InfoCuria - Jurisprudena Curii

de Justiie

Pagina principal > Formular de cutare > List de rezultate > Documente
Imprimare
Format PDF
Limba documentului :
JUDGMENT OF THE COURT OF FIRST INSTANCE (Second Chamber, Extended
Composition)
21 September 2005 (*)

(Common foreign and security policy Restrictive measures taken against

persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaeda network
and the Taliban Competence of the Community Freezing of funds
Fundamental rights Jus cogens Review by the Court Action for
annulment)

In Case T-315/01,
Yassin Abdullah Kadi, residing in Jeddah (Saudi Arabia), represented by
D. Pannick QC, P. Saini, Barrister, G. Martin and A. Tudor, Solicitors, with an
address for service in Luxembourg,
applicant,
v
Council of the European Union, represented by M. Vitsentzatos and
M. Bishop, acting as Agents,
and
Commission of the European Communities, represented by A. Van Solinge
and C. Brown, acting as Agents, with an address for service in Luxembourg,
defendants,
supported by
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, represented
initially by J.E. Collins, and subsequently by R. Caudwell, acting as Agents, and
S. Moore, Barrister, with an address for service in Luxembourg,
intervener,

APPLICATION, originally, for annulment of, first, Council Regulation (EC) No

467/2001 of 6 March 2001 prohibiting the export of certain goods and services
to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the freeze of funds
and other financial resources in respect of the Taliban of Afghanistan, and
repealing Regulation (EC) No 337/2000 (OJ 2001 L 67, p. 1) and, second,
Commission Regulation (EC) No 2062/2001 of 19 October 2001 amending, for
the third time, Regulation No 467/2001 (OJ 2001 L 277, p. 25) and,
subsequently, for annulment of Council Regulation (EC) No 881/2002 of 27 May
2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain
persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaeda network
and the Taliban, and repealing Regulation No 467/2001 (OJ 2002 L 139, p. 9),
in so far as those acts concern the applicant,
THE COURT OF FIRST INSTANCE
OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (Second Chamber, Extended Composition),
composed of N.J. Forwood, President, J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij and
M. Vilaras, Judges,
Registrar: H. Jung,
having regard to the written procedure and further to the hearing on 14
October 2003,
gives the following
Judgment
Legal framework
1

Under Article 24(1) of the Charter of the United Nations, signed at San
Francisco (United States of America) on 26 June 1945, the members of the
United Nations confer on the Security Council primary responsibility for the
maintenance of international peace and security, and agree that in carrying out
its duties under this responsibility the Security Council acts on their behalf.

Under Article 25 of the Charter of the United Nations, [t]he Members of the
United Nations agree to accept and carry out the decisions of the Security
Council in accordance with the present Charter.

In accordance with Article 48(2) of the Charter of the United Nations, the
decisions of the Security Council for the maintenance of international peace and
security shall be carried out by the Members of the United Nations directly and
through their action in the appropriate international agencies of which they are
members.

According to Article 103 of the Charter of the United Nations, [i]n the event
of a conflict between the obligations of the Members of the United Nations
under the present Charter and their obligations under any other international
agreement, their obligations under the present Charter shall prevail.

In accordance with Article 11(1) EU:

The Union shall define and implement a common foreign and security policy
covering all areas of foreign and security policy, the objectives of which shall
be:

to safeguard the common values, fundamental interests, independence

and integrity of the Union in conformity with the principles of the United
Nations Charter,
to strengthen the security of the Union in all ways,
to preserve peace and strengthen international security, in accordance
with the principles of the United Nations Charter
Under Article 301 EC:

Where it is provided, in a common position or in a joint action adopted

according to the provisions of the Treaty on European Union relating to the
common foreign and security policy, for an action by the Community to
interrupt or to reduce, in part or completely, economic relations with one or
more third countries, the Council shall take the necessary urgent measures.
The Council shall act by a qualified majority on a proposal from the
Commission.
7

Article 60(1) EC provides:

If, in the cases envisaged in Article 301, action by the Community is deemed
necessary, the Council may, in accordance with the procedure provided for in
Article 301, take the necessary urgent measures on the movement of capital
and on payments as regards the third countries concerned.

In accordance with the first paragraph of Article 307 EC:

The rights and obligations arising from agreements concluded before 1 January
1958 or, for acceding States, before the date of their accession, between one or
more Member States on the one hand, and one or more third countries on the
other, shall not be affected by the provisions of this Treaty.

Lastly, Article 308 EC provides:

If action by the Community should prove necessary to attain, in the course of
the operation of the common market, one of the objectives of the Community,
and this Treaty has not provided the necessary powers, the Council shall, acting
unanimously on a proposal from the Commission and after consulting the
European Parliament, take the appropriate measures.
Background to the dispute

10

On 15 October 1999 the Security Council of the United Nations (the Security
Council) adopted Resolution 1267 (1999), in which it inter alia condemned the

fact that Afghan territory continued to be used for the sheltering and training of
terrorists and planning of terrorist acts, reaffirmed its conviction that the
suppression of international terrorism was essential for the maintenance of
international peace and security and deplored the fact that the Taliban
continued to provide safe haven to Usama bin Laden and to allow him and
others associated with him to operate a network of terrorist training camps
from territory held by the Taliban and to use Afghanistan as a base from which
to sponsor international terrorist operations. In the second paragraph of the
resolution the Security Council demanded that the Taliban should without
further delay turn Usama bin Laden over to the appropriate authorities. In
order to ensure compliance with that demand, paragraph 4(b) of Resolution
1267 (1999) provides that all the States must, in particular, freeze funds and
other financial resources, including funds derived or generated from property
owned or controlled directly or indirectly by the Taliban, or by any undertaking
owned or controlled by the Taliban, as designated by the Committee
established by paragraph 6 below, and ensure that neither they nor any other
funds or financial resources so designated are made available, by their
nationals or by any persons within their territory, to or for the benefit of the
Taliban or any undertaking owned or controlled, directly or indirectly, by the
Taliban, except as may be authorised by the Committee on a case-by-case
basis on the grounds of humanitarian need.
11

In paragraph 6 of Resolution 1267 (1999) the Security Council decided to

establish, in accordance with rule 28 of its provisional rules of procedure, a
committee of the Security Council composed of all its members (the Sanctions
Committee), responsible in particular for ensuring that the States implement
the measures imposed by paragraph 4, designating the funds or other financial
resources referred to in paragraph 4 and considering requests for exemptions
from the measures imposed by paragraph 4.

12

Taking the view that action by the Community was necessary in order to
implement that resolution, on 15 November 1999 the Council adopted Common
Position 1999/727/CFSP concerning restrictive measures against the Taliban
(OJ 1999 L 294, p. 1). Article 2 of that Common Position prescribes the freezing
of funds and other financial resources held abroad by the Taliban under the
conditions set out in Security Council Resolution 1267 (1999).

13

On 14 February 2000, on the basis of Articles 60 EC and 301 EC, the Council
adopted Regulation (EC) No 337/2000 concerning a flight ban and a freeze of
funds and other financial resources in respect of the Taliban of Afghanistan (OJ
2000 L 43, p. 1).

14

On 19 December 2000 the Security Council adopted Resolution 1333 (2000),

demanding, inter alia, that the Taliban should comply with Resolution 1267
(1999), and, in particular, that they should cease to provide sanctuary and
training for international terrorists and their organisations and turn Usama bin
Laden over to appropriate authorities to be brought to justice. The Security
Council decided in particular to strengthen the flight ban and freezing of funds
imposed under Resolution 1267 (1999). Accordingly paragraph 8(c) of
Resolution 1333 (2000) provides that the States are, inter alia, [t]o freeze
without delay funds and other financial assets of Usama bin Laden and
individuals and entities associated with him as designated by the [Sanctions

Committee], including those in the Al-Qaeda organisation, and including funds

derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by
Usama bin Laden and individuals and entities associated with him, and to
ensure that neither they nor any other funds or financial resources are made
available, by their nationals or by any persons within their territory, directly or
indirectly for the benefit of Usama bin Laden, his associates or any entities
owned or controlled, directly or indirectly, by Usama bin Laden or individuals
and entities associated with him including the Al-Qaeda organisation.
15

In the same provision, the Security Council instructed the Sanctions

Committee to maintain an updated list, based on information provided by the
States and regional organisations, of the individuals and entities designated as
associated with Usama bin Laden, including those in the Al-Qaeda organisation.

16

In paragraph 23 of Resolution 1333 (2000), the Security Council decided that

the measures imposed inter alia by paragraph 8 were to be established for 12
months and that, at the end of that period, it would decide whether to extend
them for a further period on the same conditions.

17

Taking the view that action by the Community was necessary in order to
implement that resolution, on 26 February 2001 the Council adopted Common
Position 2001/154/CFSP concerning additional restrictive measures against the
Taliban and amending Common Position 96/746/CFSP (OJ 2001 L 57, p. 1).
Article 4 of that Common Position provides:
Funds and other financial assets of Usama bin Laden and individuals and
entities associated with him, as designated by the Sanctions Committee, will be
frozen, and funds or other financial resources will not be made available to
Usama bin Laden and individuals or entities associated with him as designated
by the Sanctions Committee, under the conditions set out in [Resolution 1333
(2000)].

18

On 6 March 2001, on the basis of Articles 60 EC and 301 EC, the Council
adopted Regulation (EC) No 467/2001 prohibiting the export of certain goods
and services to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the
freeze of funds and other financial resources in respect of the Taliban of
Afghanistan, and repealing Regulation No 337/2000 (OJ 2001 L 67, p. 1).

19

Article 1 of Regulation No 467/2001 defines what is meant by funds and

freezing of funds.

20

Under Article 2 of Regulation No 467/2001:

All funds and other financial resources belonging to any natural or legal
person, entity or body designated by the Sanctions Committee and listed in
Annex I shall be frozen.
No funds or other financial resources shall be made available, directly or
indirectly, to or for the benefit of, persons, entities or bodies designated by the
Taliban Sanctions Committee and listed in Annex I.

Paragraphs 1 and 2 shall not apply to funds and financial resources for which
the Taliban Sanctions Committee has granted an exemption. Such exemptions
shall be obtained through the competent authorities of the Member States
listed in Annex II.
21

Annex I to Regulation No 467/2001 contains the list of persons, entities and

bodies affected by the freezing of funds imposed by Article 2. Under Article
10(1) of Regulation No 467/2001, the Commission was empowered to amend
or supplement Annex I on the basis of determinations made by either the
Security Council or the Sanctions Committee.

22

On 8 March 2001 the Sanctions Committee published a first consolidated list

of the entities which and the persons who must be subjected to the freezing of
funds pursuant to Security Council Resolutions 1267 (1999) and 1333 (2000)
(see the Committees press release AFG/131 SC/7028 of 8 March 2001). That
list has since been amended and supplemented several times. The Commission
has in consequence adopted various regulations pursuant to Article 10 of
Regulation No 467/2001, in which it has amended or supplemented Annex I to
that regulation.

23

On 19 October 2001 the Sanctions Committee published a new addition to its

list of 8 March 2001, including in particular the name of the following person:

Al-Qadi, Yasin (A.K.A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A.K.A. Kahdi,

Yasin), Jeddah, Saudi Arabia.

24

By Commission Regulation (EC) No 2062/2001 of 19 October 2001 amending,

for the third time, Regulation No 467/2001 (OJ 2001 L 277, p. 25), the name of
the person in question was added, with others, to Annex I to that regulation.

25

On 16 January 2002 the Security Council adopted Resolution 1390 (2002),

which lays down the measures to be directed against Usama bin Laden,
members of the Al-Qaeda network and the Taliban and other associated
individuals, groups, undertakings and entities. Articles 1 and 2 of that
resolution provide, in essence, that the measures, in particular the freezing of
funds, imposed by Article 4(b) of Resolution 1267 (1999) and Article 8(c) of
Resolution 1333 (2000) are to be maintained. In accordance with paragraph 3
of Resolution 1390 (2002), those measures are to be reviewed by the Security
Council 12 months after their adoption, at the end of which period the Council
will either allow those measures to continue or decide to improve them.

26

Taking the view that action by the Community was necessary in order to
implement that resolution, on 27 May 2002 the Council adopted Common
Position 2002/402/CFSP concerning restrictive measures against Usama bin
Laden, members of the Al-Qaeda organisation and the Taliban and other
individuals, groups, undertakings and entities associated with them and
repealing Common Positions 96/746, 1999/727, 2001/154 and 2001/771/CFSP
(OJ 2002 L 139, p. 4). Article 3 of that Common Position prescribes, inter alia,
the continuation of the freezing of the funds and other financial assets or
economic resources of the individuals, groups, undertakings and entities
referred to in the list drawn up by the Sanctions Committee in accordance with
Security Council Resolutions 1267 (1999) and 1333 (2000).

27

On 27 May 2002, on the basis of Articles 60 EC, 301 EC and 308 EC, the
Council adopted Regulation (EC) No 881/2002 imposing certain specific
restrictive measures directed against certain persons and entities associated
with Usama bin Laden, the Al-Qaeda network and the Taliban, and repealing
Council Regulation (EC) No 467/2001 (OJ 2002 L 139, p. 9).

28

According to the fourth recital in the preamble to that regulation, the

measures laid down by, inter alia, Security Council Resolution 1390 (2002) fall
within the scope of the Treaty and, therefore, notably with a view to avoiding
distortion of competition, Community legislation is necessary to implement the
relevant decisions of the Security Council as far as the territory of the
Community is concerned.

29

Article 1 of Regulation No 881/2002 defines funds and freezing of funds in

terms which are essentially identical to those used in Article 1 of Regulation No
467/2001.

30

Under Article 2 of Regulation No 881/2002:

All funds and economic resources belonging to, or owned or held by, a natural
or legal person, group or entity designated by the Sanctions Committee and
listed in Annex I shall be frozen.
No funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of,
a natural or legal person, group or entity designated by the Sanctions
Committee and listed in Annex I.
No economic resources shall be made available, directly or indirectly, to, or for
the benefit of, a natural or legal person, group or entity designated by the
Sanctions Committee and listed in Annex I, so as to enable that person, group
or entity to obtain funds, goods or services.

31

Annex I to Regulation No 881/2002 contains the list of persons, groups and

entities affected by the freezing of funds imposed by Article 2. That list
includes, inter alia, the name of the following natural person: Al-Qadi, Yasin
(aka Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; aka Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia.

32

On 20 December 2002 the Security Council adopted Resolution 1452 (2002),

intended to facilitate the implementation of counter-terrorism obligations.
Paragraph 1 of that resolution provides for a number of derogations from and
exceptions to the freezing of funds and economic resources imposed by
Resolutions 1267 (1999), 1333 (2000) and 1390 (2002) which may be granted
by the Member States on humanitarian grounds, on condition that the
Sanctions Committee gives its consent.

33

On 17 January 2003 the Security Council adopted Resolution 1455 (2003),

intended to improve the implementation of the measures imposed in paragraph
4(b) of Resolution 1267 (1999), paragraph 8(c) of Resolution 1333 (2000) and
paragraphs 1 and 2 of Resolution 1390 (2002). In accordance with paragraph 2
of Resolution 1455 (2003), those measures are again to be improved after 12
months or earlier if necessary.

34

Taking the view that action by the Community was necessary in order to
implement Security Council Resolution 1452 (2002), on 27 February 2003 the
Council adopted Common Position 2003/140/CFSP concerning exceptions to the
restrictive measures imposed by Common Position 2002/402/CFSP (OJ 2003
L 53, p. 62). Article 1 of that Common Position provides that, when
implementing the measures set out in Article 3 of Common Position
2002/402/CFSP, the European Community is to provide for the exceptions
permitted by United Nations Security Council Resolution 1452 (2002).

35

On 27 March 2003 the Council adopted Regulation (EC) No 561/2003

amending, as regards exceptions to the freezing of funds and economic
resources, Regulation (EC) No 881/2002 (OJ 2003 L 82, p. 1). In the fourth
recital in the preamble to that regulation, the Council states that it is
necessary, in view of the Security Councils Resolution 1452 (2002), to adjust
the measures imposed by the Community.

36

Under Article 1 of Regulation No 561/2003:

The following Article shall be inserted in Regulation (EC) No 881/2002:
Article 2a
1.

Article 2 shall not apply to funds or economic resources where:

(a)

any of the competent authorities of the Member States, as listed in

Annex II, has determined, upon a request made by an interested natural
or legal person, that these funds or economic resources are:
(i)

necessary to cover basic expenses, including payments for

foodstuffs, rent or mortgage, medicines and medical treatment,
taxes, insurance premiums, and public utility charges;

(ii)

intended exclusively for payment of reasonable professional fees

and reimbursement of incurred expenses associated with the
provision of legal services;

(iii) intended exclusively for payment of fees or service charges for the
routine holding or maintenance of frozen funds or frozen economic
resources; or
(iv)

necessary for extraordinary expenses; and

(b)

such determination has been notified to the Sanctions Committee; and

(c)

(i)

(ii)

in the case of a determination under point (a)(i), (ii) or (iii), the

Sanctions Committee has not objected to the determination within
48 hours of notification; or
in the case of a determination under point (a)(iv), the Sanctions
Committee has approved the determination.

2.
Any person wishing to benefit from the provisions referred to in
paragraph 1 shall address its request to the relevant competent authority of the
Member State as listed in Annex II.
The competent authority listed in Annex II shall promptly notify both the
person that made the request, and any other person, body or entity known to
be directly concerned, in writing, whether the request has been granted.
The competent authority shall also inform other Member States whether the
request for such an exception has been granted.
3.
Funds released and transferred within the Community in order to meet
expenses or recognised by virtue of this Article shall not be subject to further
restrictive measures pursuant to Article 2.

Procedure and forms of order sought by the parties

37

By application lodged at the Registry of the Court of First Instance on 18

December 2001, registered under No T-315/01, Yassin Abdullah Kadi brought
an action against the Council and the Commission under Article 230 EC,
claiming that the Court should:

38

annul Regulations Nos 2062/2001 and 467/2001, in so far as they relate

to the applicant;
order the Council and/or the Commission to pay the costs.

In their defences, lodged at the Registry of the Court of First Instance on 20

and 21 February 2002 respectively, the Council and the Commission contend
that the Court should:

dismiss the application;

order the applicant to pay the costs.

39

By letter from the Court Registry of 13 June 2002, the parties were invited to
submit their observations on the consequences of repeal of Regulation No
467/2001 and of its replacement by Regulation No 881/2002.

40

By act lodged at the Court Registry on 28 June 2002, annexed to his

observations, the applicant extended his original claims and pleas in law to
Regulation No 881/2002 (the contested regulation), in so far as it concerned
him.

41

In its observations lodged at the Registry on 28 June 2002, the Council

declared that it had no objection to that extension of the original claims and
pleas in law set out in the application.

42

In its observations lodged at the Registry on 1 July 2002, the Commission

argued that the original application must be dismissed as inadmissible,
inasmuch as it is directed against Regulation No 467/2001, as the conditions
laid down in the fourth and fifth paragraphs of Article 230 EC have not been
satisfied. According to that institution, the original claim for annulment of that
regulation can be understood only as an objection of illegality under Article 241
EC. The original application must therefore be seen as directed principally
against Regulation No 2062/2001 and as challenging Regulation No 467/2001
only indirectly. Nevertheless, in the interests of due administration of justice
and procedural economy, and in view of the fact that the legal effects of
Regulation No 2062/2001 are continued in the contested regulation, the
Commission does not object to the applicants amending his pleadings to
include the last-mentioned regulation.

43

Furthermore, the Commission asks the Court to find, in accordance with

Article 113 of its Rules of Procedure, that the action against Regulation No
2062/2001 has become devoid of purpose and that there is no need to
adjudicate on it, that regulation having lost all legal effect as a result of the
repeal of Regulation No 467/2001 and its replacement by the contested
regulation. To that effect it cites Joined Cases 294/86 and 77/87 Technointorg v
Commission and Council [1988] ECR 6077, and Case T-13/96 TEAM and
Kolprojekt v Commission [1997] ECR II-983.

44

In addition, the Commission requests, pursuant to Articles 115(1) and 116(6)

of the Rules of Procedure, that it should be granted the status of intervener in
support of the forms of order sought by the Council, and maintains its
contention that the applicant should pay the costs incurred by the Commission
in the period during which the applicant challenged Regulation No 2062/2001.

45

By order of the President of the First Chamber of the Court of First Instance of
10 September 2002, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland
was given leave to intervene in support of the forms of order sought by the
defendants, pursuant to Article 116(6) of the Rules of Procedure.

46

As a result of the changes to the composition of the chambers of the Court of

First Instance in the new judicial year beginning 1 October 2002, the JudgeRapporteur was attached to the Second Chamber, to which this case has, in
consequence, been assigned.

47

After hearing the parties the Court referred the case to a Chamber composed
of five Judges, in accordance with Article 51 of its Rules of Procedure.

48

Upon hearing the Report of the Judge-Rapporteur, the Court of First Instance
(Second Chamber, Extended Composition) decided to open the oral procedure
and, in respect of the measures of organisation of procedure provided for in
Article 64 of the Rules of Procedure, put some written questions to the Council
and the Commission, which answered them within the period prescribed.

49

By order of the President of the Second Chamber (Extended Composition) of

the Court of First Instance of 18 September 2003, this case and Case T-306/01
Aden and Others v Council and Commission were joined for the purposes of the
oral procedure, in accordance with Article 50 of the Rules of Procedure.

50

By letter of 8 October 2003 the applicant asked the Court of First Instance to
add to the file the Terrorism (United Nations Measures) Order 2001 (order of
the United Kingdom of 2001 concerning terrorism). By letter of even date, the
Commission asked the Court of First Instance to add to the file the Guidelines
of the [Sanctions] Committee for the conduct of its work, as adopted by that
Committee on 7 November 2002 and amended on 10 April 2003. The two
requests were granted by the President of the Second Chamber (Extended
Composition) of the Court of First Instance on 9 October 2003.

51

The oral arguments of the parties were heard, and their replies to the
questions asked by the Court of First Instance were given, at the hearing of 14
October 2003.
On the procedural consequences of the adoption of the contested
regulation

52

The main parties in the proceedings are at one in acknowledging that the
applicant is entitled to alter his claims and pleas in law so as to seek annulment
of the contested regulation that repeals and replaces Regulation No 467/2001,
as amended by Regulation No 2062/2001. By document lodged at the Registry
on 28 June 2002, the applicant in fact requested that his original claims and
pleas in law be modified to that effect.

53

On this point, it must be borne in mind that where, during the proceedings,
one decision is replaced by another having the same subject-matter, this must
be considered a new factor allowing the applicant to adapt its pleas in law and
claims for relief. It would indeed be contrary to the due administration of justice
and the requirements of procedural economy to oblige the applicant to make a
fresh application. Moreover, it would be inequitable if the defendant institution
were able, in order to counter criticisms of a decision contained in an
application made to the Community judicature, to amend the contested
decision or to substitute another for it and to rely in the proceedings on such an
amendment or substitution in order to deprive the other party of the
opportunity of extending his original pleadings to the later decision or of
submitting supplementary pleadings directed against that decision (Case 14/81
Alpha Steel v Commission [1982] ECR 749, paragraph 8; Joined Cases 351/85
and 360/85 Fabrique de Fer de Charleroi and Dillinger Huttenwerke v
Commission [1987] ECR 3639, paragraph 11; Case 103/85 Stahlwerke PeineSalzgitter v Commission [1988] ECR 4131, paragraphs 11 and 12, and Joined
Cases T-46/98 and T-151/98 CEMR v Commission [2000] ECR II-167,
paragraph 33).

54

That case-law may be applied to a situation in which a regulation of direct and

individual concern to a person is replaced, during the proceedings, by another
regulation having the same subject-matter.

55

That hypothesis corresponding on all points to that at issue in this case, the
applicants request that his action should seek annulment of the contested
regulation, in so far as it concerns him, must be allowed, and the parties must
be permitted to redraft their claims for relief, pleas in law and arguments in the
light of that new factor.

56

In those circumstances, it must be held that the applicants original

application for annulment in part of Regulation No 467/2001 has become
devoid of purpose on account of the repeal of that act by the contested
regulation. There is, therefore, no longer any need to give a decision on that
application or, consequently, on the objection of inadmissibility raised by the
Commission (see paragraph 42 above). Nor are there grounds for ruling on the
application for annulment in part of Regulation No 2062/2001, that too having
been rendered devoid of purpose.

57

It follows from the foregoing that there are no longer any grounds for ruling
on the action in so far as it is directed against the Commission. In the
circumstances of the case, however, the principle of proper administration of
justice and the requirements of procedural economy on which the decisions
cited in paragraph 53 above are based provide justification for account to be
taken also of the Commissions claims, pleas in law and arguments, redrafted
as mentioned in paragraph 55 above, but without its being necessary formally
to readmit that institution to the proceedings under Articles 115(1) and 116(6)
of the Rules of Procedure, as intervening in support of the forms of order
sought by the Council.

58

Having regard to the foregoing, this action must be regarded as being

directed henceforth against the Council alone, supported by the Commission
and the United Kingdom, and its sole object must be considered to be a claim
for annulment of the contested regulation, in so far as it concerns the
applicant.
On the substance
1.

Preliminary considerations

59

In support of his claims, the applicant has put forward in his application three
grounds of annulment alleging breaches of his fundamental rights. The first
alleges breach of the right to a fair hearing, the second, breach of the right to
respect for property and of the principle of proportionality, and the third,
breach of the right to effective judicial review.

60

In his reply, the applicant put forward a fourth ground, alleging lack of
competence and that acts were adopted ultra vires, in that the defendant
institutions adopted Regulations Nos 467/2001 and 2062/2001 on the basis of
Articles 60 EC and 301 EC, whereas those provisions authorise the Community
to interrupt or reduce relations with third countries, but not to freeze
individuals assets. However, following repeal of Regulation No 467/2001 and its
replacement by the contested regulation, adopted on the basis of Articles 60
EC, 301 EC and 308 EC, the applicant stated in his observations lodged at the
Court Registry on 28 June 2002 that he withdrew that new ground of
annulment.

61

The Court has nevertheless decided to consider of its own motion whether the
Council was competent to adopt the contested regulation on the legal basis of
Articles 60 EC, 301 EC and 308 EC. In point of fact, the ground of annulment
based on the alleged incompetence of the author of the contested act is a

matter of public policy (Opinion of Advocate General Lagrange in Case 66/63

Netherlands v High Authority [1964] ECR 533, at p. 553) and may therefore be
considered by the Community judicature of its own motion (Case 14/59 Socit
des fonderies de Pont--Mousson v High Authority [1959] ECR 215, at p. 229;
Case 19/58 Germany v High Authority [1960] ECR 225, at p. 233; Case 108/81
Amylum v Council [1982] ECR 3107, paragraph 28; Case C-210/98 P Salzgitter
v Commission [2000] ECR I-5843, paragraph 56; Joined Cases T-79/89, T84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T98/89, T-102/89 and T-104/89 BASF and Others v Commission [1992] ECR II315, paragraph 31, and Case T-182/94 Marx Esser and Del Amo Martinez v
Parliament [1996] ECR- SC I-A-411 and II-1197, paragraph 44).
62

Neither the Council nor the Commission having had the opportunity during the
written procedure to take up a position on that point, the Court invited them to
do so in writing as part of the measures of organisation of procedure (see
paragraph 48 above). Those institutions have complied with the Courts request
within the period allowed them for that purpose. Furthermore, at the hearing
the applicant challenged the Councils competence to adopt the contested
regulation on the basis of Articles 60 EC, 301 EC and 308 EC. The United
Kingdom also expressed its opinion on that question at the hearing.

63

The Court has decided to rule first of all on the plea, raised of its own motion,
that it was not within the Councils competence to adopt the contested
regulation. The Court will then go on to rule on the three grounds of annulment
based on breach of the applicants fundamental rights, taking them together.
2.
Concerning the ground of annulment alleging that the Council lacked
competence to adopt the contested regulation
Questions asked by the Court and the parties answers

64

In its written questions addressed to the Council and the Commission, the
Court of First Instance recalled that in its Opinion 2/94 of 28 March 1996 (ECR
I-1759, paragraphs 29 and 30) the Court of Justice stated that Article 235 of
the EC Treaty (now Article 308 EC) is designed to fill the gap where no specific
provisions of the Treaty confer on the Community institutions express or
implied powers to act, if such powers appear none the less to be necessary to
enable the Community to carry out its functions with a view to attaining one of
the objectives laid down by the Treaty. That provision, being an integral part of
an institutional system based on the principle of conferred powers, cannot
serve as a basis for widening the scope of Community powers beyond the
general framework created by the provisions of the Treaty as a whole and, in
particular, by those that define the tasks and the activities of the Community.
On any view, Article 235 cannot be used as a basis for the adoption of
provisions the effects of which would, in substance, amount to an amendment
of the Treaty without following the procedure which it provides for that
purpose. In the light of that Opinion, the Court of First Instance has more
particularly asked the Council and the Commission to state what Community
objectives under the EC Treaty they sought to attain by means of the provisions
laid down in the contested regulation.

65

The Council answered, in essence, that those provisions pursue an objective

of economic and financial coercion which is, in its view, an objective of the EC
Treaty.

66

On this point, the Council argues that the Communitys objectives are not only
those defined in Article 3 EC, but that they may also flow from more specific
provisions.

67

The determining element in this respect lies, according to the Council, in the
fact that since the revision under the Maastricht Treaty, Articles 60 EC and 301
EC have defined the tasks and activities of the Community in the domain of
economic and financial sanctions and have offered a legal basis for an express
transfer of powers to the Community in order to attain them. Those powers are
expressly linked to and actually depend on the adoption of an act pursuant to
the provisions of the Treaty on European Union in the field of the common
foreign and security policy (CFSP). Now, one of the objectives of the CFSP is,
under the third indent of Article 11(1), to preserve peace and strengthen
international security, in accordance with the principles of the United Nations
Charter.

68

It should therefore be accepted that economic and financial coercion for

reasons of policy, especially in the implementing of a binding decision of the
Security Council, constitutes an express and legitimate objective of the EC
Treaty, even if that objective is marginal, linked only indirectly to the main
objectives of that Treaty, in particular those concerned with the free movement
of capital (Article 3(1)(c) EC) and the establishment of a system ensuring that
competition in the internal market is not distorted (Article 3(1)(g) EC), and
linked to the Treaty on European Union.

69

The Council submits that, in the circumstances of this case, Article 308 EC
was included as a legal basis for the contested regulation in order to
supplement the base supplied by Articles 60 EC and 301 EC, so as to make it
possible to adopt measures not only in respect of third countries but also in
respect of individuals who and non-State bodies which are not necessarily
linked to the governments or regimes of those countries, in cases where the EC
Treaty does not provide the powers of action necessary to that end.

70

By so doing, the Community has been able, continues the Council, to keep up
with the development of international practice, which has been to adopt smart
sanctions aimed at individuals who pose a threat to international security
rather than at innocent populations.

71

The Council maintains that the conditions in which it had recourse to Article
308 EC are no different from those in which that provision has been used in the
past in order to attain one of the objects of the EC Treaty in the course of the
operation of the common market, where the Treaty has not provided the
powers of action necessary to that end. To that effect it refers:

in the sphere of social policy, to the various directives which, on the

basis of Article 235 of the EC Treaty, sometimes supplemented by Article
100 of the EC Treaty (now Article 94 EC), have extended the principle of
equal pay for male and female workers, as laid down in Article 119 of the

EC Treaty (Articles 117 to 120 of the EC Treaty have been replaced by

Articles 136 EC to 143 EC), to convert it into a general principle of equal
treatment in all areas in which potential discrimination might subsist and
to allow self-employed workers, including those in the agricultural sector,
to benefit from it too, in particular Council Directive 76/207/EEC of 9
February 1976 on the implementation of the principle of equal treatment
for men and women as regards access to employment, vocational training
and promotion, and working conditions (OJ 1976 L 39, p. 40); Council
Directive 79/7/EEC of 19 December 1978 on the progressive
implementation of the principle of equal treatment for men and women in
matters of social security (OJ 1979 L 6, p. 24); Council Directive
86/378/EEC of 24 July 1986 on the implementation of the principle of
equal treatment for men and women in occupational social security
schemes (OJ 1986 L 225, p. 40) and Council Directive 86/613/EEC of 11
December 1986 on the application of the principle of equal treatment
between men and women engaged in an activity, including agriculture, in
a self-employed capacity, and on the protection of self-employed women
during pregnancy and motherhood (OJ 1986 L 359, p. 56);

in the sphere of free movement of persons, to the various acts which, on

the basis of Article 235 of the EC Treaty and Article 51 of the EC Treaty
(now, after amendment, Article 42 EC), have extended to self-employed
persons, to members of their families and to students the rights enjoyed
by employed persons moving within the Community, in particular Council
Regulation (EEC) No 1390/81 of 12 May 1981 extending to self-employed
persons and members of their families Regulation (EEC) No 1408/71 on
the application of social security schemes to employed persons and their
families moving within the Community (OJ 1981 L 143, p. 1);

and, more recently, to Council Regulation (EC) No 1035/97 of 2 June

1997 establishing a European Monitoring Centre on Racism and
Xenophobia (OJ 1997 L 151, p. 1), adopted on the basis of Article 213 of
the EC Treaty (now Article 284 EC) and Article 235 of the EC Treaty.

72

The Court of Justice itself has confirmed that this practice is lawful (Case
C-114/88 Delbar [1989] ECR 4067).

73

What is more, the Community legislature has in the past resorted to the legal
basis of Article 235 of the EC Treaty in the field of sanctions. On this point, the
Council explains that, before Articles 301 EC and 60 EC were added to the EC
Treaty, various Council regulations imposing commercial sanctions were based
on Article 113 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 133 EC) (see,
for example, Council Regulation (EEC) No 596/82 of 15 March 1982 amending
the import arrangements for certain products originating in the USSR (OJ 1982
L 72, p. 15); Council Regulation (EEC) No 877/82 of 16 April 1982 suspending
imports of all products originating in Argentina (OJ 1982 L 102, p. 1) and
Council Regulation (EEC) No 3302/86 of 27 October 1986 suspending imports
of gold coins from the Republic of South Africa (OJ 1986 L 305, p. 11)).
However, when those measures went beyond the ambit of the common
commercial policy or concerned natural or legal persons within the Community,
they were also based on Article 235 of the EC Treaty. Such was the case in
particular of Council Regulation (EEC) No 3541/92 of 7 December 1992

prohibiting the satisfying of Iraqi claims with regard to contracts and

transactions, the performance of which was affected by United Nations Security
Council Resolution 661 (1990) and related resolutions (OJ 1992 L 361, p. 1),
Article 2 of which provides that [i]t shall be prohibited to satisfy or to take any
step to satisfy a claim made by any person or body acting, directly or
indirectly, on behalf of or for the benefit of one or more persons or bodies in
Iraq.
74

In answer to those same questions asked by the Court of First Instance,

Commission has argued that implementation of sanctions imposed by
Security Council could fall, in whole or in part, within the scope of the
Treaty, either under the common commercial policy or in connection with
internal market.

the
the
EC
the

75

In this instance, the Commission maintains, referring to the fourth recital in

the preamble to the contested regulation, that the measures at issue were
necessary to ensure uniform implementation and application of the restrictions
on the movement of capital introduced in accordance with the resolutions
concerned of the Security Council, so as to preserve the free movement of
capital within the Community and to avoid distortions of competition.

76

Furthermore, the Commission considers that the promotion of international

security, both within the Union and without, must be regarded as forming part
of the general framework of the provisions of the EC Treaty. In that regard, it
refers first to Articles 3 EU and 11 EU and second to the preamble to the EC
Treaty, in which the Contracting Parties confirmed the solidarity which binds
Europe and the overseas countries in accordance with the principles of the
Charter of the United Nations and declared themselves resolved to strengthen
peace and liberty. The Commission infers therefrom a general objective which
the Community has to ensure peace and security, of which Articles 60 EC and
301 EC are specific emanations, while at the same time they are also specific
emanations of the Communitys competence in regulating the movement of
capital, internally and externally.

77

Title III, Chapter 4, of the EC Treaty on the movement of capital not

conferring any specific powers on the Community, Article 308 EC has been
used, in this instance, as an additional legal basis in order to ensure that the
Community should be able to impose the restrictions in question, especially
those vis--vis individuals, in accordance with the common position adopted by
the Council.

78

At the hearing the United Kingdom described the Community objective sought
by adoption of the contested regulation as being the uniform implementation
across the Community of obligations as regards restrictions on capital
movement imposed on Member States by the Security Council.

79

The United Kingdom emphasises that the creation of an internal market in the
sphere of capital movements is one of the objectives of the Community
identified in Article 3 EC. It submits that it is an essential part of the creation of
an internal market that any restrictions on the free movement of capital on the
market should be applied uniformly.

80

If, however, action at Community level had not been taken to implement the
resolutions of the Security Council concerned, that would, according to the
United Kingdom, have created a danger of differences in the application of the
freezing of assets from one Member State to another. Had the Member States
implemented those resolutions individually, then differences of interpretation as
regards the scope of the obligation imposed upon them would have been
inevitable and would have created disparities in the sphere of free movement of
capital between Member States, thus creating a risk of distortion of
competition.

81

Furthermore, the United Kingdom submits that measures aimed at freezing

the funds of individuals with a view to interrupting economic relations with
international terrorist organisations, rather than with third countries, cannot be
regarded as widening the scope of Community powers beyond the general
framework created by the provisions of the Treaty as a whole, as stated in
Opinion 2/94, cited in paragraph 64 above. Under the general framework of the
Treaty the Community has competence to take action to regulate capital
movements and, moreover, to do this by taking action against individuals. It
follows that whilst action regulating capital movements by individuals with a
view to interrupting economic relations with international terrorist organisations
is a matter for which the Treaty has not provided specific powers and whilst
such action requires resort to Article 308 EC, it cannot be considered to go
beyond the general framework of the Treaty.

82

The United Kingdom maintains that the use of Article 308 EC in the
circumstances of the present case is no different from its use in situations,
especially in the sphere of social policy, in which that article has been relied
upon in order to attain other Community objectives, where the Treaty had not
provided a specific legal basis (see paragraph 71 above).

83

At the hearing the applicant argued that the Council was incompetent to adopt
the contested regulation on the basis of Articles 60 EC, 301 EC and 308 EC.

84

First, he claimed that recourse to Articles 60 EC and 301 EC was not

authorised in the circumstances of the case, since the contested regulation
provides for the adoption of measures directed at individuals and not at third
countries.

85

Second, recourse to Article 308 EC was not authorised either, since the
contested regulation does not seek to attain any objective of the EC Treaty, but
merely CFSP objectives under the Treaty on European Union. In particular, the
freezing of individuals assets bears no actual real relation to the objective
notably of avoiding distortion of competition referred to in the fourth recital in
the preamble to the contested regulation (Case C-376/98 Germany v
Parliament and Council [2000] ECR I-8419, paragraphs 84 and 85).

86

In this regard, the applicant more particularly argues that in order for it to be
possible for a measure to be adopted by the Community on the basis of Article
308 EC, it is not sufficient that it should seek to attain one of the objectives of
the Treaty on European Union. Thus, in Opinion 2/94 (paragraph 64 above), the
Court of Justice held that that provision did not permit the Community to
accede to the European Convention for the Protection of Human Rights and

Fundamental Freedoms (ECHR), even though the Treaty on European Union

expressly refers to the objective of respect for human rights. The applicant
therefore invites the Court to reject the broad interpretation of Article 308 EC
proposed by the Council and the Commission, the result of which would, in his
view, be to give that provision potentially unlimited scope.
Findings of the Court
87

Unlike Regulation No 467/2001, the contested regulation has for its legal basis
not only Articles 60 EC and 301 EC but also Article 308 EC. That reflects the
development of the international situation of which the sanctions successively
decreed by the Security Council and implemented by the Community form part.

88

Adopted in connection with the actions taken for the purpose of suppressing
international terrorism, considered essential for the maintenance of
international peace and security (see the seventh recital in the preamble),
Resolution 1333 (2000) of the Security Council none the less specifically
referred to the Taliban regime which at the time controlled the greater part of
Afghan territory and offered refuge and assistance to Usama bin Laden and his
associates.

89

It is just that expressly established link with the territory and governing
regime of a third country which prompted the Council to consider that a legal
basis could be found for Regulation No 467/2001 in Articles 60 EC and 301 EC.
That view must be approved, for nothing in the wording of those provisions
makes it possible to exclude the adoption of restrictive measures directly
affecting individuals or organisations, in so far as such measures actually seek
to reduce, in part or completely, economic relations with one or more third
countries.

90

As the Council has correctly observed, the measures provided for by

Regulation No 467/2001 were among what are conventionally known as smart
sanctions, which appeared in United Nations practice during the 1990s. Those
sanctions replace classic general trade embargos aimed at a country with more
targeted and selective measures, so as to reduce the suffering endured by the
civilian population of the country concerned, while none the less imposing
genuine sanctions on the targeted regime and those in charge of it. The
practice of the institutions has developed in the same way, the Council having
successively considered that Articles 60 EC and 301 EC allowed it to take
restrictive measures against entities which or persons who physically controlled
part of the territory of a third country and against entities which or persons
who effectively controlled the government apparatus of a third country and also
against persons and entities associated with them and who or which provided
them with financial support.

91

That interpretation, which is not contrary to the letter of Article 60 EC or

Article 301 EC, is justified both by considerations of effectiveness and by
humanitarian concerns.

92

However, Security Council Resolution 1390 (2002) was adopted on 16 January

2002 after the collapse of the Taliban regime following the armed intervention
of the international coalition in Afghanistan, launched in October 2001. As a

result, and although it still expressly refers to the Taliban, the resolution is no
longer aimed at their fallen regime, but rather directly at Usama bin Laden, the
Al-Qaeda network and the persons and entities associated with them.
93

The fact that there is nothing to link the sanctions to be taken under that
resolution with the territory or governing regime of a third country, as pointed
out in paragraph 2 of the statement of reasons for the proposal for a Council
regulation presented by the Commission on 6 March 2002, which is the source
of the contested regulation [document COM (2002) 117 final], was explicitly
acknowledged by the Council at the hearing, at least with regard to persons
and entities not in Afghanistan at that time.

94

In the absence of such a connection, the Council and the Commission

considered that Articles 60 EC and 301 EC did not, in themselves, constitute a
sufficient legal basis allowing for the adoption of the contested regulation.
Those considerations must be upheld.

95

Indeed, Article 60(1) EC provides that the Council, in accordance with the
procedure provided for in Article 301 EC, may as regards the third countries
concerned take the necessary urgent measures on the movement of capital
and payments. Article 301 EC expressly permits action by the Community to
interrupt or reduce, in part or completely, economic relations with one or more
third countries.

96

Furthermore, the fact that those provisions authorise the adoption of smart
sanctions not only vis--vis a third country as such but also vis--vis the rulers
of such a country and the individuals and entities associated with them or
controlled by them, directly or indirectly (see paragraphs 89 to 91 above), does
not give grounds for considering that those individuals and entities may still be
targeted when the governing regime of the third country in question has
disappeared. In such circumstances, there in fact exists no sufficient link
between those individuals or entities and a third country.

97

It follows that on any view Articles 60 EC and 301 EC did not constitute in
themselves a sufficient legal basis for the contested regulation.

98

Moreover, contrary to the view expressed by the Commission in the proposal

for a Council regulation which is the source of the contested regulation (see
paragraph 93 above), the Council considered that Article 308 EC did not on its
own constitute an adequate legal basis for the adoption of the regulation either.
That consideration must also be approved.

99

On this point, according to the case-law (Case 45/86 Commission v Council

[1987] ECR 1493, paragraph 13), it follows from the very wording of Article
308 that recourse to that provision as the legal basis for a measure is justified
only where no other provision of the Treaty gives the Community institutions
the necessary power to adopt the measure in question. In such a situation,
Article 308 EC allows the institutions to act with a view to attaining one of the
objectives of the Community, despite the lack of a specific provision conferring
on them the necessary power to do so.

100

As regards the first condition for the applicability of Article 308 EC, it is not
disputed that no specific provision of the EC Treaty provides for the adoption of
measures of the kind laid down in the contested regulation relating to the
campaign against international terrorism and, more particularly, to the
imposition of economic and financial sanctions, such as the freezing of funds, in
respect of individuals and entities suspected of contributing to the funding of
terrorism, where no connection whatsoever has been established with the
territory or governing regime of a third state. The first condition is therefore
satisfied in the instant case.

101

In order for the second condition of the applicability of Article 308 EC to be

satisfied in the instant case, it is necessary, in accordance with the case-law
cited in paragraph 99 above, that it should be possible to connect the campaign
against international terrorism and, more particularly, the imposition of
economic and financial sanctions, such as the freezing of funds, in respect of
individuals and entities suspected of contributing to the funding of terrorism, to
one of the objectives which the Treaty entrusts to the Community.

102

In this instance, the preamble to the contested regulation wastes very few
words on that point. At the very most, the Council has stated in the fourth
recital in the preamble to that regulation that the measures necessary under
Resolution 1390 (2002) and Common Position 2002/402 fell under the scope of
the Treaty and that Community legislation had therefore to be adopted,
notably with a view to avoiding distortion of competition.

103

With regard to the statement that the measures at issue fall within the scope
of the Treaty, which begs the question, it must on the contrary be held from the
outset that none of the objectives of the Treaty, as expressly set out in Articles
2 EC and 3 EC, appears capable of being attained by the measures at issue.

104

In particular, unlike the measures provided for by Regulation No 3541/92

against certain natural or legal persons established in the Community, relied on
by the Council in support of its arguments (see paragraph 73 above), the
measures provided for by the contested regulation could not be authorised by
the object of establishing a common commercial policy (Article 3(1)(b) EC), in
connection with which it has been held that the Community has the power to
adopt trade embargo measures under Article 133 EC, since the Communitys
commercial relations with a third country are not at issue in this case.

105

As regards the objective of creating a system ensuring that competition in the

internal market is not distorted (Article 3(1)(g) EC), the assertion that there is
a risk of competitions being distorted, which according to its preamble the
contested regulation seeks to prevent, is unconvincing.

106

The competition rules of the EC Treaty are addressed to undertakings and

Member States when they disturb equal competition between undertakings
(see, with regard to Article 87 EC, Case 173/73 Italy v Commission [1974] ECR
709, paragraph 13, and with regard to Article 81 EC, Case 170/83 Hydrotherm
[1984] 2999, paragraph 11).

107

In this case, however, it has not been alleged that the reference to individuals
or entities by the contested regulation is made to them as undertakings for the
purposes of the EC Treaty rules on competition.

108

Nor has any explanation been put forward that might make it possible to
understand how competition between undertakings could be affected by the
implementation, whether at Community level or at the level of its Member
States, of the specific restrictive measures against certain persons and entities
prescribed by Security Council Resolution 1390 (2002).

109

The foregoing considerations are not called into question by the connection
made, both by the Commission in its written answer to the Courts questions
and by the United Kingdom at the hearing, between the objective sought by
Article 3(1)(g) EC and the objective of seeking to create an internal market
characterised by the abolition, as between Member States, of obstacles to the
free movement of capital (Article 3(1)(c) EC) (see, inter alia, paragraphs 75
and 78 to 80 above).

110

In this regard, it must be pointed out that the Community has no express
power to impose restrictions on the movement of capital and payments.
However, Article 58 EC allows the Member States to adopt measures having
such an effect to the extent to which this is, and remains, justified in order to
achieve the objectives set out in the article, in particular, on grounds of public
policy or public security (see, by analogy with Article 30 EC, Case C-367/89
Richardt [1991] ECR I-4621, paragraph 19, and the decision cited therein). The
concept of public security covering both the States internal and external
security, the Member States are therefore as a rule entitled to adopt under
Article 58(1)(b) EC measures of the kind laid down by the contested regulation.
In so far as those measures are in keeping with Article 58(3) EC and do not go
beyond what is necessary in order to attain the objective pursued, they are
compatible with the rules on free movement of capital and payments and with
the rules on free competition laid down by the EC Treaty.

111

It has to be added that, if a mere finding of a risk of disparities between the

various national rules and a theoretical risk of obstacles to the free movement
of capital or payments or of distortions of competition liable to result therefrom
were sufficient to justify the choice of Article 308 EC as a legal basis for a
regulation together with Article 3(1)(c) and (g) EC, not only would the
provisions of Chapter 3 of Title VI of the EC Treaty be rendered ineffective, but
also review by the Court of the correctness of the choice of the proper legal
basis might be rendered wholly ineffective. The Community judicature would
then be prevented from discharging the function entrusted to it by Article 220
EC of ensuring that the law is observed in the interpretation and application of
the Treaty (see, to that effect, with regard to Article 100a of the EC Treaty,
now, after amendment, Article 95 EC, Case C-376/98 Germany v Parliament
and Council, cited in paragraph 85 above, paragraphs 84, 85 and 106 to 108,
and the case-law cited therein).

112

In any event, the elements presented to the Court provide no grounds for
considering that the contested regulation actually helps to avoid the risk of
impediments to the free movement of capital or of appreciable distortion of
competition.

113

The Court considers in particular that, contrary to what the Commission and
the United Kingdom maintain, the implementation of the Security Council
resolutions in question by the Member States rather than by the Community is
not capable of giving rise to a plausible and serious danger of discrepancies in
the application of the freezing of funds from one Member State to another.
First, those resolutions in fact contain clear, precise and detailed definitions and
obligations that leave scarcely any room for differing interpretation. Second,
the importance of the measures they call for, with a view to their
implementation, does not appear to be such that there is reason to fear such a
danger.

114

In those circumstances, the measures at issue in this case cannot find

authorisation in the objective referred to in Article 3(1)(c) and (g) EC.

115

Moreover, the various examples of recourse to the additional legal basis of

Article 308 EC adduced by the Council (see paragraphs 71 and 73 above) are
irrelevant in this instance. First, it is not apparent from those examples that the
conditions for the application of Article 308 EC, particularly the condition
relating to the attainment of a Community objective, were not satisfied in the
circumstances of the cases concerned. Second, the legal acts at issue in those
cases were not challenged on that ground before the Court of Justice,
particularly in the case giving rise to the judgment in Delbar, paragraph 72
above. In any event, it is settled case-law that what is merely Council practice
cannot derogate from the rules laid down in the Treaty, and cannot therefore
create a precedent binding on the Community institutions with regard to the
choice of the correct legal basis (see, in particular, Case 68/86 United Kingdom
v Council [1988] ECR 855, paragraph 24, and the Opinion of the Court 1/94 of
15 November 1994, [1994] ECR I-5267, paragraph 52).

116

It follows from all the foregoing that the fight against international terrorism,
more particularly the imposition of economic and financial sanctions, such as
the freezing of funds, in respect of individuals and entities suspected of
contributing to the funding of terrorism, cannot be made to refer to one of the
objects which Articles 2 EC and 3 EC expressly entrust to the Community.

117

In addition to the Treaty objectives expressly set out in Articles 2 EC and

3 EC, the Commission has also pleaded, in its written answer to the Courts
questions, a more general object of the Community which in the circumstances,
it claimed, justified recourse to the legal basis of Article 308 EC. The
Commission thus infers from the preamble to the EC Treaty a general objective
which the Community has to ensure [international] peace and security (see
paragraph 76 above). That argument cannot be accepted.

118

Contrary to what the Commission maintains, indeed, nowhere in the preamble

to the EC Treaty is it stated that that act pursues a wider object of safeguarding
international peace and security. Although it is unarguably a principal aim of
that treaty to put an end to the conflicts of the past between the peoples of
Europe by creating an ever closer union among them, this is without any
reference whatsoever to the implementation of a common foreign and security
policy. The latter falls exclusively within the objects of the Treaty on European
Union which, as emphasised in the preamble thereto, seeks to mark a new

stage in the process of European integration undertaken with the establishment

of the European Communities.
119

While, admittedly, it may be asserted that that objective of the Union must
inspire action by the Community in the sphere of its own competence, such as
the common commercial policy, it is not however a sufficient basis for the
adoption of measures under Article 308 EC, above all in spheres in which
Community competence is marginal and exhaustively defined in the Treaty.

120

Last, it appears impossible to interpret Article 308 EC as giving the institutions

general authority to use that provision as a basis with a view to attaining one of
the objectives of the Treaty on European Union. In particular, the Court
considers that the coexistence of Union and Community as integrated but
separate legal orders, and the constitutional architecture of the pillars, as
intended by the framers of the Treaties now in force, authorise neither the
institutions nor the Member States to rely on the flexibility clause of Article
308 EC in order to mitigate the fact that the Community lacks the competence
necessary for achievement of one of the Unions objectives. To decide otherwise
would amount, in the end, to making that provision applicable to all measures
falling within the CFSP and within police and judicial cooperation in criminal
matters (PJC), so that the Community could always take action to attain the
objectives of those policies. Such an outcome would deprive many provisions of
the Treaty on European Union of their due ambit and would be inconsistent with
the introduction of instruments specific to the CFSP (common strategies, joint
actions, common positions) and to the PJC (common positions, decisions,
framework decisions).

121

It must therefore be concluded that Article 308 EC does not, any more than
Article 60 EC and Article 301 EC taken on their own, constitute of itself a
sufficient legal basis for the contested regulation.

122

However, both in the recitals in the preamble to the contested regulation and
in its written reply to the questions asked by the Court, the Council has argued
that Article 308 EC, in conjunction with Articles 60 EC and 301 EC, gives it the
power to adopt a Community regulation relating to the battle against the
financing of international terrorism conducted by the Union and its Member
States under the CFSP and imposing, to that end, economic and financial
sanctions on individuals, without establishing any connection whatsoever with
the territory or governing regime of a third country. Those considerations must
be accepted.

123

In this context, account has to be taken of the bridge explicitly established at

the time of the Maastricht revision between Community actions imposing
economic sanctions under Articles 60 EC and 301 EC and the objectives of the
Treaty on European Union in the sphere of external relations.

124

It must be held that Articles 60 EC and 301 EC are wholly special provisions of
the EC Treaty, in that they expressly contemplate situations in which action by
the Community may be proved to be necessary in order to achieve, not one of
the objects of the Community as fixed by the EC Treaty but rather one of the
objectives specifically assigned to the Union by Article 2 EU, namely, the
implementation of a common foreign and security policy.

125

Under Articles 60 EC and 301 EC, action by the Community is therefore in

actual fact action by the Union, the implementation of which finds its basis on
the Community pillar after the Council has adopted a common position or a
joint action under the CFSP.

126

According to Article 3 EU, the Union is to be served by a single institutional

framework which is to ensure the consistency and the continuity of the
activities carried out in order to attain its objectives while respecting and
building upon the acquis communautaire. The Union is in particular to ensure
the consistency of its external activities as a whole in the context of its external
relations, security, economic and development policies. The Council and the
Commission are to be responsible for ensuring such consistency and are to
cooperate to this end. They are to ensure the implementation of these policies,
each in accordance with its respective powers.

127

Now, just as all the powers provided for by the EC Treaty may be proved to be
insufficient to allow the institutions to act in order to attain, in the operation of
the common market, one of the objectives of the Community, so the powers to
impose economic and financial sanctions provided for by Articles 60 EC and 301
EC, namely, the interruption or reduction of economic relations with one or
more third countries, especially in respect of movements of capital and
payments, may prove to be insufficient to allow the institutions to attain the
objective of the CFSP, under the Treaty on European Union, in view of which
those provisions were specifically introduced into the EC Treaty.

128

There are therefore good grounds for accepting that, in the specific context
contemplated by Articles 60 EC and 301 EC, recourse to the additional legal
basis of Article 308 EC is justified for the sake of the requirement of
consistency laid down in Article 3 EU, when those provisions do not give the
Community institutions the power necessary, in the field of economic and
financial sanctions, to act for the purpose of attaining the objective pursued by
the Union and its Member States under the CFSP.

129

Thus it is possible that a common position or joint action, adopted under the
CFSP, should require of the Community measures imposing economic and
financial sanctions going beyond those expressly provided for by Articles 60 EC
and 301 EC, which consist of the interruption or reduction of economic relations
with one or more third countries, especially with regard to movements of
capital and payments.

130

In such a situation, recourse to the cumulative legal bases of Articles 60 EC,

301 EC and 308 EC makes it possible to attain, in the sphere of economic and
financial sanctions, the objective pursued under the CFSP by the Union and its
Member States, as expressed in a common position or joint action, despite the
lack of any express attribution to the Community of powers to impose economic
and financial sanctions on individuals or entities with no sufficient connection to
a given third country.

131

In this instance, the fight against international terrorism and its funding is
unarguably one of the Unions objectives under the CFSP, as they are defined in
Article 11 EU, even where it does not apply specifically to third countries or
their rulers.

132

Furthermore, it is not disputed that Common Position 2002/402 was adopted

by the Council acting unanimously in relation to that campaign and that it
prescribes the imposition by the Community of economic and financial
sanctions in respect of individuals suspected of contributing to the funding of
international terrorism, where no connection whatsoever has been established
with the territory or governing regime of a third country.

133

In this context, recourse to Article 308 EC, in order to supplement the powers
to impose economic and financial sanctions conferred on the Community by
Articles 60 EC and 301 EC, is justified by the consideration that, as the world
now stands, states can no longer be regarded as the only source of threats to
international peace and security. Like the international community, the Union
and its Community pillar are not to be prevented from adapting to those new
threats by imposing economic and financial sanctions not only on third
countries, but also on associated persons, groups, undertakings or entities
engaged in international terrorist activity or in any other way constituting a
threat to international peace and security.

134

It is therefore apparent that, by having recourse in the circumstances of this

case to the additional legal basis of Article 308 EC, the Council has not widened
the scope of Community powers beyond the general framework created by the
provisions of the Treaty as a whole and, in particular, by those that define the
tasks and the activities of the Community.

135

The institutions and the United Kingdom are therefore right to maintain that
the Council was competent to adopt the contested regulation which sets in
motion the economic and financial sanctions provided for by Common Position
2002/402, on the joint basis of Articles 60 EC, 301 EC and 308 EC.
3.
Concerning the three pleas alleging breach of the applicants fundamental
rights
Arguments of the parties

136

In the factual part of his arguments, the applicant states that he is an

international businessman, a national of Saudi Arabia, with substantial financial
interests in the European Union. Since Regulation No 2062/2001 and then the
contested regulation entered into force his funds and assets in the European
Union have been frozen and he has been unable to manage his business.
Furthermore, his personal and professional reputation has been damaged by
his inclusion in the list in Annex I to the contested regulation. The applicant
alleges that he is the victim of a serious miscarriage of justice and he affirms
that he has never been involved in terrorism or in any form of financial support
for such activity, whether connected with Usama bin Laden or Al-Qaeda or
otherwise.

137

The applicant adds that he is the subject also of national orders freezing his
funds in the United Kingdom, the United States and Switzerland, the lawfulness
of each of which measures he challenges. In particular, he has issued
proceedings for judicial review against the order of HM Treasury (in the United
Kingdom) freezing his funds. At a preliminary hearing in connection with those
proceedings, the court hearing the matter held that the plea alleging that that

order was unlawful was not manifestly lacking any basis in national law. None
the less, the United Kingdom Government submits that, because of the direct
effect of Community law, the action brought by the applicant in the national
court must be futile unless he also successfully challenged the regulation in
question. Furthermore, the applicant supposes that the information on the
basis of which he was included in the Sanctions Committee list is the same as
was provided by the United Kingdom Government in the course of the national
proceedings referred to above.
138

In the legal part of his arguments, the applicant emphasises as an

introductory point that, according to the case-law (Case 4/73 Nold v
Commission [1974] ECR 491, paragraph 13), fundamental rights recognised
and guaranteed by the constitutions of the Member States, especially those
enshrined in the ECHR, form an integral part of the Community legal order.

139

Next, he puts forward in support of his claims three grounds of annulment:

the first alleges breach of the right to a fair hearing, the second breach of the
fundamental right of respect for property and of the principle of proportionality
and the third breach of the right to effective judicial review.

140

According to the applicant, the Security Council resolutions relied on by the

Council and the Commission do not confer on those institutions the power to
abrogate those fundamental rights without justifying that stance before the
Court by producing the necessary evidence. As a legal order independent of the
United Nations, governed by its own rules of law, the European Union must
justify its actions by reference to its own powers and duties vis--vis individuals
within that order.

141

With more particular regard to the alleged infringement of his right to a fair
hearing, the applicant acknowledges that, on account of the very nature of the
original measure freezing his assets, no prior notice could have been given of
its implementation.

142

He claims, nevertheless, the right to make his views known to the Council and
the Commission with a view to obtaining the removal of his name from the list
of persons and entities to whom and to which the sanctions apply, in
accordance with the general principle of Community law that persons affected
by decisions of public authorities must be given the right to make their points
of view known (Case 17/74 Transocean Marine Paint Association v Commission
[1974] ECR 1063, paragraph 15). The applicant maintains that respect for the
right to a fair hearing, which is a principle of a fundamental nature, must be
ensured in all proceedings likely to affect the person concerned and entail
adverse consequences for him (Case 85/87 Dow Benelux v Commission [1989]
ECR 3137, and Case C-49/88 Al-Jubail Fertilizer and Another v Council [1991]
ECR I-3187).

143

He argues that, in the circumstances of this case, the contested regulation is

clearly in breach of those fundamental principles, in that it makes it possible for
the Council to freeze the applicants funds indefinitely without giving him any
opportunity to make known his views on the correctness and relevance of the
facts and circumstances alleged and on the evidence adduced against him.

144

With more particular regard to the alleged breach of the fundamental right to
respect for property, guaranteed by Article 1 of the First Additional Protocol to
the ECHR and by the general principles of Community law, and to the alleged
breach of the principle of proportionality, the applicant states that the
contested regulation permits his funds to be frozen solely on the basis of the
inclusion of his name in the list drawn up by the Sanctions Committee,
although the Community institutions have not the slightest power to assess the
available evidence or the considerations which might justify such a measure
and there has been no weighing-up of the interests concerned.

145

In his reply the applicant notes that, on their own admission, the institutions
did not conduct any weighing-up of interests or consider any of the evidence
laid against him. Furthermore, they have not submitted to the Court any
evidence to suggest that, if such a weighing-up exercise had been carried out,
the freezing of his assets would have been justified. In the circumstances the
Court has no means to assess whether the contested regulations justify the
draconian measures taken against the applicants property.

146

With more particular regard to the alleged breach of the right to effective
judicial review, the applicant observes that in its judgment in Case 222/84
Johnston [1986] ECR 1651, paragraph 18, the Court of Justice held that the
right to effective judicial review constitutes a general principle of Community
law.

147

In this case the contested regulation does not provide any opportunity for
such review, in particular of the evidence laid against him, in breach of that
general principle.

148

The applicant adds that, if there were such a review, he would be in a position
to demonstrate that the allegations against him have no basis.

149

Furthermore, countering the Councils argument that he has been subjected to

mere administrative measures and not to any form of penalty or confiscation of
his property capable of extending to him the protection of Article 6 ECHR, the
applicant asserts that he has been accused of the most serious form of criminal
wrongdoing, namely, involvement in a terrorist organisation responsible for the
attacks of 11 September 2001, that his reputation has been destroyed and his
property frozen without limit in time or as to quantum, all of which has
happened in circumstances in which, first, the Council has not considered the
evidence against him; second, the Council is unwilling to provide him with any
opportunity to dispute the freezing of his assets and is not in a position to do so
and, third, the Council asserts that the Court cannot take any action to
investigate the correctness of the decision to freeze his assets.

150

According to the applicant, the Community institutions cannot abdicate their

responsibility to respect his fundamental rights by taking refuge behind
decisions adopted by the Security Council, especially since those decisions
themselves fail to respect the right to a fair hearing. With regard to a
Community regulation, he maintains that he is entitled to judicial review within
the Community context. The fact that the Council claims to have no discretion
in the matter and that it is required to act on the instructions of the United
Nations evidences the very defect which vitiates the regulation at issue.

151

In his reply the applicant adds that he has sought to approach the Sanctions
Committee directly, in order to have his name removed from the list in
question. The response he received was that representations made by
individuals would not be accepted and that complaints concerning sanctions
imposed at national level must be addressed to the competent courts. He then
sought the assistance of the Saudi Arabian Ministry of Foreign Affairs in
asserting his rights before the Sanctions Committee. Moreover, he took steps in
the United States to make representations to the Office of Foreign Assets
Control (OFAC). The institutions cannot therefore accuse him of not having
taken all conceivable measures to have his assets released.

152

Finally, the contention that the applicant has been able to bring these
proceedings is not a good argument if the Court cannot investigate the merits
of the action. In order to satisfy the requirements of effective judicial review
the Court ought either to investigate the validity of the evidence produced
before it or strike down the regulation in question on the ground that it
provides no legal basis for an investigation of that kind.

153

As their principal argument, the Council and the Commission, referring in

particular to Articles 24(1), 25, 41, 48(2) and 103 of the Charter of the United
Nations, submit, first, that the Community, like the Member States of the
United Nations, is bound by international law to give effect, within its spheres
of competence, to resolutions of the Security Council, especially those adopted
under Chapter VII of the Charter of the United Nations; second, that the
powers of the Community institutions in this area are limited and that they
have no autonomous discretion in any form; third, that they cannot therefore
alter the content of those resolutions or set up mechanisms capable of giving
rise to any alteration in their content and, fourth, that any other international
agreement or domestic rule of law liable to hinder such implementation must
be disregarded.

154

On that point the Council and the Commission observe that the contested
regulation transposes into the Community legal order Security Council
resolutions 1267 (1999), 1333 (2000) and 1390 (2002), adopted pursuant to
Chapter VII of the Charter of the United Nations, originally against the Taliban
of Afghanistan and subsequently in response to terrorist activity linked to the
attacks of 11 September 2001 in New York City and Washington DC (both in
the United States of America). More specifically, after the applicants name was
added on 17 October 2001 to the list drawn up by the Sanctions Committee,
Regulation No 2062/2001 amended the list of persons whose funds were frozen
because of their links to the Taliban, Usama bin Laden or the Al-Qaeda network
so as to include his name, in accordance with Article 10 of Regulation No
467/2001.

155

The intention of the institutions was thus to give effect to the obligations
imposed on the Member States of the Community by Article 25 of the Charter
of the United Nations by means of the automatic transposition into the
Community legal order of the lists of individuals or entities drawn up by the
Security Council or by the Sanctions Committee in accordance with the
applicable procedures.

156

In this connection, the Council and the Commission maintain that, as

members of the United Nations, the Member States of the Community have
agreed to carry out without reservation the decisions taken in their name by
the Security Council, in the higher interest of the maintenance of international
peace and security (see Articles 24(1) and 25 of the Charter of the United
Nations). The obligations imposed on a Member of the United Nations under
Chapter VII of the Charter of the United Nations prevail over every other
international obligation to which the member might be subject. In that way
Article 103 of the Charter makes it possible to disregard any other provision of
international law, whether customary or laid down by convention, in order to
apply the resolutions of the Security Council, thus creating an effect of
legality.

157

Nor, according to the institutions, can national law stand in the way of
implementing measures adopted pursuant to the Charter of the United Nations.
If a Member of the United Nations were able to alter the contents of Security
Council resolutions the uniformity of their application, essential to their
effectiveness, could not be maintained.

158

Although the Community itself is not a Member of the United Nations, it is

required to act, in its spheres of competence, in such a way as to fulfil the
obligations imposed on its Member States as a result of their belonging to the
United Nations. On that point the Commission notes that the Communitys
powers must be exercised in compliance with international law (Case C-286/90
Poulsen and Diva Navigation [1992] ECR I-6019, paragraph 9, and Case
C-162/96 Racke [1998] ECR I-3655, paragraph 45). The Council and the
Commission also cite the judgment of the Court of First Instance in Case T184/95 Dorsch Consult v Council and Commission [1998] ECR II-667. Although
that judgment concerned the imposition of a trade embargo, a measure of
common commercial policy falling, in accordance with Article 133 EC, within the
exclusive competence of the Community, the Council and the Commission
consider that the principle laid down in that judgment applies equally to
restrictions on the movement of capital and payments adopted, as in this case,
pursuant to Articles 60 EC and 301 EC.

159

The Council puts that proposition in general terms, arguing that when the
Community acts to discharge obligations imposed on its Member States as a
result of their belonging to the United Nations, either because they have
transferred to it the necessary powers or because they consider it politically
opportune, the Community must be regarded for all practical purposes as being
in the same position as the members of the United Nations, having regard to
Article 48(2) of the Charter of the United Nations.

160

According to the Council and Commission, it was not open to the Community,
without infringing its international obligations and those of its Member States,
to exclude particular individuals from the list drawn up by the Sanctions
Committee or to serve prior notice on them or otherwise to provide for a review
process at the end of which some individuals might have been removed from
the list. In the Councils submission, that would have been contrary to the duty
to cooperate in good faith owed by the Member States and the Community,
imposed by Article 10 EC.

161

The Council adds that, even if the contested regulation were to be regarded as
violating the applicants fundamental rights, the circumstances in which it was
adopted preclude any unlawful conduct on its part, having regard to Article
48(2) of the Charter of the United Nations. According to that institution, when
the Community takes measures for purposes reflecting the desire of its Member
States to perform their obligations under the Charter of the United Nations, it
necessarily enjoys the protection conferred by the Charter and, in particular,
the effect of legality. The Council submits that that effect applies with regard
to fundamental rights which may, as provided for by the appropriate
international legal instruments, be temporarily suspended in time of
emergency.

162

In any event, the Council is of the opinion that in this case the Courts
jurisdiction must be limited to considering whether the institutions committed a
manifest error in implementing the obligations laid down by Security Council
Resolution 1390 (2002). Beyond that limit, any claim of jurisdiction, which
would be tantamount to indirect and selective judicial review of the mandatory
measures decided upon by the Security Council in carrying out its function of
maintaining international peace and security, would cause serious disruption to
the international relations of the Community and its Member States, would be
open to challenge in the light of Article 10 EC and would be liable to undermine
one of the foundations of the international order of States established after
1945. The Council submits that such measures may not be challenged at
national or regional level, but only before the Security Council itself.

163

The Commission too submits that any decision to remove or alter the list as
adopted by the Security Council might seriously disrupt the international
relations of the Community and its Member States. Such a situation would lead
the Community into breach of its general obligation to observe international law
and the Member States into breach of their specific obligations under the
Charter of the United Nations. It could also affect the uniformity of application
of Security Council decisions, which is essential to ensure their effectiveness.
The Commission further notes that the principle of comity of nations obliges the
Community to implement those measures inasmuch as they are designed to
protect all States against terrorist attacks.

164

That, according to the Commission, precludes any examination by the Court of

the consistency of the contested regulations with the rights claimed by the
applicant. Even if quod non those rights have been infringed, the
Community would still be obliged to implement the Security Council resolutions
and, if it should fail to act, the Member States would be under the obligation to
do so.

165

As their secondary argument, if the Court should decide to proceed to a full

examination of the merits of the three grounds for annulment put forward by
the applicant, the Council and the Commission argue that the contested
regulation does not violate fundamental rights or freedoms as alleged.

166

First, the contested regulation does not prejudice the applicants right to a
hearing.

167

In the present case, they argue, the Community institutions have no

investigative powers, no discretion so far as the facts are concerned and no
room for political evaluation. They are simply obliged to implement the
measures adopted by the Security Council in order to ensure international
peace and security, and have no power to include any mechanism by which to
review those measures. The Council and the Commission submit, therefore,
that the right to a hearing, which is clearly necessary in the context of
administrative procedures, is not applicable in circumstances such as those of
this case.

168

Second, the measures implemented by the contested regulation do not

infringe the principle of proportionality or the applicants fundamental right to
respect for his property, since that right does not enjoy absolute protection and
its exercise may be subject to restrictions justified by public-interest objectives.

169

In this case the general interest of the Community and its Member States in
compliance with the obligations imposed by the Security Council, in order to
ensure that individuals assets cannot be used to promote terrorism, could not
be clearer. The measures taken by the Community, which are limited to
implementing binding decisions of the Security Council, were dictated by the
importance of that objective and they did not strike an unfair balance between
the requirements of the public interest and those relating to the protection of
the individuals fundamental rights. In those circumstances, the Council holds
the view that the measures taken, even if severe for the applicant, cannot be
regarded as inappropriate or disproportionate.

170

In so far as the applicant appears to reproach the Community institutions for

not having set up any review mechanism whatsoever, the Commission observes
that the institutions were simply ensuring implementation of Security Council
decisions which they were not in a position to alter.

171

In so far as the applicant argues that the means used to achieve the
objectives are disproportionate, the Commission submits that that claim can be
made with regard only to the Security Council decisions.

172

Third, as regards the right to effective judicial review, the Council and the
Commission point out in particular that the applicant has been able to bring this
action under Article 230 EC.

173

The Council submits that determining the extent of judicial review which
would be warranted or appropriate in the circumstances is a separate issue and
one which the Court must decide.

174

In this connection the Council submits that where the Community acts without
exercising any discretion, on the basis of a decision adopted by the body on
which the international community has conferred sweeping powers for the sake
of preserving international peace and security, full judicial review would run the
risk of undermining the United Nations system as established in 1945, might
seriously damage the international relations of the Community and its Member
States and would fall foul of the Communitys duty to observe international law.

175

The Council and the Commission also submit that the applicant, represented if
necessary by Saudi Arabia, has every opportunity to approach the Security
Council or the Sanctions Committee, either directly or through HM Treasury, in
order to make his views known. Admittedly, the United Nations, as an intergovernmental organisation, will not consider the representations of the
applicant as an individual. Nevertheless, the United Nations cannot disregard
the views of its Members. So, if the Saudi authorities are persuaded of the
applicants innocence, there is no reason why efforts should not be made to
have his inclusion in the Sanctions Committees list re-examined. The applicant
provides no information as to the outcome of his approaches to that body, nor
as to the opinion it might have expressed, whereas at least some of the
persons affected by the Sanctions Committee list have been able to do so.
Findings of the Court
Preliminary observations

176

The Court can properly rule on the pleas alleging breach of the applicants
fundamental rights only in so far as they fall within the scope of its judicial
review and as they are capable, if proved, of leading to annulment of the
contested regulation.

177

In this instance, the institutions and the United Kingdom maintain, in essence,
that neither of those two conditions is satisfied, because the obligations
imposed on the Community and its Member States by the Charter of the United
Nations prevail over every other obligation of international, Community or
domestic law. Consideration of those parties arguments thus appears to be a
precondition to any discussion of the applicants arguments.

178

The Court considers it appropriate to consider, in the first place, the

relationship between the international legal order under the United Nations and
the domestic or Community legal order, and also the extent to which the
exercise by the Community and its Member States of their powers is bound by
resolutions of the Security Council adopted under Chapter VII of the Charter of
the United Nations.

179

This consideration will effectively determine the scope of the review of

lawfulness, particularly having regard to fundamental rights, which the Court
will carry out in the second place in respect of the Community acts giving effect
to such resolutions.

180

Thirdly and finally, if it should find that they fall within the scope of its judicial
review and that they are capable of leading to annulment of the contested
regulation, the Court will rule on the alleged breaches of the applicants
fundamental rights.
Concerning the relationship between the international legal order under the
United Nations and the domestic or Community legal order

181

From the standpoint of international law, the obligations of the Member States
of the United Nations under the Charter of the United Nations clearly prevail
over every other obligation of domestic law or of international treaty law

including, for those of them that are members of the Council of Europe, their
obligations under the ECHR and, for those that are also members of the
Community, their obligations under the EC Treaty.
182

As regards, first, the relationship between the Charter of the United Nations
and the domestic law of the Member States of the United Nations, that rule of
primacy is derived from the principles of customary international law. Under
Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties of 23 May 1969,
which consolidates those principles (and Article 5 of which provides that it is to
apply to any treaty which is the constituent instrument of an international
organisation and to any treaty adopted within an international organisation), a
party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its
failure to perform a treaty.

183

As regards, second, the relationship between the Charter of the United

Nations and international treaty law, that rule of primacy is expressly laid down
in Article 103 of the Charter which provides that, [i]n the event of a conflict
between the obligations of the Members of the United Nations under the
present Charter and their obligations under any other international agreement,
their obligations under the present Charter shall prevail. In accordance with
Article 30 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, and contrary to the
rules usually applicable to successive treaties, that rule holds good in respect of
Treaties made earlier as well as later than the Charter of the United Nations.
According to the International Court of Justice, all regional, bilateral, and even
multilateral, arrangements that the parties may have made must be made
always subject to the provisions of Article 103 of the Charter of the United
Nations (judgment of 26 November 1984, delivered in the case concerning
military and paramilitary activities in and against Nicaragua (Nicaragua v.
United States of America), ICJ Reports, 1984, p. 392, paragraph 107).

184

That primacy extends to decisions contained in a resolution of the Security

Council, in accordance with Article 25 of the Charter of the United Nations,
under which the Members of the United Nations agree to accept and carry out
the decisions of the Security Council. According to the International Court of
Justice, in accordance with Article 103 of the Charter, the obligations of the
Parties in that respect prevail over their obligations under any other
international agreement (Order of 14 April 1992 (provisional measures),
Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention
arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v United
States of America), ICJ Reports, 1992, p. 16, paragraph 42, and Order of 14
April 1992 (provisional measures), Questions of Interpretation and Application
of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie
(Libyan Arab Jamahiriya v United Kingdom), ICJ Reports, 1992, p. 113,
paragraph 39).

185

With more particular regard to the relations between the obligations of the
Member States of the Community by virtue of the Charter of the United Nations
and their obligations under Community law, it may be added that, in
accordance with the first paragraph of Article 307 EC, The rights and
obligations arising from agreements concluded before 1 January 1958 or, for
acceding States, before the date of their accession, between one or more

Member States on the one hand, and one or more third countries on the other,
shall not be affected by the provisions of this Treaty.
186

According to the Court of Justices settled case-law, the purpose of that

provision is to make it clear, in accordance with the principles of international
law, that application of the EC Treaty does not affect the duty of the Member
State concerned to respect the rights of third countries under a prior
agreement and to perform its obligations thereunder (Case C-324/93 Evans
Medical and Macfarlan Smith [1995] ECR I-563, paragraph 27; Case 10/61
Commission v Italy [1962] ECR 1; Case C-158/91 Levy [1993] ECR I-4287, and
Case C-124/95 Centro-Com [1997] ECR I-81, paragraph 56).

187

Now, five of the six signatory States to the Treaty establishing the European
Economic Community, signed at Rome on 25 March 1957, were already
members of the United Nations on 1 January 1958. While it is true that the
Federal Republic of Germany was not formally admitted as a member of the UN
until 18 September 1973, its duty to perform its obligations under the Charter
of the United Nations also predates 1 January 1958, as is apparent from the
Final Act of the Conference held in London from 28 September to 3 October
1954 (known as The Conference of the Nine Powers) and the Paris
Agreements signed on 23 October 1954. Furthermore, all the States that
subsequently acceded to the Community were members of the United Nations
before accession.

188

What is more, Article 224 of the Treaty establishing the European Economic
Community (now Article 297 EC) was specifically introduced into the Treaty in
order to observe the rule of primacy defined above. Under that provision,
Member States shall consult each other with a view to taking together the
steps needed to prevent the functioning of the common market being affected
by measures which a Member State may be called upon to take in order to
carry out obligations it has accepted for the purpose of maintaining peace and
international security.

189

Resolutions adopted by the Security Council under Chapter VII of the Charter
of the United Nations are thus binding on all the Member States of the
Community which must therefore, in that capacity, take all measures necessary
to ensure that those resolutions are put into effect (Opinions of Advocate
General Jacobs in Case C-84/95 Bosphorus [1996] ECR I-3953, at I-3956,
paragraph 2, and Case C-177/95 Ebony Maritime and Loten Navigation [1997]
ECR I-1111, at I-1115, paragraph 27).

190

It also follows from the foregoing that, pursuant both to the rules of general
international law and to the specific provisions of the Treaty, Member States
may, and indeed must, leave unapplied any provision of Community law,
whether a provision of primary law or a general principle of that law, that raises
any impediment to the proper performance of their obligations under the
Charter of the United Nations.

191

Thus, in Centro-Com, cited in paragraph 186 above, the Court of Justice

specifically held that national measures contrary to the common commercial
policy provided for in Article 113 of the EC Treaty could be justified under
Article 234 of the EC Treaty (now, after amendment, Article 307 EC) if they

were necessary to ensure that the Member State concerned performed its
obligations under the Charter of the United Nations and a resolution of the
Security Council.
192

However, it follows from the case-law (Dorsch Consult v Council and

Commission, paragraph 158 above, paragraph 74) that, unlike its Member
States, the Community as such is not directly bound by the Charter of the
United Nations and that it is not therefore required, as an obligation of general
public international law, to accept and carry out the decisions of the Security
Council in accordance with Article 25 of that Charter. The reason is that the
Community is not a member of the United Nations, or an addressee of the
resolutions of the Security Council, or the successor to the rights and
obligations of the Member States for the purposes of public international law.

193

Nevertheless, the Community must be considered to be bound by the

obligations under the Charter of the United Nations in the same way as its
Member States, by virtue of the Treaty establishing it.

194

In that regard, it is not in dispute that at the time when they concluded the
Treaty establishing the European Economic Community the Member States
were bound by their obligations under the Charter of the United Nations.

195

By concluding a treaty between them they could not transfer to the

Community more powers than they possessed or withdraw from their
obligations to third countries under that Charter (see, by analogy, Joined Cases
21/72 to 24/72 International Fruit Company and Others (International Fruit)
[1972] ECR 1219, paragraph 11).

196

On the contrary, their desire to fulfil their obligations under that Charter
follows from the very provisions of the Treaty establishing the European
Economic Community and is made clear in particular by Article 224 and the first
paragraph of Article 234 (see, by analogy, International Fruit, paragraphs 12
and 13, and the Opinion of Advocate General Mayras in those cases, ECR 1231,
at page 1237).

197

Although that latter provision makes mention only of the obligations of the
Member States, it implies a duty on the part of the institutions of the
Community not to impede the performance of the obligations of Member States
which stem from that Charter (Case 812/79 Burgoa [1980] ECR 2787,
paragraph 9).

198

It is also to be observed that, in so far as the powers necessary for the

performance of the Member States obligations under the Charter of the United
Nations have been transferred to the Community, the Member States have
undertaken, pursuant to public international law, to ensure that the Community
itself should exercise those powers to that end.

199

In this context it is to be borne in mind, first, that in accordance with Article

48(2) of the Charter of the United Nations, the decisions of the Security Council
shall be carried out by the Members of the United Nations directly and through
their action in the appropriate international agencies of which they are
members and, second, that according to the case-law (Poulsen and Diva

Navigation, paragraph 158 above, paragraph 9, and Racke, paragraph 158

above, paragraph 45, and Case 41/74 Van Duyn [1974] ECR 1337, paragraph
22), the Community must respect international law in the exercise of its powers
and, consequently, Community law must be interpreted, and its scope limited,
in the light of the relevant rules of international law.
200

By conferring those powers on the Community, the Member States

demonstrated their will to bind it by the obligations entered into by them under
the Charter of the United Nations (see, by analogy, International Fruit,
paragraph 15).

201

Since the entry into force of the Treaty establishing the European Economic
Community, the transfer of powers which has occurred in the relations between
Member States and the Community has been put into concrete form in different
ways within the framework of the performance of their obligations under the
Charter of the United Nations (see, by analogy, International Fruit, paragraph
16).

202

Thus it is, in particular, that Article 228a of the EC Treaty (now Article 301 EC)
was added to the Treaty by the Treaty on European Union in order to provide a
specific basis for the economic sanctions that the Community, which has
exclusive competence in the sphere of the common commercial policy, may
need to impose in respect of third countries for political reasons defined by its
Member States in connection with the CFSP, most commonly pursuant to a
resolution of the Security Council requiring the adoption of such sanctions.

203

It therefore appears that, in so far as under the EC Treaty the Community has
assumed powers previously exercised by Member States in the area governed
by the Charter of the United Nations, the provisions of that Charter have the
effect of binding the Community (see, by analogy, on the question whether the
Community is bound by the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) of
1947, International Fruit, paragraph 18; see also, in that it recognises that the
Community exercises circumscribed powers when giving effect to a trade
embargo imposed by a resolution of the Security Council, Dorsch Consult v
Council and Commission, paragraph 158 above, paragraph 74).

204

Following that reasoning, it must be held, first, that the Community may not
infringe the obligations imposed on its Member States by the Charter of the
United Nations or impede their performance and, second, that in the exercise of
its powers it is bound, by the very Treaty by which it was established, to adopt
all the measures necessary to enable its Member States to fulfil those
obligations.

205

In this instance, the Council found in Common Position 2002/402, adopted

pursuant to the provisions of Title V of the Treaty on European Union, that
action by the Community within the confines of the powers conferred on it by
the EC Treaty was necessary in order to put into effect certain restrictive
measures against Usama bin Laden, members of the Al-Qaeda network and the
Taliban and other associated individuals, groups, undertakings and entities, in
accordance with Security Council Resolutions 1267 (1999), 1333 (2000) and
1390 (2002).

206

The Community put those measures into effect by adopting the contested
regulation. As has been held at paragraph 135 above, it was competent to
adopt that act on the basis of Articles 60 EC, 301 EC and 308 EC.

207

It must therefore be held that the arguments put forward by the institutions,
as summarised in paragraph 153 above, are valid, subject to this reservation
that it is not under general international law, as those parties would have it, but
by virtue of the EC Treaty itself, that the Community was required to give effect
to the Security Council resolutions concerned, within the sphere of its powers.

208

On the other hand, the applicants arguments based on the view that the
Community legal order is a legal order independent of the United Nations,
governed by its own rules of law, must be rejected.
Concerning the scope of the review of legality that the Court must carry out

209

As a preliminary point, it is to be borne in mind that the European Community

is based on the rule of law, inasmuch as neither its Member States nor its
institutions can avoid review of the question whether their acts are in
conformity with the basic constitutional charter, the Treaty, which established a
complete system of legal remedies and procedures designed to enable the
Court of Justice to review the legality of acts of the institutions (Case 294/83
Les Verts v Parliament [1986] ECR 1339, paragraph 23; Case 314/85 FotoFrost [1987] ECR 4199, paragraph 16; Case C-314/91 Weber v Parliament
[1993] ECR I-1093, paragraph 8; Joined Cases T-222/99, T-327/99 and T329/99 Martinez and Others v Parliament [2001] ECR II-2823, paragraph 48;
see also Opinion 1/91 of the Court of Justice of 14 December 1991, ECR I6079, paragraph 21).

210

As the Court has repeatedly held (Johnston, paragraph 146 above, paragraph
18; Case C-97/91 Oleificio Borelli v Commission [1992] ECR I-6313, paragraph
14, Case C-1/99 Kofisa Italia [2001] ECR I-207, paragraph 46; Case C-424/99
Commission v Austria [2001] ECR I-9285, paragraph 45, and Case C-50/00 P
Unin de Pequeos Agricultores v Council [2002] ECR I-6677, paragraph 39),
judicial control reflects a general principle of law which underlies the
constitutional traditions common to the Member States and which is also laid
down in Articles 6 and 13 of the [ECHR].

211

In the case in point, that principle finds expression in the right, conferred on
the applicant by the fourth paragraph of Article 230 EC, to submit the
lawfulness of the contested regulation to the Court of First Instance, provided
that the act is of direct and individual concern to him, and to rely in support of
his action on any plea alleging lack of competence, infringement of an essential
procedural requirement, infringement of the EC Treaty or of any rule of law
relating to its application, or misuse of powers.

212

The question that arises in this instance is, however, whether there exist any
structural limits, imposed by general international law or by the EC Treaty itself,
on the judicial review which it falls to the Court of First Instance to carry out
with regard to that regulation.

213

It must be recalled that the contested regulation, adopted in the light of

Common Position 2002/402, constitutes the implementation at Community
level of the obligation placed on the Member States of the Community, as
Members of the United Nations, to give effect, if appropriate by means of a
Community act, to the sanctions against Usama bin Laden, members of the AlQaeda network and the Taliban and other associated individuals, groups,
undertakings and entities, which have been decided and later strengthened by
several resolutions of the Security Council adopted under Chapter VII of the
Charter of the United Nations. The recitals of the preamble to that regulation
refer expressly to Resolutions 1267 (1999), 1333 (2000) and 1390 (2002).

214

In that situation, as the institutions have rightly claimed, they acted under
circumscribed powers, with the result that they had no autonomous discretion.
In particular, they could neither directly alter the content of the resolutions at
issue nor set up any mechanism capable of giving rise to such alteration.

215

Any review of the internal lawfulness of the contested regulation, especially

having regard to the provisions or general principles of Community law relating
to the protection of fundamental rights, would therefore imply that the Court is
to consider, indirectly, the lawfulness of those resolutions. In that hypothetical
situation, in fact, the origin of the illegality alleged by the applicant would have
to be sought, not in the adoption of the contested regulation but in the
resolutions of the Security Council which imposed the sanctions (see, by
analogy, Dorsch Consult v Council and Commission, paragraph 158 above,
paragraph 74).

216

In particular, if the Court were to annul the contested regulation, as the

applicant claims it should, although that regulation seems to be imposed by
international law, on the ground that that act infringes his fundamental rights
which are protected by the Community legal order, such annulment would
indirectly mean that the resolutions of the Security Council concerned
themselves infringe those fundamental rights. In other words, the applicant
asks the Court to declare by implication that the provision of international law
at issue infringes the fundamental rights of individuals, as protected by the
Community legal order.

217

The institutions and the United Kingdom ask the Court as a matter of principle
to decline all jurisdiction to undertake such indirect review of the lawfulness of
those resolutions which, as rules of international law binding on the Member
States of the Community, are mandatory for the Court as they are for all the
Community institutions. Those parties are of the view, essentially, that the
Courts review ought to be confined, on the one hand, to ascertaining whether
the rules on formal and procedural requirements and jurisdiction imposed in
this case on the Community institutions were observed and, on the other hand,
to ascertaining whether the Community measures at issue were appropriate
and proportionate in relation to the resolutions of the Security Council which
they put into effect.

218

It must be recognised that such a limitation of jurisdiction is necessary as a

corollary to the principles identified above, in the Courts examination of the
relationship between the international legal order under the United Nations and
the Community legal order.

219

As has already been explained, the resolutions of the Security Council at issue
were adopted under Chapter VII of the Charter of the United Nations. In these
circumstances, determining what constitutes a threat to international peace
and security and the measures required to maintain or re-establish them is the
responsibility of the Security Council alone and, as such, escapes the
jurisdiction of national or Community authorities and courts, subject only to the
inherent right of individual or collective self-defence mentioned in Article 51 of
the Charter.

220

Where, acting pursuant to Chapter VII of the Charter of the United Nations,
the Security Council, through its Sanctions Committee, decides that the funds
of certain individuals or entities must be frozen, its decision is binding on the
members of the United Nations, in accordance with Article 48 of the Charter.

221

In light of the considerations set out in paragraphs 193 to 204 above, the
claim that the Court of First Instance has jurisdiction to review indirectly the
lawfulness of such a decision according to the standard of protection of
fundamental rights as recognised by the Community legal order, cannot be
justified either on the basis of international law or on the basis of Community
law.

222

First, such jurisdiction would be incompatible with the undertakings of the

Member States under the Charter of the United Nations, especially Articles 25,
48 and 103 thereof, and also with Article 27 of the Vienna Convention on the
Law of Treaties.

223

Second, such jurisdiction would be contrary to provisions both of the EC

Treaty, especially Articles 5 EC, 10 EC, 297 EC and the first paragraph of Article
307 EC, and of the Treaty on European Union, in particular Article 5 EU, in
accordance with which the Community judicature is to exercise its powers on
the conditions and for the purposes provided for by the provisions of the EC
Treaty and the Treaty on European Union. It would, what is more, be
incompatible with the principle that the Communitys powers and, therefore,
those of the Court of First Instance, must be exercised in compliance with
international law (Poulsen and Diva Navigation, paragraph 158 above,
paragraph 9, and Racke, paragraph 158 above, paragraph 45).

224

It has to be added that, with particular regard to Article 307 EC and to Article
103 of the Charter of the United Nations, reference to infringements either of
fundamental rights as protected by the Community legal order or of the
principles of that legal order cannot affect the validity of a Security Council
measure or its effect in the territory of the Community (see, by analogy, Case
11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125, paragraph 3; Case
234/85 Keller [1986] ECR 2897, paragraph 7, and Joined Cases 97/87 to 99/87
Dow Chemical Ibrica and Others v Commission [1989] ECR 3165, paragraph
38).

225

It must therefore be considered that the resolutions of the Security Council at

issue fall, in principle, outside the ambit of the Courts judicial review and that
the Court has no authority to call in question, even indirectly, their lawfulness
in the light of Community law. On the contrary, the Court is bound, so far as

possible, to interpret and apply that law in a manner compatible with the
obligations of the Member States under the Charter of the United Nations.
226

None the less, the Court is empowered to check, indirectly, the lawfulness of
the resolutions of the Security Council in question with regard to jus cogens,
understood as a body of higher rules of public international law binding on all
subjects of international law, including the bodies of the United Nations, and
from which no derogation is possible.

227

In this connection, it must be noted that the Vienna Convention on the Law of
Treaties, which consolidates the customary international law and Article 5 of
which provides that it is to apply to any treaty which is the constituent
instrument of an international organisation and to any treaty adopted within an
international organisation, provides in Article 53 for a treaty to be void if it
conflicts with a peremptory norm of general international law (jus cogens),
defined as a norm accepted and recognised by the international community of
States as a whole as a norm from which no derogation is permitted and which
can be modified only by a subsequent norm of general international law having
the same character. Similarly, Article 64 of the Vienna Convention provides
that: If a new peremptory norm of general international law emerges, any
existing treaty which is in conflict with that norm becomes void and terminates.

228

Furthermore, the Charter of the United Nations itself presupposes the

existence of mandatory principles of international law, in particular, the
protection of the fundamental rights of the human person. In the preamble to
the Charter, the peoples of the United Nations declared themselves determined
to reaffirm faith in fundamental human rights, in the dignity and worth of the
human person. In addition, it is apparent from Chapter I of the Charter,
headed Purposes and Principles, that one of the purposes of the United
Nations is to encourage respect for human rights and for fundamental
freedoms.

229

Those principles are binding on the Members of the United Nations as well as
on its bodies. Thus, under Article 24(2) of the Charter of the United Nations,
the Security Council, in discharging its duties under its primary responsibility
for the maintenance of international peace and security, is to act in accordance
with the Purposes and Principles of the United Nations. The Security Councils
powers of sanction in the exercise of that responsibility must therefore be
wielded in compliance with international law, particularly with the purposes and
principles of the United Nations.

230

International law thus permits the inference that there exists one limit to the
principle that resolutions of the Security Council have binding effect: namely,
that they must observe the fundamental peremptory provisions of jus cogens.
If they fail to do so, however improbable that may be, they would bind neither
the Member States of the United Nations nor, in consequence, the Community.

231

The indirect judicial review carried out by the Court in connection with an
action for annulment of a Community act adopted, where no discretion
whatsoever may be exercised, with a view to putting into effect a resolution of
the Security Council may therefore, highly exceptionally, extend to determining
whether the superior rules of international law falling within the ambit of jus

cogens have been observed, in particular, the mandatory provisions concerning

the universal protection of human rights, from which neither the Member
States nor the bodies of the United Nations may derogate because they
constitute intransgressible principles of international customary law (Advisory
Opinion of the International Court of Justice of 8 July 1996, The Legality of the
Threat or Use of Nuclear Weapons, Reports 1996, p. 226, paragraph 79; see
also, to that effect, Advocate General Jacobss Opinion in Bosphorus, paragraph
189 above, paragraph 65).
232

It is in the light of those considerations that the pleas alleging breach of the
applicants fundamental rights must be examined.
Concerning the alleged breaches of the applicants fundamental rights

233

The Court will consider first the alleged breach of the fundamental right to
respect for property and of the principle of proportionality, then the alleged
breach of the right to be heard and, last, the alleged breach of the right to
effective judicial review.

Concerning the alleged breach of the right to respect for property and of
the principle of proportionality

234

The applicant alleges a breach of his right to respect for property, as

guaranteed by Article 1 of the First Additional Protocol to the ECHR, and also a
breach of the principle of proportionality as a general principle of Community
law.

235

Nevertheless, in so far as the alleged infringements arise exclusively from the

freezing of the applicants funds, as decided by the Security Council, through its
Sanctions Committee, and put into effect by the contested regulation, without
the exercise of any discretion whatsoever, it is in principle by the sole criterion
of the standard of universal protection of the fundamental rights of the human
person falling within the ambit of jus cogens that the applicants claims may
appropriately be examined, in accordance with the principles set out above.

236

The extent and severity of the freezing of the applicants funds having altered
with the passage of time (see, successively, Article 2 of Regulation No
467/2001, Article 2 of Regulation No 881/2002 in its original version and,
finally, Article 2a of the contested regulation, as inserted by Article 1 of
Regulation No 561/2003), it is moreover appropriate to point out that, in the
context of the present action for annulment, the Courts judicial review must
relate solely to the state of the legislation as it is currently in force. In
proceedings for annulment, the Community judicature usually takes account of
events that affect the actual substance of the dispute during the course of the
proceedings, such as the repeal, extension, replacement or amendment of the
contested act (see, in addition to Alpha Steel v Commission, Fabrique de Fer de
Charleroi and Dillinger Huttenwerke v Commission and CEMR v Commission,
paragraph 53 above, the order of the Court of Justice of 8 March 1993 in Case
C-123/92 Lezzi Pietro v Commission [1993] ECR I-809, paragraphs 8 to 11). All
the parties signified their agreement on this point at the hearing.

237

It falls therefore to be assessed whether the freezing of funds provided for by

the contested regulation, as amended by Regulation No 561/2003, and,
indirectly, by the resolutions of the Security Council put into effect by those
regulations, infringes the applicants fundamental rights.

238

The Court considers that such is not the case, measured by the standard of
universal protection of the fundamental rights of the human person covered by
jus cogens.

239

On this point, it is to be emphasised straight away that the contested

regulation, in the version amended by Regulation No 561/2003, adopted
following Resolution 1452 (2002) of the Security Council, provides, among
other derogations and exemptions, that on a request made by an interested
person, and unless the Sanctions Committee expressly objects, the competent
national authorities may declare the freezing of funds to be inapplicable to the
funds necessary to cover basic expenses, including payments for foodstuffs,
rent, medicines and medical treatment, taxes or public utility charges (see
paragraph 36 above). In addition, funds necessary for any extraordinary
expense whatsoever may henceforth be unfrozen, on the express authorisation
of the Sanctions Committee.

240

The express provision of possible exemptions and derogations thus attaching

to the freezing of the funds of the persons in the Sanctions Committees list
clearly shows that it is neither the purpose nor the effect of that measure to
submit those persons to inhuman or degrading treatment.

241

Moreover, it must be noted that while Article 17(1) of the Universal

Declaration of Human Rights, adopted by the General Assembly of the United
Nations on 10 December 1948, provides that [e]veryone has the right to own
property alone as well as in association with others, Article 17(2) of that
Universal Declaration specifies that [n]o one shall be arbitrarily deprived of his
property.

242

Thus, in so far as respect for the right to property must be regarded as

forming part of the mandatory rules of general international law, it is only an
arbitrary deprivation of that right that might, in any case, be regarded as
contrary to jus cogens.

243

Here, however, it is clear that the applicant has not been arbitrarily deprived
of that right.

244

In fact, in the first place, the freezing of his funds constitutes an aspect of the
sanctions decided by the Security Council against Usama bin Laden, members
of the Al-Qaeda network and the Taliban and other associated individuals,
groups, undertakings and entities.

245

In that regard, it is appropriate to stress the importance of the campaign

against international terrorism and the legitimacy of the protection of the
United Nations against the actions of terrorist organisations.

246

In the preamble to Resolution 1390 (2002), the Security Council formally

condemned, inter alia, the terrorist attacks of 11 September 2001, expressing
its determination to prevent all such acts; noted that Usama bin Laden and the
Al-Qaeda network continued to support international terrorism; condemned the
Al-Qaeda network and associated terrorist groups for the multiple criminal
terrorist acts they had committed, aimed at causing the deaths of numerous
innocent civilians and the destruction of property, and reaffirmed further that
acts of international terrorism constituted a threat to international peace and
security.

247

It is in the light of those circumstances that the objective pursued by the

sanctions assumes considerable importance, which is, in particular, under
Resolution 1373 (2001) of the Security Council of 28 September 2001, referred
to by the third recital in the preamble to the contested regulation, to combat by
all means, in accordance with the Charter of the United Nations, threats to
international peace and security caused by terrorist acts. The measures in
question pursue therefore an objective of fundamental public interest for the
international community.

248

In the second place, freezing of funds is a temporary precautionary measure

which, unlike confiscation, does not affect the very substance of the right of the
persons concerned to property in their financial assets but only the use thereof.

249

In the third place, the resolutions of the Security Council at issue provide for a
means of reviewing, after certain periods, the overall system of sanctions (see
paragraphs 16, 25 and 33 above, and paragraph 266 below).

250

In the fourth place, as will be explained below, the legislation at issue settles
a procedure enabling the persons concerned to present their case at any time
to the Sanctions Committee for review, through the Member State of their
nationality or that of their residence.

251

Having regard to those facts, the freezing of the funds of persons and entities
suspected, on the basis of information communicated by the Member States of
the United Nations and checked by the Security Council, of being linked to
Usama bin Laden, the Al-Qaeda network or the Taliban and of having
participated in the financing, planning, preparation or perpetration of terrorist
acts cannot be held to constitute an arbitrary, inappropriate or disproportionate
interference with the fundamental rights of the persons concerned.

252

It follows from the foregoing that the applicants arguments alleging breach of
the right to respect for property and of the general principle of proportionality
must be rejected.

253

The alleged breach of the right to be heard

While recognising that the original measure freezing his funds did not have to
be notified before being put into effect, the applicant charges the Council with
not having given him any opportunity of being heard on the facts and
circumstances alleged and on the evidence adduced against him (paragraphs
141 to 143 above). The applicant seems, moreover, also to complain that the

Security Councils decisions at issue themselves do not observe the right to a

fair hearing (see paragraph 150 above).
254

In this regard, a distinction must be drawn between the applicants alleged

right to be heard by the Council in connection with the contested regulations
adoption and his alleged right to be heard by the Sanctions Committee in
connection with his inclusion in the list of persons whose funds must be frozen
pursuant to the Security Councils resolutions at issue.

255

With regard, first, to the applicants alleged right to be heard by the Council in
connection with the adoption of the contested regulation, it must be borne in
mind that, according to settled case-law, observance of the right to a fair
hearing is, in all proceedings initiated against a person which are liable to
culminate in a measure adversely affecting that person, a fundamental principle
of Community law which must be guaranteed even in the absence of any rules
governing the proceedings at issue. That principle requires that any person on
whom a penalty may be imposed must be placed in a position in which he can
effectively make known his views on the evidence on the basis of which the
sanction is imposed (see, to that effect, Case C-135/92 Fiskano v Commission
[1994] ECR I-2885, paragraphs 39 and 40; Case C-32/95 P Commission v
Lisrestal and Others [1996] ECR I-5373, paragraph 21, and Case C-462/98 P
Mediocurso v Commission [2000] ECR I-7183, paragraph 36).

256

The Council and the Commission were, however, right in observing that this
case-law was developed in areas such as competition law, anti-dumping action
and State aid, but also disciplinary law and the reduction of financial
assistance, in which the Community institutions enjoy extensive powers of
investigation and inquiry and wide discretion.

257

As a matter of fact, respect for the procedural rights guaranteed by the

Community legal order, especially the right of the person concerned to make
his point of view known, is correlated to the exercise of discretion by the
authority which is the author of the act at issue (Case C-269/90 Technische
Universitt Mnchen [1991] ECR I-5469, paragraph 14).

258

In this instance, as is apparent from the preliminary observations above on

the relationship between the international legal order under the United Nations
and the Community legal order, the Community institutions were required to
transpose into the Community legal order resolutions of the Security Council
and decisions of the Sanctions Committee that in no way authorised them, at
the time of actual implementation, to provide for any Community mechanism
whatsoever for the examination or re-examination of individual situations, since
both the substance of the measures in question and the mechanisms for reexamination (see paragraphs 262 et seq. below) fell wholly within the purview
of the Security Council and its Sanctions Committee. As a result, the
Community institutions had no power of investigation, no opportunity to check
the matters taken to be facts by the Security Council and the Sanctions
Committee, no discretion with regard to those matters and no discretion either
as to whether it was appropriate to adopt sanctions vis--vis the applicants.
The principle of Community law relating to the right to be heard cannot apply in
such circumstances, where to hear the person concerned could not in any case
lead the institution to review its position.

259

It follows that the Council was not obliged to hear the applicant on the subject
of his inclusion in the list of persons and entities affected by the sanctions, in
the context of the adoption and implementation of the contested regulation.

260

The applicants arguments based on the alleged infringement of his right to be

heard by the Council in connection with the adoption of the contested
regulation must therefore be rejected.

261

As regards, second, the applicants alleged right to be heard by the Sanctions

Committee in connection with his inclusion in the list of persons whose funds
must be frozen pursuant to the Security Councils resolutions at issue, it is clear
that no such right is provided for by the resolutions in question.

262

Nevertheless, although the resolutions of the Security Council concerned and

the subsequent regulations that put them into effect in the Community do not
provide for any right of audience for individual persons, they set up a
mechanism for the re-examination of individual cases, by providing that the
persons concerned may address a request to the Sanctions Committee, through
their national authorities, in order either to be removed from the list of persons
affected by the sanctions or to obtain exemption from the freezing of funds
(see, inter alia, paragraphs 20, 32 and 34 to 36 above).

263

The Sanctions Committee is a subsidiary body of the Security Council,

composed of representatives of States which are members of the Security
Council. It has developed into an important standing body responsible for the
day-to-day supervision of the enforcement of the sanctions and can promote
the consistent interpretation and application of the resolutions by the
international community (Advocate General Jacobss Opinion in Bosphorus,
paragraph 189 above, paragraph 46).

264

With particular regard to an application for re-examination of an individual

case, for the purpose of having the person concerned removed from the list of
persons affected by the sanctions, section 7 of the Guidelines of the
[Sanctions] Committee for the conduct of its work, adopted on 7 November
2002 and amended on 10 April 2003 (see paragraph 50 above), provides as
follows:
(a) Without prejudice to available procedures, a petitioner (individual(s),
groups, undertakings, and/or entities on the 1267 Committees consolidated
list) may petition the government of residence and/or citizenship to request
review of the case. In this regard, the petitioner should provide justification for
the de-listing request, offer relevant information and request support for delisting;
(b) The government to which a petition is submitted (the petitioned
government) should review all relevant information and then approach
bilaterally the government(s) originally proposing designation (the designating
government(s)) to seek additional information and to hold consultations on the
de-listing request;
(c) The original designating government(s) may also request additional
information from the petitioners country of citizenship or residency. The

petitioned and the designating government(s) may, as appropriate, consult with

the Chairman of the Committee during the course of any such bilateral
consultations;
(d) If, after reviewing any additional information, the petitioned government
wishes to pursue a de-listing request, it should seek to persuade the
designating government(s) to submit jointly or separately a request for delisting to the Committee. The petitioned government may, without an
accompanying request from the original designating government(s), submit a
request for de-listing to the Committee, pursuant to the no-objection
procedure;
(e) The Committee will reach decisions by consensus of its members. If
consensus cannot be reached on a particular issue, the Chairman will undertake
such further consultations as may facilitate agreement. If, after these
consultations, consensus still cannot be reached, the matter may be submitted
to the Security Council. Given the specific nature of the information, the
Chairman may encourage bilateral exchanges between interested Member
States in order to clarify the issue prior to a decision.
265

The Court finds that, by adopting those Guidelines, the Security Council
intended to take account, so far as possible, of the fundamental rights of the
persons entered in the Sanctions Committees list, and in particular their right
to be heard.

266

The importance attached by the Security Council to observance of those rights

is, moreover, clearly apparent from its resolution 1526 (2004) of 30 January
2004 which is intended, on the one hand, to improve the implementation of the
measures imposed by paragraph 4(b) of Resolution 1267 (1999), paragraph
8(c) of Resolution 1333 (2000), and paragraphs 1 and 2 of Resolution 1390
(2002) and, on the other, to strengthen the mandate of the Sanctions
Committee. In accordance with paragraph 18 of Resolution 1526 (2004), the
Security Council [s]trongly encourages all States to inform, to the extent
possible, individuals and entities included in the Committees list of the
measures imposed on them, and of the Committees guidelines and resolution
1452 (2002). Paragraph 3 of Resolution 1526 (2004) states that those
measures are to be further improved in 18 months, or sooner if necessary.

267

Admittedly, the procedure described above confers no right directly on the

persons concerned themselves to be heard by the Sanctions Committee, the
only authority competent to give a decision, on a States petition, on the reexamination of their case. Those persons are thus dependent, essentially, on
the diplomatic protection afforded by the States to their nationals.

268

Such a restriction of the right to be heard, directly and in person, by the

competent authority is not, however, to be deemed improper in the light of the
mandatory prescriptions of the public international order. On the contrary, with
regard to the challenge to the validity of decisions ordering the freezing of
funds belonging to individuals or entities suspected of contributing to the
financing of international terrorism, adopted by the Security Council through its
Sanctions Committee under Chapter VII of the Charter of the United Nations on
the basis of information communicated by the States and regional

organisations, it is normal that the right of the persons involved to be heard

should be adapted to an administrative procedure on several levels, in which
the national authorities referred to in Annex II of the contested regulation play
an indispensable part.
269

Further, Community law itself recognises the lawfulness of such procedural

adaptations in the context of economic sanctions against individuals (see, by
analogy, the order of the President of the Second Chamber of the Court of First
Instance of 2 August 2000 in Case T-189/00 R Invest Import und Export and
Invest Commerce v Commission [2000] ECR II-2993).

270

It may be added that, as the United Kingdom has quite rightly pointed out at
the hearing, it is open to the persons involved to bring an action for judicial
review based on domestic law, indeed even directly on the contested regulation
and the relevant resolutions of the Security Council which it puts into effect,
against any wrongful refusal by the competent national authority to submit
their cases to the Sanctions Committee for re-examination (see, by analogy,
the order of the President of the Court of First Instance in Case T-47/03 R
Sison v Council [2003] ECR II-2047, paragraph 39).

271

In this instance, the file shows that by means of a letter from his lawyers of 1
March 2002 the applicant approached Saudi Arabias permanent representative
to the United Nations in order to assert his rights before the Sanctions
Committee. According to the additional explanations given at the hearing, the
applicant has never received any reply to that letter.

272

However, those circumstances have nothing to do with the Community and

are therefore foreign to this dispute, the sole subject-matter of which is the
lawfulness of the contested regulation.

273

In any case, the fact remains that any opportunity for the applicant effectively
to make known his views on the correctness and relevance of the facts in
consideration of which his funds have been frozen and on the evidence adduced
against him appears to be definitively excluded. Those facts and that evidence,
once classified as confidential or secret by the State which made the Sanctions
Committee aware of them, are not, obviously, communicated to him, any more
than they are to the Member States of the United Nations to which the Security
Councils resolutions are addressed.

274

None the less, in circumstances such as those of this case, in which what is at
issue is a temporary precautionary measure restricting the availability of the
applicants property, the Court of First Instance considers that observance of
the fundamental rights of the person concerned does not require the facts and
evidence adduced against him to be communicated to him, once the Security
Council or its Sanctions Committee is of the view that that there are grounds
concerning the international communitys security that militate against it.

275

It follows that the applicants arguments alleging breach of his right to be

heard by the Sanctions Committee in connection with his inclusion in the list of
persons whose funds must be frozen pursuant to the resolutions of the Security
Council in question must be rejected.

276

It follows that the applicants arguments alleging breach of the right to be

heard must be rejected.

Concerning the alleged breach of the right to effective judicial review

277

Examination of the applicants arguments relating to the alleged breach of his

right to effective judicial review must take into account the considerations of a
general nature already given to them in connection with the examination of the
extent of the review of lawfulness, in particular with regard to fundamental
rights, which it falls to the Court to carry out in respect of Community acts
giving effect to resolutions of the Security Council adopted pursuant to Chapter
VII of the Charter of the United Nations.

278

In the circumstances of this case, the applicant has been able to bring an
action for annulment before the Court of First Instance under Article 230 EC.

279

In dealing with that action, the Court carries out a complete review of the
lawfulness of the contested regulation with regard to observance by the
institutions of the rules of jurisdiction and the rules of external lawfulness and
the essential procedural requirements which bind their actions.

280

The Court also reviews the lawfulness of the contested regulation having
regard to the Security Councils regulations which that act is supposed to put
into effect, in particular from the viewpoints of procedural and substantive
appropriateness, internal consistency and whether the regulation is
proportionate to the resolutions.

281

Giving a decision pursuant to that review, the Court finds that it is not
disputed that the applicant is indeed one of the natural persons entered in the
Sanctions Committees list on 19 October 2001 (see paragraph 23 above).

282

In this action for annulment, the Court has moreover held that it has
jurisdiction to review the lawfulness of the contested regulation and, indirectly,
the lawfulness of the resolutions of the Security Council at issue, in the light of
the higher rules of international law falling within the ambit of jus cogens, in
particular the mandatory prescriptions concerning the universal protection of
the rights of the human person.

283

On the other hand, as has already been observed in paragraph 225 above, it
is not for the Court to review indirectly whether the Security Councils
resolutions in question are themselves compatible with fundamental rights as
protected by the Community legal order.

284

Nor does it fall to the Court to verify that there has been no error of
assessment of the facts and evidence relied on by the Security Council in
support of the measures it has taken or, subject to the limited extent defined in
paragraph 282 above, to check indirectly the appropriateness and
proportionality of those measures. It would be impossible to carry out such a
check without trespassing on the Security Councils prerogatives under Chapter
VII of the Charter of the United Nations in relation to determining, first,
whether there exists a threat to international peace and security and, second,

the appropriate measures for confronting or settling such a threat. Moreover,

the question whether an individual or organisation poses a threat to
international peace and security, like the question of what measures must be
adopted vis--vis the persons concerned in order to frustrate that threat,
entails a political assessment and value judgments which in principle fall within
the exclusive competence of the authority to which the international community
has entrusted primary responsibility for the maintenance of international peace
and security.
285

It must thus be concluded that, to the extent set out in paragraph 284 above,
there is no judicial remedy available to the applicant, the Security Council not
having thought it advisable to establish an independent international court
responsible for ruling, in law and on the facts, in actions brought against
individual decisions taken by the Sanctions Committee.

286

However, it is also to be acknowledged that any such lacuna in the judicial

protection available to the applicant is not in itself contrary to jus cogens.

287

Here the Court would point out that the right of access to the courts, a
principle recognised by both Article 8 of the Universal Declaration of Human
Rights and Article 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights,
adopted by the United Nations General Assembly on 16 December 1966, is not
absolute. On the one hand, at a time of public emergency which threatens the
life of the nation, measures may be taken derogating from that right, as
provided for on certain conditions by Article 4(1) of that Covenant. On the
other hand, even where those exceptional circumstances do not obtain, certain
restrictions must be held to be inherent in that right, such as the limitations
generally recognised by the community of nations to fall within the doctrine of
State immunity (see, to that effect, the judgments of the European Court of
Human Rights in Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v Germany of 12 July
2001, Reports of Judgments and Decisions 2001-VIII, paragraphs 52, 55, 59
and 68, and in McElhinney v Ireland of 21 November 2001, Reports of
Judgments and Decisions 2001-XI, in particular paragraphs 34 to 37) and of
the immunity of international organisations (see, to that effect, the judgment of
the European Court of Human Rights in Waite and Kennedy v Germany of 18
February 1999, Reports of Judgments and Decisions, 1999-I, paragraphs 63
and 68 to 73).

288

In this instance, the Court considers that the limitation of the applicants right
of access to a court, as a result of the immunity from jurisdiction enjoyed as a
rule, in the domestic legal order of the Member States of the United Nations, by
resolutions of the Security Council adopted under Chapter VII of the Charter of
the United Nations, in accordance with the relevant principles of international
law (in particular Articles 25 and 103 of the Charter), is inherent in that right as
it is guaranteed by jus cogens.

289

Such a limitation is justified both by the nature of the decisions that the
Security Council is led to take under Chapter VII of the Charter of the United
Nations and by the legitimate objective pursued. In the circumstances of this
case, the applicants interest in having a court hear his case on its merits is not
enough to outweigh the essential public interest in the maintenance of
international peace and security in the face of a threat clearly identified by the

Security Council in accordance with the Charter of the United Nations. In this
regard, special significance must attach to the fact that, far from providing for
measures for an unlimited period of application, the resolutions successively
adopted by the Security Council have always provided a mechanism for reexamining whether it is appropriate to maintain those measures after 12 or 18
months at most have elapsed (see paragraphs 16, 25, 33 and 266 above).
290

Last, the Court considers that, in the absence of an international court having
jurisdiction to ascertain whether acts of the Security Council are lawful, the
setting-up of a body such as the Sanctions Committee and the opportunity,
provided for by the legislation, of applying at any time to that committee in
order to have any individual case re-examined, by means of a procedure
involving both the petitioned government and the designating government
(see paragraphs 263 and 264 above), constitute another reasonable method of
affording adequate protection of the applicants fundamental rights as
recognised by jus cogens.

291

It follows that the applicants arguments alleging breach of his right to

effective judicial review must be rejected.

292

None of the applicants pleas in law or arguments having been successful, the
action must be dismissed.
Costs

293

Under Article 87(2) of the Rules of Procedure, the unsuccessful party is to be

ordered to pay the costs if they have been asked for in the other partys
pleadings. Under the first subparagraph of Article 87(4), the Member States
and institutions which have intervened in the proceedings are to bear their own
costs. Under Article 87(6), where a case does not proceed to judgment, costs
are to be in the Courts discretion.

294

Having regard to the circumstances of the case and the forms of order sought
by the parties, those provisions will find equitable application in a decision that
the applicant will bear, in addition to his own costs, those of the Council and
those incurred by the Commission up until 1 July 2002. The United Kingdom,
and the Commission for the period after 1 July 2002, must bear their own
costs.
On those grounds,
THE COURT OF FIRST INSTANCE (Second Chamber, Extended Composition)
hereby:
1.

Declares that there is no need to adjudicate on the application for

annulment in part of Council Regulation (EC) No 467/2001 of 6
March 2001 prohibiting the export of certain goods and services
to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the
freeze of funds and other financial resources in respect of the
Taliban of Afghanistan, and repealing Regulation (EC) No

337/2000 and for annulment of Commission Regulation (EC) No

2062/2001 of 19 October 2001 amending, for the third time,
Regulation No 467/2001;
2.

Dismisses the action in so far as it is brought against Council

Regulation (EC) No 881/2002 of 27 May 2002 imposing certain
specific restrictive measures directed against certain persons and
entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaeda network
and the Taliban, and repealing Regulation No 467/2001;

3.

Orders the applicant to bear, in addition to his own costs, those

of the Council and those incurred by the Commission until 1 July
2002;

4.

Orders the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,

and the Commission for the period after 1 July 2002, to bear their
own costs.

Forwood

Pirrung

Meij

Mengozzi

Vilaras

Delivered in open court in Luxembourg on 21 September 2005.

Registrar

President

H. Jung

J. Pirrung

Table of contents

Legal framework
Background to the dispute
Procedure and forms of order sought by the parties
On the procedural consequences of the adoption of the contested
regulation
On the substance
1. Preliminary considerations
2. Concerning the ground of annulment alleging that the Council
lacked competence to adopt the contested regulation
Questions asked by the Court and the parties answers
Findings of the Court
3. Concerning the three pleas alleging breach of the applicants
fundamental rights
Arguments of the parties
Findings of the Court
Preliminary observations
Concerning the scope of the review of legality that the Court
must carry out
Concerning the alleged breaches of the applicants
fundamental rights
Concerning the alleged breach of the right to respect
for property and of the principle of proportionality
Concerning the alleged breach of the right to effective
judicial review
Costs

* Language of the case: English.

InfoCuria - Jurisprudena Curii

de Justiie

Pagina principal > Formular de cutare > List de rezultate > Documente
Imprimare
Limba documentului :
HOTRREA CURII (Marea Camer)
3 septembrie 2008(*)

Politica extern i de securitate comun (PESC) Msuri restrictive mpotriva

persoanelor sau entitilor care au legtur cu Osama ben Laden, cu reeaua
Al-Qaida i cu talibanii Naiunile Unite Consiliul de Securitate Rezoluii
adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite Punere n
aplicare n Comunitate Poziia comun 2002/402/PESC Regulamentul (CE)
nr. 881/2002 Msuri care vizeaz persoane i entiti incluse ntr-o list
stabilit de un organ al Naiunilor Unite nghearea fondurilor i a resurselor
economice Comitetul Consiliului de Securitate instituit prin alineatul 6 din
Rezoluia 1267 (1999) a Consiliului de Securitate (Comitetul pentru sanciuni)
Includerea acestor persoane i entiti n anexa I la Regulamentul (CE)
nr. 881/2002 Aciune n anulare Competena Comunitii Temei juridic
compus din articolele 60 CE, 301 CE i 308 CE Drepturi fundamentale
Dreptul la respectarea proprietii, dreptul de a fi ascultat i dreptul la un
control jurisdicional efectiv

n cauzele conexate C-402/05 P i C-415/05 P,

avnd ca obiect dou recursuri formulate n temeiul articolului 56 din Statutul
Curii de Justiie, introduse la 17 noiembrie 2005 i, respectiv, la 21 noiembrie
2005,
Yassin Abdullah Kadi, cu domiciliul n Jeddah (Arabia Saudit), reprezentat
de domnii I. Brownlie i D. Anderson, QC, precum i de domnul P. Saini,
barrister, mandatai de domnul G. Martin, solicitor, cu domiciliul ales n
Luxemburg,
Al Barakaat International Foundation, cu sediul n Spnga (Suedia),
reprezentat de L. Silbersky i T. Olsson, advokater,
recureni,
celelalte pri n proces fiind:

Consiliul Uniunii Europene, reprezentat de domnul M. Bishop i de doamnele

E. Finnegan i E. Karlsson, n calitate de ageni,
prt n prim instan,
susinut de:
Regatul Spaniei, reprezentat de domnul J. Rodrguez Crcamo, n calitate de
agent, cu domiciliul ales n Luxemburg,
Republica Francez, reprezentat de domnul G. de Bergues i de doamnele
E. Belliard i S. Gasri, n calitate de ageni,
Regatul rilor de Jos, reprezentat de doamnele H. G. Sevenster i M. de
Mol, n calitate de ageni,
interveniente n recursuri,
Comisia Comunitilor Europene, reprezentat de domnii C. Brown, J.
Enegren i P. J. Kuijper, n calitate de ageni, cu domiciliul ales n Luxemburg,
prt n prim instan,
susinut de:
Republica Francez, reprezentat de domnul G. de Bergues i de doamnele
E. Belliard i S. Gasri, n calitate de ageni,
interveniente n recursuri,
Regatul Unit al Marii Britanii i al Irlandei de Nord, reprezentat de
doamnele R. Caudwell, E. Jenkinson i S. Behzadi-Spencer, n calitate de
ageni, asistate de domnii C. Greenwood, QC, i A. Dashwood, barrister, cu
domiciliul ales n Luxemburg,
intervenient n prim instan,
CURTEA (Marea Camer),
compus din domnul V. Skouris, preedinte, domnii C. W. A. Timmermans
(raportor), A. Rosas i K. Lenaerts, preedini de camer, domnul J. N. Cunha
Rodrigues, doamna R. Silva de Lapuerta, domnii K. Schiemann, J. Makarczyk, P.
Kris, doamna P. Lindh, domnii J.-C. Bonichot, T. von Danwitz i A. Arabadjiev,
judectori,
avocat general: domnul M. Poiares Maduro,
grefier: domnul J. Swedenborg, administrator,
avnd n vedere procedura scris i n urma edinei din 2 octombrie 2007,
dup ascultarea concluziilor avocatului general n edinele din 16 ianuarie 2008
(C-402/05 P) i din 23 ianuarie 2008 (C-415/05 P),

pronun prezenta
Hotrre
1

Prin recursurile formulate, domnul Kadi (C-402/05 P) i Al Barakaat

International Foundation (denumit n continuare Al Barakaat) (C-415/05 P)
solicit anularea Hotrrilor Tribunalului de Prim Instan al Comunitilor
Europene din 21 septembrie 2005, Kadi/Consiliul i Comisia (T-315/01, Rec.,
p. II-3649),
i,
respectiv,
Yusuf
i
Al
Barakaat
International
Foundation/Consiliul i Comisia (T-306/01, Rec., p. II-3533) (denumite n
continuare Hotrrea Kadi atacat i, respectiv, Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, precum i, mpreun, hotrrile atacate).

Prin aceste hotrri, Tribunalul a respins aciunile n anulare formulate de

domnul Kadi i Al Barakaat mpotriva Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al
Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor msuri restrictive specifice
mpotriva anumitor persoane i entiti care au legtur cu Osama ben Laden,
cu reeaua Al-Qaida i cu talibanii i de abrogare a Regulamentului (CE)
nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mrfuri i
servicii ctre Afganistan, de ntrire a interdiciei de zbor i de extindere a
ngherii fondurilor i a altor resurse financiare n ceea ce-i privete pe talibanii
din Afganistan (JO L 139, p. 9, Ediie special, 18/vol. 1, p. 189, denumit n
continuare regulamentul n litigiu), n msura n care acest act i vizeaz.
Cadrul juridic

Potrivit articolului 1 alineatele 1 i 3 din Carta Naiunilor Unite, semnat la

San Francisco (Statele Unite ale Americii) la 26 iunie 1945, scopurile Naiunilor
Unite le includ pe acela de [a] menin[e] pacea i securitatea internaional i
pe acela de [a] realiz[a] cooperarea internaional n rezolvarea problemelor
internaionale cu caracter economic, social, cultural sau umanitar, prin
promovarea i ncurajarea respectrii drepturilor omului si a libertilor
fundamentale pentru toi, fr deosebire de ras, sex, limb sau religie.
Conform articolului 24 alineatele 1 i 2 din Carta Naiunilor Unite:
1.
Spre a asigura aciunea rapid i eficace a Organizaiei [Naiunilor Unite
(ONU)], membrii si confer Consiliului de Securitate [al Naiunilor Unite
(denumit n continuare Consiliul de Securitate)] rspunderea principal
pentru meninerea pcii i securitii internaionale i recunosc c,
ndeplinindu-i ndatoririle impuse de aceast rspundere, Consiliul de
Securitate acioneaz n numele lor.
2.
n ndeplinirea acestor ndatoriri, Consiliul de Securitate va aciona n
conformitate cu scopurile i principiile Naiunilor Unite. Puterile specifice
acordate Consiliului de Securitate pentru ndeplinirea acestor ndatoriri sunt
definite n capitolele VI, VII, VIII si XII.

Articolul 25 din Carta Naiunilor Unite prevede c [m]embrii [ONU] sunt de

acord s accepte i s execute hotrrile Consiliului de Securitate n
conformitate cu prezenta Cart.

Articolele 39, 41 i 48 din Carta Naiunilor Unite fac parte din capitolul VII al
acesteia, intitulat Aciunea n caz de ameninri mpotriva pcii, de nclcri ale
pcii i de acte de agresiune.

Potrivit articolului 39 din Carta Naiunilor Unite:

Consiliul de Securitate va constata existena unei ameninri mpotriva pcii, a
unei nclcri a pcii sau a unui act de agresiune i va face recomandri ori va
hotr ce msuri vor fi luate, n conformitate cu articolele 41 i 42, pentru
meninerea sau restabilirea pcii i securitii internaionale.

Articolul 41 din Carta Naiunilor Unite este redactat dup cum urmeaz:
Consiliul de Securitate poate hotr ce msuri care nu implic folosirea forei
armate trebuie luate spre a se da urmare hotrrilor sale i poate cere
membrilor Naiunilor Unite s aplice aceste msuri. Ele pot s cuprind
ntreruperea total sau parial a relaiilor economice i a comunicaiilor
feroviare, maritime, aeriene, potale, telegrafice, prin radio i a altor mijloace
de comunicare, precum i ruperea relaiilor diplomatice.

n temeiul articolului 48 alineatul 2 din Carta Naiunilor Unite, hotrrile

Consiliului de Securitate adoptate n scopul meninerii pcii i securitii
internaionale sunt executate de membrii Naiunilor Unite att direct, ct i
prin aciunea lor n cadrul organismelor internaionale corespunztoare din care
fac parte.

10

Potrivit articolului 103 din Carta Naiunilor Unite, []n caz de conflict ntre
obligaiile membrilor Naiunilor Unite decurgnd din prezenta Cart i obligaiile
lor decurgnd din orice alt acord internaional, vor prevala obligaiile decurgnd
din prezenta Cart.
Istoricul cauzei

11

Istoricul cauzei a fost prezentat la punctele 10-36 din Hotrrea Kadi atacat
i la punctele 10-41 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat.

12

n vederea pronunrii prezentei hotrri, acest istoric poate fi rezumat dup

cum urmeaz.

13

La 15 octombrie 1999, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluia

1267 (1999), prin care, printre altele, acesta a condamnat faptul c pe
teritoriul afgan continu s fie gzduii i antrenai teroriti i se pregtesc acte
de terorism, a reafirmat convingerea sa c reprimarea terorismului
internaional este esenial pentru meninerea pcii i securitii internaionale
i a deplns faptul c talibanii continu s i asigure refugiu lui Osama ben
Laden i s i permit acestuia i asociailor si s conduc o reea de cmpuri

de antrenament al teroritilor pe teritoriul deinut de ei i s se foloseasc de

Afganistan ca de o baz pentru dirijarea unor operaiuni teroriste
internaionale.
14

La alineatul 2 din aceast rezoluie, Consiliul de Securitate a solicitat

talibanilor s l predea nentrziat pe Osama ben Laden, fie direct sau indirect
autoritilor competente ale unui stat n care a fost inculpat, fie autoritilor
competente ale unui stat n care urmeaz s fie arestat i trimis n judecat.
Pentru a asigura respectarea acestei obligaii, alineatul 4 litera b) din aceast
rezoluie prevede c toate statele vor trebui s []nghee fondurile i alte
resurse financiare care rezult n special din bunuri care aparin talibanilor sau
care sunt controlate direct sau indirect de acetia ori care aparin unei
ntreprinderi care este deinut sau care este controlat de talibani sau care
sunt controlate de o astfel de ntreprindere, astfel cum sunt identificate de
comitetul instituit n temeiul alineatului 6 de mai jos, i s se asigure c nici
fondurile sau alte resurse financiare n discuie, nici orice alte fonduri sau
resurse financiare astfel identificate nu sunt puse la dispoziia talibanilor sau a
unei ntreprinderi care le aparine acestora sau care este controlat direct sau
indirect de talibani i nici nu sunt utilizate n beneficiul acestora, de ctre
ceteni ai lor sau de ctre orice alt persoan care se gsete pe teritoriul lor,
cu excepia cazului n care comitetul a dat o autorizare contrar, de la caz la
caz, pentru motive umanitare.

15

La alineatul 6 din aceeai rezoluie, Consiliul de Securitate a hotrt s

instituie, n temeiul articolului 28 din regulamentul provizoriu de ordine
interioar al acestuia, un Comitet al Consiliului de Securitate (denumit n
continuare Comitetul pentru sanciuni), compus din toi membrii si,
nsrcinat printre altele s asigure punerea n aplicare de ctre state a
msurilor prevzute la alineatul 4 din aceast rezoluie, s identifice fondurile
sau alte resurse financiare vizate la alineatul 4 i s examineze cererile de
derogare de la msurile impuse la acelai alineat.

16

Considernd c pentru punerea n aplicare a Rezoluiei 1267 (1999) era

necesar o aciune din partea Comunitii Europene, Consiliul Uniunii Europene
a adoptat, la 15 noiembrie 1999, Poziia comun 1999/727/PESC de instituire a
unor msuri restrictive mpotriva talibanilor (JO L 294, p. 1).

17

Articolul 2 din aceast poziie comun prevede nghearea fondurilor i a altor

resurse financiare deinute n strintate de talibani, n condiiile stabilite prin
rezoluia menionat.

18

La 14 februarie 2000, Consiliul a adoptat, n temeiul articolelor 60 CE i 301

CE, Regulamentul (CE) nr. 337/2000 privind interdicia zborurilor i nghearea
fondurilor i a altor resurse financiare decise mpotriva talibanilor din Afganistan
(JO L 43, p. 1).

19

La 19 decembrie 2000, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluia

1333 (2000), prin care a solicitat, printre altele, ca talibanii s se conformeze
dispoziiilor Rezoluiei 1267 (1999), n special ncetnd s asigure refugiu i
antrenament teroritilor internaionali i organizaiilor lor i predndu-l pe
Osama ben Laden autoritilor competente pentru ca acesta s fie trimis n
judecat. Consiliul de Securitate a hotrt n special s consolideze interdicia

zborurilor i nghearea fondurilor impuse n conformitate

1267 (1999).

cu Rezoluia

20

Astfel, alineatul 8 litera c) din Rezoluia 1333 (2000) dispune, printre altele,
c toate statele membre vor trebui s []nghee fr ntrziere fondurile i alte
active financiare [aparinnd lui Osama ben] Laden i persoanelor sau
entitilor care sunt asociate acestuia, astfel cum sunt identificate de
[Comitetul pentru sanciuni], inclusiv organizaia Al-Qaida, i fondurile care
rezult din bunurile care aparin lui [Osama ben] Laden i persoanelor i
entitilor care sunt asociate acestuia sau controlate direct sau indirect de
acestea i s se asigure c nici fondurile i alte resurse financiare n discuie,
nici orice alte fonduri sau resurse financiare nu sunt puse la dispoziia lui
[Osama ben] Laden, a asociailor acestuia sau a oricrei alte entiti care le
aparine sau care este controlat direct sau indirect de acetia, inclusiv
organizaia Al-Qaida, i nici nu sunt utilizate direct sau indirect n beneficiul
acestora, de ctre ceteni ai lor sau de ctre orice alt persoan care se
gsete pe teritoriul lor.

21

Prin aceeai prevedere, Consiliul de Securitate a nsrcinat Comitetul pentru

sanciuni s in, pe baza informaiilor comunicate de state i de organizaiile
regionale, o list la zi a persoanelor i a entitilor pe care acest comitet le-a
identificat ca fiind asociate lui Osama ben Laden, inclusiv organizaia Al-Qaida.

22

La alineatul 23 din Rezoluia 1333 (2000), Consiliul de Securitate a hotrt c

msurile impuse n special n temeiul alineatului 8 din aceast rezoluie urmau
s fie aplicate n cursul unei perioade de 12 luni la sfritul creia urma s
stabileasc dac acestea trebuiau s fie prelungite n aceleai condiii.

23

Considernd c pentru punerea n aplicare a acestei rezoluii era necesar o

aciune din partea Comunitii Europene, Consiliul a adoptat, la 26 februarie
2001, Poziia comun 2001/154/PESC de instituire a unor msuri restrictive
suplimentare mpotriva talibanilor i de modificare a Poziiei comune
96/746/PESC (JO L 57, p. 1).

24

Articolul 4 din Poziia comun 2001/154 prevede:

Se nghea toate fondurile i activele financiare care aparin lui Osama ben
Laden i altor persoane i entiti asociate acestuia, astfel cum sunt identificate
de [Comitetul pentru sanciuni], iar fondurile sau alte resurse financiare nu se
pun la dispoziia lui Osama ben Laden sau a altor persoane i entiti asociate
acestuia, astfel cum sunt identificate de [Comitetul pentru sanciuni], n
conformitate cu dispoziiile [Rezoluiei 1333 (2000)]. [traducere neoficial]

25

La 6 martie 2001, Consiliul a adoptat, n temeiul articolelor 60 CE i 301 CE,

Regulamentul (CE) nr. 467/2001 privind interzicerea exportului anumitor
mrfuri i anumitor servicii n Afganistan, care consolideaz interdicia
zborurilor i extinde nghearea fondurilor i a altor resurse financiare decise
mpotriva talibanilor din Afganistan, i privind abrogarea Regulamentului
nr. 337/2000 (JO L 67, p. 1).

26

Potrivit considerentului (3) al acestui regulament, msurile prevzute n

Rezoluia 1333 (2000) sunt reglementate de tratat i, n special n vederea

evitrii denaturrii concurenei, este necesar, prin urmare, adoptarea unei

legislaii comunitare pentru a pune n aplicare deciziile relevante ale Consiliului
de Securitate pe teritoriul Comunitii. [traducere neoficial]
27

Articolul 1 din Regulamentul nr. 467/2001 definete ceea ce trebuie s se

neleag prin fonduri i prin nghearea fondurilor.

28

Potrivit articolului 2 din acest regulament:

(1)
Se nghea toate fondurile i resursele financiare care aparin oricrei
persoane fizice sau juridice, oricrei entiti sau oricrui organism desemnate
de Comitetul pentru sanciuni [] i [] menionate n anexa I.
(2)
Fondurile sau alte resurse financiare nu se pun, direct sau indirect, la
dispoziia persoanelor, entitilor sau organismelor desemnate de Comitetul
pentru sanciuni [] i menionate n anexa I i nici nu pot fi utilizate n
beneficiul acestora.
(3)
Alineatele (1) i (2) nu se aplic fondurilor i resurselor financiare care
fac obiectul unei derogri acordate de Comitetul pentru sanciuni [...]. Aceste
derogri pot fi obinute prin intermediul autoritilor competente ale statelor
membre menionate n anexa II. [traducere neoficial]

29

Anexa I la Regulamentul nr. 467/2001 conine lista persoanelor, entitilor i

organismelor vizate de nghearea fondurilor impus la articolul 2 din acelai
regulament. Potrivit articolului 10 alineatul (1) din acesta, Comisia
Comunitilor Europene este mputernicit s modifice i s completeze anexa I
n temeiul hotrrilor Consiliului de Securitate sau ale Comitetului pentru
sanciuni.

30

La 8 martie 2001, Comitetul pentru sanciuni a publicat prima list consolidat

a persoanelor i entitilor care trebuie supuse msurii de ngheare a
fondurilor n temeiul Rezoluiilor 1267 (1999) i 1333 (2000) (a se vedea
Comunicatul AFG/131 SC/7028 al acestui comitet din 8 martie 2001, denumit
n continuare lista recapitulativ). Aceast list a fost modificat i completat
de mai multe ori. Drept urmare, Comisia a adoptat diverse regulamente n
temeiul articolului 10 din Regulamentul nr. 467/2001, prin care a modificat i a
completat anexa I la acesta.

31

La 19 octombrie 2001 i la 9 noiembrie 2001, Comitetul pentru sanciuni a

publicat dou noi completri la lista recapitulativ, coninnd printre altele
numele urmtoarelor persoane i entiti:

32

Al-Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi,

Yasin), Jeddah, Arabia Saudit i, respectiv,

Barakaat International Foundation, Box 4036, Spnga, Stockholm,

Suedia; Rinkebytorget 1, 04, Spnga, Suedia.

Prin Regulamentul (CE) nr. 2062/2001 al Comisiei din 19 octombrie 2001 de

modificare, pentru a treia oar, a Regulamentului nr. 467/2001 (JO L 277,

p. 25), n anexa I la acest din urm regulament a fost adugat, mpreun cu

alte nume, numele domnului Kadi.
33

Prin Regulamentul (CE) nr. 2199/2001 al Comisiei din 12 noiembrie 2001 de

modificare, pentru a patra oar, a Regulamentului nr. 467/2001 (JO L 295,
p. 16), n anexa I la acesta a fost adugat, mpreun cu alte denumiri,
denumirea fundaiei Al Barakaat.

34

La 16 ianuarie 2002, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluia 1390 (2002),

care stabilete msurile care trebuie impuse n privina lui Osama ben Laden, a
membrilor organizaiei Al-Qaida i a talibanilor, precum i a altor persoane,
grupuri, ntreprinderi i entiti asociate. La alineatele 1 i 2, aceast rezoluie
prevede printre altele, n esen, meninerea msurilor de ngheare a
fondurilor impuse la alineatul 4 litera b) din Rezoluia 1267 (1999) i la
alineatul 8 litera c) din Rezoluia 1333 (2000). n conformitate cu alineatul 3
din Rezoluia 1390 (2002), aceste msuri trebuiau s fie reexaminate de ctre
Consiliul de Securitate dup 12 luni de la adoptarea lor, termen la sfritul
cruia acesta urma s decid fie meninerea, fie ameliorarea lor.

35

Considernd c pentru punerea n aplicare a acestei rezoluii era necesar o

aciune din partea Comunitii, Consiliul a adoptat, la 27 mai 2002, Poziia
comun 2002/402/PESC privind unele msuri restrictive mpotriva lui Osama
ben Laden, a membrilor organizaiei Al-Qaida, precum i a talibanilor i a altor
persoane, grupuri, ntreprinderi i entiti asociate i de abrogare a Poziiilor
comune 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC i 2001/771/PESC (JO
L 139, p. 4, Ediie special, 18/vol. 1, p. 187). Articolul 3 din Poziia comun
2002/402 prevede, printre altele, continuarea ngherii fondurilor i a altor
active financiare sau resurse economice ale persoanelor, grupurilor,
ntreprinderilor i entitilor menionate n lista stabilit de Comitetul pentru
sanciuni n conformitate cu Rezoluiile 1267 (1999) i 1333 (2000).

36

La 27 mai 2002, Consiliul a adoptat, n temeiul articolelor 60 CE, 301 CE i

308 CE, regulamentul n litigiu.

37

Potrivit considerentului (4) al acestui regulament, msurile prevzute, printre

altele, n Rezoluia 1390 (2002) sunt reglementate de tratat i, n special n
vederea evitrii denaturrii concurenei, este necesar adoptarea unei legislaii
comunitare pentru a pune n aplicare deciziile relevante ale Consiliului de
Securitate pe teritoriul Comunitii.

38

Articolul 1 din regulamentul n litigiu definete fondurile i nghearea

fondurilor n termeni identici, pe fond, cu cei ai articolului 1 din Regulamentul
nr. 467/2001.

39

Potrivit articolului 2 din regulamentul n litigiu:

(1)
Se nghea toate fondurile i resursele economice care aparin, se afl
n posesia sau sunt deinute de o persoan fizic sau juridic, grup sau entitate
desemnat de Comitetul pentru sanciuni i menionat la anexa I.

(2)
Niciun fond nu se pune, direct sau indirect, la dispoziia persoanelor
fizice sau juridice, grupuri sau entiti desemnate de Comitetul pentru sanciuni
i menionate n anexa I i nici nu poate fi utilizat n beneficiul acestora.
(3)
Nicio resurs economic nu se pune, direct sau indirect, la dispoziia
persoanelor fizice sau juridice, grupuri sau entiti desemnate de Comitetul
pentru sanciuni i menionate n anexa I i nici nu poate fi utilizat n
beneficiul acestora astfel nct s le permit acestor persoane, grupuri sau
entiti s obin fonduri, bunuri sau servicii.
40

Anexa I la regulamentul n litigiu conine lista persoanelor, entitilor i

grupurilor vizate de msura ngherii fondurilor impus la articolul 2 din acest
regulament. Aceast list conine, printre altele, numele urmtoarelor entiti i
persoane:

Fundaia internaional Barakaat, CP 4036, Spnga, Stockholm, Suedia;

Rinkebytorget 1, 04, Spnga, Suedia i

Al-Qadi, Yasin (alias KADI, Shaykh Yassin Abdullah; alias KAHDI, Yasin),
Jeddah, Arabia Saudit.

41

La 20 decembrie 2002, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluia

1452 (2002), destinat s faciliteze respectarea obligaiilor n domeniul luptei
antiteroriste. La alineatul 1 din aceast rezoluie este prevzut un anumit
numr de derogri i de excepii de la msura ngherii fondurilor i a
resurselor economice impus prin Rezoluiile 1267 (1999) i 1390 (2002), care
pot fi aplicate de state pentru motive umanitare, sub rezerva aprobrii date de
Comitetul pentru sanciuni.

42

La 17 ianuarie 2003, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluia 1455 (2003),

care vizeaz ameliorarea punerii n aplicare a msurilor impuse la alineatul 4
litera b) din Rezoluia 1267 (1999), la alineatul 8 litera c) din Rezoluia
1333 (2000), precum i la alineatele 1 i 2 din Rezoluia 1390 (2002). n
conformitate cu alineatul 2 din Rezoluia 1455 (2003), aceste msuri urmau s
fie din nou ameliorate la expirarea unui termen de 12 luni sau mai devreme,
dac era cazul.

43

Considernd c, pentru punerea n aplicare a Rezoluiei 1452 (2002), era

necesar o aciune din partea Comunitii, Consiliul a adoptat, la 27 februarie
2003, Poziia comun 2003/140/PESC privind excepiile de la msurile
restrictive impuse prin Poziia comun 2002/402/PESC (JO L 53, p. 62, Ediie
special, 18/vol. 2, p. 20). Articolul 1 din Poziia comun 2003/140 prevede c,
atunci cnd pune n aplicare msurile menionate la articolul 3 din Poziia
comun 2002/402, Comunitatea ine seama de exceptrile autorizate prin
respectiva rezoluie.

44

La 27 martie 2003, Consiliul a adoptat Regulamentul (CE) nr. 561/2003 de

modificare, n ceea ce privete exceptrile de la nghearea fondurilor i a
resurselor economice, a Regulamentului nr. 881/2002 (JO L 82, p. 1, Ediie
special, 18/vol. 2, p. 29). n considerentul (4) al acestui regulament, Consiliul
arat c, innd seama de Rezoluia 1452 (2002), este necesar adaptarea
msurilor impuse de ctre Comunitate.

45

Potrivit articolului 1 din Regulamentul nr. 561/2003, regulamentul n litigiu se

completeaz cu urmtorul articol:
Articolul 2a
(1)
care:
(a)

Articolul 2 nu se aplic fondurilor sau resurselor economice n cazul n

oricare dintre autoritile competente ale statelor membre, menionate
n anexa II, a stabilit, ca urmare a solicitrii unei persoane fizice sau
juridice interesate, c aceste fonduri sau resurse economice sunt:
(i)

necesare pentru cheltuieli de baz, incluznd cheltuielile destinate

pentru hran, chirie sau rambursare de mprumuturi ipotecare,
medicamente i tratamente medicale, impozite, prime de asigurare
i servicii de utilitate public;

(ii)

destinate exclusiv plii de onorarii profesionale rezonabile i

rambursrii de cheltuieli aferente unor servicii juridice;

(iii) destinate exclusiv plii de taxe sau cheltuieli aferente pstrrii sau
gestionrii de fonduri sau resurse economice ngheate sau
(iv)
(b)

necesare pentru cheltuieli extraordinare i

acest lucru a fost notificat Comitetului pentru sanciuni i

(c)
(i) n cazul utilizrii de fonduri n conformitate cu litera (a) punctele (i), (ii) i
(iii), Comitetul pentru sanciuni nu a emis, n termen de patruzeci i opt de ore de la
notificare, obiecii cu privire la aceast utilizare sau
(ii)

n cazul utilizrii de fonduri n conformitate cu litera (a) punctul

(iv), Comitetul pentru sanciuni a aprobat aceast utilizare.

(2)
Orice persoan care dorete s beneficieze de dispoziiile prevzute la
alineatul (1) adreseaz cererea sa autoritii competente relevante din statul
membru, menionat n anexa II.
Autoritatea competent indicat n anexa II este obligat s ntiineze n scris
persoana care a prezentat cererea, precum i orice persoan, entitate sau
organism recunoscut() ca fiind direct interesat() n cazul n care cererea a
fost acceptat.
De asemenea, autoritatea competent informeaz celelalte state membre dac
derogarea solicitat a fost sau nu [a fost] acordat.
(3)
Fondurile eliberate i transferate n cadrul Comunitii pentru a face fa
unor cheltuieli sau care au fost admise n temeiul prezentului articol nu sunt
supuse altor msuri restrictive n temeiul articolului 2.
[]

Aciunile n faa Tribunalului i hotrrile atacate

46

Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului, domnul Kadi i Al

Barakaat au introdus aciuni avnd ca obiect anularea Regulamentului
nr. 467/2001, precum i a Regulamentului nr. 2062/2001, n cazul primului
reclamant, i a Regulamentului nr. 2199/2001, n cazul celui de al doilea
reclamant, n msura n care aceste regulamente i privesc. n cursul procedurii
n faa Tribunalului, reclamanii i-au modificat concluziile i motivele n sensul
c acestea vizeaz regulamentul n litigiu, n msura n care regulamentul i
privete.

47

Prin ordonanele preedintelui Camerei nti a Tribunalului, a fost admis

cererea de intervenie n susinerea concluziilor prtelor n prim instan
formulat de Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord.

48

n hotrrile atacate, Tribunalul a decis, cu titlu preliminar, c trebuie

considerat c fiecare dintre aciuni este ndreptat numai mpotriva Consiliului,
susinut de Comisie i de Regatul Unit i c are ca unic obiect o cerere de
anulare a regulamentului n litigiu, n msura n care acesta i privete pe
reclamanii respectivi (Hotrrile atacate Kadi, punctul 58, i Yusuf i Al
Barakaat, punctul 77).

49

n susinerea concluziilor sale, n cererea introductiv formulat n faa

Tribunalului, domnul Kadi a invocat trei motive de anulare, ntemeiate n esen
pe nclcarea drepturilor sale fundamentale. Primul motiv se ntemeia pe
nclcarea dreptului de a fi ascultat, al doilea, pe nclcarea dreptului la
respectarea proprietii i a principiului proporionalitii, iar al treilea, pe
nclcarea dreptului la un control jurisdicional efectiv.

50

n ceea ce o privete, Al Barakaat i-a fondat concluziile pe trei motive de

anulare ntemeiate, primul, pe lipsa competenei Consiliului de a adopta
regulamentul n litigiu, al doilea, pe nclcarea articolului 249 CE i, al treilea,
pe nclcarea drepturilor sale fundamentale.
Cu privire la competena
regulamentului n litigiu

Consiliului

ceea

ce

privete

adoptarea

51

n hotrrile atacate, Tribunalul a examinat mai nti aspectul dac Consiliul

era competent s adopte regulamentul n litigiu, avnd ca temei juridic
articolele 60 CE, 301 CE i 308 CE, i a apreciat, la punctul 61 din Hotrrea
Kadi atacat, c acesta era un motiv de ordine public care putea fi invocat,
aadar, din oficiu de ctre instana comunitar.

52

n Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a respins, n prealabil,

motivul reclamanilor referitor la pretinsa lips de temei juridic a
Regulamentului nr. 467/2001.

53

Astfel, la punctul 107 din hotrrea amintit, Tribunalul a statuat c un

asemenea demers este necesar, chiar dac acest motiv rmsese fr obiect n
urma abrogrii regulamentului menionat prin regulamentul n litigiu, ntruct
motivele pe care se ntemeia aceast soluie de respingere se numrau printre

premisele raionamentului Tribunalului referitor la temeiul juridic al acestui din

urm regulament, singurul care continua s fac obiectul aciunii in anulare.
54

n aceast privin, mai nti, Tribunalul a respins, la punctele 112-116 din

Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, argumentul potrivit cruia prin msurile
n cauz se impun sanciuni unor particulari, care sunt pe deasupra resortisani
ai unui stat membru, dei articolele 60 CE i 301 CE ar autoriza Consiliul s ia
msuri numai n privina unor ri tere.

55

La punctul 115 din aceast hotrre, Tribunalul a statuat c, astfel cum

sanciunile economice sau financiare pot afecta n mod legitim i specific mai
degrab conducerea unei ri tere dect aceast ar n sine, ele trebuie s i
poat viza i pe indivizii i entitile care sunt asociate acestei conduceri sau
care sunt controlate direct sau indirect de ctre aceasta, indiferent de locul n
care s-ar afla.

56

Potrivit punctului 116 din hotrrea menionat, aceast interpretare, care nu

este contrar literei articolelor 60 CE i 301 CE, este justificat att prin
considerente de eficacitate, ct i prin preocupri de ordin umanitar.

57

Tribunalul a respins n continuare, la punctele 117-121 din Hotrrea Yusuf i

Al Barakaat atacat, argumentul potrivit cruia msurile n cauz nu urmresc
s ntrerup sau s reduc relaiile economice cu o ar ter, ci s lupte
mpotriva terorismului internaional i n special mpotriva lui Osama ben Laden.

58

n sfrit, la punctele 122 i 123 din aceeai hotrre, Tribunalul a respins

argumentul potrivit cruia msurile respective erau disproporionate n raport
cu obiectivul urmrit prin articolele 60 CE i 301 CE.

59

n continuare, n ceea ce privete criticile ndreptate mpotriva temeiului

juridic al regulamentului n litigiu, Tribunalul a statuat n primul rnd c, astfel
cum au susinut Consiliul i Comisia, articolele 60 CE i 301 CE nu constituie
singure un temei juridic suficient pentru a fundamenta acest regulament
(Hotrrile atacate Kadi, punctele 92-97, i Yusuf i Al Barakaat, punctele 128133).

60

Tribunalul a constatat n special c acest regulament urmrete punerea n

aplicare a sanciunilor aa-zis inteligente (smart sanctions) de tip nou,
caracterizate prin absena oricrei legturi ntre acestea i teritoriul sau regimul
aflat la conducerea unei ri tere, ntruct dup prbuirea regimului taliban,
msurile n cauz, precum cele prevzute prin Rezoluia 1390 (2002), au fost
ndreptate direct mpotriva lui Osama ben Laden, a reelei Al-Qaida, precum i
a persoanelor i a entitilor asociate acestora.

61

Potrivit Tribunalului, avnd n vedere modul de redactare a articolelor 60 CE i

301 CE i n special expresiile n raport cu rile tere respective i cu una
sau mai multe ri tere din cuprinsul acestora, nu este posibil recurgerea la
aceste articole pentru a impune sanciuni de tip nou. ntr-adevr, acestea nu ar
permite dect adoptarea de msuri mpotriva unei ri tere, care pot s includ
conducerea unei astfel de ri, precum i pe indivizii i entitile care sunt
asociate acestei conduceri sau care sunt controlate direct sau indirect de ctre
aceasta. Totui, atunci cnd regimul la care se refer astfel de msuri dispare,

nu ar mai exista o legtur suficient ntre aceti indivizi sau entiti i ara
ter respectiv.
62

Tribunalul a statuat, n al doilea rnd, c n mod justificat Consiliul considerase

c articolul 308 CE nu constituie singur un temei juridic adecvat pentru a
permite adoptarea regulamentului n litigiu (Hotrrile atacate Kadi, punctele
98-121, i Yusuf i Al Barakaat, punctele 134-157).

63

n aceast privin, Tribunalul a decis c lupta mpotriva terorismului

internaional, n special prin impunerea de sanciuni economice i financiare,
precum nghearea fondurilor, mpotriva indivizilor sau entitilor bnuite c ar
contribui la finanarea terorismului internaional, nu poate fi asociat niciunuia
dintre obiectivele atribuite n mod explicit Comunitii prin articolele 2 CE i 3
CE (Hotrrile atacate Kadi, punctul 116, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 152).

64

Potrivit Tribunalului, msurile prevzute prin regulamentul n litigiu nu i pot

gsi, astfel, justificarea n obiectivul care urmrete instituirea unei politici
comerciale comune [articolul 3 alineatul (1) litera (b) CE], de vreme ce relaiile
comerciale ale Comunitii cu o ar ter nu sunt avute n vedere ntr-un
context precum cel din cauzele cu care era sesizat. Nu ar putea fi reinut nici
obiectivul privind instituirea unui sistem care s mpiedice denaturarea
concurenei pe piaa intern [articolul 3 alineatul (1) litera (g) CE], avnd n
vedere n special c, n orice caz, elementele de apreciere prezentate
Tribunalului nu i-au permis s considere c acest regulament contribuie efectiv
la prevenirea unui risc de mpiedicare a liberei circulaii a capitalurilor sau de
denaturare sensibil a concurenei.

65

n al treilea rnd, potrivit Tribunalului, Consiliul era totui competent s

adopte regulamentul n litigiu, care instituie, n cadrul Comunitii, sanciunile
economice i financiare prevzute prin Poziia comun 2002/402, n temeiul
articolelor 60 CE, 301 CE i 308 CE coroborate (Hotrrile atacate Kadi, punctul
135, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 170).

66

n aceast privin, Tribunalul a considerat c trebuie s in seama de

pasarela creat n mod specific, cu ocazia revizuirii operate prin Tratatul de la
Maastricht, ntre aciunile Comunitii avnd ca obiect sanciuni economice
adoptate n temeiul articolelor 60 CE i 301 CE i obiectivele Tratatului UE n
domeniul relaiilor externe (Hotrrile atacate Kadi, punctul 123, i Yusuf i Al
Barakaat, punctul 159).

67

Potrivit Tribunalului, articolele 60 CE i 301 CE sunt dispoziii cu totul speciale

ale Tratatului CE, ntruct prevd expres c o aciune a Comunitii se poate
dovedi necesar n vederea realizrii nu a unuia dintre obiectivele Comunitii,
astfel cum sunt stabilite acestea prin Tratatul CE, ci a unui obiectiv atribuit n
mod specific Uniunii Europene prin articolul 2 UE, i anume punerea n aplicare
a unei politici externe i de securitate comune (denumit n continuare PESC)
(Hotrrile atacate Kadi, punctul 124, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 160).

68

n cadrul articolelor 60 CE i 301 CE, aciunea Comunitii este n realitate,

potrivit Tribunalului, o aciune a Uniunii pus n aplicare n temeiul pilonului
comunitar dup adoptarea de ctre Consiliu a unei poziii comune sau a unei

aciuni comune n temeiul PESC (Hotrrile atacate Kadi, punctul 125, precum
i Yusuf i Al Barakaat, punctul 161).
Cu privire la respectarea articolului 249 CE
69

70

n Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a examinat n continuare

un motiv invocat exclusiv n cauza n care s-a pronunat aceast hotrre,
potrivit cruia regulamentul n litigiu, n msura n care aduce atingere n mod
direct drepturilor particularilor i prevede aplicarea de sanciuni individuale, nu
are o aplicabilitate general i contravine astfel articolului 249 CE. Acest
regulament nu ar trebui considerat n consecin un regulament, ci un
ansamblu de decizii individuale.
La punctele 184-188 din aceast hotrre, Tribunalul a respins acest motiv.

71

La punctul 186 din hotrrea amintit, Tribunalul s-a pronunat n sensul c,

n mod incontestabil, regulamentul n litigiu are o aplicabilitate general n
sensul articolului 249 al doilea paragraf CE, ntruct interzice oricui s pun la
dispoziia anumitor persoane fonduri sau resurse economice.

72

Tribunalul a adugat c menionarea nominal a acestor persoane n cuprinsul

anexei I la regulament, astfel nct ele apar ca fiind n mod direct i individual
vizate prin regulament, n sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, nu
afecteaz nicidecum caracterul general al interdiciei, care se aplic erga
omnes, dup cum rezult n special din articolul 11 din acelai regulament.
Cu privire la respectarea anumitor drepturi fundamentale

73

n sfrit, n ceea ce privete, n cele dou cauze, nclcarea drepturilor

fundamentale ale reclamanilor, Tribunalul a apreciat c este oportun s
examineze mai nti raportul dintre ordinea juridic internaional creat de
Naiunile Unite i ordinile juridice naionale sau ordinea juridic comunitar,
precum i msura n care competenele Comunitii i ale statelor membre
trebuie s respecte rezoluiile Consiliului de Securitate adoptate n temeiul
capitolului VII din Carta Naiunilor Unite. Astfel, aceast examinare ar stabili
ntinderea controlului de legalitate, n special din perspectiva respectrii
drepturilor fundamentale, pe care Tribunalul trebuie s l exercite cu privire la
actele comunitare care pun n aplicare astfel de rezoluii. Tribunalul ar trebui s
se pronune cu privire la pretinsele nclcri ale drepturilor fundamentale
invocate numai n msura n care s-ar constata c aceste nclcri intr
ntr-adevr sub incidena controlului su jurisdicional i c ele pot avea ca
efect anularea regulamentului n litigiu (Hotrrile atacate Kadi, punctele 178180, i Yusuf i Al Barakaat, punctele 228-230).

74

Astfel, examinnd ntr-o prim etap raportul dintre ordinea juridic

internaional creat de Naiunile Unite i ordinile juridice naionale sau ordinea
juridic comunitar, Tribunalul s-a pronunat n sensul c, din punctul de
vedere al dreptului internaional, statele membre, n calitate de membre ale
ONU, sunt obligate s respecte principiul caracterului prioritar al obligaiilor
decurgnd din Carta Naiunilor Unite, consacrat la punctul 103 din aceasta,
ceea ce presupune n special c obligaia, prevzut la punctul 25 din aceast
cart, de a executa hotrrile Consiliului de Securitate prevaleaz n raport cu

orice alt obligaie convenional pe care acestea ar fi contractat-o (Hotrrile

atacate Kadi, punctele 181-184, i Yusuf i Al Barakaat, punctele 231-234).
75

Potrivit Tribunalului, aceast obligaie a statelor membre de a respecta

principiul caracterului prioritar al obligaiilor asumate prin Carta Naiunilor Unite
nu este afectat prin Tratatul CE, ntruct este vorba de o obligaie care
decurge dintr-o convenie anterioar acestuia i care, prin urmare, se
ncadreaz n prevederile articolului 307 CE. Mai mult, articolul 297 CE ar
urmri asigurarea respectrii acestui principiu (Hotrrile atacate Kadi,
punctele 185-188, i Yusuf i Al Barakaat, punctele 235-238).

76

Tribunalul a conchis din aceasta c rezoluiile adoptate de Consiliul de

Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite au efect
obligatoriu pentru statele membre, care sunt obligate, n aceast calitate, s ia
toate msurile necesare pentru a asigura executarea acestor rezoluii i au
posibilitatea, chiar obligaia, s lase neaplicat orice norm de drept comunitar,
fie c e o dispoziie de drept primar sau un principiu general al dreptului
comunitar, care ar mpiedica corecta executare a obligaiilor contractate n
temeiul cartei menionate (Hotrrile atacate Kadi, punctele 189 i 190, i
Yusuf i Al Barakaat, punctele 239 i 240).

77

Totui, potrivit Tribunalului, acest efect obligatoriu al rezoluiilor respective,

care rezult dintr-o obligaie de drept internaional, nu se impune Comunitii,
ntruct aceasta nu este, n aceast calitate, obligat n mod direct n temeiul
Cartei Naiunilor Unite, nefiind nici membr a ONU, nici destinatar a
rezoluiilor Consiliului de Securitate, nici succesoare n drepturi i obligaii a
statelor membre ale acesteia n sensul dreptului internaional public (Hotrrile
atacate Kadi, punctul 192, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 242).

78

n schimb, un astfel de efect obligatoriu s-ar impune Comunitii n temeiul

dreptului comunitar (Hotrrile atacate Kadi, punctul 193, i Yusuf i Al
Barakaat, punctul 243).

79

n aceast privin, fcnd trimitere prin analogie n special la punctul 18 din

Hotrrea din 12 decembrie 1972, International Fruit Company i alii (21/7224/72, Rec., p. 1219), Tribunalul a statuat c, n msura n care, n temeiul
Tratatului CE, Comunitatea a dobndit competene care erau exercitate anterior
de ctre statele membre n domeniul de aplicare al Cartei Naiunilor Unite,
dispoziiile acestei carte sunt obligatorii pentru Comunitate (Hotrrile atacate
Kadi, punctul 203, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 253).

80

La punctul urmtor al acestor din urm hotrri, Tribunalul a conchis c, pe de

o parte, Comunitatea nu poate nclca obligaiile care incumb statelor membre
n temeiul Cartei Naiunilor Unite i nici nu poate mpiedica executarea acestora
i c, pe de alt parte, Comunitatea este obligat, n temeiul tratatului prin care
a fost instituit, s adopte, n exercitarea competenelor sale, toate dispoziiile
necesare pentru a permite statelor sale membre s se conformeze acestor
obligaii.

81

Astfel, pentru a stabili, ntr-o a doua etap, ntinderea controlului de

legalitate, n special din perspectiva drepturilor fundamentale, pe care are
sarcina s l exercite cu privire la actele comunitare care pun n aplicare

rezoluii ale Naiunilor Unite, precum regulamentul n litigiu, Tribunalul a amintit

mai nti, la punctul 209 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 260 din
Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, c, potrivit jurisprudenei, Comunitatea
European este o comunitate de drept, ntruct nici statele sale membre, nici
instituiile sale nu pot s se sustrag controlului ce vizeaz conformitatea
actelor adoptate de acestea cu carta constituional fundamental,
reprezentat de Tratatul CE, i c acesta din urm a stabilit un sistem complet
de ci de atac i de proceduri, menit s ncredineze Curii controlul legalitii
actelor adoptate de instituii.
82

La punctul 212 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 263 din Hotrrea
Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a considerat totui c, n cauzele cu
care a fost sesizat, se pune problema existenei sau inexistenei unor limite
structurale impuse de dreptul internaional general sau de Tratatul CE nsui cu
privire la acest control jurisdicional.

83

n aceast privin, Tribunalul a amintit, la punctul 213 din Hotrrea Kadi

atacat i la punctul 264 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, c
regulamentul n litigiu, adoptat n considerarea Poziiei comune 2002/402,
constituie executarea, la nivelul Comunitii, a obligaiei care revine statelor
membre ale acesteia, n calitate de membre ale ONU, de a aplica, dac este
cazul prin intermediul unui act comunitar, sanciuni adoptate mpotriva lui
Osama ben Laden, a reelei Al-Qaida i a talibanilor, precum i a altor persoane,
grupuri, ntreprinderi i entiti asociate, care au fost hotrte i ulterior
consolidate prin mai multe rezoluii ale Consiliului de Securitate adoptate n
temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite.

84

n acest context, potrivit Tribunalului, Comunitatea a acionat n temeiul unei

competene obligatorii, care nu i lsa nicio marj de apreciere autonom n
exercitarea acesteia, astfel nct Comunitatea nu putea, n special, nici s
modifice direct coninutul rezoluiilor n discuie, nici s instituie un mecanism
care s poat avea ca efect o astfel de modificare (Hotrrile atacate Kadi,
punctul 214, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 265).

85

Tribunalul a dedus din aceasta c aciunile reclamanilor de contestare a

legalitii interne a regulamentului n litigiu presupune ca Tribunalul s
efectueze un control indirect sau incidental al legalitii rezoluiilor puse n
aplicare prin respectivul regulament din perspectiva drepturilor fundamentale,
astfel cum sunt protejate prin ordinea juridic comunitar (Hotrrile atacate
Kadi, punctele 215 i 216, i Yusuf i Al Barakaat, punctele 266 i 267).

86

La punctele 217-225 din Hotrrea Kadi atacat, redactate n termeni identici

cu aceia de la punctele 268-276 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat,
Tribunalul s-a pronunat n sensul c:
217

Instituiile i Regatul Unit solicit Tribunalului s i decline de principiu

orice competen de a efectua un astfel de control indirect al legalitii
acestor rezoluii care, n calitate de norme de drept internaional
obligatorii pentru statele membre ale Comunitii, sunt obligatorii i
pentru Tribunal ca i pentru toate instituiile Comunitii. Aceste pri
apreciaz n esen c acest control al Tribunalului ar trebui s se
limiteze, pe de o parte, la verificarea respectrii condiiilor de form, a

normelor de procedur i de competen care se impuneau n spe

instituiilor comunitare i, pe de alt parte, la verificarea caracterului
adecvat i proporional al msurilor comunitare n cauz, n raport cu
rezoluiile Consiliului de Securitate pe care le pun n aplicare.
218

Trebuie recunoscut c o astfel de limitare a competenei se impune ca

un corolar al principiilor prezentate mai sus, n cadrul examinrii
raporturilor ntre ordinea juridic internaional creat de Naiunile Unite
i ordinea juridic comunitar.

219

Astfel cum s-a prezentat deja, rezoluiile n cauz ale Consiliului de

Securitate au fost adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor
Unite. n acest context, Consiliul de Securitate are rspunderea exclusiv
de a stabili ce fapte constituie o ameninare la adresa pcii i securitii
internaionale, precum i care sunt msurile necesare pentru meninerea
sau restabilirea acestora, iar autoritile i instanele naionale sau
comunitare nu au competena de a stabili aceste aspecte, cu singura
excepie a dreptului natural la legitim aprare, individual sau colectiv,
prevzut la articolul 51 din carta menionat.

220

De vreme ce, acionnd n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor

Unite, Consiliul de Securitate, prin intermediul comitetului su pentru
sanciuni, decide c fondurile unor indivizi sau entiti trebuie ngheate,
hotrrea sa se impune tuturor membrilor Naiunilor Unite n conformitate
cu articolul 48 din cart.

221

Avnd n vedere consideraiile enunate la punctele 193-204 de mai

sus, declararea competenei Tribunalului de a controla pe cale incidental
legalitatea unei astfel de hotrri din perspectiva standardului de
protecie a drepturilor fundamentale, astfel cum sunt recunoscute n
ordinea juridic comunitar, nu se poate justifica, prin urmare, nici n
temeiul dreptului internaional, nici n temeiul dreptului comunitar.

222

Pe de o parte, o astfel de competen ar fi incompatibil cu

angajamentele asumate de statele membre n temeiul Cartei Naiunilor
Unite, n special al articolelor 25, 48 i 103 din aceasta, precum i al
articolului 27 din Convenia de la Viena privind dreptul tratatelor
[ncheiat la Viena la 23 mai 1969].

223

Pe de alt parte, o astfel de competen ar fi contrar att dispoziiilor

Tratatului CE, n special articolelor 5 CE, 10 CE, 297 CE i articolului 307
primul paragraf CE, precum i Tratatului UE, n special articolului 5 UE,
potrivit cruia instana comunitar i exercit atribuiile n condiiile i n
scopurile prevzute prin dispoziiile tratatelor CE i UE. n plus, aceasta ar
fi incompatibil cu principiul potrivit cruia competenele Comunitii i,
prin urmare, cele ale Tribunalului trebuie exercitate cu respectarea
dreptului internaional (Hotrrea [din 24 noiembrie 1992,] Poulsen i
Diva Navigation, [C-286/90, Rec., p. I-6019,] punctul 9, i Hotrrea [din
16 iunie 1998,] Racke, [C-162/96, Rec., p. I-3655,] punctul 45).

224

Trebuie adugat c, avnd n vedere n special articolul 307 CE i

articolul 103 din Carta Naiunilor Unite, invocarea atingerilor aduse fie
drepturilor fundamentale, astfel cum sunt protejate prin ordinea juridic

comunitar, fie principiilor acestei ordini juridice nu poate afecta

validitatea unei rezoluii a Consiliului de Securitate sau executarea
acesteia pe teritoriul Comunitii (a se vedea, prin analogie, Hotrrea
Curii din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70,
Rec., p. 1125, punctul 3, Hotrrea din 8 octombrie 1986, Keller, 234/85,
Rec., p. 2897, punctul 7, i Hotrrea din 17 octombrie 1989, Dow
Chemical Ibrica i alii/Comisia, 97/87-99/87, Rec., p. 3165, punctul 38).
225

Astfel, trebuie considerat c rezoluiile n cauz ale Consiliului de

Securitate nu fac, n principiu, obiectul controlului jurisdicional al
Tribunalului i c acesta nu este autorizat s pun n discuie, nici chiar pe
cale incidental, legalitatea lor din perspectiva dreptului comunitar.
Dimpotriv, Tribunalul este obligat, n msura posibilului, s interpreteze
i s aplice acest drept ntr-o modalitate care s fie compatibil cu
obligaiile statelor membre n temeiul Cartei Naiunilor Unite.

87

La punctul 226 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 277 din Hotrrea
Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a statuat c este abilitat totui s
controleze, pe cale incidental, legalitatea rezoluiilor Consiliului de Securitate
n cauz din perspectiva lui ius cogens, neles ca o ordine public
internaional care se impune tuturor subiectelor de drept internaional, inclusiv
instanelor ONU, i de la care nu se poate deroga.

88

n aceast privin, Tribunalul a statuat la punctele 227-231 din Hotrrea

Kadi atacat, redactate n termeni identici cu aceia de la punctele 278-282 din
Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, dup cum urmeaz:
227

Trebuie menionat c, n aceast privin, Convenia de la Viena

privind dreptul tratatelor, care codific dreptul internaional cutumiar (i
care la articolul 5 menioneaz c aceasta se aplic oricrui tratat care
este actul constitutiv al unei organizaii internaionale, precum i oricrui
tratat adoptat n snul unei organizaii internaionale), prevede, la
articolul 53, c este nul tratatul aflat n conflict cu o norm imperativ a
dreptului internaional general (ius cogens), definit ca o norm
acceptat i recunoscut de comunitatea internaional a statelor n
ansamblul ei drept norm de la care nu este permis nicio derogare i
care nu poate fi modificat dect printr-o nou norm a dreptului
internaional general avnd acelai caracter. n acelai sens, articolul 64
din Convenia de la Viena prevede c dac survine o nou norm
imperativ a dreptului internaional general, orice tratat existent care este
n conflict cu aceast norm devine nul i ia sfrit.

228

Aadar, Carta Naiunilor Unite nsi presupune existena unor principii

imperative de drept internaional i n special protecia drepturilor
fundamentale ale persoanei umane. n preambulul cartei, popoarele
Naiunilor Unite i-au declarat hotrrea de a [reafirma] credina n
drepturile fundamentale ale omului, n demnitatea i valoarea persoanei
umane. De altfel, din capitolul 1 al cartei, intitulat Scopuri i principii,
rezult c Naiunile Unite au ca scop, printre altele, s ncurajeze
respectarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale.

229

Aceste principii se impun att membrilor ONU, ct i organelor sale.

Astfel, potrivit articolului 24 alineatul 2 din Carta Naiunilor Unite, n

ndeplinirea ndatoririlor pe care le presupune rspunderea principal

pentru meninerea pcii i securitii internaionale, Consiliul de
Securitate trebuie s acioneze n conformitate cu scopurile i principiile
Naiunilor Unite. Puterile de sancionare pe care Consiliul de Securitate
le are n exercitarea acestei rspunderi trebuie s fie utilizate, aadar, cu
respectarea dreptului internaional i n special a scopurilor i a principiilor
Naiunilor Unite.
230

Dreptul internaional permite astfel s se considere c exist o limit a

principiului efectului obligatoriu al rezoluiilor Consiliului de Securitate:
acestea trebuie s respecte dispoziiile peremptorii fundamentale ale lui
ius cogens. n caz contrar, orict de improbabil ar prea acesta, ele nu ar
fi obligatorii nici pentru statele membre ale ONU i, prin urmare, nici
pentru Comunitate.

231

Controlul jurisdicional incidental exercitat de Tribunal, n cadrul unei

aciuni n anulare a unui act comunitar adoptat, fr exercitarea vreunei
liberti de apreciere, n vederea punerii n aplicare a unei rezoluii a
Consiliului de Securitate poate, aadar, cu totul excepional, s se extind
la verificarea respectrii normelor superioare ale dreptului internaional
care intr n domeniul lui ius cogens i n special a normelor imperative
care urmresc protecia universal a drepturilor omului, de la care nici
statele membre, nici instanele ONU nu pot s deroge, deoarece
constituie principii inviolabile ale dreptului internaional cutumiar
(Avizul consultativ al Curii Internaionale de Justiie din 8 iulie 1996,
Caracterul licit al ameninrii cu arme nucleare sau al folosirii acestora,
Rec., 1996, p. 226, punctul 79; a se vedea de asemenea n acest sens
[punctul 65 din] Concluziile avocatului general [...] Jacobs [prezentate n
cauza n care s-a pronunat Hotrrea din 30 iulie 1996,] Bosphorus
[(Hotrrea din 30 iulie 1996, C-84/95, Rec., p. I-3953)]).

89

n special, n ceea ce privete, n primul rnd, pretinsa nclcare a dreptului

fundamental la respectarea proprietii, Tribunalul a considerat, la punctul 237
din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 288 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat
atacat, c trebuia s analizeze dac nghearea fondurilor prevzut prin
regulamentul n litigiu, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul
nr. 561/2003 i, indirect, prin rezoluiile Consiliului de Securitate pe care aceste
regulamente le pun n aplicare, ncalc drepturile fundamentale ale
reclamantului.

90

La punctul 238 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 289 din Hotrrea
Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a decis c nu aceasta este situaia, n
lumina standardului de protecie universal a drepturilor fundamentale ale
persoanei umane potrivit lui ius cogens.

91

n aceast privin, Tribunalul s-a pronunat, la punctele 239 i 240 din

Hotrrea Kadi atacat i la punctele 290 i 291 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, c derogrile i exceptrile de la obligaia de ngheare a
fondurilor, prevzute n regulamentul n litigiu n urma modificrii sale prin
Regulamentul nr. 561/2003, de punere n aplicare a Rezoluiei 1452 (2002) a
Consiliului de Securitate, demonstreaz c aceast msur nu are nici ca

obiect, nici ca rezultat s supun persoanele nscrise n lista recapitulativ unui

tratament inuman sau degradant.
92

93

La punctele 243-251 din Hotrrea Kadi atacat i la punctele 294-302 din

Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a statuat n plus c
nghearea fondurilor nu constituie o atingere arbitrar, inadecvat sau
disproporionat adus dreptului de proprietate privat al persoanelor
interesate i c, prin urmare, nu poate fi considerat contrar lui ius cogens,
avnd n vedere urmtoarele mprejurri:

msurile n cauz urmresc un obiectiv de interes general fundamental

pentru comunitatea internaional, i anume lupta mpotriva terorismului
internaional, iar ONU dispune de legitimitatea de a ntreprinde o aciune
de protecie mpotriva activitilor unei organizaii teroriste;

nghearea fondurilor este o msur asigurtorie care, spre deosebire de

o confiscare, nu aduce atingere nsei esenei dreptului de proprietate al
persoanelor interesate asupra activelor financiare de care dispun, ci
numai dreptului de utilizare a acestora;

rezoluiile Consiliului de Securitate n cauz prevd un mecanism de

reexaminare periodic a regimului general al sanciunilor;

aceste rezoluii stabilesc o procedur care permite persoanelor

interesate s sesizeze n orice moment Comitetul pentru sanciuni pentru
reexaminarea situaiei lor, prin intermediul statului membru ai cror
ceteni sunt sau al statului n care i au reedina.

n al doilea rnd, n ceea ce privete pretinsa nclcare a dreptului de a fi

ascultat, i n special, pe de o parte, a dreptului de a fi ascultai de instituiile
comunitare nainte de adoptarea regulamentului n litigiu, pe care reclamanii
pretind c l au, Tribunalul s-a pronunat, la punctul 258 din Hotrrea Kadi
atacat, cruia i corespunde mutatis mutandis punctul 328 din Hotrrea Yusuf
i Al Barakaat atacat, dup cum urmeaz:
Or, n spe, astfel cum rezult din observaiile introductive prezentate mai sus
cu privire la raportul dintre ordinea juridic internaional creat de Naiunile
Unite i ordinea juridic comunitar, instituiile comunitare erau obligate s
transpun n ordinea juridic comunitar rezoluiile Consiliului de Securitate i
deciziile Comitetului pentru sanciuni care nu le abilitau n niciun fel ca, la
stadiul punerii lor efective n aplicare, s prevad un anumit mecanism
comunitar de examinare sau de reexaminare a situaiilor individuale, ntruct
att coninutul msurilor n cauz, ct i mecanismele de reexaminare (a se
vedea punctele 262 i urmtoarele [...]) intrau n totalitate n competena
Consiliului de Securitate i a Comitetului pentru sanciuni al acestuia. n
consecin, instituiile comunitare nu dispuneau de nicio putere de anchet, de
nicio posibilitate de control al faptelor reinute de Consiliul de Securitate i de
Comitetul pentru sanciuni, de nicio marj de apreciere n privina acestor fapte
i de nicio libertate de apreciere a oportunitii adoptrii de sanciuni n privina
reclamantului. Principiul de drept comunitar privind dreptul de a fi ascultat nu
i poate gsi aplicarea n astfel de circumstane, n care ascultarea persoanei

interesate nu ar putea n niciun caz s determine instituia s i revizuiasc

poziia.
94

Tribunalul a conchis din aceasta, la punctul 259 din Hotrrea Kadi atacat, c
Consiliul nu avea obligaia s l asculte pe reclamant cu privire la meninerea sa
pe lista persoanelor i entitilor crora li se aplic sanciuni, n contextul
adoptrii i punerii n aplicare a regulamentului n litigiu i, la punctul 329 din
Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, c Consiliul nu avea obligaia s i
asculte pe reclamanii n prim instan nainte de adoptarea regulamentului n
litigiu.

95

n ceea ce privete, pe de alt parte, nclcarea pretinsului drept al

reclamanilor de a fi ascultai de ctre Comitetul pentru sanciuni n contextul
nscrierii lor pe lista recapitulativ, Tribunalul a constatat, la punctul 261 din
Hotrrea Kadi atacat i la punctul 306 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat
atacat, c un astfel de drept nu este prevzut de rezoluiile Consiliului de
Securitate n cauz.

96

n plus, la punctul 307 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul

s-a pronunat n sensul c nicio norm imperativ de ordine public
internaional nu impune o ascultare prealabil a persoanelor interesate n
circumstane de natura celor din spe.

97

Pe de alt parte, Tribunalul a menionat c dei rezoluiile Consiliului de

Securitate n cauz i regulamentele succesive care le-au pus n aplicare n
cadrul Comunitii nu prevd un drept de ascultare a persoanei, totui acestea
instaureaz un mecanism de reexaminare a situaiilor individuale, prevznd c
persoanele interesate se pot adresa Comitetului pentru sanciuni prin
intermediul autoritilor lor naionale pentru a obine fie retragerea de pe lista
recapitulativ, fie o derogare de la nghearea fondurilor (Hotrrile atacate
Kadi, punctul 262, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 309).

98

Fcnd referire, la punctul 264 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 311
din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, la directivele care reglementeaz
desfurarea lucrrilor [Comitetului pentru sanciuni], astfel cum au fost
adoptate de acest comitet la 7 noiembrie 2002 i cum au fost modificate la 10
aprilie 2003 (denumite n continuare directivele Comitetului pentru sanciuni),
i, la punctul 266 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 313 din Hotrrea
Yusuf i Al Barakaat atacat, la diverse rezoluii ale Consiliului de Securitate,
Tribunalul a constatat, la punctele menionate, importana pe care Consiliul de
Securitate o acord, n msura posibilului, drepturilor fundamentale ale
persoanelor nscrise n lista recapitulativ i n special dreptului la aprare.

99

La punctul 268 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 315 din Hotrrea
Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a statuat c, din perspectiva normelor
imperative de ordine public internaional, nu poate fi considerat inadmisibil
faptul, menionat la punctul precedent din fiecare dintre aceste hotrri, c
procedura de reexaminare nu confer direct nsei persoanelor interesate
dreptul de a fi ascultate de ctre Comitetul pentru sanciuni, singura autoritate
competent s se pronune, la cererea unui stat, cu privire la reexaminarea
situaiei lor, astfel c acestea depind, n esen, de protecia diplomatic pe
care statele o acord resortisanilor lor.

100

Tribunalul a adugat c persoanele interesate au posibilitatea s introduc o

aciune n instan ntemeiat pe dreptul intern sau chiar n mod direct pe
regulamentul n litigiu i pe rezoluiile pertinente ale Consiliului de Securitate pe
care acesta le pune n aplicare, mpotriva unui eventual refuz abuziv al
autoritii naionale competente s nainteze cazul lor spre reexaminare
Comitetului pentru sanciuni (Hotrrile atacate Kadi, punctul 270, i Yusuf i Al
Barakaat, punctul 317).

101

n plus, Tribunalul a statuat c, n mprejurri precum cele din cauzele cu care

era sesizat, n care se pune problema unei msuri asigurtorii care limiteaz
disponibilitatea bunurilor persoanelor interesate, respectarea drepturilor
fundamentale ale acestora nu impune ca faptele i elementele de prob
reinute n sarcina lor s le fie comunicate, din moment ce Consiliul de
Securitate sau Comitetul pentru sanciuni apreciaz c motive care in de
securitatea comunitii internaionale se opun acestei comunicri (Hotrrile
atacate Kadi, punctul 274, i Yusuf i Al Barakaat, punctul 320).

102

Avnd n vedere aceste consideraii, Tribunalul a conchis, la punctul 276 din

Hotrrea Kadi atacat i la punctul 330 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat
atacat, c motivul invocat de reclamant ntemeiat pe nclcarea dreptului de a
fi ascultat trebuia respins.

103

n ceea ce privete, n ultimul rnd, motivul referitor la nclcarea dreptului la

un control jurisdicional efectiv, Tribunalul s-a pronunat, la punctele 278-285
din Hotrrea Kadi atacat, redactate n termeni identici, pe fond, cu aceia de
la punctele 330-340 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, dup cum
urmeaz:
278

n spe, reclamantul a avut posibilitatea de a introduce o aciune n

anulare n faa Tribunalului n temeiul articolului 230 CE.

279

n cadrul acestei aciuni, Tribunalul exercit un control de legalitate

integral al regulamentului [n litigiu] cu privire la respectarea de ctre
instituiile comunitare a normelor de competen, precum i a normelor
de legalitate extern i a normelor fundamentale de procedur care se
impun aciunii lor.

280

Tribunalul controleaz totodat legalitatea regulamentului [n litigiu]

prin raportare la rezoluiile Consiliului de Securitate, pe care acest
regulament trebuie s le pun n aplicare, n special din perspectiva
conformitii din punctul de vedere al formei i al fondului, al coerenei
interne i al caracterului proporional al regulamentului n raport cu
rezoluiile.

281

Delibernd n temeiul acestui control, Tribunalul constat c nu se

contest faptul c reclamantul este ntr-adevr una dintre persoanele
fizice nscrise la 19 octombrie 2001 n lista [recapitulativ].

282

n cadrul prezentei aciuni n anulare, Tribunalul i-a recunoscut n plus

competena de a controla legalitatea regulamentului [n litigiu] i, n mod
indirect, legalitatea rezoluiilor n cauz ale Consiliului de Securitate, din
perspectiva normelor superioare ale dreptului internaional care se

ncadreaz n ius cogens, n special a normelor imperative care urmresc

protecia universal a drepturilor persoanei umane.
283

n schimb, astfel cum a fost indicat la punctul 225 de mai sus,

Tribunalul nu are competena s controleze n mod indirect caracterul
conform al nsei rezoluiilor n cauz ale Consiliului de Securitate cu
drepturile fundamentale, astfel cum sunt protejate prin ordinea juridic
comunitar.

284

Mai mult, Tribunalul nu are competena de a verifica inexistena unei

erori de apreciere a faptelor i a elementelor de prob pe care Consiliul de
Securitate le-a reinut n susinerea msurilor pe care le-a adoptat i nici
de a controla n mod indirect oportunitatea acestor msuri i caracterul
lor proporional, cu excepia cadrului limitat definit la punctul 282 de mai
sus. Un astfel de control nu ar putea fi exercitat fr s se aduc atingere
prerogativelor Consiliului de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta
Naiunilor Unite n materie de stabilire, n primul rnd, a existenei unei
ameninri la adresa pcii i securitii internaionale i, n al doilea rnd,
a msurilor adecvate pentru a face fa acesteia sau a o remedia. Prin
urmare, problema dac un individ sau o organizaie reprezint o
ameninare la adresa pcii i a securitii internaionale, ca i problema
de a ti ce msuri trebuie luate n privina persoanelor interesate pentru a
contracara aceast ameninare, presupune o apreciere politic i judeci
de valoare aflate, n principiu, n domeniul de competen exclusiv al
autoritii creia comunitatea internaional i-a ncredinat rspunderea
principal de a menine pacea i securitatea internaional.

285

Se impune astfel constatarea c, n msura indicat la punctul 284 de

mai sus, reclamantul nu dispune de nicio cale de atac jurisdicional,
ntruct Consiliul de Securitate nu a considerat oportun s creeze o
instan internaional independent, care s aib sarcina de a se
pronuna, n drept i n fapt, cu privire la aciunile ndreptate mpotriva
deciziilor individuale luate de Comitetul pentru sanciuni.

104

La punctul 286 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 341 din Hotrrea
Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a statuat c o astfel de lacun n
protecia jurisdicional a reclamanilor nu este totui contrar lui ius cogens.

105

n aceast privin, Tribunalul a considerat, la punctele 288-290 din Hotrrea

Kadi atacat, redactate n termeni identici, pe fond, cu aceia de la punctele
343-345 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, c:
288

n spe, Tribunalul consider c limitarea dreptului de acces al

reclamantului la o instan, care rezult din imunitatea de jurisdicie de
care beneficiaz, n principiu, n ordinea juridic a statelor membre ale
Naiunilor Unite, rezoluiile Consiliului de Securitate adoptate n temeiul
capitolului VII din Carta Naiunilor Unite, n conformitate cu principiile
relevante ale dreptului internaional (n special, articolele 24 i 103 din
[aceast] cart), este inerent acestui drept, astfel cum este el garantat
prin ius cogens.

289

O astfel de limitare este justificat att de natura hotrrilor pe care

Consiliul de Securitate trebuie s le ia n temeiul capitolului VII din Carta

Naiunilor Unite, ct i de scopul legitim urmrit. n circumstanele speei,

interesul reclamantului ca fondul aciunii sale s fie examinat de ctre o
instan nu este suficient pentru a prevala n raport cu interesul general
esenial ca pacea i securitatea internaional s fie meninute n faa
unei ameninri identificate cu claritate de Consiliul de Securitate, n
conformitate cu dispoziiile Cartei Naiunilor Unite. n aceast privin,
trebuie acordat o importan semnificativ mprejurrii c, departe de a
prevedea msuri cu o durat de aplicare nelimitat sau nedeterminat,
rezoluiile adoptate succesiv de Consiliul de Securitate au prevzut
ntotdeauna un mecanism de reexaminare a oportunitii meninerii
acestor msuri dup scurgerea unui interval de timp de cel mult 12 sau
18 luni []
290

106

n sfrit, Tribunalul apreciaz c, n lipsa unei instane internaionale

competente s controleze legalitatea actelor Consiliului de Securitate,
crearea unui organ precum Comitetul pentru sanciuni i posibilitatea,
prevzut de textele normative, de a se adresa acestuia n orice moment
pentru obinerea reexaminrii oricrei situaii individuale, prin intermediul
unui mecanism oficial care implic att guvernul solicitat, ct i
guvernul de identificare [...], reprezint o alt modalitate rezonabil de
protejare adecvat a drepturilor fundamentale ale reclamantului, astfel
cum sunt recunoscute de ius cogens.

n consecin, Tribunalul a respins motivele ntemeiate pe nclcarea dreptului

la un control jurisdicional efectiv i, prin urmare, aciunile n ansamblul lor.
Concluziile prilor n recurs

107

Prin recursul formulat, domnul Kadi a solicitat Curii:

anularea, n totalitate, a Hotrrii Kadi atacate;

declararea nulitii regulamentului n litigiu i

108

Prin recursul formulat, Al Barakaat a solicitat Curii:

anularea Hotrrii Yusuf i Al Barakaat atacate;

declararea nulitii regulamentului n litigiu i

109

110

obligarea Consiliului i/sau a Comisiei la plata cheltuielilor de judecat

aferente prezentului recurs i procedurii din faa Tribunalului.

obligarea Consiliului i a Comisiei la plata cheltuielilor de judecat

aferente prezentului recurs i procedurii din faa Tribunalului.

n concluziile sale, Consiliul a solicitat n cele dou cauze respingerea

recursurilor i obligarea recurenilor la plata cheltuielilor de judecat.
n cauza C-402/05 P, Comisia a solicitat Curii:

111

112

n consecin, respingerea recursului i

obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecat.

n cauza C-415/05 P, Comisia a solicitat Curii:

respingerea aciunii n totalitatea sa i

obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecat.

Regatul Unit a formulat un recurs incident i a solicitat Curii:

113

respingerea recursurilor i
anularea prii din hotrrile atacate care privete aspectele legate de
ius cogens, i anume punctele 226-231 din Hotrrea Kadi atacat i
punctele 277-281 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat.

Regatul Spaniei, cruia i s-a permis s intervin n susinerea concluziilor

Consiliului, prin Ordonanele preedintelui Curii din 27 aprilie 2006 (cauza
C-402/05 P) i din 15 mai 2006 (cauza C-415/05 P), a solicitat Curii:

114

constatarea faptul c niciun motiv invocat de recurent nu este de natur

s infirme dispozitivul Hotrrii Kadi atacate, n cazul n care se
procedeaz la nlocuirea motivrii acesteia dup cum se sugereaz n
memoriul su n rspuns;

respingerea n totalitate a recursurilor formulate de recureni i

confirmarea, n totalitate, a hotrrilor atacate;
obligarea recurenilor la plata cheltuielilor de judecat;
respingerea preteniilor Comisiei cu privire la primul motiv al fiecrui
recurs i confirmarea hotrrilor atacate;
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecat;
n subsidiar, n cazul n care Curtea ar anula hotrrile atacate i, n
consecin, ar declara nulitatea regulamentului n litigiu, s considere c
efectele acestui regulament sunt irevocabile, n temeiul articolului 231 CE,
pn la adoptarea unui nou regulament care s l nlocuiasc.

Republica Francez, creia i s-a permis s intervin n susinerea concluziilor

Consiliului i ale Comisiei, prin Ordonanele preedintelui Curii din 27 aprilie
2006 (cauza C-402/05 P) i din 15 mai 2006 (cauza C-415/05 P), a solicitat
Curii:

respingerea recursurilor formulate de recureni, admiterea recursurilor

incidente formulate de Regatul Unit i nlocuirea motivrii acelei pri din
hotrrile atacate care se refer la ius cogens i


115

obligarea recurenilor la plata cheltuielilor de judecat.

Regatul rilor de Jos, cruia i s-a permis s intervin n susinerea

concluziilor Consiliului, prin Ordonanele preedintelui Curii din 27 aprilie 2006
(cauza C-402/05 P) i din 15 mai 2006 (cauza C-415/05 P), a solicitat n cele
dou cauze respingerea recursurilor, sub condiia nlocuirii de ctre Curte a
motivrii referitoare la ntinderea controlului de legalitate i, n subsidiar, la
chestiunea dac normele de ius cogens au fost nclcate.
Motivele de anulare a hotrrilor atacate

116

Domnul Kadi invoc dou motive ntemeiate, primul, pe lipsa unui temei
juridic pentru regulamentul n litigiu i, al doilea, pe nclcarea de ctre Tribunal
a mai multe norme de drept internaional i pe consecinele pe care aceast
nclcare le-ar fi avut asupra aprecierii motivelor referitoare la nclcarea unora
dintre drepturile sale fundamentale pe care le-a invocat n faa Tribunalului.

117

Al Barakaat invoc trei motive ntemeiate, primul, pe lipsa unui temei juridic
pentru regulamentul n litigiu, al doilea, pe nclcarea articolului 249 CE i, al
treilea, pe nclcarea unora dintre drepturile sale fundamentale.

118

n cadrul recursului incident pe care l-a formulat, Regatul Unit invoc un

singur motiv referitor la eroarea de drept pe care ar fi comis-o Tribunalul atunci
cnd a apreciat n hotrrile atacate c este competent s examineze
compatibilitatea rezoluiilor Consiliului de Securitate n cauz cu normele de ius
cogens.
Cu privire la recursuri

119

Prin Ordonana din 13 noiembrie 2007, preedintele Curii a dispus radierea

numelui lui Ahmed Ali Yusuf din registrul Curii ca urmare a renunrii acestuia
la recursul pe care l-a introdus mpreun cu Al Barakaat n cauza C-415/05 P.

120

Dup ascultarea prilor i a avocatului general cu privire la acest aspect, din

motive de conexitate, prezentele cauze trebuie reunite n vederea pronunrii
hotrrii, n conformitate cu articolul 43 din Regulamentul de procedur al
Curii.
Cu privire la motivele referitoare la temeiul juridic al regulamentului n litigiu
Argumentele prilor

121

122

Prin intermediul primului motiv, domnul Kadi arat c Tribunalul a comis o

eroare de drept atunci cnd a apreciat, la punctul 135 din Hotrrea Kadi
atacat, c regulamentul n litigiu putea fi adoptat n temeiul articolelor 60 CE,
301 CE i 308 CE coroborate.
Acest motiv cuprinde trei aspecte.

123

Prin intermediul primului aspect, domnul Kadi susine c Tribunalul a comis o

eroare de drept atunci cnd a apreciat c articolele 60 CE i 301 CE pot fi
considerate ca reprezentnd un temei juridic parial pentru regulamentul n
litigiu. Tribunalul nu ar fi clarificat, de altfel, modul n care aceste dispoziii,
care nu pot constitui dect temeiul unor msuri mpotriva unor ri tere, pot fi
privite, n coroborare cu articolul 308 CE, ca un temei juridic al regulamentului
menionat, atta vreme ct acesta nu cuprinde dect msuri ndreptate
mpotriva unor indivizi i a unor entiti nestatale.

124

Prin intermediul celui de al doilea aspect, domnul Kadi arat c, dac articolele
60 CE i 301 CE vor fi totui reinute ca temei juridic parial al regulamentului
n litigiu, Tribunalul ar fi comis o eroare de drept n msura n care ar fi
interpretat incorect articolul 301 CE i funcia de pasarel pe care o prevede
acesta, ntruct acest articol nu include n niciun caz puterea de a lua msuri
care urmresc realizarea unui obiectiv al Tratatului UE.

125

Prin intermediul celui de al treilea aspect, domnul Kadi reproeaz Tribunalului

c ar fi comis o eroare de drept atunci cnd a interpretat articolul 308 CE n
sensul c aceast dispoziie poate constitui temeiul juridic al unei reglementri
pentru care prerogativele de aciune necesare nu sunt prevzute n tratat i
care nu era necesar pentru realizarea unuia dintre obiectivele Comunitii. La
punctele 122-134 din Hotrrea Kadi atacat, Tribunalul ar fi asimilat n mod
eronat obiectivele celor dou ordini juridice integrate, dar distincte pe care le
reprezint Uniunea i Comunitatea i ar fi nclcat astfel limitele articolului 308
CE.

126

n plus, o astfel de concepie ar fi incompatibil cu principiul competenelor

atribuite prevzut la articolul 5 CE. n aceast privin, de la punctele 28-35 din
Avizul 2/94 din 28 martie 1996 (Rec., p. I-1759) ar rezulta c menionarea unui
obiectiv n Tratatul UE nu poate remedia lipsa acestui obiectiv din enumerarea
obiectivelor Tratatului CE.

127

Consiliul i Republica Francez resping primul aspect al primului motiv invocat

de domnul Kadi, artnd n special c menionarea articolelor 60 CE i 301 CE
ca temei juridic al regulamentului n litigiu se justific prin faptul c acestea
prevd msuri restrictive al cror domeniu de aplicare ar trebui extins, prin
intermediul articolului 308 CE, la persoane sau entiti nestatale i care nu sunt
prevzute, aadar, de cele dou articole menionate mai sus.

128

La rndul su, Regatul Unit susine c articolul 308 CE a fost utilizat ca

mecanism care permite completarea competenelor instrumentale prevzute la
articolele 60 CE i 301 CE, astfel c ele nu constituie dect fundamentul juridic
parial al regulamentului n litigiu. Regatul Spaniei susine n esen aceeai
argumentare.

129

n ceea ce privete al doilea aspect al motivului menionat, Consiliul susine c

raiunea existenei pasarelei prevzute la articolul 301 CE const tocmai n a
atribui Consiliului puterea de a lua msuri care urmresc realizarea unui
obiectiv al Tratatului UE.

130

Regatul Spaniei, Republica Francez i Regatul Unit susin c articolul 308 CE,
iar nu articolele 60 CE i 301 CE, a permis adoptarea msurilor restrictive care

privesc indivizi i entiti nestatale, completnd n acest mod domeniul de

aplicare al acestor din urm dou articole.
131

n ceea ce privete cel de al treilea aspect al primului motiv invocat de domnul

Kadi, Consiliul susine c raiunea existenei pasarelei pe care o conine
articolul 301 CE este tocmai aceea de a utiliza, cu titlu excepional, puterile
conferite Comunitii de a impune sanciuni economice i financiare pentru
realizarea mai degrab a unui obiectiv al PESC i, aadar, al Uniunii dect a
unui obiectiv al Comunitii.

132

Regatul Unit i statele membre interveniente n recurs mprtesc n esen

aceast poziie.

133

Regatul Unit i precizeaz poziia menionnd c, n opinia sa, se poate

considera c aciunea prevzut n regulamentul n litigiu nu contribuie la
realizarea unui obiectiv al Uniunii, ci a unui obiectiv al Comunitii, i anume
acela, implicit, pur instrumental i subsecvent articolelor 60 CE i 301 CE
constnd n a furniza mijloace efective de punere n aplicare, exclusiv prin
msuri economice coercitive, a actelor adoptate n temeiul competenei pe care
titlul V din Tratatul UE l confer Uniunii.

134

Potrivit acestui stat membru, n cazul n care realizarea acestui obiectiv

instrumental necesit forme de coerciie economic care depesc puterile
conferite n mod expres Consiliului prin articolele 60 CE i 301 CE, trebuie s se
recurg la articolul 308 CE pentru completarea acestor puteri.

135

Dup ce a declarat c i-a reconsiderat punctul de vedere, Comisia susine, cu

titlu principal, c, avnd n vedere modul de redactare i contextul lor, articolele
60 CE i 301 CE au constituit, singure, temeiuri juridice adecvate i suficiente
pentru adoptarea regulamentului n litigiu.

136

n aceast privin, Comisia invoc n esen argumentele urmtoare:

modul de redactare a articolului 301 CE ar fi suficient de larg pentru a

cuprinde sanciunile economice luate mpotriva particularilor, n msura n
care acetia se afl ntr-o ar ter sau sunt asociai acestei ri n alt
temei. Termenii relaii economice ar include un evantai vast de
activiti. Orice sanciune economic, chiar dac privete o ar ter,
precum un embargo, ar afecta n mod direct particularii vizai i numai n
mod indirect acea ar. Textul articolului 301 CE, n special termenii n
parte, nu ar impune ca o msur parial s vizeze un anumit segment al
rilor respective, cum ar fi guvernul. ntruct permite Comunitii s
ntrerup total relaiile economice cu toate rile, aceast dispoziie ar
trebui s o autorizeze i s ntrerup relaiile economice cu un numr
limitat de particulari ntr-un numr limitat de ri;

coincidena terminologic dintre articolul 41 din Carta Naiunilor Unite i

articolul 301 CE ar sublinia intenia clar a celor care au redactat aceast
din urm dispoziie de a prevedea o platform pentru punerea n aplicare
de ctre Comunitate a oricrei msuri adoptate de Consiliul de Securitate
care necesit o aciune comunitar;

articolul 301 CE ar crea o pasarel procedural ntre Comunitate i

Uniune, dar nu ar urmri nici s extind, nici s reduc domeniul
competenei comunitare. n consecin, aceast dispoziie ar trebui
interpretat la fel de extensiv precum competenele comunitare
relevante.

137

Comisia susine c msurile n cauz sunt msuri de politic comercial

comun, avnd n vedere efectul pe care msurile care interzic circulaia
resurselor economice l au asupra schimbului, i c aceste msuri constituie
chiar dispoziii referitoare la libera circulaie a capitalurilor, din moment ce
includ interdicia de a transfera resurse economice unor particulari n ri tere.

138

Comisia susine totodat c din articolul 56 alineatele (1) i (2) CE rezult c

circulaia capitalurilor i plile ntre Comunitate i rile tere se ncadreaz n
domeniul de competen comunitar, statele membre neputnd lua msuri
sancionatorii n acest domeniu dect n cadrul articolului 60 alineatul (2) CE,
iar nu n cel al articolului 58 alineatul (1) litera (b) CE.

139

n consecin, Comisia apreciaz c nu se putea recurge, pentru adoptarea

regulamentului n litigiu, la articolul 308 CE, din moment ce prerogativa de
aciune este prevzut la articolele 60 CE i 301 CE. Aceste din urm articole ar
furniza un fundament pentru componenta principal sau preponderent a
regulamentului, n raport cu care celelalte componente, precum nghearea
activelor unor persoane care sunt att resortisante ale unui stat membru al
Uniunii, ct i asociate ale unui grup terorist din strintate, ar fi pur
secundare, Comisia fcnd n aceast privin referire n special la Hotrrea
din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul (C-94/03, Rec., p. I-1, punctul 35).

140

n subsidiar, Comisia arat c, nainte de a recurge la articolul 308 CE, trebuie

examinat aplicabilitatea articolelor din Tratatul CE n materia politicii
comerciale comune i a liberei circulaii a capitalurilor i a plilor.

141

n mod cu totul subsidiar, aceasta susine c, n cazul n care articolul 308 CE

ar fi reinut ca temei juridic al regulamentului n litigiu, aceasta s-ar realiza n
calitate de temei juridic unic, recurgerea la aceast dispoziie trebuind s se
ntemeieze pe argumentul c aciunea Comunitii este necesar pentru
atingerea unuia dintre obiectivele acesteia, iar nu, astfel cum a statuat
Tribunalul, pentru realizarea obiectivelor Tratatului UE, n spe a celor ale
PESC.

142

n spe, ar fi vorba de un obiectiv comunitar reprezentat de politica

comercial comun, prevzut la articolul 3 alineatul (1) litera (b) CE, i de
obiectivul privind libera circulaie a capitalurilor, la care se refer implicit
articolul 3 alineatul (1) litera (c) CE, coroborat cu dispoziiile relevante ale
Tratatului CE, i anume cele ale articolului 56 CE privind libera circulaie a
capitalurilor n raport cu rile tere. ntruct ar avea efecte asupra
schimburilor, msurile n cauz, indiferent dac au fost adoptate n vederea
atingerii obiectivelor de politic extern, s-ar ncadra n obiectivele comunitare
menionate.

143

Domnul Kadi, Regatul Spaniei, Republica Francez i Regatul Unit resping teza
avansat de Comisie pe cale principal, formulnd urmtoarele obiecii:

ar fi vorba de o interpretare extensiv a articolelor 60 CE i 301 CE care

ar nesocoti natura radical diferit i nou a sanciunilor aa-zis
inteligente n discuie, ntruct acestea nu mai prezint nicio legtur cu
o ar ter, interpretare care ar fi hazardat, deoarece aceste articole au
fost introduse ntr-o perioad n care sanciunile erau caracterizate de
existena unei astfel de legturi;

spre deosebire de sanciunile inteligente n cauz, un embargo total

vizeaz n principal conducerea unei ri tere asupra creia o astfel de
msur urmrete s exercite o presiune i numai n mod indirect pe
agenii economici din ara respectiv, astfel c nu s-ar putea susine c
orice sanciune, inclusiv un embargo, privete n primul rnd particularii;

spre deosebire de articolul 41 din Carta Naiunilor Unite, articolul 301 CE

ar urmri n mod specific ntreruperea relaiilor economice cu una sau
mai multe ri tere, astfel c niciun argument nu s-ar putea ntemeia pe
similitudinea modului de redactare a celor dou dispoziii;

articolul 301 CE nu ar fi o simpl dispoziie procedural. Aceast

dispoziie ar institui un temei juridic i o procedur specific i ar atribui
n mod evident Comunitii o competen material;

msurile pe care le impune regulamentul n litigiu nu ar privi relaiile

comerciale dintre Comunitate i rile tere i nu pot fi, aadar, justificate
printr-un obiectiv al politicii comerciale comune;

Tribunalul ar fi statuat n mod ntemeiat c aceste msuri nu contribuie

la prevenirea unui risc de mpiedicare a liberei circulaii a capitalurilor i
c articolul 60 alineatul (2) CE nu ar putea justifica msuri restrictive
mpotriva unor indivizi sau entiti. ntruct aceast dispoziie se refer
numai la msuri mpotriva unor ri tere, msurile n cauz nu ar fi putut
fi adoptate dect n cadrul articolului 58 alineatul (1) litera (b) CE.

144

Teza subsidiar a Comisiei este de asemenea respins de domnul Kadi,

precum i de Regatul Spaniei i de Republica Francez.

145

Potrivit acestora, nu ar fi permis recurgerea la articolul 133 CE sau la

articolul 57 alineatul (2) CE ntruct msurile prevzute prin regulamentul n
litigiu nu privesc relaiile comerciale cu rile tere i nu se ncadreaz n
categoria circulaiei capitalurilor la care se refer articolul 57 alineatul (2) CE.

146

n plus, nu s-ar putea susine c regulamentul n litigiu urmrete atingerea

obiectivelor Comunitii n sensul articolului 308 CE. ntr-adevr, obiectivul
liberei circulaii a capitalurilor ar fi exclus din moment ce aplicarea msurii de
ngheare a fondurilor prevzut prin acest regulament nu ar putea avea drept
consecin vreun risc plauzibil i serios de divergene ntre statele membre. Nici
obiectivul politicii comerciale comune nu ar fi relevant, ntruct nghearea
activelor unui individ care nu are legtur cu guvernul unei ri tere nu ar privi
schimburile cu o astfel de ar i nu ar urmri un obiectiv de politic
comercial.

147

n ipoteza n care teza pe care o susine n principal ar fi reinut, Comisia

solicit Curii ca, pentru motive de securitate juridic i pentru executarea
corespunztoare a obligaiilor asumate n cadrul Naiunilor Unite, s considere
c efectele regulamentului n litigiu n ansamblul su sunt irevocabile, n
temeiul articolului 231 CE.

148

n aceeai ipotez, Regatul Spaniei i Republica Francez introduc de

asemenea o cerere cu acelai obiect.

149

Domnul Kadi, n schimb, se opune acestor cereri, susinnd c regulamentul n

litigiu constituie o nclcare grav a drepturilor fundamentale. n orice caz, ar
trebui prevzut o excepie pentru persoanele care, precum recurentul, au
formulat deja o aciune mpotriva acestui regulament.

150

Prin intermediul primului motiv, Al Barakaat critic, n primul rnd, faptul c

Tribunalul s-a pronunat, la punctele 158-170 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, n sensul c regulamentul n litigiu putea fi adoptat n temeiul
articolelor 60 CE, 301 CE i 308 CE coroborate.

151

Tribunalul ar fi comis o eroare de drept statund, la punctele 160-164 din

hotrrea menionat, c articolele 60 CE i 301 CE nu urmresc exclusiv
realizarea unei aciuni a Comunitii, ci pot s priveasc i unul dintre
obiectivele atribuite expres Uniunii prin articolul 2 UE, i anume punerea n
aplicare a PESC.

152

n al doilea rnd, Al Barakaat critic faptul c Tribunalul s-a pronunat, la

punctele 112, 113, 115 i 116 din aceeai hotrre, n sensul c sanciunile
adoptate mpotriva unui individ n scopul de a influena relaiile economice cu
una sau mai multe ri tere sunt reglementate prin dispoziiile articolelor 60 CE
i 301 CE i c aceast interpretare este justificat att prin considerente de
eficacitate, ct i prin preocupri de ordin umanitar.

153

Consiliul combate aceast susinere artnd c, n mod justificat, Tribunalul

s-a pronunat, la punctul 161 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, n
sensul c, n considerarea pasarelei pe care o presupun articolele 60 CE i 301
CE, sanciunile adoptate n temeiul acestor dispoziii, ca urmare a adoptrii unei
poziii comune sau a unei aciuni comune din domeniul PESC care prevede
ntreruperea sau reducerea relaiilor economice ale Comunitii cu una sau mai
multe ri tere, vizeaz realizarea obiectivului PESC pe care l urmresc aceste
acte ale Uniunii.

154

Consiliul susine totodat c Tribunalul a statuat n mod ntemeiat c

recurgerea la articolul 308 CE ca temei juridic suplimentar al regulamentului n
litigiu este ntemeiat, deoarece acest articol are ca unic obiectiv s permit
extinderea sanciunilor economice i financiare prevzute deja la articolele 60
CE i 301 CE, la indivizi sau entiti care nu prezint nicio legtur suficient cu
o anumit ar ter.

155

n sfrit, Consiliul apreciaz c critica recurentei referitoare la efectivitatea i

la proporionalitatea sanciunilor prevzute prin acest regulament este lipsit
de relevan n ceea ce privete caracterul adecvat al temeiului juridic al
regulamentului menionat.

156

Cu privire la aceast a doua critic, Regatul Unit apreciaz totodat c aceasta

este lipsit de relevan n cadrul recursului introdus de Al Barakaat, ntruct n
conformitate cu punctul 1 din dispozitivul hotrrii atacate, Tribunalul a statuat
c nu mai era necesar s se pronune asupra legalitii Regulamentului
nr. 467/2001.

157

Cu privire la restul motivelor, argumentele prezentate de Regatul Spaniei, de

Republica Francez, de Regatul Unit i de Comisie sunt, n esen, identice cu
cele invocate de aceste pri n cadrul recursului introdus de domnul Kadi.
Aprecierea Curii

158

n ceea ce privete, n primul rnd, criticile formulate de Al Barakaat cu privire

la punctele 112, 113, 115 i 116 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat,
trebuie s se constate c aceste puncte se refer la temeiul juridic al
Regulamentului nr. 467/2001.

159

Or, acest regulament a fost abrogat prin regulamentul n litigiu i nlocuit de

acesta din urm. n plus, astfel cum a indicat Tribunalul la punctul 77 din
Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, fr ca aceast afirmaie s fie
contestat de Al Barakaat n recursul formulat, aciunea acestei pri n faa
Tribunalului, dup ce i-a adaptat concluziile i motivele la regulamentul n
litigiu, avea ca unic obiect o cerere de anulare a acestui din urm regulament,
n msura n care acesta o privete.

160

n aceste mprejurri, criticile menionate nu ar putea n niciun caz s

determine anularea hotrrii respective i trebuie considerate, aadar,
inoperante.

161

n orice caz, considerentele Hotrrii Yusuf i Al Barakaat atacate la care se

raporteaz aceste critici, calificate de Tribunal ca premise ale raionamentului
su cu privire la temeiul juridic al regulamentului n litigiu, sunt reluate la
punctele urmtoare ale hotrrii menionate, precum i n Hotrrea Kadi
atacat i vor fi examinate n cadrul aprecierii motivelor ndreptate mpotriva
acestor puncte.

162

Prin urmare, aceste critici nu trebuie examinate n msura n care privesc

temeiul juridic al Regulamentului nr. 467/2001.

163

n al doilea rnd, este necesar pronunarea cu privire la temeinicia tezei

susinute n principal de Comisie, n sensul c articolele 60 CE i 301 CE, avnd
n vedere modul de redactare i contextul lor, constituie singure un temei juridic
adecvat i suficient pentru regulamentul n litigiu.

164

Aceast tez este ndreptat mpotriva punctelor 92-97 din Hotrrea Kadi
atacat, precum i mpotriva punctelor 128-133 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, n care Tribunalul s-a pronunat n sens contrar.

165

Teza menionat trebuie respins.

166

ntr-adevr, Tribunalul a statuat n mod ntemeiat c, avnd n vedere modul

de redactare a articolelor 60 CE i 301 CE i n special expresiile n raport cu
rile tere respective i cu una sau mai multe ri tere din cuprinsul
acestora, aceste dispoziii vizeaz adoptarea de msuri mpotriva unor ri
tere, aceast din urm noiune putnd s includ conducerea unei astfel de
ri, precum i indivizii i entitile care sunt asociate acestei conduceri sau
care sunt controlate direct sau indirect de ctre aceasta.

167

Or, msurile restrictive prevzute prin Rezoluia 1390 (2002), pe care

regulamentul n litigiu urmrete s o pun n aplicare, constituie msuri
caracterizate de lipsa oricrei legturi cu regimul aflat la conducere ntr-o ar
ter. ntr-adevr, ca urmare a prbuirii regimului taliban, aceste msuri sunt
ndreptate direct mpotriva lui Osama ben Laden, a reelei Al-Qaida, precum i
a persoanelor i entitilor asociate acestora, astfel cum figureaz n lista
recapitulativ. Prin urmare, ele nu se ncadreaz, ca atare, n domeniul de
aplicare al articolelor 60 CE i 301 CE.

168

A reine interpretarea articolelor 60 CE i 301 CE propus de Comisie, potrivit

creia ar fi suficient ca msurile restrictive n cauz s vizeze persoane sau
entiti care se afl ntr-o ar ter sau care sunt asociate acesteia n alt
temei, ar avea ca efect recunoaterea unui domeniu de aplicare excesiv de larg
acestor dispoziii i nu ar ine seama n niciun mod de exigena, care rezult
chiar din termenii acestora, ca msurile luate n temeiul acestor dispoziii s fie
adoptate mpotriva unor ri tere.

169

n plus, scopul esenial i obiectul regulamentului n litigiu l reprezint

combaterea terorismului internaional, n special ntreruperea resurselor
financiare prin nghearea fondurilor i a resurselor economice ale persoanelor
sau entitilor bnuite de implicarea n activiti care au legtur cu terorismul,
iar nu afectarea relaiilor economice dintre Comunitate i fiecare dintre rile
tere n care se afl aceste persoane sau entiti, presupunnd, de altfel, c
locul de reedin al acestora este cunoscut.

170

ntr-adevr, msurile restrictive prevzute n Rezoluia 1390 (2002) i puse n

aplicare prin regulamentul n litigiu nu ar putea fi considerate msuri care
urmresc reducerea relaiilor economice cu fiecare din aceste ri tere i nici,
de altfel, cu anumite state membre ale Comunitii n care se afl persoanele
sau entitile ale cror nume sunt incluse n lista recapitulativ, cuprins n
anexa I la acest regulament.

171

n plus, teza susinut de Comisie nu ar putea fi justificat prin expresia n

parte care figureaz la articolul 301 CE.

172

Aceast expresie se refer n fapt la o eventual limitare a domeniului de

aplicare material sau personal al msurilor, care ipotetic pot fi luate n cadrul
acestei dispoziii. Totui, aceasta nu are inciden asupra calitii impuse
destinatarilor poteniali ai acestor msuri i nu ar putea justifica, aadar, o
extindere a aplicrii acestora la destinatari care nu au nicio legtur cu regimul
aflat la conducerea unei ri tere i care, din aceast cauz, nu se ncadreaz
n domeniul de aplicare al dispoziiei menionate.

173

Nu poate fi admis nici argumentul Comisiei privind coincidena terminologic

dintre articolul 41 din Carta Naiunilor Unite i articolul 301 CE, din care
instituia comunitar deduce c aceast din urm dispoziie constituie o
platform pentru punerea n aplicare de ctre Comunitate a oricrei msuri
adoptate de Consiliul de Securitate care necesit o aciune comunitar.

174

ntr-adevr, articolul 301 CE se refer expres la ntreruperea relaiilor

economice cu una sau mai multe ri tere, n timp ce la articolul 41 din Carta
Naiunilor Unite nu figureaz o expresie similar.

175

n plus, din alt punct de vedere, nici domeniul de aplicare al articolului 41 din
Carta Naiunilor Unite nu coincide cu acela al articolului 301 CE, ntruct prima
dispoziie permite adoptarea unei serii de msuri, altele dect cele la care se
refer a doua dispoziie, inclusiv msuri de natur esenialmente diferit de
cele care urmresc ntreruperea sau reducerea relaiilor economice cu ri
tere, precum ruperea relaiilor diplomatice.

176

Trebuie respins de asemenea argumentul Comisiei potrivit cruia articolul 301

CE ar crea o pasarel procedural ntre Comunitate i Uniune, astfel nct
aceast dispoziie ar trebui interpretat la fel de extensiv precum competenele
comunitare relevante, printre care cele referitoare la politica comercial
comun i la libera circulaie a capitalurilor.

177

ntr-adevr, aceast interpretare a articolului 301 CE este de natur s reduc

domeniul de aplicare i, prin urmare, efectul util al acestei dispoziii, ntruct
aceasta, avnd n vedere nii termenii si, vizeaz adoptarea de msuri care
afecteaz relaiile economice cu rile tere, care pot fi foarte diverse i care a
priori nu trebuie, aadar, s fie limitate la domenii care aparin altor
competene materiale comunitare, precum cele n materie de politic
comercial comun sau de liber circulaie a capitalurilor.

178

Interpretarea menionat nu i gsete, de altfel, susinere n modul de

redactare a articolului 301 CE, deoarece acesta confer Comunitii o
competen material a crei sfer este, n principiu, autonom n raport cu
celelalte competene comunitare.

179

n al treilea rnd, trebuie examinat teza prezentat de Comisie n subsidiar,

potrivit creia dac regulamentul n litigiu nu putea fi adoptat avnd ca temei
juridic numai articolele 60 CE i 301 CE, recurgerea la articolul 308 CE nu ar fi
justificat, ntruct aceast din urm dispoziie este aplicabil, n special, numai
n cazul n care nicio alt dispoziie din Tratatul CE nu confer competena
necesar pentru a adopta actul respectiv. Or, msurile restrictive impuse prin
regulamentul menionat se ncadreaz n prerogativa de aciune a Comunitii,
n special n competena Comunitii n materia politicii comerciale comune i a
circulaiei capitalurilor i a plilor.

180

n aceast privin, Tribunalul s-a pronunat, la punctul 100 din Hotrrea

Kadi atacat i la punctul 136 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, n
sensul c nicio dispoziie din Tratatul CE nu prevede adoptarea unor msuri
comparabile cu cele dispuse prin regulamentul n litigiu, care urmresc lupta
mpotriva terorismului internaional i, mai precis, impunerea de sanciuni
economice i financiare, precum nghearea fondurilor, mpotriva unor indivizi i

entiti despre care se bnuiete c contribuie la finanarea terorismului

internaional i care nu au nicio legtur cu regimul aflat la conducerea unei
ri tere, astfel nct prima condiie de aplicare a articolului 308 CE este
ndeplinit n spe.
181

Aceast concluzie trebuie acceptat.

182

ntr-adevr, potrivit unei jurisprudene constante a Curii, alegerea temeiului

juridic al unui act comunitar trebuie s se bazeze pe elemente obiective care
pot fi supuse controlului jurisdicional, printre care figureaz n special scopul i
coninutul actului (a se vedea n special Hotrrea din 23 octombrie 2007,
Comisia/Consiliul, C-440/05, Rep., p. I-9097, punctul 61 i jurisprudena
citat).

183

Or, pe de o parte, un act comunitar nu intr sub incidena competenei n

materie de politic comercial comun prevzut la articolul 133 CE dect dac
privete n mod expres schimburile internaionale, n sensul c este destinat n
principal s promoveze, s faciliteze sau s reglementeze schimburile
comerciale i are efecte directe i imediate asupra comerului sau a
schimburilor cu produsele respective (a se vedea n special Hotrrea din 12
mai 2005, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia i ERSA, C-347/03, Rec.,
p. I-3785, punctul 75 i jurisprudena citat).

184

n ceea ce privete scopul esenial i obiectul regulamentului n litigiu, astfel

cum a fost expus la punctul 169 din prezenta hotrre, regulamentul urmrete
s lupte mpotriva terorismului internaional i s prevad n acest scop
impunerea unui ansamblu de msuri restrictive de natur economic i
financiar, precum nghearea fondurilor i a resurselor economice, mpotriva
unor persoane sau entiti bnuite c contribuie la finanarea terorismului
internaional.

185

Avnd n vedere acest scop i acest coninut, nu s-ar putea considera c

regulamentul privete n mod expres schimburile internaionale, n sensul c ar
fi destinat n principal s promoveze, s faciliteze sau s reglementeze
schimburile comerciale.

186

n plus, dei acest regulament poate avea cu siguran efecte asupra

comerului sau a schimburilor internaionale, scopul su nu este n mod vdit
acela de a genera efecte directe i imediate de aceast natur.

187

Regulamentul n litigiu nu se putea ntemeia, aadar, pe competena

comunitar n materie de politic comercial comun.

188

Pe de alt parte, potrivit Comisiei, n msura n care interzice transferul de

resurse economice unor particulari din ri tere, regulamentul n litigiu se
ncadreaz n domeniul de aplicare al dispoziiilor Tratatului CE privind libera
circulaie a capitalurilor i a plilor.

189

i aceast afirmaie trebuie respins.

190

Mai nti, n ceea ce privete articolul 57 alineatul (2) CE, trebuie s se

constate c msurile restrictive pe care le impune regulamentul n litigiu nu se
ncadreaz n vreuna dintre categoriile de msuri menionate n aceast
dispoziie.

191

Apoi, n ceea ce privete articolul 60 alineatul (1) CE, nici aceast dispoziie nu
ar putea constitui temeiul regulamentului n litigiu, ntruct domeniul su de
aplicare este determinat de cel al articolului 301 CE.

192

Or, astfel cum s-a decis deja la punctul 167 din prezenta hotrre, aceast din
urm dispoziie nu urmrete adoptarea de msuri restrictive precum cele n
cauz, care sunt caracterizate prin lipsa oricrei legturi cu regimul aflat la
conducere ntr-o ar ter.

193

n sfrit, n ceea ce privete articolul 60 alineatul 2 CE, trebuie s se constate

c aceast dispoziie nu conine o competen comunitar n acest sens,
ntruct se limiteaz s dea posibilitatea statelor membre s adopte, din
anumite motive excepionale, msuri unilaterale mpotriva unei ri tere n
ceea ce privete circulaia capitalurilor i plile, sub rezerva puterii Consiliului
de a impune unui stat membru s modifice sau s revoce astfel de msuri.

194

n al patrulea rnd, trebuie examinate criticile formulate de domnul Kadi, n

cadrul celui de al doilea i al celui de al treilea aspect ale primului motiv,
mpotriva punctelor 122-135 din Hotrrea Kadi atacat, de Al Barakaat
mpotriva punctelor 158-170 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat,
precum i criticile Comisiei care se refer la aceleai puncte din hotrrile
atacate.

195

La aceste puncte, Tribunalul a statuat c regulamentul n litigiu a putut fi

adoptat n temeiul articolelor 60 CE, 301 CE i 308 CE coroborate deoarece, n
considerarea pasarelei create n mod specific ntre aciunile Comunitii avnd
ca obiect sanciuni economice n temeiul articolelor 60 CE i 301 CE, pe de o
parte, i obiectivele Tratatului UE n domeniul relaiilor externe, pe de alt
parte, recurgerea la articolul 308 CE, n contextul special prevzut de primele
dou articole, este justificat pentru atingerea acestor obiective i, n acest caz,
a obiectivului PESC vizat prin regulamentul n litigiu, mai precis lupta mpotriva
terorismului internaional i finanarea acestuia.

196

n aceast privin, trebuie constatat c hotrrile atacate sunt ntr-adevr

viciate de o eroare de drept.

197

ntr-adevr, dei este corect s se considere, astfel cum a procedat Tribunalul,

c a fost creat o pasarel ntre aciunile Comunitii avnd ca obiect msuri
economice n temeiul articolelor 60 CE i 301 CE i obiectivele Tratatului UE n
materia relaiilor externe, printre care cele ale PESC, nici modul de redactare a
dispoziiilor din Tratatul CE, nici structura acestuia nu susin ideea potrivit
creia aceast pasarel s-ar extinde la alte dispoziii din Tratatul CE i n special
la articolul 308 CE.

198

n ceea ce ce privete, mai concret, articolul 308 CE, dac s-ar reine poziia
Tribunalului, aceast dispoziie ar permite, n contextul special al articolelor 60
CE i 301 CE, adoptarea de acte comunitare avnd ca obiect nu unul dintre

obiectivele Comunitii, ci unul dintre obiectivele incluse n Tratatul UE n

materia relaiilor externe, printre care figureaz PESC.
199

Trebuie s se constate totui c o astfel de opinie contravine nsui textului

articolului 308 CE.

200

ntr-adevr, recurgerea la aceast dispoziie impune ca aciunea propus, pe

de o parte, s aib legtur cu funcionarea pieei comune i, pe de alt
parte, s urmreasc realizarea unuia dintre obiectivele Comunitii.

201

Or, avnd n vedere termenii si clari i precii, aceast din urm noiune nu
poate fi, n niciun caz, neleas n sensul c include obiectivele PESC.

202

Coexistena Uniunii i a Comunitii ca ordini juridice integrate, dar distincte,

precum i arhitectura constituional a pilonilor, pe care le-au urmrit autorii
tratatelor n vigoare la momentul de fa, menionate cu just temei de Tribunal
la punctul 120 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 156 din Hotrrea Yusuf
i Al Barakaat atacat, constituie, n plus, consideraii de natur instituional
care militeaz mpotriva unei extinderi a pasarelei amintite la articole din
Tratatul CE, altele dect cele cu care aceasta stabilete n mod expres o
legtur.

203

Pe de alt parte, articolul 308 CE, care face parte integrant dintr-o ordine
instituional bazat pe principiul competenelor atribuite, nu ar putea constitui
un temei pentru extinderea domeniului competenelor Comunitii dincolo de
cadrul general care rezult din ansamblul dispoziiilor tratatului menionat i n
special din cele care definesc misiunea i aciunile Comunitii (Avizul 2/94,
citat anterior, punctul 30).

204

Tot astfel, articolul 3 UE, la care se refer Tribunalul la punctele 126-128 din
Hotrrea Kadi atacat i la punctele 162-164 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, n special al doilea paragraf al acestui articol, nu ar putea
servi drept temei pentru extinderea competenelor Comunitii dincolo de
obiectivele Comunitii.

205

Incidena acestei erori de drept asupra validitii hotrrilor atacate va fi

examinat ulterior, dup aprecierea celorlalte critici invocate mpotriva
considerentelor acestor hotrri referitoare la posibilitatea de a include articolul
308 CE n temeiul juridic al regulamentului n litigiu, n coroborare cu articolele
60 CE i 301 CE.

206
207

Aceste alte critici pot fi grupate n dou categorii.

Prima categorie cuprinde n special primul aspect al primului motiv invocat de
domnul Kadi, prin intermediul cruia acesta reproeaz Tribunalului c a comis
o eroare de drept atunci cnd a considerat c articolul 308 CE a putut completa
temeiul juridic al regulamentului n litigiu constituit din articolele 60 CE i 301
CE. Or, aceste din urm articole nu ar putea constitui temeiul juridic, nici chiar
parial, al regulamentului n litigiu, de vreme ce, urmnd interpretarea dat
chiar de Tribunal, msurile care vizeaz persoane sau entiti care nu au nicio
legtur cu regimul aflat la conducerea unei ri tere, singurele destinatare ale

regulamentului n litigiu, nu intr n domeniul de aplicare al articolelor

menionate.
208

Aceast critic poate fi asociat celei formulate de Comisie, potrivit creia,

dac s-ar statua c este posibil recurgerea la articolul 308 CE, acesta ar trebui
s constituie un temei juridic unic i s nu fie coroborat cu articolele 60 CE i
301 CE.

209

A doua categorie include criticile formulate de Comisie mpotriva deciziei

Tribunalului cuprinse la punctele 116 i 121 din Hotrrea Kadi atacat i la
punctele 152 i 157 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, potrivit creia,
n vederea aplicrii articolului 308 CE, obiectivul regulamentului n litigiu, i
anume, potrivit Tribunalului, lupta mpotriva terorismului internaional i n
special impunerea de sanciuni economice i financiare, precum msuri de
ngheare a fondurilor, mpotriva indivizilor i entitilor bnuite c contribuie la
finanarea terorismului internaional, nu poate fi asociat unuia dintre obiectivele
atribuite Comunitii prin Tratatul CE.

210

Comisia susine n aceast privin c msurile de punere n aplicare pe care

le impune regulamentul n litigiu n materie de sanciuni economice i financiare
sunt incluse, prin natura lor, n obiectivele Comunitii, i anume politica
comercial comun, pe de o parte, i libera circulaie a capitalurilor, pe de alt
parte.

211

n ceea ce privete prima categorie de critici menionat anterior, trebuie

amintit c articolul 308 CE urmrete s suplineasc lipsa prerogativelor de
aciune conferite expres sau implicit instituiilor comunitare prin dispoziiile
specifice ale Tratatului CE, n msura n care aceste prerogative sunt totui
necesare Comunitii pentru a putea s i exercite funciile n vederea atingerii
unuia dintre obiectivele stabilite prin acest tratat (Avizul 2/94, citat anterior,
punctul 29).

212

Or, Tribunalul a statuat n mod justificat c articolul 308 CE putea fi inclus,

mpreun cu articolele 60 CE i 301 CE, n temeiul juridic al regulamentului n
litigiu.

213

ntr-adevr, ntruct impune msuri restrictive de natur economic i

financiar, acesta din urm se ncadreaz evident n domeniul de aplicare
ratione materiae al articolelor 60 CE i 301 CE.

214

n aceast msur, includerea acestor articole

regulamentului n litigiu era, aadar, justificat.

215

Pe de alt parte, aceste dispoziii se nscriu n continuarea unei practici

ntemeiate, nainte de introducerea articolelor 60 CE i 301 CE prin Tratatul de
la Maastricht, pe articolul 113 din Tratatul CE (devenit, dup modificare,
articolul 133 CE) (a se vedea n acest sens Hotrrea din 17 octombrie 1995,
Werner, C-70/94, Rec., p. I-3189, punctele 8-10, i Hotrrea din 14 ianuarie
1997, Centro-Com, C-124/95, Rec., p. I-81, punctele 28 i 29), care consta n a
ncredina Comunitii punerea n aplicare a aciunilor decise n cadrul
cooperrii politice europene i care cuprindea impunerea de msuri restrictive
de natur economic cu privire la ri tere.

temeiul

juridic

al

216

ntruct articolele 60 CE i 301 CE nu prevd totui prerogative de aciune

exprese sau implicite pentru impunerea unor astfel de msuri unor destinatari
care nu au nicio legtur cu regimul aflat la conducerea unei ri tere, precum
cele vizate prin regulamentul n litigiu, inexistena acestor prerogative,
consecin a limitrii domeniului de aplicare ratione personae al dispoziiilor
menionate, putea fi suplinit prin recurgerea la articolul 308 CE ca temei
juridic al regulamentului menionat n plus fa de primele dou articole care
fundamenteaz acest act din punctul de vedere al domeniului su de aplicare
material, cu condiia totui a ndeplinirii i a celorlalte cerine impuse pentru
aplicarea articolului 308 CE.

217

Aadar, criticile grupate n prima categorie menionat mai sus trebuie s fie
respinse.

218

n privina celorlalte condiii de aplicare a articolului 308 CE, trebuie s se

examineze n continuare a doua categorie de critici menionat mai sus.

219

Comisia susine c, dei Poziia comun 2002/402, pe care regulamentul n

litigiu vizeaz s o pun n aplicare, urmrete obiectivul luptei mpotriva
terorismului internaional, obiectiv care aparine PESC, acest regulament
trebuie, n ceea ce l privete, s fie considerat ca reprezentnd o msur de
executare avnd drept scop impunerea unor sanciuni economice i financiare.

220

Or, acest obiectiv ar face parte din obiectivele Comunitii n sensul articolului
308 CE, n special acelea referitoare la politica comercial comun i la libera
circulaie a capitalurilor.

221

Regatul Unit consider c obiectivul propriu al regulamentului n litigiu, pur

instrumental, i anume instituirea unor msuri economice coercitive, trebuie s
fie distins de obiectivul su subsecvent, care aparine PESC, referitor la
meninerea pcii i a securitii internaionale. Or, acest obiectiv ar contribui la
obiectivul comunitar implicit subsecvent articolelor 60 CE i 301 CE, ce const
n a furniza mijloace efective de punere n aplicare, exclusiv prin msuri
economice coercitive, a actelor adoptate n cadrul PESC.

222

n aceast privin, trebuie amintit c obiectivul urmrit prin regulamentul n

litigiu este de a mpiedica imediat persoanele asociate lui Osama ben Laden,
reelei Al-Qaida i talibanilor s dispun de orice resurs financiar i
economic pentru a mpiedica finanarea activitilor teroriste (Hotrrea din 11
octombrie 2007, Mllendorf i Mllendorf-Niehuus, C-117/06, Rep., p. I-8361,
punctul 63).

223

Contrar celor statuate de Tribunal la punctul 116 din Hotrrea Kadi atacat i
la punctul 152 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, acest obiectiv poate
fi asociat obiectivelor atribuite Comunitaii prin Tratatul CE. Prin urmare,
hotrrile atacate sunt afectate de o eroare de drept i n privina acestui
punct.

224

n aceast privin, trebuie amintit c, astfel cum s-a artat la punctul 203 din
prezenta hotrre, din moment ce face parte integrant dintr-o ordine
instituional bazat pe principiul competenelor atribuite, articolul 308 CE nu
ar putea constitui un temei pentru extinderea domeniului competenelor

Comunitii dincolo de cadrul general care rezult din ansamblul dispoziiilor

Tratatului CE.
225

Or, obiectivul urmrit prin regulamentul n litigiu poate fi asociat unuia dintre
obiectivele Comunitii n sensul articolului 308 CE, astfel nct adoptarea
acestui regulament nu a constituit o nclcare a domeniului competenelor
Comunitii astfel cum rezult acesta din cadrul general pe care l constituie
ansamblul dispoziiilor Tratatului CE.

226

ntr-adevr, articolele 60 CE i 301 CE, n msura n care prevd o

competen comunitar pentru impunerea de msuri restrictive de natur
economic pentru punerea n aplicare a unor aciuni decise n cadrul PESC, sunt
expresia unui obiectiv implicit i subsecvent, i anume acela de a face posibil
adoptarea unor astfel de msuri prin utilizarea eficace a unui instrument
comunitar.

227

Acest obiectiv poate fi considerat ca reprezentnd un obiectiv al Comunitii,

n sensul articolului 308 CE.

228

Aceast interpretare este susinut de articolul 60 alineatul (2) CE.

ntr-adevr, dei primul paragraf al acestui alineat prevede o competen, strict
ncadrat, a statelor membre pentru adoptarea unor msuri unilaterale
mpotriva unei ri tere n ceea ce privete circulaia capitalurilor i plile,
aceast competen nu poate, potrivit aceluiai paragraf, s fie exercitat att
timp ct nu au fost adoptate msuri comunitare n conformitate cu alineatul (l)
al acestui articol.

229

Punerea n aplicare a unor msuri restrictive de natur economic decise n

cadrul PESC prin utilizarea unui instrument comunitar nu depete cadrul
general care rezult din ansamblul dispoziiilor Tratatului CE, ntruct astfel de
msuri, datorit naturii lor, prezint n plus o legtur cu funcionarea pieei
comune, aceast legtur constituind o alt condiie de aplicare a articolului
308 CE, astfel cum s-a artat la punctul 200 din prezenta hotrre.

230

ntr-adevr, n cazul n care ar fi impuse n mod unilateral de fiecare stat

membru msuri economice i financiare precum cele impuse prin regulamentul
n litigiu, constnd ntr-o ngheare, n principiu generalizat, a tuturor
fondurilor i altor resurse economice aparinnd persoanelor i entitilor
vizate, o proliferare a acestor msuri naionale ar putea afecta funcionarea
pieei comune. Astfel de msuri ar putea n special s aib o inciden asupra
schimburilor dintre statele membre, n special n ceea ce privete circulaia
capitalurilor i plile, precum i asupra exercitrii de ctre agenii economici a
dreptului lor de stabilire. n plus, din aceasta ar putea rezulta denaturri ale
concurenei atta vreme ct eventuale diferene ntre msurile adoptate
unilateral de statele membre ar putea avantaja sau prejudicia poziia
concurenial a anumitor ageni economici, fr ca aceste avantaje sau
dezavantaje s fie ntemeiate pe motive economice.

231

Prin urmare, afirmaia Consiliului fcut n considerentul (4) al regulamentului

n litigiu, potrivit creia este necesar adoptarea unei legislaii comunitare n
special n vederea evitrii denaturrii concurenei se dovedete pertinent n
aceast privin.

232

n aceast etap, trebuie s se statueze asupra efectelor erorilor de drept

constatate la punctele 196 i 223 din prezenta hotrre n privina validitii
hotrrilor atacate.

233

Trebuie amintit c, potrivit jurisprudenei, n cazul n care motivarea unei

hotrri a Tribunalului relev o nclcare a dreptului comunitar, ns dispozitivul
acesteia apare ca fiind temeinic pentru alte motive de drept, recursul trebuie
respins (a se vedea n special Hotrrea din 21 septembrie 2006, JCB
Service/Comisia, C-167/04 P, Rec., p. I-8935, punctul 186 i jurisprudena
citat).

234

Or, trebuie s se constate c concluzia la care a ajuns Tribunalul, la punctul

135 din Hotrrea Kadi atacat i la punctul 158 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, n privina temeiului juridic al regulamentului n litigiu, i
anume c Consiliul avea competena de a adopta acest regulament pe baza
coroborrii articolelor 60 CE, 301 CE i 308 CE, este ntemeiat pentru alte
motive de drept.

235

ntr-adevr, dei, astfel cum s-a statuat la punctele 196-204 din prezenta
hotrre, includerea articolului 308 CE n temeiul juridic al regulamentului n
litigiu nu se poate justifica prin faptul c acest act ar urmri un obiectiv care
aparine PESC, aceast dispoziie putea totui s fie reinut drept temei al
acestui regulament din moment ce, astfel cum reiese de la punctele 225-231
din prezenta hotrre, este legitim s se considere c acest regulament
urmrete realizarea unui obiectiv al Comunitii i are n plus legtur cu
funcionarea pieei comune n sensul articolului 308 CE. Pe de alt parte,
adugarea acestuia la temeiul juridic al regulamentului n litigiu a permis
Parlamentului European s participe la procesul decizional referitor la msurile
n cauz care vizeaz n mod specific particulari pe cnd, n cadrul articolelor 60
CE i 301 CE, nu se prevede niciun rol pentru aceast instituie.

236

Prin urmare, motivele ndreptate mpotriva hotrrilor atacate n msura n

care critic faptul c Tribunalul a decis c articolele 60 CE, 301 CE i 308 CE
constituie temeiul juridic legal al regulamentului n litigiu trebuie s fie respinse
n totalitate ca nefondate.
Cu privire la motivul referitor la nclcarea articolului 249 CE
Argumentele prilor

237

Prin intermediul celui de al doilea motiv invocat, Al Barakaat critic Tribunalul

pentru faptul c a statuat, la punctul 188 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat
atacat, c regulamentul n litigiu ndeplinete exigena aplicabilitii generale
prevzute la articolul 249 CE, din moment ce se adreseaz n mod general i
abstract tuturor persoanelor care pot s dein n mod material fonduri
aparinnd uneia sau mai multor persoane menionate n anexa la acest
regulament.

238

Al Barakaat susine c este incorect s se considere c persoana ale crei

fonduri sunt ngheate nu este destinatara actului respectiv, ntruct executarea
deciziei trebuie s se ntemeieze n mod rezonabil pe o msur legal
ndreptat mpotriva aceluia care dispune de resurse.

239

De altfel, ar fi contradictoriu s se afirme, pe de o parte, la punctul 112 din

Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, c este vorba despre msuri restrictive
aplicate direct unor persoane sau unor organizaii i, pe de alt parte, la
punctul 188 din aceeai hotrre, c aceste msuri nu le vizeaz pe aceste
persoane sau organizaii, ci constituie o form de dispoziii de executare
adresate altor persoane.

240

Regatul Spaniei i Regatul Unit, precum i Consiliul i Comisia subscriu, n

esen, la analiza Tribunalului.
Aprecierea Curii

241

La punctele 184-188 din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, Tribunalul a

statuat n mod ntemeiat c mprejurarea c persoanele i entitile care fac
obiectul msurilor restrictive impuse prin regulamentul n litigiu sunt
desemnate n mod nominal n anexa I la acest regulament, astfel nct acestea
apar ca fiind vizate n mod direct i personal de acesta, n sensul articolului 230
al patrulea paragraf CE, nu implic faptul c acest act nu ar avea o
aplicabilitate general n sensul articolului 249 al doilea paragraf CE i c nu ar
trebui s fie calificat drept regulament.

242

ntr-adevr, dei este adevrat c regulamentul n litigiu impune msuri

restrictive persoanelor i entitilor ale cror nume figureaz n lista exhaustiv
care constituie anexa I la acesta, list, de altfel, modificat cu regularitate prin
eliminarea sau adugarea anumitor nume pentru a continua s fie conform cu
lista recapitulativ, trebuie s se constate c destinatarii acestui regulament
sunt determinai n mod general i abstract.

243

Asemntor Rezoluiei 1390 (2002) pe care urmrete s o pun n aplicare,

regulamentul n litigiu conine o interdicie, redactat ntr-un mod foarte larg,
de a pune la dispoziia acestor persoane sau entiti fonduri i resurse
economice (a se vedea n acest sens Hotrrea Mllendorf i
Mllendorf-Niehuus, citat anterior, punctele 50-55).

244

Or, astfel cum Tribunalul a statuat n mod ntemeiat la punctele 186 i 188 din
Hotrrea Yusuf i Al Barakaat atacat, aceast interdicie se adreseaz oricui
este susceptibil s dein n mod material fondurile sau resursele economice n
cauz.

245

Interdicia amintit se aplic astfel n mprejurri precum cele din cauza n

care s-a pronunat Hotrrea Mllendorf i Mllendorf-Niehuus, citat anterior,
care se referea la problema dac regulamentul n litigiu interzice transcrierea
definitiv a transferului proprietii unui bun imobil n registrul funciar ca
urmare a ncheierii unui contract de vnzare-cumprare dac unul dintre
cumprtori este o persoan fizic nscris n lista care figureaz n anexa I la
acest regulament.

246

ntr-adevr, la punctul 60 din hotrrea menionat, Curtea a decis c o

operaiune precum transcrierea respectiv este interzis n temeiul articolului 2
alineatul (3) din regulamentul n litigiu, din moment ce aceasta ar implica
punerea unei resurse economice la dispoziia unei persoane nscrise n aceast
list, ceea ce i-ar permite acesteia s obin fonduri, bunuri sau servicii.

247

Avnd n vedere cele care preced, motivul ntemeiat de Al Barakaat pe

nclcarea articolului 249 CE trebuie de asemenea s fie respins ca nefondat.
Cu privire la motivele referitoare la nclcarea anumitor drepturi fundamentale
Cu privire la criticile referitoare la partea din hotrrile atacate privind limitele
controlului legalitii interne a regulamentului n litigiu de ctre instana
comunitar din perspectiva drepturilor fundamentale

248

249

Prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv, domnul Kadi

susine c Hotrrea Kadi atacat, n msura n care se pronun, pe de o
parte, asupra raporturilor dintre ONU i membrii acestei organizaii i, pe de
alt parte, asupra modalitilor de aplicare a rezoluiilor Consiliului de
Securitate, este viciat de erori de drept n ceea ce privete interpretarea
principiilor de drept internaional vizate, ceea ce ar fi generat alte erori de drept
n aprecierea motivelor referitoare la nclcarea anumitor drepturi fundamentale
specifice ale reclamantului.
Acest aspect cuprinde cinci critici.

250

Prin intermediul primei critici, domnul Kadi susine c, la punctele 183 i 184
din respectiva hotrre, Tribunalul a comis o eroare de drept confundnd
problema prioritii obligaiilor statelor n temeiul Cartei Naiunilor Unite,
consacrat la articolul 103 din aceasta, cu aceea, apropiat, dar distinct, a
efectului constrngtor al hotrrilor Consiliului de Securitate vizat la articolul
25 din aceast cart.

251

Prin intermediul celei de a doua critici, domnul Kadi reproeaz Tribunalului c

a comis o eroare de drept plecnd, la punctele 217-225 din Hotrrea Kadi
atacat, de la premisa potrivit creia, asemntor obligaiilor convenionale,
rezoluiile adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite trebuie
s fie automat inserate n sfera de drept i de competen a membrilor ONU.

252

Prin intermediul celei de a treia critici, domnul Kadi arat c Tribunalul a comis
o eroare de drept statund, la punctele 212-225 i la punctele 283 i 284 din
Hotrrea Kadi atacat, c nu avea nicio putere care s i permit controlarea
legalitii rezoluiilor Consiliului de Securitate adoptate n temeiul capitolului VII
din Carta Naiunilor Unite.

253

Prin intermediul celei de a patra critici, domnul Kadi susine c raionamentul

reinut de Tribunal la punctele 225-232 din aceast hotrre n legtur cu ius
cogens prezint o incoeren major n msura n care, dac ar prevala,
principiul potrivit cruia rezoluiile Consiliului de Securitate nu pot s fac
obiectul unui control jurisdicional i beneficiaz n acest sens de o imunitate de
jurisdicie ar trebui s se aplice n mod general, fr ca aspectele care au
legtur cu ius cogens s reprezinte o excepie de la acest principiu.

254

Prin intermediul celei de a cincea critici, domnul Kadi subliniaz c

mprejurarea c Consiliul de Securitate nu a stabilit o instan internaional
independent nsrcinat s se pronune, n drept i n fapt, asupra aciunilor
ndreptate mpotriva deciziilor individuale adoptate de Comitetul pentru
sanciuni nu nseamn nici c statele membre nu au nicio putere legitim,

adoptnd msuri rezonabile, de ameliorare a constatrii faptelor subsecvent

impunerii de sanciuni i identificrii persoanelor pe care acestea le vizeaz, nici
c acestora le este interzis s creeze o aciune adecvat n temeiul unei marje
de toleran de care dispun n executarea obligaiilor lor.
255

n memoriul n replic, referindu-se la Hotrrea Bosphorus, citat anterior,

domnul Kadi susine n plus c dreptul comunitar impune ca toate msurile
legislative comunitare s fie supuse controlului jurisdicional exercitat de Curte,
care se refer i la respectarea drepturilor fundamentale, chiar dac originea
msurii n cauz este un act de drept internaional, precum o rezoluie a
Consiliului de Securitate.

256

Att timp ct dreptul Naiunilor Unite nu ofer o protecie adecvat acelora

care afirm c drepturile lor fundamentale au fost nclcate, ar trebui s existe
un control al actelor adoptate de ctre Comunitate pentru punerea n aplicare a
rezoluiilor Consiliului de Securitate. Or, n opinia domnului Kadi, procedura de
reexaminare n faa Comitetului pentru sanciuni, ntemeiat pe protecia
diplomatic, nu ofer o protecie a drepturilor omului echivalent celei
asigurate de Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a
libertilor fundamentale, semnat la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumit n
continuare CEDO), astfel cum este cerut de Curtea European a Drepturilor
Omului n Hotrrea Hava Yollar Turizm ve Ticaret Anonim irketi (Bosphorus
Airways) mpotriva Irlandei din 30 iunie 2005 (Recueil des arrts et dcisions,
2005-VI, p. 155).

257

Domnul Kadi subliniaz c aceast argumentare, care este subsidiar n raport

cu argumentele ntemeiate pe dreptul internaional, este invocat pentru cazul
n care Curtea ar hotr n sensul c exist un conflict ntre obiectivele punerii
fidele n aplicare a rezoluiilor Consiliului de Securitate, pe de o parte, i
principiul procesului echitabil i principiul proteciei jurisdicionale, pe de alt
parte.

258

Pe de alt parte, aceast critic nu ar constitui un motiv nou, ci o dezvoltare a

propunerii fundamentale formulate n recurs potrivit creia Comunitatea este
obligat, atunci cnd decide s acioneze pe cale legislativ pentru punerea n
aplicare a unei rezoluii a Consiliului de Securitate, s se asigure, ca o condiie
a legalitii legislaiei pe care nelege s o instituie n acest fel, c aceasta
respect criteriile minimale n materia drepturilor omului.

259

Prin intermediul primului aspect al celui de al treilea motiv, Al Barakaat critic

observaiile prealabile ale Tribunalului din Hotrrea Yusuf i Al Barakaat
atacat referitoare la raportul dintre ordinea juridic internaional creat de
Naiunile Unite i ordinea juridic naional sau ordinea juridic comunitar,
precum i la ntinderea controlului de legalitate pe care Tribunalul trebuia s l
exercite.

260

O rezoluie a Consiliului de Securitate, obligatorie ca atare n dreptul

internaional public, nu ar putea avea efect juridic mpotriva justiiabililor
dintr-un stat dect dac ar fi pus n aplicare potrivit legilor n vigoare.

261

Or, nu ar exista niciun fundament juridic care s permit s se afirme c ar

exista un tratament particular sau o excepie n ceea ce privete punerea n

aplicare a rezoluiilor Consiliului de Securitate n sensul c un regulament

comunitar, care urmrete o astfel de punere n aplicare, nu ar trebui s fie
conform normelor comunitare referitoare la adoptarea regulamentelor.
262

Dimpotriv, Republica Francez, Regatul rilor de Jos, Regatul Unit i

Consiliul aprob n esen analiza efectuat n aceast privin de Tribunal n
hotrrile atacate i subscriu la concluzia la care a ajuns acesta potrivit creia,
n ceea ce privete legalitatea intern a regulamentului n litigiu, acest act, din
moment ce vizeaz punerea n aplicare a unei rezoluii adoptate de Consiliul de
Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite, nu poate s fac
obiectul niciunui control din partea instanei comunitare, nici mcar n privina
respectrii drepturilor fundamentale, i beneficiaz n aceast msur de
imunitate jurisdicional.

263

Cu toate acestea, contrar Tribunalului, aceste pri consider c niciun control

al legalitii interne a rezoluiilor Consiliului de Securitate nu poate fi exercitat
de instana comunitar. Acestea critic, aadar, Tribunalul pentru faptul c a
decis c un astfel de control este posibil din perspectiva ius cogens.

264

Hotrrile atacate, att timp ct admit o excepie n aceast privin fr a

identifica totui temeiul juridic al acesteia, mai ales pe baza dispoziiilor
tratatului, ar fi incoerente, n msura n care argumentele, excluznd n mod
general exercitarea unui control jurisdicional al rezoluiilor Consiliului de
Securitate de ctre instana comunitar, ar milita i mpotriva recunoaterii
unei competene de exercitare a unui astfel de control chiar numai din
perspectiva lui ius cogens.

265

n plus, Republica Francez, Regatul rilor de Jos, Regatul Unit i Comisia

consider c Tribunalul a comis o eroare de drept statund c drepturile
fundamentale n discuie n prezentele cauze ar aparine lui ius cogens.

266

O norm nu ar fi calificat ca fcnd parte din ius cogens dect dac nu poate
suferi nicio derogare. Or, drepturile invocate n spe dreptul la un proces
echitabil i dreptul la respectarea proprietii ar face obiectul unor limitri i
excepii.

267

Regatul Unit declar n aceast privin un recurs incident, solicitnd anularea

prii din hotrrile atacate care privete ius cogens, i anume punctele 226231 din Hotrrea Kadi atacat i punctele 277-281 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat.

268

Republica Francez i Regatul rilor de Jos, la rndul lor, sugereaz Curii s

efectueze o nlocuire a motivrii, solicitnd respingerea motivelor domnului Kadi
i ale Al Barakaat referitoare la ius cogens ca urmare a necompetenei totale a
instanelor comunitare de exercitare a unui control asupra rezoluiilor
Consiliului de Securitate, inclusiv din perspectiva lui ius cogens.

269

La rndul su, Comisia susine c dou motive pot justifica nendeplinirea unei
obligaii de punere n aplicare a unor rezoluii ale Consiliului de Securitate,
precum cele n discuie, ai cror termeni strici nu las loc niciunei puteri de
interpretare autoritilor comunitare cu ocazia aplicrii lor, i anume, pe de o
parte, cazul n care rezoluia respectiv ar fi contrar lui ius cogens i, pe de

alt parte, acela n care acea rezoluie ar iei din domeniul de aplicare sau ar
nclca scopurile i principiile Naiunilor Unite i ar fi fost adoptat, prin urmare,
ultra vires.
270

Astfel, din moment ce, potrivit articolului 24 alineatul 2 din Carta Naiunilor
Unite, Consiliul de Securitate acioneaz n conformitate cu scopurile i
principiile Naiunilor Unite, inclusiv, potrivit articolului 1 alineatul 3 din aceast
cart, promovarea i ncurajarea respectrii drepturilor omului, un act adoptat
de acest organ cu nclcarea acestora, inclusiv a drepturilor fundamentale ale
particularilor n cauz, ar putea fi considerat ca fiind adoptat ultra vires i, prin
urmare, ca nefiind obligatoriu pentru Comunitate.

271

Cu toate acestea, Comisia consider c Tribunalul a statuat n mod ntemeiat

c instana comunitar nu poate n principiu s controleze validitatea unei
rezoluii a Consiliului de Securitate n lumina scopurilor i principiilor Cartei
Naiunilor Unite.

272

n ipoteza n care exercitarea unui astfel de control ar fi totui admis,

Comisia susine c, n calitate de instan a unei organizaii internaionale, alta
dect ONU, Curtea nu poate statua ea nsi asupra acestei probleme dect
dac nclcarea drepturilor omului ar fi deosebit de flagrant i evident,
referindu-se n aceast privin la Hotrrea Racke, citat anterior.

273

Or, nu aceasta ar fi situaia n spe, din cauza existenei procedurii de

reexaminare n faa Comitetului pentru sanciuni i ntruct trebuie s se
prezume c Consiliul de Securitate a examinat comparativ imperativele
securitii internaionale n cauz i drepturile fundamentale vizate.

274

n ceea ce privete orientrile din Hotrrea Bosphorus, citat anterior,

Comisia susine c, spre deosebire de cauza n care a fost pronunat acea
hotrre, problema referitoare la legalitatea i la eventuala nulitate a rezoluiei
n cauz ar putea aprea, n ceea ce privete regulamentul n litigiu, n cazul n
care Curtea ar hotr c Comunitatea nu poate s pun n aplicare o rezoluie
obligatorie a Consiliului de Securitate, din moment ce standardele n materia
drepturilor omului aplicate de aceast instan, n special n privina dreptului
de a fi ascultat, sunt insuficiente.

275

Pe de alt parte, Regatul Unit consider c argumentul domnului Kadi potrivit

cruia legalitatea oricrei reglementri adoptate de instituiile comunitare
pentru punerea n aplicare a unei rezoluii a Consiliului de Securitate continu
s fie supus, n temeiul dreptului comunitar, controlului integral al Curii,
indiferent de originea sa, din moment ce acesta a fost invocat pentru prima
dat n memoriul n replic al recurentului, constituie un motiv nou. Prin
urmare, potrivit articolului 42 alineatul (2) i articolului 118 din Regulamentul
de procedur al Curii, acest argument trebuie s fie nlturat.

276

n subsidiar, acest stat membru susine c statutul special al rezoluiilor

adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite, rezultnd din
interaciunea articolelor 25, 48 i 103 din aceast cart, recunoscut la articolul
297 CE, implic faptul ca aciunea ntreprins de un stat membru pentru
executarea obligaiilor sale n vederea meninerii pcii i a securitii
internaionale s se afle la adpost de orice aciune ntemeiat pe dreptul

comunitar. Prioritatea unor astfel de obligaii s-ar extinde n mod evident i la

principiile dreptului comunitar de natur constituional.
277

Acelai stat membru susine c, n Hotrrea Bosphorus, citat anterior,

Curtea nu i-a recunoscut competena de a aprecia validitatea unui regulament
care viza punerea n aplicare a unei rezoluii a Consiliului de Securitate
adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite, ci s-a limitat la
interpretarea regulamentului respectiv n scopul de a determina dac o msur
prevzut de acesta trebuia s fie aplicat de ctre autoritile unui stat
membru ntr-un caz concret. Republica Francez mprtete n esen
aceast interpretare a hotrrii respective.
Aprecierea Curii

278

Cu titlu introductiv, trebuie s se resping excepia de inadmisibilitate ridicat

de Regatul Unit n privina argumentului invocat de domnul Kadi n memoriul n
replic, potrivit cruia legalitatea oricrei reglementri adoptate de instituiile
comunitare, inclusiv aceea care urmrete punerea n aplicare a unei rezoluii a
Consiliului de Securitate, continu s fie supus, n temeiul dreptului comunitar,
controlului integral al Curii, indiferent de originea sa.

279

ntr-adevr, astfel cum a subliniat domnul Kadi, este vorba de un argument

suplimentar constnd ntr-o dezvoltare a motivului, enunat anterior, cel puin
implicit, n cadrul recursului i care prezint o strns legtur cu acest motiv,
potrivit cruia Comunitatea era obligat, atunci cnd a pus n aplicare o
rezoluie a Consiliului de Securitate, s se asigure, ca o condiie de legalitate a
legislaiei pe care nelegea s o instituie n acest fel, c aceasta respect
criteriile minimale n materia drepturilor omului (a se vedea n acest sens n
special Ordonana din 13 noiembrie 2001, Drbeck/Comisia, C-430/00 P, Rec.,
p. I-8547, punctul 17).

280

Trebuie examinate criticile prin care recurenii critic Tribunalul pentru faptul
c a statuat n esen c din principiile care reglementeaz raportul dintre
ordinea juridic internaional creat de Naiunile Unite i ordinea juridic
comunitar rezult c regulamentul n litigiu, din moment ce vizeaz punerea n
aplicare a unei rezoluii adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul
capitolului VII din Carta Naiunilor Unite care nu las loc niciunei liberti de
apreciere n acest sens, nu poate s fac obiectul unui control jurisdicional n
privina legalitii sale interne, cu excepia aspectului compatibilitii sale cu
normele de ius cogens, i beneficiaz n aceast msur de imunitate
jurisdicional.

281

n aceast privin, trebuie amintit c Comunitatea este o comunitate de

drept, ntruct nici statele sale membre, nici instituiile sale nu pot s se
sustrag controlului ce vizeaz conformitatea actelor adoptate de acestea cu
carta constituional fundamental, reprezentat de Tratatul CE, i c acesta a
stabilit un sistem complet de ci de atac i de proceduri, menit s ncredineze
Curii controlul legalitii actelor adoptate de instituii (Hotrrea din 23 aprilie
1986, Les Verts/Parlamentul European, 294/83, Rec., p. 1339, punctul 23).

282

De asemenea, trebuie amintit c un acord internaional nu poate s aduc

atingere ordinii competenelor stabilite prin tratate i, prin urmare, autonomiei

sistemului juridic comunitar a crei respectare o asigur Curtea n temeiul

competenei exclusive cu care este nvestit prin articolul 220 CE, competen
pe care Curtea, de altfel, a considerat-o deja ca fcnd parte din nsei
fundamentele Comunitii (a se vedea n acest sens Avizul 1/91 din 14
decembrie 1991, Rec., p. I-6079, punctele 35 i 71, i Hotrrea din 30 mai
2006, Comisia/Irlanda, C-459/03, Rec., p. I-4635, punctul 123 i jurisprudena
citat).
283

n plus, potrivit unei jurisprudene constante, drepturile fundamentale sunt

parte integrant a principiilor generale de drept a cror respectare este
asigurat de ctre Curte. n acest scop, Curtea se inspir din tradiiile
constituionale comune statelor membre, precum i din indicaiile oferite de
instrumentele internaionale privind protecia drepturilor omului la care statele
membre au colaborat sau au aderat. n aceast privin, CEDO are o
semnificaie particular (a se vedea n special Hotrrea din 26 iunie 2007,
Ordre des barreaux francophones et germanophone i alii, C-305/05, Rep.,
p. I-5305, punctul 29 i jurisprudena citat).

284

De asemenea, din jurisprudena Curii rezult c respectarea drepturilor

omului constituie o condiie a legalitii actelor comunitare (Avizul 2/94, citat
anterior, punctul 34) i c nu pot fi admise n Comunitate msuri incompatibile
cu respectarea acestora (Hotrrea din 12 iunie 2003, Schmidberger,
C-112/00, Rec., p. I-5659, punctul 73 i jurisprudena citat).

285

Din toate aceste elemente rezult c obligaiile impuse printr-un acord

internaional nu pot avea ca efect s aduc atingere principiilor constituionale
ale Tratatului CE, printre care figureaz principiul potrivit cruia toate actele
comunitare trebuie s respecte drepturile fundamentale, aceast respectare
reprezentnd o condiie a legalitii lor pe care Curtea are sarcina de a o
controla n cadrul sistemului complet de ci de atac stabilit prin acest tratat.

286

n aceast privin, trebuie subliniat c, ntr-un context precum cel din spe,
controlul legalitii care trebuie astfel s fie asigurat de instana comunitar
privete actul comunitar care vizeaz punerea n aplicare a acordului
internaional n cauz, iar nu acest acord n sine.

287

n ceea ce privete mai precis un act comunitar care, precum regulamentul n

litigiu, vizeaz punerea n aplicare a unei rezoluii a Consiliului de Securitate
adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite, nu i revine, prin
urmare, instanei comunitare, n cadrul competenei exclusive prevzute la
articolul 220 CE, sarcina s controleze legalitatea unei astfel de rezoluii
adoptate de acest organ internaional, indiferent dac acest control ar fi limitat
la examinarea compatibilitii acestei rezoluii cu ius cogens.

288

Pe de alt parte, o eventual hotrre a unei instane comunitare prin care

s-ar decide c un act comunitar care vizeaz punerea n aplicare a unei astfel
de rezoluii este contrar unei norme superioare care face parte din ordinea
juridic comunitar nu ar implica o punere n discuie a prioritii acestei
rezoluii pe planul dreptului internaional.

289

Astfel, Curtea a anulat deja o decizie a Consiliului prin care se aproba un

acord internaional dup ce a examinat legalitatea intern a acestuia din

perspectiva acordului n cauz i a constatat nclcarea unui principiu general

de drept comunitar, n spe principiul general al nediscriminrii (Hotrrea din
10 martie 1998, Germania/Consiliul, C-122/95, Rec., p. I-973).
290

Prin urmare, este necesar s se examineze dac, astfel cum a statuat

Tribunalul, principiile care reglementeaz raportul dintre ordinea juridic
internaional creat de Naiunile Unite i ordinea juridic comunitar implic
faptul c un control jurisdicional al legalitii interne a regulamentului n litigiu
din perspectiva drepturilor fundamentale este n principiu exclus, dei, astfel
cum rezult din jurisprudena amintit la punctele 281-284 din prezenta
hotrre, un astfel de control constituie o garanie constituional care face
parte din chiar fundamentele Comunitii.

291

n aceast privin, trebuie mai nti amintit c Comunitatea trebuie s i

exercite competenele cu respectarea dreptului internaional (Hotrrile citate
anterior Poulsen i Diva Navigation, punctul 9, i Racke, punctul 45), Curtea
preciznd n plus, la acelai punct din prima hotrre menionat, c un act
adoptat n temeiul competenelor sale trebuie s fie interpretat, iar domeniul
su de aplicare limitat, n lumina normelor relevante ale dreptului internaional.

292

n plus, Curtea a statuat c competenele Comunitii prevzute la articolele

177-181 CE n materie de cooperare i de dezvoltare trebuie s fie exercitate
cu respectarea angajamentelor luate n cadrul Naiunilor Unite i al celorlalte
organizaii internaionale (Hotrrea din 20 mai 2008, Comisia/Consiliul,
C-91/05, Rep., p. I-3651, punctul 65 i jurisprudena citat).

293

Respectarea angajamentelor luate n cadrul Naiunilor Unite se impune i n

domeniul meninerii pcii i securitii internaionale, cu ocazia punerii n
aplicare de ctre Comunitate, prin adoptarea de acte comunitare n temeiul
articolelor 60 CE i 301 CE, a rezoluiilor adoptate de Consiliul de Securitate n
temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite.

294

n exercitarea acestei din urm competene, Comunitatea trebuie ntr-adevr

s acorde o importan particular faptului c, potrivit articolului 24 din Carta
Naiunilor Unite, adoptarea de ctre Consiliul de Securitate de rezoluii n
temeiul capitolului VII din aceast cart reprezint exercitarea responsabilitii
principale cu care este nvestit acest organ internaional pentru meninerea, la
nivel mondial, a pcii i securitii, responsabilitate care, n cadrul acestui
capitol VII, include i puterea de a stabili ceea ce reprezint o ameninare
mpotriva pcii i securitii internaionale, precum i de a lua msurile
necesare pentru a le menine sau a le restabili.

295

n continuare, trebuie s se constate c competenele prevzute la articolele

60 CE i 301 CE nu pot fi exercitate dect ca urmare a adoptrii unei poziii
comune sau a unei aciuni comune n temeiul dispoziiilor Tratatului UE
referitoare la PESC care prevede o aciune din partea Comunitii.

296

Or, dei, prin adoptarea unui astfel de act, Comunitatea este obligat s ia, n
cadrul Tratatului CE, msurile pe care acest act le impune, aceast obligaie
presupune, atunci cnd este vorba de punerea n aplicare a unei rezoluii a
Consiliului de Securitate adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor
Unite, ca, la elaborarea acestor msuri, Comunitatea s in seama n mod

corespunztor de termenii i obiectivele rezoluiei respective, precum i de

obligaiile relevante care decurg din Carta Naiunilor Unite referitoare la o astfel
de punere n aplicare.
297

Pe de alt parte, Curtea s-a pronunat deja n sensul c, pentru interpretarea

regulamentului n litigiu, trebuie de asemenea s se in seama de textul i de
obiectul Rezoluiei 1390 (2002) a crei punere n aplicare o are n vedere acest
regulament, potrivit considerentului (4) al acestuia (Hotrrea Mllendorf i
Mllendorf-Niehuus, citat anterior, punctul 54 i jurisprudena citat).

298

Cu toate acestea, trebuie subliniat c n Carta Naiunilor Unite nu se impune

alegerea unui model determinat pentru punerea n aplicare a rezoluiilor
adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din aceast cart,
aceast punere n aplicare trebuind s intervin potrivit modalitilor aplicabile
n aceast privin n ordinea juridic intern a fiecrui membru al ONU.
ntr-adevr, Carta Naiunilor Unite las n principiu membrilor ONU libertatea de
a alege ntre diferitele modele posibile de receptare n ordinea lor juridic
intern a unor astfel de rezoluii.

299

Din toate aceste considerente rezult c principiile care guverneaz ordinea

juridic internaional creat de Naiunile Unite nu presupun c un control
jurisdicional al legalitii interne a regulamentului n litigiu din perspectiva
drepturilor fundamentale ar fi exclus datorit faptului c acest act vizeaz
punerea n aplicare a unei rezoluii a Consiliului de Securitate adoptate n
temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite.

300

O astfel de imunitate jurisdicional a unui act comunitar, precum

regulamentul n litigiu, n calitate de corolar al principiului prioritii pe planul
dreptului internaional a obligaiilor rezultnd din Carta Naiunilor Unite, n
special a celor referitoare la punerea n aplicare a unor rezoluii ale Consiliului
de Securitate adoptate n temeiul capitolului VII din aceast cart, nu are, pe
de alt parte, niciun fundament n Tratatul CE.

301

Desigur, este adevrat c s-a admis deja de ctre Curte c articolul 234 din
Tratatul CE (devenit, dup modificare, articolul 307 CE) putea, dac erau
ntrunite condiiile de aplicare a acestuia, s permit derogri chiar i de la
dreptul primar, de exemplu de la articolul 113 din Tratatul CE referitor la
politica comercial comun (a se vedea n acest sens Hotrrea Centro-Com,
citat anterior, punctele 56-61).

302

De asemenea, este adevrat c articolul 297 CE permite n mod implicit

existena unor obstacole n calea funcionrii pieei comune care ar fi cauzate
de unele msuri pe care un stat membru le-ar adopta pentru punerea n
aplicare a unor angajamente internaionale pe care le-a contractat n vederea
meninerii pcii i securitii internaionale.

303

Totui, aceste dispoziii nu pot fi nelese ca autoriznd o derogare de la

principiile libertii, democraiei i respectrii drepturilor omului i a libertilor
fundamentale consacrate la articolul 6 alineatul (1) UE ca fundamente ale
Uniunii.

304

ntr-adevr, articolul 307 CE nu ar putea n niciun caz s permit punerea n

discuie a unor principii care fac parte din chiar fundamentele ordinii juridice
comunitare, printre care cel al proteciei drepturilor fundamentale, care include
controlul de ctre instana comunitar a legalitii actelor comunitare n privina
conformitii lor cu aceste drepturi fundamentale.

305

O imunitate jurisdicional a regulamentului n litigiu n privina controlului

compatibilitii acestuia cu drepturile fundamentale, care ar decurge dintr-o
pretins prioritate absolut a rezoluiilor Consiliului de Securitate pe care acest
act vizeaz s le pun n aplicare, nu ar putea de asemenea s fie ntemeiat
pe locul pe care l-ar ocupa obligaiile care decurg din Carta Naiunilor Unite
ntr-o ierarhie a normelor n snul ordinii juridice comunitare, dac aceste
obligaii ar fi clasificate n aceast ierarhie.

306

ntr-adevr, articolul 300 alineatul (7) CE prevede c acordurile ncheiate n

condiiile stabilite la acest articol sunt obligatorii pentru instituiile Comunitii
i pentru statele membre.

307

Astfel, n temeiul acestei dispoziii, dac ar fi aplicabil Cartei Naiunilor Unite,

aceasta din urm ar beneficia de prioritate asupra actelor de drept comunitar
derivat (a se vedea n acest sens Hotrrea din 3 iunie 2008, Intertanko i alii,
C-308/06, Rep., p. I-4057, punctul 42 i jurisprudena citat).

308

Totui, aceast prioritate pe planul dreptului comunitar nu s-ar extinde la

dreptul primar i, n special, la principiile generale din care fac parte drepturile
fundamentale.

309

Aceast interpretare este susinut de alineatul (6) al aceluiai articol 300 CE,
potrivit cruia un acord internaional nu poate intra n vigoare n cazul n care
Curtea a dat un aviz negativ cu privire la compatibilitatea lui cu Tratatul CE, n
afar de cazul n care acesta a fost modificat n prealabil.

310

Cu toate acestea, n faa Curii, n special n edin, s-a susinut c,

asemntor Curii Europene a Drepturilor Omului, care n mai multe decizii
recente a declarat c nu are competena de a controla conformitatea anumitor
acte intervenite n cadrul punerii n aplicare a unor rezoluii adoptate de
Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite,
instanele comunitare ar trebui s se abin de la a controla legalitatea
regulamentului n litigiu din perspectiva drepturilor fundamentale, din moment
ce acest act vizeaz de asemenea punerea n aplicare a unor astfel de rezoluii.

311

n aceast privin, trebuie s se constate c, astfel cum a subliniat, de altfel,

chiar Curtea European a Drepturilor Omului, exist o diferen fundamental
ntre natura actelor vizate de respectivele decizii, n privina crora aceast
instan a declarat c nu are competena de a exercita controlul de
conformitate n raport cu CEDO, i aceea a altor acte pentru care competena
sa este incontestabil (a se vedea Curtea European a Drepturilor Omului,
Decizia Behrami i Behrami mpotriva Franei i Saramati mpotriva Franei,
Germaniei i Norvegiei din 2 mai 2007, nepublicat nc n Recueil des arrts et
dcisions, 151).

312

ntr-adevr, dei, n anumite cauze cu care a fost sesizat, Curtea European

a Drepturilor Omului a declarat c nu are competen ratione personae,
acestea priveau aciuni imputabile direct ONU n calitate de organizaie cu
vocaie universal care ndeplinete un obiectiv imperativ de securitate
colectiv, n special aciuni ale unui organ subsidiar al ONU instituit n cadrul
capitolului VII din Carta Naiunilor Unite sau aciuni care se situau n cadrul
exercitrii puterilor valabil delegate de ctre Consiliul de Securitate n temeiul
aceluiai capitol, iar nu aciuni imputabile statelor prte n faa acelei Curi,
aceste aciuni nedesfurndu-se, pe de alt parte, pe teritoriul acestor state i
nerezultnd dintr-o decizie a autoritilor acestora.

313

n schimb, la punctul 151 din Decizia Behrami i Behrami mpotriva Franei i

Saramati mpotriva Franei, Germaniei i Norvegiei citat anterior, Curtea
European a Drepturilor Omului a indicat c, n cauza n care a pronunat
Hotrrea Bosphorus Hava Yollar Turizm ve Ticaret Anonim irketi mpotriva
Irlandei din 30 iunie 2005 (Recueil des arrts et dcisions, 2005-VI), privind o
msur de sechestru pus n aplicare de ctre autoritile statului prt pe
teritoriul su naional ca urmare a unei decizii a unui ministru al acelui stat,
aceasta i-a recunoscut competena, n special cea ratione personae, fa de
statul prt, dei msura n cauz fusese decis n temeiul unui regulament
comunitar adoptat la rndul su n temeiul unei rezoluii a Consiliului de
Securitate.

314

n spe, este necesar s se constate c regulamentul n litigiu nu poate fi

considerat ca reprezentnd un act care este direct imputabil ONU n calitate de
aciune aparinnd unuia dintre organele subsidiare ale acesteia instituite n
cadrul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite sau care se situeaz n cadrul
exercitrii puterilor valabil delegate de ctre Consiliul de Securitate n temeiul
aceluiai capitol.

315

n plus i n orice situaie, problema competenei Curii de a se pronuna

asupra validitii regulamentului n litigiu se pune ntr-un cadru fundamental
diferit.

316

ntr-adevr, astfel cum s-a amintit deja la punctele 281-284 din prezenta
hotrre, controlul efectuat de Curte n privina validitii oricrui act comunitar
din perspectiva drepturilor fundamentale trebuie s fie considerat expresia,
ntr-o comunitate de drept, a unei garanii constituionale care izvorte din
Tratatul CE n calitate de sistem juridic autonom cruia un acord internaional
nu poate s i aduc atingere.

317

Problema competenei Curii se pune ntr-adevr n cadrul ordinii juridice

interne i autonome a Comunitii, din care face parte regulamentul n litigiu, i
n care Curtea are competena de a controla validitatea actelor comunitare din
perspectiva drepturilor fundamentale.

318

n plus, s-a susinut c, avnd n vedere deferena care se impune instituiilor

comunitare fa de instituiile Naiunilor Unite, Curtea ar trebui s renune la a
exercita un control de legalitate asupra regulamentului n litigiu din perspectiva
drepturilor fundamentale, chiar dac un astfel de control ar fi posibil, din
moment ce, n cadrul regimului sanciunilor instituit de ctre Naiunile Unite,
avnd n vedere n special procedura de reexaminare, astfel cum a fost recent

ameliorat n mod semnificativ prin mai multe rezoluii ale Consiliului de

Securitate, drepturile fundamentale sunt suficient protejate.
319

Potrivit Comisiei, att timp ct, n cadrul regimului sanciunilor, particularii sau
entitile vizate au o posibilitate acceptabil de a fi ascultate ca urmare a unui
mecanism de control administrativ care se integreaz n sistemul juridic al
Naiunilor Unite, Curtea nu ar trebui s intervin n niciun mod.

320

Mai nti, n aceast privin, trebuie s se sublinieze c, dei n mod efectiv,

ca urmare a adoptrii mai multor rezoluii de ctre Consiliul de Securitate, au
fost aduse modificri regimului msurilor restrictive instituit de Naiunile Unite
n ceea ce privete att nscrierea pe lista recapitulativ, ct i radierea de pe
aceasta [a se vedea n special Rezoluia 1730 (2006) din 19 decembrie 2006 i
Rezoluia 1735 (2006) din 22 decembrie 2006], aceste modificri au intervenit
ulterior adoptrii regulamentului n litigiu, astfel nct, n principiu, acestea nu
pot fi luate n considerare n cadrul prezentelor recursuri.

321

n orice caz, existena n cadrul regimului Naiunilor Unite a procedurii de

reexaminare n faa Comitetului pentru sanciuni, chiar innd seama de
modificrile recente aduse acesteia, nu poate antrena o imunitate
jurisdicional generalizat n cadrul ordinii juridice interne a Comunitii.

322

ntr-adevr, o astfel de imunitate, care ar constitui o derogare important de

la regimul de protecie jurisdicional a drepturilor fundamentale prevzut de
Tratatul CE, nu ar aprea justificat, din moment ce aceast procedur de
reexaminare nu ofer n mod vdit garaniile unei protecii jurisdicionale.

323

n aceast privin, dei n prezent orice persoan sau entitate are

posibilitatea s se adreseze direct Comitetului pentru sanciuni prin prezentarea
cererii sale de radiere din lista recapitulativ la punctul denumit focal, este
necesar s se constate c procedura n faa acestui comitet continu s fie n
esen de natur diplomatic i interstatal, persoanele sau entitile vizate
neavnd posibilitatea real de a-i apra drepturile, i c respectivul comitet
adopt deciziile prin consens, fiecare dintre membrii si dispunnd de un drept
de veto.

324

Din directivele Comitetului pentru sanciuni, astfel cum au fost modificate

ultima dat la 12 februarie 2007, rezult n aceast privin c reclamantul care
a prezentat o cerere de radiere nu poate n niciun mod s i valorifice el nsui
drepturile n cadrul procedurii desfurate n faa Comitetului pentru sanciuni
i nici s fie reprezentat n acest sens, numai guvernul statului su de reedin
sau al statului a crui cetenie o deine avnd posibilitatea de a transmite
eventual observaii cu privire la aceast cerere.

325

n plus, directivele menionate nu impun Comitetului pentru sanciuni obligaia

de a comunica reclamantului respectiv motivele i elementele de prob care
justific nscrierea acestuia n lista recapitulativ i nici de a-i da un acces, chiar
limitat, la aceste date. n sfrit, n cazul respingerii cererii de radiere de ctre
acest comitet, nicio obligaie de motivare nu este impus acestuia.

326

Din cele care preced rezult c instanele comunitare trebuie, n conformitate

cu competenele cu care sunt nvestite n temeiul Tratatului CE, s asigure un

control, n principiu complet, al legalitii tuturor actelor comunitare din

perspectiva drepturilor fundamentale, care fac parte integrant din principiile
generale ale dreptului comunitar, inclusiv a actelor comunitare care, precum
regulamentul n litigiu, vizeaz punerea n aplicare a unor rezoluii adoptate de
Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Naiunilor Unite.
327

Prin urmare, Tribunalul a comis o eroare de drept statund, la punctele 212231 din Hotrrea Kadi atacat i la punctele 263-282 din Hotrrea Yusuf i Al
Barakaat atacat, c rezult din principiile care reglementeaz raportul dintre
ordinea juridic internaional creat de Naiunile Unite i ordinea juridic
comunitar c, din moment ce vizeaz punerea n aplicare a unei rezoluii
adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta
Naiunilor Unite care nu las loc niciunei liberti de apreciere n acest sens,
regulamentul n litigiu nu poate s fac obiectul unui control jurisdicional n
privina legalitii sale interne, cu excepia a ceea ce privete compatibilitatea
sa cu normele de ius cogens.

328

Motivele recurenilor sunt, aadar, fondate n privina acestui punct, astfel

nct hotrrile atacate trebuie s fie anulate sub acest aspect.

329

Rezult c nu este necesar examinarea criticilor ndreptate mpotriva prii

din hotrrile atacate referitoare la controlul regulamentului n litigiu din
perspectiva normelor de drept internaional care fac parte din ius cogens i,
prin urmare, nu mai este necesar nici examinarea recursului incident declarat
de Regatul Unit n aceast privin.

330

n plus, din moment ce n prile subsecvente din hotrrile atacate

referitoare la drepturile fundamentale specifice invocate de ctre recureni
Tribunalul s-a limitat la examinarea legalitii regulamentului n litigiu doar din
perspectiva acestor norme, dei avea obligaia de a efectua un examen, n
principiu complet, din perspectiva drepturilor fundamentale care fac parte din
principiile generale ale dreptului comunitar, este necesar s se anuleze i aceste
pri subsecvente din aceste hotrri.
Cu privire la aciunile din faa Tribunalului

331

Potrivit articolului 61 primul paragraf a doua tez din Statutul Curii de

Justiie, n cazul n care anuleaz decizia Tribunalului, Curtea poate s
soluioneze n mod definitiv litigiul, atunci cnd acesta este n stare de
judecat.

332

n spe, Curtea apreciaz c aciunile n anularea regulamentului n litigiu

introduse de ctre recureni sunt n stare de judecat i c este necesar s le
soluioneze n mod definitiv.

333

n primul rnd, trebuie examinate criticile pe care domnul Kadi i Al Barakaat

le-au invocat n privina nclcrii dreptului la aprare, n special a aceluia de a
fi ascultat, i a dreptului la un control jurisdicional efectiv pe care le-ar
determina msurile de ngheare a fondurilor, astfel cum le-au fost impuse prin
regulamentul n litigiu.

334

n aceast privin, avnd n vedere mprejurrile concrete n care s-a realizat

includerea numelor recurenilor n lista persoanelor i entitilor vizate prin
msurile restrictive coninute n anexa I la regulamentul n litigiu, trebuie s se
statueze c dreptul la aprare, n special dreptul de a fi ascultat, precum i
dreptul la un control jurisdicional efectiv al acestora nu au fost respectate n
mod vdit.

335

ntr-adevr, potrivit unei jurisprudene constante, principiul proteciei

jurisdicionale efective constituie un principiu general al dreptului comunitar,
care decurge din tradiiile constituionale comune ale statelor membre i care a
fost consacrat la articolele 6 i 13 din CEDO, acest principiu fiind, de altfel,
reafirmat i la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene, proclamat la 7 decembrie 2000 la Nisa (JO C 364, p. 1) (a se vedea
Hotrrea din 13 martie 2007, Unibet, C-432/05, Rep., p. I-2271, punctul 37).

336

n plus, avnd n vedere jurisprudena Curii din alte domenii (a se vedea n

special Hotrrea din 15 octombrie 1987, Heylens i alii, 222/86, Rec.,
p. 4097, punctul 15, i Hotrrea din 28 iunie 2005, Dansk Rrindustri i
alii/Comisia, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P i C-213/02 P,
Rec., p. I-5425, punctele 462 i 463), n spe, trebuie s se concluzioneze c
eficacitatea controlului jurisdicional, care trebuie s se refere n special la
legalitatea motivelor pe care se ntemeiaz, n cazul de fa, includerea numelui
unei persoane sau a unei entiti n lista care constituie anexa I la regulamentul
n litigiu i care antreneaz impunerea n privina acestor destinatari a unui
ansamblu de msuri restrictive, presupune c autoritatea comunitar n cauz
este obligat s comunice aceste motive persoanei sau entitii vizate, n
msura posibilului, fie n momentul n care este decis aceast includere, fie,
cel puin, ct mai rapid posibil dup includere, pentru a le permite acestor
destinatari exercitarea n termen a dreptului lor la aciune.

337

Respectarea acestei obligaii de comunicare a motivelor respective este

ntr-adevr necesar att pentru a permite destinatarilor msurilor restrictive
s i apere drepturile n cele mai bune condiii posibile i s decid n deplin
cunotin de cauz dac este util s sesizeze instana comunitar (a se vedea
n acest sens Hotrrea Heylens i alii, citat anterior, punctul 15), ct i
pentru a permite acesteia din urm s i exercite controlul legalitii actului
comunitar n cauz care i incumb n temeiul Tratatului CE.

338

n ceea ce privete dreptul la aprare i n special dreptul de a fi ascultat, fiind

vorba de msuri restrictive precum acelea impuse prin regulamentul n litigiu,
nu se poate cere autoritilor comunitare s comunice motivele respective
naintea includerii iniiale a unei persoane sau a unei entiti n acea list.

339

ntr-adevr, astfel cum Tribunalul a subliniat la punctul 308 din Hotrrea

Yusuf i Al Barakaat atacat, o astfel de comunicare prealabil ar fi de natur
s compromit eficacitatea msurilor de ngheare a fondurilor i a resurselor
economice pe care acest regulament le impune.

340

n vederea atingerii obiectivului urmrit prin acest regulament, astfel de

msuri trebuie, prin nsi natura lor, s beneficieze de un efect de surpriz i,
astfel cum a indicat deja Curtea, s se aplice cu efect imediat (a se vedea n

acest sens Hotrrea Mllendorf i Mllendorf-Niehuus, citat anterior, punctul

63).
341

Pentru motive care in de asemenea de obiectivul urmrit prin regulamentul n

litigiu i de eficacitatea msurilor pe care le prevede acesta, autoritile
comunitare nu erau obligate s procedeze la o audiere a recurenilor nainte de
includerea iniial a numelor lor n lista care figureaz n anexa I la acest
regulament.

342

n plus, fiind vorba de un act comunitar care vizeaz s pun n aplicare o

rezoluie adoptat de Consiliul de Securitate n cadrul luptei mpotriva
terorismului, consideraii imperative avnd legtur cu securitatea sau
desfurarea relaiilor internaionale ale Comunitii i ale statelor sale membre
pot s se opun comunicrii anumitor elemente persoanelor interesate i, prin
urmare, audierii acestora cu privire la aceste elemente.

343

Aceasta nu nseamn totui c, fiind vorba de respectarea principiului

proteciei jurisdicionale efective, unele msuri restrictive precum cele impuse
prin regulamentul n litigiu nu fac obiectul niciunui control din partea instanei
comunitare din momentul n care s-a afirmat c actul care le stabilete are
legtur cu securitatea naional i cu terorismul.

344

Cu toate acestea, ntr-un astfel de caz, revine instanei comunitare sarcina de

a pune n aplicare, n cadrul controlului jurisdicional pe care l exercit, tehnici
care s permit concilierea, pe de o parte, a preocuprilor legitime de
securitate n privina naturii i surselor informaiilor care au fost luate n
considerare pentru adoptarea actului vizat i, pe de alt parte, a necesitii de
a acorda justiiabilului n suficient msur beneficiul normelor de procedur (a
se vedea n acest sens Curtea European a Drepturilor Omului, Hotrrea
Chahal mpotriva Regatului Unit din 15 noiembrie 1996, Recueil des arrts et
dcisions, 1996-V, 131).

345

n spe, trebuie s se constate mai nti c nici regulamentul n litigiu, nici

Poziia comun 2002/402 la care face trimitere acesta nu prevd o procedur
de comunicare a elementelor care au justificat includerea numelor persoanelor
interesate n anexa I la acest regulament i audierea acestora din urm, fie ea
concomitent sau ulterioar acestei includeri.

346

n continuare, trebuie subliniat c, n niciun moment, Consiliul nu i-a informat

pe recureni cu privire la elementele reinute mpotriva lor care ar fi justificat
includerea iniial a numelor lor n anexa I la regulamentul n litigiu i, prin
urmare, impunerea msurilor restrictive prevzute de acesta.

347

ntr-adevr, nu este contestat faptul c nicio informaie nu a fost furnizat n

aceast privin recurenilor nici n Regulamentul nr. 467/2001, astfel cum a
fost modificat prin Regulamentul nr. 2062/2001 i, respectiv, prin Regulamentul
2199/2001, care a menionat pentru prima dat numele lor ntr-o list de
persoane, entiti sau organisme vizate printr-o msur de ngheare a
fondurilor, nici n regulamentul n litigiu sau ntr-o alt etap ulterioar.

348

ntruct Consiliul nu a comunicat recurenilor elementele reinute n sarcina

lor pentru a ntemeia msurile restrictive care le-au fost impuse i nici nu le-a

acordat acestora dreptul de a lua cunotin de elementele respective ntr-un

termen rezonabil dup stabilirea acestor msuri, recurenii nu au fost n msur
s i exprime n mod util punctul de vedere n aceast privin. Prin urmare,
drepturile la aprare ale recurenilor, n special acela de a fi ascultat, nu au fost
respectate.
349

n plus, n lipsa informrii cu privire la elementele reinute n sarcina lor i

innd seama de raporturile, prezentate deja la punctele 336 i 337 din
prezenta hotrre, care exist ntre dreptul la aprare i dreptul la o cale de
atac efectiv, recurenii nu au putut nici s i apere drepturile n privina
acestor elemente n condiii satisfctoare n faa instanei comunitare, astfel
nct trebuie s se constate i o nclcare a dreptului la o cale de atac efectiv.

350

n sfrit, este necesar s se constate c aceast

remediat n cadrul prezentei aciuni. ntr-adevr, din
poziiei de principiu adoptate de ctre Consiliu, niciun
natur nu poate s fac obiectul unei verificri de ctre
Consiliul nu a prezentat niciun element n acest sens.

351

n consecin, Curtea nu poate s constate dect c nu este n msur s

procedeze la un control al legalitii regulamentului n litigiu n msura n care i
privete pe reclamani, astfel nct trebuie s se concluzioneze c n spe, i
pentru acest motiv, dreptul fundamental la o cale de atac efectiv de care
beneficiaz acetia nu a fost respectat.

352

Prin urmare, trebuie s se hotrasc c regulamentul n litigiu, n msura n

care i privete pe recureni, a fost adoptat fr furnizarea vreunei garanii
referitoare la comunicarea elementelor reinute n sarcina acestora sau la
audierea lor n aceast privin, astfel nct trebuie s se conchid c acest
regulament a fost adoptat potrivit unei proceduri n cursul creia drepturile la
aprare nu au fost respectate, ceea ce a avut drept consecin i nclcarea
principiului proteciei jurisdicionale efective.

353

Din toate consideraiile care preced rezult c motivele invocate de domnul

Kadi i de Al Barakaat n susinerea aciunilor lor n anularea regulamentului n
litigiu i ntemeiate pe nclcarea dreptului lor la aprare, n special dreptul de a
fi ascultat, precum i a principiului proteciei jurisdicionale efective sunt
fondate.

354

n al doilea rnd, trebuie s se examineze motivul invocat de domnul Kadi n

privina nclcrii dreptului la respectarea proprietii pe care ar determina-o
msurile de ngheare care i-au fost impuse n temeiul regulamentului n litigiu.

355

Potrivit unei jurisprudene constante, dreptul de proprietate face parte din

principiile generale ale dreptului comunitar. Acest principiu nu apare totui ca
fiind o prerogativ absolut, ci trebuie s fie luat n considerare din perspectiva
funciei sale n societate. n consecin, unele limitri pot fi aduse folosinei
dreptului de proprietate, cu condiia ca acestea s rspund efectiv unor
obiective de interes general urmrite de Comunitate i s nu constituie, din
perspectiva obiectivului urmrit, o intervenie excesiv i intolerabil care ar
aduce atingere chiar substanei dreptului astfel garantat (a se vedea n special
Hotrrea Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia i ERSA, citat anterior,

nclcare nu a fost
moment ce, potrivit
element de aceast
instana comunitar,

punctul 119 i jurisprudena citat; a se vedea de asemenea n acest sens, n

cadrul unui regim de msuri restrictive, Hotrrea Bosphorus, citat anterior,
punctul 21).
356

Pentru a determina ntinderea dreptului fundamental la respectarea

proprietii, principiu general de drept comunitar, este necesar s se in seama
n special de articolul 1 din Protocolul adiional nr. 1 la CEDO, care consacr
acest drept.

357

Prin urmare, trebuie s se examineze dac msura de ngheare prevzut n

regulamentul n litigiu constituie o intervenie excesiv i intolerabil care
aduce atingere chiar substanei dreptului fundamental la respectarea
proprietii persoanelor care, precum domnul Kadi, sunt menionate n lista
care figureaz n anexa I la acest regulament.

358

Aceast msur de ngheare constituie o msur conservatorie care nu are

intenia de a priva persoanele respective de proprietatea lor. Totui, aceast
msur conine n mod incontestabil o limitare a folosinei dreptului de
proprietate al domnului Kadi, limitare care, n plus, trebuie s fie calificat
drept considerabil avnd n vedere aplicabilitatea general a msurii de
ngheare i innd seama de faptul c aceasta i este aplicabil ncepnd cu 20
octombrie 2001.

359

Prin urmare, se pune problema dac aceast limitare a folosinei dreptului de

proprietate al domnului Kadi poate fi justificat.

360

n aceast privin, potrivit unei jurisprudene constante a Curii Europene a

Drepturilor Omului, trebuie s existe un raport rezonabil de proporionalitate
ntre mijloacele folosite i scopul urmrit. Este necesar, aadar, s se analizeze
dac a fost meninut echilibrul ntre cerinele interesului general i interesul
persoanei sau persoanelor vizate. n acest demers, trebuie s i fie recunoscut
legiuitorului o libertate de apreciere mare att n privina alegerii modalitilor
de punere n aplicare, ct i n privina aprecierii dac consecinele lor sunt
justificate, n interesul general, de preocuparea atingerii obiectivului legislaiei
n cauz [a se vedea n acest sens n special Curtea European a Drepturilor
Omului, Hotrrea J. A. PYE (Oxford) Ltd i J. A. PYE (Oxford) Land Ltd
mpotriva Regatului Unit din 30 august 2007, nepublicat nc n Recueil des
arrts et dcisions, 55 i 75].

361

Astfel cum Curtea s-a pronunat deja n cadrul unui alt regim comunitar de
msuri restrictive de natur economic care punea de asemenea n aplicare
rezoluii adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta
Naiunilor Unite, importana obiectivelor urmrite de un act comunitar, precum
regulamentul n litigiu, este de natur s justifice consecinele negative, chiar
considerabile, pentru anumii ageni economici, inclusiv pentru aceia care nu au
nicio responsabilitate n privina situaiei care a condus la adoptarea msurilor
vizate, dar care sunt afectai n special n privina dreptului lor de proprietate (a
se vedea n acest sens Hotrrea Bosphorus, citat anterior, punctele 22 i 23).

362

n spe, msurile restrictive prevzute n regulamentul n litigiu contribuie la

punerea n aplicare, la nivelul Comunitii, a msurilor restrictive hotrte de
Consiliul de Securitate mpotriva lui Osama ben Laden, a reelei Al-Qaida, a

talibanilor, precum i a altor persoane, grupuri, ntreprinderi i entiti care le

sunt asociate.
363

Din perspectiva unui obiectiv de interes general att de fundamental pentru

comunitatea internaional precum lupta prin toate mijloacele, potrivit Cartei
Naiunilor Unite, mpotriva ameninrilor la adresa pcii i securitii
internaionale pe care le presupun actele de terorism, nghearea fondurilor, a
activelor financiare i a altor resurse economice ale persoanelor identificate de
Consiliul de Securitate sau de Comitetul pentru sanciuni ca fiind asociate lui
Osama ben Laden, reelei Al-Qaida i talibanilor nu pot, n sine, s fie
considerate inadecvate sau disproporionate (a se vedea n acest sens
Hotrrea Bosphorus, citat anterior, punctul 26, precum i Curtea European a
Drepturilor Omului, Hotrrea Bosphorus Hava Yollar Turizm ve Ticaret Anonim
irketi mpotriva Irlandei, citat anterior, 167).

364

n aceast privin, trebuie de asemenea s se ia n considerare faptul c

regulamentul n litigiu, n versiunea modificat prin Regulamentul nr. 561/2003,
adoptat ca urmare a Rezoluiei 1452 (2002), prevede printre alte derogri i
exceptri c, la cererea persoanelor interesate i n lipsa opoziiei exprese a
Comitetului pentru sanciuni, autoritile naionale competente pot declara
nghearea fondurilor ca fiind inaplicabil fondurilor necesare pentru cheltuielile
de baz, n special acelea care sunt destinate cumprrii de hran, precum i
plii chiriei, a cheltuielilor medicale, a impozitelor sau a serviciilor de utilitate
public. n plus, fondurile necesare pentru orice alt cheltuial extraordinar
pot fi eliberate prin intermediul unei autorizaii exprese a Comitetului pentru
sanciuni.

365

n plus, este necesar s se sublinieze c rezoluiile Consiliului de Securitate pe

care regulamentul n litigiu urmrete s le pun n aplicare prevd un
mecanism de reexaminare periodic a regimului general de msuri pe care le
stabilete, astfel nct o procedur care permite persoanelor interesate s
supun n orice moment cazul lor Comitetului pentru sanciuni n vederea
reexaminrii prin intermediul unei cereri poate n prezent s fie adresat direct
comitetului respectiv prin intermediul punctului denumit focal.

366

Trebuie s se concluzioneze c msurile restrictive pe care le impune

regulamentul n litigiu constituie limitri ale dreptului de proprietate care, n
principiu, ar putea fi justificate.

367

n plus, este necesar s se examineze dac, cu ocazia punerii n aplicare a

acestui regulament n privina domnului Kadi, dreptul de proprietate al acestuia
a fost respectat n mprejurrile speei.

368

n aceast privin, trebuie amintit c procedurile aplicabile trebuie de

asemenea s ofere persoanei vizate o ocazie adecvat de supunere a cauzei
sale spre examinare autoritilor competente. Pentru a se asigura de
respectarea acestei condiii, care constituie o cerin inerent articolului 1 din
Protocolul nr. 1 la CEDO, procedurile aplicabile trebuie examinate dintr-un
punct de vedere general (a se vedea n acest sens n special Curtea European
a Drepturilor Omului, Hotrrea Jokela mpotriva Finlandei din 21 mai 2002,
Recueil des arrts et dcisions, 2002-IV, 45 i jurisprudena citat, precum i
55).

369

Or, regulamentul n litigiu, n msura n care l privete pe domnul Kadi, a fost

adoptat fr a-i furniza acestuia din urm vreo garanie care s i permit
supunerea cauzei sale spre examinare autoritilor competente, iar aceasta
ntr-o situaie n care limitarea dreptului su de proprietate trebuie s fie
calificat drept considerabil, avnd n vedere aplicabilitatea general i durata
efectiv a msurilor restrictive la care a fost supus.

370

Prin urmare, trebuie s se concluzioneze c, n mprejurrile speei, impunerea

msurilor restrictive pe care le conine regulamentul n litigiu n privina
domnului Kadi, ca urmare a includerii sale n lista cuprins n anexa I la
regulamentul n litigiu, constituie o limitare nejustificat a dreptului su de
proprietate.

371

n consecin, motivul ntemeiat de domnul Kadi pe nclcarea dreptului

fundamental la respectarea proprietii este fondat.

372

Din tot ceea ce preced rezult c regulamentul n litigiu, n msura n care i

privete pe recureni, trebuie s fie anulat.

373

Cu toate acestea, anularea, n aceast msur, a regulamentului n litigiu cu

efect imediat ar putea s aduc o atingere serioas i ireversibil eficacitii
msurilor restrictive pe care acest regulament le impune i pe care
Comunitatea trebuie s le pun n aplicare, din moment ce, n intervalul
anterior eventualei sale nlocuiri printr-un nou regulament, domnul Kadi i Al
Barakaat ar putea lua unele msuri care s urmreasc evitarea ca msurile de
ngheare a fondurilor s poat s le mai fie aplicate.

374

Pe de alt parte, din moment ce din prezenta hotrre rezult c regulamentul

n litigiu trebuie s fie anulat, n msura n care acesta i privete pe recureni,
din cauza nclcrii principiilor aplicabile n cadrul procedurii urmate cu ocazia
adoptrii msurilor restrictive instituite prin acest regulament, nu poate fi
exclus ca, pe fond, impunerea unei astfel de msuri n privina recurenilor s
se dovedeasc totui justificat.

375

Avnd n vedere aceste elemente, n temeiul articolului 231 CE, trebuie

meninute efectele regulamentului n litigiu n ceea ce privete includerea
numelor recurenilor n lista care constituie anexa I la acesta pentru o perioad
scurt care trebuie s fie stabilit n aa fel nct s permit Consiliului s
remedieze nclcrile constatate, dar care s in de asemenea seama n mod
corespunztor de consecinele importante pe care msurile restrictive n
discuie le au asupra drepturilor i libertilor recurenilor.

376

n aceste mprejurri, se va face o just aplicare a articolului 231 CE prin

meninerea efectelor regulamentului n litigiu, n msura n care acesta i
privete pe recureni, pentru o perioad care nu poate depi trei luni ncepnd
de la data pronunrii prezentei hotrri.
Cu privire la cheltuielile de judecat

377

Potrivit articolului 122 primul paragraf din Regulamentul de procedur, atunci

cnd recursul este fondat, iar Curtea soluioneaz ea nsi n mod definitiv

litigiul, aceasta se pronun asupra cheltuielilor de judecat. Potrivit articolului

69 alineatul (2) din acelai regulament, aplicabil procedurii de recurs n temeiul
articolului 118 din acest regulament, partea care cade n pretenii este obligat,
la cerere, la plata cheltuielilor de judecat. Alineatul (4) primul paragraf al
articolului 69 prevede c statele membre care intervin n litigiu suport propriile
cheltuieli de judecat.
378

ntruct recursurile declarate de domnul Kadi i de Al Barakaat sunt admise,

iar regulamentul n litigiu este anulat n msura n care i privete pe acetia din
urm, este necesar ca, pe lng propriile cheltuieli de judecat, Consiliul i
Comisia s fie obligate fiecare la plata unei jumti din cheltuielile de judecat
efectuate de domnul Kadi i de Al Barakaat att n prim instan, ct i n
cadrul prezentelor recursuri, conform concluziilor formulate de recureni n
acest sens.

379

Regatul Unit suport propriile cheltuieli de judecat aferente att procedurii n

prim instan, ct i recursurilor.

380

Regatul Spaniei, Republica Francez i Regatul rilor de Jos suport propriile

cheltuieli de judecat aferente recursurilor.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Camer) declar i hotrte:

1)
Anuleaz Hotrrile Tribunalului de Prim Instan al Comunitilor
Europene din 21 septembrie 2005, Kadi/Consiliul i Comisia (T-315/01) i
Yusuf i Al Barakaat International Foundation/Consiliul i Comisia
(T-306/01).
2)
Anuleaz Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai
2002 de instituire a unor msuri restrictive specifice mpotriva anumitor
persoane i entiti care au legtur cu Osama ben Laden, cu reeaua
Al-Qaida i cu talibanii i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001
al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mrfuri i servicii ctre
Afganistan, de ntrire a interdiciei de zbor i de extindere a ngherii
fondurilor i a altor resurse financiare n ceea ce i privete pe talibanii din
Afganistan, n msura n care acesta l privete pe domnul Kadi i Al
Barakaat International Foundation.
3)
Menine efectele Regulamentului nr. 881/2002, n msura n care
acesta l privete pe domnul Kadi i Al Barakaat International Foundation,
pentru o perioad care nu poate depi trei luni de la data pronunrii
prezentei hotrri.
4)
Consiliul Uniunii Europene i Comisia Comunitilor Europene suport
fiecare, pe lng propriile cheltuieli de judecat, cte o jumtate din
cheltuielile de judecat efectuate de domnul Kadi i de Al Barakaat
International Foundation att n prim instan, ct i n cadrul prezentelor
recursuri.

5)
Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord suport propriile
cheltuieli de judecat efectuate att n prim instan, ct i n cadrul
prezentelor recursuri.
6)
Regatul Spaniei, Republica Francez i Regatul rilor de Jos suport
propriile cheltuieli de judecat.
Semnturi

* Limbile de procedur: engleza i suedeza.

InfoCuria - Jurisprudena Curii

de Justiie

Pagina principal > Formular de cutare > List de rezultate > Documente

Imprimare

Limba documentului :
HOTRREA TRIBUNALULUI (Camera a aptea)
30 septembrie 2010(*)

Politica extern i de securitate comun Msuri restrictive mpotriva anumitor

persoane i entiti care au legtur cu Osama ben Laden, cu reeaua Al-Qaida i cu
talibanii Regulamentul (CE) nr. 881/2002 nghearea fondurilor i a resurselor
economice ale unei persoane ca urmare a includerii acesteia pe o list stabilit de un
organ al Organizaiei Naiunilor Unite Comitetul pentru sanciuni Includere
ulterioar n anexa I la Regulamentul (CE) nr. 881/2002 Aciune n anulare Drepturi
fundamentale Dreptul de a fi ascultat, dreptul la un control jurisdicional efectiv i
dreptul la respectarea proprietii

n cauza T-85/09,
Yassin Abdullah Kadi, cu domiciliul n Jeddah (Arabia Saudit), reprezentat de
domnul D. Anderson, QC, de doamna M. Lester, barrister, i de domnul G. Martin,
solicitor,
reclamant,
mpotriva

Comisiei Europene, reprezentat iniial de domnii P. Hetsch, P. Aalto i F. Hoffmeister

i ulterior de domnii Hetsch, Hoffmeister i E. Paasivirta, n calitate de ageni,
prt,
susinut de
Consiliul Uniunii Europene, reprezentat de domnul M. Bishop, de doamna E.
Finnegan i de domnul R. Szostak, n calitate de ageni,
de
Republica Francez, reprezentat de domnii G. de Bergues i L. Butel, n calitate de
ageni,
i de
Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, reprezentat de doamnele S.
Behzadi-Spencer i E. Jenkinson, n calitate de ageni, asistate de domnul D. Beard,
barrister,
interveniente,
avnd ca obiect o cerere de anulare a Regulamentului (CE) nr. 1190/2008 al Comisiei
din 28 noiembrie 2008 de modificare pentru a 101-a oar a Regulamentului (CE)
nr. 881/2002 al Consiliului de instituire a anumitor msuri restrictive specifice mpotriva
anumitor persoane i entiti care au legtur cu Osama ben Laden, cu reeaua
Al-Qaida i cu talibanii (JO L 322, p. 25), n msura n care acest act l privete pe
reclamant,
TRIBUNALUL (Camera a aptea),
compus din domnii N. J. Forwood (raportor), preedinte, E. Moavero Milanesi i J.
Schwarcz, judectori,
grefier: domnul E. Coulon,
avnd n vedere procedura scris i n urma edinei din 17 iunie 2010,
pronun prezenta

Hotrre

Cadrul juridic i istoricul cauzei

1

Pentru o expunere detaliat a istoricului cauzei, precum i a cadrului juridic care i este
aplicabil, se face trimitere la punctele 3-45 din Hotrrea Curii din 3 septembrie 2008,
Kadi i Al Barakaat International Foundation/Consiliul i Comisia (C-402/05 P i
C-415/05 P, Rep., p. I-6351, denumit n continuare Hotrrea Kadi a Curii),
pronunat n cadrul unui recurs formulat mpotriva Hotrrii Tribunalului din 21
septembrie 2005, Kadi/Consiliul i Comisia (T-315/01, Rec., p. II-3649, denumit n
continuare Hotrrea Kadi a Tribunalului), care se pronunase asupra unei aciuni n
anulare formulate de reclamant, domnul Yassin Abdullah Kadi, mpotriva
Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor

msuri restrictive specifice mpotriva anumitor persoane i entiti care au legtur cu

Osama ben Laden, cu reeaua Al-Qaida i cu talibanii i de abrogare a Regulamentului
(CE) nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mrfuri i servicii
ctre Afganistan, de ntrire a interdiciei de zbor i de extindere a ngherii fondurilor
i a altor resurse financiare n ceea ce-i privete pe talibanii din Afganistan (JO L 139,
p. 9, Ediie special, 18/vol. 1, p. 189), n msura n care acest act l viza pe reclamant.
2

n vederea pronunrii prezentei hotrri, cadrul juridic i istoricul cauzei pot fi

rezumate dup cum urmeaz.
Carta Organizaiei Naiunilor Unite i Tratatul CE

Carta Organizaiei Naiunilor Unite a fost semnat la San Francisco (Statele Unite) la
26 iunie 1945, spre sfritul celui de Al Doilea Rzboi Mondial. n preambul, se afirm
hotrrea popoarelor Organizaiei Naiunilor Unite de a izbvi generaiile viitoare de
flagelul rzboiului, de a-i reafirma credina n drepturile fundamentale ale omului i de
a crea condiiile necesare meninerii justiiei i respectrii obligaiilor care decurg din
tratate i din alte izvoare ale dreptului internaional. Potrivit articolului 1, Organizaia
Naiunilor Unite au drept scop, printre altele, s menin pacea i securitatea
internaional i, n acest sens, s ia msuri colective eficace pentru prevenirea i
nlturarea ameninrilor mpotriva pcii i, de asemenea, s dezvolte i s ncurajeze
respectarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale.

Conform articolului 24 alineatul 1 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, Consiliului de

Securitate al Organizaiei Naiunilor Unite (denumit n continuare Consiliul de
Securitate) i se confer rspunderea principal pentru meninerea pcii i securitii
internaionale. Potrivit articolului 25 din aceast cart, membrii Organizaiei Naiunilor
Unite (ONU) sunt de acord s accepte i s execute hotrrile Consiliului de Securitate
n conformitate cu aceast cart.

Capitolul VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite stabilete aciunile care vor fi
ntreprinse n caz de ameninri mpotriva pcii, de nclcri ale pcii i de acte de
agresiune. Potrivit articolului 39, care se afl n introducerea acestui capitol, Consiliul de
Securitate constat existena unei astfel de ameninri i face recomandri ori
hotrte ce msuri vor fi luate, n conformitate cu articolele 41 i 42, pentru
meninerea sau restabilirea pcii i a securitii internaionale. Potrivit articolului 41 din
Carta Organizaiei Naiunilor Unite, Consiliul de Securitate poate hotr ce msuri, care
nu implic folosirea forei armate, trebuie luate spre a da urmare hotrrilor sale i
poate cere membrilor Organizaiei Naiunilor Unite s aplice aceste msuri.

n temeiul articolului 48 alineatul 2 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, hotrrile

Consiliului de Securitate adoptate n scopul meninerii pcii i securitii internaionale
sunt executate de membrii Organizaiei Naiunilor Unite att direct, ct i prin aciunea
lor n cadrul organismelor internaionale corespunztoare din care fac parte.

Articolul 103 din aceast cart prevede c, n caz de conflict ntre obliga iile membrilor
Organizaiei Naiunilor Unite decurgnd din cart i obligaiile lor decurgnd din orice alt
acord internaional, vor prevala obligaiile decurgnd din cart.

Potrivit articolului 307 primul paragraf CE (devenit, dup modificare, articolul 351
TFUE), [d]ispoziiile tratatelor nu aduc atingere drepturilor i obligaiilor care rezult
din conveniile ncheiate pn la 1 ianuarie 1958 sau, pentru statele membre aderente,
nainte de data aderrii acestora, ntre unul sau mai multe state membre pe de o parte
i unul sau mai multe state tere pe de alt parte.

Potrivit articolului 297 CE (devenit, dup modificare, articolul 347 TFUE), [s]tatele
membre se consult n vederea adoptrii n comun a dispoziiilor necesare pentru a
evita ca funcionarea pieei interne s fie afectat de msurile pe care un stat membru
poate fi obligat s le adopte [] pentru a face fa angajamentelor contractate de
acesta n vederea meninerii pcii i securitii internaionale.
Aciunile Consiliului de Securitate mpotriva terorismului internaional

10

De la sfritul anilor 1990 i mai ales dup atentatele din 11 septembrie 2001 din New
York, Washington i Pennsylvania (Statele Unite), Consiliul de Securitate i-a utilizat
puterile conferite n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite pentru
a combate prin toate mijloacele, cu respectarea acestei carte i a dreptului
internaional, ameninrile mpotriva pcii i a securitii internaionale reprezentate de
actele de terorism.

11

Astfel, la 15 octombrie 1999, Consiliul de Securitate a adoptat, drept rspuns la

atentatele mpotriva ambasadelor americane din Nairobi (Kenya) i din Dar Es Salaam
(Tanzania), Rezoluia 1267 (1999), al crei alineat 4 litera b) recomand tuturor
statelor, printre altele, s nghee fondurile i celelalte resurse financiare ale talibanilor
din Afganistan, pentru motivul c acetia l susin pe Osama ben Laden.

12

La alineatul 6 din aceeai rezoluie, Consiliul de Securitate a hotrt s instituie un

Comitet al Consiliului de Securitate (denumit n continuare Comitetul pentru sanciuni,
cunoscut n mod curent i sub denumirea Comitetul 1267), compus din toi membrii
si, nsrcinat printre altele s asigure punerea n aplicare de ctre state a msurilor
prevzute la alineatul 4 din aceast rezoluie.

13

Rezoluia 1333 (2000) a Consiliului de Securitate din 19 decembrie 2000 a extins i a

ntrit n mod considerabil acest regim de msuri restrictive, ndreptat iniial numai
mpotriva talibanilor. Astfel, alineatul 8 litera c) din aceast rezoluie prevede, printre
altele, c toate statele membre vor trebui s nghee fr ntrziere fondurile i celelalte
active financiare aparinnd lui Osama ben Laden i persoanelor i entitilor care i
sunt asociate acestuia, astfel cum sunt identificate de Comitetul pentru sanciuni, i s
se asigure c niciun fond sau activ financiar nu este pus la dispoziia lui Osama ben
Laden sau a asociailor si i nici nu este utilizat n beneficiul lui Osama ben Laden sau
al asociailor si, inclusiv al organizaiei Al-Qaida.

14

Rezoluia 1333 (2000) a fost urmat de o serie de alte rezoluii ale Consiliului de
Securitate care au modificat, au ntrit i au actualizat regimul msurilor restrictive care
l vizeaz pe Osama ben Laden, organizaia Al-Qaida, talibanii i persoanele, grupurile,
ntreprinderile i entitile care le sunt asociate. Este vorba n special despre Rezoluiile
1390 (2002) din 16 ianuarie 2002, 1455 (2003) din 17 ianuarie 2003, 1526 (2004) din
30 ianuarie 2004, 1617 (2005) din 29 iulie 2005, 1735 (2006) din 22 decembrie 2006,
1822 (2008) din 30 iunie 2008 i 1904 (2009) din 17 decembrie 2009. ntruct toate
au fost adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, aceste
rezoluii instituie n sarcina statelor membre ale ONU n special obligaia de a nghea
fondurile i celelalte resurse economice alte oricrei persoane sau entiti care este
asociat cu Osama ben Laden, cu Al-Qaida sau cu talibanii, indicat de Comitetul pentru
sanciuni.

15

Pe lng supravegherea aplicrii acestor msuri restrictive de ctre state, Comitetul

pentru sanciuni actualizeaz o list recapitulativ (denumit n continuare lista
Comitetului pentru sanciuni) cu persoanele i entitile ale cror fonduri i alte resurse
economice trebuie ngheate n temeiul rezoluiilor menionate anterior ale Consiliului de
Securitate. Statele pot solicita Comitetului pentru sanciuni s adauge nume pe aceast
list. Comitetul pentru sanciuni examineaz de asemenea cererile de radiere a numelor

de pe aceast list, precum i cererile de derogare de la nghearea activelor prezentate

n temeiul Rezoluiei 1452 (2002) a Consiliului de Securitate. Procedurile care trebuie
aplicate n aceste scopuri sunt definite n prezent, pe de o parte, n Rezolu iile 1735
(2006), 1822 (2008) i 1904 (2009) i, pe de alt parte, n directivele care
reglementeaz desfurarea lucrrilor Comitetului pentru sanciuni, elaborate de
acesta.
16

Potrivit alineatului 5 din Rezoluia 1735 (2006), statele, atunci cnd propun
Comitetului pentru sanciuni nscrierea unor nume pe lista acestuia, trebuie s prezinte
o expunere a motivelor, memoriul corespunztor trebuind s cuprind o expunere ct
mai detaliat a motivelor cererii de nscriere, inclusiv: i) toate elementele care permit
s se stabileasc cu precizie c individul sau entitatea ndeplinete criteriile menionate;
ii) natura informaiilor i iii) toate informaiile sau nscrisurile justificative care pot fi
furnizate. Potrivit alineatului 6 din aceeai rezoluie, statele, n momentul n care
prezint o cerere de nscriere, sunt rugate s precizeze elementele din memoriu care ar
putea fi fcute publice n scopul notificrii acestora individului sau entit ii al crei nume
este nscris pe lista Comitetului pentru sanciuni i elementele care ar putea fi notificate
statelor care formuleaz o cerere n acest sens.

17

n cadrul angajamentului su de a asigura instituirea unor proceduri echitabile i clare

pentru nscrierea indivizilor i a entitilor pe lista Comitetului pentru sanciuni i pentru
radierea lor de pe aceast list, precum i pentru acordarea unor scutiri pentru motive
umanitare, Consiliul de Securitate a adoptat pe de alt parte, la 19 decembrie 2006,
Rezoluia 1730 (2006), prin care a solicitat secretarului general al ONU s creeze n
serviciul secretariatului organelor subsidiare ale Consiliului de Securitate un punct
central nsrcinat cu primirea cererilor de radiere i cu ndeplinirea sarcinilor descrise n
anexa la rezoluia respectiv (denumit n continuare punctul central). Cei care doresc
s prezinte o cerere de radiere o vor putea face prin intermediul punctului central,
potrivit procedurii prevzute n Rezoluia 1730 (2006) i n anexa la aceasta, sau prin
intermediul statului lor de reedin ori a celui a crui cetenie sau naionalitate o
dein. Prin scrisoarea (S/2007/178) din 30 martie 2007, secretarul general al ONU l-a
ncunotinat pe preedintele Consiliului de Securitate c a fost creat punctul central
pentru cererile de radiere.

18

n preambulul Rezoluiei 1822 (2008), care constituia rezoluia pertinent la data

adoptrii actului atacat prin intermediul prezentei aciuni, Consiliul de Securitate
reafirm c terorismul, sub toate formele i n toate manifestrile sale, constituie una
dintre ameninrile cele mai serioase mpotriva pcii i a securitii, reitereaz
condamnarea reelei Al-Qaida, a lui Osama ben Laden, a talibanilor i a celorlalte
persoane, grupuri, ntreprinderi i entiti care le sunt asociate, insist asupra faptului
c terorismul nu poate fi nfrnt dect printr-o abordare global i susinut, fondat pe
participarea i colaborarea activ a tuturor statelor i organismelor internaionale i
regionale, subliniaz necesitatea unei aplicri riguroase a msurilor restrictive
prevzute la alineatul 1 din aceast rezoluie, ns observ de asemenea dificultile
ntmpinate n aplicarea acestor msuri, recunoscnd eforturile depuse de statele
membre i de Comitetul pentru sanciuni n scopul de a asigura instituirea unor
proceduri echitabile i clare pentru nscrierea persoanelor interesate pe lista Comitetului
pentru sanciuni i pentru radierea lor de pe aceast list i bucurndu-se de crearea
punctului central. n acelai preambul se reafirm c msurile respective au un caracter
preventiv i sunt independente de nomele penale de drept intern.

19

Alineatul 1 din Rezoluia 1822 (2008) prevede meninerea msurilor restrictive care
rezult deja din Rezoluiile precedente 1267 (1999), 1333 (2000) i 1390 (2002). La
alineatul 8 din aceast rezoluie se reitereaz obligaia tuturor statelor de a implementa
i aplica msurile stabilite la alineatul 1 i se solicit tuturor statelor s i intensifice
eforturile n acest sens. Alineatele 9-18, 19-23 i 24-26 din aceast rezoluie privesc

procedurile de nscriere pe lista Comitetului pentru sanciuni, procedurile de radiere de

pe aceast list i, respectiv, procedurile de revizuire i de actualizare a acesteia.
20

n ceea ce privete procedura de nscriere, Consiliul de Securitate, la alineatul 12 din

Rezoluia 1822 (2008), reafirm c, atunci cnd propun Comitetului de sanciuni s
includ un nume pe list, statele trebuie s acioneze potrivit alineatului 5 din Rezoluia
1735 (2006) i s furnizeze o expunere de motive detaliat i hotrte n plus c,
pentru fiecare astfel de propunere, statele trebuie s precizeze elementele din
memoriul corespunztor care ar putea fi fcute publice, n special n vederea elaborrii
de ctre Comitetul de sanciuni a rezumatului menionat la alineatul 13 sau pentru a
notifica ori informa persoana sau entitatea al crei nume este nscris pe list. Alineatul
13 din aceeai rezoluie prevede, pe de o parte, c, atunci cnd adaug un nume pe
lista sa, Comitetul pentru sanciuni public pe site-ul su internet, n colaborare cu
statele care au formulat cererea respectiv, o descriere succint a motivelor includerii
i, pe de alt parte, c acest comitet se strduiete s publice pe site-ul su internet, n
colaborare cu statele care au formulat cererea respectiv, descrieri succinte ale
motivelor pentru includerea pe list a numelor, nainte de data adoptrii acestei
rezoluii. La alineatul 17 din aceeai rezoluie, se impune statelor vizate obligaia s
adopte toate msurile posibile, n conformitate cu legile i practicile interne ale
acestora, pentru a notifica sau informa rapid persoana sau entitatea vizat n legtur
cu nscrierea numelui su pe lista Comitetului pentru sanciuni i pentru a anexa la
aceast notificare o copie a prii din memoriu care poate fi fcut public, o copie a
informaiilor privind motivele includerii care figureaz pe site-ul internet al Comitetului
pentru sanciuni, o descriere a efectelor nscrierii astfel cum rezult din rezoluiile
pertinente, modalitile de examinare de ctre Comitetul pentru sanciuni a cererilor de
radiere de pe lista sa i a posibilelor derogri.

21

n ceea ce privete procedura de radiere, la alineatul 19 din Rezoluia 1822 (2008) se

amintete c persoanele, grupurile, ntreprinderile i entitile incluse pe lista
Comitetului pentru sanciuni au posibilitatea s adreseze o cerere de radiere direct
punctului central. n temeiul alineatului 21 din aceast rezoluie, Comitetul pentru
sanciuni este nsrcinat s examineze, conform directivelor sale, cererile prin care se
solicit radierea de pe lista sa a numelor membrilor Al-Qaida sau a talibanilor ori a
asociailor organizaiei Al-Qaida, ai lui Osama ben Laden sau ai talibanilor care nu ar
mai ndeplini criteriile stabilite n rezoluiile pertinente.

22

n preambulul Rezoluiei 1904 (2009) se subliniaz c sanciunile constituie un

instrument important prevzut de Carta Organizaiei Naiunilor Unite pentru meninerea
i restabilirea pcii i a securitii internaionale. De asemenea, se subliniaz
necesitatea unei aplicri riguroase a msurilor prevzute la alineatul 1 din aceast
rezoluie. Potrivit celor precizate n acest preambul, Consiliul de Securitate ia not de
dificultile de ordin juridic i de alt natur ntmpinate n aplicarea msurilor adoptate
de state n conformitate cu alineatul 1, se bucur de mbuntirile aduse procedurilor
Comitetului pentru sanciuni i i exprim intenia de a continua s lucreze pentru a
face aceste proceduri echitabile i transparente.

23

Alineatul 1 din Rezoluia 1904 (2009) prevede meninerea msurilor restrictive care
rezult deja din precedentele Rezoluii 1267 (1999), 1333 (2000) i 1390 (2002).
Alineatele 8-19, 20-27 i 28-32 din aceast rezoluie privesc procedurile de nscriere pe
lista Comitetului pentru sanciuni, procedurile de radiere de pe aceast list i,
respectiv, procedurile de revizuire i de actualizare a acesteia.

24

n ceea ce privete procedura de nscriere, Consiliul de Securitate, la alineatul 11 din

Rezoluia 1904 (2009), reafirm c, atunci cnd propun Comitetului pentru sanc iuni s
includ un nume pe list, statele trebuie s acioneze potrivit alineatului 5 din Rezoluia
1735 (2006) i alineatului 12 din Rezoluia 1822 (2008) i s furnizeze o expunere de

motive detaliat i hotrte c expunerea de motive va putea fi fcut public, la

cerere, cu excepia elementelor pe care statul membru le-ar considera confideniale, i
ar putea servi la realizarea rezumatului motivelor nscrierii pe list prevzut la alineatul
14.
25

n ceea ce privete procedura de radiere, astfel cum se precizeaz la alineatul 20 din

Rezoluia 1904 (2009), Consiliul de Securitate decide c, atunci cnd examineaz
cererile de radiere de pe lista Comitetului pentru sanciuni, acesta va fi asistat de un
Oficiu al Ombudsmanului, care va fi creat pentru o perioad iniial de 18 luni de la
data adoptrii acestei rezoluii, solicit secretarului general al ONU, n strns
consultare cu Comitetul pentru sanciuni, s numeasc o persoan eminent, de o
nalt moralitate, imparial i integr, cu nalte calificri i experien n domenii
relevante (drept, drepturile omului, combaterea terorismului, sanciuni etc.) pentru a
exercita funcia de Ombudsman, al crui mandat este definit n anexa II la aceast
rezoluie, i decide n plus c Ombudsmanul i va exercita funciile n mod independent
i imparial, nesolicitnd i neprimind instruciuni de la niciun guvern. Astfel cum se
precizeaz la alineatul 21 din aceast rezoluie, Consiliul de Securitate decide c, dup
numirea Ombudsmanului, Oficiul Ombudsmanului va primi cereri de la persoane i
entiti care doresc ca numele lor s fie radiate de pe lista Comitetului pentru sanciuni,
potrivit procedurilor prevzute n anexa II la aceast rezoluie, i c, dup numirea
Ombudsmanului, mecanismul punctului central nu va mai primi astfel de cereri. Potrivit
alineatului 22 din aceeai rezoluie, Comitetul pentru sanciuni este nsrcinat s
examineze, n conformitate cu directivele sale, cererile de radiere. La alineatul 25 din
rezoluia respectiv, Consiliul de Securitate ncurajeaz Comitetul pentru sanciuni s ia
n considerare n mod cuvenit, atunci cnd examineaz cererile de radiere, opiniile
statelor care cer includerea pe list i cele ale statelor de reedin, de cetenie, de
naionalitate sau de nregistrare i solicit membrilor Comitetului pentru sanciuni s
fac tot ce le st n putin pentru a motiva orice obiecie ridicat mpotriva acelor
cereri de radiere.

26

Anexa II la Rezoluia 1904 (2009) definete sarcinile pe care Ombudsmanul este

mputernicit s le ndeplineasc, n conformitate cu alineatul 20 din aceast rezoluie,
atunci cnd primete o cerere de radiere. Acestea se compun dintr-o etap de colectare
a informaiilor de la statele avute n vedere i dintr-o etap de consultare n cursul
creia poate fi angajat un dialog cu petentul. La finalul acestor dou etape,
Ombudsmanul realizeaz i comunic un raport complet Comitetului pentru sanciuni.
Acesta, mpreun cu Ombudsmanul, examineaz cererea de radiere i, n finalul acestei
examinri, decide dac aprob cererea de radiere.

27

La 7 iunie 2010, purttorul de cuvnt al secretarului general al ONU a anunat numirea

de ctre acesta a doamnei Kimberly Prost, judector canadian ad litem la Tribunalul
Penal Internaional pentru Fosta Iugoslavie, n calitate de Ombudsman.

28

ntruct statele membre ale Uniunii Europene, reunite n cadrul Consiliului, au

considerat, n diverse poziii comune adoptate n temeiul politicii externe i de
securitate comun (PESC), c o aciune a Comunitii Europene era necesar pentru
aplicarea rezoluiilor menionate anterior ale Consiliului de Securitate, Consiliul a
adoptat succesiv, printre altele, Regulamentul (CE) nr. 337/2000 din 14 februarie 2000
privind interdicia zborurilor i nghearea fondurilor i a altor resurse financiare decise
mpotriva talibanilor din Afganistan (JO L 43, p. 1), Regulamentul (CE) nr. 467/2001 din
6 martie 2001 de interzicere a exportului anumitor mrfuri i servicii ctre Afganistan,
de ntrire a interdiciei de zbor i de extindere a ngherii fondurilor i a altor resurse
financiare n ceea ce-i privete pe talibanii din Afganistan i de abrogare a
Regulamentului nr. 337/2000 (JO L 67, p. 1) i Regulamentul nr. 881/2002.

29

Ultimele dou regulamente prevd, printre altele, nghearea fondurilor i a altor

resurse economice ale persoanelor, grupurilor i entitilor indicate de Comitetul pentru
sanciuni i identificate n anexa I la aceste regulamente. Comisia European este
mputernicit s modifice sau s completeze aceast anex I pe baza deciziilor Consiliul
de Securitate sau ale Comitetului pentru sanciuni. Procedura care trebuie aplicat n
acest sens a fost revizuit, n urma Hotrrii Kadi a Curii, prin Regulamentul (UE)
nr. 1286/2009 al Consiliului din 22 decembrie 2009 de modificare a Regulamentului
nr. 881/2002 (JO L 346, p. 42).

30

La 17 octombrie 2001, Comitetul pentru sanciuni a publicat un addendum la lista sa,

cuprinznd printre altele numele reclamantului, fiind identificat drept o persoan
asociat cu Osama ben Laden.

31

Prin Regulamentul (CE) nr. 2062/2001 al Comisiei din 19 octombrie 2001 de

modificare, pentru a treia oar, a Regulamentului nr. 467/2001 (JO L 277, p. 25),
numele reclamantului, mpreun cu alte nume, a fost adugat n anexa I la acel
regulament. n continuare, numele reclamantului a fost nscris n anexa I la
Regulamentul nr. 881/2002, n momentul adoptrii acestuia.

32

n paralel cu regimul de sanciuni descris mai sus, care nu vizeaz dect persoanele i
entitile desemnate n mod expres de Comitetul pentru sanciuni ca avnd legturi cu
Osama ben Laden, cu organizaia Al-Qaida i cu talibanii, exist un regim mai larg de
sanciuni prevzut prin Rezoluia 1373 (2001) a Consiliului de Securitate din 28
septembrie 2001 de stabilire a strategiilor de combatere prin toate mijloacele a
terorismului i, n special, de combatere a finanrii acestuia, care a fost adoptat de
asemenea pentru a rspunde atentatelor teroriste din 11 septembrie 2001.

33

Alineatul 1 litera c) din aceast rezoluie prevede, printre altele, c toate statele
nghea fr ntrziere fondurile i alte bunuri financiare ori resurse economice ale
persoanelor care comit sau ncearc s comit acte teroriste, le faciliteaz sau particip
la realizarea acestora, ale entitilor care aparin acestor persoane sau care sunt
controlate de acestea i ale persoanelor i ale entitilor care acioneaz n numele sau
sub conducerea acestor persoane. Totui, identificarea acestor persoane sau entiti
este lsat n totalitate la discreia statelor.

34

Considernd c o aciune a Comunitii era necesar pentru punerea n aplicare a

acestei rezoluii a Consiliului de Securitate, Consiliul a adoptat printre altele, pe de o
parte, Poziia comun 2001/931/PESC din 27 decembrie 2001 privind aplicarea de
msuri specifice pentru combaterea terorismului (JO L 344, p. 93, Ediie special,
18/vol. 1, p. 179), i, pe de alt parte, Regulamentul (CE) nr. 2580/2001 din 27
decembrie 2001 privind msuri restrictive specifice ndreptate mpotriva anumitor
persoane i entiti n vederea combaterii terorismului (JO L 344, p. 70, rectificare n JO
2010, L 52, p. 58, Ediie special, 18/vol. 1, p. 169).

35

Aceste acte prevd, printre altele, nghearea fondurilor i a celorlalte resurse

economice ale persoanelor, ale grupurilor i ale entitilor implicate n acte de terorism,
astfel cum acestea sunt identificate de Consiliu nsui i sunt reluate ntr-o list
anexat, revizuit n mod regulat, pe baza unor informaii precise sau a unor elemente
din dosar care arat c o decizie a fost adoptat de o autoritate competent, n
principiu judiciar, n privina persoanelor, a grupurilor i a entitilor avute n vedere,
fie c este vorba despre iniierea, n baza unor probe sau indicii serioase i credibile, a
unor anchete sau urmriri penale pentru un act terorist sau pentru tentativa de a
comite un astfel de act ori pentru participarea la un act terorist sau pentru facilitarea
acestuia, fie c este vorba despre o condamnare pentru astfel de fapte.

36

Potrivit hotrrii pronunate de United Kingdom Supreme Court (Curtea Suprem a

Regatului Unit) din 27 ianuarie 2010, Her Majestys Treasury (Respondent) v
Mohammed Jabar Ahmed and Others (Appellants), Her Majestys Treasury (Respondent)
v Mohammed al-Ghabra (Appellant) and R (on the application of Hani El Sayed Sabaei
Youssef) (Respondent) v Her Majestys Treasury (Appellant) [2010] UKSC 2 (denumit
n continuare Hotrrea Ahmed i alii pronunat de UK Supreme Court, punctul 22),
reiese din rapoartele pe care statele membre ale Uniunii le-au prezentat Comitetului
pentru sanciuni c 11 din 27 de state membre se ntemeiaz exclusiv pe Regulamentul
nr. 881/2002 pentru a se conforma obligaiilor care le revin n baza Rezoluiei 1333
(2000). Celelalte 16 state membre au adoptat n plus msuri legislative prin care se
urmrete n mod direct punerea n aplicare a acestei rezoluii n dreptul naional,
msuri care coexist, aadar, cu Regulamentul nr. 881/2002.

Hotrrea Kadi a Tribunalului i Hotrrea Kadi a Curii

37

La 18 decembrie 2001, reclamantul a sesizat Tribunalul cu o aciune prin care solicita

anularea Regulamentelor nr. 467/2001 i nr. 2062/2001 n msura n care aceste acte l
priveau, n special pentru motivul c i nclcau dreptul de a fi ascultat i dreptul su la
o protecie jurisdicional efectiv i pentru motivul c actele respective constituiau o
atingere disproporionat a dreptului su de proprietate. Obiectul acestei aciuni a fost
modificat ulterior astfel nct s vizeze anularea Regulamentului nr. 881/2002, n
msura n care acesta l privea pe reclamant.

38

Prin Hotrrea Kadi, pronunat la 21 septembrie 2005, Tribunalul a respins aceast

aciune. Tribunalul s-a pronunat, n esen, n sensul c din principiile care
reglementeaz raportul dintre ordinea juridic internaional creat de Organizaia
Naiunilor Unite i ordinea juridic comunitar rezult c, din moment ce vizeaz
punerea n aplicare a unei rezoluii adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul
capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite care nu las loc niciunei liberti
de apreciere n acest sens, Regulamentul nr. 881/2002 nu poate s fac obiectul unui
control jurisdicional n privina legalitii sale interne, cu excepia a ceea ce privete
compatibilitatea acestuia cu normele de ius cogens i beneficiaz, aadar, de imunitate
de jurisdicie (a se vedea i Hotrrea Curii din 3 decembrie 2009, Hassan i
Ayadi/Consiliul i Comisia, C-399/06 P i C-403/06 P, Rep., p. I-11393, denumit n
continuare Hotrrea Hassan a Curii, punctul 69).

39

Prin urmare, n Hotrrea Kadi, Tribunalul s-a pronunat n sensul c legalitatea

Regulamentului nr. 881/2002 putea fi examinat, inclusiv n ceea ce privete motivele
ntemeiate de reclamant pe nclcarea drepturilor sale fundamentale, doar n raport
cu ius cogens, neles drept o ordine public internaional care se impune tuturor
subiecilor de drept internaional, inclusiv organelor ONU, i de la care nu se poate
deroga (a se vedea i Hotrrea Hassan a Curii, punctul 70).

40

Prin Hotrrea Kadi, pronunat la 3 septembrie 2008, Curtea a anulat Hotrrea Kadi
a Tribunalului i a anulat Regulamentul nr. 881/2002, n msura n care acesta l privea
pe recurent.

41

n pofida articolelor 25 i 103 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite i a articolelor 297
CE i 307 CE i cu toate c, la punctul 293 din Hotrrea Kadi a Curii, aceasta a artat
c angajamentele luate n cadrul Organizaiei Naiunilor Unite trebuie respectate i cu
ocazia punerii n aplicare de ctre Comunitate a rezoluiilor adoptate de Consiliul de
Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, Curtea a
afirmat la punctul 316 din aceeai hotrre c acel control efectuat de Curte n privina
validitii oricrui act comunitar din perspectiva drepturilor fundamentale trebuie s fie
considerat expresia, ntr-o comunitate de drept, a unei garanii constituionale care

izvorte din Tratatul CE n calitate de sistem juridic autonom cruia un acord

internaional i anume, n spe, nsi Carta Organizaiei Naiunilor Unite nu poate
s i aduc atingere.
42

Curtea s-a pronunat de asemenea, la punctele 326 i 327 din Hotrrea Kadi, c teza
Tribunalului rezumat la punctele 38 i 39 de mai sus constituia o eroare de drept.
Astfel, n opinia Curii, instanele comunitare trebuie, n conformitate cu competenele
cu care sunt nvestite n temeiul Tratatului CE, s asigure un control, n principiu
complet, al legalitii tuturor actelor comunitare din perspectiva drepturilor
fundamentale, care fac parte integrant din principiile generale ale dreptului comunitar,
inclusiv a actelor comunitare care, precum Regulamentul nr. 881/2002, vizeaz punerea
n aplicare a unor rezoluii adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII
din Carta Organizaiei Naiunilor Unite (a se vedea i Hotrrea Hassan a Curii, punctul
71).

43

Curtea, la punctul 328 din Hotrrea Kadi, a concluzionat c, ntruct motivele

recurentului erau fondate n privina acestui punct, Hotrrea Kadi a Tribunalului trebuia
anulat sub acest aspect.

44

La punctul 348 din Hotrrea Kadi, Curtea s-a pronunat pe de alt parte n sensul c,
ntruct Consiliul nu a comunicat recurentului elementele reinute n sarcina sa pentru a
ntemeia msurile restrictive care i fuseser impuse i nici nu i-a acordat acestuia
dreptul de a lua cunotin de elementele respective ntr-un termen rezonabil dup
stabilirea acestor msuri, recurentul nu a fost n msur s i exprime n mod util
punctul de vedere n aceast privin. Prin urmare, Curtea a concluzionat la punctul
menionat c dreptul la aprare al recurentului, n special dreptul de a fi ascultat, nu
fusese respectat.

45

n plus, la punctul 349 din Hotrrea Kadi, Curtea a considerat c, ntruct nu a fost
informat cu privire la elementele reinute n sarcina sa i innd seama de raporturile,
prezentate la punctele 336 i 337 din hotrrea respectiv, care exist ntre dreptul la
aprare i dreptul la o cale de atac efectiv, recurentul nu a putut nici s i apere
drepturile n privina acestor elemente n condiii satisfctoare n faa instanei
comunitare, astfel nct trebuia s se constate i o nclcare a dreptului la o cale de
atac efectiv.

46

n sfrit, n ceea ce privete obieciile recurentului referitoare la nclcarea dreptului

de proprietate pe care ar constitui-o msurile de ngheare aplicate n temeiul
Regulamentului nr. 881/2002, Curtea a considerat, la punctul 366 din Hotrrea Kadi,
c msurile restrictive pe care le impune acest regulament constituie limitri ale
dreptului de proprietate care, n principiu, ar putea fi justificate (a se vedea i
Hotrrea Hassan a Curii, punctul 91).

47

Totui, la punctele 369 i 370 din aceeai hotrre, Curtea a concluzionat c, n

mprejurrile speei, n care Regulamentul nr. 881/2002, n msura n care l privea pe
recurent, fusese adoptat fr a-i furniza acestuia din urm vreo garanie care s i
permit supunerea cauzei sale spre examinare autoritilor competente, iar aceasta
ntr-o situaie n care limitarea dreptului su de proprietate trebuia s fie calificat drept
considerabil, avnd n vedere aplicabilitatea general i durata efectiv a msurilor
restrictive la care era supus, impunerea acestor msuri n privina recurentului
constituia o limitare nejustificat a dreptului su de proprietate.

48

Curtea, n conformitate cu articolul 231 CE, a meninut efectele Regulamentului

nr. 881/2002 pentru o perioad care nu putea depi trei luni, astfel nct s permit
Consiliului s remedieze nclcrile constatate, innd seama n mod corespunztor de
consecinele importante pe care msurile restrictive n cauz le au asupra drepturilor i

libertilor recurentului. n aceast privin, Curtea a artat, pe de o parte, c anularea

cu efect imediat a acestui regulament, n msura n care l privea pe recurent, ar fi
putut aduce atingere n mod serios i ireversibil eficacitii msurilor restrictive impuse
de acest regulament i pe care Comunitatea trebuia s le pun n aplicare i, pe de alt
parte, c nu s-ar putea exclude ca, pe fond, impunerea unor astfel de msuri
recurentului s se dovedeasc a fi necesar (punctele 373-376 din Hotrrea Kadi a
Curii).

Consecinele Hotrrii Kadi a Tribunalului i ale Hotrrii Kadi a Curii

49

Prin scrisoarea din 8 septembrie 2008, reprezentantul permanent al Franei la ONU,

acionnd n numele Uniunii, a solicitat Comitetului pentru sanciuni s fac de urgen
accesibil pe site-ul su internet, conform alineatului 13 din Rezoluia 1822 (2008),
rezumatul motivelor care au condus la nscrierea reclamantului pe lista acestui comitet.

50

Prin scrisoarea din 21 octombrie 2008, preedintele Comitetului pentru sanciuni a

comunicat acel rezumat al motivelor reprezentantului permanent al Franei la ONU,
autoriznd comunicarea acestuia ctre reclamant i/sau avocaii si. Acest rezumat are
urmtorul cuprins:
Individul Yasin Abdullah Ezzedine Qadi [...] ndeplinete condiiile de nscriere de
[Comitetul pentru sanciuni] din cauza actelor sale care constau n a) participarea la
finanarea, planificarea, facilitarea, pregtirea sau svrirea unor acte sau activiti de
ctre, mpreun cu, sub numele, n numele sau n sprijinul Al-Qaida, al talibanilor sau al
lui Osama ben Laden ori al oricrei celule, grupri afiliate, faciuni disidente sau grupri
derivate; b) furnizarea, vnzarea sau transferul de arme i de material conex oricruia
dintre acetia; c) efectuarea de recrutri pentru oricare dintre acetia; d) sprijinirea n
alt fel a actelor sau activitilor oricruia dintre acetia [a se vedea Rezoluia 1822
(2008) a Consiliului de Securitate, alineatul 2].
Domnul Qadi a recunoscut c a fost membru fondator al Fundaiei Muwafaq i c dirija
activitile acesteia. Fundaia Muwafaq a funcionat ntotdeauna sub egida Biroului
afgan [Makhtab al-Khidamat] (QE.M.12.01.), organizaie fondat de Abdullah Azzam i
Osama ben Laden [Usama Muhammed Awad Bin Laden] (QI.B.8.01.) i precursoare a
Al-Qaida (QE.A.4.01.). Dup desfiinarea Biroului afgan la nceputul lunii iunie 2001 i
dup integrarea acestuia n Al-Qaida, mai multe dintre organizaiile neguvernamentale
care i erau anterior asociate, printre care se numr i Fundaia Muwafaq, s-au alturat
de asemenea organizaiei Al-Qaida.
n 1992, Qadi a ncredinat lui Shafiq Ben Mohamed Ben Mohamed Al-Ayadi
(QI.A.25.01.) conducerea birourilor europene ale Fundaiei Muwafaq. La mijlocul anilor
90, Al-Ayadi conducea i biroul Fundaiei Muwafaq din Bosnia-Heregovina. Qadi l-a
recrutat pe Al-Ayadi la recomandarea celebrului om de finane al Al-Qaida, Wael Hamza
Abd al-Fatah Julaidan (QI.J.79.02.), care a combtut alturi de Osama ben Laden n
Afganistan n anii 80. n momentul numirii sale de ctre Al-Qadi n postul de director
pentru Europa al Fundaiei Muwafaq, Al-Ayadi aciona n temeiul acordurilor ncheiate cu
Osama ben Laden. La nceputul anilor 90, Al-Ayadi a mers n Afganistan pentru a urma
un antrenament paramilitar, apoi a mers n Sudan mpreun cu alte persoane pentru a
se ntlni cu Osama ben Laden, cu care au ncheiat un acord oficial privind primirea i
formarea unor tunisieni. Acetia au avut o a doua ntlnire cu Osama ben Laden i au
obinut un acord privind primirea de ctre colaboratorii lui ben Laden din
Bosnia-Heregovina a combatanilor tunisieni venii din Italia.
n 1995, Talad Fuad Kassem, conductor al Al-Gamaat al Islamiyya, a declarat c
Fundaia Muwafaq a furnizat un sprijin logistic i financiar unui batalion de combatani
n Bosnia-Heregovina. La mijlocul anilor 90, Fundaia Muwafaq a contribuit la sprijinul

financiar acordat pentru realizarea activitilor teroriste ale acestor combatani, precum
i la traficul de arme provenind din Albania cu destinaia Bosnia-Heregovina. O parte
din finanarea acestor activiti a fost asigurat de Osama ben Laden.
Qadi a fost de asemenea unul dintre principalii acionari ai Depositna Banka, cu sediul
n Sarajevo, nchis n prezent, n care Al-Ayadi deinea de asemenea funcii i i
reprezenta interesele lui Qadi. Este posibil ca n aceast banc s fi avut loc ntlniri
consacrate pregtirii unui atentat mpotriva unei instituii americane din Arabia Saudit.
n plus, Qadi a fost proprietarul mai multor societi din Albania care transmiteau
fonduri unor extremiti sau care ncredinau unor extremiti posturi ce permiteau
acestora s controleze fondurile societilor respective. Maximum cinci dintre societile
care i aparineau lui Qadi n Albania au primit fonduri de rulment de la ben Laden.
51

Ulterior, acest rezumat al motivelor a fost publicat i pe site-ul internet al Comitetului

pentru sanciuni, conform alineatului 13 din Rezoluia 1822 (2008).

52

Prin scrisoarea din 22 octombrie 2008, reprezentantul permanent al Franei la Uniunea

European a transmis Comisiei acest rezumat al motivelor pentru a-i permite acesteia
s se conformeze Hotrrii Kadi a Curii.

53

La 22 octombrie 2008, Comisia a trimis o scrisoare reclamantului, informndu-l cu

privire la faptul c, pentru motivele precizate n rezumatul motivelor furnizat de
Comitetul pentru sanciuni i anexat la aceast scrisoare, avea n vedere s adopte un
act legislativ pentru a menine nscrierea acestuia n anexa I la Regulamentul
nr. 881/2002, n temeiul articolului 7 alineatul (1) prima liniu din acest regulament.
Comisia a adugat c aceast scrisoare avea drept obiect s ofere reclamantului
posibilitatea de a prezenta observaii privind motivele indicate n rezumatul motivelor i
de a furniza Comisiei orice informaie pe care ar considera-o pertinent, nainte ca
aceasta s adopte decizia final. Reclamantului i s-a acordat n acest scop un termen
pn la data de 10 noiembrie 2008.

54

Rezumatul motivelor anexat la aceast scrisoare (denumit n continuare rezumatul

motivelor) este redactat n termeni identici cu cei din rezumatul motivelor care a fost
comunicat de Comitetul pentru sanciuni (a se vedea punctul 50 de mai sus).

55

Prin scrisoarea din 10 noiembrie 2008, reclamantul a rspuns Comisiei, prezentnd

observaii. n special, acesta:

56

57

a solicitat Comisiei s prezinte probele care s susin afirmaiile i aseriunile ce

figureaz n rezumatul motivelor, precum i documentele pertinente din dosarul
Comisiei;

a solicitat s i se acorde o nou posibilitate de a formula observaii privind aceste

probe dup primirea lor;

a ncercat s combat, cu probe, afirmaiile formulate n rezumatul motivelor, n

msura n care aprecia c este n msur s rspund la acuzaii cu caracter
general.

La 28 noiembrie 2008, Comisia a adoptat Regulamentul (CE) nr. 1190/2008 de

modificare pentru a 101-a oar a Regulamentului nr. 881/2002 (JO L 322, p. 25,
denumit n continuare regulamentul atacat).
Considerentele (3)-(6), (8) i (9) ale regulamentului atacat au urmtorul cuprins:

(3)
Pentru a se conforma Hotrrii [Kadi a Curii], Comisia a comunicat [rezumatul
motivelor] oferite domnului Kadi i [i-]a dat posibilitatea s i exprime punctul de
vedere prin trimiterea unor observaii cu privire la aceste motive.
(4)
Comisia a primit observaii de la domnul Kadi [...] i a analizat observaiile
respective.
(5)
Lista de persoane, grupuri i entiti crora ar trebui s li se aplice nghearea de
fonduri i a resurselor economice, ntocmit de [Comitetul pentru sanciuni] [], [l]
include pe domnul Kadi [].
(6)
Dup o analiz atent a observaiilor primite de la domnul Kadi prin scrisoarea
din 10 noiembrie 2008 i avnd n vedere caracterul preventiv al ngherii fondurilor i
a resurselor economice, Comisia consider c includerea pe list a domnului Kadi este
ntemeiat, ca urmare a asocierii acestuia cu reeaua Al-Qaida.
[...]
(8)

Avnd n vedere cele menionate, domnul Kadi [...] ar trebui inclu[s] n anexa I.

(9)
Avnd n vedere caracterul preventiv i obiectivul ngherii fondurilor i a
resurselor economice, n conformitate cu Regulamentul [] nr. 881/2002, precum i
necesitatea protejrii intereselor legitime ale operatorilor economici, care s-au bazat pe
legalitatea regulamentului anulat [prin Hotrrea Kadi a Curii], prezentul regulament
ar trebui s se aplice cu ncepere de la 30 mai 2002.
58

Potrivit articolului 1 i anexei la regulamentul atacat, anexa I la Regulamentul

nr. 881/2002 este modificat, printre altele, prin adugarea urmtoarei meniuni la
rubrica Persoane fizice:
Yasin Abdullah Ezzedine Qadi [alias (a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah, (b) Kahdi, Yasin;
(c) Yasin Al-Qadi]. Data naterii: 23.2.1955. Locul naterii: Cairo, Egipt. Naionalitate:
saudit. Paaport nr.: (a) B 751550, (b) E 976177 (emis la 6.3.2004, expir la
11.1.2009). Alte informaii: Jeddah, Arabia Saudit.

59

Potrivit articolului 2 din regulamentul atacat, acesta a intrat n vigoare la 3 decembrie

2008 i se aplic ncepnd cu 30 mai 2002.

60

Prin scrisoarea din 8 decembrie 2008, Comisia a rspuns observaiilor reclamantului

din 10 noiembrie 2008, indicnd c a examinat acele observaii i c a comparat
rezumatul motivelor i argumentele prezentate de reclamant n acest sens. Aceasta a
artat, printre altele, c:

prin faptul de a-i transmite rezumatul motivelor i de a-l invita s formuleze

observaii, Comisia s-a conformat Hotrrii Kadi a Curii;

Hotrrea Kadi a Curii nu i impunea comunicarea probelor suplimentare,

solicitat de reclamant;

ntruct rezoluiile pertinente ale Consiliului de Securitate impun o ngheare

preventiv a activelor, fapt care ar fi confirmat de recomandarea special III
privind finanarea terorismului a Grupului de Aciune Financiar privind Splarea
Banilor (FATF), nghearea respectiv trebuie ntemeiat, n ceea ce privete
nivelul de probaiune impus, pe motive rezonabile sau pe o baz rezonabil care
s permit s se presupun c individul sau entitatea respectiv este un terorist,
care finaneaz terorismul sau o organizaie terorist;

era ndreptit s nu ia n considerare probele prezentate de reclamant pentru a

combate acuzaiile formulate mpotriva sa i n special pe cele care privesc
ncetarea urmririlor penale iniiate mpotriva acestuia n Elveia, n Turcia i n
Albania, pentru motivul c aceste probe fceau parte din cadrul unor proceduri
penale, care prezint n materie de probe, cerine diferite de cele aplicabile n
cadrul [Comitetului pentru sanciuni], care sunt, prin natura lor, preventive.

61

Comisia i-a ncheiat analiza cu urmtoarea concluzie: []n consecin, dup

examinarea cu atenie a observaiilor pe care le-ai formulat n scrisoarea din 10
noiembrie 2008, Comisia apreciaz [c] nscrierea dumneavoastr pe list se justific
prin legturile pe care le avei cu reeaua Al-Qaida[;] expunerea de motive este
anexat la prezenta. Comisia a anexat de asemenea textul regulamentului atacat, a
amintit posibilitatea de a ataca acest regulament n faa Tribunalului i, n sfrit, a
atras atenia reclamantului asupra faptului c persoanele, grupurile i entitile vizate
pot prezenta n orice moment Comitetului pentru sanciuni o cerere de radiere,
preciznd detaliile de contact utile i adresa unui site internet de unde reclamantul
putea obine mai multe informaii.

62

Expunerea de motive anexat la scrisoarea Comisiei din 8 decembrie 2008 este

identic cu rezumatul motivelor.

Procedur
63

Acestea sunt mprejurrile n care, prin cererea introductiv depus la grefa

Tribunalului la 26 februarie 2009, reclamantul a introdus prezenta aciune.

64

Printr-un nscris separat, depus la gref n aceeai zi, reclamantul a introdus o cerere
de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate, conform articolului 76a din
Regulamentul de procedur al Tribunalului. Dup ascultarea Comisiei, aceast cerere a
fost admis prin Decizia Tribunalului (Camera a aptea) din 20 martie 2009.

65

Comisia a anexat la memoriul n aprare scrisoarea reprezentantului permanent al

Franei la Uniunea European din 22 octombrie 2008, care nsoea rezumatul motivelor
comunicat de Comitetul pentru sanciuni (a se vedea punctul 52 de mai sus), prezentat
de aceasta ca fiind totalitatea documentelor pe care le-a primit de la Organizaia
Naiunilor Unite i pe care se ntemeiaz regulamentul atacat.

66

Prin Ordonanele din 5 mai i din 3 iulie 2009, dup ascultarea prilor, preedintele
Camerei a aptea a Tribunalului a admis intervenia, pe de o parte, a Consiliului Uniunii
Europene i, pe de alt parte, a Republicii Franceze i a Regatului Unit al Marii Britanii i
Irlandei de Nord, n susinerea concluziilor Comisiei.

67

Printr-un nscris depus la gref la 18 noiembrie 2009, Comisia a depus un document

referitor la o procedur pendinte ntre reclamant i autoritile americane n faa United
States District Court for the District of Columbia (Curtea Districtual a Statelor Unite
pentru Districtul Columbia). La 10 decembrie 2009, reclamantul i Consiliul au
prezentat observaii scrise privind acest document.

68

Pe baza raportului judectorului raportor, Tribunalul (Camera a aptea) a decis

deschiderea procedurii orale.

69

Prin scrisoarea din 10 iunie 2010, reclamantul a prezentat o copie a Hotrrii Ahmed i
alii pronunat de UK Supreme Court.

70

Pledoariile prilor i rspunsurile acestora la ntrebrile adresate de Tribunal au fost

ascultate n edina din 17 iunie 2010. Cu aceast ocazie, reclamantul a prezentat al
noulea raport al echipei de suport analitic i de supraveghere a sanciunilor,
constituit n temeiul Rezoluiei 1526 (2004) n scopul de a ajuta Comitetul pentru
sanciuni s i ndeplineasc mandatul, astfel cum acest raport a fost transmis
preedintelui Consiliului de Securitate de preedintele Comitetului pentru sanciuni, sub
forma unei scrisori din 11 mai 2009 (documentul S/2009/245, denumit n continuare
Al noulea raport al echipei de supraveghere).

Concluziile prilor
71

72

Reclamantul solicit Tribunalului:

adoptarea unei msuri de organizare a procedurii n temeiul articolului 64 din

Regulamentul de procedur al acestuia, prin care s se urmreasc obligarea
Comisiei de a face publice toate documentele referitoare la adoptarea
regulamentului atacat;

anularea regulamentului atacat n msura n care l privete;

obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecat.

Comisia solicit Tribunalului:

respingerea aciunii;

obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecat.

73

Pe de alt parte, Comisia consider c, din moment ce nscrierea reclamantului n

anexa I la Regulamentul nr. 881/2002 se ntemeiaz exclusiv pe documentele anexate
la memoriul n aprare, nu este necesar ca Tribunalul s solicite prezentarea acestora
drept msur de organizare a procedurii.

74

Consiliul, Republica Francez i Regatul Unit susin primul capt de cerere al Comisiei.

n fapt
75

Reclamantul este un resortisant saudit, om de afaceri i de finane, nscut n 1955.

Acesta recunoate c, pn n anul 1998, cnd Fundaia Muwafaq a ncetat s
funcioneze, a fost un administrator al acestei fundaii, pe care o descrie drept o
fundaie caritabil cu sediul n Jersey.

76

Fondurile reclamantului sunt ngheate n toat Uniunea ncepnd cu 20 octombrie

2001, iniial n temeiul Regulamentului nr. 2062/2001, adoptat n urma nscrierii sale pe
lista Comitetului pentru sanciuni, efectuat la 17 octombrie 2001 (a se vedea punctele
30 i 31 de mai sus), apoi n temeiul Regulamentului nr. 881/2002 i, n sfrit, n
temeiul regulamentului atacat, adoptat n urma anulrii n parte a Regulamentului
nr. 881/2002 prin Hotrrea Kadi a Curii.

77

Reclamantul susine c nu a avut niciodat vreo legtur cu terorismul i c nu l-a

susinut niciodat financiar sau n alt mod, indiferent dac este n legtur cu Osama
ben Laden sau altfel. Acesta mai susine c nu a fost niciodat condamnat sau

recunoscut vinovat pentru vreo infraciune penal referitoare la terorism n nicio ar

din lume.
78

Reclamantul adaug c a fost nscris pe lista Comitetului pentru sanciuni la cererea

Statelor Unite, n lipsa unei examinri sau evaluri, realizate n mod independent de
Organizaia Naiunilor Unite, a afirmaiilor formulate mpotriva sa de Statele Unite. Or,
multe dintre aceste afirmaii ar fi n mod vdit false, precum cele care arat c
reclamantul are un frate sau c este membru al clanului Dossari. Autoritile Statelor
Unite s-ar fi ntemeiat n egal msur pe afirmaii formulate n anumite articole de
pres, n special pe un articol scris de jurnalistul Jack Kelley n numrul
cotidianului USA Today din 29 octombrie 1999, n care se susine, printre altele, c
Fundaia Muwafaq i servea drept faad lui Osama ben Laden. Or, domnul Kelley ar fi
fost ulterior constrns s demisioneze n urma unei anchete i un articol de rectificare
ar fi fost publicat pe site-ul internet al USA Today la 13 aprilie 2004, prin care se
confirma c domnul Kelley a fabricat anumite tiri senzaionale i c articolul pe care
autoritile americane se ntemeiaser coninea mai multe erori.

n drept
Consideraii introductive
79

Dup prezentarea unui anumit numr de consideraii introductive privind nivelul

controlului jurisdicional adecvat n spe, reclamantul invoc cinci motive n susinerea
prezentei aciuni. Primul motiv este ntemeiat pe lipsa unui temei juridic suficient. Al
doilea motiv, care cuprinde dou aspecte, este ntemeiat pe o nclcare a dreptului la
aprare i a dreptului la o protecie jurisdicional efectiv. Al treilea motiv este
ntemeiat pe o nclcare a obligaiei de motivare prevzut la articolul 253 CE. Al
patrulea motiv este ntemeiat pe o eroare vdit de apreciere a faptelor. n sfrit, al
cincilea motiv este ntemeiat pe o nclcare a principiului proporionalitii.

80

Trebuie examinat mai nti problema nivelului de control jurisdicional adecvat n

spe, pe care toate prile o calific n mod corect drept prealabil, i ulterior, n mod
succesiv, al doilea i al cincilea motiv ale aciunii, care reiau n esen motivele deja
examinate de Curte n Hotrrea Kadi.

81

Pentru efectuarea acestei examinri, nu este necesar s se admit msura de

organizare a procedurii care a fost solicitat de reclamant. Astfel, nu se contest c, n
anexa la memoriul n aprare, Comisia a prezentat toate documentele pe baza crora a
fost adoptat regulamentul atacat, care ar putea fi vizate prin aceast msur.
Cu privire la nivelul de control jurisdicional adecvat n spe
Argumentele prilor

82

n primul rnd, reclamantul consider c este oportun i necesar ca Tribunalul s

foloseasc, n spe, un nivel de control jurisdicional aprofundat i riguros.
Reclamantul se refer, n aceast privin, la principiile enunate la punctele 281 i 326
din Hotrrea Kadi a Curii i la punctul 45 din concluziile avocatului general Poiares
Maduro prezentate n cauza n care s-a pronunat aceast hotrre (Rep., p. I-6363).
De asemenea, acesta face trimitere la nivelul de control complet definit de Tribunal,
pentru a aprecia legalitatea msurilor comunitare de ngheare a fondurilor adoptate n
temeiul Regulamentului nr. 2580/2001, n Hotrrea Tribunalului din 12 decembrie
2006, Organizaia mujahedinilor poporului din Iran/Consiliul (T-228/02, Rec.,
p. II-4665, denumit n continuare Hotrrea OMPI, punctele 154, 155 i 159), n
Hotrrea Tribunalului din 23 octombrie 2008, Peoples Mojahedin Organization of

Iran/Consiliul (T-256/07, Rep., p. II-3019, denumit n continuare Hotrrea PMOI I,

punctele 141-143), i n Hotrrea Tribunalului din 4 decembrie 2008, Peoples
Mojahedin Organization of Iran/Consiliul (T-284/08, Rep., p. II-3487, denumit n
continuare Hotrrea PMOI II, punctele 74 i 75).
83

n al doilea rnd, reclamantul apreciaz c sunt necesare probe deosebit de

convingtoare pentru a justifica msura de ngheare a fondurilor n discuie n spe,
pentru urmtoarele motive:

aceast msur, draconic i nelimitat n timp sau n ceea ce privete suma,

constituie o atingere considerabil a drepturilor sale fundamentale, ale crei
consecine pot fi devastatoare (Concluziile avocatului general Poiares Maduro
prezentate n cauza n care s-a pronunat Hotrrea Kadi a Curii, citate anterior,
punctul 47);

aceast msur constituie o sanciune, astfel cum ar reiei n mod obiectiv din
notele interpretative ale FATF invocate de Comisie, n sensul c aceasta l
catalogheaz n mod public drept terorist sau partizan al terorismului;

activele sale sunt ngheate din 2001, n timp ce, n ceea ce privete meninerea
acestei ngheri, Comisia trebuie s se orienteze mai degrab n raport cu
criteriul existenei unei ameninri actuale sau viitoare dect n raport cu cel al
unui simplu comportament trecut (Hotrrea PMOI I, punctul 110).

84

n al treilea rnd, reclamantul consider c Tribunalul trebuie s examineze

regulamentul atacat cu o atenie deosebit, din moment ce se pretinde c acesta a fost
adoptat pentru a remedia nclcrile grave ale drepturilor fundamentale identificate de
Curte n Hotrrea Kadi (a se vedea n special punctele 334, 358, 369 i 370; a se
vedea de asemenea Hotrrea PMOI I, punctele 60-62).

85

n opinia Comisiei i a guvernelor interveniente, trebuie s se ajung la un echilibru

just ntre dreptul fundamental la un control jurisdicional efectiv de care dispune un
individ ale crui fonduri sunt ngheate n temeiul unei msuri comunitare i necesitatea
de a combate terorismul internaional n conformitate cu deciziile obligatorii adoptate de
Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite.

86

n aceast privin, Comisia propune s se disting ntre dou niveluri de control

jurisdicional, dup cum msura n cauz este sau nu este adoptat n exercitarea unei
puteri proprii, care s implice o apreciere discreionar din partea Comunitii
(Hotrrea OMPI, punctul 107).

87

Primul nivel de control, considerat restrns, ar fi fost definit de Tribunal n Hotrrile

OMPI i PMOI, n cadrul aplicrii Poziiei comune 2001/931 i a Regulamentului
nr. 2580/2001. Acesta s-ar aplica i aprecierii faptelor i a mprejurrilor invocate
pentru a justifica msura de ngheare a fondurilor n discuie, precum i verificrii
elementelor de prob i a informaiilor pe care este fondat aceast apreciere
(Hotrrea OMPI, punctul 154), fr ca instana comunitar s poat nlocui cu propria
apreciere aprecierea instituiilor comunitare referitoare la probele, faptele i
mprejurrile care justific adoptarea unei astfel de msuri (Hotrrea OMPI, punctul
159). Astfel, acest control s-ar limita la verificarea respectrii normelor de procedur i
a celor referitoare la motivare, a exactitii materiale a faptelor, precum i a lipsei unei
erori vdite n aprecierea faptelor i a lipsei unui abuz de putere. Acest control restrns
s-ar aplica, n special, aprecierii consideraiilor de oportunitate pe care se fondeaz
msura de ngheare a fondurilor.

88

Contrar celor susinute de reclamant, acest prim nivel restrns al controlului

jurisdicional nu ar putea fi transpus la o cauz precum cea din spe, n care se afl n
discuie un act comunitar adoptat, conform voinei unanim exprimate de statele
membre n Poziia comun 2002/402/PESC a Consiliului din 27 mai 2002 privind unele
msuri restrictive mpotriva lui Osama ben Laden, a membrilor organizaiei Al-Qaida,
precum i a talibanilor i a altor persoane, grupuri, ntreprinderi i entiti asociate cu
acetia i de abrogare a poziiilor comune 96/746/PESC, 1999/727/PESC,
2001/154/PESC i 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4, Ediie special, 18/vol. 1, p. 187), n
vederea punerii n aplicare n mod colectiv a unor sanciuni individuale decise n mod
direct mpotriva unor indivizi i a unor entiti desemnate de Comitetul pentru
sanciuni.

89

n aceast privin, Comisia amintete c respectarea angajamentelor luate n cadrul

Organizaiei Naiunilor Unite se impune i atunci cnd Comunitatea pune n aplicare
rezoluiile adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta
Organizaiei Naiunilor Unite (Hotrrea Kadi a Curii, punctul 293). Ar rezulta de aici c
instituiile comunitare sunt obligate, n temeiul Tratatului CE, s se conformeze deciziilor
Comitetului pentru sanciuni (Hotrrea Kadi a Curii, punctul 296).

90

Instanele comunitare ar trebui totui s verifice dac adoptarea unei msuri

comunitare de executare este compatibil cu principiile constituionale ale Tratatului CE,
printre care figureaz drepturile fundamentale (Hotrrea Kadi a Curii, punctele 298314). Aadar, acest context al Organizaiei Naiunilor Unite nu ar justifica o imunitate
de jurisdicie generalizat n cadrul ordinii juridice comunitare, att timp ct procedura
de reexaminare de ctre Comitetul pentru sanciuni nu ofer garaniile unei protecii
jurisdicionale (Hotrrea Kadi a Curii, punctele 322 in fine, 326 i 327).

91

Potrivit Comisiei i guvernelor interveniente, controlul jurisdicional exercitat de Curte

n cauzele n care se contest acte comunitare de aplicare a unor sanciuni decise de
Comitetul pentru sanciuni a fost limitat pn n prezent la verificarea respectrii
garaniilor procedurale de autoritatea comunitar vizat (Hotrrea Kadi a Curii,
punctele 336 i 345-353). n schimb, Curtea nu s-ar fi pronunat nc asupra nivelului
controlului jurisdicional al motivelor pe care este fondat msura comunitar de
aplicare. Astfel, ar fi de competena Tribunalului s stabileasc pentru prima dat
nivelul de control adecvat, acordnd o atenie special contextului internaional n care
a fost adoptat regulamentul atacat.

92

n aceast privin, Comisia subliniaz obligaia fiecrui stat membru al ONU, n

conformitate cu articolul 2 alineatul 5 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, de a da
acestei organizaii ntreg ajutorul n orice aciune ntreprins de ea n conformitate cu
prevederile acestei carte. Pe de alt parte, la alineatul 8 din Rezoluia 1822 (2008),
Consiliul de Securitate ar fi reafirmat recent obligaia tuturor statelor membre de a
pune n aplicare i de a impune respectarea sanciunilor adoptate n privina
persoanelor nscrise pe lista Comitetului pentru sanciuni.

93

Situaia ar fi identic atunci cnd, n cadrul Uniunii, deciziile Comitetului pentru

sanciuni nu sunt puse n aplicare de fiecare stat membru, cu titlu individual, ci prin
adoptarea unor msuri comunitare n temeiul articolelor 60 CE i 301 CE. Comisia arat
c, n Hotrrea Kadi (punctul 294), Curtea a artat c, n exercitarea acestei
competene, Comunitatea trebuie s acorde o importan particular faptului c,
potrivit articolului 24 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, adoptarea de ctre
Consiliul de Securitate a unor rezoluii n temeiul capitolului VII din aceast cart
reprezint exercitarea responsabilitii principale cu care este nvestit acest organ
internaional pentru meninerea, la nivel mondial, a pcii i securitii, responsabilitate
care, n cadrul acestui capitol VII, include i puterea de a stabili ceea ce reprezint o

ameninare mpotriva pcii i securitii internaionale, precum i de a lua msurile

necesare pentru a le menine sau a le restabili.
94

Comisia i guvernele interveniente susin c, prin faptul de a comunica reclamantului

motivele nscrierii acestuia n anexa I la Regulamentul nr. 881/2002, Comunitatea i d
posibilitatea de a-i exprima punctul de vedere i de a combate afirmaiile potrivit
crora are legturi cu terorismul internaional. Observaiile prezentate de persoana
interesat ar trebui examinate de Comisie cu atenie. Totui, n cazul n care acesta
intenioneaz s atace probele pe care se ntemeiaz rezumatul motivelor Comitetului
pentru sanciuni, nu ar fi de competena Comunitii s nlocuiasc ulterior, cu propria
apreciere, aprecierea exprimat de comitetul respectiv referitor la aceste probe. n
plus, Comunitatea nu ar fi n msur s efectueze a posteriori o astfel de apreciere,
ntruct aceste probe sunt doar comunicate Comitetului pentru sanciuni de un stat
membru al Organizaiei Naiunilor Unite.

95

n cadrul edinei, Comisia a confirmat, pe de o parte, c nu dispunea de niciunul

dintre elementele de prob n discuie. n opinia Comisiei, prezentarea acestor elemente
de prob trebuie solicitat statelor membre ale ONU care le dein.

96

Pe de alt parte, n rspunsul su la o ntrebare adresat de Tribunal, Comisia,

susinut de guvernele interveniente, a precizat c marja de care consider c dispune
pentru a repune n discuie aprecierile Comitetului pentru sanciuni este deosebit de
ngust i se limiteaz, n realitate, la controlul erorii absolut vdite de fapt sau de
apreciere, precum o eroare privind identitatea persoanei desemnate. n eventualitatea
n care ar reiei c a fost svrit o astfel de eroare, Comisia ar trebui s contacteze
Comitetul pentru sanciuni pentru a obine o remediere a acestei situaii.

97

Potrivit Comisiei i guvernelor interveniente, faptul de a admite cererea reclamantului

de instituire a unei proceduri comunitare specifice pentru comunicarea i evaluarea
probelor ar mina sistemul de sanciuni al Organizaiei Naiunilor Unite. Comitetul
pentru sanciuni, care ar fi specializat n acest domeniu i ar fi supus unor norme
specifice de confidenialitate i de expertiz, ar avea drept misiune tocmai prelucrarea
unor probe extrem de sensibile. Comisia i guvernele interveniente adaug c, n cazul
n care fiecare dintre cele 192 de state membre ale Organizaiei Naiunilor Unite ar
trebui s se pronune, cu titlu individual, asupra probelor disponibile nainte de
adoptarea unei msuri de executare, sistemul centralizat de sanciuni al Organizaiei
Naiunilor Unite n cadrul combaterii terorismului internaional s-ar prbui imediat i
ar fi imposibil s se ajung la un echilibru just ntre respectarea drepturilor
fundamentale i necesitatea de a combate terorismul internaional.

98

n ceea ce privete punerea n aplicare de ctre instanele comunitare a principiului

constituional de protecie jurisdicional efectiv, n urma Hotrrii Kadi a Curii,
Comisia i guvernele interveniente arat c, dei aceste instane sunt ntr-adevr
competente s controleze regulamentul atacat, acest control depinde la rndul lui de
rolul limitat al Comunitii, a crei misiune nu ar fi aceea de a controla decizia
Comitetului pentru sanciuni sau probele care sunt conservate exclusiv la New York.
Comisia i guvernele interveniente mai subliniaz c puterea de a decide c o persoan
este asociat cu Al-Qaida i c, prin urmare, este necesar s i se nghee activele
pentru a o mpiedica s finaneze sau s pregteasc acte de terorism a fost
ncredinat Consiliului de Securitate i c este dificil de imaginat un domeniu politic
mai important i mai complex, acesta implicnd evaluri privind meninerea securitii
internaionale i interne.

99

Potrivit Comisiei i guvernelor interveniente, reiese din cele de mai sus c aprecierea
Comitetului pentru sanciuni nu poate fi nlocuit cu aprecierea Comunitii n
ansamblu. Marja de apreciere de care dispune comitetul respectiv ar trebui respectat

nu numai de instanele politice ale Comunitii, ci i de instanele judectoreti ale

acesteia. n spe, Tribunalul ar trebui, aadar, s respecte decizia Comisiei de a nu
nlocui aprecierea Comitetului pentru sanciuni cu propria apreciere, cu excepia cazului
n care aceast decizie a Comisiei ar fi n mod vdit greit.
100

n caz contrar, Tribunalul ar putea, n opinia Comisiei i a guvernelor interveniente, s

impun statelor membre ale Uniunii obligaii care ar fi direct contradictorii n temeiul
Cartei Organizaiei Naiunilor Unite i al dreptului comunitar. Dac Tribunalul ar nlocui
aprecierea Comitetului pentru sanciuni cu propria apreciere i ar ajunge la concluzia c
o persoan nu ndeplinete condiiile pentru a figura n anexa I la Regulamentul
nr. 881/2002, statele membre ale Uniunii ar continua s fie obligate, n calitate de
membre ale ONU, s aplice decizia Comitetului pentru sanciuni, fiind n acelai timp
obligate, n calitate de membre ale Uniunii, s nu adopte sanciuni. Or, n opinia
Comisiei, reiese din articolul 103 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite c un stat
membru al Uniunii nu poate invoca dreptul comunitar pentru a justifica neexecutarea
obligaiilor care i revin n temeiul Cartei Organizaiei Naiunilor Unite.

101

Pentru toate aceste motive, Comisia solicit Tribunalului s examineze, pe de o parte,

dac reclamantului i s-a acordat efectiv dreptul de a fi ascultat i, pe de alt parte,
dac aprecierea de ctre Comisie a observaiilor reclamantului este nerezonabil sau
afectat de o eroare vdit.

102

Consiliul contest de asemenea modul n care reclamantul interpreteaz Hotrrea

Kadi a Curii. Acesta ar scoate anumite fragmente de text din contextul lor i le-ar da
un sens pe care Curtea nu avea intenia s l dea acestora. n realitate, ntruct a
constatat, la punctul 351 din aceast hotrre, c nu era n msur s controleze
legalitatea actului atacat, Curtea nu ar fi examinat problema ntinderii sau a intensitii
controlului su jurisdicional i nici nu a dat cea mai mic orientare n aceast privin.

103

Mai precis, Consiliul susine c problema dac reclamantul avea legturi cu Al-Qaida
sau cu talibanii implic o evaluare de ctre Comitetul pentru sanciuni, ntemeiat pe
considerente de securitate, privind msurile care trebuie adoptate pentru a combate
terorismul pe baza informaiilor i datelor colectate.

104

Curtea, la punctul 294 din Hotrrea Kadi, ar fi admis supremaia rolului deinut de
Consiliul de Securitate n acest domeniu. n practic, aceasta ar nsemna c instituiile
comunitare nu trebuie s nlocuiasc aprecierea cuprins ntr-o rezoluie obligatorie a
Consiliului de Securitate cu propria lor apreciere privind existena sau inexistena unei
legturi ntre un individ i reeaua Al-Qaida sau talibanii.

105

Consiliul consider de asemenea c, n spe, Tribunalul ar trebui s adopte acelai

mod de abordare precum cel utilizat atunci cnd instituiile comunitare formuleaz
aprecieri privind obiective complexe i definite n mod larg. Potrivit unei jurisprudene
constante a Curii, instituiile comunitare ar beneficia n aceste situaii de o larg putere
de apreciere, iar alegerile pe care le efectueaz nu ar trebui anulate dect n cazul n
care acestea au comis o eroare vdit de apreciere sau dac s-au fcut vinovate de
abuz de putere (Hotrrea Curii din 17 iulie 1997, SAM Schiffahrt i Stapf, C-248/95 i
C-249/95, Rec., p. I-4475, punctele 24 i 25, i Hotrrea Curii din 10 ianuarie 2006,
IATA i ELFAA, C-344/04, Rec., p. I-403, punctul 80).

106

Astfel, aprecierile n discuie n spe ar fi complexe i ar presupune o evaluare a

msurilor care sunt necesare pentru garantarea securitii internaionale i interne.
Acestea ar necesita cunotinele de specialitate ale serviciilor de informaii i
discernmntul politic pe care, potrivit Consiliului, numai guvernele le dein.

107

Faptul c, n spe, este vorba despre aprecierea Comitetului pentru sanciuni, iar nu
despre cea a instituiilor comunitare nu ar afecta natura acesteia i nu ar modifica
nicidecum principiul potrivit cruia instana comunitar ar trebui s se abin s
nlocuiasc aprecierea autoritilor politice competente cu propria apreciere. n aceast
privin, Consiliul apreciaz c Tribunalul nu poate i nu ar trebui s examineze fondul
aprecierii, care, n opinia acestuia, face parte din responsabilitile exclusive ale
guvernelor n cadrul combaterii terorismului.

108

n cadrul edinei, Consiliul a susinut, pe de alt parte, c nu reiese din Hotrrea

Kadi a Curii c acel control jurisdicional marginal al msurilor comunitare de
ngheare a fondurilor trebuie s includ i aprecierea probelor ca atare (n comparaie
cu controlul marginal al motivelor invocate pentru a justifica nghearea fondurilor).
Aceasta ar reiei mult mai clar din anumite versiuni lingvistice ale acestei hotrri, n
special din versiunile n limbile englez i suedez.

109

Consiliul atrage atenia i asupra consecinelor mai generale ale unui control
aprofundat efectuat de Tribunal, pentru care pledeaz reclamantul. Precum Comisia i
guvernele interveniente, Consiliul consider c un astfel de control ar putea conduce la
o situaie n care statele membre ar fi supuse unor obligaii concurente contradictorii, n
calitatea acestora de membre ale Organizaiei Naiunilor Unite i ale Uniunii.

110

n opinia Consiliului, dac toate statele membre ale Organizaiei Naiunilor Unite ar
adopta o astfel de abordare, sistemul fondat pe Organizaia Naiunilor Unite nu ar mai
funciona. Consiliul arat c, n Hotrrea Kadi, Curtea a subliniat rolul primordial al
Consiliului de Securitate n meninerea pcii i a securitii internaionale. Potrivit
acestuia, modul de abordare propus de reclamant ar compromite capacitatea Consiliului
de Securitate de a ndeplini aceast funcie.

111

n concluzie, Consiliul consider c Tribunalul ar trebui s reafirme rolul primordial al

Consiliului de Securitate n acest domeniu i s decid c instituiile comunitare nu
trebuie s nlocuiasc aprecierea cuprins ntr-o rezoluie obligatorie a Consiliului de
Securitate, adoptat n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, cu
propria apreciere privind existena sau inexistena unei legturi ntre un individ i
reeaua Al-Qaida sau talibanii.
Aprecierea Tribunalului

112

Trebuie subliniat de la bun nceput c, n cadrul prezentei cauze, Tribunalul nu este

legat, n temeiul articolului 61 din Statutul Curii de Justiie, de chestiunile de drept
soluionate de Curte prin Hotrrea Kadi.

113

Or, instituiile i guvernele interveniente au reiterat cu determinare, n cadrul prezentei

cauze, preocuprile deja exprimate de acestea n cadrul cauzei n care s-a pronunat
Hotrrea Kadi a Curii cu privire la riscul de bulversare a regimului de sanciuni
instituit de Organizaia Naiunilor Unite n cadrul combaterii terorismului, care ar rezulta
din instaurarea la nivel naional sau regional a unui control jurisdicional de tipul celui
preconizat de reclamant n lumina Hotrrii Kadi a Curii.

114

Este adevrat c, din moment ce se admite competena de principiu a Consiliului de

Securitate de a adopta sanciuni care vizeaz mai degrab particulari dect state sau
regimul acestora (smart sanctions), un astfel de control jurisdicional ar putea interfera
cu prerogativele Consiliului de Securitate, n special n ceea ce privete definirea a ceea
ce constituie o ameninare la adresa pcii sau a securitii internaionale, constatarea
existenei unei astfel de ameninri i stabilirea mijloacelor de a-i pune capt.

115

Mai precis, anumite dubii au putut fi exprimate n mediile juridice cu privire la deplina
conformitate a Hotrrii Kadi a Curii, pe de o parte, cu dreptul internaional, n special
cu articolele 25 i 103 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, i, pe de alt parte, cu
Tratatele CE i UE, n special cu articolul 177 alineatul (3) CE, cu articolele 297 CE i
307 CE, cu articolul 11 alineatul (1) UE i cu articolul 19 alineatul (2) UE [a se vedea i
articolul 3 alineatul (5) TUE i articolul 21 alineatele (1) i (2) TUE, precum i Declaraia
nr. 13 a Conferinei guvernelor statelor membre cu privire la politica extern i de
securitate comun, anexat la Tratatul de la Lisabona, care subliniaz c Uniunea
European i statele sale membre trebuie s respecte n continuare obligaiile care
decurg din dispoziiile Cartei Organizaiei Naiunilor Unite i, n special, din
responsabilitatea principal care revine Consiliului de Securitate i membrilor si n
domeniul meninerii pcii i a securitii la nivel internaional].

116

n aceast privin, s-a susinut n special c, dei Curtea a afirmat, la punctul 287 din
Hotrrea Kadi, c nu revine instanei comunitare, n cadrul competenei exclusive
prevzute la articolul 220 CE, sarcina de a controla legalitatea unei rezoluii a
Consiliului de Securitate adoptate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei
Naiunilor Unite, nu este mai puin adevrat c faptul de a controla legalitatea unui act
comunitar care se limiteaz s aplice, la nivelul Comunitii, o astfel de rezoluie care
nu ls nicio marj n acest sens reprezint n mod obligatoriu un control, din
perspectiva normelor i a principiilor ordinii juridice comunitare, al legalitii rezoluiei
astfel puse n aplicare.

117

De altfel, s-a observat c, la punctele 320-325 din Hotrrea Kadi, Curtea a efectuat n
orice caz un astfel de control jurisdicional al conformitii regimului de sanciuni
instituit de Organizaia Naiunilor Unite cu regimul de protecie jurisdicional a
drepturilor fundamentale prevzut de Tratatul CE, drept rspuns la argumentul Comisiei
potrivit cruia acele drepturi fundamentale erau suficient de protejate n cadrul acestui
regim, avnd n vedere n special ameliorarea procedurii de reexaminare care oferea
particularilor i entitilor vizate o posibilitate acceptabil de a fi ascultai de Comitetul
pentru sanciuni. Curtea, la punctele 322 i 323 din acea hotrre, a considerat n
special c procedura de reexaminare n discuie nu oferea n mod vdit garaniile unei
protecii jurisdicionale i c persoanele sau entitile vizate nu aveau posibilitatea
real de a-i apra drepturile.

118

De asemenea, dei Curtea a afirmat, la punctul 288 din Hotrrea Kadi, c o eventual
hotrre a unei instane comunitare prin care s-ar decide c un act comunitar care
vizeaz punerea n aplicare a unei astfel de rezoluii este contrar unei norme superioare
care face parte din ordinea juridic comunitar nu ar implica o punere n discuie a
prioritii acestei rezoluii pe planul dreptului internaional, s-a subliniat totui c o
astfel de hotrre, potrivit creia actul comunitar n discuie ar fi anulat, ar avea n mod
obligatoriu drept consecin lipsirea de eficien a acestei prioriti n ordinea juridic
comunitar.

119

Astfel, dei Curtea, n mod normal, concepe raporturile dintre dreptul comunitar i
dreptul internaional n lumina articolului 307 CE [a se vedea n aceast privin
Hotrrea din 14 ianuarie 1997, Centro-Com, C-124/95, Rec., p. I-81, punctele 56-61,
n care s-a considerat c articolul 234 CE (devenit, dup modificare, articolul 307 CE)
poate permite derogri chiar i de la dreptul primar, n spe articolul 133 CE], aceasta,
n Hotrrea Kadi, a exclus aplicabilitatea acestui articol atunci cnd sunt puse n
discuie principiile libertii, democraiei i respectrii drepturilor omului i a libertilor
fundamentale consacrate la articolul 6 alineatul (1) UE ca fundamente ale Uniunii
(punctul 303) sau, potrivit unei alte formulri principii[le] care fac parte din chiar
fundamentele ordinii juridice comunitare, printre care cel al proteciei drepturilor
fundamentale (punctul 304). n ceea ce privete aceste principii, Curtea pare, aadar,
s fi interpretat cadrul constituional al Tratatului CE ca fiind cel al unei ordini juridice

pur autonome, care nu este subordonat normelor superioare ale dreptului internaional,
n spe dreptul nscut din Carta Organizaiei Naiunilor Unite.
120

n sfrit, ntruct Carta Organizaiei Naiunilor Unite este un acord ntre state i, n
plus, adoptarea sa preced adoptarea Tratatului de instituire a Comunitii Economice
Europene, semnat la Roma la 25 martie 1957, asimilarea acestei carte cu un acord
internaional ncheiat ntre Comunitate cu unul sau mai multe state sau organiza ii
internaionale, n sensul articolului 300 CE, realizat la punctele 306-309 din Hotrrea
Kadi a Curii, pentru a justifica concluzia c prioritate[a acesteia] pe planul dreptului
comunitar nu s[e] extinde la dreptul primar (punctul 308), a putut da natere unui
anumit numr de ntrebri.

121

Tribunalul admite c aceste critici nu sunt lipsite de temei. Totui, n ceea ce privete
pertinena lor, Tribunalul consider c, n mprejurri precum cele din spe, n care se
contest un act adoptat de Comisie pentru a nlocui un act anulat anterior de Curte, n
cadrul unui recurs declarat mpotriva hotrrii Tribunalului prin care acesta a respins
aciunea n anulare formulat mpotriva actului respectiv, nsui principiul recursului i
structura jurisdicional ierarhic ce constituie corolarul acestuia i recomand n
principiu s nu repun el nsui n discuie aspectele de drept soluionate prin decizia
Curii. Acest raionament se aplic cu att mai mult atunci cnd, precum n spe,
Curtea a statuat n Marea Camer i a avut n mod vdit intenia s pronune o
hotrre de principiu. Prin urmare, n cazul n care ar trebui dat un rspuns la
ntrebrile ridicate de instituii, de statele membre i de mediile juridice interesate n
urma Hotrrii Kadi a Curii, cea care ar trebui s dea acel rspuns este nsi Curtea,
n contextul viitoarelor cauze cu care aceasta ar putea fi sesizat.

122

n plus, trebuie observat c, dei anumite nalte instane naionale au adoptat un mod
de abordare care se aseamn mai degrab cu cel urmat de Tribunal n Hotrrea Kadi
[a se vedea n acest sens decizia Tribunal fdral de Lausanne (Tribunalul Federal din
Lausanne) (Elveia) din 14 noiembrie 2007 n cauza 1A.45/2007, Youssef Mustapha
Nada c/Secrtariat dtat pour lconomie, i hotrrea pronunat de House of Lords
(Camera Lorzilor, Regatul Unit) din 12 decembrie 2007 n cauza Al-Jedda v. Secretary of
State for Defence [2007] UKHL 58, care face n prezent obiectul cauzei 27021/08,
Al-Jedda mpotriva Regatului Unit, aflat pe rolul Curii Europene a Drepturilor Omului,
denumit n continuare Curtea EDO], altele au adoptat mai degrab modul de
abordare al Curii, considernd c sistemul de desemnare al Comitetului pentru
sanciuni este incompatibil cu dreptul fundamental la o cale de atac efectiv n faa unei
instane independente i impariale [a se vedea n acest sens hotrrea pronunat de
Federal Court of Canada (Curtea Federal a Canadei) din 4 iunie 2009 n cauza
Abousfian Abdelrazik v The Minister of Foreign Affairs and the Attorney General of
Canada [2009] FC 580, citat la punctul 69 din Hotrrea Ahmed i alii pronunat de
UK Supreme Court].

123

Or, dac n spe s-ar limita ntinderea i intensitatea controlului jurisdicional n modul
preconizat de Comisie i de guvernele interveniente (a se vedea punctele 86-101 de
mai sus), precum i de Consiliu (a se vedea punctele 102-111 de mai sus), aceasta ar
nsemna s se efectueze nu un control jurisdicional efectiv de tipul celui impus de
Curte n Hotrrea Kadi, ci un simulacru al unui astfel de control. Aceasta ar
nsemna, de facto, s se rein modul de abordare al Tribunalului n Hotrrea Kadi
pronunat de acesta, hotrre cu privire la care Curtea, n hotrrea pronunat n
recurs, a considerat c este afectat de o eroare de drept. Tribunalul apreciaz c, n
principiu, revine Curii, iar nu Tribunalului, sarcina de a opera, dac este cazul, o
rsturnare a jurisprudenei, n situaia n care consider ca aceasta se justific n
special din perspectiva gravelor inconveniente invocate de instituii i de guvernele
interveniente.

124

Desigur, astfel cum arat Comisia i Consiliul, Curtea, n Hotrrea Kadi, a amintit n
special c Comunitatea trebuie s i exercite competenele cu respectarea dreptului
internaional (punctul 291), c respectarea angajamentelor luate n cadrul Organizaiei
Naiunilor Unite se impune i n domeniul meninerii pcii i securitii internaionale, cu
ocazia punerii n aplicare de ctre Comunitate, prin adoptarea de acte comunitare n
temeiul articolelor 60 CE i 301 CE, a rezoluiilor adoptate de Consiliul de Securitate n
temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite (punctul 293), c, n
exercitarea acestei din urm competene, Comunitatea trebuie s acorde o importan
particular faptului c, potrivit articolului 24 din Carta Organizaiei Naiunilor Unite,
adoptarea de ctre Consiliul de Securitate a unor astfel de rezoluii reprezint
exercitarea responsabilitii principale cu care este nvestit acest organ internaional
pentru meninerea, la nivel mondial, a pcii i securitii, responsabilitate care, n
cadrul acestui capitol VII, include i puterea de a stabili ceea ce reprezint o
ameninare mpotriva pcii i securitii internaionale, precum i de a lua msurile
necesare pentru a le menine sau a le restabili (punctul 294), i c, la elaborarea unei
msuri de punere n aplicare a unei rezoluii a Consiliului de Securitate adoptate n
temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite, Comunitatea trebuie s
in seama n mod corespunztor de termenii i obiectivele rezoluiei respective,
precum i de obligaiile relevante care decurg din Carta Organizaiei Naiunilor Unite
referitoare la o astfel de punere n aplicare (punctul 296).

125

Nu este mai puin adevrat c, pe de alt parte, Curtea, n Hotrrea Kadi, a artat n
special c punerea n aplicare a rezoluiilor adoptate de Consiliul de Securitate n
temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite trebuie s intervin
potrivit modalitilor aplicabile n aceast privin n ordinea juridic intern a fiecrui
membru al ONU (punctul 298), c principiile care guverneaz ordinea juridic
internaional creat de Organizaia Naiunilor Unite nu presupun c un control
jurisdicional al legalitii interne a unui act comunitar, precum regulamentul atacat, din
perspectiva drepturilor fundamentale ar fi exclus pentru motivul c acest act vizeaz
punerea n aplicare a unei astfel de rezoluii (punctul 299), c o astfel de imunitate de
jurisdicie a unui astfel de act nu are niciun fundament n Tratatul CE (punctul 300), c,
ntr-o comunitate de drept, controlul efectuat de Curte n privina validitii oricrui act
comunitar din perspectiva drepturilor fundamentale trebuie s fie considerat expresia
unei garanii constituionale care izvorte din Tratatul CE n calitate de sistem juridic
autonom cruia un acord internaional nu poate s i aduc atingere (punctul 316) i
c, n consecin, instanele comunitare trebuie, n conformitate cu competenele cu
care sunt nvestite n temeiul Tratatului CE, s asigure un control, n principiu complet,
al legalitii tuturor actelor comunitare din perspectiva drepturilor fundamentale, care
fac parte integrant din principiile generale ale dreptului comunitar, inclusiv a actelor
comunitare care [] vizeaz punerea n aplicare a unor rezoluii adoptate de Consiliul
de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite (punctul
326).

126

Acesta este motivul pentru care Tribunalul consider, n definitiv, c i revine obligaia
de a asigura n spe, astfel cum Curtea a decis la punctele 326 i 327 din Hotrrea
Kadi, un control, n principiu complet, din perspectiva drepturilor fundamentale, al
legalitii regulamentului atacat, fr a acorda acestui regulament vreo imunitate de
jurisdicie pentru motivul c urmrete s pun n aplicare rezoluii adoptate de
Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite.

127

Tribunalul trebuie s acioneze astfel cel puin att timp ct procedurile de reexaminare
aplicate de Comitetul pentru sanciuni nu ofer n mod vdit garaniile unei protecii
jurisdicionale efective, dup cum Curtea a lsat s se neleag la punctul 322 din
Hotrrea Kadi (a se vedea n acest sens i concluziile avocatului general Poiares
Maduro n cauza n care s-a pronunat aceast hotrre, citate anterior, punctul 54).

128

Or, consideraiile exprimate n aceast privin de Curte, la punctele 323-325 din

Hotrrea Kadi, n special n ceea ce privete punctul central, rmn n mod
fundamental valabile la ora actual, chiar i cu luarea n considerare a Oficiului
Ombudsmanului, a crui creare a fost decis n principiu prin Rezoluia 1904 (2009) i
care a fost instituit foarte recent. n esen, Consiliul de Securitate nu a considerat nc
oportun s creeze un organ independent i imparial care s aib sarcina de a se
pronuna, n drept, precum i n fapt, asupra aciunilor ndreptate mpotriva deciziilor
individuale adoptate de Comitetul pentru sanciuni. n plus, nici mecanismul punctului
central, nici Oficiul Ombudsmanului nu repun n discuie principiul potrivit cruia
radierea unei persoane de pe lista Comitetului pentru sanciuni impune un consens n
cadrul acestui comitet. n plus, alegerea elementelor de prob care pot fi fcute
cunoscute persoanei interesate continu s fie n totalitate la discreia statului care a
propus nscrierea acestuia pe lista Comitetului pentru sanciuni i niciun mecanism nu
garanteaz c persoana interesat dispune de suficiente informaii pentru a-i permite
s se apere n mod util (nici mcar dac acesta cunoate identitatea statului care a
solicitat nscrierea sa pe lista Comitetului pentru sanciuni). Cel puin pentru aceste
motive, crearea punctul central i a Ombudsmanului nu poate fi asimilat cu
constituirea unei ci de atac jurisdicionale efective mpotriva deciziilor Comitetului
pentru sanciuni (a se vedea n aceast privin i consideraiile prezentate la punctele
77, 78, 149, 181, 182 i 239 din Hotrrea Ahmed i alii pronunat de UK Supreme
Court i consideraiile exprimate la punctul III din Al noulea raport al echipei de
supraveghere).

129

n aceste condiii, controlul exercitat de instana comunitar asupra msurilor

comunitare de ngheare a fondurilor nu poate fi considerat efectiv dect dac privete,
n mod indirect, aprecierile efectuate pe fond chiar de Comitetul pentru sanciuni,
precum i elementele pe care acestea se ntemeiaz (a se vedea n acest sens i
Hotrrea Ahmed i alii pronunat de UK Supreme Court, punctul 81).

130

n ceea ce privete, mai precis, ntinderea i intensitatea acestui control jurisdicional

care trebuie exercitat de Tribunal, Comisia susine c, n Hotrrea Kadi, Curtea nu a
statuat asupra acestui aspect (a se vedea punctul 91 de mai sus). De asemenea,
potrivit susinerilor Consiliului, Curtea nu a examinat acest aspect i nu a dat nici cea
mai mic orientare n aceast privin (a se vedea punctele 102 i 108 de mai sus).

131

Aceast argumentare este n mod vdit greit.

132

n primul rnd, prin faptul de a enuna, la finalul unui lung raionament, c controlul de
legalitate n discuie trebuie s fie n principiu complet i s fie exercitat n
conformitate cu competenele cu care [instanele comunitare] sunt nvestite n temeiul
Tratatului CE (Hotrrea Kadi a Curii, punctul 326) i, n plus, prin respingerea
explicit a tezei Tribunalului potrivit creia actul n cauz trebuia s beneficieze de o
imunitate de jurisdicie pentru motivul c se limita s aplice rezoluii adoptate de
Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII din Carta Organizaiei Naiunilor Unite
(Hotrrea Kadi a Curii, punctul 327), Curtea a dat, dimpotriv, o indicaie foarte clar
cu privire la ceea ce trebuie s reprezinte n mod normal ntinderea i intensitatea
acestui control.

133

n al doilea rnd, Curtea a concluzionat, la punctul 336 din Hotrrea Kadi, c acest
control trebuie s se refere n special la legalitatea motivelor pe care se ntemeiaz
actul comunitar atacat. Or, din jurisprudena invocat la punctul 336 menionat pentru
a justifica aceast concluzie (a se vedea n special Hotrrea Curii din 28 iunie 2005,
Dansk Rrindustri i alii/Comisia, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P i
C-213/02 P, Rec., p. I-5425, punctul 462), reiese c acest control al legalitii motivelor
include, printre altele, verificarea temeiniciei actului atacat, precum i viciile care l pot
afecta.

134

n al treilea rnd, la punctele 342-344 din Hotrrea Kadi, Curtea a subliniat c, dei
consideraii imperative avnd legtur cu securitatea sau desfurarea relaiilor
internaionale ale Comunitii i ale statelor sale membre pot s se opun comunicrii
anumitor elemente persoanelor interesate, totui aceasta nu nseamn c, n ceea ce
privete respectarea principiului proteciei jurisdicionale efective, unele msuri
restrictive precum cele impuse prin regulamentul atacat nu fac obiectul niciunui control
din partea instanei comunitare, din moment ce se afirm c actul care le stabilete are
legtur cu securitatea naional i cu terorismul. ntr-un astfel de caz, revine instanei
comunitare sarcina de a pune n aplicare, n cadrul controlului jurisdicional pe care l
exercit, tehnici care s permit concilierea, pe de o parte, a preocuprilor legitime de
securitate n privina naturii i surselor informaiilor care au fost luate n considerare
pentru adoptarea actului vizat i, pe de alt parte, a necesitii de a acorda
justiiabilului n suficient msur beneficiul normelor de procedur.

135

Reiese cu claritate din cuprinsul acestor puncte din Hotrrea Kadi a Curii, precum i
din trimiterea fcut la Hotrrea Curii EDO, Chahal mpotriva Regatului Unit din 15
noiembrie 1996 (Recueil des arrts et dcisions, 1996-V, 131), c Curtea a neles s
includ n sfera controlului su jurisdicional, n principiu complet, nu numai temeinicia
aparent a actului atacat, ci i elementele de prob i informaiile pe care se ntemeiaz
aprecierile menionate n acest act.

136

De altfel, aceasta este interpretarea dat de echipa de supraveghere, n msura n

care, la alineatul 19 din Al noulea raport, se arat c, n Hotrrea Kadi, Curtea a
apreciat c procedurile urmate de Uniune pentru a aplica sanciunile au adus atingere
drepturilor fundamentale ale persoanelor interesate n msura n care elementele de
prob care justific msurile restrictive impuse acestora nu le-au fost comunicate i c,
prin urmare, acestea nu i-au putut exercita dreptul la aprare.

137

n plus, Curtea a confirmat recent, n cadrul unei cauze referitoare la punerea n

aplicare a unor sanciuni prevzute de Regulamentul nr. 2580/2001, c posibilitatea de
a efectua un control jurisdicional adecvat al legalitii pe fond a unei msuri
comunitare de ngheare a fondurilor, care urmrete, printre altele, verificarea
faptelor, precum i a elementelor de prob i a informaiilor invocate n susinerea sa,
se dovedete indispensabil pentru a permite s se asigure un just echilibru ntre
cerinele de combatere a terorismului internaional i protecia drepturilor i a
libertilor fundamentale (Hotrrea Curii din 29 iunie 2010, E i F, C-550/09,
nepublicat nc n Repertoriu, punctul 57).

138

n al patrulea rnd, trebuie artat c o bun parte din motivele dezvoltate de Curte n
Hotrrea Kadi, n cadrul examinrii de ctre aceasta a motivelor recurentului
ntemeiate pe nclcarea dreptului su la aprare i a dreptului la un control
jurisdicional efectiv, sunt preluate din motivele dezvoltate de Tribunal, n cadrul
examinrii de ctre acesta a motivelor echivalente invocate de reclamant n cauza n
care s-a pronunat Hotrrea OMPI. Astfel, n special, punctele 336, 340, 342, 343,
344, 345, 346, 348, 349, 351 i 352 din Hotrrea Kadi a Curii reiau, n esen,
punctele corespunztoare 129, 128, 133, 156, 158, 160, 161, 162, 165, 166 i 173 din
Hotrrea OMPI. Trebuie s se deduc de aici c, prin faptul de a prelua esen ialul
motivrii dezvoltate de Tribunal n Hotrrea OMPI, n legtur cu pretinsele nclcri
ale dreptului la aprare i ale dreptului la un control jurisdicional efectiv, Curtea a
aprobat i a intenionat s i nsueasc nivelul i intensitatea controlului jurisdicional
efectuat de Tribunal n cauza n care s-a pronunat Hotrrea OMPI.

139

n ceea ce privete caracterul adecvat al ntinderii i al intensitii controlului

jurisdicional n spe, trebuie s se transpun n prezenta cauz principiile stabilite de
Tribunal n Hotrrea OMPI, precum i n jurisprudena ulterioar a acestuia n domeniul

contenciosului menionat la punctul 82 de mai sus, referitor la punerea n aplicare a

msurilor amintite la punctele 32-35 de mai sus.
140

n aceast privin, trebuie amintit c, la punctul 153 din Hotrrea OMPI, Tribunalul a
declarat c, n cazul unei decizii comunitare de ngheare a fondurilor, controlul
jurisdicional al legalitii este cel prevzut la articolul 230 al doilea paragraf CE, potrivit
cruia instana comunitar este competent s se pronune asupra aciunilor ntemeiate
pe lipsa competenei, pe nclcarea unor norme fundamentale de procedur, pe
nclcarea Tratatului CE sau pe nclcarea oricrei norme de drept privind aplicarea
acestuia ori pe un abuz de putere.

141

Tribunalul a recunoscut, la punctul 159 din Hotrrea OMPI, la punctul 137 din
Hotrrea PMOI I, la punctul 55 din Hotrrea PMOI II i la punctul 97 din Hotrrea
din 30 septembrie 2009, Sison/Consiliul (T-341/07, Rep., p. II-3625), c instituia
comunitar competent dispune de o larg putere de apreciere n ceea ce privete
elementele care trebuie luate n considerare n vederea adoptrii unor sanciuni
economice i financiare pe baza articolelor 60 CE, 301 CE i 308 CE, n conformitate cu
o poziie comun adoptat n temeiul PESC. Aceast putere de apreciere privete n
special consideraiile de oportunitate pe care se bazeaz astfel de decizii.

142

Totui (Hotrrea PMOI I, punctul 138, Hotrrea PMOI II, punctul 55, i Hotrrea
Sison/Consiliul, citat anterior, punctul 98), dei Tribunalul recunoate instituiei
comunitare competente o marj de apreciere n domeniu, aceasta nu implic faptul c
instana comunitar trebuie s se abin de la controlul interpretrii efectuate de ctre
aceast instituie a datelor pertinente. Instana comunitar trebuie nu numai s verifice
exactitatea material a elementelor de prob invocate, credibilitatea i coerena
acestora, ci i s controleze dac aceste elemente constituie toate datele pertinente
care trebuie luate n considerare pentru a aprecia situaia i dac sunt de natur s
susin concluziile care sunt desprinse din acestea. Totui, n cadrul acestui control,
instana comunitar nu trebuie s nlocuiasc aprecierea cu privire la oportunitate
formulat de instituia comunitar competent cu propria apreciere (a se vedea, prin
analogie, Hotrrea Curii din 22 noiembrie 2007, Spania/Lenzing, C-525/04 P, Rep.,
p. I-9947, punctul 57 i jurisprudena citat).

143

La punctul 154 din Hotrrea OMPI (a se vedea i Hotrrea PMOI II, punctul 74),
Tribunalul a declarat, pe de alt parte, c controlul jurisdicional al legalitii unei decizii
comunitare de ngheare a fondurilor cuprinde i aprecierea situaiei de fapt i a
mprejurrilor invocate n justificarea acesteia, precum i verificarea elementelor de
prob i a informaiilor pe care este ntemeiat aceast apreciere, astfel cum Consiliul
recunoscuse de altfel n mod expres n nscrisurile sale n cauza n care s-a pronunat
Hotrrea Tribunalului din 21 septembrie 2005, Yusuf i Al Barakaat International
Foundation/Consiliul i Comisia (T-306/01, Rec., p. II-3533) (a se vedea punctul 225
din aceast hotrre). De asemenea, Tribunalul trebuie s se asigure cu privire la
respectarea dreptului la aprare i a cerinei de motivare n aceast privin, precum i,
dac este cazul, cu privire la temeinicia consideraiilor imperative invocate cu titlu de
excepie de instituia comunitar competent pentru a justifica nclcarea acestora.

144

La punctul 155 din Hotrrea OMPI (a se vedea i Hotrrea PMOI II, punctul 75),
Tribunalul a artat c, n spe, acest control se dovedete cu att mai mult
indispensabil cu ct constituie singura garanie procedural care permite s se asigure
un just echilibru ntre cerinele de combatere a terorismului internaional i protecia
drepturilor fundamentale. ntruct limitrile aduse de instituiile comunitare competente
dreptului la aprare al persoanelor interesate trebuie s fie contrabalansate de un strict
control jurisdicional independent i imparial (a se vedea n acest sens Hotrrea Curii
din 2 mai 2006, Eurofood IFSC, C-341/04, Rec., p. I-3813, punctul 66), instana
comunitar trebuie s poat controla legalitatea i temeinicia msurilor comunitare de

ngheare a fondurilor fr s i poat fi opus secretul sau confidenialitatea elementelor

de prob i a informaiilor folosite de instituia comunitar competent.
145

n aceast privin, Tribunalul a adugat, la punctul 73 din Hotrrea PMOI II, c

Consiliul nu este ndreptit s ntemeieze decizia sa de ngheare a fondurilor pe
informaii sau pe elemente ale dosarului comunicate de un stat membru, dac acest
stat membru nu este dispus s autorizeze comunicarea acestora instanei comunitare
nvestite cu controlul legalitii acestei decizii. La punctul 76 din Hotrrea PMOI II,
Tribunalul a artat c refuzul Consiliului i al autoritilor franceze de a comunica, fie i
numai Tribunalului, anumite informaii pe care se ntemeia, n spe, actul atacat avea
drept consecin s nu i permit acestuia exercitarea controlului de legalitate asupra
deciziei atacate. La punctul 78 din Hotrrea PMOI II, Tribunalul a concluzionat c, n
aceste mprejurri, s-a adus atingere dreptului fundamental al reclamantei la un control
jurisdicional efectiv.

146

La punctul 156 din Hotrrea OMPI, Tribunalul a subliniat de asemenea, n aceast

privin, c, dei Curtea EDO recunoate c utilizarea informaiilor confideniale poate fi
indispensabil atunci cnd se afl n joc securitatea naional, totui, n opinia instanei
respective, aceasta nu nseamn c autoritile naionale nu fac obiectul niciunui control
din partea instanelor naionale din momentul n care s-a afirmat c exist o legtur
ntre cauz, pe de o parte, i securitatea naional i terorism, pe de alt parte (a se
vedea Curtea European a Drepturilor Omului, Hotrrea Chahal mpotriva Regatului
Unit, menionat anterior, 131 i jurisprudena citat, i Hotrrea calan mpotriva
Turciei din 12 martie 2003, nr. 46221/99, nepublicat n Recueil des arrts et dcisions,
106 i jurisprudena citat).

147

La punctul 158 din Hotrrea OMPI, Tribunalul a adugat c nu era necesar s se

pronune, n cadrul aciunii cu care era sesizat, asupra problemei distincte dac
reclamantul i/sau avocaii acestuia puteau primi comunicarea elementelor de prob i
a informaiilor a cror confidenialitate era pretins sau dac comunicarea acestora
trebuia rezervat numai Tribunalului, potrivit unei proceduri speciale care urma s fie
stabilit astfel nct s se protejeze interesele publice n cauz, acordnd n acelai timp
persoanei interesate un grad suficient de protecie jurisdicional.

148

La aceste consideraii, confirmate de jurisprudena care a urmat Hotrrii OMPI,

trebuie adugate anumite consideraii fondate pe natura i pe efectele msurilor de
ngheare a fondurilor, precum cele n discuie n spe, privite din perspectiva
temporal a acestora.

149

Astfel, aceste msuri sunt deosebit de opresive pentru cei crora le sunt aplicabile.
Reclamantul este supus, de aproape zece ani, unui regim care indisponibilizeaz pentru
o durat nelimitat toate fondurile i celelalte active ale acestuia, de care nu poate
dispune n lipsa unei derogri obinute de la Comitetul pentru sanciuni. La punctul 358
din Hotrrea Kadi, Curtea a artat deja c limitarea folosinei dreptului de proprietate
al recurentului pe care o presupune msura de ngheare a fondurilor acestuia trebuie
calificat drept considerabil avnd n vedere aplicabilitatea general a msurii
respective i innd seama de faptul c aceasta i este aplicabil ncepnd cu 20
octombrie 2001. n Hotrrea Ahmed i alii (punctele 60 i 192), UK Supreme Court a
apreciat, la rndul su, c nu este exagerat s se afirme c persoanele astfel
desemnate sunt de fapt prizonierele autoritilor statului: libertatea de micare a
acestora este drastic limitat din moment ce nu au acces la fondurile lor, iar efectele
ngherii fondurilor pot fi copleitoare pentru aceste persoane i pentru familiile lor.

150

Este chiar permis s se ridice ntrebarea dac aprecierea pe care Tribunalul a

formulat-o la punctul 248 din Hotrrea Kadi i pe care Curtea a preluat-o n esen la
punctul 358 din Hotrrea Kadi, potrivit creia nghearea fondurilor este o msur

asigurtorie care, spre deosebire de o confiscare, nu aduce atingere nsei esenei

dreptului de proprietate al persoanelor interesate asupra activelor financiare de care
dispun, ci numai dreptului de utilizare a acestora, nu ar trebui repus n discuie, acum
cnd au trecut aproape 10 ani de la nghearea iniial a fondurilor reclamantului.
Acelai raionament se aplic n cazul afirmaiei Consiliului de Securitate, amintit cu
diverse ocazii, n special n Rezoluia 1822 (2008) a acestuia, potrivit creia msurile n
cauz au un caracter preventiv i sunt independente de normele penale de drept
intern. La scara unei viei de om, 10 ani reprezint de fapt o durat considerabil, iar
calificarea msurilor respective drept preventive sau represive, asigurtorii sau de
confiscare, civile sau penale, pare a fi de acum nainte o ntrebare deschis (a se vedea
n aceast privin i Al noulea raport al echipei de supraveghere, alineatul 34).
Aceasta este i opinia naltului Comisar al Organizaiei Naiunilor Unite pentru
Drepturile Omului care, ntr-un raport ctre Adunarea General a Organizaiei Naiunilor
Unite din 2 septembrie 2009, intitulat Report [...] on the protection of human rights
and fundamental freedoms while countering terrorism (documentul A/HRC/12/22,
punctul 42), indic urmtoarele:
ntruct deciziile individuale de nscriere pe list sunt n prezent nelimitate n timp,
acestea pot conduce la situaia n care o ngheare temporar a activelor devine
permanent, ceea ce poate la rndul su s echivaleze cu o pedeaps penal din cauza
severitii sanciunii. Aceasta risc s depeasc obiectivul Organizaiei Naiunilor
Unite de a combate ameninarea terorist creat de un caz individual. n plus, nu exist
o uniformitate n ceea ce privete standardele de prob i procedurile. Aceasta creeaz
probleme serioase n domeniul drepturilor omului, ntruct toate deciziile penale ar
trebui ori s fie judiciare, ori s poat fi supuse unui control judiciar.
151

Dei discutarea acestui aspect depete cadrul prezentei cauze, astfel cum acesta
este definit prin motivele din cererea introductiv, Tribunalul consider c principiul
unui control jurisdicional complet i riguros al msurilor de ngheare a fondurilor,
precum msura n discuie n spe, este cu att mai justificat cu ct aceste msuri
afecteaz n mod sensibil i durabil drepturile fundamentale ale persoanelor interesate,
din moment ce se admite premisa, consacrat prin Hotrrea Kadi a Curii, potrivit
creia nicio imunitate de jurisdicie nu se acord unor astfel de acte pentru motivul c
urmresc s aplice rezoluii adoptate de Consiliul de Securitate n temeiul capitolului VII
din Carta Organizaiei Naiunilor Unite.

152

n lumina i sub beneficiul consideraiilor de mai sus, trebuie n prezent s se

examineze al doilea i al cincilea motiv.
Cu privire la al doilea motiv, ntemeiat pe o nclcare a dreptului la aprare i a
dreptului la o protecie jurisdicional efectiv
Argumentele prilor

153

Reclamantul, care se refer, printre altele, la Hotrrea Kadi a Curii (punctele 336,
337, 346 i 352), la concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate n acea
cauz, citate anterior (punctul 52), i la Hotrrile OMPI (punctele 138 i 144), PMOI I
(punctele 131 i 176) i PMOI II (punctele 56 i 73), insist asupra caracterului
fundamental al dreptului de a fi ascultat de autoritile administrative i al dreptului la o
protecie jurisdicional efectiv, n contextul adoptrii unei msuri de ngheare a
fondurilor. Reclamantul arat c aceste drepturi nu au fost respectate de instituiile
comunitare n cauzele n care s-au pronunat aceste hotrri (Hotrrea Kadi a Curii,
punctele 334, 345, 346 i 348-352, concluziile avocatului general Poiares Maduro
prezentate n aceeai cauz, citate anterior, punctul 55, Hotrrea OMPI, punctele 165
i 173, Hotrrea PMOI I, punctele 177-186, i Hotrrea PMOI II, punctele 41 i 44).

154

Reclamantul adaug c importana obligaiei instituiilor comunitare de a comunica

faptele, probele i elementele din dosar pe care se ntemeiaz o decizie de ngheare a
fondurilor este evideniat de natura controlului jurisdicional n acest context. n opinia
acestuia, Tribunalului trebuie s i se acorde posibilitatea de a realiza un control complet
i efectiv al corectitudinii materiale a faptelor, a probelor i a informaiilor pe care se
ntemeiaz decizia de nscriere n anexa I la Regulamentul nr. 881/2002, pentru a
decide dac exist motive rezonabile i probe suficiente pentru aceast decizie i dac
exist sau nu exist o eroare de apreciere.

155

Reclamantul consider c, prin adoptarea regulamentului atacat, Comisia a nclcat din

nou n mod grav obligaiile prezentate cu claritate n Hotrrea Kadi a Curii i n
Hotrrile OMPI, PMOI I i PMOI II.

156

n primul rnd, n pofida Hotrrii Kadi a Curii (punctul 352), nici Regulamentul
nr. 881/2002, nici regulamentul atacat nu ar prevedea vreo procedur pentru
comunicarea ctre reclamant a probelor pe care se ntemeiaz decizia de ngheare a
activelor sale sau pentru a-i permite s formuleze observaii privind aceste probe.

157

n al doilea rnd, nu s-ar putea considera n mod rezonabil c simplul fapt de a trimite
reclamantului rezumatul motivelor ndeplinete cerinele unei proceduri echitabile i ale
unei protecii jurisdicionale efective. Rezumatul motivelor ar conine un anumit numr
de afirmaii generale, lipsite de temei, vagi i imprecise formulate mpotriva
reclamantului. Nicio dovad n susinerea acestor grave acuzaii nu i-ar fi anexat. n
aceste condiii, reclamantului i-ar fi imposibil s combat acuzaiile care i sunt aduse i
s i fac cunoscut n mod util punctul de vedere. n special:

rezumatul motivelor ar arta c reclamantul ndeplinete criteriile de nscriere

pe lista Organizaiei Naiunilor Unite, ns nu ar preciza care dintre aspectele
acestor criterii [a se vedea n aceast privin alineatul 2 din Rezoluia 1822
(2008)] sunt considerate a fi ndeplinite de reclamant; n consecin, reclamantul
nu tie dac se consider c a participat la activiti ale Al-Qaida, ale talibanilor
sau ale unui alt grup, dac a organizat aceste activiti sau dac le-a susinut;

potrivit rezumatului motivelor, reclamantul ar fi fost un acionar important al unei

bnci n care au avut probabil loc reuniuni pentru organizarea unui atac
mpotriva unei instalaii a Statelor Unite din Arabia Saudit; nu ar exista nicio
indicaie privind atacul n cauz, instalaia, data, organizarea efectiv a acestor
reuniuni, pretinsa legtur cu Al-Qaida sau pretinsa implicare a reclamantului;

potrivit rezumatului motivelor, reclamantul l-ar fi numit pe domnul Ayadi ntr-un

post din cadrul Fundaiei Muwafaq, iar domnul Ayadi aciona n temeiul unor
acorduri cu Osama ben Laden; nu ar fi specificat natura acestor pretinse
acorduri i nici motivele pentru care o pretins legtur cu domnul Ayadi justific
meninerea ngherii activelor reclamantului; s-ar prea c att domnul Ayadi,
ct i reclamantul ar fi nscrii n anexa I la Regulamentul nr. 881/2002 din cauza
legturii lor reciproce; n opinia reclamantului, nscrierea unei persoane n anexa
respectiv pentru simplu motiv c ar exista o pretins legtur cu cealalt
persoan constituie un raionament pur circular;

potrivit rezumatului motivelor, reclamantul ar fi deinut mai multe societi n

Albania care au furnizat fonduri unor extremiti sau care au angajat extremiti n
posturi din care acetia controlau fondurile societilor; nu ar fi furnizat nicio
informaie privind societile, fondurile, data, extremitii sau pretinsa implicare a
reclamantului; acesta subliniaz c, la finalul unei anchete amnunite privind
activitile sale din Albania, ancheta penal ndreptat mpotriva sa n aceast
ar ar fi fost abandonat din cauza lipsei probelor care s susin acuzaiile;

rezumatul motivelor s-ar limita s reia i s reafirme, n termeni aproape

identici, unele dintre motivele prezentate de Oficiul de control al activelor strine
(Office of Foreign Assets Control sau OFAC) din cadrul ministerului de finane
american pentru a nghea activele reclamantului din Statele Unite.

158

Ar fi esenial s i se prezinte reclamantului elementele pe care Comisia le -a reinut n

sarcina sa, astfel nct acesta s dispun de o oportunitate loial de a rspunde
acestora i de a-i spla numele. Reclamantul arat c, de fiecare dat cnd i s-a oferit
o ocazie semnificativ pentru a-i face cunoscut punctul de vedere i pentru a contesta
probele, a fcut-o cu succes. Astfel, ancheta penal ndreptat mpotriva sa n Elveia ar
fi fost abandonat n decembrie 2007 n urma unei investigaii aprofundate de peste
ase ani. Anchete similare n Turcia i n Albania ar fi fost ncheiate dup ce
investigaiile au demonstrat c nu existau motive de a angaja urmriri penale mpotriva
sa.

159

Reclamantul mai consider c elementele invocate n favoarea sa au o importan

fundamental i c, departe de a le putea ignora, Comisia era obligat s le examineze
n mod individual i s adopte o decizie motivat cu privire la aspectul dac, lund n
considerare aceste elemente, existau dovezi convingtoare care s justifice meninerea
ngherii fondurilor sale. n plus, potrivit reclamantului, Comisia nu poate ignora unele
probe pentru motivul c elementele utilizate n cadrul unei anchete penale pot fi supuse
unor cerine diferite n materie de probe. n opinia acestuia, cerinele de probaiune n
materie penal sunt absolut adaptate pentru msurile de ngheare a fondurilor, precum
cele n discuie n spe.

160

n plus, rezumatul motivelor nu ar permite s se garanteze o protecie jurisdicional

efectiv, ntruct nu ar conine suficiente informaii pentru a permite unei instane s
stabileasc dac decizia de a menine nghearea fondurilor este legitim i ntemeiat
pe probe irefutabile privind pretinsa ameninare actual sau viitoare pe care o
reprezint, dac aceasta este ntemeiat pe o eroare vdit de apreciere sau dac
faptele sunt exacte din punct de vedere material.

161

n al treilea rnd, n opinia reclamantului, Comisia a interpretat i a aplicat n mod

greit Hotrrea Kadi a Curii, considernd, n scrisoarea acesteia din 8 decembrie
2008, c criteriile care trebuie aplicate unei decizii de ngheare a fondurilor sunt cele
prezentate ntr-o not interpretativ a recomandrii speciale III privind finanarea
terorismului a FATF, i anume dac exist motive rezonabile sau o baz rezonabil
care s permit s se presupun sau s se cread c o persoan sau o entitate este un
terorist, o persoan care finaneaz terorismul sau o organizaie terorist.

162

n opinia reclamantului, Curtea s-a pronunat astfel n sensul c instituiile comunitare

nu pot impune o ngheare a fondurilor numai pentru simplul motiv c acestea
consider (i cu att mai puin pentru c Organizaia Naiunilor Unite consider) c
exist motive rezonabile sau o baz rezonabil care permit s se presupun sau s
se cread ceva, fr a prezenta persoanei interesate probele care susin aceast
presupunere sau aceast convingere. Instituiile comunitare nu ar putea, aadar, s se
mulumeasc s reutilizeze un rezumat al acuzaiilor formulate de Organizaia
Naiunilor Unite, ntr-o versiune reciclat a acuzaiilor americane, ci chiar aceste
instituii ar trebuie s prezinte probe serioase i credibile, informaii precise sau [...]
elemente din dosar i motive specifice i concrete pentru care meninerea ngherii
fondurilor rmne justificat. De asemenea, acestea ar trebui s permit persoanei
interesate s aib o deplin cunoatere a faptelor i a mprejurrilor care justific
nghearea activelor sale, a probelor i a informaiilor pe care aceasta se ntemeiaz i
informaii suficiente pentru a stabili dac s-a produs o eroare material. Nimic din toate
acestea nu ar exista n spe, chiar i dup ce reclamantul a solicitat n mod expres s

aib acces la faptele i la probele pe care se ntemeiaz afirmaiile formulate n

rezumatul motivelor.
163

n al patrulea rnd, Comisia ar pretinde n mod greit c i justific modul de abordare

prin invocarea caracterului preventiv al msurilor de ngheare a fondurilor care, n
opinia acesteia, i justific refuzul de a face cunoscute reclamantului probele pe care se
ntemeiaz decizia sa de meninere a ngherii fondurilor acestuia. Potrivit Hotrrii
Kadi a Curii, contextul pertinent nu ar fi natura preventiv a unei astfel de msuri, ci
mai degrab caracterul inoportun i gravitatea acesteia, precum i nclcarea grav a
drepturilor fundamentale ale persoanei interesate, care ar impune mai degrab o mai
mare protecie procedural dect una mai redus. La punctul 2 din notele interpretative
ale recomandrii speciale III privind finanarea terorismului, menionate anterior, s-ar
recunoate de altfel c obiectivele msurilor recomandate de ngheare a fondurilor nu
sunt doar preventive, ci i punitive.

164

n al cincilea rnd, singurele mprejurri n care Curtea consider c instituiile pot fi

ndreptite s nu fac cunoscute probele privind msuri de aceast natur ar fi acelea
n care exist consideraii imperative avnd legtur cu securitatea sau desfurarea
relaiilor internaionale ale Comunitii i ale statelor sale membre, care pot s se
opun comunicrii anumitor elemente persoanelor interesate i, prin urmare, ascultrii
lor cu privire la aceste elemente (Hotrrea Kadi a Curii, punctele 342-344).

165

Aceste mprejurri nu ar exista n spe. n special, Comisia nu ar fi prezentat niciun

motiv credibil pentru care divulgarea scrisorii reprezentantului permanent al Franei la
Uniunea European sau a oricrui alt element de prob incriminator pentru reclamant
ar prejudicia relaiile internaionale ale Uniunii.

166

Comisia rspunde c reclamantului, n conformitate cu dreptul acestuia de a fi ascultat,

i s-a dat posibilitatea de a-i prezenta argumentele n cursul procedurii de adoptare a
regulamentului atacat. Rezumatul motivelor comunicat de Comitetul pentru sanciuni
reprezentantului permanent al Franei la Uniunea European i transmis de acesta
Comisiei ar fi fost trimis chiar a doua zi reclamantului i avocailor acestuia, dndu-i-se
de asemenea posibilitatea de a-i exprima opinia i de a comunica observaiile sale pe
fond. Reclamantul ar fi rspuns prin scrisoarea din 10 noiembrie 2008. Dup ce a
examinat cu atenie observaiile acestuia, Comisia ar fi adoptat decizia de a-l nscrie n
anexa I la Regulamentul nr. 881/2002. Acest regulament, nsoit de o scrisoare, ar fi
fost trimis prin pot reclamantului i avocailor acestuia.

167

ntruct a fost ascultat n mod efectiv n cursul procedurii administrative, reclamantul

ar fi pe de alt parte pe deplin n msur s conteste motivarea regulamentului atacat
n cadrul prezentei aciuni, n conformitate cu dreptul acestuia la o protecie
jurisdicional efectiv.

168

n ceea ce privete respectarea dreptului la aprare, i Consiliul consider c, n cursul

procedurii de adoptare a regulamentului atacat, Comisia a ndreptat lipsurile
procedurale identificate de Curte n Hotrrea Kadi, comunicnd reclamantului toate
elementele reinute mpotriva sa, i anume numai rezumatul motivelor, dndu-i
posibilitatea s i exprime n mod util punctul de vedere n aceast privin i lundu-l
n considerare n mod corespunztor.

169

Prin urmare, Consiliul consider c procedurile revizuite permit de asemenea

Tribunalului s i ndeplineasc misiunea de control, astfel nct reclamantului i se
respect i dreptul la o cale de atac efectiv.

170

Consiliul mai susine c garaniile procedurale suplimentare aplicate n spe de

Comisie, n urma Hotrrii Kadi a Curii, corespund celor aplicate chiar de acesta n

urma Hotrrii OMPI. Or, aceste garanii ar fi fost aprobate de Tribunal n Hotrrea
PMOI I. Consiliul nu constat nicio diferen de fapt sau de drept care s poat conduce
Tribunalul la o concluzie diferit n spe.
Aprecierea Tribunalului
171

n cadrul unui control jurisdicional n principiu complet al legalitii regulamentului

atacat din perspectiva drepturilor fundamentale (Hotrrea Kadi a Curii, punctul 326)
i n lipsa oricrei imunit[i] de jurisdicie de care ar beneficia acest regulament
(Hotrrea Kadi a Curii, punctul 327), reiese n mod evident din argumentele i din
explicaiile prezentate de Comisie i de Consiliu, n special n cadrul observaiilor
introductive ale acestora cu privire la nivelul de control jurisdicional adecvat n spe,
c dreptul la aprare al reclamantului nu a fost respectat dect n mod pur formal i
superficial, Comisia considernd n realitate c este obligat s respecte cu stricte e
aprecierile Comitetului pentru sanciuni i, prin urmare, neintenionnd n niciun
moment s le repun n discuie n lumina observaiilor reclamantului.

172

Pentru acest motiv, Comisia nu a luat n considerare n mod corespunztor opinia

exprimat de persoana interesat, n pofida celor afirmate de aceasta n considerentele
(4)-(6) ale regulamentului atacat, astfel nct reclamantului nu i s-a dat posibilitatea de
a-i exprima n mod util punctul de vedere.

173

n plus, procedura aplicat de Comisie, n urma cererii reclamantului, nu i-a dat

acestuia niciun acces, chiar i minim, la elementele de prob reinute mpotriva sa. n
realitate, acest acces i-a fost refuzat persoanei interesate n pofida cererii exprese
formulate de acesta, fr nicio evaluare comparativ a intereselor acesteia, pe de o
parte, i a necesitii de a proteja confidenialitatea informaiilor n discuie, pe de alt
parte (a se vedea n aceast privin Hotrrea Kadi a Curii, punctele 342-344).

174

n aceste condiii, puinele informaii i vagile afirmaii care figureaz n rezumatul

motivelor par s fie n mod vdit insuficiente pentru a permite reclamantului s
combat n mod eficient acuzaiile formulate mpotriva sa, n legtur cu pretinsa
participare a acestuia la activiti teroriste.

175

Acest raionament se aplic, cu titlu de exemplu deosebit de semnificativ, dar

nicidecum exhaustiv, afirmaiei, care nu este susinut cu argumente i care, prin
urmare, nu poate fi combtut, potrivit creia reclamantul ar fi fost acionarul unei
bnci din Bosnia n care au avut probabil loc reuniuni consacrate pregtirii unui
atentat mpotriva unei instituii americane din Arabia Saudit.

176

Aceast concluzie este conform cu concluzia Curii EDO din Hotrrea A. i alii
mpotriva Regatului Unit din 19 februarie 2009 (nepublicat nc n Recueil des arrts et
dcisions). n aceast hotrre, Curtea EDO a amintit c, atunci cnd o persoan este
privat de libertate din cauza existenei unui motiv rezonabil pentru a o bnui c a
comis o infraciune, echitatea procedurii garantat de articolul 5 alineatul (4) din
Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale
(CEDO) impune s i se ofere acestei persoane posibilitatea de a contesta n mod util
afirmaiile formulate mpotriva sa, ceea ce presupune n general comunicarea tuturor
elementelor incriminatorii. Curtea EDO a amintit de asemenea limitrile care pot fi
aduse dreptului la comunicarea tuturor probelor pertinente, n prezena unui interes
public important care militeaz n favoarea confidenialitii, de exemplu pentru a
proteja martori vulnerabili sau surse de informare, cu condiia ca deinutul s aib n
continuare posibilitatea de a contesta n mod util afirmaiile. Curtea EDO a procedat,
aadar, la o apreciere de la caz la caz a caracterului suficient sau insuficient, pentru
exercitarea dreptului la aprare, al informaiilor i al elementelor de prob comunicate
reclamanilor i a concluzionat n sensul unei nclcri a articolului 5 alineatul (4) din

CEDO atunci cnd elementele neconfideniale constau n mod exclusiv n afirmaii

generale i cnd instana naional s-a ntemeiat n exclusivitate sau ntr-o msur
determinant pe nscrisuri secrete. Astfel, ntr-un caz n care afirmaiile acuzatorii
neconfideniale ndreptate mpotriva anumitor reclamani cuprindeau susineri precise
referitoare, de exemplu, la cumprarea unor echipamente de telecomunicaii
identificate n mod clar, la deinerea unui anumit document privind presupui teroriti
desemnai nominal i la ntlniri cu astfel de presupui teroriti n locuri i la date bine
determinate, Curtea EDO a apreciat c susinerile n cauz erau suficient de
circumstaniate pentru a permite persoanelor interesate s le conteste n mod util. n
schimb, ntr-un caz n care, n esen, se reproa unor reclamani c au colectat fonduri
destinate unor organizaii teroriste care au legtur cu Al-Qaida i n care reieea din
informaiile neconfideniale referitoare la acetia c sume importante au tranzitat
printr-un cont bancar i c anumite escrocherii au permis s se colecteze fondurile, ns
n care elementele care ar fi trebuit s demonstreze legtura dintre sumele primite i
terorism au fost disimulate reclamanilor, Curtea EDO a apreciat c acetia nu au fost n
msur s conteste cu adevrat acuzaiile care i vizau. De asemenea, ntr-un caz n
care acuzaiile neconfideniale la adresa anumitor reclamani, axate n principal pe
apartenena prezumat a acestora la organizaii islamiste radicale care au legturi cu
Al-Qaida, aveau un caracter foarte general, iar elementele reinute mpotriva lor figurau
n principal n documente secrete, Curtea EDO a apreciat c persoanele interesate nu au
fost n msur s conteste n mod util afirmaiile formulate mpotriva lor.
177

Prin aplicarea la faptele din spe a unor criterii identice cu cele ale Curii EDO, este
evident c reclamantului nu i s-a dat posibilitatea s conteste n mod util niciuna dintre
afirmaiile formulate mpotriva sa, avnd n vedere c i s-a comunicat numai rezumatul
motivelor. Tribunalul recunoate n mod expres, n aceast privin, temeinicia tuturor
observaiilor i argumentelor reclamantului, care sunt rezumate la punctul 157 de mai
sus.

178

De asemenea, este ilustrativ c niciun efort semnificativ nu a fost fcut de Comisie

pentru a combate elementele dezincriminatorii prezentate de reclamant, n rarele cazuri
n care afirmaiile formulate mpotriva acestuia erau suficient de precise pentru a-i
permite s neleag ce i se reproa.

179

Rezult de aici c regulamentul atacat a fost adoptat cu nclcarea dreptului la aprare

al reclamantului.

180

Pe de alt parte, posibilitatea reclamantului de a fi ascultat de Comitetul pentru

sanciuni, n cadrul procedurii de reexaminare, n vederea obinerii radierii sale de pe
lista acestui comitet, nu poate n mod vdit s remedieze aceast nclcare a dreptului
su la aprare (a se vedea n acest sens Hotrrea Kadi a Curii, punctele 319-325, i
concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate n aceast cauz, citate
anterior, punctul 51).

181

n plus, n lipsa oricrui acces util la informaiile i la elementele de prob reinute

mpotriva sa i avnd n vedere raporturile, deja menionate de instanele comunitare,
care exist ntre dreptul la aprare i dreptul la o cale de atac efectiv, reclamantul nu
a putut nici s i apere drepturile n privina acestor elemente n condiii satisfctoare
n faa instanei comunitare, astfel nct trebuie s se constate i o nclcare a dreptului
la o cale de atac efectiv (a se vedea n acest sens Hotrrea Kadi a Cur ii, punctul
349).

182

Trebuie s se constate de asemenea c aceast nclcare nu a fost remediat n cadrul

prezentei aciuni. Astfel, din moment ce, potrivit poziiei de principiu adoptate de ctre
Consiliu i susinute de Consiliu i de guvernele interveniente, nicio informaie sau
element de prob de aceast natur nu poate s fac obiectul unei verificri de ctre

instana comunitar, aceste instituii nu au prezentat niciun element n acest sens (a se

vedea n acest sens Hotrrea Kadi a Curii, punctul 350). Pe de alt parte, dei
Comisia, n cadrul prezentei aciuni, a luat act de indicaiile din Hotrrea Kadi a Curii,
trebuie s se constate c aceast instituie nu a prezentat nicio informaie referitoare la
elementele de prob reinute mpotriva reclamantului.
183

Prin urmare, Tribunalul nu poate dect s constate c nu este n msur s controleze

legalitatea regulamentului atacat, astfel nct trebuie s se concluzioneze c n spe, i
pentru acest motiv, dreptul fundamental la o cale de atac efectiv de care beneficiaz
reclamantul nu a fost respectat (a se vedea n acest sens Hotrrea Kadi a Curii,
punctul 351).

184

n consecin, trebuie s se considere c regulamentul atacat a fost adoptat fr a se

institui o garanie real referitoare la comunicarea informaiilor i a elementelor de
prob reinute mpotriva reclamantului sau la posibilitatea acestuia de a fi ascultat n
mod util i efectiv n aceast privin, astfel nct trebuie s se conchid c acest
regulament a fost adoptat potrivit unei proceduri n cursul creia dreptul la aprare nu
a fost respectat, ceea ce a avut drept consecin i nclcarea principiului proteciei
jurisdicionale efective (a se vedea n acest sens Hotrrea Kadi a Curii, punctul 352).

185

n sfrit, n ceea ce privete argumentul Consiliului potrivit cruia garaniile

procedurale suplimentare aplicate n spe de Comisie, n urma Hotrrii Kadi a Curii,
corespund celor aplicate chiar de acesta n urma Hotrrii OMPI, i care au fost
aprobate de Tribunal n Hotrrea PMOI I, acesta ignor diferenele procedurale
profunde care exist ntre cele dou regimuri comunitare de ngheare a fondurilor
invocate.

186

Astfel, regimul comunitar de ngheare a fondurilor n discuie n cauzele n care s-au

pronunat Hotrrile OMPI i PMOI I se caracterizeaz printr-o procedur pe dou
niveluri, unul naional, cellalt comunitar (Hotrrea OMPI, punctul 117). n acest
regim, dreptul la aprare este n primul rnd garantat n mod efectiv n cadrul
procedurii naionale, n care persoanei interesate trebuie s i se ofere posibilitatea de
a-i prezenta n mod util punctul de vedere cu privire la elementele reinute mpotriva
sa (Hotrrea OMPI, punctul 119), sub controlul instanelor naionale sau, eventual, al
Curii EDO (Hotrrea OMPI, punctul 121). Tocmai aceast garantare a dreptului la
aprare care exist la nivel naional, sub un control jurisdicional efectiv, este cea care
scutete instituiile comunitare de orice obligaie de a prevedea din nou garanii avnd
acelai obiect la nivel comunitar (a se vedea n acest sens Hotrrea OMPI, punctele
121-125).

187

Spre deosebire de acest prim regim, regimul comunitar de ngheare a fondurilor n

discuie n spe, dei prevede de asemenea o procedur pe dou trepte, una la nivelul
ONU, cealalt la nivel comunitar, se caracterizeaz printr-o lips a garantrii dreptului la
aprare, sub un control jurisdicional efectiv, n cadrul procedurii n faa Comitetului
pentru sanciuni (a se vedea punctele 127 i 128 de mai sus). Prin urmare, contrar a
ceea ce s-a hotrt n cauza OMPI, instituiile comunitare sunt obligate s asigure
instituirea i aplicarea unor astfel de garanii la nivel comunitar (a se vedea n acest
sens i Concluziile avocatului general Poiares Maduro n cauza n care s-a pronunat
Hotrrea Kadi a Curii, citate anterior, punctul 54).

188

Din toate consideraiile care preced rezult c ambele aspecte ale celui de al doilea
motiv, ntemeiate pe o nclcare a dreptului la aprare i, respectiv, pe o nclcare a
principiului proteciei jurisdicionale efective sunt fondate (a se vedea n acest sens
Hotrrea Kadi a Curii, punctul 353).
Cu privire la al cincilea motiv, ntemeiat pe nclcarea principiului proporionalitii

Argumentele prilor
189

Reclamantul, care se refer la Hotrrea Kadi a Curii (punctele 283, 284, 355, 358,
360, 362, 369 i 370), susine c atingerea adus dreptului su de proprietate care
decurge din regulamentul atacat este i mai grav dect cea care decurge din
Regulamentul nr. 881/2002 n discuie n cauza n care s-a pronunat aceast hotrre,
din cauza duratei acesteia.

190

n aceste condiii, reclamantul susine c limitarea impus prin regulamentul atacat nu

este justificat, ntruct acesta din urm a fost adoptat fr niciuna dintre garaniile pe
care Curtea le consider drept cerine fundamentale ale dreptului comunitar i nu este
ntemeiat pe probe convingtoare, ci pe simple afirmaii.

191

Referindu-se n special la punctele 355, 366, 369 i 370 din Hotrrea Kadi a Curii,
Comisia susine c mprejurrile din prezenta cauz sunt diferite de cele din cauza n
care s-a pronunat acea hotrre. Pe de o parte, n corespondena sa cu reclamantul,
Comisia ar fi amintit c persoanele nscrise pe lista Comitetului pentru sanc iuni aveau
posibilitatea s se adreseze direct punctului central al ONU la New York, indicnd adresa
serviciului care trebuie contactat i site-ul internet care permite obinerea unor
informaii suplimentare. Pe de alt parte, Comisia ar fi dat reclamantului posibilitatea s
i apere cauza n faa autoritilor Uniunii. Comisia apreciaz c, astfel, a aplicat corect
procedurile impuse de Curte.
Aprecierea Tribunalului

192

Rezult din examinarea celui de al doilea motiv c regulamentul atacat a fost adoptat
fr a se institui o garanie real care s i permit reclamantului s i prezinte cauza
spre examinare autoritilor competente, iar aceasta ntr-o situaie n care limitarea
dreptului su de proprietate trebuie calificat drept considerabil, avnd n vedere
aplicabilitatea general i persistena msurilor de ngheare luate mpotriva sa (a se
vedea n acest sens Hotrrea Hassan a Curii, punctul 92, i Hotrrea Kadi a Curii,
punctul 369).

193

Prin urmare, trebuie s se concluzioneze c, n mprejurrile prezentei cauze, faptul de

a impune reclamantului msurile restrictive prevzute de Regulamentul nr. 881/2002,
ca urmare a includerii sale n lista cuprins n anexa I la acesta, realizat prin
regulamentul atacat, constituie o limitare nejustificat a dreptului su de proprietate (a
se vedea n acest sens Hotrrea Hassan a Curii, punctul 93, i Hotrrea Kadi a Curii,
punctul 370).

194

Prin urmare, obieciile reclamantului referitoare la o nclcare a principiului

proporionalitii, n atingerea adus prin regulamentul atacat dreptului su
fundamental la respectarea proprietii, sunt fondate (a se vedea n acest sens
Hotrrea Hassan a Curii, punctul 94).

195

Din ansamblul consideraiilor care preced rezult c regulamentul atacat trebuie

anulat, n msura n care l privete pe reclamant, fr a fi necesar examinarea
celorlalte motive ale aciunii.

Cu privire la cheltuielile de judecat

196

Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedur, partea care cade n
pretenii este obligat, la cerere, la plata cheltuielilor de judecat. ntruct Comisia a

czut n pretenii, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecat,

conform concluziilor reclamantului.
197

Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din acelai regulament, instituiile i
statele membre care intervin n litigiu suport propriile cheltuieli de judecat. Prin
urmare, Consiliul, Republica Francez i Regatul Unit trebuie s suporte propriile
cheltuieli de judecat.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a aptea)
declar i hotrte:
1)

Anuleaz Regulamentul (CE) nr. 1190/2008 al Comisiei din 28 noiembrie

2008 de modificare pentru a 101-a oar a Regulamentului (CE)
nr. 881/2002 al Consiliului de instituire a anumitor msuri restrictive
specifice mpotriva anumitor persoane i entiti care au legtur cu
Osama ben Laden, cu reeaua Al-Qaida i cu talibanii, n msura n care l
privete pe domnul Yassin Abdullah Kadi.

2)

Oblig Comisia European s suporte, pe lng propriile cheltuieli de

judecat, cheltuielile de judecat efectuate de domnul Kadi.

3)

Consiliul Uniunii Europene, Republica Francez i Regatul Unit al Marii

Britanii i Irlandei de Nord suport propriile cheltuieli de judecat.

Forwood

Moavero Milanesi

Semnturi
Cuprins
Cadrul juridic i istoricul cauzei
Carta Organizaiei Naiunilor Unite i Tratatul CE
Aciunile Consiliului de Securitate mpotriva terorismului internaional
Hotrrea Kadi a Tribunalului i Hotrrea Kadi a Curii
Consecinele Hotrrii Kadi a Tribunalului i ale Hotrrii Kadi a Curii
Procedur
Concluziile prilor
n fapt
n drept

Schwarcz

Consideraii introductive
Cu privire la nivelul de control jurisdicional adecvat n spe
Argumentele prilor
Aprecierea Tribunalului
Cu privire la al doilea motiv, ntemeiat pe o nclcare a dreptului la aprare i a dreptului la o
protecie jurisdicional efectiv
Argumentele prilor
Aprecierea Tribunalului
Cu privire la al cincilea motiv, ntemeiat pe nclcarea principiului proporionalitii
Argumentele prilor
Aprecierea Tribunalului
Cu privire la cheltuielile de judecat

* Limba de procedur: engleza.