Droit administratif des biens

Bibiographie :
Godfrin / Degoffe : Droit administratif des biens, dition 2012, Sirey
Foulquier : Droit administratif des biens, lexis nexis, 2011
Morand-Deviller : Cours de droit administratif des biens, dition 2012, Montchrtien
Les grandes dcisions du droit administratif des biens, Dalloz, 2013
Introduction :
Il y a 3 grands thmes :
- Le domaine de ladministration
- Lexpropriation
- Les travaux publics
La poursuite du renouveau du droit administratif des biens (DAB) cest un mouvement continu depuis une
quinzaine dannes. On peut dire que le DAB a longtemps t un droit fig et peu attractif et qui sarticulait
autour de quelques grands arrts. Cela nest plus le cas. Le DAB a considrablement volu : laugmentation des
publications sur le DAB a t sensible, travaux de doctrine et de manuel, volution jurisprudentielle importante
sur de grands sujets : conomie, environnement et ladoption dun code spcifique, cest le code gnral de la
proprit des personnes publiques : CGPPP. Ce code important modifie certains lments du DAB il a t
adopt en 2006 et il produit encore des effets. Ce code nest pas une codification a droit constant puisquil
propose des volutions. Ce renouveau sexplique, on sintresse de plus en plus parce que le DAB suscite des
questions de fonds, il suscite des dbats de fond qui portent sur de grands sujets. Ces dbats impliquent toutes les
parties. Ces dbats concernent la doctrine mais galement le public et les professionnels qui sont impliqus dans
le DAB. Quels sont les finalits de biens publics ?

Les grands enjeux

Le DAB doit-il servir de dveloppement conomique ? Les biens publics doivent-ils faire lobjet dune protection
stricte au nom de lintrt gnral ?
La rponse du droit positif est subtile, nuance. Le DAB est un droit de conciliation depuis longtemps. Le Droit
positif considre que les biens publics peuvent poursuivre plusieurs objectifs. Les biens publics peuvent faire
lobjet de plusieurs types dutilisation. Ex : loi du 9 juillet 2001 sur la fort (beaucoup de fort sont des
proprits prives, ce sont des forts domaniales) : la politique forestire prend en compte les fonctions
conomiques, environnementales et sociales des forts (art 1 er) Ex : loi dite littorale du 3 janvier 1986 : elle est
relative non seulement la protection mais aussi lamnagement du littoral. Tous les principes dinterdiction de
construire dans la loi littorale sont assortis dexception. Ex : des rivages de la mer : cest la zone de
balancement des mares : la plage. Au terme du droit franais, les rivages de la mer sont des proprits de lEtat.
Il ny a pas de plage prive. La loi littorale affirme quil est interdit de porter atteinte aux rivages de la mer. Cest
une volont de protection des rivages de la mer mais qui ne sapplique pas aux zones de culture marine.
La mise en uvre de ces objectifs pluriels est susceptible de poser problme. Dans certains cas, il faut tablir des
priorits ce qui suppose une volont politique. Dans dautres cas, il faut recourir un zonage de lespace en
cause. Lorsque le bien en question est un espace sensible, frquent ex : fort, rivage de la mer. On dlimite
plusieurs zones qui seront affects une fonction prcise.

Les grandes caractristiques du droit administratif des biens

Cest une matire de droit public classique mais qui est largement ouverte sur dautres disciplines juridiques.
Cest un droit administratif spcialis, il a pour but dtudier les moyens daction. On ne sintresse pas au
personnel de ladministration mais ses biens :

Acquisition de ses biens matriels

Le statut des biens
Rgi
Protection

Les biens publics font lobjet dune protection spciale et qui est trs forte pour certains biens. On va sappuyer
sur la notion de service public, la notion de police administrative ou encore sur la notion de responsabilit
administrative.
Le DAB est une matire ouverte sur dautres disciplines juridiques notamment sur le droit des liberts
fondamentales et sur le droit priv. Le droit des liberts fondamentales et le DAB ont des liens notamment avec
certaines liberts fondamentales ex : la libert daller et venir et la libert du commerce et de lindustrie. Le
domaine public routier est le sige de la libert daller et venir. Ce nest pas sans consquence juridique car
le droit du domaine public routier doit respecter cette libert fondamentale. Lide cest que le droit domanial
ne doit pas porter une atteinte excessive aux grandes liberts fondamentales. Il y aurait inconstitutionnalit
si lensemble des routes taient payantes. Ex : les commerants qui sont installs dans les halles et marchs
municipaux qui sont des proprits publiques. Le DAB doit respecter la libert du commerce et de lindustrie.
Louverture sur le droit priv est lie lide de la ncessaire valorisation conomique de certains biens
publics. Il sagit de terrain public relevant des zones portuaires, aroportuaires, ferroviaires. On considre que
ces biens sont au service du dveloppement conomique. Ils doivent tre attractifs pour les entreprises qui sy
installent. La tendance moderne est de faciliter limplantation des entreprises sur ces espaces, en souvrant sur
le droit priv et en incorporant en droit administratif des biens des techniques de droit priv. On va appliquer
certaines conditions la lgislation sur le crdit-bail : technique de financement de linvestissement. Une loi a t
vote dans cet esprit, cette loi a suscit une certaine polmique : loi du 25 juillet 1994 relative la constitution
de droit rel sur le domaine public. (Dans quelle mesure les occupants installs sur le domaine public peuvent-il
tre titulaires de droit rel) cette loi a t codifie dans le CGPPP. Cette loi ne sapplique pas aux biens publics
naturels. Pour les biens publics naturels, cest la dimension environnementale qui prime.

La structure du droit administratif des biens

Elle est tripartite :

-

Le domaine des personnes publiques : cest lensemble des biens composant le patrimoine des
personnes publiques. Il y a une grande diversit de ces biens. Il y a des biens meubles, des biens
immeubles, biens culturels, biens naturels.
Les grands moyens de ralisation dopration immobilire : il y 2 grands moyens :
o Les travaux publics : ils sont trs nombreux en France, juridiquement les travaux publics sont
largement entendus. Ladministration procde souvent des travaux publics. Cest quand
ladministration procde des travaux de construction, de rnovation, damnagement. Ces
travaux publics gnrent beaucoup de dommages, des dommages corporels ou des prjudices
conomiques comme un prjudice daccs. Ces dommages sont rpars selon des rgles
spciales, cest la responsabilit du fait des travaux publics.
o Lexpropriation qui est au service dune grande opration immobilire
Pour raliser ces projets, ladministration a parfois recours une procdure spcifique qui est
lexpropriation pour cause dutilit publique.
PARTIE 1 : Lexpropriation pour cause dutilit publique

1) Dfinition et remarques gnrales

Ladministration pour remplir ses missions dintrt gnral a besoin dacqurir des biens. Dans beaucoup de
cas, elle les acquiert lamiable, cest--dire comme un simple particuliers donc sans procdure exorbitante.
Mais si ladministration estime que les prix demands sont trop levs ou en cas de refus de vendre, si les

personnes prives vises refusent de vendre leur bien. La puissance publique pourra recourir un mode de
cession force.
Lexpropriation cest un mode de cession force de la proprit prive immobilire. Elle porte sur des biens
immeubles et pas meuble. Lexpropriation porte une atteinte particulirement grave au droit de proprit.
Cest une prrogative de puissance publique dont bnficie ladministration. La procdure dexpropriation
est essentielle. Le contentieux de lexpropriation porte souvent sur des questions de procdure, cette procdure
sefforce de concilier lintrt gnral qui justifie lexpropriation et lintrt des personnes expropries.
Lexpropriation cest une procdure administrative et judiciaire par laquelle ladministration utilise son
pouvoir de contrainte pour obtenir la proprit dun bien immobilier en vue de raliser un but dintrt
gnral et moyennant une juste et pralable indemnit.
Il ny a jamais dexpropriation sans indemnisation et sans cause dutilit publique.
2) Expropriation et autres procdures affectant la proprit prive
a) Distinction entre lexpropriation et la nationalisation
Il peut y avoir quelques points communs. La nationalisation est un transfert forc de bien du secteur priv
lEtat. Sur le plan juridique, pour nationaliser, il faut une loi (art 34 Constitution). Pour expropri, une loi nest
nullement ncessaire. Souvent lacte juridique cl en matire dexpropriation, cest souvent un simple arrt
prfectoral.
Sur un plan politique, les nationalisations refltent une conception interventionniste de lEtat dans la socit.
Or lexpropriation nest pas le reflet dune conception particulire de lEtat.
Une diffrence dordre pratique, aujourdhui, on ne procde plus des nationalisations. Au contraire, la
puissance publique a trs souvent recours lexpropriation. Il y a tous les ans des procdures mises en uvre.
Les nationalisations peuvent porter sur des biens meubles et notamment des actions de socit : ce sont des
biens meubles incorporels. Au contraire, lexpropriation normalement ne peut pas porter sur des biens meubles.
b) Distinction entre lexpropriation et la confiscation
La confiscation, on la trouve voquer dans le Code des douanes en ce qui concerne la contrebande. Tout fait de
contrebande peut donner lieu la confiscation des marchandises en cause. Il y a des diffrences essentielles, la
confiscation porte sur des biens meubles. La confiscation constitue une sanction, a nest jamais le cas
sagissant lexpropriation.
c)

Distinction entre lexpropriation et la rquisition

Il existe plusieurs procdures de rquisition. Une loi du 29 juillet 1998 sur la lutte contre les exclusions et qui
cre une nouvelle procdure de rquisition de logement vacant. Cette procdure est peu utilise. Elle repose sur
linitiative du prfet. Elle concerne les communes o il existe un important dsquilibre entre loffre et la
demande de logement. A loccasion de cette loi, le conseil constitutionnel a dgag un nouvel objectif : le droit
un logement dcent. La rquisition nemporte pas transfert de la proprit du bien. La rquisition ne
concerne que lusage du bien pendant un certain temps.
d) Distinction entre lexpropriation et la premption
La premption cest le droit que possde une personne dacqurir la proprit dun bien lors de sa vente par
prfrence tout autre acheteur. Cest un droit de prfrence lors de la vente dun bien.
Il y a plusieurs types de premption :

Le droit de premption urbain attribu aux communes qui vont tre prioritaire lors de la vente de
terrain.
Le droit de premption en matire artistique qui est attribu lEtat, lors de vente publique aux
enchres duvre dart.
Le droit de premption environnemental est accord au dpartement pour acqurir des espaces
naturels sensibles.

La premption noblige pas le propritaire du bien cder son bien, avec la premption, le propritaire est
vendeur. La premption ne fait quatteinte la libert de vendre lacqureur de son choix.

les sources du droit de lexpropriation

Il y a des sources internes, supranationales, europennes.

Les sources internes
On dispose dun texte en droit interne : lordonnance du 23 octobre 1958 sur lexpropriation. Il existe depuis les
annes 70, un code de lexpropriation avec une partie lgislative et une partie rglementaire. Les grands
principes du droit de lexpropriation sont contenus dans 2 articles :
-

lart 17 de la DDHC : la proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv si ce
nest quand la ncessit publique lexige videmment et moyennant une juste et valable indemnit
lart 545 CC. Cet article est issu du CC de 1804 : nul ne peut tre contraint de cder sa proprit si
ce nest pour cause dutilit publique et moyennent une juste et valable indemnit

On est pass dune ncessit publique la notion de cause dutilit publique. Cest clair quaujourdhui, on se
rfre cette cause dutilit publique. Cette notion a permis dlargir le champ de lexpropriation.
Les sources europennes
Limportance de la convention europenne des droits de lhomme. Il y a un certain nombre darticles qui doivent
tre respects :
-

lart 1er du 1er protocole additionnel la CEDH : larticle sur le respect des biens : toute personne a
droit au respect de ses biens, nul ne peut tre priv de sa proprit prive si ce nest pour cause
dutilit publique .
lart 61 CEDH : le droit un procs quitable concerne lexpropriation.

La lettre de la CEDH nest pas en contrarit avec les textes franais mais la cour europenne des droits de
lhomme a eu une interprtation trs dynamique de la CEDH et linterprtation de la cour a remis en cause le
droit franais dexpropriation. Il a fallu procder des adaptations. Il y a eu 2 points essentiels :
-

dans certaines affaires, la cour a soulign le caractre insuffisant des indemnits alloues lexpropri.
La cour a dvelopp la notion de juste quilibre entre lintrt gnral et la sauvegarde des intrts
fondamentaux des propritaires. Lorsque lexpropriation se traduit par une perte de loutil de travail,
lindemnisation doit couvrir la perte de cet outil de travail. ex : expropriation de terrain agricole.
CEDH, 22 avril 2002,Lallement
la cour a remis en cause, le rle dun personnage important quest le commissaire du gouvernement
qui exerce ses fonctions devant le juge de lexpropriation (juge judiciaire spcial). Le juge judiciaire va
fixer le montant de lindemnisation en cas de litige. Le commissaire du gouvernement donne son avis
sur la valeur du bien expropri. Arrt CEDH, 24 avril 2003, Yvon : lpoque la cour estimait que le
commissaire du gouvernement occupait une position dominante dans la procdure et par la mme
exerait une influence trop importante sur lapprciation du juge.

Le droit franais de lexpropriation a du voluer.

Cette remise en cause du droit franais sest traduite par un changement du code de lexpropriation et un dcret
est intervenu sur ce point cest le dcret du 13 mai 2005 qui tente de mettre en conformit le code de
lexpropriation avec les exigences de la CEDH. Le rle du commissaire du gouvernement a volu un peu et il
est dit expressment que le commissaire du gouvernement exerce ses missions dans le respect du principe de la
contradiction. Tout nest pas rgl. Dautres litiges peuvent survenir en la matire malgr les volutions du droit
franais. Lindemnit dexpropriation en droit franais ne prend pas en compte le prjudice moral, ce qui est
contestable notamment au regard de la jurisprudence europenne.
Section 1 : La tendance llargissement du domaine de lexpropriation
Cette tendance est trs nette et il y a 3 facteurs qui expliquent cet largissement :
1- Llargissement du domaine de lexpropriation quant son objet
Sur quoi porte lexpropriation ?
Le principe gnral est que lexpropriation porte sur des biens immeubles par nature au sens du code civil.
Lexpropriation porte sur des terrains btis et non btis. On voit donc quen principe, les biens meubles sont
exclus du champ de lexpropriation.
A qui appartiennent les biens expropris ?
Dans limmense majorit des cas, les biens expropris appartiennent des personnes prives physiques ou
morales. A contrario, lexpropriation de biens appartenant une personne publique est trs peu envisageable,
pour 2 raisons :
-

une raison juridique : les biens du domaine public de ladministration sont inexpropriable
juridiquement
une raison pratique : les personnes publiques entre elles ont recours dautres procdures que
lexpropriation pour grer leur bien. Il existe des procdures dchange, de cession de biens entre
personnes publiques ou de procdure de changement daffectation.

Lobjet de lexpropriation sans tre illimit sest progressivement largi. A lorigine, lexpropriation portait
sur le seul droit de proprit immobilier. Aujourdhui, cest le cas le plus courant. Lordonnance du 23
octobre 1958 a largi les possibilits dexpropriation au dmembrement de la proprit prvue. En dehors du
droit de proprit immobilier, lexpropriation peut porter sur les autres droits rels immobiliers comme
lusufruit. Ex : lexpropriation peut porter sur un droit demphytose.
Pour des raisons pratiques, lexpropriation pet porter sur certaines servitudes du CC ce qui va permettre
ladministration de les faire disparaitre. Ladministration va pouvoir exproprier une servitude sans expropri le
fond dominant ou le fond servant. Le fond dominant cest limmeuble au profit duquel la servitude a t
institue. Le fond servant cest limmeuble qui porte la servitude.
Autre largissement, titre exceptionnel, des biens meubles peuvent tre expropris. On a essentiellement 2
exemples :
-

le cas des brevets dinvention intressant la dfense nationale en lapplication dune loi de 1968.
Une loi de 1989 sur les biens culturels maritime. Cest les paves de navires et les vestiges sousmarins qui prsentent un intrt archologique, historique.

Les biens meubles culturels maritimes peuvent tre expropris au profit de lEtat, ces biens peuvent tre
immobiliers et la plupart appartiennent dj lEtat.
Autre manifestation de llargissement, le plus souvent lexpropriation porte sur la totalit dimmeuble,
juridiquement lexpropriation peut ne viser quune partie dun immeuble. On peut exproprier le sous-sol

indpendamment de la surface. Ex : ligne de mtro. Canalisation souterraine. Sagissant de grotte

prhistorique sous-terraine, o lEtat a pu exproprier le sous-sol indpendamment de a surface.
Concernant les ressortissants trangers, les biens immobiliers appartenant des trangers peuvent tre
expropris. Les locaux des ambassades ne peuvent pas faire lobjet dune expropriation en raison de limmunit
diplomatique.
2- Llargissement du domaine de lexpropriation quant aux personnes intresses par lexpropriation
Il y a 2 acteurs essentiels de lexpropriation :
A) Les expropriants
Cest la personne qui est lorigine de la mise en uvre de la procdure dexpropriation. Lexpropriant cest la
personne qui demande lexpropriation. La catgorie des expropriants sest largie. On trouve :
-

LEtat a la qualit dexpropriant, cest un expropriant particulier car lui seul peut prononcer lutilit
publique dune opration dexpropriation. Le plus souvent, il le fait via le prfet. Cela tant il ny a pas
que lEtat parmi les expropriants.
On trouve les collectivits territoriales : rgion, dpartement, commune et groupement de communes.
Ces collectivits ne peuvent exproprier qu lintrieur de leur limite territoriale. Si une commune ne
dispose des terrains ncessaires sur son propre territoire, elle peut exproprier un terrain relevant dune
commune voisine.
Les tablissements publics, leur situation a volu dans le temps. Dans un premier temps, on a exclu
ces tablissements publics des expropriants. Cest le CE dans un arrt Levesque a reconnu aux
tablissements publics la qualit dexpropriation en 1972.

On constate que dans un certain nombre de loi, on affirme expressment que tel tablissement public pourra
exproprier. Cest la loi du 10 juillet 1975 qui vient crer un grand tablissement public quest le conservatoire du
littoral. Le conservatoire doit mener une politique foncire de sauvegarde du littoral, cette fin, il peut recourir
lexpropriation.
Le conservatoire du littoral peut recourir lexpropriation mais il le fait trs peu. Il privilgie toujours la
ngociation amiable. Lachat lamiable.
Mme sans texte le prvoyant tous les tablissements publics peuvent avoir recours lexpropriation. Cest les
tablissements publics nationaux, les tablissements publics locaux y compris les tablissements publics de
coopration intercommunale : communaut de commune, communaut urbaine.
-

Certaines personnes prives peuvent avoir la qualit dexpropriant, il ny a pas que les personnes
publiques, ou de par la volont du lgislateur ou de par celle du juge. Le lgislateur a reconnu depuis
longtemps, la qualit dexpropriant certains concessionnaires : concessionnaires de mine,
concessionnaire de distribution dnergie lectrique, travaux public, idem pour les socits dconomie
mixte damnagement urbain (personne morale de droit prive). La jurisprudence a eu un rle actif, elle
a reconnu la qualit dexpropriant certaines personnes prives investit dune mission de service
public : arrt CE, 1973, Ancelle : il sagissait dune caisse de scurit sociale (pers morale de droit
prive).

B) Les bnficiaires de lexpropriation

Le plus souvent, lexpropriant est le bnficiaire de lexpropriation, cest le cas standard. Mais, lexpropriant
dans certains cas nagit pas toujours pour son propre compte. Dans cette situation, lexpropriant peut parfois
rtrocder le bien expropri un tiers bnficiaire dont lactivit est dintrt gnral. Cest une possibilit
qui affirme que les biens expropris vont pouvoir tre rtrocd un tiers pour raliser des ensembles

immobiliers usage dhabitation, pour raliser des stations dpurations, pour raliser des centres de traitement
des dchets. Le nombre des bnficiaires ne se limite pas au nombre des expropris.
3- Llargissement du domaine de lexpropriation quant aux buts poursuivis
En la matire, llargissement a t particulirement important. La DDHC invoquait la ncessit publique. lart
17 de la DDHC invoquait la ncessit publique, le droit positif postrieur a retenu une notion plus large dutilit
publique. Cest une notion dutilit publique qui est de plus en plus vaste. Le lgislateur et la jurisprudence ont
largie la notion dutilit publique.
A) Lextension de la notion dutilit publique par le lgislateur
Au XIXme sicle, le champ de lexpropriation tait rduit. Il tait limit 2 domaines essentiels :
-

Les besoins de la dfense nationale

Les besoins de la communication : construction de route.

Au XXme sicle, le lgislateur a considrablement largi le domaine de lexpropriation. Ex : le lgislateur a

autoris le recours lexpropriation pour construire des voies ferres, des oloducs ou encore pour permettre
laccession la petite proprit ou pour permettre lexploitation de terre agricole mal exploit ou pour permettre
la protection du patrimoine culturel. Il y a peu dexpropriation pour ce motif, lEtat dispose dautres outils
juridiques. Dans certains cas, pour des raisons symboliques, la puissance publique juge utile dexpropri un bien
culturel.
Laffaire de la grotte Chauvet, 1994, lEtat a entrepris de lexpropri mais dans ce type daffaire, la fixation des
indemnits peut savrer dlicates et couteuses. Dans cette affaire, le juge de premire instance stait content
dindemniser la valeur de surface du terrain ce qui tait peu. Or les juridictions suprieures ont estim quil
fallait prendre en compte la richesse du sous-sol dont les propritaires ont t privs. Les indemnits ont t
multiplies.
Le lgislateur a autoris le recours lexpropriation pour lutter contre certains risques majeurs. Cest
lhypothse dune grande loi Barbier, 1995 qui affirme que lorsquun risque prvisible de mouvement de terrain,
davalanche, de cru torrentielle, submersion marine menace des vies humaines, les biens exposs ce risque
peuvent tre expropris. Il y a une limite dordre financier, les indemnits dexpropriation doivent savrer moins
couteuses que dautres mesures de protection. Si elle savre plus couteuse, lEtat optera pour dautres moyens.
Pour des raisons psychologiques et financires, lEtat a peut recours lexpropriation.
B) Lextension et le contrle de la notion dutilit publique par le juge administratif
Cest un double mouvement, le juge administratif a tendu la notion dutilit publique et il contrle lutilit
publique dun projet dexpropriation lorsquil est saisi.
1) Lextension
La notion dutilit publique est interprte largement par le juge administratif. Finalement, le juge administratif
considre quune expropriation est envisageable ds lors quil y a un but dintrt gnral. Encore faut-il quil y
est un but dintrt gnral. Le CE a prcis que lintrt gnral ne saurait tre un alibi pour faire prvaloir des
considrations ou autres.
Ds a premire moiti du XXme sicle, le CE a largement entendu cette notion dutilit publique. le CE admet
la lgalit dune expropriation pour raliser un terrain de sport agrandir une colonie de vacance ou raliser une
auberge de jeunesse. Cest partir de la libration que lextension de lutilit publique a t la plus importante.
On peut classer cette extension, elle vise notamment 3 grands domaines :
-

Le domaine de lconomie et de lamnagement du territoire : depuis les annes 70, des

considrations conomiques lies lemploi peuvent justifier une opration dexpropriation. On pet

exproprier pour tendre une grande entreprise, si lextension est cratrice demploi. On peut exproprier
lgalement pour implanter une zone dactivit commerciale cratrice demploi. Ce type daffaire est
problmatique, des intrts privs se mlent lintrt public. Pour cette raison, ce type est
problmatique, ds lors que lexpropriation est motive par lextension dune entreprise et sollicite pour
avoir des terrains supplmentaires, lintrt priv de lentreprise se mlent de lintrt public qui
consiste un meilleur amnagement du territoire. Intellectuellement pour le CE, lutilit public
nexclut pas la prsence dintrt priv. Arrt CE, 1999, Socit des eaux de Volvic
Le domaine de lenvironnement : le principe est des considrations lis la protection de
lenvironnement peuvent justifier une opration dexpropriation. Ex : lorsque ladministration souhaite
protger une espace naturel fragile par voie dexpropriation. Arrt CE, 12 avril 1995, Conservatoire du
littoral : le conservatoire avait dcid dacqurir par voie dexpropriation une ile prive. Le CE a
considr que lexpropriation avait cause dutilit publique et il a soulign le caractre dintrt gnral
qui sattachait la protection de cette ile. Dans cette affaire, le TA de Renne en premire instance avait
eu une position diffrente, il avait considr que lile tait suffisamment protge par la lgislation
existante. Elle tait protge par la loi littorale, le plan de lurbanisme et il sagissait dun site class.
Lexpropriation pour le TA ntait pas ncessaire. Pour le CE, lappropriation publique est un
facteur de protection supplmentaire. Le juge administratif valide les expropriations au nom de
lenvironnement.
Le domaine des grands quipements : pour raliser des grands quipements structurant, le juge
administratif considre que lon peut recourir lexpropriation et quil y a utilit publique. ex :
quipement sportifs, culturels, infrastructure de communication. CE, 1993, comit de sauvegarde et de
promotion du bois plage en R concernant le Pont de lile de R : on avait contest lutilit publique, la
ralisation du pont de lile de R est dutilit publique, pour une raison essentielle parce quelle prsente
un intrt particulier pour le transport des personnes et des biens. Malgr les inconvnients de cette
opration. (contexte de lpoque, 1993 : le pont tait en service depuis 1988)

2) Le contrle de lutilit publique par le juge administratif

Loffice du juge administratif est subtil. Il a contribu tendre lutilit publique et il exerce un contrle sur
lutilit publique dune opration dexpropriation. Il exerce un contrle lorsquil est saisi dune requte. Il
sagit dun recours pour excs de pouvoir contre la dclaration dutilit publique.
Quel est lintensit de ce contrle du juge administratif sur lutilit dun projet ?
Il y a 2 temps dans ce contrle : On est pass dun contrle in abstracto, trs peu approfondie un contrle dit in
concreto :
-

Contrle in abstracto : le juge administratif se contentait dun contrle abstrait du but invoqu par
lexpropriant. Le juge se contentait de vrifier si le but invoqu tait en soi dutilit publique ou non.
Ctiat un contrle limit, il ne prenait pas en compte les circonstances de lespce ni les inconvnients.
Contrle in concreto : progressivement, le CE sest livr un examen concret des circonstances de
lespce pour apprcier lutilit publique dun projet. CE, Ass, 28 mai 1971, Ville nouvelle Est : dans
cette affaire, il sagissait de raliser une grande opration durbanisme lie la ralisation dun
complexe universitaire. A cette occasion, le CE dgage un considrant de principe, une opration ne
peut tre lgalement dclare dutilit publique que si les atteintes la proprit prive, le cout
financier et les inconvnients dordre social quelle comporte ne sont pas excessif eu gard
lintrt quelle prsente. Une opration ne peut tre dclare dutilit publique que si ses
inconvnients ne sont pas excessifs par rapport ses avantages : la jurisprudence dite du bilan, cest
lapplication de la thorie Bilan cout/Avantage. Lobjectif de cette thorie cest de contrler la ralit
du but dintrt gnral allgu en comparant les avantages et les inconvnients du projet. Le juge va
procder une comparaison. Les inconvnients ne doivent pas tre excessifs. Cest une mthode
objective. Lapprciation finale est subjective. Il faut dire si les inconvnients lemporte ou non sur les
avantages.

Le juge administratif prend en compte les inconvnients environnementaux dun projet dexpropriation des
inconvnients environnementaux peuvent faire perdre un projet, son caractre dutilit publique sils sont trop
important par rapport aux avantages du projet. En la matire, le juge va loin dans la prise en compte de
lenvironnement puisque depuis un arrt rcent le juge administratif intgre les exigences du principe de
prcaution : CE, 12 avril 2013, Association coordination interrgionale STOP THT :le conseil dtat dgage un
principe : lorsquun projet comporte un risque justifiant lapplication du principe de prcaution, ce projet ne
peut pas tre dclar dutilit publique sil mconnait les exigences du principe de prcaution. Le CE intgre le
principe de prcaution dans la thorie du bilan. Au titre des inconvnients, le juge administratif prendra en
compte les inconvnients lis lapplication du principe de prcaution. Le cout de ces mesures en devra as tre
excessif, le juge devra prendre en compte le risque rsiduel du dommage cest--dire quil prendra en compte le
risque de dommage tel quil est prvu par les mesures de prcaution.
La thorie du bilan a fait lobjet dun certain nombre de critique notamment par ladministration, cest une
thorie qui est critique parce que lon a dit que le contrle du bilan se rapprochait trop dun contrle de
lopportunit de lopration. Le juge administratif pouvait substituer son apprciation celle de
ladministration. En pratique, ladministration na pas de raison srieuse dtre effraye par le contrle du bilan.
Le juge administratif se fixe des limites dans la thorie du bilan. Il refuse le contrle dit comparatif. Ex :
Lorsquil sagit de raliser une nouvelle voie de communication, le juge administratif se refuse de comparer les
mrites des diffrents tracs possibles. Il statut sur le projet, il refuse le contrle comparatif. Il y a une exception,
le juge administratif accepte nanmoins de prendre en compte la possibilit damnager lexistant.
Dun point de vue statistique, le juge administratif nest pas souvent conduit annuler une opration
dexpropriation sur la base de la thorie du bilan. Les grandes oprations dEtat sont pratiquement jamais
annules mais les collectivits locales sont moins labris dune annulation. Certains projets denvergures sont
parfois annuls ex : arrt CE, 28 mars 1997, Association contre le projet dautoroute tranchablsienne. Dans
cette affaire, le CE annule pour bilan ngatif, un projet de liaison autoroutire en raison de son cout financier
excessif. Le CE prcise cout financier excessif eut gard lintrt limit de lopration, un raisonnement
concret.
Arrt CE, 22 octobre 2003, association SOS rivire et environnement : il sagissait dun projet de barrage
rservoir pour une meilleure gestion de leau porte par le dpartement de la Charente-Maritime, dun cout de 67
Millions deuros, le CE dans cette affaire annule projet pour 2 raisons cumules : en raison de son cout excessif
et de ses incidences environnementales ngatives. Cest une analyse in concreto, le projet aurait eu des
incidences ngatives sur les poissons vivants en aval du barrage et sur les coquillages du bassin de Marennes
dOlron. Le bilan a t jug ngatif. Les inconvnients ont t jugs suprieurs aux avantages
Section 2 : La procdure dexpropriation
Elle est fondamentale, cest un droit de procdure. Cette procdure est longue et complexe. Le texte de base en
la matire cest lordonnance du 23 octobre 1958 telle quelle a t modifie et codifie. Qui a un objectif de
concilier lintrt gnral justifiant lexpropriation et lintrt des personnes expropries. Cette ordonnance a un
immense mrite, cest de simplifier la procdure. Elle unifie la procdure dexpropriation autour de 3 mthodes.
Alors quauparavant, il existait plus de 150 procdures spciales. Aujourdhui, il existe 3 procdures possibles :
-

La procdure normale
La procdure durgence
La procdure dextrme urgence

La procdure durgence et la procdure dextrme urgence, Ce sont des procdures acclres qui servent les
intrts de ladministration et qui permettent une prise de possession plus rapide des biens expropris.
La procdure durgence est assez large, elle peut concerner tous les biens susceptibles dexpropriation lorsquil
y a urgence proclame dans la dclaration dutilit publique.

La procdure dextrme urgence est plus restreinte puisquelle est rserve un certain nombre de cas
limitativement numrs. Historiquement, cette procdure intressait les oprations de dfense nationale. On
constate que le champ de cette procdure sest largi mme sil ne concerne que des cas limitativement
numrs, la construction dautoroute, doloduc, lignes de TGV. Par ailleurs, le lgislateur a autoris la
procdure dextrme urgence pour de grands vnements ponctuels : pour la construction du grand stade St
Louis dans les annes 90 et dans les annes 80, pour les JO dhiver dAlberville.
Le conseil constitutionnel sest prononc a considr quelle ne portait pas atteinte la constitution, cette
procdure ne mconnait pas les grands principes savoir que quelque soit la procdure, il doit y avoir utilit
publique et indemnisation.
La procdure normale est de plus en plus complexe, on y intgre de plus en plus dimpratifs. Ces impratifs
viennent garantir les droits du public. Elle suppose lengagement de 4 sries dopration, les 2 premires sries
doprations ont un caractre administratif, les 2 autres sries doprations ont un caractre judiciaire. On dit que
la procdure dexpropriation est mixte. Elle comporte une phase administrative puis une phase judiciaire.
1- La phase administrative
Lide de cette phase administrative est double :
-

il sagit dtablir le caractre dutilit publique du projet.

Il sagit de dterminer les proprits exproprier.

Laboutissement de la premire srie dopration est un acte juridique clbre : la dclaration dutilit
publique sachant que cette dclaration est prcde dune enqute publique et de la constitution dun dossier.
Laboutissement de la deuxime srie dopration administrative, cest larrt de cessibilit qui est prcd
dune autre enqute dite parcellaire.
A) Le dossier dexpropriation : lenqute publique et la dclaration dutilit publique
La dclaration dutilit publique cest laboutissement, elle reconnait lutilit publique du projet. Cest lacte
juridique pivot. Cette dcision intervient aprs une enqute publique qui est mene par une autorit impartiale
appel le commissaire enquteur.
Tout commence avec le dossier dexpropriation.
1) La constitution du dossier dexpropriation
Il est constitu par lexpropriant. Il doit tre ralis avec le plus grand soin parce que cest sur la base du dossier
quensuite lautorit administrative comptente va apprcier le bien-fond du projet. Souvent lautorit
administrative comptente, ce sera le prfet qui le dossier sera transmis. Le prfet va dcider douvrir une
enqute publique.
Le dossier a 3 objectifs, les pices de ce dossier rpondent ces 3 objectifs :
-

Le dossier doit expliquer les choix de ladministration

Le dossier doit prciser sur quels immeubles lexpropriation doit porter
Le dossier doit valuer le cout de lopration

Les pices rpondent ces fonctions dun point de vue formel. Un dossier comprend une notice explicative,
un plan de situation, un plan gnral des travaux et lapprciation sommaire des dpenses, cest la pice
qui value le cout de lopration, cette valuation porte sur 2 choses :
-

Le cout dacquisition des immeubles, le montant estimatif des biens exproprier

Lvaluation du cout des travaux

10

Ce dossier doit tre sincre. La sous-valuation manifeste du cout de lopration vicie la procdure, elle
lentache dillgalit. On nexige pas lexactitude financire, mais on censure linsincrit.
Le dossier doit comporter dautres pices, dans certains cas, comme un bilan du dbat public ou de la
concertation pralable lorsque le projet est soumis une procdure de dbat public ou de la concertation
pralable. Dans dautres cas, le dossier doit comporter une tude dimpact. Ltude dimpact, cest une
procdure dvaluation environnementale qui a t mise en place par une grande loi sur lenvironnement du 10
juillet 1976. Cette procdure a t considrablement rnove, il y a un dcret du 29 dcembre 2011 rformant
ltude dimpact. Cette tude dimpact dpasse le cadre de lexpropriation, elle sapplique de manire gnrale
aux oprations damnagements et durbanisme susceptible daffecter lenvironnement. Il y a dans le code
de lenvironnement des seuils qui viennent dclencher ltude dimpact. Ltude dimpact permet 2 choses :
-

Apprcier les consquences dun projet sur le milieu naturel

Proposer des moyens de remdier aux inconvnients environnementaux

2) Lenqute publique pralable

Pralable la dclaration utilit publique. Cest un procd qui dpasse le cadre de lexpropriation, lenqute
publique sapplique largement en matire damnagement et durbanisme.
Lenqute publique est lie un grand thme de la dmocratie locale et participative. En matire
dexpropriation, lenqute publique est obligatoire. Cette enqute traditionnellement est ouverte par le prfet
par voie darrt. Cest un arrt douverture denqute. Le prfet va ouvrir cette enqute sur la base du
dossier qui lui est transmis sachant que le prfet nest pas oblig de diligenter cette enqute, il peut refuser de
louvrir si le dossier lui parait insuffisant. Larrt douverture denqute ne peut pas faire lobjet dun recours
pour excs de pouvoir. Cet arrt est un acte prparatoire qui ne fait pas grief.
Par contre, larrt refusant douvrir lenqute publique est lui un acte faisant grief qui peut tre attaqu par
lexpropriant. En pratique, le prfet signifie lexpropriant que le dossier est insuffisant et lexpropriant reprend
son dossier.
Il existe juridiquement 2 types denqutes publiques :
-

Lenqute publique classique ou normale qui ne sapplique quaux oprations dexpropriation

naffectant pas lenvironnement
Lenqute publique environnementale qui sapplique lensemble des oprations damnagement et
durbanisme susceptible daffecter lenvironnement.

Lexpropriation en fonction des circonstances est cheval sur les 2 procdures denqute publique.
Lenqute publique environnementale sapplique trs largement, il y en a des milliers par an. Lenqute publique
a t institue par une loi importante du 12 juillet 1983 relative la dmocratisation des enqutes publiques. Un
rcent dcret du 29 dcembre 2011 vient rformer lenqute publique environnementale. Il existe un critre qui
permet de savoir si un projet dexpropriation ncessite une enqute normale ou une enqute environnementale.
Ce critre est simple, un projet qui ncessite une tude dimpact ncessite une enqute publique
environnementale. Le lgislateur a rapproch ces 2 types denqutes publiques. Il y a assez peu de diffrences
entre les 2 enqutes.
Cette enqute publique classique est rgie par la code de lexpropriation. Il y a 2 discours concernant les
objectifs de ces enqutes :
-

Le discours juridique : lenqute publique a 2 buts :

o Expliquer les choix de ladministration au public
o Lenqute publique permet de recueillir lavis du public intress. Cest un outil de
participation du public.

11

Le discours sociologique : il consiste prsenter lenqute publique comme un procd consistant

faire passer un projet dans lopinion publique. cest un discours caricatural mais quil faut avoir
lesprit. Cest un procd qui fait dbat.

Qui mne lenqute publique ?

Cest un commissaire enquteur sachant que dans les projets plus important, cest une commission qui est mise
en place. Ces commissaires sont dsigns par le prsident du tribunal administratif territorialement
comptent. Avant pour les enqutes spciales expropriations , cest le prfet qui dsignait les commissaires
enquteurs. Ils sont dsigns sur la base de liste daptitude dpartementale. Pour tre commissaire enquteur,
il faut prsenter certaines qualits : en fonction de son exprience et de ses comptences et de son sens de
lintrt gnral. On nexige pas de comptence technique. Il doit prsenter une qualit juridique essentielle, il
doit tre impartial. Il ne doit pas avoir intrt lopration, ex : il ne peut pas tre fonctionnaire de la collectivit
expropriante, il ne doit pas tre un lu de la collectivit expropriante, il ne doit pas tre un rcent retrait de la
collectivit expropriante. Le juge exerce un contrle normal, si ce principe est mconnu, cela entache dillgalit
toute la procdure.
Concernant le droulement de lenqute, cest recueillir lavis du public intress notamment des expropris. Un
registre denqute est mis en place. Cest un document qui permet au public de formuler ces observations. Le
registre denqute est dans les lieux prvus par larrt douverture denqute. Les personnes qui le souhaitent
peuvent tre reues par le commissaire enquteur qui tient des permanences. Eventuellement des runions
peuvent tre organises. Dans le cadre de lenqute publique environnementale, il est possible de dposer des
observations par communication lectronique.
La dure de lenqute varie en fonction du type denqute, pour lenqute publique classique, elle est de 15
jours minimum. Pour lenqute publique environnementale, cest plus long, la dure minimum est dun mois
et la dure maximum est de 2 mois avec possibilit ventuelle de prolongation. Une dure dun mois montre
que cette dure est trop courte.
A lissue de lenqute publique, le commissaire doit rdiger un rapport. Un rapport assorti de conclusion qui
analyse les observations du public et les conclusions doivent prciser si elles sont favorables ou dfavorables au
projet. Le commissaire enquteur doit se prononcer sur le projet. Il a un mois pour rendre son rapport compter
de la clture de lenqute.
3) La dclaration dutilit publique
Cest un acte juridique pivot puisque la dclaration dutilit publique reconnait lutilit publique du projet et
elle a pour effet dautoriser la poursuite de lopration. La dclaration doit intervenir dans le cadre dun
certain dlai. Cette dclaration est prise au vu des rsultats de lenqute. Elle ne peut pas intervenir trop tard. Il y
a un dlai fix par le code de lexpropriation, elle doit intervenir au plus tard, un an aprs la clture de lenqute
publique. Ce dlai peut tre allong de 6 mois dans certains cas. La dclaration dutilit publique prcise le dlai
dans lequel lexpropriation devra tre ralise. Ce dlai maximum est de 5 ans. Une fois ce dlai dpasse, la
DUP est caduque.
Quelle est lautorit comptente pour prendre la dclaration dutilit publique ?
La rponse a t simplifie, auparavant, on tenait compte du sens des conclusions du commissaire enquteur
pour dterminer lautorit comptente pour viter la DUP. Le sens des conclusions du commissaire enquteur
na pas dincidence pour dterminer lautorit comptente pour prendre la dclaration dutilit publique. il y a un
principe : dans la grande majorit des cas, la DUP est prise par arrt prfectoral portant dclaration dutilit
publique. Dans certains cas, la DUP est prise par arrt ministriel pour des projets lis au domaine de
comptence du ministre concern. Dans quelques cas exceptionnels, la procdure est beaucoup plus lourde, la
DUP doit tre prise par dcret en CE pris par le premier ministre aprs avis du CE. Ex: pour raliser une
centrale nuclaire.

12

On sest interrog sur la nature juridique de la dclaration dutilit publique, pour la jurisprudence la DUP ce
nest ni un acte rglementaire, ni une dcision individuelle, cest un acte sui generis, cest une dcision
despce.
La DUP peut tre attaque devant le juge administratif par la voie classique du recours pour excs de
pouvoir. Cest cette occasion contre la DUP que le juge administratif va pouvoir appliquer la thorie du bilan
cout/avantage. Du moins, si la requte comporte un moyen en ce sens. Il existe un dlai de recours classique en
droit administratif, si lintress laisse passer le dlai de recours, il peut se rattraper en attaquant un autre acte et
soulever lexception dillgalit de la dclaration dutilit publique.
B) Lenqute parcellaire et larrt de cessibilit
Cest la 2me srie dopration administrative. La DUP est suivie dun arrt de cessibilit lequel est dict aprs
une enqute parcellaire. Normalement lenqute parcellaire a eu lieu aprs lenqute publique. Mais parfois,
lenqute parcellaire peut avoir lieu conjointe avec lenqute publique. Cest pour des raisons pratiques avec
ladministration. Cette enqute permet de dterminer prcisment quels sont les parcelles exproprier. Dans
certains cas, il peut y avoir des difficults lors dune succession. Les rsultats de cette enqute vont permettre au
prfet de prendre un arrt de cessibilit.
Un arrt de cessibilit cest lacte par lequel le prfet dclare cessible les biens exproprier. Cette arrt
nemporte pas transfert de proprit, il en fait que dclarer cessible. Le transfert de proprit cest dans la phase
judiciaire.
Larrt de cessibilit est notifi aux intresss, il peut tre attaqu par la voie du recours pour excs de pouvoir,
souvent pour un objectif particulier. Souvent cette occasion, le requrant va pouvoir soulever lexception
dillgalit de la dclaration dutilit publique. Cette exception est justifie par la thorie des oprations
complexes.
Ldiction de cet arrt va clore la phase administrative. Dans les grands projets qui sont lis lenvironnement
et lamnagement du territoire, la phase administrative saccompagne dune procdure spcifique de dbat
public qui va permettre une autre forme de participation du public. Cette participation aura lieu en amont du
projet, bien avant lenqute publique. La ralisation dinfrastructure est particulirement concerne par cette
procdure. Cette procdure est place sous la responsabilit dune nouvelle autorit administrative indpendante,
cest la commission nationale du dbat public qui va organiser des runions publiques et va dresser un bilan du
dbat public. Ce bilan ne lie pas ladministration, il peut influencer le projet.
2- La phase judiciaire
Cette phase est conforme aux grands principes du droit franais. Le juge judiciaire est considr comme le
gardien naturel de la proprit prive. Cette phase comporte galement 2 grandes oprations :
I-

Transfert de proprit
Fixation de lindemnit
Transfert de proprit

Cette phase fait intervenir, un juge spcial quon appelle le juge de lexpropriation qui est un juge judiciaire.
Traditionnellement, cest un juge unique, magistrat de TGI qui est dsign par le prsident de la cour CA. Ce
juge va prononcer le transfert de proprit et il le fait par voie dordonnance, cest ce quon appelle
lordonnance dexpropriation rendue par le juge de lexpropriation. Avant de rendre son ordonnance, le juge
de lexpropriation vrifie lexistence des grandes oprations de la phase administrative, mais il ne contrle pas
leur lgalit ou leur opportunit. Si la DUP na pas t prise, il ne rendra pas dordonnance dexpropriation.
Avec cette ordonnance, lexpropri permet juridiquement son droit de proprit. Corrlativement, lexpropriant
devient propritaire du bien mais il nentre pas immdiatement en possession du bien.

13

II-

La fixation de lindemnit

La fixation de lindemnit, cest une tape qui peut tre trs simple ou trs complique. La fixation des
indemnits commence toujours par une tentative daccord amiable. Le juge ne se prononce pas
systmatiquement en la matire. Les parties proposent des prix mais il y a un lment de procdure qui
simpose : ladministration pour proposer un prix doit obligatoirement saisir pour avis un service particulier
appel le service des domaines. Le service des domaines est un service administratif spcialis qui dpend de
ladministration financire. Ladministration peut scarter de lavis du service des domaines mais dans ce cas,
lcart de prix doit tre particulirement justifi. Sil ny a pas daccord amiable, on retrouve le juge de
lexpropriation qui fixe le montant des indemnits en respectant les exigences du droit europen et du code de
lexpropriation. Le principe du contradictoire doit tre respect, le principe de lgalit des armes et au titre
du code de lexpropriation, il faut respecter les exigences de lart L13-13 du C de lexpropriation qui dit que les
indemnits alloues doivent couvrir le prjudice direct, matriel et certain pos par lexpropriation. Le
prjudice moral nest pas indemnis.
III-

La possession du bien par lexpropriant

La dernire phase consiste en la prise de possession du bien par lexpropriant. Il y a un principe qui est strict :
lexpropriant pourra prendre possession du bien seulement lorsque la personne exproprie aura t
indemnise. On fait jouer lart 17 de la DDHC : lindemnisation doit tre pralable la prise de possession.
Le Conseil constitutionnel a rappel les exigences de cet art 17 dans une dcision rendue par QPC du 6 avril
2012, Consorts T. La consignation de la somme ne vaut pas paiement. Lindemnit doit tre verse
pralablement. Il y a un dlai pos par le code de lexpropriation, lexpropriant pourra prendre possession de
limmeuble dans le dlai dun mois aprs avoir vers lindemnit. Pass ce dlai, il peut tre procd
lexpulsion des occupants. Dans ce dlai, les occupants sont tenus de quitter les lieux.
IV-

Les voies de recours

Lordonnance dexpropriation est susceptible dtre attaque mais seulement par la voie de recours en
cassation. Quant aux jugements fixant les indemnits, les voies de recours sont plus classiques, le jugement peut
faire lobjet dun appel devant la CA, larrt de la CA peut faire lobjet dun pourvoi en cassation.
>NB : la phase judiciaire na pas toujours lieu en ralit. Si un accord amiable intervient au bon moment, cet
accord permettra doprer le transfert de proprit par un acte de vente conclu par notaire. Il faut que laccord
intervienne aprs dclaration dutilit publique mais avant la saisine du juge de lexpropriation.
NB : le lgislateur a cr une passerelle entre le contentieux administratif de lexpropriation et le juge
judiciaire de lexpropriation pour viter des situations injustes. Lhypothse vise, cest celle o la DUP a t
annule pour illgalit mais o lordonnance dexpropriation a t rendue. Le lgislateur a propos une solution
juridique acceptable, en cas dannulation de la DUP par une dcision dfinitive du juge administratif, lexpropri
peut faire constater par le juge de lexpropriation que lordonnance de lexpropriation quil a rendu, est
dpourvue de base lgale. Dans ce cas, le juge de lexpropriation peut ou ordonner la restitution du bien sil est
en tat dtre restitu ou ordonner lallocation de dommages et intrts.

Partie 2 : Le domaine des personnes publiques

Cest le noyau dur du droit administratif des biens. Cela depuis le XIXme sicle. Les biens publics sont au
service de lintrt gnral en tant affect la culture, lduction, lenvironnement, en tant affect au
dveloppement conomique. Etant au service de lintrt gnral et tant proprit de ladministration, ces biens
publics sont en partis soumis des rgles spciales de droit public drogatoire au droit commun. Cest le
droit de la domanialit publique. le problme est de savoir dans quelle mesure les biens publics doivent relever
dun droit spcial. Le domaine des personnes publiques correspond une notion complexe, lapproche gnrale
cest lensemble des biens meubles et immeubles qui composent le patrimoine des personnes publiques.
Mais ce domaine de ladministration ne correspond pas une catgorie homogne. Le domaine de
ladministration se dcompose en 2 catgories. Ladministration dispose :

14

Dun domaine public

Dun domaine priv : une catgorie de biens appartenant ladministration

Il ny a pas dautres alternatives. Les proprits publiques relvent toujours ou du domaine public ou du
domaine priv.
Cette distinction a t forge au XIXme sicle, na jamais t abandonn, on constate quelle domine toute la
thorie domaniale. Sur quels critres ranger les biens publics dans son domaine public ou dans son domaine
priv?
Par tradition, le domaine public est plus tendu que le domaine priv. Il y a davantage de bien dans le domaine
public que dans le domaine priv. Les installations scolaires relvent du domaine public de ladministration,
route, les installations ferroviaires, installations portuaires, installations sportives.
Le domaine priv, on y range notamment les immeubles administratifs usage de bureau, les chemins ruraux de
commune et on y range les forts domaniales.
Le domaine priv est cens correspondre aux biens ordinaires de ladministration.
Chapitre 1 : La distinction du domaine public et du domaine priv de ladministration
Techniquement les dbats se focalisent sur un point prcis, les critres du domaine public parce que le domaine
priv ne se dfinit que par opposition au domaine public. Les biens du domaine priv sont ceux que lon ne
range pas dans le domaine public, do limportance des critres du domaine public.
Section 1 : Intrt et origine de la distinction
1- Lintrt de la distinction
Depuis longtemps, cette distinction en droit positif prsente un double intrt. Ce double intrt justifie cette
distinction entre le domaine public et le domaine priv.
Le premier intrt concerne le droit applicable. Les biens du domaine public relve de manire gnrale du
droit public. Pour le domaine public, on napplique pas le droit civil des biens. Cest le droit de la domanialit
publique. Ce droit est un droit de protection du domaine public. Les rgles poses sont des rgles rigoureuses
lgard de ladministration et des usagers. Ex : le domaine public est la fois inalinable (il ne peut pas tre
vendu) et imprescriptible. Ces rgles ont t codifies dans le code proprit publique de 2006. Au contraire, les
biens du domaine priv de ladministration sont soumis, de manire gnrale, au droit priv.
Le second intrt est relatif au choix du juge comptent en cas de litige. Les litiges relatifs au domaine public
relve de la comptence du juge administratif. Les litiges relatifs au domaine priv relvent de manire gnrale,
de la comptence du juge judiciaire.
Il est fondamental de savoir si une proprit publique relve du domaine public ou du domaine priv.
NB : cette question est juridiquement complexe et qui sinscrit dans un contexte socio-conomique. Se pose une
autre question : faut-il quun bien relve du domaine public ou du domaine priv ? Cette question fait lobjet de
politique jurisprudentielle.
La distinction simpose donc mais elle a pourtant t critique, elle a mme parfois t rejete par la doctrine. On
peut la trouver manichenne au regard de la complexit de la ralit. On retiendra de ces critiques que la
pertinence de la distinction doit tre relativise. Les biens du domaine public et les biens du domaine priv ne
constituent pas des catgories parfaitement homognes et hermtiques. Il y a des lments de rapprochements
entre les 2 catgories de biens.
Il y a 2 lments de rapprochements :

15

Premier lment de rapprochement : le domaine public aujourdhui et depuis longtemps nest plus considr
comme tant improductif sur le plan conomique. Le domaine public est un espace de protection, un espace
de rglementation, de police administrative. Cest un espace de service public. Le domaine public est souvent le
lieu dexercice de service public. Le domaine public cest aussi une richesse collective qui fait lobjet dune
exploitation conomique. Cest un patrimoine que ladministration fait fructifier dans une certaine mesure.
Cette dimension conomique nest pas vraie partout mais est particulirement important pour certains domaines
publics ferroviaire, portuaire, aroportuaire
Second lment de rapprochement : le domaine priv nest pas gr comme une simple proprit prive. Il y
a des lments dexorbitance dans la gestion du domaine priv. Ex : le cas des forts, le code des proprits
publiques affirme que les bois et forts appartenant lEtat ne peuvent tre alins quen vertu dune loi.
La distinction du domaine public et du domaine priv doit tre relativis mais elle simpose toujours car cette
distinction commande le droit applicable et le choix du juge comptent. Le lgislateur a plusieurs fois consacr
cette distinction et notamment dans une tape cl dans le code des proprits publiques de 2006.
2- Lorigine de la distinction
Ces origines sont historiques et doctrinales, elles sont essentielles car elles expliquent totalement le droit positif.
A) Les origines historiques
Elles sont anciennes car elles remontent notamment lancien rgime.
1) Sous lancien rgime
La naissance dun domaine particulier quon appelait le domaine de la couronne. Cest une naissance
progressive. Le renforcement du pouvoir royal a permis de dissocier les biens personnels du roi de ceux
constituant le domaine de la couronne. Ce domaine de la couronne sest vu progressivement soumis un rgime
particulier, un rgime de protection marqu par 2 lois fondamentales qui ont survcus et qui sapplique au
domaine public mme si le domaine public ne doit pas tre confondu avec le domaine de la couronne.
La premire grande loi fondamentale a t linalinabilit du domaine de la couronne. Ce principe a t pos
dans un texte clbre : Edit de Moulins de 1566. Ce texte prvoyait quelques exceptions linalinabilit du
domaine de la couronne. Ex : pour faire face aux ncessits de la guerre.
La seconde loi fondamentale cest la rgle de limprescriptibilit de la couronne. On ne peut pas acqurir de
droit sur le domaine de la couronne par le temps qui passe, autrement dit par voie de prescription. Les
consquences sont redoutables. Une situation illgale ne peut pas automatiquement tre rgularise par
lcoulement du temps. Si lon occupe illgalement le domaine public, on ne peut pas faire jouer de prescription.
La rgle dimprescriptibilit a t pose par lEdit de 1667. Qui a mang loie du roi, cent ans aprs en rend
la plume.
Sous lancien rgime, il existait un rgime particulier pour le domaine de la couronne. Mais contrairement
aujourdhui, on ne faisait pas de distinction entre les biens du domaine de la couronne, lancien rgime ignorait
la distinction entre le domaine public et le domaine priv. Ce domaine de la couronne tait compos de bien
matriel comme les places fortes, les routes, les fleuves, les rivages de la mer, compos de droit incorporels
comme des monopoles sur les tabacs, les poudres de guerre et comme des droits de pages sur les routes, sur les
fleuves.
2) La rvolution franaise
Les rvolutionnaires de 1789 nont pas tout boulevers en manire domanial. Il y a eu des changements
importants. De manire gnrale, lassemble constituante devait adapter le droit domanial avec le nouveau
principe de souverainet nationale. Ce fut lobjet dune loi rvolutionnaire de 1790 appel code domanial.
Elle transforme le domaine de la couronne en domaine national. Le droit rvolutionnaire comprend 2

16

modifications plus techniques, les droits incorporels ne relvent plus du domaine car conceptuellement ces droits
incorporels relvent du champ des finances publiques.
Les rvolutionnaires considrent que la rgle dinalinabilit doit tre adapte. Ils considrent que telle quelle a
t dgage sous lancien rgime, elle est incompatible avec la souverainet de la nation. Elle est adapte, elle
nest pas abroge. On permet au lgislateur de droger au principe dinalinabilit. La philosophie de la
rgle a chang sous lancien rgime sa vocation tait de lutter contre les risques de dilapidation des biens du
domaine de la couronne. Sous la rvolution franaise a nest plus le cas, car le nouveau propritaire cest la
nation. La nation ne peut mal faire dans lesprit des rvolutionnaires. On permet au lgislateur de droger au
principe dinalinabilit. Aujourdhui, la loi peut amnager le principe dinalinabilit du domaine public.
Sous la priode rvolutionnaire, lunit du domaine national subsiste ce qui veut dire que lon ne fait toujours
pas de distinction lintrieur du domaine national.
3) Ladoption du Code Civil du 1804
Cette priode est une priode de transition vers lmergence de la distinction. Lart 538 CC affirmait que les
portions du territoire franais qui ne sont pas susceptibles dune proprit prive sont considres comme des
dpendances du domaine public.
NB :
-

La rdaction de cet article est imprcise et maladroite qui na jamais inspire le droit positif domanial.
Cet article est trs vite tomb en dsutude et il a fini par tre abrog tardivement en 2006. Par ailleurs,
dans lesprit des rdacteurs du CC il nexistait pas de domaine public distinct du domaine priv.
Pourtant la doctrine du XIXme sicle va se fonder sur le CC pour tablir une distinction des biens
lintrieur du domaine.

B) Les origines doctrinales de la distinction

Cest la doctrine du XIXme sicle qui a pos les grands fondements cest--dire qui a forg la distinction entre
le domaine public et le domaine priv. La doctrine du XXme sicle a discut les modalits de la distinction.
1) Ltablissement de la distinction
Il y a 2 grands auteurs. Ds 1806, le professeur Pardessus pose les bases de la distinction dans son trait des
servitudes. Il existe 2 sortes de domaines que lon dduit de lart 538 CC, il y a :
-

Les domaines nationaux susceptibles dappropriation prive, productif de revenus et alinables

Le domaine public consacr par nature usage de tous inalinable et imprescriptibles

La distinction est embryonnaire et elle va tre systmatise par un grand auteur Victor Proudhon. Il publie en
1833, un trait du domaine public, il systmatise la distinction. Le domaine national se divise en 2 masses
distinctes dun ct le domaine public constitu par les fonds asservis lusage de tous sans tre la
proprit de personne. Le domaine public nest pas la proprit de personne, le domaine public est le domaine
de ladministration. Proudhon prcise que ce domaine public est un domaine de protection destin la
jouissance de tous les individus qui peuvent en avoir besoin, cest lide contemporaine que le domaine
public est affect lusage de tous. LEtat ne dispose pas librement de domaine public, il exerce un pouvoir
dadministration au nom de lintrt gnral. Les choses du domaine public sont hors du commerce. Elles
sont inalinables et imprescriptible, il range les fleuves et les rivages de la mer titre dillustration.
A ct du domaine public, Proudhon distingue un domaine qui sapplique aux choses productives dun revenu.
Cest ce quil appelle le domaine de lEtat, cest le domaine priv. Cest pour Proudhon un vritable domaine
de proprit, ladministration est libre den tirer profit. Ladministration peut aliner ce domaine le cas chant.

17

Cette distinction sest trs rapidement impose. Elle a t consacr par le droit positif, le lgislateur a eu recours
cette distinction dans une loi de 1951 sur la proprit foncire en Algrie. La distinction est apparue utile et
opportune. Cette distinction des domaines a une dimension sociologique. On considre quelle permet de bien
rendre compte de la diversit des fonctions des biens publics. La distinction simpose mais la doctrine
postrieure va diverger sur les modalits de la distinction notamment sur la question des critres du domaine
public.
2) La divergence sur les critres du domaine public
Plusieurs conceptions doctrinales ont t forges au cours de la premire moiti du XXme sicle aprs cest la
jurisprudence qui prend le relai. On retrouve plusieurs coles du droit public franais, par exemple : Maurice
Hauriou sest pench sur la question du domaine public, il considre que pour quil y ait domanialit publique,
il faut quil sagisse de proprit administrative affecte lutilit publique. Cette dfinition correspond
plutt bien au critre actuel du domaine public, elle fait merger 2 conditions cumulatives que lon retrouve
encore :
-

Le bien doit tre la proprit de ladministration

Le bien doit tre affect lutilit publique

Aprs Hauriou vient lcole dite de Bordeaux appele lcole du service public reprsent par Lon Duguy.
Leur approche est centre sur le service public. La notion de service public constitue la cl de voute de toute
la thorie domaniale. Ils crivent quil ne peut y avoir de dpendance du domaine public que si le bien en cause
est affect un service public.
NB :
-

Ce courant doctrinal a jou un rle important en droit domanial. Il a inspir la jurisprudence mais ce
courant nest demeure pas moins problmatique car il tablit une sorte de lien fusionnel entre service
public et domaine public. Cette conception est plus restrictive que le droit positif. Il existe des biens du
domaine public qui ne sont pas affects un service public. Ils sont affects lusage direct du public.
Ex : le domaine public routier, il nest pas affect un service public particulier.

Marcel Waline crit en 1925 que le domaine public comprend les proprits publiques qui soit en raison de
leur configuration naturelle soit en raison dun amnagement spcial sont particulirement adapt la
satisfaction dun besoin public.
Tous ces dbats doctrinaux posent la question des critres du domaine public.
Section 2 : Les critiques contemporains du domaine public en droit positif
Cest une question essentielle quant au droit applicable et au juge comptent. Question essentielle car le domaine
priv ne se dfinit que par opposition au domaine public. Cest une question de scurit juridique.
Le lgislateur est longtemps rest silencieux. Ce qui a eu pour consquence lapparition de critre
jurisprudentiel. Cela tant le lgislateur a fini par prendre position sur cette question. On a longtemps constat le
silence du lgislateur jusqu ladoption du code des proprits publiques de 2006. Le problme cest que les
critres jurisprudentiels sappliquent encore. Il y a 2 dfinitions du domaine public, une jurisprudentielle et
celle du code.
1- Linsuffisance des textes avant le code des proprits publiques
Avant le code de 2006, il ny avait pas de critre lgal gnral de dfinition du domaine public. A lpoque, on
ne pouvait pas se fonder sur le CC, ni sur lancien code du domaine de lEtat qui ne dfinissait pas le domaine
public. Le lgislateur est intervenu ponctuellement dans quelques cas pour ranger certains biens dans le domaine
public ou dans le domaine priv. Ces textes sont toujours en vigueur. Dans ces hypothses, le juge en cas de

18

litige est li par lintervention lgislative. On ne se pose pas la question des critres du domaine public. La loi a
affirm que tel bien relevait du domaine public ou priv.
Une loi du 28 novembre 1963 qui dfinit le domaine public maritime naturel, on ne se pose pas la question des
critres car la loi la voulu. Le code de la voirie routire range les routes, autoroutes dans le domaine public.
Une ordonnance de 1959 range les chemins ruraux des communes dans leur domaine priv. Lordonnance de
2004 range les immeubles administratifs usage de bureau dans le domaine priv.
Avant 2006, malgr ces interventions trs ponctuelles, il ny avait pas de critre lgislatif de dfinition du
domaine public. Cest au juge administratif quest revenu le soin de dfinir le domaine public. On ne peut pas
comprendre lapport du lgislateur de 2006 sans tudier les critres jurisprudentiels. Le code de 2006 consacre
les critres jurisprudentiels en y apportant un correctif. Les critres jurisprudentiels ont encore vocation
sappliquer aujourdhui.
2- Les critres jurisprudentiel de dfinition du domaine public
Ces critres reposent en partie sur des notions subjectives et imprcises. Ils sont difficiles manier.
Ces critres ont t longtemps appliqu de manire trs extensive ce qui a eu une consquence invitable, il en
ait rsult une extension du domaine public.
Ces critres ne concernent pas tout le domaine public. Ils ne sappliquent quau domaine public dit gnral cest-dire que ces critres ne sapplique quau domaine immobilier artificiel dit gnral, il sapplique aux biens
du domaine public issu de la main de lhomme et prsentant un caractre immobilier. Ces critres sappliquent
sagissant des btiments, de terrains amnags appartenant ladministration. Il ne sapplique pas au domaine
public dit spciaux comme le domaine public mobilier, comme le domaine public dit naturel. Pour ces domaines
publics spciaux, on applique des textes spciaux.
Ces critres ont vocation voluer en raison de lintervention du lgislateur en 2006. Ils sappliquent encore
car le code de 2006 nest pas rtroactif. Ces critres aujourdhui ont vocation tre interprt la lumire du
code de 2006 cest--dire en tenant compte de la volont du lgislateur. La volont du lgislateur a t de rduire
le domaine public au bnficie du domaine priv.
Ces critres sont au nombre de 2, ils sont cumulatifs :
-

Un critre dit organique

Un critre dit matriel

Ce sont les 2 seuls lments pris en compte pour ranger un bien dans le domaine public. La jurisprudence ne
tient pas compte dautres lments.
A) Les lments qui ne sont pas prendre en considration dans la dfinition du domaine public
La jurisprudence ne tient pas compte de lorigine du bien en cause. Un bien du domaine public peut avoir t
une proprit priv. Le juge ne tient pas compte de la nature des travaux ayant donn naissance au bien. Un
bien du domaine public peut naitre de travaux public ou priv. On ne tient pas compte du mode dacquisition
du bien. Un bien du domaine public peut avoir t acquis lamiable sans procdure particulire. On ne tient
pas compte du seul dsir manifest par ladministration.
B) Les conditions jurisprudentielles de lappartenance dun bien au domaine public
Il y a 2 critres, dans le code de 2006, il y a 2 critres qui sont de manire gnrale les mmes.
Un critre organique : le bien doit appartenir une personne publique pour tre range dans le domaine
public.

19

Un critre matriel : le bien en question doit tre affect lutilit publique pour tre rang dans le domaine
public.
1) Le bien doit appartenir une personne publique
Cest une condition invariable qui ne connait aucune exception et qui veut dire quun bien qui appartient une
personne prive ne peut jamais relever dune personne publique. Cette condition suppose un prrequis.
a) Lexistence dun droit de proprit des personnes publiques sur leur domaine public
Les personnes publiques sont un droit de proprit sur leur domaine public. Le principe nest pas discut.
Arrt CE, 1909, Ville de Paris qui affirme que ladministration dispose dun droit de proprit sur son
domaine public. Mais cest un droit de proprit de titre particulier par rapport au droit de proprit des
personnes prives. Ce droit est marqu par un rgime exorbitant du droit commun. Hauriou parlait de proprit
administrative pour singulariser cette proprit publique.
b) La possibilit dune gestion privative
Un bien du domaine public ne peut pas appartenir une personne prive mais il peut tre gr par une
personne prive. Cest lhypothse de certaines dlgations de service public emportant gestion privative de
bien du domaine public. Dans certains cas, ladministration va confier la gestion dun service public une
personne prive. Pour les besoins du service, la personne prive va tre amen en plus grer les biens du
domaine public sans en tre propritaire.
Il y a 3 grands secteurs illustrant cette hypothse :
-

Le secteur des concessions dautoroutes

Le secteur de la gestion des parcs de stationnement
Le secteur portuaire (commerce, pche, plaisance)

Les secteurs sont souvent exploits par un concessionnaire priv.

Dans ces hypothses, il faut distinguer 3 sortes de biens :
-

Les biens propres : ce sont les biens propres du concessionnaire. Ces biens sont et demeurent la
proprit du concessionnaire. Ces biens ne relvent jamais du domaine public. Ex : les concessions
portuaires, on pense aux engins de manutention du concessionnaire.
Les biens dits de reprise : cest la proprit du concessionnaire mais seulement pendant la dure de la
concession ce qui veut dire qu lchance de la concession ces biens intgrent le domaine public
mme sils ont t financs par le concessionnaire. Ex : des entrepts portuaires.
Les biens de retour : sont et demeurent la proprit de ladministration. Ils sont mis la disposition du
concessionnaire le temps de la concession, ces biens ne sortent jamais du domaine public. Ex : les
infrastructures essentielles au service public dlgu, les quais portuaires.

Pour identifier ces 3 catgories de biens, il faut se reporter au cahier des charges de la concession.
c)

Le problme des coproprits

La solution est quun bien appartenant en coproprit des personnes publiques et prives ne peut pas
relever du domaine public : solution releve par la jurisprudence et confirm par le CE toujours en vigueur. On
estime que le rgime de la coproprit nest pas compatible avec celui de la domanialit publique. Le bien doit
appartenir ladministration en pleine proprit. Le droit de proprit de ladministration doit tre exclusif.
d) Le cas des tablissements publics
Les tablissements publics peuvent-ils tre propritaire dun domaine public ?

20

La rponse aujourdhui est claire aujourdhui, mais la position du CE a volu. Dans un premier temps, le CE
considrait que les tablissements publics ne pouvaient pas tre propritaire dun domaine public. On a un arrt
qui illustre cette position : CE, 1965, Socit Lyonnaise des Eaux : le CE ne reconnait la possibilit dtre
propritaire dun domaine public quaux collectivits territoriales au sens large.
Le juge administratif a dabord hsit puis a opr un revirement de jurisprudence dans un arrt CE, 1984,
Mansuy : le CE ne dgage pas de considrant de principe, mais on en dduit que depuis larrt Mansuy les
tablissements publics peuvent tre propritaire dun domaine public. Il sagissait dun tablissement public
damnagement du territoire et on sinterrogeait sur le statut juridique des biens de cet tablissement. Dans cette
affaire le CE affirme que le bien litigieux appartenait au domaine public de cet tablissement.
Dun point de vue pratique, cette jurisprudence est trs importante car beaucoup dtablissement public sont
propritaire dun domaine public important, dun point de vue conomique et spatial. Ex : On pense rseau
ferr de France et aussi aux grands ports maritimes de commerce.
Cet arrt Mansuy a t solennellement consacr par un arrt de principe, CE, Ass, 23 octobre 1998, EDF : cet
arrt a t rendu propos des biens dEDF or lpoque, lEDF tait encore un tablissement public. EDF a t
transform en 2004 en SA capitaux public, ce nest plus un tablissement public. Mais au-del du cas dEDF,
cet arrt de 1998 confirme solennellement que les tablissements publics peuvent tre propritaire dun domaine
public. Le CE dgage un considrant de principe : les biens appartenant un tablissement public quelque soit
sa nature font partis de son domaine public si ils sont affects au service public gr par ltablissement et sils
ont t spcialement amnag cet effet . Les biens des tablissements publics font partis de leur domaine
public sils remplissent les critres de la domanialit publique.
Les EPIC comme les EPA peuvent tre propritaire dun domaine public.
Remarque :
-

Dun point de vue pratique, on peut estimer que la jurisprudence Mansuy-EDF est une jurisprudence
bienvenue en pratique parce quil est judicieux de soumettre les biens de certains tablissements publics
la domanialit publique. ex : on pense aux uvres dart des tablissements publics culturels. Mais
cette jurisprudence est peut-tre moins pertinente pour les EPIC car certains estiment que pour ces EPIC
un rgime de domanialit priv serait mieux adapt.
Avant le Code des proprits publiques de 2006 qui reprend le critre organique, il faut savoir que le
lgislateur avait implicitement consacr ce critre organique. Ex : la loi du 26 juillet 1996 sur France
tlcom. Cette loi lpoque a transform France tlcom qui tait un tablissement public en personne
morale de droit priv, dans un premier temps, en SA capitaux public. Le lgislateur en tire des
consquences quant au statut des biens de France tlcom. La loi de 1996 affirme que les biens de
France tlcom relevant auparavant du domaine public, ces biens sont dclasss au 31 dcembre
1996 , les biens de France tlcom sont automatiquement sortis du domaine public. France
tlcom na plus de domaine public, il ne fait quappliquer le critre organique qui fait dfaut. Le
rgime des biens de France tlcom ne relve pas purement et simplement du droit priv. Autrement dit,
le lgislateur a prvu des gardes fous, ex : la loi prvoit que lorsquune infrastructure de
tlcommunication est ncessaire la continuit du service public, lEtat peut sopposer sa cession.
Lenseignement de la loi de 1996 cest quil ne faut pas sacraliser le droit de la domanialit
publique, on peut imaginer dautres techniques juridiques que la domanialit publique pour
protger les biens affects au service public.

2) Le bien doit tre affect lutilit publique

Cest le critre matriel. Ce critre a volu dans le temps jusquau code des proprits publiques de 2006, ce
critre est toujours indispensable.
Pour la jurisprudence traditionnelle, cette condition est satisfaite dans 2 situations :

21

Soit le bien est affect lusage direct du public

Soit le bien est affect un service public et ds lors a fait lobjet dun amnagement spcial :
quand le bien est affect un service public, il doit avoir t spcialement amnag en vue de son
affectation au service public ex : une cole relve du domaine public parce quelle est affect un
service public et elle a t spcialement amnag cet effet.

La notion daffectation lutilit publique est dualiste. Elle se dcompose en 2 branches alternatives.
Quoiquil en soit, laffectation publique du bien est indispensable pour le ranger dans le domaine public : arrt
CE, 1951, Semp : il sagissait de terrain agricole appartenant ladministration qui navait jamais reu
daffectation publique, le CE prcise que dans ces conditions, ils nont jamais cess de faire partie du domaine
priv.
Cest une condition fondamentale car on considre que cest cette ide daffectation publique qui justifie les
pouvoirs de ladministration en matire domaniale.
En jurisprudence, le critre de laffectation lusage direct du public est apparu en premier. Il a t consacr
dans les annes 30. Puis dans les annes 50, la jurisprudence a dgag un 2 me critre, le critre de laffectation
au service public. La notion est dualiste.
a) Le critre traditionnel : laffectation lusage direct du public
Le principe est simple, un bien appartenant une personne publique est directement affect lusage du public
relve du domaine public sauf exception lgislative. Le problme est de savoir ce quil faut entendre par bien
affect usage direct du public.
Cest quand les particuliers utilisent directement le bien en cause cest--dire sans lintermdiaire dun
service public. On dit quon utilise le bien pour lui-mme. Cet usage direct du bien peut tre collectif ex : les
places publiques. Il peut tre aussi individuel ex : les spultures dans les cimetires. Ce critre a t dgag
propos dune affaire de cimetire, CE, 28 juin 1935, Marcar : le CE constate que le cimetire communal est
directement affect au public ds lors il doit tre compris dans le domaine public de la commune. Cest un critre
qui ne soulve pas de difficult particulire.
On y range dans le domaine public sur la base de ce critre, les cimetires, les places publiques, les marchs. On
y range aussi certains biens immeubles caractre religieux, traditionnellement en France, les glises font parties
du domaine public communal et les cathdrales font parties traditionnellement parties du domaine public de
lEtat. Pour ranger ces difices dans le domaine public, on ne pourrait pas mobiliser le critre de laffectation au
service public (loi de 1950 sur la sparation des glises et de lEtat).
Ce critre traditionnel est toujours actuel, consacr par le code de 2006 mais il est en pratique relativement peu
utilis. Ce critre a vite rvl ses limites, il est apparu insuffisant en raison du dveloppement des services
publics. La doctrine et la jurisprudence ont estim quil fallait dgager un autre critre pour protger les biens
affects au service public.
b) Lapparition du critre de laffectation un service public
Ce critre est toujours actuel mais il a t corrig par le code des proprits publiques. il a t dgag par un arrt
clbre : CE, 19 octobre 1956, Le bton : lapport principal de cet arrt cest de considrer que la domanialit
publique dun bien peut rsulter de son affectation un service public.
Il sagissait de dterminer lappartenance au domaine public ou priv de terrain portuaire, sachant que ces
terrains avaient t lous une entreprise prive la socit Le bton. Cette affaire a rvl les limites du critre
traditionnel car ce critre traditionnel aurait conduit ranger les terrains dans le domaine priv car la socit le
bton faisait un usage privatif des terrains qui excluait toute frquentation par le public. Cest ladoption
par le CE du critre de laffectation un service public qui a permis de ranger les terrains dans le domaine
public. Le critre organique dans cette affaire tait prsent, les terrains appartenaient ladministration. Mais

22

laffectation un service public ne suffit pas elle seule, cest le second apport de larrt Le bton, il faut que
la condition damnagement spcial soit rempli. Il faut que le bien ait t spcialement amnag en vue de
son affectation au service public. Le critre de laffectation au service public a t adopt dans sa totalit cest-dire avec la condition de lamnagement spcial.
En lespce, il tait prsent cet amnagement spcial par le raccordement des terrains par voie de communication
du port, les terrains taient raccords au rseau ferr, routier et fluvial ce qui constituait la condition
damnagement spcial. Le commissaire du gouvernement a crit que ce raccordement cest peu mais a
suffit .
A lorigine, lamnagement spcial a t conu comme un lment rducteur du critre de laffectation au
service public avec lamnagement spcial on voulait viter dinclure dans le domaine public tous les biens qui
prsentait un lien avec le service public, pour viter une extension draisonnable du domaine public. La
jurisprudence a interprt trs largement cette notion damnagement spcial, le lgislateur a jug bon
dintervenir ce sujet. On sest loign de la fonction originelle de lamnagement spcial qui devait tre un
lment rducteur.
Conclusion sur larrt Le bton : dun point de vue historique, larrt sinscrit dans toute une srie de dcision de
la mme qui consacre le rle de la notion de service public en droit administratif franais : CE, 1956, Epoux
Bertin, CE, 1956, Grimouard. Cet arrt Le bton a t trs rgulirement confirm par la suite. Le juge a
souvent appliqu le critre de laffectation au service public. CE, 1993, Villedieu : cet arrt reprend
intgralement le raisonnement de larrt Le bton prs de 40 ans aprs, cest une affaire portuaire similaire. En
dehors, des terrains portuaires, le juge a appliqu le critre de laffectation au service public : critre Le bton
pour ranger dans le domaine public : les gares, les arodromes, les bases militaires, les maisons des jeunes et de
la culture (service public culturel), certaines promenades publiques : arrt CE, 1959, Dauphin : alle des
Alyscamps Arles, en raison de son affectation au service public culturel.
Aujourdhui, la jurisprudence Le bton demeure importante, elle a t partiellement consacre par le Code des
proprits publiques de 2006. Cette jurisprudence a fait preuve dune belle longvit mais sa porte aujourdhui
est moindre car le code de 2006 la partiellement consacr et la partiellement remis en cause.
La jurisprudence Le bton a engendr un certain nombre de difficult.
c)

Les problmes poss par le critre de laffectation au service public

Ce sont ces problmes qui ont pousss le lgislateur intervenir en 2006. On peut identifier 2 grands problmes,
le premier problme tient la notion mme daffectation un service public. Le second problme concerne la
dfinition de lamnagement spcial.
Concernant la notion daffectation au service public, elle repose sur lexistence dun service public et dune
affectation. Pour que le critre le bton puisse jouer, il faut identifier un service public et il faut que le bien soit
affect ce service public. Ces 2 lments peuvent tre problmatiques.
Dans certaines affaires, il est difficile didentifier un service public, car le service public cest une notion
gnrale relativement imprcise et subjective. Ex : les installations sportives que lon peut ranger dans le
domaine public en application du critre le bton lorsque ces installations servent la pratique courante des
habitants. On ne peut pas les ranger dans le domaine public en application du critre le bton quand ces
installations ne servent qu la pratique professionnelle faute didentifier un service public. On ne sait pas si les
installations sportives relvent du domaine public quand elles servent la foi la pratique courante des
habitants et la pratique professionnelle.
On rencontre un peu les mmes difficults avec la notion daffectation. Dans quelle mesure doit-on considrer
que le bien en cause sert les besoins du service public ? Quel lien faut-il exiger entre le bien et le service
public ? La jurisprudence a interprt largement cette notion daffectation en se contentant parfois dun lien trs
indirect. CE, 1988, Demereau : laroport de La Rochelle, le CE relve lexistence dun service public

23

aroportuaire mais il affirme que toutes les parcelles comprises dans lenceinte aroportuaires relvent du
domaine public en raison de leur affectation au service public. Or le CE ne sest pas interrog sur le lien unissant
chaque parcelle au service public. On retrouve ce raisonnement dans dautres affaires notamment des affaires
ferroviaires ou portuaires. Dans laffaire Demereau il fait application dune thorie, cest la thorie de la
domanialit publique globale. Cette thorie consiste penser trs largement la notion daffectation. Cette
thorie consiste ranger dans le domaine public, des parcelles qui font parties dun mme ensemble sans
que lon prenne en considration laffectation particulire de chaque parcelle. On a appliqu cette thorie au
domaine de Chambord fait selon un avis rcent.
Le second problme concerne la dfinition de lamnagement spcial. Cest ce problme qui a conduit le
lgislateur intervenir. La fonction initiale de lamnagement spcial tait de limiter le champ dapplication du
critre de laffectation au service public. Il a t pens comme un lment rducteur. Or le juge administratif a
retenu une conception trs extensive de lamnagement spcial. Ds larrt Le bton, le juge administratif sest
content dun simple raccordement des terrains au rseau aux voies de communications. Lamnagement est ici
minime. Larrt Dauphin de 1959, le CE a considr que la pause de 2 bornes et dune chaine lentre de
lalle caractrisait un amnagement spcial. Puisquun pas a t franchi en 1965, CE, Socit lyonnaise des
transports, il sagissait dun garage appartenant ladministration ferroviaire, le CE considre que ce garage est
proximit immdiate de la gare et offre des commodits particulires aux voyageurs, il doit tre regard
comme spcialement amnag. Ce qui veut dire que la condition de lamnagement spcial peut tre satisfaite
lorsque le bien en question est gographiquement proche du service public. Par ailleurs, une plage qui est nettoy
par la commune doit tre regarde comme spcialement amnage.
Il y a eu la fois, largissement et dgradation de cette notion damnagement spcial. On peut dire que
cette condition de lamnagement spcial na jamais jou son rle dlment rducteur permettant de limiter
lextension du domaine public, ce qui sest pass, cest le contraire. Lamnagement spcial est devenu un
facteur supplmentaire dextension du domaine public.
On a souvent constat la prminence de la volont du juge sur lapplication de rgles fixes et objectives.
Lapplication du critre a eu pour consquence dtendre la catgorie des biens relevant du domaine public.
Certains auteurs ont mme parl dhypertrophie pathologique du domaine public. Dans ces conditions, le
lgislateur fort tardivement a estim devoir intervenir pour corriger le critre de laffectation au service public.
Cest une intervention dans la continuit.
3- Lapport du code gnral de la proprit des personnes publiques
Il a t adopt par voie dordonnance du 21 avril 2006. Il est entr en vigueur le 1er juillet 2006 sachant quil
nest pas rtroactif. Il contient une partie lgislative et aujourdhui, une partie rglementaire. Ce code cest
dabord un outil technique trs prcieux dans la mesure o il permet de rassembler toute une srie de textes qui
auparavant taient totalement disperss. Il contribue lobjectif dune meilleure accessibilit du droit et permet
une meilleure lisibilit du droit public des biens.
Le code de 2006 vient fixer les critres du domaine public gnral. Cette dmarche est novatrice, la loi reprend
toute sa place sur la question des critres du domaine public. Ces critres du domaine public sont lgislatifs
sachant que le code nest pas rtroactif. Pour les biens qui sont entrs dans le domaine public avant le 1 er juillet
2006, on continue dappliquer les critres jurisprudentiels. Il coexiste donc deux dfinitions du domaine public,
lgislatif et jurisprudentiel.
La dfinition lgislative est mesure, prudente, elle nest pas rvolutionnaire. Elle ne dtruit pas ldifice
jurisprudentiel, elle le corrige sur un point prcis. Le code exige toujours un critre organique et un critre
matriel. Pour entrer dans le domaine public, un bien doit toujours appartenir une personne publique et de
manire gnrale tre affecte lutilit publique. Le code revient sur le critre de laffectation au service
public sans le supprimer. Lobjectif des auteurs du code a t de rduire le primtre de la domanialit
publique. il sagissait davoir un domaine public moins tendu et un domaine priv plus important. Cest lart

24

L2111-1 du CPPP. sous rserve de dispositions lgislatives spciales, le domaine public dune personne
publique est constitu des biens lui appartenant qui sont soit affect lusage direct du public, soit affect un
service public pourvu quen ce cas il fasse lobjet dun amnagement indispensable lexcution des missions
du service public . On a remplac la notion damnagement spcial par celle damnagement indispensable. Le
changement concerne les biens affects au service public. Pour les biens affects un service public, ils doivent
avoir fait dun amnagement indispensable et non plus spcial.
Cette notion damnagement indispensable est plus restrictive. Lide du code cest ne ranger dans le domaine
public sur la base du critre de laffectation du service public que les biens qui sont absolument indispensable
au service. Le problme, cest que faut-il entendre par amnagement indispensable ? Cest le juge
administratif qui va prciser les contours de cette notion.
Conclusion du lapport du CPPP de 2006 : cet apport malgr ses limites nest pas ngligeable. Il tmoigne dune
volont de resserrer le primtre du domaine public. Cest un apport trs cibl, il ne concerne que le critre
matriel de laffectation au service public : le bien en cause doit avoir fait lobjet dun amnagement
indispensable et non plus spcial. Cest une condition plus stricte mais dont les contours doivent tre prciss.
Lapport du code est dj relativiser car sa porte est totalement non rtroactive ce qui pose des difficults.
Cest ce qua considr le CE, il en ressort que la jurisprudence maintient sous le rgime des critres
jurisprudentiels classiques les biens entrs dans le domaine public avant le 1 er juillet 2006. Il coexiste 2
dfinitions du domaine public en fonction de cette date. Cest une position stricte sur le principe de non
rtroactivit : CE, 28 dcembre 2009, Socit brasserie du Thtre et CE, 3 octobre 2012, Commune de PortVendres.

Chapitre 2 : Consistance et dlimitation du domaine public :

Lexemple des domaines publics naturels et mobiliers
On sintresse aux domaines publics dits spciaux rgis par des dispositions particulires.
Section 1 : La consistance du domaine public naturel et du domaine mobilier
De quoi sont composs ces domaines ?
1- LA distinction du domaine public naturel et du domaine public artificiel
Cest une distinction qui est ancienne et qui a t maintenue et simpose encore aujourdhui. Sur le principe, la
distinction est simple. Le domaine public artificiel rsulte de la main de lhomme, il correspond
physiquement au terrain amnag et aux btiments. Il correspond aux critres gnraux du domaine public.
Le domaine public naturel est plus complexe, il est suppos tre compos dlments naturels, en tout cas, il
rsulte de circonstances naturelles.
Cette distinction est relativiser car ce domaine public naturel est assez fragile sur le plan juridique. Ce domaine
public naturel nexiste pas ltat de nature. Ce quon appelle le domaine public naturel correspond un
construit juridique, il rsulte de qualification juridique. Est domaine public naturel ce qui est qualifi comme
tel par le droit. Dans une certaine mesure, cest une fiction juridique. Pour autant, ce domaine public naturel
correspond des espaces fragiles sur le plan de lenvironnement. Il doit faire lobjet dune protection
spciale. Il faut le distinguer du domaine public artificiel.
2- La consistance du domaine public naturel
Ce domaine public est composite. Il est riche, compos de 2 grands lments :
-

Le domaine public maritime naturel

Le domaine public fluvial naturel

25

Il y a un 3me lment plus complexe, on sinterroge sur lexistence dun domaine public arien.
1) Le domaine public maritime naturel
Il existe un domaine public maritime dit artificiel, il est essentiellement compos des ports maritimes. Ce
domaine public naturel est la proprit exclusive de lEtat. Le domaine public maritime naturel na jamais t
dcentralis.
Certaines collectivits doutre-mer sont propritaires dun domaine public maritime naturel mais pas les DOM. Il
y a un territoire maritime en Polynsie.
Le domaine public naturel est une vritable notion juridique qui en doit pas tre confondue avec la notion
gographique de littoral. Physiquement, le domaine public maritime naturel est une partie du littoral.
Cest une notion trs ancienne qui remonte par certains aspects lantiquit et au droit romain. Ex : on doit citer
au moins les Institues de lempereur Justinien du VIme sicle aprs J-C qui comprenait des dispositions sur les
rivages de la mer. On les a appliqu en France jusquen 1973. Un texte a eu un rle important, lordonnance de
la marine de Colbert de 1681 dont on a fait application jusquen 2006.
Aujourdhui, le domaine public maritime naturel est dfinit par le CPPP de 2006, lart L2111-4.
Il y a 5 lments qui composent ce domaine :
a) Les rivages de la mer
On peut dire que cest le cur du domaine public naturel. Gographiquement, les rivages de la mer, cest
lestran cest la zone de balancement des mares. Cest un espace gomtrie variable qui dpend du jeu de la
mare. Il y a 2 difficults :
-

Lestran fait lobjet dune protection spciale qui ne sapplique quau rivage. Le principe : Il est
interdit de porter atteinte ltat naturel des rivages de la mer sauf exception strictement entendu. Il faut
pouvoir identifier les rivages pour tablir le champ dapplication de cette rgle.
Il est ncessaire de fixer une limite prcise pour les riverains de la mer, qui sont dans linscurit.
Le problme juridique a t de fixer une limite prcise au rivage.

Cette question a volu dans le temps. Il y a 2 tapes dans le temps avant 1973 et aprs.
Avant 1973, la situation tait trs complexe. on distinguait les rivages de lAtlantique (au sens large : Mer du
Nord et Manche) des rivages de la mditerrane. On appliquait les Institutes de Justinien pour la mditerrane et
lordonnance de Colbert de 1681 pour les rivages de la cte de lAtlantique, et le critre ntait pas le mme.
Pour la mditerrane, on considrait que les rivages stendait jusquau plus haut flot dhiver. Pour fixer la
limite des rivages, on se rfrait la plus haute mare de lhiver. Pour la ct atlantique, on se rfrait au
plus haut flot du mois de mars. On considrait que les rivages stendait jusquau point atteint de la plus haute
mare de mars.
Tardivement, en 1973, le CE est venu prciser la notion juridique de rivage : CE, Ass, 12 octobre 1973,
Kreitmann : il sagissait dun riverain des rivages de la mer qui avait difi un mur de clture pour sparer sa
proprit du domaine maritime, ladministration lui reprochait davoir empiter sur le domaine public maritime
plus prcisment sur les rivages de la mer. Le problme de droit tait li la dfinition des rivages de la mer. Le
CE simplifie cette notion.
Depuis cet arrt, la limite du rivage est fixe au point atteinte par les hautes mers en labsence de
perturbation mtorologiques exceptionnelles. On fait rfrence la plus haute mare de lanne mais on ne
tient pas compte des circonstances mtorologiques exceptionnelles.
Le CPPP de 2006 a entirement repris cette dfinition. On dit que la jurisprudence Kreitmann a t codifie.

26

La question est de savoir comment matrialiser cette limite.

b) Le sol et le sous-sol de la mer territoriale
Cest un espace domanial particulier car on ne le voit pas, il est immerg. Il est sous la mer territoriale. Cest un
lment terrestre immerg trs tendu qui a une limite. a nest pas le sol et sous-sol de la mer. Cest le sol
et le sous-sol de la mer territorial, ltendu de cet espace domanial se calcule par rfrence la largeur de la
mer territoriale. En application du droit international, la largeur de la mer territoriale des Etats est de 12 miles
marins (1 mile =1,852Km). Ltendue du sol et sous-sol territorial fait 22 kms ct mer.
Leau de mer ne fait pas partie du domaine public maritime. Cest un hritage du droit romain, on considre
que leau de mer est une res cummunis : une chose commune.
La pollution de leau de mer ne peut donc pas tre sanctionne par le droit de la domanialit publique. Si une
pollution marine touche le sol de la mer territorial, on peut faire application du droit de la domanialit publique.
Cet lment domanial a longtemps t totalement ignor. Or aujourdhui, il connait un vif regain dintrt et
suscite des dbats (implantation sur le sol de la mer territorial).
c)

Les lais et les relais de la mer

Cest le rsultat de lactivit naturelle de la mer. Les lais ce sont des apports sdimentaires apports par la
mer et qui viennent engraisser le rivage. Les relais ce sont des terrains abandonns naturellement par la mer,
ce sont des terrains o la mer sest retire naturellement. Ce sont des terrains qui sont naturellement
soustraits laction des flots.
Les lais et relais peuvent servir lamnagement de plage. Cet amnagement ne peut se faire que sous la
domanialit publique. Le droit des lais et des relais a volu, avant le Code de 2006, on faisait application dune
loi du 28 novembre 1963 avant le code, aujourdhui abroge. La loi distinguait les lais anciens et les lais futurs
cest--dire les lais constitus aprs la loi de 1973 et les lais constitus avant la loi de 1973. Les lais futurs
faisaient demble partie du domaine public maritime, les lais anciens faisaient partis du domaine priv de
lEtat. Puisque les lais anciens faisaient partis du domaine priv, certains lais ont pu tre lgalement vendus. Le
Code de 2006 a simplifi la situation, tous les lais et les relais font partis du domaine public naturel quel que
soit leur date de constitution sous rserve des droits des tiers.
d) Le cas des tangs sals en communication avec la mer
Certains tangs sals tant en communication avec la mer relve du domaine public maritime. Cette
incorporation au domaine maritime a longtemps rsult dune vieille jurisprudence de la cour de cassation du
XIXme sicle (1842). La source juridique de cette incorporation cest le code. Ce code pose 3 conditions
classiques : La communication doit tre
-

directe
naturelle
permanente

Quand ces conditions sont prsentes, ltang fait partie du domaine public maritime mme sil a fait lobjet dune
proprit prive auparavant. Le problme pratique cest que ces 3 conditions peuvent voluer dans le temps ce
qui fait quun mme tang peut connaitre plusieurs statuts juridique au fil du temps. Ex : direct et naturel veut
dire que la communication ne peut pas se faire par lintermdiaire dun canal, rivire. Arrt CE, 1972, affaire de
lEtang Napolon en Camargue : tang qui a connu 3 statuts diffrents. Cet tang tait une proprit prive
jusquen 1872 car il tait reli par la mer par un cordon littoral, en 1872 dtruit le cordon littoral, la
communication devient directe et naturelle et devient un lment du domaine public naturel, en 1942, le cordon
littoral commence se reconstituer, ltang cesse dappartenir au domaine maritime.
On estime quil y a environ 70 tangs qui relvent du domaine public maritime.

27

e)

La zone dite des 50 pas gomtriques

Appele autrefois la zone des 50 pas du roi, ctait lpoque la marque du pouvoir royal dans les colonies. Il y
a eu une prcision gographique. Cette zone ne concerne pas la mtropole. On ne la trouve que dans les
dpartements doutre-mer : La Runion, les Antilles franaises.
Cette zone correspond un espace domanial important, elle a longtemps relev du domaine priv de lEtat. Ce
qui a eu pour consquence que certaines parcelles ont pu tre vendues. Cest en 1986 que la zone des 50 pas
gomtriques a intgr dans le domaine public maritime.
Cest une bande de terrain qui a une largeur de 81,20m qui se calcule compter de la ligne de mare
haute ct terre.
Lobjectif du lgislateur tait de lutter contre les occupations illgales de la zone des 50 pas gomtriques, lutter
contre la squattrisassion par la domanialit publique. cet objectif est un chec relatif car cette zone connait un
contentieux abondant et cette zone fait toujours lobjet de nombreuses occupations illgales.
2) Le domaine public fluvial naturel
Juridiquement, il existe aussi un domaine public fluvial artificiel qui est compos des ports fluviaux et des
canaux. Le contexte du domaine public fluvial naturel a beaucoup volu.
a) Remarque gnrale
Le droit du domaine public fluvial sintgre dans un corps de rgle bien plus large quon appelle le droit de
leau. Ce droit de leau est fortement li certaines donnes sociaux conomiques et scientifiques. Cest un droit
qui est li :
-

A la rarfaction des ressources en eau

Au problme de la pollution des eaux

Ces considrations expliquent toute une srie de mesure juridique relative leau. Les Etats ont pu faire des
choix diffrents, ex : lEspagne en 1985 a fait le choix de nationaliser certaines ressources en eau, les eaux
souterraines. Dautres pays ont t amens reconnaitre leau, le statut de patrimoine commun de la nation.
2 grandes lois sur leau en France ont t adoptes :
-

La loi du 3 janvier 1992 sur leau

Loi du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques qui complte la loi prcdente

Ces lois instituent une gestion prvisionnelle et planifie de leau. Ces lois instituent dautre part, des mesures de
police.
Ex : les schmas damnagement et de gestion des eaux permettent de concilier les diffrents usages de leau
et de prserver la ressource en eau.
Ex : le prfet peut prendre des mesures de suspension provisoire des usages de leau pour faire face des pnuries.
Le droit du domaine public fluvial doit tre restitu dans ce cadre-l.
b) La consistance du domaine public fluvial naturel
Ce domaine public est compos des cours deau et des lacs dits domaniaux. La composition de ce domaine
public spcial a volu dans le temps. On peut dire que cest un domaine public historique. A lpoque, le
domaine public fluvial correspondait aux cours deau et aux lacs praticables par radeau. Il sagissait des cours
deau et des lacs navigables ou flottable. Sur ce critre de la navigabilit, on a tabli une nomenclature

28

officielle des cours deaux navigables relevant du domaine public. Dans cette nomenclature, on y trouve la Loire,
la Seine. Le lgislateur du XXme sicle a largi la composition de ce domaine public fluvial, il y a 2 lois :
-

Loi du 8 avril 1910

Une loi du 16 dcembre 1964 sur le rgime et la rpartition des eaux.

Ces 2 lois vont privilgier un autre critre, un critre formel de classement par dcret. Les cours deau et les
lacs qui relvent du domaine public fluvial sont ceux qui ont t class par dcret dans le domaine public
pour rpondre aux objectifs du lgislateur.
Dans la loi de 1964 figure 3 grands objectifs, on fait un lien avec le pass, le classement peut tre prononc :
-

Pour assurer lalimentation en eau des voies navigables

Pour assurer les besoins de lagriculture et lindustrie
Pour assurer lalimentation des populations

Le domaine public fluvial naturel, dun point de vue pratique, nest pas trs tendu. Il y a environ 18 000 kms
de cours deau domaniaux contre 260 000 kms de cours deau non domaniaux. En Charente-Maritime, on
trouve la Svre niortaise et la Charente class dans le domaine public.
Le problme concerne les limites latrales, cest--dire sur les cts, des cours deau domaniaux. Jusquo
stend le domaine public fluvial stend sur les bords du cours deau ? On applique un principe ancien : les
terrains couverts par les plus hautes eaux des cours deau domaniaux avant dbordement font partie du
domaine public fluvial. On ne tient pas compte des crues exceptionnelles.
Conclusion : Son existence a t consacre par le CGPPP de 2006, ce code confirme le critre formel du
classement et il prcise que ce domaine public fluvial peut appartenir lEtat ou aux collectivits territoriales.
Juridiquement, le domaine public fluvial peut tre dcentralis.
Aujourdhui, lEtat est largement propritaire de ce domaine public mais titre exprimental, le domaine public
fluvial a parfois t transfr certaines rgions. Les enjeux sont conomiques et surtout touristiques. Le
gestionnaire de ce domaine public fluvial est souvent un tablissement public spcialis : ltablissement voie
navigable de France.
Il existe des dispositions spciales concernant les dpartements doutre-mer, ces dispositions ont t codifies
dans le code de 2006, ce sont des dispositions qui sont intressantes et originales. Dans les dpartements doutremer, toutes les eaux stagnantes, courantes, sous-terraines, toutes les sources, tous les cours deau font partie du
domaine public fluvial. Il y a un objectif qui est de protger un milieu jug fragile par la domanialit publique.
Dans les dpartements doutre-mer, la domanialit de leau est particulirement tendue.
3) De lexistence dun domaine public arien
Pour certains auteurs, il existerait un domaine public arien largement entendu et qui serait lespace
atmosphrique au-dessus du territoire franais. Cest une ide sduisante mais lide mme dun tel domaine
public pose problme pour plusieurs raisons :
-

Aucun texte ne vient consacrer un tel domaine public arien.

La jurisprudence na pas dgag lexistence dun tel domaine
Lhritage du droit romain reste important, lair est une res communis au sens du code civil

Il est donc difficile de parler dun domaine public arien, il existe trs clairement un domaine public plus
restreint quon appelle le domaine public hertzien. Lespace hertzien fait penser lespace o se propage les
ondes radiolectriques. Cest un domaine public important car cest lun des vecteurs de la libert de
communication et dexpression. Cest un domaine sensible, contrl par lEtat travers un tablissement
spcialis : lagence nationale des frquences.

29

Ce domaine public tait en gestation dans un vieil arrt du CE, 1948, Socit radio atlantique : les phnomnes
radiolectriques font concevoir la notion dun domaine public qui leur est propre. Cest ensuite le lgislateur qui
va consacrer lexistence dun domaine public hertzien en plusieurs tapes. On a dabord une conscration
implicite qui rsulte dune loi du 17 janvier 1989 sur la communication audiovisuelle qui affirme que
lutilisation des frquences radiolectriques disponibles constitue une occupation privative du domaine public de
lEtat. Alors il y avait bien un domaine public. Il a fallu attendre une autre loi du 26 juillet 1996 sur la
rglementation des tlcommunications qui voque lexistence dun domaine public hertzien. La dernire tape
est le code de 2006 qui consacre cette volution lgislative droit constant. Le Code : Les frquences
radiolectriques disponibles sur le territoire de la rpublique relvent du domaine public de lEtat.
Il ny a pas dinnovation car aujourdhui, il faut tenir compte des nouvelles technologies. Ces nouvelles
technologies permettent dentrevoir la notion dun domaine public qui serait immatriel bien au-del du domaine
public hertzien.
3- Le domaine public dit mobilier
Le domaine public mobilier est compos de bien meuble au sens du CC. Cest un domaine public auquel on
sintresse de plus en plus car il est li la culture. Il est essentiellement compos de bien culturel. On pense
notamment aux uvres dart des muses publics. Le juge puis le lgislateur se sont successivement intress au
domaine public mobilier.
A) La jurisprudence et la domanialit publique des biens culturels mobiliers
Il sagit de reconnaitre que le juge judiciaire a eu un rle prcurseur depuis longtemps. Ds le XIXme sicle, le
juge judiciaire sest prononc en faveur de la domanialit publique de bien culturel mobilier appartenant
ladministration. Des tableaux du Louvres ont t concerns par cette jurisprudence ou des manuscrits prcieux.
Au XXme sicle, la cour de cassation a rendu un arrt trs important en 1963 avec larrt Runion des
muses de France. Cette affaire est importante pour 2 raisons :
-

Le juge judiciaire peut exceptionnellement affirmer la domanialit publique dun bien lorsque
lappartenance au domaine public du bien ne fait aucun doute. A contrario sil y a une difficult, il
appartient au juge administratif de statuer. Dans ce cas, si la question est pose devant le juge judiciaire,
il y a une question prjudicielle. Le juge doit sursoir statuer jusqu ce que le juge ait tranch le litige.
Il sagissait dun tableau clbre du peintre Seurat (Louvre) la cour de cassation dgage lpoque et de
manire audacieuse, un critre du domaine public mobilier et sans texte de rfrence. Ce critre
aujourdhui est dpass du fait de lintervention du lgislateur. Cet arrt a eu le mrite de poser une
question essentielle : comment dfinir le domaine public mobilier culturel ?
La cour affirme que les biens meubles des tablissements publics relvent du domaine public si la
prservation de ces biens est lobjet mme du service public auquel ils sont affects. Cest une
dcision originale car le juge judiciaire sans texte de rfrence, vient dgager un critre du domaine
public mobilier. Cest un critre intressant qui adapte la notion daffectation au service public la
spcificit des biens meubles culturels. La cour dans cet arrt exige que le bien meuble soit lobjet
mme du service public auquel il est affect. Critre problmatique car en pratique, il faudrait
distinguer 2 sortes de biens culturels. Ce critre est peu maniable.

Aujourdhui, la solution de larrt de 1963 est dpasse du fait de lintervention du lgislateur. Cette affaire de
1963 souligne limportance que peut avoir le juge judiciaire sagissant du domaine public culturel. A quelle
occasion le juge judiciaire peut-il tre amen se prononcer alors quil sagit du domaine public ?
Par exemple, le litige peut avoir pour point de dpart, une action en revendication mobilire exerce par une
personne publique contre un particulier. Le particulier en question sestime possesseur de bonne foi et
revendique lapplication de lart 2279 CC : en fait de meuble possession vaut titre .
De manire exceptionnelle, ce particulier, fut-il possesseur de bonne foi, se voit opposer par le juge judicaire, le
droit de la domanialit publique.

30

Cette affaire montre que le droit de la domanialit publique peut tre un lment important du droit de lart et de
la culture.
B) Lapport du lgislateur
Cet apport sest fait en 2 tapes du domaine public mobilier caractre culturel.
1) La loi du 4 janvier 2002 sur les muses de France
Cette loi vient renforcer la protection des collections des muses de France. Cette protection se fait notamment
par le droit de la domanialit publique ds lors que les collections en question appartiennent une personne
publique. Le champ dapplication de la loi est limit, cette loi de 2002 sapplique aux muses de France. Muse
de France est une appellation cre par la loi attribue par une dcision du ministre de la culture, cette
appellation peut concerner des muses publics ou privs. Lappellation est attribue sur demande de linstitution
propritaire des collections en question.
La loi affirme que les biens constituant les collections des muses de France font partie du domaine public
mobilier et culturel lorsque ces collections appartiennent une personne publique. En consquence, ces
collections sont inalinables et imprescriptibles.
Cette loi de 2002 a prvu 2 assouplissements dans lintrt dune bonne gestion des collections :
-

Certains biens culturels peuvent sortir du domaine public. Le bien doit avoir fait lobjet dune
dcision formelle de dclassement. Cette dcision doit tre lgale. Cette dcision doit avoir t prise
aprs avis dune commission scientifique national. Cette dcision doit tre considre dintrt
gnral. Cette possibilit pourra permettre ladministration de dclasser certaines uvres existant en
plusieurs exemplaires, ce qui permettra ladministration den vendre. Cette dcision de dclassement
est manier avec prcaution car elle ne doit pas tre perue comme une dprciation dun artiste. Ce
dclassement peut servir une politique de restitution au pays dorigine. Ex : TA Rouen, 2007, affaire
de la tte Mahorie de Nouvelle-Zlande : il sagissait dune tte Mahorie appartenant au muse
municipal de Rouen qui sur demande la Nouvelle-Zlande a accept de rendre luvre le tribunal
annul cette restitution car il ny avait pas eu lavis de la commission scientifique nationale. Mme en
cas de restitution par un pays tranger, il doit y avoir lavis de la commission scientifique nationale des
muses de France. Le juge administratif ne tient pas compte des circonstances historiques de
lappropriation historique du bien : mme si le bien a t acquis dans des circonstances douteuses,
luvre dart ne peut pas tre restitue sans dcision de dplacement.
Cette loi facilite les mouvements duvre dart entre collectivits publiques. En dehors, des prts
de collection, la loi autorise le transfert de proprit duvre dart entre muse publics. Ce
transfert de proprit doit tre titre gratuit. Laffectation a un muse de France doit tre maintenu.
La dcision doit tre approuve par arrt du ministre de la culture aprs avis du conseil des
muses de France. Lhypothse vise est celle dun transfert entre de grands tablissements culturels
dEtat et des tablissements culturels locaux. Il sagit daccompagner la dcentralisation culturelle.

2) Le code des proprits publiques de 2006

Ce code vient enfin prciser la notion de domaine public mobilier culturel. Art L2112-1 CGPPP. Le code
commence par prciser que ces dispositions sappliquent sans prjudice des autres dispositifs de protection des
biens culturels. La protection des biens culturels ne se fait pas que par la domanialit publique. Elle se fait par
dautres moyens et notamment le droit pnal.
Font partis du domaine public mobilier de la personne publique propritaire, les biens prsentant un
intrt public du point de vue de lhistoire, du point de vue de lart, de larchologie, de la science ou de la
technique. Le code de 2006 fixe une liste de bien concern, cette liste nest quindicative car le code de 2006
affirme quil sagit notamment des archives publiques, des objets mobiliers classs ou inscrit au sens de la loi de

31

1913. Ex : certains navires, des cloches dglise, des orgues. On cite les collections des muses publics, les
documents anciens rares ou prcieux des bibliothques publiques.
Conclusion sur le domaine public mobilier: il faut sortir de la problmatique des biens culturels. En dehors des
biens culturels, peu de meuble sont susceptibles dintgrer le domaine public car la doctrine et la jurisprudence
considrent quil faut un intrt spcial pour ranger un bien meuble dans le domaine public. En consquence, on
considre que les biens meubles ordinaires de ladministration relvent de son domaine priv. Cest ce quil
rsulte dun arrt du CE, 28 mai 2004, Aroport de Paris : larrt a t rendu lorsque aroport de Paris tait une
personne publique ce qui nest plus le cas. Dans cette affaire, il sagissait de matriel informatique, de logiciel et
le CE considre que ces biens ne sauraient tre regard comme des biens du domaine public.
Section 2 : La dlimitation du domaine public
1- Intrt et spcificit du rgime applicable
La dlimitation du domaine public cest une question importante en pratique. Il sagit de fixer la frontire
juridique entre le domaine public et les proprits riveraines du domaine public. La question intresse les
riverains des voies publiques et les riverains des cours deau domaniaux et les rivages de la mer.
Cette dlimitation relve dun rgime ancien et spcifique. On napplique pas les rgles du droit priv. En droit
priv, la dlimitation entre 2 fonds voisins se fait par accord amiable, dfaut cela se fait par la voie de laction
en bornage. Ce rgime de droit priv est inapplicable au domaine public.
Cette dlimitation du domaine public se fait unilatralement par ladministration. Elle se conteste devant le
juge administratif. Pour tudier le rgime de la dlimitation du domaine public, on distingue le domaine public
artificiel et le domaine public naturel.
Pour le domaine public artificiel, la question est lie au domaine public routier. On applique la procdure dite
de lalignement pour fixer la frontire entre les voies publiques et les proprits riveraines. Cette procdure
donne lieu ltablissement de plan dalignement et ces plans sont des actes administratifs rglementaires. Mais
aujourdhui, les limites des voies publiques peuvent tre dtermines par les plans locaux durbanisme.
2- Les caractres de la dlimitation du domaine public naturel
La question intresse les particuliers riverains des cours deaux domaniaux et du domaine public maritime. Ces
personnes prives sont dans une situation juridiquement inconfortable.
Les 3 caractres sont :

La dlimitation du domaine public naturel est dite unilatrale. Ce qui veut dire 2 choses :
o Matriellement la dlimitation est opre unilatralement par ladministration. Seuls les
services de lEtat sont comptents pour dlimiter le domaine public naturel
o La dlimitation du domaine public naturelle, une fois ralise, est approuve par un acte
administratif unilatral. Il sagit en principe, dun arrt prfectoral de dlimitation.
Le droit moderne a tent de mieux associer les riverains concerns. Le caractre unilatral a t
relativis. Dcret du 29 mars 2004 sur la dlimitation concerne que le domaine public
maritime mais une runion sur les lieux doit tre organise en prsence des riverains.
Avant dtre approuv, le projet de dlimitation est soumis enqute publique, au cours de
cette enqute, les riverains pourront faire valoir leur avis.
En consquence, en aucun cas la dlimitation ne peut rsulter dun contrat avec le riverain. En
pratique, on constate lexistence de certains accords verbaux voire crits. Ces accords ont une
valeur sociologique mais ces accords nont aucune valeur juridique. Ils ne lient personne.
Puisquelle est unilatrale, son cot financier nest qu la charge de ladministration et pas la
charge du riverain.

32

La dlimitation du domaine public naturel est dite dclarative ou encore recognitive. La dlimitation
se traduit par la constatation dune situation de fait un moment donn. Il sagit simplement
denregistrer juridiquement par un acte la limite atteinte par les plus hautes eaux en dehors de
circonstances mtorologiques exceptionnelles. Il sagit dappliquer la jurisprudence Kreitmann. CE,
1991, Consorts Lecuyer : cet arrt affirme que lacte de dlimitation est un acte dclaratif qui se borne
constater les limites du rivage de la mer telle quelles rsultent des phnomnes naturels observs. Le
problme cest ces phnomnes naturels observs voluent dans le temps. La ligne de mare haute nest
pas la mme dune anne ou dcennie sur lautre. On dduit du caractre dclaratif, le caractre
contingent. Ladministration peut procder une nouvelle dlimitation en cas de changement dans la
situation de fait. Ce changement peut tre effectu dans nimporte quel dlai. Un riverain na aucun
droit acquis au maintien dune dlimitation donne. CE, 1976, Mnard et Pujol : il sagissait dune
affaire normande. Il sagissait de terrains littoraux qui se sont trouvs rgulirement submergs par la
mare. Le juge administratif en a dduit que :
o Ces terrains que mme sils taient proprit prive avec la submersion, ils deviennent un
lment du domaine public maritime.
o Ladministration pouvait procder une nouvelle dlimitation constatant la nouvelle assiette
du domaine public maritime.
Des phnomnes naturels peuvent largir le domaine public naturel au dtriment des personnes prives
riveraines.
Cette question prcise a fini par faire lobjet dune QPC, le conseil constitutionnel a considr quil ny
avait pas violation de la constitution.

Ce caractre pose le problme des mthodes de dlimitation du domaine public naturel notamment maritime. Il y
a 2 mthodes :
-

Une mthode traditionnelle, la mthode dite du piquetage car il sagit dimplant des piquets par
lendroit atteint par la mare haute. Cette mthode pose la question du jour choisit, il est choisi en
fonction du coefficient de mare.
La mthode dite scientifique qui fait appel des instruments modernes comme la modlisation des
mares, lobservation arienne, satellitaire ces outils scientifiques sont douteux pour ladministration
et lexprience montre quils sont parfois dcevants.
3me critre : la dlimitation du domaine public naturel est dite obligatoire. a ne veut pas dire que
ladministration doit dlimiter le domaine en toute circonstance. a veut dire que les riverains du
domaine naturel sont en droit dobtenir une dlimitation lorsquils en font la demande. Cela permet
dans le doute sur les frontires du domaine, permet aux riverains de les scuriser en obtenant une
dlimitation. Ce droit la dlimitation est issu de la jurisprudence : CE, 1976, Villa Miramar : cet arrt
rappelle quil nappartient qu ladministration doprer la dlimitation et les riverains sont en droit
dobtenir une dlimitation. Rien nautorise ladministration de refuser pour des motifs dopportunit,
elle est donc obligatoire. Ce droit la dlimitation nest reconnu quaux riverains. Ex : les
associations nen bnficient pas. Ce droit la dlimitation est peu utilis en pratique, par ignorance du
droit ou pour des raisons psychologiques (ne prfre pas savoir). Sur le plan contentieux, ce droit
la dlimitation a des consquences qui se dveloppent. Un refus de ladministration de dlimiter est
donc illgal. Il peut tre annul devant le TA. Le juge administratif peut enjoindre ladministration de
procder la dlimitation.

Conclusion sur la dlimitation du domaine naturel : le domaine public naturel est peu dlimit, lorsquil est
dlimit lopration doit souvent les riverains et lopration est conteste. Un riverain mcontent peut former
un recours pour excs de pouvoir contre larrt de dlimitation et peut faire valoir des motifs de lgalit externe
(vice de procdure, vice de forme) sur le plan de la lgalit interne, les moyens limits : il faut dmontrer que la
dlimitation repose sur une apprciation errone des faits.

Chapitre 3 : Protection et utilisation du domaine public

33

Section 1 : La protection du domaine public : lexemple des contraventions de grande voirie

En dehors de cette procdure des contraventions de grande voirie, il existe de grands principes qui viennent
protger le domaine public : linalinabilit et limprescriptibilit du domaine public.
1- La notion de contravention de grande voirie
Cest un instrument majeur de protection de domaine public franais qui vise la fois, le domaine public naturel
et le domaine public artificiel. Le champ dapplication des grandes voiries est large mais cest une limite, tous
les lments du domaine public ne sont pas couverts par la contravention de grande voirie. Le domaine
public routier nest pas concern, on applique la contravention de voirie routire car elle fait intervenir le juge
judicaire alors que la contravention de grande voirie fait intervenir le juge administratif.
Les contraventions de grande voirie ont une importance particulire sur le domaine public naturel car elle
contribue protger lenvironnement.
On dit que la contravention de grande voirie est constitue par tout fait pouvant nuire la conservation du
domaine public ou son usage normal. La contravention de grande voirie permet de sanctionner les
dgradations physiques du domaine public et aussi de sanctionner latteinte lusage ou laffectation
normale du domaine public. Elle peut sanctionner une occupation illgale du domaine public mme sil ny
a pas de dgradation.
La contravention de grande voirie est un lment dune police administrative spciale appele la police de
conservation du domaine public.
Pour quil y ait contravention de grande voirie, il faut quexiste un texte de rfrence. Depuis 2006, le texte de
rfrence cest le CGPPP. Avant 2006, les textes de rfrence taient parpills et parfois manquaient. Pour le
domaine public maritime, on se rfrait lordonnance sur la marine de 1681. Les faits qui peuvent donner lieu
contravention de grande voirie sont trs varis. On peut distinguer le domaine public naturel et le domaine
public artificiel.
Le domaine public naturel, il sagit du stationnement illgal dune pniche sur le domaine public fluvial,
construction illgale dune digue de protection en bordure dun cours deau, une extraction de sable non autoris,
pollution du rivage de la mer, occupation sans titre du domaine public maritime.
Le domaine public artificiel, la contravention de grande voirie va pouvoir concerner les dgradations des rails de
chemin de fer, des barrires de passage niveau ou encore les dgradations de pontons par les navires lors de
leurs manuvres au port.
2- Le rgime des contraventions de grande voirie
A) La poursuite du contrevenant
Cest lauteur de latteinte au domaine public. La procdure doit commencer par un procs-verbal de
constatation. Ce procs-verbal doit tre dress par un agent public habilit, sil nest pas habilit cela affecte
lensemble de la procdure. Le lgislateur a augment le nombre des agents pouvant verbaliser. On trouve les
officiers de police judiciaire, des agents du littoral peuvent tre habilits.
Lorsque ladministration a connaissance dune atteinte au domaine public, elle doit poursuivre le contrevenant et
doit faire dresser un procs-verbal. Ladministration na pas apprcier lopportunit des poursuites pour
protger le domaine public contre la propre ngligence de ladministration. Ce principe vient de la
jurisprudence CE, 1979, Association les amis des chemins de ronde : dans cet arrt rendu propos du domaine
public maritime, le CE affirme de manire solennelle les autorits charges de la conservation du domaine
public doivent veiller lutilisation normal des rivages de la mer et sont tenus dexercer les pouvoirs quelles
tiennent de la lgislation en vigueur, elle ne saurait sy soustraire par simple convenance administrative .
Ladministration doit poursuivre.

34

Si ladministration ne poursuivit pas, elle est en principe en faute, le refus de poursuivre est illgal, un refus
peut tre annul devant le juge administratif. Le juge administratif peut enjoindre ladministration de
poursuivre le contrevenant.
Dans certains cas, ladministration peut lgalement peut ne pas poursuivre. Le contrevenant peut tout fait
tre une personne publique. Il faut un motif dintrt gnral suffisant pour refuser de poursuivre le
contrevenant :
-

Il y a un motif traditionnel : les ncessits de lordre public qui peut tre invoqu par le prfet.
Une ncessit conomique et sociale, ex : la fermeture dune entreprise illgalement installe sur le
domaine publique pourrait tre trop prjudiciable lemploi.
Lexistence dune ngociation amiable entre le contrevenant et ladministration. Ce motif est
apparu lors dune grande affaire, CE, 30 septembre 2005, Cacheux / affaire du navire Erika :
laspect contravention grande voirie est un aspect mineur dans laffaire Erika. Le CE dit que la
contravention de grande voirie est susceptible de sappliquer aux grandes pollutions maritimes ds lors
quelles touchent un lment du domaine public. Le CE rappelle quen la matire, il existe un rgime
international qui simpose, ce rgime est constitu de conventions internationales qui organisent des
voies de droit spcifique. Ce rgime international empche de poursuivre au titre des grandes voiries, le
propritaire du navire, le commandant et laffrteur du navire. Mais pour le CE, ce rgime international
nempche pas de poursuivre le propritaire des produits ptroliers lorigine de la pollution. Pour le
CE, il existait un motif dintrt gnral justifiant labsence de poursuite au titre de la
contravention de grande voirie. Le prfet avait refus de poursuivre. Pour le CE, cette ngociation
amiable tait un motif dintrt gnral justifiant de ne pas poursuivre Total.
Cette apprciation est indiscutable sur 2 points :
o La contravention de grande voirie permet lentire rparation du domaine public quel
que soit son cout.
o Ce motif dintrt gnral ne sapplique pas de la mme faon tous les contrevenants,
cest un cas despce.

La procdure commence donc avec un procs-verbal, ensuite, cest le prfet qui engage les poursuites en
notifiant le procs-verbal au contrevenant avec citation comparaitre devant le TA. La contravention de grande
voirie requiert lintervention du juge administratif du lieu de linfraction. On dit que le prfet dfre au juge
lauteur de la contravention de grande voirie.
B) Les condamnations prononces par le juge administratif
Ces condamnations prsentent un caractre mixte. Cest--dire quil y a une condamnation de nature pnale et
une condamnation de nature civile. Le juge administratif va prononcer une condamnation de nature pnale. Le
TA va condamner le contrevenant payer une amende lorsque cest possible et va condamner le contrevenant
rparer latteinte porte au domaine public. La contravention de grande voirie cest la richesse de ce
mcanisme, elle a une fonction rpressive et une fonction rparatrice.
La condamnation lamende nest pas systmatique parce quil faut un texte prvoyant cette amende, ex :
sagissant du domaine public maritime naturel, on se rfre un dcret de 2003 qui fixe le montant de lamende
par rfrence aux contraventions de la 5me classe du code pnal. Cette amende ne peut pas dpasser 1500. Par
ailleurs, pour prononcer lamende, il faut que le contrevenant ne puisse pas faire jouer une loi damnistie ou
la prescription qui est dun an. On constate que souvent les lois damnistie couvrent les contraventions de
grande voirie et par ailleurs lorsque ladministration tarde engager les poursuites, les faits sont prescrits
La condamnation rparer latteinte au domaine public, peut tre prononce sans quune loi damnistie peut tre
oppose car on fait jouer pleinement le principe dimprescriptibilit du domaine public.
C) Le problme de lexonration de la responsabilit du contrevenant

35

Il sagit de voir quelles sont les causes exonratoires de responsabilit qui peuvent librer le contrevenant. Il y
en a 2 qui peuvent librer totalement ou partiellement le contrevenant en fonction des circonstances :
-

La force majeure : elle est trs rarement retenue par le juge administratif parce que lun des caractres
de la force majeure fait lobjet dune interprtation trs stricte du juge, cest limprvisibilit
(irrsistible et extrieur). Dgradation du port de commerce de La Rochelle, un jugement de mars 1999
du TA de Poitiers, navire St Rock , il sagissait dune tempte qui na pas t retenue comme cas de
force majeure. Dans cette affaire, il sagissait dun navire amarr au quai et qui au cours dune tempte
avait endommag le quai en raison des chocs rptitifs entre le navire et le quai. Le propritaire
dmontre que la tempte en question sobservait tous les 6 ans, le TA confirm en appel considre que
la tempte ntait donc pas imprvisible.
La faute de ladministration assimilable un cas de force majeure : il sagit dune faute importante
et la jurisprudence a la formule suivante cest une faute de ladministration qui a mis le
contrevenant dans limpossibilit dviter le dommage . La jurisprudence administrative est globale
trs stricte dans ladmission de cette cause exonratoire mais le juge administratif est beaucoup plus
strict ds lors quil y a atteinte au domaine public naturel. Dans ces affaires, le juge administratif fait
prvaloir les enjeux environnementaux du domaine naturel.
Le juge est moins strict sagissant des atteintes au domaine public artificiel. Il retient plus souvent
lhypothse dune faute de ladministration assimilable un cas de force majeure. Ex : les atteintes au
domaine public portuaire par les navires, loccasion dune manuvre daccostage ou loccasion
dune manuvre dappareillage. CE, 24 janvier 1994, Berge-prince : il sagissait dun navire qui
avait rompu ses amarres et avait caus des dgradations aux installations portuaires. Dans ce cas, le juge
a considr que ladministration navait pas fourni au capitaine des consignes damarrage suffisantes au
regard des circonstances de temps et de lieu. Il y avait faute de ladministration assimilable un cas de
force majeure.
Dans laffaire du Saint Rock, le propritaire na pas pu faire jouer la force majeure mais la faute de
ladministration assimilable un cas de force majeure. Pour le tribunal, la protection du quai tait
insuffisante et cette faute de ladministration a eu un effet exonratoire partiel.

Conclusion sur les contraventions de grande voirie : depuis les annes 70 environ, les contraventions de grande
voirie sont souvent utilises des fins de protection de lenvironnement. Dans cette optique, le droit du domaine
public via les contraventions de grande voirie vient complter le droit de lurbanisme et de lenvironnement.
Cest une procdure souvent mise en uvre qui donne lieu un contentieux important et on estime que cette
procdure est plutt efficace bien quimparfaite. Le bilan semble plus mitig sur certains territoires sensibles, en
Corse ou en Outre-mer.
Section 2 : Les utilisations du domaine public : lexemple des utilisations privatives
1- La distinction des utilisations collectives et privatives du domaine public
Il y a donc traditionnellement 2 types dutilisation du domaine public. Les utilisations collectives correspondent
au domaine public dit affect lusage de tous. Cest le domaine public dont le mode dutilisation est la fois
collectif et anonyme. Il sagit surtout des voies publiques pour le domaine artificiel et pour le domaine
naturel : les plages.
Ces utilisations collectives sont soumises 2 grands principes juridiques :
-

le principe de libert : il est particulirement important sagissant du domaine public affect lusage
de tous. Il implique quune autorisation administrative nest pas ncessaire pour utiliser le domaine
public affect lusage de tous. Le domaine public est le support dune libert fondamentale celle
daller et venir. Mais cette libert dutilisation du domaine public affect lusage de tous nest pas
absolue. Elle connait des limitations pour des motifs dordre public, lusage des voies publiques est trs
encadr par des rgles de police administrative. Cela pose des problmes de comptence et de contrle,
le maire joue un rle essentiel en la matire en tant quautorit de police administrative sur le territoire

36

de sa commune. Le maire peut dicter des interdictions de circulation ou rglementer le stationnement.

Ces mesures de police sont prises par voie darrt municipal. Juridiquement, ces mesures de police
doivent tre limites dans le temps et dans lespace, la jurisprudence nadmet jamais les
interdictions gnrales et absolues. Si une interdiction est prononce, elle doit tre adapte aux
circonstances et proportionn au but recherch. Le juge administratif exerce un contrle approfondi sur
ce type de mesure de police. Ce contrle est dans la lign du clbre arrt Benjamin sur le contrle des
mesures de police administrative qui touchent les liberts.
le principe dgalit. : tous les citoyens ont une gale vocation utiliser le domaine public affect
lusage de tous. Ce principe saccommode dexception. Le principe dgalit ne vaut que pour des
personnes places dans la mme situation. Arrt Denoyer et Chorques. Il existe des exceptions ds lors
que lon peut tablir une diffrence de situation entre ces usagers. Les transports en commun peuvent
bnficier de voie de circulation approprie.

2- Les utilisations privatives du domaine public

Ces utilisations sont souvent lies des enjeux conomiques importants. Elles bnficient aux personnes prives
qui exercent leur activit sur le domaine public. Les situations sont trs nombreuses, il sagit : dentreprise de
transport, de logistique un commerant install dans les halles de march municipaux lostriculteur install
sur le domaine public maritime le plaisancier qui va bnficier dun poste damarrage pour son navire. Dans
ces situations, la parcelle domaniale en cause est soustraite lusage de tous pour bnficier une personne en
particulier. On dit quil y a utilisation privative dune dpendance du domaine public. Le bnficiaire de
cette utilisation est appel occupant privatif du domaine public.
Cet occupant privatif est soumis des rgles strictes qui sont aujourdhui codifies dans le code des proprits
publiques de 2006. Ces rgles doccupation sont rgulirement critiques par les professionnels, certaines de ces
rgles posent problmes :
-Loccupation privative du domaine publique est soumise autorisation pralable. Cette autorisation peut
prendre une forme unilatrale et sagissant du domaine public de lEtat, elle serait dlivre par arrt prfectoral,
sagissant du domaine public communal, cette autorisation tait dlivre par arrt municipal. Mais pour les
occupations privatives forts enjeux conomiques, loccupation est souvent autorise par contrat entre
ladministration et loccupant. Cette autorisation est toujours limite dans le temps, la dure du titre est
minemment variable dune situation lautre tout dpend des enjeux. Pour un carrelet, on dlivre une
autorisation domaniale, la dure est comprise entre 1 et 5 ans. Pour une entreprise de logistique, la dure du titre
peut aller jusqu 20 ou 30 ans. Les projets de parc olien en mer ncessiteront des titres de longue dure jusqu
30 ans.
-Loccupation privative est soumise redevance. Elle nest pas gratuite sauf exception. Il y a une exception
dans le code de 2006 lorsque loccupant na pas de but lucratif et poursuit un but dintrt gnral, loccupation
peut tre gratuite, sinon elle doit tre payante. Cette redevance est une redevance domaniale, elle est spcifique.
Le montant de cette redevance est variable. Ladministration doit calcule le montant en fonction de 2
paramtres :

de la surface utilise par loccupant

on tient compte de lavantage conomique tire de loccupation privative

ex : une industrie lourde en zone portuaire, la redevance sera trs leve. un stade sportif utilis par un grand
club, la redevance peut tre trs leve.- pour les parcs oliens, la redevance sera trs leve.
-Les autorisations domaniales sont prcaires et rvocables. Ces autorisations peuvent tre retires par
ladministration tout moment, elles peuvent tre retires avant la fin normale du titre, pour tout motif dintrt
gnral ou pour toute faute de loccupant privatif. Ex : si ladministration souhaite raliser des travaux publics
sur la parcelle utilise, elle peut retirer le titre pour motif dintrt gnral.

37

Ce retrait avant terme peut tre indemnis. Ex : non-paiement de la redevance domaniale dgradation du
domaine public.
Les autorisations domaniales sont prcaires et rvocables. Les occupants privatifs nont aucun droit la
dlivrance dune autorisation domaniale, au-del, les occupants privatifs nont aucun droit au renouvellement
dune autorisation domaniale. On napplique pas la lgislation sur les baux commerciaux.
Il y a un assouplissement, la loi a cherch encourager lactivit conomique sur certaines dpendances du
domaine public. Il sagit des espaces domaniaux o les enjeux conomiques et financiers sont importants. Il
sagit surtout des zones portuaires et ferroviaires. La loi en question est celle du 25 juillet 1994 qui fait des
emprunts au droit priv, dite relative la constitution de droit rel sur le domaine public. Les droits rels en
question ne portent directement sur le domaine public, cest juridiquement impossible. Cette loi a t abroge
pour tre intgralement codifie. Son champ dapplication dans lespace est limit par la formulation suivante
la loi ne sapplique quau domaine public artificiel de lEtat et de ses tablissements publics ce sont les
tablissements publics nationaux comme les universits. a veut donc dire que le domaine public naturel a t
exclu de la loi ce qui est problmatique lheure o lon veut implanter de grands parcs oliens sur le domaine
maritime.
Cette loi permet loccupant privatif dtre propritaire des constructions quil va raliser sur le domaine
public pendant son occupation privative. Avant la loi de 1994, le statut juridique de ces constructions tait
controvers. On trouvait certains auteurs pour dire que ces constructions faisaient demble partie du domaine
public et nappartenait jamais loccupant privatif.
Cette loi vient scuriser les occupants privatifs en leur reconnaissant un droit rel de proprit immobilier. La
question reste non tranche sur le domaine public naturel. Ce droit de proprit ne porte donc pas sur le
domaine public lui-mme. Ce droit de proprit est temporaire, il steint lchance de lautorisation
domaniale.
Quel est le sort juridique des ouvrages construits par loccupant privatif ? La loi de 1994 ninnove pas du tout,
on fait application dune solution classique peut conomique. Les ouvrages sont :
-

dtruits par loccupant privatif et ses frais

sincorporent gratuitement au domaine public

En conclusion, lapport du lgislateur est relativement modeste. Le code de 2006 a codifi la loi de 1994 mais
sans lui donner un nouveau souffle. La question des garanties demeurent entire.

Partie 3 : Le travail public, louvrage public et la responsabilit dite du fait des travaux
publics
Chapitre 1 : Les notions de travail public et douvrage public
Ces notions sont fonctionnelles. Elles servent dune part dterminer le rgime juridique applicable et
notamment dans un cas : en matire de responsabilit, dautre part, ces notions servent dterminer le juge
comptent en cas de litige.
Sagissant de la responsabilit, il faut savoir quen matire de travaux public et douvrage public, on applique un
rgime spcial de responsabilit : la responsabilit du fait des travaux publics.
Les litiges qui concernent les travaux publics et les ouvrages publics concernent la comptence du juge
administratif. Le contentieux des travaux public est trs abondant et il intresse lensemble des juristes.
Section 1 : La notion de travail public
4 remarques gnrales :

38

la dfinition du travail public est large, les travaux publics ce sont des travaux de construction,
rparation, entretien, amnagement, dmolition Ce sont des travaux qui sont entrepris dans un but
dintrt public et effectu par une personne publique ou pour son compte. Sont des travaux publics, les
travaux de construction de route, de ligne de chemin de fer, de construction dquipement solaire,
sportif, culturel etc
la dimension conomique des travaux publics, souvent les travaux publics constituent un enjeu
conomique fondamental en raison du montant des investissements. Cest le cas pour ce qui concerne la
ralisation dinfrastructure lourde, ligne TGV, autoroute. Le droit des travaux publics au-del de la
technique juridique est ancr dans cette ralit conomique. Ex : le droit des travaux public sattache
particulirement la transparente des procdures et lgalit du traitement des oprateurs. Il nest pas
tonnant que les travaux publics relvent du code des marchs publics.
Limportance et loriginalit du droit des travaux publics, limportance, dun point de vue
historique, ce droit des travaux publics cest lune des premires constructions du droit administratif
franais. Depuis lorigine, ce droit occupe une place importante en droit public. Cette branche du droit
public sest particulirement dveloppe dans le sillage de la loi du 28 Pluvise an VIII donne
comptence lanctre des tribunaux administratifs pour trancher les litiges en matire de travaux
publics. Loriginalit, elle existe toujours, elle sexprime dans la procdure et dans les rgles de
responsabilit. En matire de procdure, on napplique pas une rgle clbre de procdure
administrative contentieuse, n napplique pas la rgle dite de la dcision pralable. Elle est formule
dans le code de justice administrative : la juridiction administrative ne peut tre saisie que par voie de
recours form contre une dcision administratif sauf en matire de travaux public. . Cette rgle est
respecte dans le contentieux du recours pour excs de pouvoir. Mais cette rgle est plus problmatique
dans le contentieux de la responsabilit. Il faut provoquer une dcision administrative pralable en
matire de responsabilit pour lui demander rparation. Il faut demander une indemnisation
ladministration qui si elle refuse pourra faire lobjet dun recours. En consquence, la victime qui
demande rparation dun dommage de travaux public ou douvrage public, peut donc si elle le
souhaite saisir directement le juge administratif sans avoir provoquer une dcision
administrative pralable.
Il faut en tirer des consquences en matire de dlai de recours contentieux de 2 mois ne joue pas en
matire de dommage de travaux public. Quoiquil en soit, le mcanisme de la prescription
quadriennale sapplique : les crances acquises contre les personnes publiques steignent au bout de
4 ans.
La victime dun dommage de travaux public, en premire instance, est dispense du ministre dun
avocat.
Globalement, on considre que les rgles de la responsabilit du fait des travaux publics sont plus
avantageuses que le droit commun de la responsabilit administrative. A lpoque, la responsabilit du
fait des travaux public a innov avec la notion de responsabilit pour risque autrement dit sans faute. le
droit de la responsabilit a inspir dautres branches du droit avec le phnomne de la thorie
contemporaine pour risque.
La notion de travail public prsente un caractre attractif. Cest un principe de simplification qui joue
donc en faveur de la notion de travail public. A partir du moment o un acte ou une activit se
rapporte partiellement une opration de travail public, on considre globalement quil sagit
dune opration de travaux publics. En cas de contentieux, on considre que cest un contentieux de
travaux publics. Un contrat qui porte la fois sur des travaux privs et sur des travaux publics est un
contrat de travaux public et son contentieux relve du juge administratif.
La question des critres de dfinition du travail public : cette dfinition na pas t donne par le
lgislateur, la grande loi du 28 pluvise an VII na pas donn de dfinition du travail public. Cette loi a
donn comptence au juge administratif. Cette dfinition des travaux publics a t luvre de la
jurisprudence. Cest une question essentielle. Il existe 2 critres jurisprudentiels de dfinition du travail
public, 2 critres alternatifs :
o Un critre dit traditionnel dgag par la jurisprudence en 1921, en pratique cest le critre
qui sapplique le plus souvent.

39

Un critre dgag par le TC en 1955, il permet de complter le premier critre lorsque ce

premier critre ne peut pas jouer. Ce critre sapplique dans un nombre limit dhypothses.

1- Le critre traditionnel du travail public

CE, 10 juin 1921, Commune de Monsgur : ce critre traditionnel repose sur 3 lments cumulatifs :
-

Le travail doit prsenter un caractre immobilier

Le travail doit tre entrepris dans un but dintrt gnral
Le travail doit tre excut pour le compte dune personne publique

A) Le caractre immobilier du travail

Seuls des travaux excuts sur des biens immeubles peuvent qualifis de travaux publics. Si les autres
conditions sont runies.
A contrario, des travaux excuts sur des biens meubles ne peuvent pas tre qualifis de travaux publics, il ny a
pas dexception. Mme sil sagit de bien meuble particulier, les travaux en question ne peuvent pas tre des
travaux publics. Ex : la construction dun navire, dun aronef nest pas un travail public.
Ds lors quexiste un immeuble, la jurisprudence est souple, elle admet assez largement lexistence de travaux
publics. Un simple travail dentretien peut tre qualifi de travail public, ex : un entretien des jardins publics
un travail de dmolition dun immeuble. Limmeuble en question peut tre un immeuble par nature ou par
destination. Un travail ralis sur un fond de terre (un terrain) sera ralise sur un immeuble par nature.
B) La poursuite dun but dintrt gnral
Le travail doit tre entrepris dans un but dintrt gnral. On constate que cette notion dintrt gnral est
largement interprte.
On a 2 notions de rfrence :
-

Ce but dintrt gnral est entendu plus largement que la notion de service public : CE, 1921,
Commune de Monsgur : le CE affirme que les travaux effectu dans une glise pour le compte dune
personne publique et dans un but dintrt gnral sont des travaux public. Cet arrt dmontre quil
peut y avoir but dintrt gnral sans service public. il est inutile de rechercher la prsence dun
service public.
Ce but dintrt gnral est aussi plus large que la notion dintrt du domaine public. la notion
de travail public est une notion autonome. Elle est indpendante de la notion de domaine public. Par
consquent, des travaux public peuvent tre raliss sur le domaine priv de ladministration : CE,
1949, Contamine.

Il y a des limites. Des travaux entrepris dans un but exclusivement financier ou patrimonial ne seront pas
considrs comme entrepris dans un but dintrt gnral. Mme sil portent sur un immeuble pour le compte
dune personne publique : TC, 1973, ONF : office nationale des forts : cet arrt concernait lexploitation
conomique des forts domaniales, travaux de coupe de bois aux fins de vente, des travaux forestiers entrepris
dans un but patrimonial sont des travaux privs, cest le juge judiciaire est comptent.
Par contre, des travaux damnagement de sentier seront qualifis de travaux publics.
C) Le travail doit tre ralis pour le compte dune personne publique
Cest une personne publique qui doit tre le bnficiaire du travail sachant que dans cette hypothse, le
travail en question peut tre ralis par une personne prive mais pour le compte dune personne publique.
Quand le travail est ralis par une personne prive, on distingue un maitre de louvrage et un maitre
duvre.

40

Le maitre de louvrage cest la personne publique pour le compte de laquelle le travail est ralis.
Le maitre duvre cest lentrepreneur de travaux publics charg de diriger les oprations pour le compte du
maitre de louvrage.
Leurs relations contractuelles sont rgies par le code des marchs publics.
Dans quels cas ladministration est bnficiaire du travail ?
Ladministration est bnficiaire du travail quand elle est propritaire de limmeuble sur lequel le travail est
ralis. Cette condition exclue du champ des travaux publics, les travaux raliss sur des immeubles appartenant
des personnes prives.
La jurisprudence fait preuve de souplesse, la notion de pour le compte de est interprte largement.
Exemple des concessions : la jurisprudence admet dans le cadre dune concession que des travaux raliss sur
des biens utiliss par le concessionnaire puissent tre qualifis de travaux publics. Limportant cest que les
immeubles en cause reviennent une personne publique dans un dlai raisonnable. CE, 1928, De Sigalas : une
concession de barrage.- CE, 1988, Socit civile des no-polders : une concession dendigage (qui permet de
gagner des terrains sur la mer) pour riger des digues de dfense contre la mer. Ce travail a t qualifi de travail
public, le travail tait ralis sur un bien immeuble, dans un but dintrt gnral et ralis pour le compte dune
personne publique car les digues de protection devaient sincorporer au domaine public de ltat.
En 1955, la notion de travail public slargit avec ladoption dun second critre de dfinition de travail public
qui ne substitue pas au critre traditionnel mais le complte. Ce critre a t dgag dans un arrt du TC, 28 mars
1955, Effinieff :
2- larrt Effinieff ou ladoption dun deuxime critre de dfinition du travail public
Cest lun des grands arrts de la jurisprudence administratif parce quil faut le resituer dans lhistoire
contemporaine du droit administratif et rappeler que cet arrt sinscrit dans une mouvance de jurisprudence de
1955-1956 qui consacre le rle fondamental de la notion de service public.
Lapport fondamental de larrt Effinieff cest quon admet qu certaines conditions que des travaux effectus
pour le compte de personne prive puisse tre qualifie de travaux publics.
Il sagissait de travaux raliss par une association syndicale de construction ayant la qualit dtablissement
public, ces travaux taient raliss pour le compte de particulier, il sagissait des sinistrs de la seconde guerre
mondiale, il sagissait de reconstruire des immeubles pendant la guerre pour le compte de particulier.
Le critre de larrt Effinieff repose sur 3 lments, un lment en commun avec le critre tradition :
-

Le travail doit prsenter un caractre immobilier

Le travail doit tre excut par une personne publique, ce qui signifie 2 choses :
o Le travail est directement ralis en rgi par ladministration
o Le travail est ralis la demande de ladministration et sous son contrle.
Ladministration doit apparaitre comme le maitre duvre du travail.
Le travail doit tre ralis dans le cadre dune mission de service public. dans larrt Effinieff, il
sagissait du service public de la reconstruction immobilire. Cette condition est plus restrictive que le
but dintrt gnral. cette 3me condition a fait lobjet dune interprtation stricte du juge. Cest
pourquoi le critre Effinieff sapplique peut. Il faut vritablement identifier une mission de service
public laquelle on puisse rattacher le travail en question.

Le CE a tout de mme repris le critre Effinieff. Ex : CE, 1956, Grimouard : il sagissait de travaux de
reboisement effectu par ladministration des eaux et forts pour le compte de personne prive propritaire des
terrains et dans le cadre dun service public du reboisement trouvant son fondement dans une loi. CE, 1957,
Mimouni : il sagissait de travaux raliss par une commune sur un immeuble priv menaant ruine dans le but

41

dassurer la scurit publique dans le cadre dune mission de service public. les travaux de lutte contre les
avalanches raliss sur les terrains privs.
Au final, le critre traditionnel sapplique trs souvent, la construction de route, voie publique relve du critre
traditionnel, les travaux de rparation et dentretien relve du critre traditionnel, les travaux dit de dfense
contre la mer.
Section 2 : La notion douvrage public
Cette notion douvrage public est une notion dite autonome qui ne faut pas confondre avec la notion de travail
public ou domaine public. Cest une notion distincte mme si en pratique les ouvrages publics sont le fruit des
travaux publics.
Cette notion douvrage public repose sur 3 critres cumulatifs :
-

Lexistence dun amnagement

Lexistence dun immeuble
Lexistence dune affectation publique

La proprit publique nest pas un critre de louvrage public. On nexige pas que louvrage appartienne une
personne publique pour le qualifier douvrage public. La plupart des ouvrages publics appartiennent une
personne publique. Certains ouvrages publics peuvent appartenir une personne prive, notamment dans le
domaine de llectricit.
1- Lexigence dun amnagement
On dit que louvrage doit rsulter du travail de lhomme et non de la nature. Donc il doit y avoir un
amnagement mais peu importe limportance de cet amnagement. La jurisprudence est souple, encore faut-il
quil y ait un amnagement humain, un bien naturel ne peut pas tre qualifi douvrage public. Ex : une plage est
en elle-mme sans amnagement, elle ne peut pas tre qualifie douvrage public. En cas de dommage, on ne
peut pas faire jouer la responsabilit du fait des travaux et des ouvrages publics.
A certaines conditions, un plongeoir peut tre qualifi douvrage public.- Une base de loisir peut tre qualifie
douvrage public. les pistes de ski, la jurisprudence considre quune piste de ski non amnage en elle-mme
nest pas un ouvrage public. Ds lors quune piste de ski comporte des amnagements notamment pour assurer la
scurit des skieurs, on peut la qualifier douvrage public.- un corridor arien en soi nest pas considr comme
un ouvrage public, ses contours sont immatriels, les pistes sont des ouvrages publics.
2- Le caractre immobilier de louvrage
Seuls des biens immobiliers peuvent tre qualifis douvrage public. Il peut sagir dun immeuble par nature
ou dun immeuble par destination au sens du CC. Dans certaines affaires, le juge administratif interprte fort
largement la notion dimmeuble par destination. Il existe donc des jurisprudences de circonstances o les
considrations dopportunit jouent beaucoup.
CE, 1970, Starr : il sagissait dun navire de plaisance ayant heurt une cible flottante de larme de lair. On a
russi faire jouer la thorie des dommages des travaux et de louvrage public. Le CE a considr que la cible
flottante tait un ouvrage public. Le CE a implicitement considr que la cible tait un immeuble par destination.
Cette cible tait relie au sol marin ce qui en a fait pour le juge un immeuble par destination.
Les installations scolaires, le juge administratif les considrent comme des biens immobiliers ds lors quils
sont ancrs au sol. Un banc est qualifi douvrage public sil est clou au sol. Un plongeoir doit tre fix au sol
sil veut tre qualifi douvrage public.

42

Les tribunes notamment dans les stades sportifs, une tribune dmontable ne peut pas tre qualifie douvrage
public, faute de caractre immobilier, un cas particulier, CE, 1970, Ville de St Nazaire : une tribune dmontable
peut tre qualifie douvrage public si elle a t spcialement conue dans un stade dtermin.
3- Lexigence dune affectation publique
Le bien en question doit toujours tre affect lutilit publique. Cette affectation peut prendre 2 formes :
-

Soit louvrage est affect lusage direct du public

Soit louvrage est affect aux besoins dun service public

On dispose dun arrt de rfrence sur cette condition. CE, 1971, Socit Nouvelle foncire du Cap-Ferret : il
sagissait de la chute dune dalle en ciment qui surplombait une plage du Cap-Ferret causant un accident mortel.
La provenance de cette dalle tait originale, il sagissait dun des vestiges du mur de lAtlantique. Les ayants
droits de la victime, ont cherch engager la responsabilit de ladministration du fait des ouvrages publics. Le
CE a refus de considrer comme des ouvrages publics, les constructions faites par lAllemagne pendant
lOccupation. Ces ouvrages nont jamais t affects au service public de la dfense national. Laffectation
publique est une condition essentielle sur le fond.
Ex : pour une route, on considre quil y a affectation directe lusage du public. Pour les installations
ferroviaires, on considre quil y a affectation un service public ferroviaire.
Conclusion sur les ouvrages publics :
Les ouvrages publics en France sont nombreux car les critres de louvrage public sont interprts plutt
largement. Les voies publiques sont des ouvrages publics : les ponts, les gares, les ports, les btiments
administratifs.
Les ouvrages publics font lobjet dune protection spciale et notamment, on applique un vieux principe issu de
la jurisprudence du XIXme sicle, quon appelle le principe de lintangibilit des ouvrages publics. Il signifie
quon ne peut pas porter atteinte sous quelque forme que ce soit aux ouvrages publics. Ce principe protge les
ouvrages publics contre toute mesure de destruction, contre toute dgradation, contre toute mesure de
dplacement. Jusqu une priode rcente, ce principe protgeait galement les ouvrages publics irrguliers. Ex :
un ouvrage public irrgulier, on pense un ouvrage public illgalement implant dans un espace naturel ou un
ouvrage public empitant sur une proprit prive. On leur appliquait lintangibilit, ce qui faisait quon ne
pouvait les dtruire ( louvrage public mal plant ne se dtruit pas ). La jurisprudence a volu et a amnag la
rigueur de ce principe. Aujourdhui, certaines conditions, il est possible dobtenir la dmolition dun ouvrage
public irrgulier. Il y a notamment, un arrt fondamental retenir : CE, 29 janvier 2003, Syndicat dpartemental
de llectricit et du gaz des Alpes-Maritimes : il affirme que le juge administratif peut ordonner la dmolition
dun ouvrage public irrgulier, 2 conditions :
-

Aucune mesure de rgularisation ne soit possible

Il faut que la dmolition nentraine pas une atteinte excessive lintrt gnral

Dans ces affaires douvrage public mal plant, le juge administratif doit arbitrer entre 2 intrts :
-

Les exigences de la lgalit qui plaident pour la dmolition

Les exigences de lintrt gnral qui peuvent plaider pour le maintien de louvrage illgal

On pense notamment aux intrts financiers, au cout draisonnable dune dmolition. Ex : on ne voit pas le juge
administratif ordonner la dmolition dun pont. Le juge administratif utilise bien peu ce pouvoir dinjonction. En
2011, le CE a valid la destruction dun ouvrage public consquent : CE, 20 mai 2011, Lac du Bourget : il
sagissait de la communaut dagglomration du lac de Bourget, elle a entrepris de raliser un port de plaisance
sur le lac, ce projet sest fait en violation du droit de lenvironnement, il a t illgalement plant dans une zone
Natura 2000, le juge administratif a accept dordonner la dmolition de cet ouvrage public aux frais de la
commune.

43

Tous ces ouvrages dans le cadre de leur construction ou dans le cadre de leur fonctionnement peuvent
occasionner des dommages corporels, des prjudices conomiques, ces dommages seront rpars par des rgles
spciales de responsabilit : la responsabilit du fait des travaux publics.

Chapitre 2 : Les principes et les rgles de la responsabilit du fait des travaux publics
De manire gnrale, les rgles de la responsabilit du fait des travaux publics sont jugs plus favorables aux
victimes, le domaine dapplication de ce rgime spcial doit tre bien cern. Il nest pas illimit.
Ce rgime nest pas uniforme, les rgles varient en fonction de la qualit de la victime.
Section 1 : Le domaine dapplication de la responsabilit du fait des travaux publics
Ce domaine est large car les critres du travail public et de louvrage public sont largement entendus. Dautre
part, il existe des facteurs dextension du domaine dapplication de la responsabilit du fait des travaux publics.
Mais dun autre ct, il existe aussi des lments de limitation qui limitent le champ dapplication de la
responsabilit du fait des travaux publics.
1- Les lments dextension du champ dapplication de la thorie des dommages de travaux publics
On peut en citer 4 :
-

Il importe peu que le dommage rsulte dun travail public ou dun ouvrage public
Sagissant des ouvrages publics, le dommage peut tre li la prsence mme de louvrage, il peut
tre li ses malformations ou son tat. dans certains cas, le dommage peut tre li labsence
douvrage public quand ladministration na pas ralise les ouvrages publics ncessaires pour viter
un dommage.
Labsence de rseau dvacuation des eaux pluviales peut causer un dommage de travaux publics quand
des pluies torrentielles occasionnent des dommages.
Il importe peu que le dommage soit provoqu par lexistence mme de louvrage public ou par le
fonctionnement du service public qui lutilise. Cest lhypothse des ouvrages publics qui
fonctionnent dans le cadre dun service public. on ne fait plus la distinction entre le dysfonctionnement
mme de louvrage et le dysfonctionnement du service utilisant louvrage : CE, 1958, Veuve Barbaza.
Toutefois, on napplique jamais la responsabilit du fait des travaux publics aux usagers des
SPIC. Quand un ouvrage public fonctionne dans le cadre dun service public, le service public en
question est-il un SPIC ou un SPA ? Si cest un SPIC, la victime a-t-elle la qualit dusager de ce
SPIC ?
Il importe peu que la victime dirige son action contre ladministration ou contre lentrepreneur
ayant ralis les travaux publics. La jurisprudence a entendu faciliter laction du plaideur en
constituant un bloc de comptence au profit du juge administratif. Ce bloc de comptence ntant pas
toute preuve.

Laferrire disait que quelle que soit la partie assigne en justice cest le travail public ou louvrage public qui est
rput le vritable auteur du dommage.
La victime dispose doption, en principe, puisquelle peut diriger son action en justice ou contre lentrepreneur
maitre duvre si cest un entrepreneur qui a ralis les travaux ou contre ladministration, matre de louvrage.
On peut mme saisir le juge administratif dune action engage solidairement contre lentrepreneur et
ladministration. En fonction de loption choisie, peut intervenir une action en garantie ou une action rcursoire.
Il y a des limites ce bloc de comptence, normalement, les actions contre les sous-traitants relvent de la
comptence du judiciaire.
2- Les lments de limitation du champ dapplication du fait des travaux publics

44

Cest un point essentiel quand ces lments sont prsents, on ne peut pas appliquer la responsabilit du fait des
travaux publics. Ces lments de limitation sont logiques parce quils ne sont que la consquence des principes
de rpartition des comptences entre les 2 ordres de juridiction :
-

La loi du 31 dcembre 1957 sur les vhicules : cette loi donne comptence au juge judiciaire
concernant les dommages causs par les vhicules quel que soit leur nature ces vhicules, y compris
les vhicules administratifs. Cette loi sapplique assez largement puisquelle peut sappliquer mme si
le vhicule est larrt, elle peut sappliquer mme sil ny a pas eu de contact avec la victime ds lors
quon estime que le vhicule en question est la cause du dommage. En principe, cest la loi de 1957
qui sapplique si un engin de travaux public est lorigine dun dommage. A partir du moment o
lengin en question peut tre qualifi de vhicule. Il y a un grand critre : lengin en question doit
pouvoir se dplacer de faon autonome. La mise en uvre de la loi de 1957 suscite un contentieux
parfois compliqu et on peut noter que les solutions retenues par le juge ne sont pas toujours
convaincantes. La jurisprudence a pu qualifier une cabine tlphrique de vhicule alors quon peut
considrer que les cabines font corps avec louvrage public auxquelles elles sont suspendues. Dans
certains cas, la frontire entre le contentieux de la loi de 1957 et le contentieux des travaux publics nest
pas toujours trs claire. Certains auteurs proposent de confier lintgralit des dommages lis aux
travaux publics, au juge administratif quil y ait un vhicule ou non.
On napplique pas la responsabilit du fait des travaux publics aux victimes ayant la qualit
dusager dun SPIC et mme si un ouvrage public est la cause du dommage. cest la consquence
dun grand principe, il existe des liens de droit priv entre les SPIC et leurs usagers : TC, 1921, Bac
dEloka (distinction SPA/SPIC). Cest toute la problmatique des ouvrages publics qui fonctionnent
dans le cadre dun SPIC. Les installations ferroviaires, les installations portuaires fonctionnent
largement dans le cadre dun SPIC. Encore faut-il que la victime du dommage est bien la qualit
juridique dusager du SPIC au moment du dommage.
o Cette qualit dusager du SPIC nest pas subordonne lexistence de lien contractuel
o Pour avoir la qualit dusager du SPIC, il faut que le dommage soit survenu loccasion de la
fourniture des prestations du service.
On admet que lusage qui est fait du SPIC puisse tre irrgulier. Ex : un voyageur sans billet bord
dun train qui saute du train la vue des contrleurs a t qualifi dusager du SPIC. La nature du
service (SPIC) prime sur lexistence dun ouvrage public : TC, 1954, Dame Galland : il sagissait
dune maison incendie par la foudre qui stait propage par le rseau de distribution lectrique. La
victime tait usager du SPIC au moment du dommage quand bien mme un ouvrage public serait la
cause du dommage.

Quand la victime dun dommage prsente 2 qualits juridiques, quelle est la fois usager dun SPIC et usager
dun ouvrage public. La qualit dusager du SPIC prime sur la qualit dusager de louvrage public. ex :

Arrt sur la navigation fluvial, TC, 2005, EURL Croisire la Bergamote : il sagissait dune entreprise
de navigation fluviale qui avait subi un prjudice commercial du fait de linterruption du trafic fluvial
li leffondrement dun pont mobile. Le pont en question tait un ouvrage public, mais le TC a
considr que lentreprise de navigation fluviale tait usager du service de la navigation fluviale lequel
est un SPIC : comptence du juge judicaire.
La CAA de Bordeaux en 2008 a jug quun skieur ayant heurt une barrire tait usager du SPIC de
lexploitation des pistes de ski quand bien mme que la barrire de louvrage public tait lorigine du
dommage.
CE, 1967, Demoiselles Labat : il sagissait dune victime de leffondrement dun haut-vent surplombant
un quai de gare. La victime stait rendue la gare pour commmorer le centenaire dune ligne
ferroviaire. Le CE a considr quelle navait pas la qualit dusager du SPIC car elle navait pas
lintention de prendre le train.

Quand un ouvrage public fonctionne dans le cadre dun SPIC il faut toujours se demander si la victime a la
qualit dusager de ce SPIC.

45

En cas demprise irrgulire ou de voie de fait, cest le juge judiciaire qui sera comptent.
Section 2 : Les rgimes de responsabilit applicables.
Il sagit des rgles de responsabilit applicable en matire de dommage de travaux public ou li louvrage
public. Il faut distinguer 3 situations lies la qualit de la victime. Il faut distinguer selon que la victime est :
I-

participante au travail public

usager de louvrage public
tiers par rapport au travail ou louvrage public
Le participant au travail public

Cest la personne qui participe lexcution dun travail public. Louvrier du secteur des BTP, lentrepreneur
lui-mme sil est victime ou larchitecte qui surveille les travaux. Ils seront considrs comme des participants.
On applique le droit commun de la responsabilit administrative rserve de faute de la lgislation sur les
accidents du travail qui a vocation sappliquer. Si on recherche la responsabilit publique ce sera sur le
fondement du droit commun de la responsabilit administrative, ce sera une responsabilit pour faute prouve, la
victime devra prouver une faute. Si la victime na pas la qualit de participant, elle sera ou usager ou tiers. Cette
distinction tiers-usager entraine des consquences importantes quant aux rgles de responsabilit qui ne sont pas
les mmes.
A) La distinction du tiers et de lusager
Sur le principe, la distinction est facile tablir. Lusager est la personne qui utilise volontairement un
ouvrage public. ex : lautomobiliste qui emprunte un pont. La jurisprudence interprte largement cette notion
dusager de louvrage public car on est usager de louvrage public mme si on en fait un usage irrgulier.
Le tiers cest celui qui na aucune relation dutilisation avec louvrage public cause du dommage ou avec
le travail public cause du dommage. Ex : un passant qui fait une chute dans un chantier de travaux public. CE,
1962, Dame Sidore-Trotta : un passant bless par la chute soudaine dun isolateur lectrique.
En pratique, la distinction peut savrer dlicate dans certains cas. Ex :

Lautomobiliste dont le vhicule est endommag par la chute dun arbre bordant la voie publique, la
jurisprudence considre que lautomobiliste est usager de louvrage public quest la route parce quelle
estime que les arbres sont incorpors la route.
Dans certains cas, la victime peut prsenter les 2 qualits : usagers et tiers. CE, 1971, Ville de Frjus :
il sagissait de la rupture dun barrage qui avait caus des dgts importants la ville, le CE considre
que la commune est usager du barrage pour les dommages causes au rseau de distribution deau. Mais
la commune a la qualit de tiers pour les autres dommages.

La distinction en pratique nest pas toujours vidente, la jurisprudence est trs empirique, proche des faits et les
considrations dopportunit ne sont pas rare. Lorsquexiste une difficult qualifier la victime de tiers ou
dusager, la jurisprudence a tendance privilgier la notion dusager. Chapus : la notion dusager a un pouvoir
absorbant alors quelle est avec celle de tiers.
B) Les rgles applicables aux tiers et aux usagers
Si la victime a la qualit dusager de louvrage public : le systme de responsabilit qui sapplique, cest le
systme de la responsabilit pour faute prsume. On dit que cest un systme intermdiaire entre le systme
le plus favorable avec la responsabilit sans faute et le systme de la responsabilit pour faute prouve. Sur le
plan de lquit On considre que cest un systme adapt aux usagers car les usagers tirent profit de louvrage
public et ne bnficient pas du systme le plus avantageux.

46

Ce systme de la responsabilit pour faute prsume est li la thorie dite du dfaut dentretien normal, on
dit que ladministration est responsable des dommages causs aux usagers par le dfaut dentretien normal de
louvrage public.
Lusager victime na pas dmontrer lexistence dune faute, il doit dmontrer la ralit du prjudice subi
qui peut tre corporel ou commercial et le lien de causalit entre le prjudice et louvrage public en cause.
Une prsomption de faute pse sur ladministration mais cest une prsomption simple. Cest ladministration
de dmontrer quelle na pas commis de faute. Ladministration doit dmonter quelle a normalement entretenue
louvrage public. Cest pourquoi lon dit que cette thorie est lie avec la thorie de lentretien normal de
louvrage public.
Le juge est exigeant sur la preuve de cette dmonstration car lon considre que cest un rgime plus favorable
la victime.
Exceptionnellement, on applique un rgime de responsabilit sans faute certains usagers de louvrage public.
Le CE la admis dans un arrt clbre mais trs isol. CE, 1973, Dalleau : il sagissait dun tronon de route la
Runion qui tait surplomb par une falaise sujette boulement. Le CE a considr que louvrage public tait
exceptionnellement dangereux, dans ces conditions, les victimes se sont vues appliquer une responsabilit sans
faute. Mais en pratique, lapplication de la responsabilit sans faute aux usagers est extrmement rare. Le juge
administratif retient trs rarement la notion douvrage exceptionnellement dangereux.
Ex : le contentieux des chutes de pierre sur la voie publique : mme en montagne, le juge administratif rpare ces
dommages en faisant appel la thorie classique du dfaut dentretien.
Si la victime la qualit de tiers (par rapport un ouvrage public ou un travail public) : dans ce cas, on
applique le systme de responsabilit qui est le plus favorable qui est le systme de responsabilit pour risque,
responsabilit sans faute. La responsabilit de ladministration est engage de plein droit en dehors de toute
ide de faute. Cette responsabilit administrative semble relativement facile engager car il suffit la victime de
prouver lexistence dun prjudice et lexistence dun lien de causalit.
Sur le plan de lquit, on considre que cest un systme juste pour les victimes tiers. Cest une contrepartie aux
risques gnrs par les travaux et louvrage public.
Pour donner lieu indemnisation le dommage en question doit prsenter 2 caractres :
-

Le dommage doit tre spcial : le dommage doit peser spcialement sur la victime ou sur les victimes.
Ex : les riverains dune centrale nuclaire supporte spcialement les dommages de la centrale. Le
dommage ne doit pas tre support par une catgorie trop importante de personne. Ex : lorsque les
associations ont cherch engager la responsabilit de ladministration sagissant du pont de lle de r.
Les inconvnients invoqus ntaient pas spciaux au requrant mais support tous les habitants de
lle.
Le dommage doit tre aussi anormal : le dommage doit tre suffisamment grave pour donner lieu
indemnisation. Il ny aura indemnisation quau-del dun certain seuil de gravit qui est apprcie
souverainement par les juges du fond. on estime sagissant dun ouvrage public que le dommage doit
excder les charges extraordinaires de voisinage, il doit excder les inconvnients normaux gnrs par
des ouvrages, des travaux publics.

Ex : Une simple dprciation de la vue suite limplantation dun ouvrage public nest pas indemnise. une
simple restriction daccs sa proprit ne donne pas lieu indemnit.
CE, 1987, EDF : dans cet arrt, il sagissait de dommage caus par le voisinage dune centrale nuclaire, le CE
fait le tri dans les dommages invoqus et il considre que les inconvnients qui sont lis la vue mme de
lusine, son clairage permanent et aux vapeurs qui sont formes au-dessus des tours de refroidissement, ces
inconvnients ne constituent pas un dommage anormal et spcial une riveraine. Mais en revanche, le CE
considre que les prjudices imputables au bruit de la centrale constitue un dommage anormal et spcial. On en

47

dduit que des nuisances sonores causes par un ouvrage public peuvent donner lieu indemnisation partir du
moment o ces nuances dpassent un certain seuil de gravit.
C) Les causes exonratoires de responsabilit
On parle des causes exonratoires de responsabilit susceptible de librer ladministration. Il y en a 2 quel que
soit la qualit de la victime. Le fait dun tiers nest pas une cause exonratoire de responsabilit.
-

La force majeure
La faute de la victime

a) La force majeure
Elle est trs rarement retenue par le juge administratif parce que les conditions de la force majeure sont
strictement interprtes. Les conditions de la force majeure sont : imprvisibilit, extrieure et irrsistible. De
violents intempries sont rarement qualifies de force majeure.
b) La faute de la victime
Elle est souvent retenue par le juge et elle a pour effet dexonrer partiellement ou totalement ladministration en
fonction des circonstances. Souvent la faute de la victime nexonre que partiellement ladministration ds lors
quexiste aussi un dfaut dentretien normal. Dans ce type daffaire, le dommage est le rsultat cumul de 2
fautes, lune de la victime et une faute de ladministration. Sagissant des dommages routiers, on pense un
excs de vitesse de la victime et un dfaut de revtement de la chausse, il y a 2 fautes.
Cela tant lexonration peut tre totale mme sil existe un petit dfaut dentretien normal quand le juge
estime que la faute de la victime est particulirement grave et dterminant dans le dommage, lexonration sera
totale. Ex : pntration dans un local haute scurit EDF quand bien mme que le gardiennage pouvait tre plus
sr.
Cette faute de la victime est constitue par linattention, la maladresse, limprudence, etc La jurisprudence
tient compte de toutes les circonstances, elle tient compte de la connaissance des lieux par la victime.
Le cas o les victimes sont des enfants, le juge retient rgulirement un dfaut de surveillance des parents, ce
dfaut de surveillance peut avoir un effet exonratoire totale ou partiel. CE, 1979, Epoux Benguigui : il sagissait
de la noyade dun enfant en bas-ge dans une tourbire, on a considr que mme si un ouvrage public de
protection aurait t souhaitable, le juge a considr que le dfaut de surveillance des parents taient
particulirement grave.

48