Adi LC 140.2011

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Vega & Ramos
Assinado por DIEGO VEGA POSSEBON DA SILVA:92408109191 em 09/04/2012 19:17:25.875 -0300
Advogados
EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO, PRESIDENTE DO

EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
A ASIBAMA NACIONAL - ASSOCIAO NACIONAL DOS

SERVIDORES DA CARREIRA DE ESPECIALISTA EM MEIO AMBIENTE E
PECMA, associao civil sem fins lucrativos, inscrita no CNPJ sob o n 08.452.840/0001-05,
estabelecida no SCEN Trecho 2 - Conjunto Sede do Ibama, Asa Norte, Braslia/DF - CEP:
70.818-900 - Telefax: (61) 3307-1112, neste ato representada por sua Presidente, Sra. ANA
MARIA EVARISTO CRUZ, brasileira, solteira, servidora pblica, vem, respeitosamente,
presena de Vossa Excelncia, por seus advogados (Doc. 1, 2 e 3), com fulcro nos artigos
102, I, a e 103, IX, ambos da Constituio da Repblica, e artigo 2, IX e seguintes da Lei
9.868/99, propor
AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
com pedido liminar urgente
em face da Lei Complementar n 140/2011, de 09/12/2011, que fixa normas, nos termos dos
incisos III, VI e VII do art. 23 da Constituio Federal e pargrafo nico, para a cooperao
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas
decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais
notveis, proteo do maio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e
preservao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto de
1981, pelos fatos e fundamentos a seguir aduzidos:
I - OS FATOS
Antes de enfrentar as inconstitucionalidades da Lei impugnada preciso
entender, rapidamente, o contexto em que a Lei est inserida para, depois, compreender
melhor a extenso dos seus efeitos deletrios tanto para a higidez ambiental como para a
higidez constitucional.
Em 1989, a proteo ambiental federal da Unio passou a ser feita pelo
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. O
IBAMA surgiu da fuso de 4 rgos ambientais federais que existiam poca para lidar com
os recursos naturais, so eles: a SUDHEVEA - Superintendncia da Borracha; o IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal; a SUDEPE - Superintendncia do
Desenvolvimento e Pesca; e a SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente.
1
SCN, Quadra 2, Bloco D, Centro Empresarial Encol (Liberty Mall), Torre A, Sala 627, Asa Norte,
Braslia/DF, CEP: 70.712-903 Telefone: (61) 3201-5730 e-mail: contato@vegaramos.com.br
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A partir da criao do ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da

Biodiversidade pela Lei n 11.516/2007 (julgada inconstitucional no dia 07/03/2012 e
rejulgada no dia seguinte para manter a existncia dessa autarquia), o IBAMA e o ICMBio
passaram a ser os rgos executores da Unio para a poltica nacional de meio ambiente em
escala federal (inciso II, do art. 2, da Lei n 7.735/89; inciso III, do art. 6, da Lei 9.985/2000;
e incisos I e II, do art. 1, da Lei n 11.516/2007).
Em 25/10/2011, o Senado Federal aprovou o PLC 01/2010 por 49 votos. A
Exma. Sra. Presidente da Repblica sancionou a proposio legislativa dando origem Lei
Complementar - LC n 140/2011, que foi publicada no DOU de 09/12/2011.
A LC n 140/2011 encontra razo de existncia no pargrafo nico do art. 23,
da Constituio que permite a edio de leis complementares para fixar normas para a
cooperao entre os entes federativos. Com efeito, ela deveria fixar normas para a cooperao
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio referentes s competncias comuns previstas
nos incisos III, VI e VII, do art. 23 da Constituio Federal,
Contudo, a Lei impugnada contm uma inconstitucionalidade formal e vrias
inconstitucionalidades materiais que sero devidamente expostas.
De forma preambular, esse novo marco legal chama a ateno pela perda de
atribuies da Unio para proteger o meio ambiente. O meio ambiente ficou menos protegido
com o estabelecimento de competncias ambientais privativas para os Estados, DF e
Municpios, sendo que a maioria deles no est preparado e a Unio est impedida de agir
supletivamente como antes.
A atuao do IBAMA em carter supletivo permitia Unio atuar em qualquer
hiptese quando a legislao ambiental no era cumprida (inciso III, do art. 6, III, da Lei n
9.985/2000 e 3, do art. 10, da Lei n 6.938/81). Agora, a limitao das competncias
ambientais dos entes federativos e a revogao do 3, do art. 10, da Lei n 6.938/81
dificultam a atuao da Unio em um cenrio em que os demais rgos ambientais carecem
de infra-estrutura adequada.
Ao se pronunciar sobre o tema no final de 2011 (Nota Tcnica n
06/2011/GAB/PRESID/IBAMA), foi o prprio Exmo. Sr. Presidente do IBAMA quem
reconheceu a falta de estrutura e a necessidade de atuao do governo federal, confira:
[...] a falta de estrutura e de pessoal dos rgos estaduais de meio
ambiente para um efetivo controle do desmatamento ilegal e [...] exigem
que o Governo Federal continue a atuar firmemente no combate aos
ilcitos ambientais em todo o territrio nacional (Doc. 11, fl. 5,
destacamos).
Ainda a ttulo de contextualizao histrica, a LC n 140/2011 causou uma
fratura em dois pilares criados pela Lei n 6.938/81 (Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente), mais precisamente, no SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente e no
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente (rgo consultivo e normativo do
SISNAMA).
Em 1990, a Lei n 8.028/90 fez alteraes na Lei n 6.938/80, mas o
SISNAMA e o CONAMA permaneceram com um desenho parecido das entidades
responsveis pela proteo ambiental e suas competncias (art. 6).
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A LC n 140/2011 criou uma estrutura nova chamada Comisso Tripartite (em

todos os nveis da federao, vide inciso III e 2 ao 5, do art. 4, da LC n 140/2011) e lhe
deu o poder genrico de fazer proposio sobre o licenciamento (vide art. 7, inciso XIV,
h e pargrafo nico). Com efeito, o SISNAMA e o CONAMA foram atingidos.
O SISNAMA foi impactado, pois houve a transferncia de atribuies da
Unio para Estados e Municpios e a criao da Comisso Tripartite Nacional gerou mais um
ente que passou a gravitar paralelamente ao desenho j consolidado de rgos e entes
ambientais. Por sua vez, o CONAMA tambm perdeu competncias para a nova Comisso
Tripartite.
Ao se pronunciar sobre os efeitos da LC n 140/2011, o Exmo. Sr. Presidente
do IBAMA afirmou:
Trata-se de inequvoca extino do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Doc. 11, fl. 2).
Partindo para o enfrentamento constitucional, o texto do projeto de lei que
originou a LC n 140/2011 sofreu vrias alteraes durante o percurso legislativo e foi
descaracterizado (compare Docs. 8, 8.2 e 9). Alm de retirar atribuies da Unio, a LC n
140/2011 culminou em um grau de segregao to grande das atribuies entre cada ente
federativo que a diviso estabelecida agride violentamente a prpria essncia da
competncia comum estabelecida na cabea do art. 23, da Constituio.
Mais do que isso, alm de deixar a cooperao para um segundo plano, a LC n
140/2011 viola ordens constitucionais ambientais contidas no art. 225 e princpios bsicos
como o da segurana jurdica, devido processo legal, eficincia e legalidade.
Assim, existem inconstitucionalidades pulsantes sobre as quais a Corte
Suprema precisa urgentemente exercer um crivo de constitucionalidade.
A presente ao no um questionamento isolado sobre a existncia
inconstitucionalidades na LC n 140/2011.
Pelo contrrio, a documentao em anexo prova que vrias Autoridades
Federais detectaram inconstitucionalidades e recomendaram Exma. Sra. Presidente da
Repblica o veto de dispositivos da LC n 140/2011: o Exmo. Sr. Presidente do IBAMA
(Doc. 11), a Exma. Sra. Ministra do MMA Ministrio do Meio Ambiente (Doc. 13) e a
prpria AGU (Doc. 12).
Confira, antecipadamente, algumas manifestaes das mencionadas
Autoridades Federais sobre a LC n 140/2011 para evidenciar o vigor do presente pleito:
Manifestao oficial da AGU, Parecer n 771/2011, da Consultoria-Geral da
Unio:
75. Ante o exposto, sugere-se o veto dos seguintes dispositivos do PLC:
a) Por inconstitucionalidade formal:
O pargrafo 3, do art. 17;
b) Por inconstitucionalidade material e por contrariar o interesse
pblico:
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Inciso II do art. 2;
Inciso IV do art. 4,
Pargrafos 2, 3, 4 e 5 do art. 4; inciso IX do art. 7;
Inciso XIII do art. 7;
Alnea b, do inciso XIV, do art. 7;
Inciso XX do art. 8;
Inciso IX do art. 9;
Aline a do inciso XIV do art. 9;
Pargrafo 2 do art. 13;
Pargrafo 3 do art. 14 e
Art. 17 e seus respectivos pargrafos.
considerao do Senhor Consulto Jurdico.
Braslia, 29 de novembro de 2011.
[...]
Aprovo o Parecer (Doc. 12, destacamos).
Despacho da Exma. Sra. Ministra do MMA, Izabella Teixeira:
Assim, alm da argumentao jurdica constante do Parecer n
771/2011/CGAJ/CONJUR/MMA e dos vetos sugeridos pelas razes
apresentadas no mencionado parecer, considero como vetos essenciais
que assegurem os interesses e a poltica em curso do governo federal no
que tange proteo do meio ambiente e ao uso sustentvel dos recursos
naturais os abaixo relacionados, que no alteram, em nada, os objetivos,
estrutura e efetividade da Lei Complementar:
[...]
Veto aos pargrafos 2, 3 e 4 do art. 4.
[...]
Veto ao art. 7, inciso XIII; art. 7, inciso XV, alnea b, art. 8, inciso
XVI, alneas b e c; art. 9, inciso XV, alnea b; art. 13, 2; art.
17, na integra (Doc. 13, destacamos).
No dia 08/12/2011, a LC n 140/2011 foi sancionada sem nenhum veto.
A prova maior de que o texto sancionado problemtico est no fato de a
Exma. Sra. Presidente da Repblica enviou um projeto de lei complementar para o
Congresso alterando a LC n 140/2011 no mesmo dia em que a LC foi sancionada (dia
08/12/2011) (Doc. 14).
II LEGITIMIDADE DA ENTIDADE AUTORA E PERTINNCIA TEMTICA
A ASIBAMA NACIONAL, fundada em 19/08/2006, possui legitimidade ativa
porque uma entidade de classe de mbito nacional que representa e rene milhares
servidores da rea ambiental federal, sendo que seus associados so servidores ativos,
aposentados e pensionistas distribudos entre o IBAMA o ICMBio e o MMA.
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Os servidores ativos da rea ambiental federal foram reunidos pela Lei n

10.410/2002 em uma s Carreira, denominada Carreira de Especialista em Meio Ambiente.
Os servidores ambientais remanescentes e os inativos mais antigos foram reunidos em um
Plano Especial de Cargos do MMA e do IBAMA conhecido como PECMA (art. 12 da Lei n
11.357/2006). Assim, apesar do nome da Associao autora ser uma referncia ao principal
rgo ambiental federal dos ltimos 20 anos (ASIBAMA) a ASIBAMA NACIONAL
representa TODO o segmento de classe dos servidores ambientais federais do pas.
O art. 2, do Estatuto da ASIBAMA NACIONAL registra formalmente a
amplitude da Associao (Doc. 3):
Art. 2 - A Asibama Nacional, como tambm ser denominada a
Associao, tem sede e foro na cidade de Braslia, Distrito Federal. A
Asibama Nacional possui abrangncia jurdica em todo o territrio
nacional e se faz presente em todas as Unidades da Federao. A sua
durao por prazo indeterminado.
A ASIBAMA NACIONAL atua h mais de 5 anos em mbito nacional e a
lista de associados em anexo (com nome, CPF e endereo) comprova a sua representao de
mais de 5.000 servidores associados em TODAS as 27 unidades da federao (Doc. 15).
Alm disso, a ASIBAMA NACIONAL apresenta, agora, provas incontestes de
que representa toda a Categoria dos servidores pblicos ambientais federais.
Em 1 lugar, a ASIBAMA NACIONAL teve a sua representatividade
nacional reconhecida pelo plenrio do STF ao julgar a ADI n 4.029 no dia 07/03/2013,
inclusive com amparo do Parquet Federal (Doc. 6).
Em maio de 2010, acrdo prolatado pelo Colendo STJ, na PET n 7.883/DF,
declarou a competncia do STJ para decidir greves de mbito nacionais. Naquela lide de
mbito nacional, a ASIBAMA NACIONAL era justamente uma das partes (Doc. 7)
defendendo novamente toda a Categoria dos servidores pblicos federais ambientais
integrantes da Carreira de Especialista em Meio Ambiente que congrega os servidores do
MMA, IBAMA e ICMBio.
Outros 2 (dois) documentos provam a abrangncia nacional da Associao
autora. Duas greves nacionais, em 2010 e em 2008 (Docs. 4 e 5), terminaram com acordos e
em ambas o Governo Federal negociou diretamente com a ASIBAMA NACIONAL os
direitos e a reposio dos dias parados dos servidores grevistas em mbito nacional.
Logo, est demonstrada a amplitude nacional da autora na defesa de toda a
Categoria dos servidores ambientais federais pelo pas.
Finalmente, a jurisprudncia desta Suprema Corte exige a pertinncia entre os
fins da entidade e o objeto da ao direta. A Lei impugnada limita e afeta gravemente o
funcionamento dos entes da Unio que fazem a proteo federal do meio ambiente (IBAMA,
ICMBio e MMA) com repercusses diretas para os seus servidores, bem como diminui
consideravelmente a preservao do meio ambiente.
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Os incisos I, II, III, VI e X do art. 3 do Estatuto da autora comprovam a

pertinncia temtica ambiental e institucional, uma vez que esto entre as suas finalidades: a
defesa dos interesses coletivos; o fortalecimento, a unidade e a defesa dos rgos federais
executores da Poltica Nacional do Meio ambiente; a preservao do meio ambiente, bem
como a representao judicial para tanto.
III INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ALTERAO DE CONTEDO NO
SENADO FEDERAL SEM RETORNO PARA A CMARA DOS DEPUTADOS
De forma inaugural, a LC n 140/2011 padece de um grave vcio formal de
inconstitucionalidade, pois, o Congresso Nacional no obedeceu ao processo legislativo
estabelecido no pargrafo nico do art. 65, da Constituio.
A lei impugnada originou-se de projeto de lei na Cmara dos Deputados (PLP
12/2003) (Doc. 8 e Doc. 8.1) que, depois de sofrer alteraes na Cmara, foi remetido para o
Senado Federal totalmente diferente da proposta inicial (Doc. 8.2).
Posteriormente, o projeto de lei complementar foi enviado para o Senado
Federal (PLC 01/2010) onde sofreu duas emendas tidas como de redao. Uma delas, a
Emenda do Plenrio do Senado n 2 alterou o contedo do 3, do art. 17.
A mudana foi graficamente pouca, mas o contedo foi sim alterado, perceba:
Texto aprovado pela Cmara dos Deputados e submetido ao Senado:
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos
entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade
de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores
ou utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em
vigor, sendo nulo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que
no detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se
refere o caput (Doc. 8.2).
Texto aprovado pelo Senado com a modificao pela 2 Emenda e sancionado
pela Exma. Sra. Presidente da Repblica:
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos
entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade
de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores
ou utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em
vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que
detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o
caput (Doc. 9).
Com efeito, uma vez alterado o contedo da norma no Senado, onde houve
muito mais do que um simples ajuste de redao, o PLC 01/2010 deveria ter retornado para a
Cmara dos Deputados aferir e votar a alterao realizada, nos termos do pargrafo nico do
art. 65, da Constituio. Todavia, isso no ocorreu.
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A norma constitucional invocada no uma norma de procedimento legislativo

interna corporis que foge da anlise desta Suprema Corte. O retorno casa iniciadora uma
norma do processo legislativo previsto na prpria Constituio que, obviamente, deve ser
obedecida, sob pena de inconstitucionalidade formal da Lei.
O art. 65 da Constituio dispe:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela
outra, em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou
promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora
(destacamos).
A tramitao do PLC 01/2010 no Senado Federal registrou a manifestao do
Senador Randolfe Rodrigues que pediu o retorno do Projeto de Lei para a Cmara dos
Deputados justamente em razo da alterao de contedo no 3, do art. 17, da Lei ora
impugnada.
Como a sua manifestao no foi acolhida, o Senador pediu o registro da
existncia de vcio de inconstitucionalidade, confira (Doc. 10.1):
26/10/2011
ATA-PLEN - SUBSECRETARIA DE ATA - PLENRIO
Situao:
APROVADA
Anunciada a matria, a Presidncia comunica ao Plenrio que o Parecer
n 1.187, de 2011-CCJ, relatora Senadora Ktia Abreu, favorvel.
A seguir, proferido pelo Senador Romero Juc o Parecer n 1.188, de
2011-PLEN, em substituio s Comisses de Agricultura e Reforma
Agrria; e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e
Controle, concluindo favoravelmente ao projeto com a apresentao das
Emendas
ns
1
e
2-PLEN,
de
redao.
O Senador Randolfe Rodrigues suscita Questo de Ordem a respeito da
qualificao da Emenda n 2-PLEN como sendo de "redao"; tendo a
Senadora Marta Suplicy, no exercco da Presidncia, respondido; aps
manifestao do Senador Demstenes Torres, como representante da
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, pela regimentalidade,
juridicidade
e
constitucionalidade
da
referida
emenda.
O Senador Randolfe Rodrigues solicita que seja consignada sua
reiterao respeito da existncia de vcio de constitucionalidade no
que
se
refere
Emenda
n
2-PLEN.
Discusso encerrada sem apresentao de novas emendas perante a
Mesa.
Aprovado o projeto, ressalvadas as emendas, com o seguinte resultado:
Sim 49, No 07, Abst. 01, Total 57; tendo usado da palavra os Senadores
Ktia Abreu, Waldemir Moka, Rodrigo Rollemberg, Srgio Souza, Flexa
Ribeiro
e
Antonio
Carlos
Valadares.
Aprovadas, em globo, as Emendas n s 1 e 2-PLEN, de redao, com o
seguinte resultado: Sim 53, No 02, Abst. 01, Total 56; tendo usado da
palavra os Senadores Romero Juc, Randolfe Rodrigues e Rodrigo
Rollemberg.
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Aprovada a redao final do projeto, com o voto contrrio do Senador

Randolfe Rodrigues. (Parecer n 1.189, de 2011-CDIR)
sano (Doc. 10,1).
As opinies do Senador e da Associao autora no esto isoladas. Foi a
prpria AGU quem afirmou no seu Parecer n 771/2011, da Consultoria-Geral da Unio:
71. O 3, do art. 17, alm da inconstitucionalidade material, conforme
observado no item anterior, tambm padece de inconstitucionalidade
formal, porquanto foi objeto de emenda de mrito, no Senado Federal,
avaliada como emenda de redao (Doc. 12, destacamos).
Portanto, a LC n 140/2011 deve ser declarada inconstitucional pela existncia
de vcio formal na sua constituio.
IV INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
Mesmo que assim no se entenda, a LC n 140/2011 tambm abriga vcios
materiais de constitucionalidade que a tornam inteiramente inconstitucional por arrastamento
ou, pelo menos, dos artigos citados a seguir.
IV.A) Breve introduo sobre o estado atual de preocupao com o meio ambiente
Antes de discorrer sobre as inconstitucionalidades, oportuno fazer uma
pequena retrospectiva histrica sobre o tamanho da crise ambiental que a humanidade est
enfrentando.
A magnitude da crise ambiental foi escancarada h quase 40 anos na
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano realizada em junho de
1972, em Estocolmo, na Sucia. Na mesma poca, o livro Limites do Crescimento, tambm
conhecido como Relatrio Meadows, chocou o mundo ao apresentar fundamentos cientficos
de que os recursos naturais da Terra eram comprovadamente finitos e que h limites claros
para o crescimento da humanidade como: o crescimento populacional, o tamanho das reservas
de recursos naturais, a capacidade de produo de alimentos, a poluio e a intensidade do
consumo.
Em 1983, a Assemblia Geral das Naes Unidas encomendou um relatrio
prprio e deixou a sua coordenao com a ex Primeira Ministra da Noruega, Sra. Gro Harlem
Brundtland. O Relatrio Brundtland, tambm conhecido como Nosso Futuro Comum
confirmou, em 1987, de uma forma mais polida, que o Planeta estava realmente imerso em
uma grande crise ambiental e que era preciso encontrar urgentemente alternativas s
tradicionais formas de crescimento.
Em 1992, a Conferncia das Naes Unidas para o meio ambiente foi realizada
no Rio de Janeiro em um clima de otimismo entre inmeros chefes de Estado. Havia a
esperana de que os problemas ambientais seriam finalmente tratados com mais seriedade. Na
Conferncia, foram abertas as assinaturas para as Convenes sobre Biodiversidade,
Desertificao e Mudanas Climticas, bem como foi feita uma carta de princpios e um
documento chamado Agenda 21.
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Dez anos depois, em 2002, a Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel em Johanesburgo mostrou ao mundo que a humanidade tinha
avanado muito pouco na proteo do meio ambiente e que a crise ambiental se agravou.
A literatura ambiental especializada produzida para e a partir Johanesburgo
2002 (Maria H. Ivanova)1 aponta que o otimismo da Rio 92 acabou e a crise, agora, tambm
de governana ambiental, pois, apesar de evidentes, a humanidade no consegue se articular
para resolver os problemas ambientais.
Aqui cabe outra reflexo histrica sobre a LC n 140/2011. A nova Lei
problemtica na estipulao de mecanismos para a proteo do meio ambiente, o que mostra
quo grave a crise de governana ambiental.
O leitor mais afastado do tema ambiental pode achar que o tempo solucionar
naturalmente tais entraves jurdico-burocrticos. Acabando com esse otimismo, James
Lovelock, cientista americano de primeira grandeza, afirma de forma muito assertiva que a
humanidade est na iminncia de destruir o prprio Planeta de forma irreversvel e que somos
incrivelmente lentos para enxergar os grandes perigos que ameaam a nossa
civilizao2:
Agora que somos mais de 6 bilhes de indivduos famintos e vorazes,
todos aspirando a um estilo de vida de Primeiro Mundo, nosso modo de
vida urbano avana sobre o domnio da Terra viva. Consumimos tanto
que ela j no consegue sustentar o mundo familiar e confortvel a que
nos habituamos. Agora ela est mudando, de acordo com suas prprias
regras internas, para um estado em que j no somos mais bem-vindos.
A humanidade, totalmente desesperada por suas tradies humanistas
enfrenta o seu maior teste3.
A discusso sobre a inconstitucionalidade da LC n 140/2011 se faz justamente
durante este perodo de teste da humanidade (a que se referiu Lovelock), problema para o qual
muitos ainda no despertaram. O tempo urge!
A 10 Conferncia das Partes em COP realizadas em outubro de 2010, em
Aichi-Nagoya-Japo avaliou as metas da ONU relativas proteo do meio ambiente entre
2002-2010 e tambm concluiu que a situao piorou.
Na oportunidade, o prprio Secretrio Geral ONU BANKi-moon
reconheceu: se no se corrige rapidamente este fracasso coletivo, as conseqncias sero
graves para todos4 (destacamos).
Assim, a Constituio e a fratura constitucional exposta a seguir devem ser
interpretadas nesse contexto de crise, preocupaes e esforos globais para com o meio
ambiente.
ESTY, Daciel C. e IVANOVA, Maria H. Governana ambiental global: opes e oportunidades. So Paulo :
Editora Senac So Paulo, 2005..
2
LOVELOCK, James. A vingana de gaia. Rio de Janeiro : Intrnseca, 2006, p. 22.
3
Ibidem, p. 20.
4
Traduo livre, p. 3, in Panorama da Biodiversidade Global 3. 2010, UNEP MMA
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=72&idConteudo=9836
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IV. B) Ponto de partida da inconstitucionalidade material da LC n 140/2011 A

obrigao imposta no art. 225 para proteger o meio ambiente no permite o
fracionamento privativo de atribuies do Poder Pblico para a defesa ambiental
A Constituio Federal de 1988 garantiu direitos importantes como de sade,

de consumo, de propriedade, de dignidade da pessoa humana e ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Para que tudo isso ocorra, preciso haver um meio ambiente
saudvel que d condio de existncia a todos esses direitos.
A preocupao com o direito ao meio ambiente equilibrado essencial sadia
qualidade de vida a razo elementar do art. 225, da Constituio que, em total sintonia com
os princpios do direito ambiental FINCA, na cabea do art. 225, o DEVER de TODOS,
pblicos e particulares, para com o encargo de proteger o meio ambiente para as futuras
geraes.
O art. 225, da Constituio Federal assevera:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defendlo e preservlo para as presentes e futuras geraes (destacamos).
De forma inaugural, todos os operadores do direito ambiental, nacionais ou
estrangeiros, so unnimes em afirmar que a cooperao/participao de todos para proteger o
meio ambiente um dos princpios do direito ambiental.
A imposio constitucional ao Poder Pblico e coletividade de proteger o
meio ambiente est em sintonia com o princpio da cooperao em que todos, sem exceo,
esto imbudos do dever de defender os recursos ambientais elementares ao direito vida.
Com efeito, preciso concluir esta explanao inicial com dois grandes
balizamentos.
Primeiro, o breve relato acima sobre a evoluo da crise ambiental evidencia
que ontologicamente todos estamos naturalmente envolvidos com os problemas ambientais.
Essa solidariedade natural ocorre, porque os benefcios do meio ambiente equilibrado so
comuns, assim como os prejuzos e os fracassos.
Segundo, a cabea do art. 225 da Constituio consagrou o direito a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado que sustenta a vida e impe a todos o dever de preservlo conjuntamente.
Somadas essas duas balizas, a realidade natural e a realidade jurdica
formam um slido e abrangente DEVER de COOPERAO que IRRADIA da cabea
do art. 225, da Constituio.
Entretanto, sob o pretexto de exercer a competncia regulamentar do pargrafo
nico do art. 23 da Constituio, a LC n 140/2011 agride violentamente o princpio e o dever
constitucional da cooperao quando, em vrios dispositivos, isola, limita e segrega
competncias ambientais de fiscalizao (uma forma de proteo do meio ambiente) em um
ou outro ente federativo. Trata-se de um verdadeiro rebaixamento da proteo ambiental.
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O cerne da inconstitucionalidade mais grave da presente ao passa pela

compreenso do que significa e a amplitude da imposio ao Poder Pblico na cabea do
art. 225, da Constituio.
A lei infraconstitucional no pode limitar a atuao do Poder Pblico onde a
Constituio (art. 225) no restringiu.
Ao dizer impondo-se ao Poder Pblico, o art. 225 da Constituio
obrigou TODOS os entes federativos de fazerem a proteo ambiental e NO
estabeleceu hierarquias, restries ou vedaes entre eles.
Alm de esvaziar as atribuies da Unio, a LC n 140/2011 no discorreu
sobre como as competncias comuns dos incisos III, VI e VII, do art. 23 seriam exercidas.
Diversamente, a LC 140/2011 ignorou o federalismo cooperativo e dividiu atribuies de
forma privativa em flagrante agresso ao princpio da cooperao e do significado da palavra
comum prevista na cabea do art. 23 constitucional.
Prossigamos, com a anlise tpica das inconstitucionalidades:
IV. C) Inconstitucionalidade do art. 17, cabea e 2 e 3, da LC n 140/2011
O artigo 17 dispe:
Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou
autorizao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar
auto de infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a
apurao de infraes legislao ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. [...]
2 Nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade
ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever
determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la,
comunicando imediatamente ao rgo competente para as providncias
cabveis.
3 O disposto no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes
federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de
empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou
utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor,
prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que
detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o
caput (destacamos).
Antes de discorrer sobre as inconstitucionalidades do art. 17, preciso entender
como funciona a nova sistemtica de licenciamento e fiscalizao trazida pela LC n
140/2011.
As novas atribuies de cada ente federativo foram descritas nos arts. 7, 8, 9
e 10, da LC n 140/2011, sendo que as da Unio esto no art. 7, as dos Estados esto no art.
8, as dos Municpios esto no art. 9 e as do Distrito Federal esto no art. 10 (que remete s
competncias descritas nos arts. 8 e 9).
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As competncias para fiscalizar e licenciar da Unio esto nos incisos XIII e

XIV, do art. 7; as competncias para fiscalizar e licenciar dos Estados esto nos incisos XIII
e XIV, do art. 8; e as competncias para fiscalizar e licenciar dos Municpios esto nos
incisos XIII e XIV, do art. 9.
A cabea do art. 17 limita apenas ao rgo responsvel PELO
LICENCIAMENTO ou autorizao a responsabilidade de lavrar auto de infrao
ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao
ambiental.
Ou seja, cada ente federativo passou a ter atribuies estanques de
licenciamento e o art. 17 vinculou a apurao da infrao legislao ambiental apenas
ao rgo licenciador. Assim, conclui-se que os demais entes federativos esto excludos
da proteo ambiental.
dizer, a LC n 140/2011 estabeleceu que o poder de polcia ambiental
(fiscalizao) passou a estar rgido e atrelado competncia do ente federativo para licenciar.
A rigidez da nova forma de licenciamento foi assim definida pela prpria
Exma. Sra. Ministra do MMA, Sra. Isabela Teixeira:
O Projeto de Lei Complementar PLC, recm-aprovado pelo
Congresso Nacional e em vias de sano pela Exma. Sra. Presidenta da
Repblica, modifica, em profundidade, e ENGESSA o regime atual de
licenciamento/fiscalizao/punio, nomeadamente no campo do
desmatamento ilegal.
A regra de ouro do PLC a vinculao da competncia administrativa
para fiscalizar e punir competncia para licenciar: s pode fiscalizar
e punir administrativamente o desmatamento ilegal o titular do poder
para autorizar o desmatamento: e s tem poder para autoriz-lo quem
tiver competncia para licenciar o empreendimento ou atividade (Doc.
13, negrito no original destaque nosso)
A limitao do poder fiscalizatrio da Unio sobre danos ambientais est
claramente disposta no inciso XIII, art. 7, da LC n 140/2011:
Art. 7o So aes administrativas da Unio:
[...]
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja
atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida
Unio; (destacamos).
Por sua vez, as atividades sujeitas ao licenciamento da Unio e,
conseqentemente, passveis de fiscalizao pela Unio so:
[...]
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe;
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b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma

continental ou na zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas
pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego
das Foras Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9
de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes,
mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a
participao de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento; (destacamos).
A analise das novas competncias de licenciamento previstas no inciso XIV, do
art. 7, da LC n 140/2011 revela que a Unio perdeu atribuies e, diferentemente do que
vigorava at ento no 4, do art. 10, da Lei n 6.938/81, a competncia da Unio foi
desatrelada da significncia do impacto ambiental.
A nova Lei rompeu com a idia de que competia Unio zelar por danos com
significativo impacto nacional e, em seu lugar, apareceu um rol restrito de hipteses.
Alm de romper com um sistema vigente por mais 30 anos, o art. 17, da LC n
140/2011 viola a cabea do art. 225, da Constituio. Vejamos.
A diviso das atribuies de fiscalizao do art. 17, da LC n 140
inconstitucional, porque viola o princpio da cooperao/participao que propugna que todos
devem proteger o meio ambiente.
De forma objetiva, O ART. 17 VIOLA A CABEA DO ART. 225 DA
CONSTITUIO, pois, a obrigao/dever constitucional do Poder Pblico de proteger
o meio ambiente compete/compreende TODOS os entes federativos, sendo que a limitao
da defesa ambiental a um ente e o tolhimento da atuao fiscalizatria dos demais viola o
esprito da cooperao irrestrita prevista no art. 225.
A Lei Complementar NO pode restringir a atuao do Poder Pblico
onde a Constituio (no art. 225) no restringiu.
O Poder Pblico deve ser entendido como a unio de toda a estrutura
administrativa de todos os entes pblicos. E o art. 225 atribuiu ao Poder Pblico (como um
todo) e no de forma segmentada, o nus estatal de proteger o meio ambiente.
O ART. 17, TAMBM VIOLA O ART. 23, DA CONSTITUIO, pois, a
atuao segmentada afronta a ESSNCIA do prprio art. 23 que fixa competncias
comuns e NO EXCLUDENTES. Como uma proteo que comum pode ser atribuda a
um nico ente federativo?
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A LC n 140/2011 transformou competncias comuns (incisos III, VI e VII,

do art. 23) em competncias privativas, subvertendo o norte valorativo e a viga mestra do
comando constitucional de que deve haver cooperao e a ao conjunta de todos os entes
federativos para alcanar as finalidades ambientais ali elencadas.
O problema muito grave e no se circunscreve inao da Unio quando
verificar um dano ambiental de competncia dos Estados, DF e Municpios. De forma reversa,
h inconstitucionalidade quando os Estados, DF e Municpios esto vedados de exercerem
seus plenos poderes de polcia ambiental em caso de identificarem danos de competncia da
Unio ou de qualquer outro ente federativo.
Definitivamente, a segregao inconstitucional, pois a obrigao imposta no
art. 225 para proteger o meio ambiente no permite o fracionamento privativo de atribuies
do Poder Pblico para a defesa ambiental
Segundo a nova sistemtica (aplicao do art. 17 com as limitaes do art. 7,
XIV e art. 20 que revoga os 3 e 4 da Lei n 6.938/81) se, exemplificadamente, a Unio
presenciar alguma infrao ambiental que est fora da sua competncia e que deveria ter sido
objeto de licenciamento de outro ente federativo5, a Unio no ter como exercer seu pleno
poder administrativo de polcia.
Novamente, a prpria Exma Sra. Ministra do MMA quem externa a
preocupao com a compartimentao de competncia:
A regra geral, ento, repita-se, a seguinte: a competncia para
fiscalizar e punir depende da competncia para autorizar o
desmatamento, a qual, por sua vez, est sujeita competncia para
licenciar a atividade ou empreendimento.
Se Unio cabe autorizar desmatamento nas poucas hipteses do PLC, e
se somente a quem tem competncia para licenciar se atribui o poder de
fiscalizar e punir, pode-se afirmar que:
a)
Sero ilegais as megaoperaes federais de fiscalizao
ambiental, ocorridas periodicamente na Amaznia;
b)
Realiz-las, em particular quando inexistir concordncia
expressa do Estado para tal, em tese caracterizaria improbidade
administrativa, nos termos da Lei 8.429/92, e grave infrao disciplinar,
consoante o art. 227, I e IV, com pena de demisso, nos termos do art.
239, todos do Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio
(Decreto-Lei 1.713/39); (Doc. 13, destacamos)
Preocupada, com a inconstitucionalidade da fragmentao de competncias, a
AGU tambm sugeriu o veto do art. 17 para a Exma. Sra. Presidente da Repblica:
70. Enfim, na mesma linha do que foi dito em relao ao art. 7, XIII;
8, XIII e 9 XIII, deve ser vetado o art. 17 na sua integralidade, eis que
agressivo Constituio Federal, por restringir competncias dos entes
federativos, como tambm por ser deficiente na tcnica legislativa,
trazendo dvida e insegurana judiciria, potencializando demandas
judiciais (Doc. 12, destacamos).
5
Como a autorizao de supresso de vegetao que cabe aos Estados (XVI, do art. 8, da LC n 140/2011) ou
aos Municpios (alnea b, do inciso XV, do art. 9, da LC n 140/2011).
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Este Pretrio Excelso j teve a oportunidade de tangenciar o tema. Na ADI n

2.544 houve o pronunciamento de que o regramento do pargrafo nico do art. 23, da
Constituio NO pode alijar os demais entes responsveis pela tutela do bem constitucional.
A inconstitucionalidade ora aventada semelhante e devemos nos abeberar nas palavras do
prprio Ministro Seplveda Pertence que disse:
"Federao: competncia comum: proteo do patrimnio comum,
includo o dos stios de valor arqueolgico (CF, arts. 23, III, e 216, V):
encargo que no comporta demisso unilateral. Lei estadual 11.380, de
1999, do Estado do Rio Grande do Sul, confere aos municpios em que se
localizam a proteo, a guarda e a responsabilidade pelos stios
arqueolgicos e seus acervos, no Estado, o que vale por excluir, a
propsito de tais bens do patrimnio cultural brasileiro (CF, art. 216,
V), o dever de proteo e guarda e a consequente responsabilidade no
apenas do Estado, mas tambm da prpria Unio, includas na
competncia comum dos entes da Federao, que substantiva
incumbncia de natureza qualificadamente irrenuncivel. A incluso de
determinada funo administrativa no mbito da competncia comum
no impe que cada tarefa compreendida no seu domnio, por menos
expressiva que seja, haja de ser objeto de aes simultneas das trs
entidades federativas: donde, a previso, no pargrafo nico do art. 23,
CF, de lei complementar que fixe normas de cooperao (v. sobre
monumentos arqueolgicos e pr-histricos, a Lei 3.924/1961), cuja
edio, porm, da competncia da Unio e, de qualquer modo, NO
ABRANGE O PODER DE DEMITIREM-SE A UNIO OU OS
ESTADOS DOS ENCARGOS CONSTITUCIONAIS DE PROTEO
DOS BENS de valor arqueolgico para descarreg-los ilimitadamente
sobre os Municpios." (ADI n 2.544. Rel. Min. Seplveda Pertence,
Plenrio, DJ de 17-11-2006, destacamos).
A reduo no poder fiscalizatrio dos entes federativos tambm viola o
entendimento da Corte Suprema, conforme decidido na ADI n 3540. Nesse precedente, o
Exmo. Ministro CELSO DE MELO firmou o postulado da solidariedade decorrente do art.
225 da Constituio e evidenciou que o dever de cuidar do meio ambiente solidrio e
irrenuncivel:
MEIO AMBIENTE - DIREITO PRESERVAO DE SUA
INTEGRIDADE (CF, ART. 225) - PRERROGATIVA QUALIFICADA
POR SEU CARTER DE METAINDIVIDUALIDADE - DIREITO DE
TERCEIRA GERAO (OU DE NOVSSIMA DIMENSO) QUE
CONSAGRA
O
POSTULADO
DA
SOLIDARIEDADE
NECESSIDADE DE IMPEDIR QUE A TRANSGRESSO A ESSE
DIREITO FAA IRROMPER, NO SEIO DA COLETIVIDADE,
CONFLITOS INTERGENERACIONAIS [...] Incumbe, ao Estado e
prpria coletividade, a especial obrigao de defender e preservar, em
benefcio das presentes e futuras geraes, esse direito de titularidade
coletiva e de carter transindividual (RTJ 164/158-161). O
adimplemento desse ENCARGO, QUE IRRENUNCIVEL,
representa a garantia de que no se instauraro, no seio da
coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo
desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impe, na proteo
desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral (ADI n 3540
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MC. / DF. Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 03-02-2006,

destacamos).
Assim, diante do nus da solidariedade, os entes federativos no podem
dividir tarefas e renunciar ao encargo de proteger o meio ambiente!
A LC n 140/2011 tentou contornar o problema da fragmentao da atuao do
Poder Pblico por meio dos 2 e 3, do art. 17 (transcritos acima). Entretanto, as medidas
dos 2 e 3 so paliativas e contm graves problemas que mantm a inconstitucionalidade
da cabea do artigo.
INCONSTITUCIONALIDADE DO 2, DO ART. 17. A permisso (no
2) para qualquer ente federativo determinar medidas para evitar o dano ambiental e
comunicar o rgo competente para as providncias cabveis no sana a inconstitucionalidade
do artigo, pois, o poder de polcia ambiental j foi substancialmente enfraquecido na cabea
do artigo, violando o entendimento de larga abrangncia do dever de proteo estatal.
Ademais, permitir aos entes federativos a adoo de medidas sem poder
lavrar auto de infrao e instaurar procedimento administrativo tolhe substancialmente a
autoexecutoriedade do ato administrativo. Definitivamente, isso um rebaixamento da
proteo ambiental que no condiz com a amplitude da atuao do Poder Pblico prevista na
cabea do art. 225 nem com a cooperatividade prevista no art. 23.
A Exma. Sra. Ministra do MMA, Isabela Teixeira comunga da problemtica
do 2, do art. 17, da LC n 140/2011 dizendo:
[...] sua redao parece indicar que a atuao da Unio somente ser
admitida quando tiver conhecimento do fato antes do rgo estadual,
tanto que deve fazer comunicao imediatamente ao rgo
competente. Se essa for a compreenso que venha a prevalecer, basta
ao estado instaurar procedimento investigatrio para impedir a
atividade fiscalizadora da Unio, subordinando-se atuao das
Unidades da Federao (Doc. 13, destacamos).
Assim, mesmo que o ente federativo no competente para fiscalizar o dano
ambiental se esforce e adote medidas (que a Lei no disciplina quais) para evitar o dano
ambiental, as medidas sero efmeras e duraro at o ente federativo competente iniciar um
processo administrativo sobre a ocorrncia.
Ocorre que as medidas(atuao) do ente no competente podem ser mais
eficazes que a ao do ente competente. Neste caso a LC abre margem para a continuidade de
um dano ambiental, sob o argumento da diviso de competncias, e impede (anula) a medida
mais eficaz do ente no competente, o que um absurdo.
dizer, mesmo que a atuao do ente federativo competente no seja
suficiente ou no consiga evitar o dano ambiental, a medida adotada pelo outro ente
federativo atuante cessar por incompetncia e pode ocorrer dano ambiental mesmo sobre
os protestos dos outros entes que nada podero dizer a respeito ou interferir na conduo
do processo pelo ente federativo competente.
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Ainda em outras palavras, o 2 permite a adoo de medidas at a atuao

do ente federativo competente. Contudo, se o ente federativo instalar processo e o dano
persistir, os demais entes federativos esto de mos atadas e nada podero fazer em evidente
afronta ao art. 225, da Constituio.
At agora, o poder de polcia ambiental era exercido de tal forma que a
omisso ou deficincia de um ente federativo era coberta pela atuao do outro ente
federativo, sendo que, no fim da pirmide, o IBAMA (como um dos rgos executores da
poltica ambiental federal da Unio inciso III, do art. 2, da Lei n 7.735/89) poderia agir de
forma supletiva quando todos os demais Poderes Pblicos eventualmente falhassem.
Essa proteo sistemtica foi aniquilada pela LC n 140/2011 (revogao do
3, do art. 10, da Lei n 6.938/81, vide item IV.H desta pea) o que cepa fortemente as mos
da Unio. Conforme j explicado, de forma reversa, os demais rgos ambientais estaduais e
municipais tambm foram tolhidos reciprocamente.
INCONSTITUCIONALIDADE DO 3, DO ART. 17. O disposto no 3,
do art. 17 tampouco ameniza a inconstitucionalidade do art. 17. O 3 faz prevalecer o auto
de infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou
autorizao a que se refere o caput. Ora, qual a finalidade e a efetividade de um poder de
polcia ambiental que, se executado por outro rgo, sabe-se que no ter efeito algum?
A realidade no nosso imenso pas a de que no h fiscalizao suficiente, o
que torna toda e qualquer fiscalizao realizada muito mais importante. Se o infrator j sabe
que um determinado rgo pode autuar e que a sua autuao no prevalecer, isto atenta
contra a autoexecutoriedade, a eficincia do ato administrativo e a efetividade da proteo
pblica ambiental.
Do ponto de vista dos rgos ambientais dos Poderes Pblicos tambm haver
um desestmulo ao planejamento e realizao de operaes de fiscalizao para coibir um
dano ambiental evidente, mas da competncia de outro ente federativo.
Outra situao decorrente da LC n 140/2011 que o rgo ambiental
competente pode sequer aparecer para reautuar o infrator j autuado pelo rgo ambiental do
ente incompetente o que perpetuar no tempo uma medida administrativa (do ente
incompetente) feita para ser provisria.
A mesma banalizao do poder de polcia ambiental ocorre quando um rgo
autuar e, em seguida, o rgo ambiental do ente federativo competente fizer a mesma
autuao reduzindo penalidades. Definitivamente, a sistemtica trazida pelo art. 17 uma
trapalhada em termos de proteo ambiental o que leva inexoravelmente
inconstitucionalidade desse artigo.
Devido s dimenses continentais deste pas, impossvel que cada parte do
Poder Pblico (ente federativo) se faa presente em todos os cantos para fiscalizar e proteger a
parte do meio ambiente que lhe foi atribuda segundo a malfadada Lei Complementar.
preciso, ento, otimizar a ao do Poder Pblico que se fizer presente na constatao de
um dano ambiental em razo da solidariedade entre os entes federativos no dever de
proteo a que se refere a cabea do art. 225, da Constituio.
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Mais uma vez, o prprio Exmo. Sr. Presidente do IBAMA quem reconhece a
necessidade da atuao nacional da Unio em todo o territrio:
[...] a falta de estrutura e de pessoal dos rgos estaduais de meio
ambiente para um efetivo controle do desmatamento ilegal e [...] exigem
que o Governo Federal continue a atuar firmemente no combate aos
ilcitos ambientais em todo o territrio nacional (Doc. 11, fl. 5,
destacamos).
Com efeito, a atuao do Poder Pblico na esfera ambiental, segundo o prprio
art. 225 precisa ser incluidente, comum, cooperativa e NO excludente !!!
Sem medo de ser enfadonho, a necessidade de regulao complementar das
atividades de fiscalizao e proteo ambiental no pode atropelar a essncia do que uma
competncia comum e no pode atropelar o dever abrangente do Poder Pblico (como um
todo) de proteger o meio ambiente.
O 3, DO ART. 17, DA LC N 140/2011 TAMBM VIOLA O
PRINCPIO DA EFICINCIA PREVISTO NA CABEA DO ART. 37.
Em vez de haver um processo sobre para cada infrao ambiental, o 3, do
art. 17, permite que haja at 3 (trs) processos idnticos sobre o mesmo fato (decorrentes
de autuaes de um rgo ambiental Municipal, Estadual e Federal) em evidente
DUPLICAO ou TRIPLICAO de autuaes, processos e defesas, sendo que apenas
um processo prevalecer. Ao final, tm-se gastos enormes que sero perdidos por todos os
envolvidos.
O Poder Pblico perde com a movimentao de processos que no
prevalecero para punir o infrator e o administrado perde por formular defesas em processos
sabidamente propensos extino quando lavrados por rgo ambiental de um ente
incompetente. Logo, o princpio constitucional da eficincia resta violentamente agredido.
Por outro ngulo, O 3, DO ART 17, DA LC N 140/2011 VIOLA OS
INCISO LIII E LIV, DO ART. 5, DA CONSTITUIO. Mais precisamente, o 3
afronta a segurana jurdica, o devido processo legal (arts. 5 LIV) e o princpio de que
ningum ser processado seno pela autoridade competente (art. 5 LIII).
Como visto, o 3, do art. 17, da LC n 140/2011 permite que um ente
federativo (mesmo incompetente) autue o infrator, vindo a prevalecer a autuao do rgo
ambiental do ente federativo competente. Com efeito, tal proceder permite a instaurao de
um processo absolutamente instvel, inseguro, condicional e indevido.
O 3, do art. 17 permite que haja um processo administrativo com
existncia condicional at que o ente federativo competente decida autuar e processar o
infrator. Nesse intervalo, o autuado ser processado por autoridade administrativa
incompetente o que viola o inciso LII, do art. 5, da Constituio.
As incertezas so tantas que o processo movido pelo rgo ambiental do ente
federativo incompetente afronta o princpio da proteo da confiana, mais
especificamente a dimenso subjetiva da segurana jurdica. No h como sustentar que h
segurana jurdica em uma norma que permite haver a triplicidade de processos
administrativos (federal, estadual e municipal) sobre o mesmo dano ambiental.
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O jurisdicionado tem o direito subjetivo de ter segurana em saber de qual

processo deve se defender e, havendo decises no processo conduzido pelo ente federativo
incompetente, o jurisdicionado tem o direito subjetivo de ter segurana na validade daquela
deciso que o absolveu ou o condenou.
De forma certa e precisa, o Exmo. Sr. Min. Luiz Fux repudia o comportamento
contraditrio do Estado dizendo:
O princpio da proteo da confiana, imanente ao nosso sistema
constitucional, visa a proteger o indivduo contra alteraes sbitas e
injustas em sua esfera patrimonial e de liberdade, e deve fazer irradiar
um direito de reao contra um comportamento descontnuo e
contraditrio do Estado6.
O processo conduzido pelo ente federativo incompetente igualmente se
distancia do devido processo legal (formal ou material). Isso porque o autuado se defender
em processo transitrio, imperfeito e at incerto quanto aos efeitos da coisa julgada
administrativa.
A LC n 140/2011 atinge as duas facetas do devido processo legal
administrativo.
O sentido formal do devido processo legal foi atingido, porque foram violadas
as garantias processuais mnimas do administrado. O 3, do art. 17 viola o direito ao
procedimento adequado com todos os rituais inerentes. De forma sinttica, o uso da garantia
processual de todos os meios de defesa existentes passa pelo direito de ser processado
administrativamente uma nica vez por cada infrao.
O devido processo legal material ou substantivo foi violado, porque o contedo
de uma deciso administrativa proferida por um rgo ambiental de um ente federativo
incompetente no minimamente razovel ou adequado.
Portanto, o 3 do art. 17 viola o devido processo legal (art. 5 LIV), a
segurana jurdica, a proteo da confiana, bem como afronta o comando
constitucional de que ningum ser processado seno pela autoridade competente (art.
5 LIII).
Como visto, a celeuma constitucional do 3, do art. 17, abre a possibilidade
de o infrator ser autuado por 2 (dois) outros entes federativos alm daquele realmente
competente. Alm de ser um procedimento ineficiente, a possibilidade de sobreposio de
autuaes aprofunda a crise do devido processo legal administrativo.
Foquemos, agora, a ateno na implicao de haver uma dupla autuao por
rgos ambientais de entes federativos incompetentes para fiscalizar o dano ambiental.
Exemplificando, o 3, do art. 17 permite que se o licenciamento de uma
determinada atividade for de competncia Municipal, a Unio e o Estado podem lavrar autos
de infrao cuja validade est condicionada inrcia do rgo ambiental competente (no caso,
Municipal).
STF Item 15 do voto do Min. Luiz Fux no RE n 633.703/MG publicado em 18/11/2011, destacamos.
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Nessa hiptese. Qual processo administrativo dever prevalecer se os dois

entes federativos so incompetentes para lavrar a autuao ambiental? A Constituio
no pode compactuar com tamanha aberrao jurdica! Definitivamente, o 3, do art. 17
causa instabilidade jurdica, atenta contra a eficincia da administrao e obviamente afronta
o devido processo legal.
A Exma. Sra. Ministra do MMA se pronunciou sobre os efeitos deletrios do
3, do art. 17, da seguinte forma:
Evidente que este pargrafo 3 nada acrescenta ao sistema geral do
PLC, sendo mesmo incompatveis suas primeira e segunda partes, pois,
naquela, ressalva-se a fiscalizao decorrente de atribuio comum
para, em seguida, dizer que, nesses casos, prevalecer o auto de
infrao lavrado por rgo que tenha atribuio de licenciamento ou
autorizao.
Ou seja, d-se com uma Mo, retira-se com outra: se s h UM rgo
que detm a atribuio de licenciamento ou autorizao a que refere o
caput, inexiste atribuio comum!!
Tudo com a agravante de insinuar que o auto de infrao instaurado
pela Unio ser nulo (prevalecendo), o que ter srias repercusses
no campo da prescrio administrativa (Doc. 13).
Noutro giro, o enfraquecimento advindo com a restrio imposta pelo art. 17 (
cabea e 2 e 3) atinge o direito fundamental a um meio ambiente equilibrado e representa
um rebaixamento do nvel de proteo ambiental.
Segundo a doutrina mais abalizada, O RETROCESSO EM RELAO
PROTEO AMBIENTAL INAUGURA UMA INCONSTITUCIONALIDADE.
O constitucionalista portugus Jos Joaquim Gomes Canotilho afirma em sua
obra intitulada Direito Constitucional ambiental Brasileiro:
A responsabilidade de longa durao pressupe a obrigatoriedade no
apenas de o Estado adoptar medidas de proteo adequadas mas
tambm o dever de observar o princpio de nvel de proteo elevado
quanto defesa dos componentes ambientais naturais7.
Na mesma obra, Patryck de Arajo Ayala afirma:
Se dos Estados-membros se exige que exeram as suas capacidades
legislativa no sentido de concretizar deveres estatais de proteo do
meio ambiente e dos direitos fundamentais correspondentes, iniciativas
que proponham outra realidade nos planos normativo e ftico devem
ser consideradas inconstitucionais. Devem ser assim consideradas
porque veiculariam, necessariamente, iniciativas retrocessivas ou
hipteses de proteo deficiente8.
LEITE, Jos Rubens Morato Leite e outros. Direito constitucional ambiental brasileiro. 4 edio So Paulo :
Editora Saraiva, 2011, p. 27.
8
Ibidem p. 408.
20
Vega & Ramos

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Definitivamente, a LC n 140/2011 causa rebaixamento generalizado no nvel

de proteo ambiental.
Mais uma vez, o prprio Exmo. Sr. Presidente do IBAMA quem alerta para
um retrocesso ambiental:
O referido instrumento, Senhora Ministra, apresenta alguns
dispositivos que prejudicam a defesa do meio ambiente, principalmente
em razo da limitao do poder de polcia atribudo ao rgo executor
da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA.
A garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
representa uma das maiores conquistas da Constituio Federal de 1988
e, para assegur-la, a atuao do poder pblico prevista no caput do
art. 225, no estabelece limitaes aos diferentes entes federativos.
A atuao conjunta dos rgos que integram o Sistema Nacional do Meio
Ambiente, criado pela Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, garantia
constitucional do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as
presentes e futuras geraes. E a ao supletiva um dos pilares deste
sistema nacional, garantido a presena do poder pblico na ausncia de
qualquer um dos entes federados na defesa de um bem comum e
indisponvel.
No entanto, o Projeto de Lei sob comento, no art. 7, XIII e no art. 17,
suprime a competncia supletiva consagrada na legislao ambiental
federal, afastando a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios prevista no pargrafo nico do art. 23 da
Constituio Federal. [...]
LIMITAR A ATUAO DE UM DOS ENTES DA FEDERAO na
defesa do meio ambiente SIGNIFICA UM RETROCESSO na defesa da
vida com qualidade e dignidade que somente um meio ambiente
ecologicamente equilibrado proporciona.
[...] (Doc. 11, pela Nota Tcnica n 06/2011/GAB/PRESID/IBAMA,
destacamos)
Sob tais constataes, o art. 17 da LC n 140/2011 definitivamente
inconstitucional.
Em resumo, o art. 17 e os 2 e 3, da LC n 140/2011 so inconstitucionais por violar:
1) a cabea do art. 225 da Constituio que no permite o fracionamento privativo de
atribuies do Poder Pblico para a defesa ambiental; 2) a cabea do art. 23, da Constituio
por transformar competncias comuns em privativas; 3) a cabea do art. 37, da Constituio
por violar o princpio da eficincia; 4) o devido processo legal (arts. 5 LIV); 5) o princpio
de que ningum ser processado seno pela autoridade competente (art. 5 LIII), 6) a
segurana jurdica e a proteo da confiana e 7) o entendimento doutrinrio de que no se
deve rebaixar o nvel de proteo das normas ambientais.
21
Vega & Ramos

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IV. D) Inconstitucionalidade dos arts. 7 XIII; 8 XIII e 9 XIII, da LC n 140/2011

Os artigos questionados dispem:
Art. 7 So aes administrativas da Unio:
[...]
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
cometida Unio;.
Art. 8 So aes administrativas dos Estados:
[...]
cometida aos Estados;.
Art. 9 So aes administrativas dos Municpios:
[...]
cometida ou Municpio; (destacamos).
Na esteira do que j foi dito sobre a amplitude do dever solidrio de proteo
do Poder Pblico sobre o meio ambiente, os artigos em epgrafe so inconstitucionais e
chocam com a cabea do art. 225, pois eles restringem as atuaes de controle e fiscalizao
de cada ente federativo apenas ao que lhes foi incumbido de licenciar ou autorizar.
Fora dessas hipteses, os entes federativos esto amarrados e limitados. Se
houver alguma deficincia no trabalho de algum ente federativo, o outro ente federativo est
impedido de atuar na proteo do meio ambiente mesmo presenciando o dano ambiental em
completa dissonncia do que prev a cabea do art. 225, da Constituio.
Do ponto de vista federal, a compartimentao de competncias ofusca o dever
de solidariedade da Unio e acaba com a competncia supletiva da Unio para fiscalizar, que
uma das formas mais emblemticas de proteo ambiental..
A revogao da atuao supletiva fiscalizatria da Unio faz com que a
cooperao dos entes federativos fique em segundo plano, o que, definitivamente, deve ser
rechaado por no ser essa a essncia constitucional que se espera do Poder Pblico quando
preceitua a atribuio comum na defesa do meio ambiente (art. 23, da Constituio).
Repita-se, at agora, o poder de polcia ambiental era exercido de tal forma que
a omisso ou deficincia de um ente federativo era coberta pela atuao do outro ente
federativo, sendo que, no fim da pirmide, a Unio (por meio do IBAMA) poderia agir
quando todos os rgos ambientais dos demais Poderes Pblicos eventualmente falhassem.
22
Vega & Ramos

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O Presidente do IBAMA comenta a perda de ao supletiva da Unio dizendo:

A redao dos dispositivos da nova norma FRAGILIZA e at
IMPEDE, A ATUAO SUPLETIVA DO IBAMA no caso do
desmatamento, cuja competncia para licenciar do rgo estadual de
meio ambiente. Em anlise muito simplista, Senhora Ministra, afastar a
competncia do rgo federal para reprimir o desmatamento ilegal
certamente resultar num aumento significativo dessa atividade ilcita,
pela prpria fragilidade e falta de estrutura dos rgo estaduais de meio
ambiente para desempenhar esta funo (Doc. 11, destacamos).
A perda de competncias da Unio com a conseqente perda de atuao
supletiva da Unio tambm gera uma instabilidade com outras normas do ordenamento
jurdico brasileiro.
A Unio (por meio do IBAMA) age de forma supletiva na execuo do SNUC
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (inciso III, do art.6, da Lei n
9.985/2000) 9 que trabalha com unidades de conservao federais, estaduais e municipais.
A Unio igualmente age de forma supletiva, pois, entre as finalidades do
IBAMA, ele deve executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade
com a legislao ambiental vigente (inciso III, do art. 3, da Lei n 7.735/89).
As duas formas citadas de atuao supletiva da Unio permitem com que a
Unio interceda em questes no federais relativas a unidades de conservao (inciso III, do
art.6, da Lei n 9.985/2000) e outras ainda mais genricas (inciso III, do art. 3, da Lei n
7.735/89).
Com o enrijecimento das competncias da Unio pela LC n 140/2011,
preciso sanar o entendimento normativo e esclarecer qual o alcance dessas permisses por
leis ordinrias da Unio atuar de forma supletiva.
O problema muito grave e no se circunscreve inao da Unio quando
verificar um dano ambiental de competncia dos Estados, DF e Municpios.
De forma reversa, h inconstitucionalidade quando os Estados, DF e
Municpios esto impedidos de proteger o meio ambiente cuja competncia foi atribuda
a outro ente federativo.
Em outras palavras, h inconstitucionalidade quando os Estados, DF e
Municpios no tm seus plenos poderes de polcia ambiental em caso de identificarem danos
de competncia da Unio ou de qualquer outro ente federativo.
Infelizmente, essa arquitetura legal destoa da sinergia de foras entre todos os
elos do Poder Pblico em favor da proteo ambiental, principalmente da cabea do art. 23,
da Constituio que irradia competncias comuns e no privativas.
Art. 6o O SNUC ser gerido pelos seguintes rgos, com as respectivas atribuies: [...] III - rgos
executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em carter supletivo, os rgos estaduais e municipais, com a
funo de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criao e administrar as unidades de conservao
federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuao (grifamos).
23
Vega & Ramos

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A Consultoria da AGU detectou a inconstitucionalidade dos artigos em

epgrafe e recomendou o veto, o qual infelizmente no foi acatado. Diz o Parecer n 771/2011:
38. A referida regra encontra-se em desacordo com os parmetros da
competncia comum, eis que retira dos Estados e dos Municpios o
controle e a fiscalizao das atividades e empreendimentos cuja
atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida
Unio.
39. Da forma em que se encontra redigido o art. 7, XIII, alm de
contrariar a Constituio, conforme observado, tambm traz srios
problemas de tcnica legislativa e afigurando-se por demais
problemtico para o Governo Federal, eis que limita sobremodo a
competncia do IBAMA, podendo comprometer objetivos e metas do
governo, por exemplo, em termos de reduo de desmatamento, do Plano
Nacional de Mudanas Climticas, de compromissos internacionais
assumidos na Conveno de Mudanas do Clima e na Conveno de
Biodiversidade. Portanto, evidente a sua contrariedade ao interesse
pblico.
40. O PLC buscou remediar os defeitos constantes do art. 7 inciso XIII,
com as previses relativas aos Estados e aos Municpios,
respectivamente, no art. 8 XIII e no art. 9, XIII. Tais dispositivos
seguem a mesma trilha de inconstitucionalidade j apontada em
relao ao art. 7, XIII, pelos mesmos fundamentos ali dispostos.
44. Sugere-se, pois, veto presidencial ao art. 7, XIII; 8, XIII e 9, XIII,
conjuntamente (Doc. 12, destacamos).
Em resumo, os arts. 7 XIII; 8 XIII e 9 XIII, da LC n 140/2011 so inconstitucionais
por violar: 1) a cabea do art. 225 da Constituio que no permite o fracionamento
privativo de atribuies do Poder Pblico para a defesa ambiental; 2) a cabea do art. 23, da
Constituio por transformar competncias comuns em privativas.
IV. E) Inconstitucionalidade dos arts. 4, V e VI, 14, 3 e 15 da LC n 140/2011
Os artigos em epgrafe dispem:
Art. 4 Os entes federativos podem valer-se, entre outros, dos seguintes
instrumentos de cooperao institucional:
[...]
V delegao de atribuies de um ente federativo a outro, respeitados
os requisitos previstos nesta Lei Complementar;
VI delegao da execuo de aes administrativas de um ente
federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nesta Lei
Complementar.
Art. 14. Os rgos licenciadores devem observar os prazos
estabelecidos para tramitao dos processos de licenciamento.
[...]
3 O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emisso da licena
ambiental, no implica emisso tcita nem autoriza a prtica de ato que
dela dependa ou decorra, mas instaura a competncia supletiva referida
no art. 15.
24
Vega & Ramos

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[...]
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em carter supletivo nas aes
administrativas de licenciamento e na autorizao ambiental, nas
seguintes hipteses:
I inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a Unio deve desempenhar
as aes administrativas estaduais ou distritais at a sua criao;
II inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Municpio, o Estado deve desempenhar as aes
administrativas municipais at a sua criao; e
III inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado e no Municpio, a Unio deve desempenhar as
aes administrativas at a sua criao em um daqueles entes
federativos (destacamos).
O 3, do art. 14 e o art. 15 so inconstitucionais, pois constituem hipteses de
transferncia e delegao automtica do dever de proteo ambiental de um ente
federativo para o outro.
Enquanto os itens precedentes desta ao (IV.C e IV.D) questionaram a
limitao da fiscalizao e limitao da competncia de licenciamento dos entes federativos,
os artigos em epgrafe permitem, diversamente, que algum ente federativo mais cmodo
se omita no dever de proteger o meio ambiente (isto , no dever de exercer a sua
competncia de licenciar) sob a nova permisso legal de que a demora da atuao do
licenciador ou a inexistncia de um rgo ambiental tecnicamente competente so causas de
transferncia automtica desse encargo para outro ente federativo.
Da mesma forma, os incisos V e VI, do art. 4, da LC n 140/2011 so
inconstitucionais por permitirem a delegao voluntria (por instrumentos de cooperao)
do dever de proteo ambiental de um ente federativo para o outro.
A inconstitucionalidade brota de uma permisso legal para a paralisia (inrcia)
de algum ente federativo diante da presena de um dano ambiental cuja competncia foi
delegada. O dever fixado na cabea do art. 225 atribui a todos os entes federativos a obrigao
de proteo do meio ambiente. O licenciamento uma forma do exerccio da proteo
ambiental que no pode comportar tamanha abertura para o comodismo de um ente federativo
mais atrasado para com seus deveres ambientais.
Alm disso, a transferncia de encargos automticos para outros entes
federativos pode acarretar o sobrecarregamento de atribuies do ente que receber esse
encargo (que receber a competncia), o que pode fazer com que o sistema de fiscalizao
entre em colapso e arrune de vez a proteo ambiental exercida pelos rgos ambientais
ainda operantes.
Mais uma vez, oportuno relembrar o julgamento da ADI n 2.544, na qual o
plenrio do STF decidiu que a lei infraconstitucional no pode permitir hipteses de
delegao de competncias ambientais para outros entes federativos:
25
Vega & Ramos

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Federao, competncia comum: [...] a previso, no pargrafo nico

do art. 23, CF, de lei complementar que fixe normas de cooperao (v.
sobre monumentos arqueolgicos e pr-histricos, a Lei 3.924/1961),
cuja edio, porm, da competncia da Unio e, de qualquer modo,
NO ABRANGE O PODER DE DEMITIREM-SE A UNIO OU OS
ESTADOS DOS ENCARGOS CONSTITUCIONAIS DE PROTEO
DOS BENS de valor arqueolgico para descarreg-los ilimitadamente
sobre os Municpios." (ADI n 2.544. Rel. Min. Seplveda Pertence,
Plenrio, DJ de 17-11-2006, destacamos).
A Consultoria Jurdica da AGU externou o mesmo entendimento contrrio
delegao de competncia no Parecer n 771/2011:
26. As atribuies indicadas no destacado dispositivo configuram
verdadeiras competncias dos entes federativos, que se afiguram
irrenunciveis, tambm no podendo ser esvaziadas.
Em resumo, os arts. 4, V e VI, 14, 3 e 15 da LC n 140/2011 so inconstitucionais por
violarem as cabeas dos arts. 23 e 225 da Constituio, uma vez que a delegao
(voluntria ou automtica) de competncias no pode justificar a inrcia do ente
federativo diante de um dano ambiental.
IV. F) Inconstitucionalidade do 4, do art. 14, da LC n 140/2011
O artigo em epgrafe estabelece:
Art. 14. Os rgos licenciadores devem observar os prazos
estabelecidos para tramitao dos processos de licenciamento.
[...]
4 A renovao de licenas ambientais deve ser requerida com
antecedncia mnima de 120 (cento e vinte) dias da expirao de seu
prazo da validade, fixado na respectiva licena, ficando este
automaticamente prorrogado at a manifestao definitiva do rgo
ambiental competente (destacamos).
A norma prevista no 4, do art. 14, da LC n 140/2011 inconstitucional por
criar uma hiptese em que, devido mora do Poder Pblico, a licena ambiental considera-se
prorrogada de forma automtica em evidente prejuzo da proteo ao meio ambiente previsto
na cabea do art. 225, da Constituio e em evidente afronta ao inciso IV, do 1, do art.
225.
Ora, um erro no justifica o outro. A demora na manifestao do rgo
ambiental competente no pode cria hiptese fictcia de autorizao ambiental.
26
Vega & Ramos

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Se o Poder Pblico no for eficiente, ele dever arcar com as suas

responsabilidades legais. Contudo, se a atividade for danosa ao meio ambiente
(principalmente em razo da evoluo de novas tecnologias avaliadoras de impactos
ambientais), nada justifica o afastamento da exigncia constitucional de serem realizados os
devidos estudos PREVIOS (ou complementares para o caso da renovao), sendo que, at a
concluso do processo administrativo, a atividade NO pode ser permitida pelo bice
imposto no inciso IV, do art. 225.
O 4, do art. 14, da LC n 140/2011 inconstitucional, porque cria uma hiptese
fictcia de autorizao ambiental em razo da mora administrativa violando o inciso IV, do
1, do art. 225, da Constituio, bem como a cabea do art. 225.
IV.G) Inconstitucionalidade dos arts. 7 XIV; 8 XIV; 9 XIV; 20 e 21, da LC n
140/2011 por revogarem o 4, da Lei n 6.938/81
Os art. 7, 8 e 9 da LC n 140/2011 asseveram:
Art. 7 So aes administrativas da Unio:
[...]
XIV promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a)
localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pais
limtrofe;
b)
localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma
continental ou na zona econmica exclusiva;
c)
localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d)
localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao
institudas pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e)
localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;.
Art. 8 So aes administrativas dos Estados:
[...]
XIV promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7 e 9;.
Art. 9 So aes administrativas dos Municpios:
[...]
XIV - observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas
nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das
atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local,
conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio,
exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); (destacamos).
27
Vega & Ramos

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Assim como os arts. 7 XIII; 8 XIII; 9 XIII e 17 da LC n 140/2011 so

inconstitucionais por impedirem os demais entes federativos de terem uma conduta assertiva
em prol de uma proteo ambiental mais ampla, os artigos em epgrafe (arts. 7 XIV; 8 XIV;
9 XIV, da LC n 140/2011 (incluindo os arts. 20 e art. 21, no que tangem a revogao do
4, do art. 10, da Lei n 6.938/81) so inconstitucionais por limitarem materialmente as
competncias dos entes federativos a um rol restrito e, no caso da Unio, espacial/territorial
de hipteses, novamente, em prejuzo da solidariedade e da complementariedade da ao do
Poder Pblico prevista na cabea do art. 225, da Constituio.
Os arts. 20 e 21, da LC n 114/2011 revogaram o 4, do art. 10, da Lei n
6.938/81 que dispunha sobre a competncia da Unio, por meio do IBAMA, para licenciar
empreendimentos em razo da magnitude do impacto ambiental, nacional ou regional:
Art. 10 [...]
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste
artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de mbito nacional ou regional (destacamos).
Agora, a competncia da Unio est atrelada localizao do empreendimento
e no ao mbito do impacto ambiental (veja o inciso XIV, do art. 7, da LC n 140/2011,
principalmente a alnea e).
preciso refazer o registro de que a redao original do projeto de lei
apresentado pelo Deputado Sarney Filho mantinha a competncia do IBAMA sobre
empreendimentos de significante impacto ambiental (Doc. 8.1). O projeto sofreu drsticas
alteraes ainda na Cmara dos Deputados e a competncia da Unio foi reduzida e
desatrelada da significncia do impacto ambiental.
Os artigos em epgrafe quebraram o paradigma da competncia da Unio para
licenciar os empreendimentos com significativo impacto ambiental em vigor desde 1981 (art.
10, 4, da Lei n 6.938/81). Ora, a poluio no obedece fronteiras polticas sendo
extremamente prejudicial para o meio ambiente e para a sociedade a mudana da competncia
em razo do lugar do impacto para o local do empreendimento.
O licenciamento federal permitido apenas em determinados lugares federais
(terras indgenas, unidades de conservao federais e mar territorial) e quando o dano
ultrapassar mais de um Estado limita a atuao da Unio.
Uma srie de impactos de grandes propores, mas cujo empreendimento
for local ou estadual passam a escapar da competncia federal e pem em risco a
populao e o meio ambiente brasileiro.
Quando o impacto for significativo e nacional a competncia do licenciamento
deve ser mantida com a Unio, por ser o ente federativo melhor aparelhado e legitimamente
representante de toda a nao. Entendimento diverso fragiliza a proteo ambiental e viola
as cabeas dos arts. 23 e 225, que impe a proteo ampla e solidria do meio ambiente.
Por outro lado, a competncia da Unio por localidades federais (art. 7, XIV,
da LC n 140/2011) atrai uma infinidade de licenciamentos de menor complexidade para a
Unio e a deixa, como visto, alheia de outros licenciamentos que so de significativo impacto
ambiental, mas cujas atividades no esto includas no seu rol de atribuies.
28
Vega & Ramos

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Pela redao do art. 7, XIV, tudo o que ocorrer no mar territorial, na

plataforma continental e na zona econmica exclusiva de competncia da Unio
independentemente da magnitude do impacto ambiental.
Alm disso, as hipteses das alneas c e d, do inciso XIV, do art. 7, so
limitadas e insuficientes para os bens federais.
As hipteses das alneas c e d, do inciso XIV, do art. 7 prevem a
competncia federal para o licenciamento de atividades em terras indgenas e unidades de
conservao. Todavia, h inmeras situaes em que as atividades no entorno dessas reas
federais tm reflexos diretos dentro da propriedade da Unio e, segundo, a literalidade das
alneas c e d, a Unio estaria impedida de atuar no entorno, mesmo tendo interesse federal
direto em proteger um bem federal.
A atuao de proteo ambiental da Unio no entorno de bens federais est
prevista, por exemplo, no 3, do art. 36, da Lei n 9.985/200010 e no 2, do art. 1, da
Resoluo CONAMA n 280/201011.
Em outras palavras, comum haver uma atividade externa unidade de
conservao cujo dano ambiental atinge o interior da propriedade federal (ex. unidades de
conservao). E, nesses casos, preciso resguardar a competncia da Unio para agir na
defesa do meio ambiente no entorno dos bens federais.
Entendimento diverso violaria o interesse pblico da Unio e, novamente, o
dever de proteo amplo previsto no art. 225, da Constituio.
Em resumo, os arts. 7 XIV; 8 XIV; 9 XIV; 20 e 21, da LC n 140/2011 so
inconstitucionais por permitirem a inrcia do Poder Pblico diante de um dano
ambiental e, com isso, violarem o dever amplo e solidrio de proteo ao meio ambiente
previsto nas cabeas dos arts. 23 e 225 da Constituio.
IV. H) Inconstitucionalidade dos arts. 20 e 21, da LC n 140/2011por revogarem o 3,
do art. 10, da Lei n 6.938/81
Os artigos 20 e 21, da LC n 140/2011 dispem:
Art. 20. O art. 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, passa a vigor
com a seguinte redao:
Art. 10. [...]
2 (Revogado).
3 (Revogado).
10
3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de amortecimento, o

licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo
responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo
Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida neste artigo (destacamos).
11
2 Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicao desta Resoluo, o licenciamento de
empreendimento de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da
UC, cuja ZA no esteja estabelecida, sujeitar-se- ao procedimento previsto no caput, com exceo de RPPNs,
reas de Proteo Ambiental (APAs) e reas Urbanas Consolidadas (destacamos).
29
Vega & Ramos

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4 (Revogado).
Art. 21. Revogam-se os 2, 3 e 4 do art. 10 e o 1 do art. 11 da Lei n
6.938, de 31 de agosto de 1981 (destacamos).
Os artigos 20 e 21 revogaram os 2, 3 e 4, do art. 10, da Lei n 6.938/81 e,
no que concerne ao objeto do presente questionamento, o 3, do art. 10, da Lei n 6.938/81
aduzia:
Art. 10 [...]
3 O rgo estadual do meio ambiente e o IBAMA, esta em carter
supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades
pecunirias cabveis, determinar a reduo das atividades geradoras de
poluio, para manter as emisses gasosas, os efluentes lquidos e os
resduos slidos dentro das condies e limites estipulados no
licenciamento concedido (destacamos).
Como visto nos itens anteriores (IV.C e IV.D), a LCn 140/2011) tolheu a
atuao supletiva da Unio por meio de um enrijecimento da competncia para fiscalizar e
reprimir o dano ambiental.
Neste ponto, a inconstitucionalidade surge da retirada de outra caracterstica
supletiva da Unio, qual seja, a de poder fornecer critrios mnimos para as atividades
poluidoras quando os demais rgos ambientais no o fizerem.
Nessa vereda, os arts. 20 e 21 so inconstitucionais, porque, ao revogarem o
3 da Lei n 6.938/81, a competncia da Unio para proteger o meio ambiente (via
determinao de condies e limites de poluio) foi retirada, o que afronta amplitude do
dever de proteger o meio ambiente, nos termos da cabea do art. 225, da Constituio.
O revogado 3, do art. 10, da Lei n 6.938/81 permitia Unio (por meio do
IBAMA) dispor na ausncia de normas (ou seja, emergencialmente), de forma supletiva,
sobre atividades degradadoras. dizer, na ausncia de parmetros mnimos sobre limites e
condies de poluio.
A Unio tinha uma autorizao legal (obviamente prevista em lei) que permitia
fixar critrios sobre o regramento da poluio em caso de inrcia dos demais rgos
ambientais. Agora, no mais, e uma srie de atividades que ainda so desconhecidas podem,
em tese, seguir causando poluio sem um balizamento mnimo dessa atividade.
A estipulao de critrios e condies de poluio faz parte da obrigao
solidria de defender o meio ambiente, nos termos da cabea do art. 225. O dever solidrio da
proteo no est s na atuao repressiva, depois que o ato ocorreu, mas, tambm, de forma
prvia e isso inclui a necessidade de manuteno da norma revogada para que a Unio possa
fixar unilaterlmente nveis ambientais mnimos antes que todos os demais envolvidos
discutam a matria.
Em resumo, os arts. 20 e art. 21, da LC n 140/2011 so inconstitucionais por violarem
as cabeas dos arts. 23 e 225 da Constituio, na medida em que a solidariedade no dever
de proteger o meio ambiente passa pelo carter supletivo da Unio de agir previamente e
fixar limites de poluio diante da inrcia dos demais rgos ambientais.
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IV. I) Inconstitucionalidade da alnea h, do inciso XIV e pargrafo nico todos do 7,

da LC n 140/2011
A norma em epgrafe dispe:
[...]
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a
participao de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento;
[...]
Pargrafo nico. O licenciamento dos empreendimentos cuja localizao
compreenda concomitantemente reas das faixas terrestre e martima da
zona costeira ser de atribuio da Unio exclusivamente nos casos
previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de
proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao
de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e
considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade ou empreendimento (destacamos).
Conforme dito inicialmente, a criao de uma nova estrutura, a Comisso
Tripartite, retira competncia do CONAMA, rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente que j h mais de 30 anos (inciso II, do art. 6, da Lei n
6.938/81). O enfraquecimento do rgo mximo do SISNAMA por si s um retrocesso e
uma inconstitucionalidade por rebaixamento do nvel de proteo legal.
Mesmo que assim no se entenda, a norma em epgrafe inconstitucional por
atriburem poderes normativos irrestritos Comisso Tripartite que poder impor obrigaes
e deveres por meio de proposio.
A nova figura normativa chamada de proposio no pode fixar direitos e
deveres sem previso legal, pois isso acarretaria a violao do princpio da legalidade previsto
no art. 5, II e na cabea do art. 37, da Constituio.
Assim, necessrio uma a declarao de inconstitucionalidade sem reduo de
texto para determinar a extenso dessas proposies e esclarecer que elas no podero gerar
normas com direitos e obrigaes novas.
Em suma: a alnea h, do inciso XIV e pargrafo nico todos do 7, da LC n 140/2011
inconstitucional por violar o princpio da legalidade previsto nos arts. 5, II e 37, da
Constituio.
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V DA INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO

Em razo da anunciada inconstitucionalidade formal e do nmero de artigos
apontados como inconstitucionais, conclui-se que o funcionamento da LC n 140/2011 est
totalmente comprometido. Por isso, a LC n 140/2011 deve ser tida inteiramente
inconstitucional pelo fenmeno da declarao de inconstitucionalidade conseqencial ou por
arrastamento que tem o seguinte amparo na jurisprudncia desta Corte:
Extenso de inconstitucionalidade a dispositivos no impugnados
expressamente na inicial. Inconstitucionalidade por arrastamento. (ADI
2.982-ED. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 22-9-06).
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.238/94 DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.[...] A declarao de
inconstitucionalidade dos artigos 2 e 3 da lei atacada implica seu
esvaziamento. A declarao de inconstitucionalidade dos seus demais
preceitos d-se por arrastamento. 5. Pedido julgado procedente para
declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 10.238/94 do Estado do Rio
Grande do Sul. (ADI n 1144 / RS. Rel. Min. EROS GRAU, DJ de 08-092006)
Caso assim no se entenda, devem ser declarados inconstitucionais os arts. 4,
V, VI; 7, XIV, h e pargrafo nico; 17, cabea e 2 e 3; 7 XIII e XIV; 8 XIII e XIV;
9 XIII e XIV; 14, 3 e 4; 15; 20; 21 da LC n 140/2011.
V - NECESSIRIA CONCESSO DE MEDIDA CAUTELAR - ART. 10, L. 9.868/99
A concesso de medida cautelar em sede de ao direta de
inconstitucionalidade encontra fundamento no art. 10, da Lei 9.868/2003. Para alcana o
provimento de urgncia, faz-se necessrio demonstrar a existncia dos pressupostos do
fumus boni iuris e do periculum in mora.
A verossimilhana do direito invocado patente e se justifica por haver visvel
vcio formal e vrias inconstitucionalidades materiais.
Alm das contundentes razes apresentadas acima, cumpre relembrar que a
inconstitucionalidade de artigos da LC n 140/2011 foi pronunciada pelo Exmo. Sr. Presidente
do IBAMA (Doc. 11), pela Exma. Sra. Ministra do MMA (Doc. 13), pelo Senador Randolfe
Rodrigues (Doc. 10), pelo Ministrio Pblico Federal (incio do Doc. 12) e pela prpria
Consultoria Jurdica da AGU (Doc. 12).
No sempre que se tem um rol to exaustivo e importante de Autoridades
Republicanas pedindo a inconstitucionalidade de dispositivos de uma Lei.
O Parecer n 771/2011 da AGU inicia com um resumo de quem suscitou
inconstitucionalidades na LC n 140/2011:
5. Manifestou-se a 4 Quarta Cmara de Coordenao e Reviso do
MPF (fls. 167, 174), sugerindo o veto dos arts. 4, 16 e 17 do PLC.
6. Tambm se manifestou o A procuradoria Federal Especializada junto
ao
IBAMA,
nos
termos
do
Parecer
n
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911/2011/GMSS/CONEP/PFE/IBAMA-SEDE/PGF/AGU (fl.s 180, 190).

Props o veto do 3, do art. 17, por inconstitucionalidade formal; e do
inciso XIII do art. 7, inciso XIII do art. 8, inciso XIII do art. 9, da
alnea e do inciso XIV do art. 7 c/c o veto do art. 20; e do 3 do art.
14, todos por inconstitucionalidade material.
7. O IBAMA posicionou-se, nos termos do seu Parecer n 27/2011 (cpia
s fls. 226, 229) e do Parecer n 28/2011 (fls. 191-198), tambm
sugerindo veto a dispositivos do PLC, conforme consta do quadro
juntado s 198-206.
Aps essas consideraes, foi a vez da prpria AGU quem props o veto
presidencial por justamente haver inmeras inconstitucionalidades, formal e material:
75. Ante o exposto, sugere-se o veto dos seguintes dispositivos do PLC:
a) Por inconstitucionalidade formal:
O pargrafo 3, do art. 17;
b) Por inconstitucionalidade material e por contrariar o interesse
pblico:
Inciso II do art. 2;
Inciso IV do art. 4,
Pargrafos 2, 3, 4 e 5 do art. 4; inciso IX do art. 7;
Alnea b, do inciso XIV, do art. 7;
Inciso XX do art. 8;
Inciso IX do art. 9;
Aline a do inciso XIV do art. 9;
Pargrafo 2 do art. 13;
Pargrafo 3 do art. 14 e
Art. 17 e seus respectivos pargrafos.
considerao do Senhor Consulto Jurdico.
Braslia, 29 de novembro de 2011.
[...]
Aprovo o Parecer (Doc. 12, destacamos).
A Exma. Sra. Ministra do MMA, Izabella Teixeira, fez coro ao pedido de veto
dizendo:
Assim, alm da argumentao jurdica constante do Parecer n
771/2011/CGAJ/CONJUR/MMA e dos vetos sugeridos pelas razes
apresentadas no mencionado parecer, considero como vetos essenciais
que assegurem os interesses e a poltica em curso do governo federal no
que tange proteo do meio ambiente e ao uso sustentvel dos recursos
naturais os abaixo relacionados, que no alteram, em nada, os objetivos,
estrutura e efetividade da Lei Complementar:
[...]
Veto aos pargrafos 2, 3 e 4 do art. 4.
[...]
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Veto ao art. 7, inciso XIII; art. 7, inciso XV, alnea b, art. 8, inciso
XVI, alneas b e c; art. 9, inciso XV, alnea b; art. 13, 2; art.
17, na integra (Doc. 13, destacamos).
Finalmente, preciso lembrar a Exma. Sra. Presidente da Repblica enviou um
projeto de lei complementar para o Congresso alterando a LC n 140/2011 no mesmo dia em
que a LC foi sancionada (dia 08/12/2011) (Doc. 14). Ou seja, a iniciativa presidencial de
imediata alterao na LC n 114/2011 a prova maior de que a LC tem problemas.
Assim, resta demonstrado a plausibilidade jurdica do apelo constitucional.
Por sua vez, o perigo na demora do provimento jurisdicional resulta do fato de
que obedincia dos dispositivos questionados causam dano ambiental, principalmente por
permitir o fracionamento privativo de atribuies do Poder Pblico para a defesa ambiental ao
arrepio da cabea do art. 225, da Constituio.
Alm disso, a LC n 114/2011 est causando enorme insegurana entre os
rgos ambientais de meio ambiente pelo pas. Foi o prprio Exmo. Sr. Presidente do IBAMA
quem afirmou que a atuao do IBAMA estava restringida e poderia haver aumento da
atividade ilcita. Confira in verbis:
A redao dos dispositivos da nova norma FRAGILIZA e at
IMPEDE, A ATUAO SUPLETIVA DO IBAMA no caso do
desmatamento, cuja competncia para licenciar do rgo estadual de
meio ambiente. Em anlise muito simplista, Senhora Ministra, afastar a
competncia do rgo federal para reprimir o desmatamento ilegal
certamente resultar num aumento significativo dessa atividade ilcita,
pela prpria fragilidade e falta de estrutura dos rgo estaduais de meio
ambiente para desempenhar esta funo (Doc. 11, destacamos).
No mesmo sentido, a Exma. Sra. Ministra do MMA, Isabela Teixeira, afirmou
que as megaoperaes do IBAMA passaram a ser contestadas do ponto de vista jurdico:
A regra geral, ento, repita-se, a seguinte: a competncia para
fiscalizar e punir depende da competncia para autorizar o
desmatamento, a qual, por sua vez, est sujeita competncia para
licenciar a atividade ou empreendimento.
Se Unio cabe autorizar desmatamento nas poucas hipteses do PLC, e
se somente a quem tem competncia para licenciar se atribui o poder de
fiscalizar e punir, pode-se afirmar que:
c)
Sero ilegais as megaoperaes federais de fiscalizao
ambiental, ocorridas periodicamente na Amaznia: (Doc. 13,
destacamos).
Est, portanto, evidenciado o risco na demora da anlise do pedido cautelar.
Espera-se que no ocorra o que aconteceu recentemente com o julgamento da
ADI n 4.019 (de autoria desta mesma Associao - ASIBAMA NACIONAL) em que a
anlise do pedido liminar foi postergado em 5 anos e depois de 5 anos a ao foi julgada
procedente e, no dia seguinte, modificado o resultado do julgamento pelos impactos de
tamanha desconatruo do universo jurdico.
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Alis, no julgamento da ADI n 4.029, no dia 07/03/2011, praticamente todos

os Ministros presentes afirmaram que as questes ambientais eram urgentes. Portanto roga-se
a V. Exa. que d a devida urgncia que o caso merece e ao assim proceder seguramente a
sociedade e o meio ambiente brasileiro estaro melhor protegidos.
Pelo exposto, requer-se o provimento liminar e cautelar para sustar os efeitos
da LC n 140/2011, at o julgamento final da presente ao ou pelo menos a suspenso dos
efeitos dos artigos questionados: os arts. 4, V, VI; 7, XIV, h e pargrafo nico; 17, cabea
e 2 e 3; 7 XIII e XIV; 8 XIII e XIV; 9 XIII e XIV; 14, 3 e 4; 15; 20; 21 da LC n
140/2011.
VI - DO PEDIDO
Ante o exposto requer-se:
a)
a concesso da medida cautelar determinando a sustao dos efeitos da LC

n 140/2011, at o julgamento final da presente ao ou pelo menos a
sustao dos efeitos dos artigos questionados: os arts. 4, V, VI; 7, XIV,
h e pargrafo nico; 17, cabea e 2 e 3; 7 XIII e XIV; 8 XIII e
XIV; 9 XIII e XIV; 14, 3 e 4; 15; 20; 21 da LC n 140/2011.
b)
que as publicaes ocorram exclusivamente em nome do advogado Diego

Vega Possebon da Silva, OAB/DF n 18.589, sob pena de nulidade;
c)
a citao do Advogado Geral da Unio para promover a defesa do ato

normativo atacado, nos termos do artigo 103 da Constituio da Repblica;
d)
a intimao do Ministrio Pblico para manifestar-se nesta ao;
e)
a procedncia da presente ao direta de inconstitucionalidade para

confirmar a liminar eventualmente concedida e declarar a
inconstitucionalidade integral da LC n 140/2011, com efeitos erga omnes,
ou, pelo menos, a declarao de inconstitucionalidade dos seguintes
artigos: arts. 4, V, VI; 7, XIV, h e pargrafo nico; 17, cabea e 2 e
3; 7 XIII e XIV; 8 XIII e XIV; 9 XIII e XIV; 14, 3 e 4; 15; 20; 21
da LC n 140/2011.
Braslia, 6 de abril de 2012.
Diego Vega Possebon da Silva

OAB-DF 18.589
Igor Ramos Silva

OAB-DF 20.139
35

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Assinado por DIEGO VEGA POSSEBON DA SILVA:92408109191 em 09/04/2012 19:17:25.875 -0300

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IV. D) Inconstitucionalidade dos arts. 7 XIII; 8 XIII e 9 XIII, da LC n 140/2011

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