Estrategias de

construccin de
polticas sociales.
El caso de la
Secretaria de
Asistencia Social
de la Ciudad de
Sao Paulo

1 de enero

2005

Versin em Castellano Del artculo Estratgia e construo de polticas sociais: o caso da

Secretara de Asistencia Social do municipios de So Paulo. Revista de Administrao
Pblica 39 (3): 595-612. mayor-junio.2005

Federico
Tobar

Estrategias de construccin de polticas sociales. El caso de la

Secretaria de Asistencia Social de la Ciudad de Sao Paulo
Federico Tobar
Tenemos muchos conceptos pero pocas teoras
confirmadas; muchos puntos de vista, pero
pocos teoremas, muchos experimentos, pero
pocos resultados. Talvez una variacin en la
intensidad resultara benfica.
Robert K. Merton

Introduccin
La Poltica Pblica de Asistencia Social en la Ciudad de San Pablo (Brasil) est vinculada con
un giro paradigmtico que involucra mltiples dimensiones1. En este trabajo se aborda el
diseo estratgico de la misma identificando definiciones claves para su gestin. Para ello se
parte de dos esquemas analticos de la estrategia gubernamental. A la luz de estos
dispositivos se examina el conjunto de definiciones que fueron operados de forma muy rpida
en la Secretaria de Asistencia Social de la ciudad liberndola de una pesada herencia
conservadora y posicionndola en la vanguardia de la construccin de un nuevo modelo de
polticas sociales.
La ponencia central de este trabajo afirma que hubo un slido sustento terico respaldando
al conjunto de transformaciones operadas en la Poltica Pblica de Asistencia Social de la
Ciudad de San Pablo durante los ltimos dos aos. El anlisis y debate de la transformacin
operada desde la Secretara de Asistencia Social de ese municipio se convierte, entonces en
necesario no solo por su contribucin a la poltica pblica de asistencia social de Brasil sino
que tambin deja lecciones para la construccin de polticas de ciudadana en otros pases.

1. Gerencia Social y Estrategia

En la literatura sobre gerencia y estrategia hay probablemente tantas definiciones de cada
concepto como autores lo trataron. Sin embargo, diversos autores han coincidido en definir
que una organizacin tiene una estrategia cuando sus lderes (y mas an cuando todos los
actores en ella involucrados) se comprometen con una visin particular acerca de cmo
operar la organizacin para crear valor y cmo se sustentar en el futuro inmediato2.
Partiendo de esta afirmacin identificamos dos esquemas para analizar la estrategia de
una determinada gestin pblica, que parten de postular tringulos para examinar la
coherencia de una formulacin estratgica. Por un lado, la denominada Teora del negocio
formulada por Peter Drucker (1997). Por el otro, el tringulo estratgico formulado por Mark
Moore de la escuela de Gobierno J.F Kennedy de la Universidad de Harvard (1995 y 2000)
1

Otros trabajos han abordado esta cuestin desde diferentes perspectivas. Papadpulos (2004) aborda la
poltica desde la perspectiva del aprendizaje institucional, Sposati (2003) destaca su carcter de poltica pblica,
Carro (2004) ce centra en la gestin programtica y aborda los desafos de la fragmentacin institucional. Otros
trabajos como los de Fornaziero Ramos, Corra de Salles Gomes, y dos Santos Rodrigues Siqueira (2004)se
concentran en los desafos de la construccin de una poltica de cooperacin entre el sector gubernamental y el
no gubernamental.
2
Ver por ejemplo, entre otros: Andrews, 1971; Barnard, 1966; Mintzberg, Quinn, & Voyer, 1997; Albrecht,
1996; Blanchard & Randolph, 1997.

Ambos esquemas no son necesariamente alternativos sino complementarios. Sin embargo,

cabe advertir que mientras el enfoque de Moore ha sido pensado especficamente para
organizaciones pblicas y no gubernamentales, el de Drucker no hace distincin de tipos de
organizacin. De hecho tanto en los ejemplos abordados por este autor como en el propio
ttulo del trabajo (Teora del negocio) predomina una concepcin de mercado. El anlisis
aqu practicado se restringe exclusivamente a un organismo pblico por ello, procurando des
despojarlo de todo carcter privatista, se opt por traducir el enfoque como Teoria de la
organizacin.

1. 1. El enfoque de la teora de la organizacin

Peter Drucker postula que toda organizacin, sea de negocios o no, requiere de una teora
del negocio. Se trata de una teora propia, una teora especfica de la cual se deduce qu
hacer. Es por eso nos hemos tomado aqu la libertad de rebautizarla como teora de la
organizacin. A diferencia de la Teora de las Organizaciones disciplina cientfica que asume
al colectivo de las organizaciones como objeto de estudio, la teora de la organizacin es el
conjunto de suposiciones que dan forma a la conducta de cualquier organizacin dictan
sus decisiones sobre los que se debe hacer y lo que no se debe hacer, y definen lo que la
organizacin considera como resultados significativos (Drucker, 1997)
Desde este enfoque una teora de la organizacin tiene tres partes. En primer lugar
involucra suposiciones sobre el ambiente en el cual opera la organizacin. En segundo lugar,
involucra suposiciones sobre la misin de la organizacin. En tercer lugar, involucra
suposiciones sobre las habilidades centrales necesarias para que la organizacin concrete su
misin.
De forma complementaria, su autor postula cuatro requisitos para que una teora de la
organizacin resulte vlida:
1. Las suposiciones sobre ambiente, misin y habilidades centrales deben estar
ajustadas a la realidad.
2. Las suposiciones en las tres reas deben concordar unas con las otras.
3. La teora debe ser conocida y entendida en toda la organizacin.
4. La teora debe ser puesta a prueba de forma constante.

1.2 El tringulo estratgico

Mark Moore propone un modelo de estrategia para la gerencia gubernamental representado
por un tringulo de tres vrtices: el valor pblico a ser creado, las fuentes de legitimidad y
apoyo, y la capacidad operativa para entregar valor.
El primer vrtice denominado valor dirige la atencin gerencial a la propuesta de valor
que gua la organizacin. Para que una organizacin tenga xito en la generacin de valor,
los lderes de la misma tienen que tener una historia, o una relacin acerca del valor o del
propsito que se desea alcanzar. Ellos necesitan una razn para la existencia de la
organizacin, una declaracin acerca de la forma en que el mundo podra ser mejor a travs
del funcionamiento de la empresa.
El segundo vrtice legitimidad y apoyo - orienta la atencin gerencial a la pregunta:
dnde se originar el apoyo para la bsqueda del valor? No es suficiente que un lder juzgue
que algunos propsitos son valiosos. Otros, que proveen los recursos financieros requeridos
y otorgan la autorizacin, tienen que estar de acuerdo con aquel juicio. En el gobierno esos
otros incluyen a los ciudadanos, a los representantes electos, a los grupos de inters y a los

rganos de informacin, que han sido denominados el entorno habilitador de la

organizacin.
El tercer vrtice denominado capacidad operativa concentra la atencin sobre el asunto
de si dispone de suficiente conocimiento tcnico y capacidad para lograr los resultados
deseados. A menudo, esta capacidad se encuentra en su totalidad en la organizacin que el
administrador dirige. Sin embargo, a veces se encuentra fuera de los lmites de la
organizacin, y la empresa tiene que encontrar los medios para contratar las capacidades
ms all de las que posee para lograr los resultados deseados mediante la creacin de
asociaciones de diversas clases.
1.2.1 Una lectura del tringulo estratgico desde la Gerencia Social
Proponemos aqu que el tringulo estratgico no solo aporta claridad en la bsqueda de una
estrategia gubernamental sino que adems presenta una oportunidad para ordenar
conceptualmente los contenidos de la Gerencia Social:
1. Siguiendo esta lectura se puede considerar que la Gerencia Social est integrada por
tres tipos de gestin diferentes: gestin programtica, gestin poltica y gestin
operacional.
2. El objetivo de la gestin poltica es contar con autorizacin, recursos, apoyo y
legitimidad para implementar la misin organizacional. Incluye gestiones con polticos,
legisladores, burcratas que detentan poder de decisin sobre el financiamiento y
desarrollo de las actividades. Tambin involucra a la sociedad civil organizada, medios
de comunicacin, egresas privadas y a la ciudadana. Puesto que estos son los actores
clave que pueden tener intereses relacionados con las operaciones de la organizacin.
Podemos afirmar que los desafos mayores de la gestin poltica son la construccin de
la viabilidad y de la sustentabilidad de esas alternativas o hiptesis de intervencin
propuestas desde la gestin programtica.
3. El objetivo de la gestin programtica es cumplir ala misin organizacional y crear
valor pblico a travs de un conjunto de polticas y programas pertinentes. Su desafo
central consiste en formular alternativas (o hiptesis de intervencin) con consistencia
tcnica suficiente (factibilidad) para dar cuenta de los problemas sociales ya sea por la
va de una demanda concreta de la poblacin o como una necesidad interpretada por
los tcnicos. En otras palabras, se trata de encontrar caminos adecuados para generar
valor.
4. El objetivo de la gestin organizacional es contar con una organizacin comprometida
con la misin, que cuente con la capacidad organizacional de llevar adelante una
gestin efectiva, eficiente, equitativa, tica y sustentable. Sus desafos involucran
todos los aspectos organizativos tales como encontrar modelos adecuados de divisin
del trabajo, as como de monitoreo, evaluacin, supervisin y control.

2. La estrategia de Gestin de la Secretaria de Asistencia Social de la

Ciudad de San Pablo
La Asistencia Social en Brasil ha sido incluida en su Constitucin de 1988 como uno de los
tres componentes de la Seguridad Social (junto a previsin social y salud) y fue reglamentada
a travs de la Ley Orgnica de Asistencia Social (LOAS) Nro 8.742 del 7 de diciembre de
1993. Esta Ley establece el carcter descentralizado de la gestin de la Asistencia Social
(articulo 6) permitiendo que cada jurisdiccin de gobierno fije su respectiva poltica de

Asistencia Social (artculo 7). Sin embargo, condiciona esto al cumplimiento de un conjunto
de directrices entre las cuales figuran la consolidacin de un Consejo y un Fondo de recursos
especficos (artculo 9).

2.1 El modelo anterior

San Pablo fue la ltima capital brasilea en incorporar estas exigencias de la LOAS. Pasaron
dos gestiones de gobierno municipal sin avances en ese sentido. El Consejo Municipal de
Asistencia social fue reglamentado a travs del Decreto Nro 38.877 por el Prefecto Celso Pitta
el 21 de diciembre de 1999. Y recin el 7 de mayo de 2001 la prefecta Marta Suplicy
reglament el Fondo Municipal de Asistencia Social.
Revertir ese retrazo exigi cambios profundos en el modelo de gestin. Por un lado, las
prcticas de la asistencia social en la ciudad nacieron vinculadas a la accin de las primeras
damas. El modelo instaurado, al cual Aldaiza Sposati (2002:37-8) caracteriza como Primero damismo se corresponda con la prctica del favor y la influencia y utilizaba como principales
instrumentos cartas o notas pidiendo donaciones o privilegios.
En segundo lugar, desde las gestiones municipales anteriores (de los prefectos Paulo Maluf
y Celso Pitta -1993 a 2000) se venan incorporando acciones conveniadas con Organizaciones
No Gubernamentales. No obstante esto se haca sin una poltica clara y ninguna vinculacin
con la LOAS. Segn afirma Maria do Rosario Corra de Salles Gomes (2004) se perciba una
cierta flacidez valorativa en la relacin pblico - privada: que resultaba superlativa en la
definicin de los necesitados en lugar de definir las necesidades sociales que debera atender
y dejaba en segundo plano la preocupacin con la calidad de lose servicios, la calificacin de
los gerentes sociales (casi ausente), as como la capacidad de provocar cambios.

2.2 El giro paradigmtico

A partir del 2002 la Secretaria de Asistencia Social de la Ciudad de San Pablo (SAS) oper
una experiencia de reorganizacin y consolidacin de la Poltica Pblica de carcter
profundamente innovador. Con la gestin de Aldaiza Sposati se reafirma la responsabilidad
del gobierno municipal en la conduccin de la poltica social, se incorpora un modelo
regulado de cooperacin pblico-privado que orienta los convenios con las organizaciones no
gubernamentales y se define un modelo asistencial preciso.

2.3 Una teora de la SAS

2.3.1 Suposiciones sobre el ambiente
En el diseo de la estrategia hubo dos definiciones fundantes la poltica pblica de
Asistencia Social deba acompaar y profundizar dos procesos polticos impulsados por el
gobierno municipal:
a) el proceso de descentralizacin hacia la conformacin de 31 subprefecturas
municipales y
b) la cooperacin pblico privada para provisin de servicios y construccin de polticas.
La Secretara de Asistencia Social desarroll polticas especficas en funcin de estos dos
condicionantes que configuran parte de su ambiente poltico.
2.3.2 Misin
La Ley Orgnica del Municipio de San Pablo define a la Asistencia Social como la poltica
de seguridad social, que afianza la proteccin social como derecho de ciudadana de acuerdo

con los artculos 203 e 204 de la Constitucin Federal de 1988. Sobre la base de esta
definicin un grupo de trabajo integrado por la primera lnea de la SAS formul la misin de
dicha institucin como Contribuir a universalizar el Derecho a la Asistencia Social en la
Ciudad de San Pablo.
A su vez, la visin result clara y fue expresada en las primeras pginas del Plan de
Asistencia Social de la Ciudad de San Pablo 2002-2003 (PLASsp): Romper con el
asistencialismo y afianzar el compromiso con el carcter pblico de la seguridad social
establecido por la Constitucin Federal de 1988
Es parte de esta visin el liderar la construccin de ciudadana Social garantizando cinco
seguridades bsicas que fueron definidas como: acolhida (abrigo), protagonismo,
convivencia, travesa y autonoma. Para estas seguridades se parte de la definicin de
mnimos sociales de ciudadana a ser garantizados. Las mismas funcionaron como pilares
para la gestin programtica.
2.3.3 Habilidades necesarias
Las habilidades necesarias para los desafos asumidos por la actual gestin de la Secretara
de Asistencia Social requieren apoyar la descentralizacin y la cooperacin con las
Organizaciones No Gubernamentales. Esto involucra tanto la operacin de tecnologa de
informacin para la gestin de los programas y servicios como el desarrollo de habilidades
gerenciales. Con relacin a la tecnologa de informacin la SAS no solo incorpora una
definicin de la Asistencia Social como poltica de provisin de mnimos sociales sino que
desarrolla una tecnologa georeferenciada para monitoreo e mapeo de riesgos, vulnerabilidad,
desigualdades y exclusin social.
Para desarrollo de las habilidades gerenciales la estrategia incorpor un ambicioso
componente de Capacitacin. Uno de los principios asumidos en la reorganizacin de la
asistencia social de la Ciudad de San Pablo es la valorizacin de los trabajadores sociales.
Para ello se fund el Espacio Pblico del Aprender Social (Espaso) y se asumieron alianzas
con instituciones especializadas que operaron una transferencia de conocimiento y tecnologa.
Entre los convenios de cooperacin merecen destaque las acciones en conjunto con el
Instituto Polis para capacitacin de los Consejeros de la Ciudad, con la ONG CENPEC (Centro
de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Aa Comunitria) y con el Instituto de
Desarrollo Social (INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Entre los objetivos de esta ltima alianza se incluye la capacitacin en Gerencia Social de ms
de 700 profesionales locales. Un 80% de los mismos son funcionarios municipales y el 20%
restante son profesionales que trabajan en ONGs conveniadas con la Secretaria de Asistencia
Social. La cooperacin con el INDES requiri de la adaptacin, para las exigencias particulares
de San Pablo, de los contenidos programticos que el INDES ha desarrollado y viene
incluyendo en sus cursos desde hace una dcada. Para ello se elabor un perfil de
competencias de los gerentes sociales de la Ciudad de San Pablo. Entre ellos se pueden
destacar dos que involucran la gestin programtica y tres que involucran la gestin poltica:
a) Detectar nuevos problemas sociales. Esto significa no solo percibir nuevas
demandas y necesidades de la poblacin sino tambin conseguir una definicin precisa
y consistente del problema social en cuestin. En este sentido, cabe destacar que el
desarrollo de las respuestas a los problemas sociales de la poblacin de San Pablo es
relativamente alto (al menos en comparacin a otras ciudades de Brasil y Amrica
Latina). Por este motivo, los nuevos problemas tienden a concentrarse en la revisin

b)

c)

d)

e)

de las repuestas existentes. De hecho la mayora de los trabajos elaborados por los
alumnos que participaron en los Cursos de Diseo y Gerencia de Polticas y Programas
Sociales se centr en elaborar propuestas para fortalecer las polticas de asistencia
social existentes. En particular, en la mejora de aspectos vinculados con la efectividad
y la calidad de las acciones.
Formular hiptesis de intervencin factibles. Este requisito deriva de la
necesidad de fortalecer la innovacin en las respuestas sociales. Se trata de una
habilidad propia de la gestin programtica y requiere no solo de la identificacin de
nuevas ideas sino de su organizacin bajo la forma de propuestas de marco lgico.
Construir la viabilidad poltica da accin. Se trata de la primera de las tareas de
la gestin poltica. En primer lugar, la SAS se ajust a las directrices definidas en la Ley
orgnica de la Asistencia Social de Brasil (LOAS) reglamentando el Fondo Municipal de
Asistencia Social y constituyendo el Consejo Municipal de Asistencia Social. En segundo
lugar, hizo una opcin clara fortalecer la participacin comunitaria constituyendo un
Curso de capacitacin para Consejeros Municipales. En tercer lugar, la gestin de la
SAS busc en todo momento encender el debate acadmico entendiendo que dicho
debate alimentara la transformacin de las prcticas tradicionales del asistencialismo
en una Poltica Pblica de Asistencia Social. En cuarto lugar, la construccin de la
viabilidad requiere de la discusin profunda de la visin definida y de su difusin hacia
todos los agentes de la organizacin. En este sentido la gestin de la SAS se apoy en
dos pilares, por un lado reuniones semanales de coordinacin con los supervisores de
cada subprefectura. Por otro lado, el programa de capacitacin gerencia social
permiti la discusin en profundidad de esta visin y de los valores asociados y de las
prioridades que de ella se desprenden con un amplio nmero de directivos del rea
social municipal.
Construir la legitimidad. Las instituciones sociales son (o al menos han sido) mas
cuestionadas que las dems. Cuando las organizaciones privadas generan lucros no
precisan tanto legitimarse. Un ejemplo concreto, el planeamiento en la organizacin
privada se concreta en un bussines plan que define como la empresa va a competir.
En una organizacin social el planeamiento requiere necesariamente explicar como
ser alcanzada la misin. Pero debemos asumir que la crisis de legitimidad responde
tambin, en parte, al subdesarrollo relativo de las tecnologas de intervencin. Cuando
la discusin tcnica pierde nivel aparecen los detractores. Construir la legitimidad de la
Poltica Pblica de Asistencia Social es un requisito central de gestin poltica y
requiere de un conjunto de acciones especficas. En primer lugar, la SAS busc para
ello, fortalecer la articulacin de acciones con otras secretaras sociales del municipio.
En segundo lugar, defender y divulgar la Poltica Pblica de Asistencia Social de San
Pablo en mbitos nacionales e internacionales de debate y discusin de la poltica de
proteccin social. En tercer lugar, fortalecer la comunicacin social de la Poltica
Pblica de Asistencia Social de San Pablo a travs de acciones especiales dirigidas ala
prensa. Entre estas ltimas merecen destaque la amplia difusin de los mapas de
vulnerabilidad y la programacin de un seminario sobre Proteccin Social especfico
para Periodistas.
Garantizar la sustentabilidad. Se trata de otro desafo propio de la gestin poltica
que involucra, en primer lugar, consolidar una visin de conjunto. En segundo lugar
requiere definir un esquema de divisin del trabajo tanto entre ONGs y Estado como a

nivel del gobierno entre el Comando nico de la poltica y las esferas territoriales. En
tercer lugar, garantizar la sustentatibilidad requiere construir una militancia de lo social
logrando la adhesin a esta estrategia no solo dentro de las estructuras de gobierno
sino y fundamentalmente dentro de las organizaciones de la sociedad civil y los
movimientos sociales, quienes han sido definidos como los grandes aliados en la
construccin de la ciudadana social.

2.4 El tringulo estratgico de la SAS

2.4.1 Gestin Poltica
Entre los aspectos que merecen destaque relativos a la gestin poltica los ms importantes
son las fuertes definiciones que involucran la misin y visin establecidas. Segn el
diagnstico de la propia secretaria (Sposati, 2002) se destacaban grandes desafos de gestin
poltica como:
1. Superar el modelo precedente de control tecnocrtico y burocratismo.
2. Superar el aislamiento de la accin del rgano en el conjunto de la accin municipal
3. Superar la concepcin filantrpica vigente en los convenios
Los objetivos polticos del nuevo modelo involucraban
Democratizar el proceso de trabajo.
Transparentar la gestin y el proceso decisorio.
Debatir la relacin entre lo urbano, la ciudad y lo social
Coordinar intersectorialmente con las dems secretarias del rea social.
Articular acciones con los movimientos sociales en defensa de la vivienda,
guarderias infantiles y de mujeres.
Ecuacionar la relacin con las entidades sociales por el principio del deber del
Estado y derecho de la poblacin.
2.4.2 Gestin Programtica
En el nivel de la gestin programtica se incorpor el Plan de Asistencia Social de So Paulo
Plasp que recupera el ejercicio de la programacin y operacionaliza las acciones
programticas adecuadas para alcanzar las cinco protecciones bsicas. En una revisin de
este aspecto Elisa Aparecida Gonalves Moreira (2004) afirma que la tnica de la gestin en
cuestin se caracteriz por el lugar central que otorg al planeamiento, destacando la
construccin de los planes regionales, de cada subprefectura. Desde la SAS los mismos
fueron inicialmente impulsados por un esfuerzo programtico denominado PROREAS
(Programa de Reorganizacin de la Asistencia Social) que luego se sita en el mbito de las
subprefecturas pero es integrado en el PLASsp. Este documento expresa un nuevo paradigma
de la Asistencia Social y propone la reorganizacin tanto operativa como programtica de su
accin estableciendo metas de mantenimiento y ampliacin de servicios
2.4.3 Gestin operativa
Las transformaciones polticas y programticas asumidas requeran de un soporte
organizativo adecuado. Entre las tareas identificadas merecen destaque el incorporar criterios
y parmetros tcnicos para mejorar la calidad de la acciones. Ello exiga: a) disponer de
esquemas de evaluacin y b) de bases de datos adecuadas para ello, c) construir patrones de
accin, d) definir costos de operacin y e) capacitar a los profesionales responsables por los
servicios.

Por otro lado, como fue anticipado en el anlisis de los supuestos sobre el ambiente. La
estructura organizativa desplegada deba resultar acorde con dos grandes definiciones
estratgicas: la descentralizacin y la construccin de convenios de cooperacin con las
organizaciones de las sociedad civil (parceras). A continuacin se analizan las definiciones
adoptadas en cada una de estas polticas.

2.4.3.1.Poltica de Descentralizacin
San Pablo tiene ms de diez millones de habitantes, es una de la mayores ciudades del
mundo y viene discutiendo, desde hace trece aos, la necesidad de un nuevo modelo de
gestin de la ciudad que permita superar las dificultades propias de la concentracin de las
tareas administrativas en un contexto de demandas crecientes. El primero de agosto del 2002
se sancion la Ley Municipal 13.999 con el objetivo de descentralizar, desconcentrar y
democratizar con transparencias, eficiencia y eficacia la cosa pblica, propiciando mayor
igualdad y control social.
Descentralizar las acciones de la Secretaria de Asistencia Social involucra un conjunto de
desafos. Desde hace varios aos se haba consolidado un modelo de desconcentracin de
actividades en 17 unidades territoriales denominadas supervisiones. Pero adaptarse a la
nueva Ley de descentralizacin municipal significaba no solo pasar de 17 supervisiones
territoriales a 31 subprefecturas con autonoma funcional y presupuestaria. No se trataba solo
de que incorporar otras 14 supervisiones sino de redefinir el territorio del cual son
responsables todas las supervisiones.
El primer desafo de gestin, en este sentido, fue el de reasignar a los trabajadores pblicos
distribuyndolos en las 31 subprefecturas. De esta forma la propia sede central de la
Secretaria de Asistencia Social pas de tener una dotacin de 13.090 funcionarios en 2002 a
300 funcionarios en 2004. Esta significativa reduccin responde no solo a la transferencia de
funcionarios desde a Secretaria hacia las subprefecturas sino tambin a la transferencias de
las guardera municipales desde la Secretaria de Asistencia Social hacia la de Educacin. En el
mismo perodo los equipamientos directos de la SAS pasaron de un total de 298 a uno de 18.
El segundo desafo de la descentralizacin consiste en definir un modelo de divisin
funcional del trabajo. En este sentido el Sistema nico de Asistencia Social (SUAS) asumido
por Brasil y establecido en la Ley Orgnica de Asistencia Social, establece la conformacin de
de un Comando nico de gestin en cada una de las esferas de gobierno.

2.4.3.2 Poltica de pareceras

Desde el diagnstico de la nueva gestin la falta de precisiones de las acciones conveniadas
no permita rescatar el papel de las mismas en la construccin de derechos sociales. Se tom
como definicin que, en la Ciudad de San Pablo, la asistencia social precisaba adoptar una
estrategia de gestin que rompa con el residualismo y se centre sobre la afirmacin de que la
relacin con las entidades sociales debe pautarse por el principio de alianza (que fue definido
con la nominacin portuguesa de parcera).
La poltica de parceras busca superar el esquema de transaccin. Es un acuerdo entre
organizaciones que se justifica por la busca de soluciones conjuntas para los problemas
sociales. Es decir, una alianza para la transformacin social. En ella la accin del Estado, con
su papel regulador y su inversin, es articulada por una poltica participativamente construida
que supone la exigencia del carcter pblico, an en las acciones conveniadas sustentadas
por fondos pblicos (Sposati, 2002: 43).

Las principales herramientas utilizadas para reinventar los convenios de cooperacin entre
el sector pblicos y las ONGs en el rea social fueron instrumentos normativos. Por un lado,
la audiencias pblicas, un esquema de concursos abiertos y transparentes que establecen
normas de competencia precisas y abren la posibilidad de participar a toda institucin no
gubernamental que rena los requisitos tcnicos establecidos. Por otro lado, un conjunto
sistematizado de criterios para acreditacin de las acciones titulado Susbsidio para los
padrones de calidad de los servicios de asistencia social (SAS, 2002).
Un estudio sobre las funciones de las audiencias pblicas de la Asistencia Social en San
Pablo centrado tanto en el anlisis de la documentacin como en la observacin participante
de los actos, concluye que las mismas constituyen (Fornaziero Ramos, 2004):
a) un instrumento de control del poder pblico para escoger sus colaborares,
b) un espacio de divulgacin de los servicios a ser conveniados incluyendo informaciones
sobre cantidad de recursos y calidad del proponente y de su propuesta,
c) un espacio de conocimiento e intercambio entre los actores presentes,
d) un instrumento de transparencia de las acciones y sus resultados,
e) un espacio para la participacin ciudadana
contribuyendo con la construccin
democrtica y
f) una herramienta para legitimar los servicios ya existentes.
Reinventar la poltica de parceras involucra superar un esquema de mix pblico privado
como un simple mercado de compra venta de servicios sociales. Pero el esquema propuesto
por la SAS involucra compartir con las ONGs no solo la prestacin sino tambin la innovacin.
Como afirma de Souza (2004, pgina 4)...
Lo mas importante es que las responsabilidades de pensar polticas sociales inclusivas
ya no son solo exclusivamente estatales..
... Por un lado, esos nuevos atores que buscan afirmar su lugar en el espacio pblico
de las decisiones polticas son poderosos agentes formadores de opinin, defensores de
cambios, y su capacidad de influencia sobre las polticas pblicas tiende a crecer en los
prximos aos.
Por otro lado, el movimiento de la sociedad civil, que se expresa a partir de una
complejidad de actores colectivos (movimientos sociales, sindicales, rurales, urbanos,
entre otros) resulta en procesos de responsabilizacin social por medio de acciones
complementarias al Estado, muchas veces innovadoras, buscando disminuir las
desigualdades sociales.
Sobre la contribucin de las ONGs tambin a la innovacin social un trabajo de Rosemeire
Gomes Silva (2004) relata la experiencia de un proyecto piloto de un grupo de jvenes que
por su edad deban egresar de un albergue infantil y con el apoyo de una ONG consiguieron
sustentar una casa compartida para vivir (que en portugus se designa como Repblica).
Poco despus la Secretara de Asistencia Social incorpor en su PLASsp a la Repblica Joven
como Poltica Pblica.

Conclusiones
La Secretaria de Asistencia Social de la Ciudad de San Pablo despleg a partir del ao 2002
un amplio conjunto de acciones coordinadas que buscaron revertir un retrazo relativo de la
ciudad en la construccin de la Poltica Pblica de Asistencia Social. Medir el xito e impacto
de estas acciones escapa a las alcance de este trabajo. Sin embargo, se puede concluir que
las acciones concebidas y desplegadas mantuvieron niveles de consistencia entre si. Al
examinarlas a la luz de dos esquemas triangulares que facilitan el anlisis de la coherencia de
una determinada estrategia de gestin, se constata la articulacin entre todos los
componentes ( vrtices de cada tringulo).
Los cuadros siguientes sintetizan las principales definiciones asumidas por el comando de la
SAS a la luz tanto de la Teora de la Organizacin postulada por Pete Drucker, como del
tringulo postulado por Mark Moore. Es posible que otros esquemas analticos aporten
diferentes conclusiones al respecto, as como es tambin posible que otras lecturas de los
mismos autores arriben a conclusiones diferentes sobre los mismos hechos. El ejercicio aqu
propuesto pretende simplemente disparar la reflexin y el debate necesario de una
experiencia singular.

Misin

Ambiente

Habilidades

Gestin poltica

Gestin
programtica
Gestin organizativa

Teora de la SAS
Contribuir a universalizar el Derecho a la Asistencia Social en
la Ciudad de San Pablo.
Promover la descentralizacin de la Asistencia Social municipal
hacia la conformacin de 31 subprefecturas municipales
Establecer alianzas de cooperacin pblico privada para
construccin de polticas y provisin de servicios.
Desarrollar tecnologa georeferenciada para monitoreo e
mapeo de riesgos, vulnerabilidad, desigualdades y exclusin
social.
Desarrollar competencias gerenciales para:
a) Detectar nuevos problemas sociales y formular de
hiptesis de intervencin factibles
b) Construir la viabilidad, legitimidad y sustentabilidad de
las acciones.

Tringulo estratgico de la SAS

Definicin de visin: Romper con el asistencialismo y afianzar
el compromiso con el carcter pblico de la seguridad social
establecido por la Constitucin Federal de 1988.
Definicin de protecciones y mnimos sociales

Descentralizacin
Parceras
Definicin de funciones del comando nico
Patrones de calidad

Referencias
ALBRECHT, Karl (1996). La misin de la empresa. Barcelona. Paidos Empresa 44.
BARNARD, C. (1966). Functions of the executive. Cambridge, MA: Harvard University Press.
BLANCHARD,K ; CARLOS, J. RANDOLPH,A (1997). Empowerment. Bogot. Grupo editorial
Norma.
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Resumen
Esta ponencia asume como objetivo analizar la experiencia innovadora de reorganizacin de
lo servicios sociales implementadas por la Secretaria de Asistencia Social de la Ciudad de So
Paulo a partir del 2002. Partiendo del tringulo estratgico postulado por Mark Moore y de
la teoria del negocio desarrollada por Peter Drucker se distinguen los aspectos involucrados
en la gestin poltica, la gestin programtica y la gestin operativa de la asistencia social. La
ponencia sostiene como hiptesis que se registraron emprendimientos innovadores en los
tres niveles de gestin que instauraron una lgica sinrgica.
Entre los aspectos que merecen destaque relativos a la gestin poltica figura una
redefinicin de los contenidos de la asistencia social, superando el enfoque asistencialista
para incorporar la nocin del derecho ciudadano a la asistencia social y el establecimiento de
cinco protecciones que configuran mnimos sociales a ser alcanzados. Esa transformacin fue
operada en el marco de una descentralizacin de los servicios municipales hacia 31
subprefeituras. Este proceso involucr grandes desafos, en particular por la reasignacin y
desplazamiento del personal. Sin embargo, tambin involucr nuevas oportunidades
conquistas como consolidar la cooperacin intersecretarial a nivel territorial.
En el nivel de la gestin programtica se incorpor el Plan de Asistencia Social de So Paulo
Plasp que recupera el ejercicio de la programacin y operacionaliza las acciones
programticas adecuadas para alcanzar las cinco protecciones bsicas.
En el nivel de la gestin operativa se destaca la implementacin de un ambicioso programa
de capacitacin en gerencia social a travs de la cooperacin tcnica con el Instituto de
Desarrollo Social del BID. El mismo result funcional a las reformas en la medida en que
permiti revisar los procesos y facilit que cada gerente percibiera las razones de los cambios
operados y su propio papel en la transformacin sectorial.