DEMOCRACIA, PARTICIPACIN

Y REFERNDUM.

2004

SISTEMAS POLTICOS Y GOBERNABILIDAD

1. ORDEN Y DESORDEN POLTICO
Empezamos nuestro anlisis definiendo el orden poltico y describiendo sus caractersticas
en un entorno esttico. Posteriormente, definiremos las condiciones para el desorden y las
condiciones para el cambio del orden al desorden.
1.1. El orden poltico
Definimos orden poltico para un individuo como aqul que requiere de tres aspectos
fundamentales para su seguridad personal: la vida, la familia, y la fuente de subsistencia.
Argumentamos que el orden se sostiene en la sociedad cuando se sostiene para la mayora o
todos los individuos. As, el Desorden de la sociedad es lo contrario, cuando una gran parte
de la misma teme por sus vidas, sus familias, o fuentes de subsistencia y riqueza.
El orden poltico existe idealmente y en la teora de juegos cuando los participantes
encuentran de su inters, dadas las expectativas sobre las acciones de los otros, obedecer las
reglas escritas o no escritas que apelan al respeto de los unos a los otros. En sociologa, la
conformidad usualmente se atribuye a la interiorizacin de las normas sociales por lo que
los individuos desean comportarse de forma conducente al orden social existente. En este
sentido, el control social es ejercido sobre la desviacin potencial de los otros. Esto requiere
que, en equilibrio, todos los miembros de la sociedad tengan un incentivo a obedecer y
reforzar las reglas y que un nmero suficiente est motivado para sancionar las
desviaciones potenciales (Calvert, 1995).
Un sistema de orden tiene las siguientes caractersticas:
1. Una matriz institucional que produce una serie de organizaciones y establece una serie de
derechos y privilegios.
2. Una estructura estable de relaciones de intercambio tanto en los mercados polticos como
econmicos.
3. Un conjunto subyacente de instituciones que comprometa de forma creble al Estado con
una serie de normas polticas y al fortalecimiento de los derechos que protegen a las
organizaciones y las relaciones de intercambio.
4. Conformidad como resultado de alguna mezcla de interiorizacin normativa y
mecanismos externos (a los individuos) para hacer cumplir las normas (enforcement).
El desorden ocurrir cuando:
1. Los derechos y privilegios de individuos y organizaciones no estn asentados, lo que
implica la ruptura de las relaciones de intercambio existentes en los mercados poltico y
econmico.
2. La conformidad desaparece como resultado de la desintegracin de las normas y/o el
cambio en los mecanismos para hacerlas cumplir.

El primer punto del orden poltico reconoce que el sistema poltico define y refuerza los
derechos de la ciudadana, incluida su libertad para organizar e intercambiar. No se ha
hecho ninguna suposicin acerca de cun extensos son estos derechos y libertades.
Los puntos tres y cuatro requieren que estos derechos y libertades existan en la prctica y
no slo en la teora. As pues, el tercer punto requiere que estos derechos y libertades que
existen en la prctica reflejen un grado de compromiso creble, por el cual los cargos
polticos tengan inters en observarlas.
El cuarto punto especifica que los ciudadanos tienen un incentivo para seguir estas normas
sociales y polticas existentes. Finalmente, hay que tener en cuenta que el primer punto bajo
el desorden implica la negacin de los tres primeros puntos que caracterizan el orden
poltico.
A continuacin esbozamos la lgica de estas ideas. La aproximacin descansa sobre la
observacin de que los individuos se comportan de forma diferente en una situacin de
orden poltico que en una de desorden poltico. Los individuos efectan elecciones distintas
cuando temen por sus familias, su supervivencia, o su riqueza que cuando no lo hacen. La
creacin de orden es una tarea central para establecer los fundamentos del crecimiento
econmico a largo plazo. Como demuestra la crisis de Hispanoamrica tras la
independencia, el orden poltico no es automtico.
Del mismo modo que la estabilidad macroeconmica, el orden poltico es un bien pblico
que debe ser cuidadosamente construido.
Puesto que el orden acontece en una sociedad dada, ste es proporcionado a travs del
sistema poltico. Lo mismo sucede con la eleccin de la forma de una economa; por
ejemplo, una economa de mercado versus una economa regulada de forma centralista.
El establecimiento de orden poltico implica lo que los cientficos polticos denominan a
veces la "construccin del Estado" (Evans et. al., 1985; Skocpol, 1979, Skowronek, 1982),
que aqu identificamos con la creacin de la capacidad para promover el orden poltico.
Nuestra respuesta a cules son las fuentes del orden poltico comprende a la capacidad del
Estado para crear compromisos crebles. La garanta de derechos de propiedad, por
ejemplo, resulta esencial para cualquier economa de mercado.
1.2. Fuentes del orden y del desorden
Una descripcin escueta del proceso de cambio se desprende de lo anterior. La "realidad"
de un sistema poltico/econmico nunca es conocida por nadie, pero los seres humanos
construyen creencias elaboradas sobre la naturaleza de esa "realidad" creencias que son
tanto un modelo positivo de la forma en que funciona el sistema como un modelo
normativo de cmo debera funcionar.

El sistema de creencias puede encontrarse ampliamente compartido en una sociedad;

alternativamente, pueden existir creencias muy dispares. Las creencias dominantes estas
son, aquellas de los emprendedores polticos y econmicos en posicin de realizar polticas
con el tiempo resultan en la creacin de una estructura elaborada de instituciones
normas formales e informales -- que determinan el desempeo econmico y poltico.
En algn momento en el tiempo esta matriz institucional impone constreimientos severos
al elenco de elecciones de los emprendedores que buscan mejorar sus posiciones polticas o
econmicas. La dependencia de la senda (path dependence) tpicamente resultante genera
un cambio incremental.
Pero el cambio ocurre continuamente (aunque su velocidad depender del grado de
competencia entre las organizaciones y sus emprendedores), resultando en alteraciones de
la matriz institucional, revisiones de las percepciones de la realidad, y, como consecuencia,
nuevos esfuerzos de los emprendedores para mejorar sus posiciones en un proceso de
cambio sin fin. El cambio puede tambin resultar de cambios no inducidos por el hombre
en el entorno, como desastres naturales; pero la mayora de las veces son los hombres
quienes alteran en un proceso incremental su propio escenario.
Partiremos de las creencias de los miembros de una sociedad puesto que son stas las que
se traducen en las instituciones que rigen el desempeo. Los modelos mentales compartidos
que reflejan un sistema de creencias comn se traducirn en un conjunto de instituciones
ampliamente concebidas como legtimas (Denzau y North 1994).
Creencias diversas y conflictivas que normalmente se derivan de amplias disparidades
en las experiencias de los miembros de una sociedad (como resultado de diferencias en
la riqueza, la estructura social, la raza o los orgenes tnicos) se ven exacerbadas por el
fracaso de definir y fortalecer normas polticas y econmicas universales aplicables a
todos los miembros de la sociedad (vase, por ejemplo, Horowitz 1985).
Mientras que el cambio es incremental o revolucionario, su resultado normalmente produce
algunas consecuencias no anticipadas. Esto es as porque:
1) nuestras percepciones de la realidad son equivocadas;
2) el sistema de creencias produce un modelo "incorrecto" de las cuestiones; y
3) los instrumentos de la poltica al alcance de los actores son instrumentos muy
difusos para alcanzar los objetivos deseados.
A continuacin exploramos cada uno de estos puntos.
Un entendimiento completo de la realidad requerira no slo informacin sobre todos los
aspectos relevantes de la sociedad sino tambin un entendimiento de cmo todo stos se
ponen en comn. Como subray Hayek en diversas ocasiones, este conocimiento se
encuentra ms all de nuestra capacidad.
Los sistemas de creencias que nosotros desarrollamos pueden y de hecho a veces capturan
suficientes partes de esa "realidad" proporcionando resultados tiles y predecibles. Sin

embargo, con frecuencia stos fracasan en incorporar aspectos fundamentales de la

realidad, particularmente en cuanto a las circunstancias que la gente rara vez afronta. La
expansin y el declive del comunismo provee uno de los ejemplos ms notorios de ello.
Los instrumentos de poltica al alcance de los actores son los cambios en las normas
formales (constituciones, leyes, regulaciones), pero es la combinacin de normas
formales, normas informales, y los mecanismos para hacerlas cumplir (enforcement) lo
que comprende la matriz institucional que conforma el desempeo.
Los hacedores de polticas no tienen control, o al menos no a corto plazo, sobre las normas
informales y slo un control muy imperfecto de los mecanismos para hacerlas cumplir,
tanto las normas formales como las informales.
Finalmente, retomamos la dependencia de la senda. Este, es un fenmeno poderoso
resultante de una serie de constreimientos impuestos a los actores.
Debido a que las organizaciones existentes (y sus emprendedores) deben su supervivencia
a la matriz institucional existente, tienden a oponerse al cambio institucional fundamental.
Igualmente importante es el sistema de creencias existente que define las percepciones de
los actores con respecto a las vas de cambio legtimo.
Los intentos de accin revolucionaria, por ejemplo, alteran slo las normas formales, no las
normas informales y, por consiguiente, normalmente hace este cambio menos
revolucionario de lo que preveen sus partidarios.
1.3. Proposiciones Tericas
Ofrecemos dos series de proposiciones: primero sobre las condiciones para el orden poltico
en una sociedad y, segundo, aquellas para el desorden poltico.
Cuatro principios para un orden poltico y constitucional estable
Existen dos bases diferentes de orden poltico, cada una con su tipo distintivo de polticas, e
instituciones polticas y econmicas.
Denominamos al primero base consensual para el orden poltico. Bajo este tipo de orden,
los cargos polticos observan una serie de derechos ciudadanos universales. Estos gobiernos
tienden a ser democrticos y a poseer una economa de mercado.
Denominamos al segundo la base autoritaria del orden poltico. Bajo este tipo de orden
poltico, los cargos polticos no pueden sostener un conjunto de derechos universales y, por
el contrario, abusan de los derechos de la mayora, si no de toda la ciudadana. Estos
gobiernos tienden a ser autoritarios, basar su apoyo en una parte limitada de los ciudadanos,
y a no ser capaces de mantener una economa de mercado.

En realidad, nuestros tipos ideales establecen un continuum de tipos entre los ideales; para
los propsitos de este estudio, no obstante, discutimos los tipos ideales. A continuacin
discutimos la lgica subyacente a los dos tipos de orden poltico.
Orden poltico consensual. Para que los cargos polticos se adhieran a un conjunto de
derechos ciudadanos bajo un orden consensuado, estos derechos deben autoreforzarse. Esto
es, debe ser del inters de los cargos polticos salvaguardar estos derechos (Ordeshook
1992, Weingast 1995). Aunque esta proposicin sea fcil de afirmar, las condiciones
generales subyacentes a la estabilidad constitucional se han mostrado difciles de descubrir.
Nuestro primer principio de orden poltico hace referencia a la relacin entre un sistema de
creencias compartidas sobre los fines legtimos del gobierno y el alcance de los derechos
ciudadanos. Todos los derechos acordados por los ciudadanos sean personales,
econmicos, religiosos, civiles o polticos suponen lmites al comportamiento de los
cargos polticos. stos con dificultad pueden constituir derechos si los cargos polticos
pueden violarlos a su voluntad.
Las constituciones democrticas estables, por ejemplo, requieren que los cargos polticos
respeten una serie de lmites a la expresin de los ciudadanos, la libertad de organizacin, y
a la sucesin de los lderes; el crecimiento econmico requiere que los cargos polticos
salvaguarden una serie de derechos de propiedad asociados a los mercados; y garantizar la
libertad religiosa requiere que los cargos polticos permitan libertad de observancia y
organizacin.
Para que estos derechos existan en la prctica, los cargos polticos deben de alguna manera
encontrar que estos derechos se adecuan a sus intereses. La clave de la base consensual del
orden poltico es el establecimiento de limitaciones crebles al comportamiento de los
cargos polticos.
Dicho de otra manera, los derechos ciudadanos y las limitaciones implcitas al gobierno
deben verse autoreforzadas por los mismos cargos polticos.
La naturaleza de las creencias sobre el Estado incluyendo aquellas sobre diversos
derechos determina en parte que los cargos polticos salvaguarden los derechos
ciudadanos (Weingast 1997).
Para ver esto, supongamos que existe consenso en la sociedad sobre los derechos
apropiados para los ciudadanos y los fines legtimos del Estado; ms all, supongamos que
los ciudadanos tienen la voluntad de reaccionar contra los lderes polticos que transgreden
sus derechos. Entonces, los cargos polticos en esta sociedad respetarn estos derechos
porque violarlos, bajo estas condiciones, pone en riesgo el futuro del lder poltico. De esta
forma, el lder los respetar. En este caso, podemos decir que los derechos y los lmites
implcitos en el comportamiento de los cargos polticos se autorefuerzan.
En contraste, la ausencia de consenso sobre los derechos y fines del Estado implica que el
lder puede transgredir aquello que algunos ciudadanos consideran sus derechos
fundamentales mientras pueda mantener apoyo suficiente de otros ciudadanos para
sobrevivir. En este caso, los derechos no se autorefuerzan.

La ausencia de consenso y por consiguiente de proteccin de los derechos ciudadanos

proporciona una base para un orden poltico autoritario.
Dado que las experiencias y los intereses de los ciudadanos divergen marcadamente,
muchas sociedades se caracterizan por una falta de consenso. stas, por tanto, seguramente
no respetarn los derechos econmicos, polticos y personales asociados a una democracia
liberal y una economa de mercado.
La creacin de un sistema de creencias compartidas en una sociedad es un tipo de problema
de coordinacin con un amplio nmero de soluciones potenciales (Weingast 1997). Regular
el comportamiento de los cargos polticos requiere que los ciudadanos reaccionen
conjuntamente cuando dichos cargos violen sus derechos.
La amenaza de retirar el apoyo poltico, raramente necesit explicitarse en las democracias
seguras, y es parte de lo que mantiene a los cargos polticos a raya. As pues, el problema
central que afrontan los ciudadanos concierne, por tanto, a cmo los ciudadanos llegan a un
acuerdo acerca de los tipos de acciones que deben guiar sus reacciones contra el Estado.
Puesto que las posiciones polticas, econmicas y sociales de los ciudadanos normalmente
difieren de forma considerable, no existe una solucin de coordinacin natural a este
problema.
Un factor relevante que determina que el consenso ocurra en una sociedad dada es si los
lderes polticos han creado, en algn momento, una solucin al problema de coordinacin.
La creacin de puntos focales ocurre tpicamente en momentos de crisis momentos que
substituyen un viejo patrn o equilibrio.
Un punto focal debe tener algunas propiedades. Primero, hace explcito un acuerdo acerca
de las normas que gobiernan la toma de decisiones polticas, los derechos ciudadanos, y las
limitaciones apropiadas al gobierno. Segundo, el acuerdo debe (implcita o explcitamente)
especificar las estrategias relevantes que informen a los ciudadanos de cundo reaccionar
contra los cargos polticos que amenazan con violar los trminos especificados en el
acuerdo. Tercero, por qu los sistemas de creencias compartidas y el consenso raramente
resultan cuando un grupo poltico dominante puede imponer su voluntad sobre los otros.
Mantener una democracia estable, constituciones estables, y una prspera economa
requiere de un tipo de sistema de creencias compartidas especfico. Los ciudadanos
deben creer que estas instituciones son apropiadas para su sociedad; deben aceptar las
decisiones adoptadas por estas instituciones como legtimas; y deben creer que sus
derechos deben ser protegidos, en el sentido de que tienen la voluntad de reaccionar
contra los gobiernos que tratan de privarlos de estos derechos.
Sin embargo, nada es automtico en la creacin de un punto focal necesario para el orden
consensual. Como se ha dicho, debido a que las situaciones de la mayora de los ciudadanos
difieren marcadamente, los ciudadanos seguramente estarn en desacuerdo sobre qu
constituyen los derechos fundamentales y los fines legtimos del Estado.
Los legisladores autoritarios pueden explotar esta diferencia ganndose el apoyo de algunos
ciudadanos mientras se aprovechan de otros. Esta sociedad asimtrica no puede sostener un

conjunto de derechos consensuados acordes a todos o a la mayora de los ciudadanos. En

cambio, el Estado se aprovecha de algunos ciudadanos mientras da un mejor trato a sus
seguidores.
Debido a las dificultades en la creacin de una base para los derechos consensuados, la
base autoritaria del orden poltico es ms natural que la base consensual.
Nuestro segundo principio sugiere otro aspecto de la capacidad de supervivencia de
constituciones y rdenes democrticos estables. Estudiado por Przeworski (1991, cap. 2) y
ampliado por Weingast (1997), el principio sostiene que las constituciones exitosas limitan
el mbito de la poltica.
Esto es, stas limitan el abanico de elecciones polticas, en parte estableciendo derechos
ciudadanos y otros lmites a la toma gubernamental de decisiones. Cuanto ms amplio es
el abanico de aspectos sujetos a la toma de decisiones polticas, ms relevantes son las
decisiones en juego.
Aumentar la relevancia de las decisiones polticas en juego tiene consecuencias diversas.
Primero, implica que aquellos en el poder tienen mucha menos disposicin a abandonarlo.
La razn es que tienen demasiado que perder con los cambios polticos que sucederan en
caso de abandonar el poder. El temor a perder poder tanto debido al fracaso en unas
elecciones, a la impopularidad sostenida, o a crisis fiscales a menudo lleva a los lderes a
sabotear las normas constitucionales y democrticas.
Reducir la relevancia de las decisiones polticas en juego por medios como el de proteger
derechos particulares reduce el incentivo para los perdedores a sabotear las normas. De
modo similar, una elevada relevancia de las decisiones polticas en juego conduce a que
aquellos que estn fuera del poder tengan ms propensin a usar medios extraconstitucionales para alcanzar el poder o resistir a las polticas onerosas impuestas por
aquellos que lo detentan.
El tercer principio est relacionado con el segundo. La ausencia de derechos bien definidos
y ampliamente aceptados combinada con una elevada relevancia de las decisiones polticas
en juego genera captura de rentas. Este es un trmino que tiene diversos significados, as
que lo definiremos cuidadosamente.
La captura de rentas ocurre cuando los derechos sobre un privilegio, un activo, o un
territorio polticamente valioso estn inadecuadamente especificados o reforzados.
La ausencia de derechos correctamente definidos sobre un activo implica que los
individuos y los grupos gastarn recursos para intentar capturar dicho activo. Aquellos que
capturan el derecho o que creen que tienen esos derechos gastarn recursos en defenderlos.
Nuestra proposicin final es que reducir la relevancia de las decisiones polticas en juego
requiere de la creacin por parte del Estado de compromisos crebles (Greif 1998, North y
Weingast 1989, Weingast 1995). Todas las sociedades que proveen bases seguras para los
derechos ciudadanos incluyendo aquellos que fomentan la democracia, un orden

constitucional estable, y crecimiento econmico lo hacen proporcionando compromisos

crebles para que el Estado y los cargos pblicos respeten estas condiciones. Puesto que
proveen proteccin frente al oportunismo y la expropiacin, los compromisos crebles son
necesarios para proporcionar a los propietarios de activos un entorno seguro en el que
invertir. En consecuencia, resultan esenciales para el crecimiento econmico.
Los compromisos crebles son tambin esenciales para mantener los derechos polticos y
democrticos. Establecer compromisos crebles requiere la creacin de instituciones
polticas que alteren los incentivos de los cargos polticos de manera que la proteccin de
los derechos de la ciudadana devenga en su inters. Cuando esto ocurre, decimos que estos
derechos se ven autoreforzados por los cargos polticos.
Estos cuatro principios tienen una implicacin importante para los dos tipos de orden
poltico. Cuanto ms pequeo es el conjunto de compromisos crebles del Estado, ms
grande es la captura de rentas; esto es, cuanto ms pequeo es el conjunto de compromisos
crebles, ms grande es el valor de capturar el Estado y mayor es el valor del riesgo de no
mantenerse en el poder.
Pequeos grados de compromisos crebles implican que los ciudadanos y los grupos
gastarn, agregadamente, amplias porciones de sus recursos para capturar poder. A su vez,
una mayor relevancia de las decisiones polticas en juego, implica ms recursos destinados
a capturar el Estado y a protegerse uno mismo del Estado y, por consiguiente, menos
recursos destinados a la actividad productiva.
En el lmite, en un sistema poltico en que todo est disponible para su captura,
ciudadanos y grupos disiparn la totalidad del excedente social tratando de capturar el
poder y protegiendo lo que tienen. Dicho de otro modo, pocos compromisos crebles
genera un Estado que se encuentra a lo sumo estancado y, en su peor situacin, inmerso
en una guerra civil.
Un fundamento importante del orden poltico autoritario es que los ciudadanos temen el
desorden. Muchos regmenes autoritarios emergen del desorden, desarrollando algunos
apoyos entre la ciudadana precisamente porque pueden proveer orden.
Cualquier intento de base autoritaria que contenga el potencial de mejorar el orden
mediante la provisin de derechos tambin contiene el potencial de acabar con el sistema
poltico actual, generando desorden una cuestin sobre la que volveremos en breve. Detrs
de este temor, muchos ciudadanos preferirn el rgimen actual.
1.4. Propuestas acerca de la emergencia de desorden
Podemos sealar dos principios acerca de la emergencia, a menudo repentina, del desorden
poltico. El primero concierne a un evento que anula los viejos mecanismos que
proporcionaban compromisos crebles en la sociedad sin proporcionar substitutos
adecuados.

Ejemplos de estos acontecimientos incluyen desastres, sin embargo, a menudo reflejan

crisis que permiten la participacin repentina en el poder poltico de grupos que buscan un
mayor cambio poltico. Con frecuencia, las crisis anulan el viejo orden en diversos sentidos.
Por ejemplo, una crisis econmica puede disminuir los recursos disponibles por el Estado
para distribuirlos entre sus constituyentes. La prdida de beneficios polticos pueden
persuadir a algunos defensores del rgimen a oponerse a l. Las crisis pueden incluso
interactuar con nuestro primer principio de orden en el sentido que destruyen el consenso
en el que el rgimen se apoya.
De acuerdo a nuestros principios de orden, si tras una crisis los nuevos grupos son capaces
de establecer un consenso acerca de una nueva forma de organizacin poltica, es posible
establecer nuevos compromisos crebles que mantengan el orden poltico.
En este trabajo llegamos a un resultado en trminos de esttica comparativa: las
constituciones sustentadas en un consenso social, que limitan el alcance de la poltica,
protegen los derechos de los ciudadanos y les proporcionan alguna esfera de participacin
en el status quo, son menos proclives a experimentar desorden que las constituciones que
discriminan contra grupos particulares que, de este modo, pueden sentirse tentados a usar la
violencia para romper dicho status quo.
El segundo principio concierne al cambio revolucionario. Existe una rica y multifactica
literatura acerca de las revoluciones y los movimientos sociales (como por ejemplo, More
1966, Skocpol 1979, Tarriw 1994, y Tilly 1993), y no parece aventurado decir que existen
numerosas fuentes del cambio revolucionario.
Como ya se ha comentado, el cambio normalmente es incremental. Sin embargo, las
revoluciones pueden comenzar con una serie de cambios incrementales que persuaden a
algunos individuos y grupos a travs de hacerles considerar que la revolucin es un riesgo
menor en comparacin con la continuacin de cambios incrementales que son percibidos
como amenazas a la supervivencia del grupo. Los pasos en este proceso son los siguientes
(de Figueredo y Weingast 1998):
1. Una serie de emprendedores polticos articulan una nuevo conjunto de creencias en
fuerte conflicto con el orden existente creencias que son, en un principio, normalmente
sostenidas slo por una pequea minora.
2. Los oponentes a estos emprendedores actan de forma que estas ideas parecen ser
ciertas, confirmando as (en un sentido Bayesiano) las creencias revolucionarias en los ojos
de los actores en los que pivota la accin. As pues, los acontecimientos ocurren fuera del
control directo de los que proponen las nuevas ideas, lo que aporta cierta credibilidad a las
mismas.
3. El resultado es un conjunto variado de creencias entre los decisores polticos que actan
como pivotes. Cuando stos aceptan las nuevas y radicales creencias, proporcionan el
apoyo poltico suficiente para la accin radical.

Estas condiciones proporcionan una serie de condiciones suficientes para el cambio poltico
radical y discontinuo. Ayudan a explicar la repentina emergencia de polticas radicales.
Ofrecemos dos ideas ms acerca del desorden.
Primero, nuestra perspectiva sugiere que los gobiernos que restauran el orden de forma
autoritaria es ms probable que transgredan sistemticamente los derechos de sus
oponentes.
Debido a que los ciudadanos de estos regmenes no tienen medios para acordar cmo
deberan reforzarse los derechos de los ciudadanos, los derechos universales no pueden ser
supervisados. Esto permite al rgimen reprimir a algunas partes de la sociedad mientras
retiene el apoyo de otras. Observamos que los regmenes autoritarios que han restaurado el
orden normalmente reprimen a sus oponentes.
Segundo, nuestra perspectiva sugiere que la base consensual del orden poltico es menos
proclive a experimentar el desorden que la base autoritaria. La razn es que el consenso
implica mayores derechos de ciudadana y, por tanto, limitaciones ms estrictas al gobierno.
Derechos ms seguros y lmites estrictos, a su vez, disminuyen el mbito de la poltica, lo
que implica una amplia proteccin de los individuos.
El modelo de De Figuereido y Weingast (1999) de emergencia de desorden implica que
cunto mayor es este mbito, ms rpidamente recurrirn los ciudadanos a la violencia para
proteger lo que tienen.
El desorden tiende sobretodo a emerger cuando el orden se sustenta sobre una base
autoritaria, ms que cuando lo hace sobre una consensual.
Para resumir: argumentamos que existen tres estados ideales de organizacin poltica, la
base consensual del orden poltico, la base autoritaria del orden poltico, y el desorden
poltico.
Nuestros principios acerca del orden poltico sugieren que la base consensual emerge en
sociedades que reducen el mbito de la accin poltica a travs de instituciones que
establecen compromisos crebles en el Estado. Un mecanismo que hace estos compromisos
crebles o que se autorefuercen es un consenso social que los apoya.
1.5. La emergencia del desorden en Latinoamrica
La derrota de las fuerzas espaolas en 1820 en Hispanoamrica result en la fragmentacin
de las antiguas colonias espaolas en nuevas repblicas. Esto a su vez se colaps
virtualmente bajo el peso de los retos que los historiadores denominan "construccin del
Estado".
Carecan de instituciones autoreforzadas que constrieran las acciones predatorias. En
frente de una situacin de violencia extendida, la organizacin poltica se desintegr en
unidades ms pequeas, tpicamente organizadas en torno a un caudillo, un "hombre fuerte"
que proveyera de proteccin.

En la mayor parte de Hispanoamrica no fue hasta medio siglo despus que uno de esos
grupos en competencia sali victorioso. Dado que los costes de oportunidad de un conflicto
continuado crecan cuanto ste ms se alargaba, los supervivientes construyeron
instituciones que crearon estabilidad.
El establecimiento del orden se convirti en un fin en s mismo, pues las elites apoyaban la
creacin de instituciones que lo promovieran, lo que ocurri a expensas del crecimiento
econmico y de las libertades individuales. Sin embargo, el orden que emergi no impona
ningn constreimiento para el Estado.
Sosteniendo este patrn de inestabilidad haba una ausencia completa de experiencia en la
toma de decisiones autnomas y de gobierno. Hasta la Independencia, en Hispanoamrica
tan slo existieron algunas instituciones autnomas de autogobierno a nivel local, pero
fuertemente circunscritas a otras autoridades. A diferencia de las colonias britnicas en
Norteamrica, donde algunos autogobiernos limitados sirvieron como precedente
institucional de la nueva nacin, la construccin del Estado en Hispanoamrica requiri que
estas instituciones se crearan de los restos de un entorno de dramtico cambio e
incertidumbre.
En ausencia de instituciones de la era colonial que desalentaran esta incertidumbre
respecto a las intenciones de los grupos en competencia o que constrieran los intentos de
los grupos que podran agredir a otros, la guerra se convirti en la norma.
1.6. Factores tericos subyacentes al desorden poltico y el fracaso en el
reestablecimiento del orden poltico y de gobiernos republicanos
Los principios de orden y desorden poltico discutidos anteriormente, dan cuenta de forma
directa de los conflictos que emergieron. Primero, en contraste con la Norteamrica
britnica, los americanos en el antiguo imperio espaol no llegaron a compartir un sistema
de creencias acerca del papel del gobierno, del Estado, de los privilegios corporativos, y de
la ciudadana.
Los conflictos implicaron divisiones profundas acerca de la definicin de la sociedad (que
debera haber comprendido la ciudadana) y acerca de las principales ideas que deberan
haber organizado la sociedad. Esto implic una ausencia de consenso sobre los fines
legtimos del gobierno y, de ah, acerca de la naturaleza de las transgresiones del gobierno.
Nuestro primer principio de orden poltico sugiere que estas profundas divisiones
implicaron el fracaso del sistema de creencias compartidas necesario para fijar los lmites al
Estado.
Segundo, la adherencia constitucional requiere que la constitucin limite el mbito de la
controversia y el poder polticos. La ausencia de un acuerdo acerca de los elementos
bsicos de la estructura poltica y de la toma de decisiones pblicas combinada con la
carencia de un sistema de creencias compartido conlleva la ausencia de compromisos
crebles de los nuevos estados.

Tal ausencia tuvo varias consecuencias. Primero, implic la incapacidad para crear las
instituciones polticas apropiadas que definieran los derechos de los ciudadanos, limitaran
el alcance del poder poltico, y crearan incentivos para el crecimiento econmico. En su
lugar, la incapacidad para acordar y crear instituciones polticas bsicas llev directamente
a la inestabilidad poltica tanto de los derechos establecidos bajo el viejo sistema como de
los nuevos derechos que los jvenes regmenes intentaron crear.
Bajo estas condiciones, podemos inferir que en las nuevas sociedades existan ms
probabilidades de que los ciudadanos no fueran capaces de adherirse a una poltica que
limitara el poder poltico. Al contrario, estas condiciones alentaron el desarrollo de un
sistema autoritario. La ausencia de un amplio apoyo a los principios constitucionales hizo la
adhesin a los mismos poco probable. Los principios acerca de la limitacin de la captura
de rentas y el poder poltico, junto con la ausencia de consenso produjo las siguientes
consecuencias: debido a que los desacuerdos bsicos afectaban a una gran parte de los
recursos, el mbito de la poltica fue elevado; y, debido a que las cuestiones bsicas no
fueron resueltas, tanto las recompensas por capturar el poder como los costes de estar fuera
de l eran grandes.
La ausencia de las dos primeras condiciones implica que el tercer principio de la captura de
rentas entre en juego. La ausencia de lmites crebles para el Estado implic una ansiedad
racional por parte de los grupos corporativos y otras elites. Sus derechos, privilegios y
riquezas, a menudo representativas de parte de los activos productivos en estas sociedades,
estaban en juego. Aquellos que pretendan mantener todo lo que vean como sus derechos
estaban dispuestos a luchar para protegerlos. Por otro lado, aquellos en el poder tenan
incentivos para oponerse a estos grupos, bien porque queran implementar los principios
polticos republicanos o porque queran acceder a las riquezas de estos grupos. La ausencia
de lmites crebles implica la ausencia de instituciones polticas que hubieran prevenido
esto. El resultado es el revuelo y el desorden poltico. La consecuencia ms importante fue
la guerra civil.
Las constituciones formales fueron promulgadas, la mayora proporcionando los medios
para la transferencia del poder a travs de las elecciones y garantizando las libertades
individuales. Pero estas provisiones constituciones formales, con frecuencia, demostraron
ser una carta muerta.
Ningn grupo poltico crea que sus adversarios se someteran a las mismas. Aquellos que
detentaron el poder en virtud de los principios constitucionales, a menudo reprimieron
cruelmente a aquellos en la oposicin para mantenerse en el poder. Aquellos fuera del poder
crean, y generalmente estaban en lo cierto, que ellos no podran hacerse con el Estado con
los medios formalmente prescritos por la constitucin, porque aquellos que ostentaban el
gobierno controlaban las elecciones. Los polticos de la oposicin, militares y civiles, en
consecuencia esperaron, aprovechndose de los momentos de debilidad gubernamental para
derribar al grupo legislativo.
Al final, el reestablecimiento de la estabilidad poltica requiri la vuelta a muchas de las
formas tradicionales de la sociedad espaola. Citando a Wiarda y Kline (1990:33):

1.7. Conclusiones
Demasiado a menudo los cientficos econmicos y polticos toman el orden poltico por
supuesto. Cuando se estudia la poltica y la economa diaria de los impuestos, la legislacin
electoral, o la regulacin econmica en el mundo desarrollado, los estudiantes pueden
seguramente prescindir de lo concerniente al orden poltico. Sin embargo, para muchas
sociedades en desarrollo el orden poltico es una preocupacin ms central. Y la historia de
cada pas desarrollado est repleta de momentos de desorden, demostrando que el orden
poltico no se ha dado siempre.
Para prosperar, las sociedades requieren medios que aseguren el orden poltico. Porque el
orden poltico es una condicin necesaria para el desarrollo econmico y poltico, debemos
preguntarnos acerca de las condiciones que los proveen. Los ciudadanos se comportan de
modos muy distintos cuando temen por sus vidas, sus familias y sus fuentes de subsistencia.
Esta aproximacin busca sentar las bases de anlisis que permitan un diseo ms pertinente
sobre las nuevas formas de participacin poltica que se estn planteando (referndum).
Brevemente, argumentamos que el orden poltico puede emerger en una de dos formas, una
sociedad autoritaria donde el orden se basa en la coercin y una sociedad consensual donde
el orden se basa en la cooperacin social.
El orden consensual requiere que el estado mantenga un grado de compromiso creble con
las instituciones polticas y los derechos ciudadanos. La primera proposicin sobre el orden
poltico consensual concierne a los ciudadanos e incorpora tres condiciones para que este se
produzca: la existencia de un acuerdo suficiente entre la ciudadana en que sus instituciones
polticas son deseables; la disposicin de los ciudadanos a vivir bajo las decisiones que
toman estas instituciones; y su predisposicin a defender estas instituciones contra el abuso
de los cargos polticos (Weingast 1997).
Cuando los ciudadanos no se ponen de acuerdo sobre las instituciones polticas deseables o
los fines legtimos del Estado, resulta imposible establecer lmites a los cargos polticos, lo
que conduce hacia una sociedad autoritaria.
La segunda proposicin sobre el orden poltico consensual es que las sociedades exitosas
deben limitar el alcance de las decisiones polticas. Los ciudadanos deben tener derechos
suficientes ya sean de facto o jurdicos para asegurar aquellos aspectos sustanciales de
la vida social, econmica y poltica que estn ms all del alcance del Estado. La ausencia
de derechos suficientes implica una elevada importancia de las decisiones de la poltica
normal. Esto, a su vez, tiene diversas consecuencias. En primer lugar, esto hace que sea
menos probable que aquellos que ostentan el poder lo abandonen al perder las elecciones.
Segundo, aquellos que estn fuera del poder estn ms dispuestos a recurrir a medios extralegales para alcanzarlo.
La tercera proposicin arroja nueva luz sobre una implicacin de la segunda. Cuando los
derechos sobre activos valiosos (sean fsicos, de capital, de tierras o tecnolgicos) brillan
por su ausencia, incompletamente especificados, o inadecuadamente reforzados, los

individuos competirn por estos derechos, con frecuencia gastando agregadamente ms del
valor de los activos. Los recursos destinados a competir por el derecho como opuesto a su
uso son improductivos y, por tanto, disipan el valor social neto de establecer el derecho,
posiblemente a cero.
Cuanta mayor inestabilidad de los derechos de los ciudadanos, mayores los recursos
sociales destinados a la competencia por ellos. En el lmite, todo est en juego en la
sociedad, que carece de un acuerdo bsico sobre los derechos o las reglas que gobiernan la
eleccin poltica o econmica. Los ciudadanos de esta sociedad destinan la mayor parte de
sus recursos a luchar los unos contra los otros, y la sociedad se caracteriza por la lucha, las
crisis, el desorden poltico y la contraccin econmica.
La proposicin final hace referencia a que proporcionar orden poltico requiere que el
Estado se comprometa de manera creble consigo mismo para establecer y mantener una
variedad de derechos ciudadanos, asegurando que stos posean un grado suficiente de
seguridad poltica frente al oportunismo poltico. Sin esta proteccin, los derechos no estn
asegurados. Ms all, sin proteccin, los ciudadanos no invertirn suficiente en las
actividades econmicamente productivas, invirtiendo en cambio en medios para protegerse
de la accin indeseable de otros o del Estado.
Los compromisos crebles tambin enlazan con los principios de orden poltico explicados.
La buena voluntad de los ciudadanos para defender sus derechos y sus instituciones ayuda a
hacer crebles estas instituciones y derechos.
La fuerza desempea un papel importante en la emergencia y el mantenimiento del orden
autoritario. Primero, disminuye el grado de apoyo necesario para permanecer en el poder.
Segundo, como muchos regmenes autoritarios emergen del desorden poltico, muchos
ciudadanos estn dispuestos a someterse al rgimen si ste establece orden. De esta forma,
la amenaza de una vuelta al desorden genera mucho apoyo al rgimen, aunque sea de mala
gana.
Los estados autoritarios normalmente fracasan al establecer cualquier forma de consenso
sobre los derechos ciudadanos. Esto tiene dos consecuencias. En primer lugar, los
ciudadanos no pueden poner lmites al gobierno y, por tanto, los derechos universales son
difciles de reforzar. En segundo lugar, la ausencia de consenso implica que los regmenes
reciben apoyo de algunos segmentos de la poblacin, y a menudo pisotean los derechos del
resto.

2. ORDEN POLTICO Y REFORMAS EN LATINOAMRICA

La timidez de las reformas econmicas slo es comparable con la timidez de las reformas
polticas en Amrica Latina. Aunque los avances son evidentes, no se puede afirmar que la
democracia est consolidada del todo en la regin.
En los noventa los gobiernos autoritarios han entrado en invernadero, y por primera vez en
la historia en Amrica Latina dominan los gobiernos democrticamente elegidos. Sin
embargo los consensos en torno a la institucionalidad poltica no han llegado al punto de no
retorno. En Ecuador durante 1999 hubo un cambio de gobierno que no sigui los cauces
ordinarios, en Colombia los paramilitares y la guerrilla disputan el territorio al gobierno
legalmente constituido, las elecciones peruanas del 2000 han estado rodeadas de sospechas
de fraude, en Bolivia ya conocemos las consecuencias del desencanto, y son varios los
gobiernos constitucionales que han modificado sus cartas magnas para permitir la
reelecciones de los presidentes en ejercicio en los ltimos aos (Argentina, Brasil, Per).
La percepcin que tienen los ciudadanos del sistema poltico que les gobierna puede servir
para comprender las limitaciones del avance. Segn los datos aportados por la encuesta del
Latinobarmetro 1996, las preferencias de los latinoamericanos se decantan claramente a
favor de la democracia como sistema poltico.
Un 61% considera que es el sistema poltico que prefieren, y en todos los pases, menos en
Honduras, ms de la mitad de la poblacin prefiere la democracia al autoritarismo. El dato
es bueno, regionalmente hablando, pero en las comparaciones se ven los dficits: y es
bastante claro que el hecho de que en Espaa el 81% prefiera la democracia marca una
brecha de aceptacin de la democracia que es relevante.
Si el sistema democrtico est bien apreciado en Amrica Latina, hay en la regin una
mayora abrumadora que piensa que el sistema no est consolidado: el 81% cree que
quedan cosas por hacer para llegar a la plena democracia, y solamente el 13% piensa que
la tarea est concluida. Esta percepcin de que la democracia no est consolidada es
coherente con la opinin mayoritaria de insatisfaccin respecto al funcionamiento de la
democracia: un escaso 27% se declara satisfecho con el tipo de democracia de que disfruta,
y un 20% se declara nada satisfecho.
Esta insatisfaccin se fundamenta en la idea de que en Amrica Latina es dbil el
cumplimiento de la ley. nicamente el 25% de la poblacin cree que la ley se respeta
bastante y mucho, y el 57% que se hace poco, y el 16% que nada (en Espaa esta
percepcin es de 39%, 50% y 6%, respectivamente).
Esta idea de que predomina la arbitrariedad tiene efecto graves sobre la confianza de las
personas con respecto a las instituciones. Una baja confianza se merecen las
administraciones pblicas, los partidos, los congresos, la justicia, la polica, la prensa y las
grandes empresas (que quedan ubicadas en ltimo lugar); por el contrario la Iglesia y las
Fuerzas Armadas, tienen la aprobacin de la mitad de la poblacin.

Tema aparte, por su importancia, es la corrupcin que aparece como un mal endmico de
las democracias latinoamericanas. Transparencia internacional ofrece un indicador de
Percepcin de corrupcin en que se ordenan los pases de 0 a 10, en que 10 es mnima
corrupcin y 0 mxima. En esa escala, solamente Chile y Costa Rica se evalan con ms de
5, superando el nivel medio; y ningn pas de Amrica Latina est a la altura de los de la
Unin Europea vase el Cuadro 6-.
Cuadro 6
ndice de percepcin de corrupcin 1996 1997 1998 1999
1996
1997
1998
Chile
Costa Rica
Per
Uruguay
Brasil
El Salvador
Mxico
Guatemala
Argentina
Nicaragua
Bolivia
Ecuador
Venezuela
Colombia
Honduras
Paraguay

6.8

6.05
6.45

2.96

4.14
3.56

3.3

2.66

3.41

2.81

3.4

2.05

2.5
2.73

2.77
2.23

Unin Europea
7.285
7.594
Fuente: Transparencia internacional.

6.8
5.6
4.5
4.3
4.0
3.6
3.3
3.1
3.0
3.0
2.8
2.3
2.3
2.2
1.7
1.5

1999
6.9
5.1
4.4
4.1
3.9
3.4
3.2
3.0
3.1
2.5
2.4
2.6
2.9
1.8
2.0

7.553

2.1.Las reformas y las condiciones de la democracia

Primero: las gentes aprecian la democracia por si misma, cualesquiera que sean sus frutos.
Quieren conseguir su instauracin y la defienden contra las amenazas que pesan sobre ella
porque la democracia secunda en la igualdad poltica (Tocqueville), porque es la expresin
de la libertad (Dunn, 1992) o por cualquier otra razn no determinante.
En una palabra, cree o, al menos, actan como si lo creyeran- que la democracia es el
mejor sistema de gobierno (o el menos malo).
Segundo: las gentes creen su deber plegarse a las circunstancias derivadas de reglas con las
que han mostrado su "acuerdo". Ponemos "acuerdo" entre comillas porque este acuerdo

puede ser implcito: habran optado por esas reglas si se les hubiese consultado. La
democracia es, pues, legtima en el sentido de que los ciudadanos estn dispuestos a aceptar
decisiones cuyo contenido es todava indeterminado, siempre que dichas decisiones deriven
de la aplicacin de reglas.
Incluso a regaadientes, respetan los resultados del juego democrtico porque derivan de la
aplicacin de reglas aceptadas. Para Neubauer (1967, pg. 225), "la socializacin por
aceptacin de reglas de juego" es una condicin sine qua non de la democracia.
Existe una segunda variante de la teora del deber poltico, que pone el acento en la
participacin, ms que en las reglas.
Segn esta versin, las gentes consideran un deber respetar los resultados en cuya
obtencin han podido participar. En pie de igualdad con todos los dems, han tenido la
ocasin de manifestar pblicamente sus razones (Cohen, 1997) o, al menos, de votar. Y,
porque han tenido esa posibilidad, se sienten moralmente obligados a reconocer los
resultados.
La "cultura de la participacin" es, pues, la clave de la estabilidad democrtica.
Tercero: los individuos tienen valores y, quizs, caractersticas temperamentales (una
"personalidad democrtica", como se deca en los aos 50). Lipset (1959, pg. 153)
sostiene que "si un sistema poltico no se caracteriza por un sistema de valores que permita
el "juego" pacfico del poder [...] no podra haber una democracia estable". Estas
caractersticas pueden incluir la "virtud republicana", la confianza, la empata, la tolerancia,
la moderacin y la paciencia. Los individuos pueden amar a la colectividad ms que a s
mismos; pueden confiar en que el gobierno no los explotar, incluso aunque est en manos
de sus adversarios; pueden estar dispuestos a respetar opiniones e intereses distintos de los
suyos y a reconocer su validez; y pueden aceptar que otros tengan tambin derechos y
esperar su turno.
Por ltimo, lo que puede favorecer la instauracin de la democracia no es tanto lo que las
gentes tengan en comn, sino su capacidad para alcanzar el "consenso".
J. S. Mill (1991, pg. 230) fue quizs el primero en proponer que "las instituciones libres
son casi imposibles en un pas compuesto por nacionalidades diferentes, en un pueblo
donde no existan relaciones de simpata, sobre todo si este pueblo lee y habla idiomas
diferentes.
La opinin pblica comn necesaria para la obra de un gobierno representativo, no puede
existir". Si los individuos no tienen ciertas caractersticas fundamentales comunes, no
comparten la misma lengua o la misma religin, o no pertenecen a la misma etnia, lo que
tengan en comn no ser suficiente para mantener la democracia.
Tampoco es suficiente la homogeneidad de las caractersticas fundamentales: el buen
funcionamiento de la democracia exige un "acuerdo" sobre cierto nmero de valores
bsicos, sobre las reglas del juego, etc. (Dahl, 1956; Lipset, 1959; Eckstein, 1961). Para

Weingast (1997, pg. 254), la democracia es inestable en Amrica Latina porque "los
estados de Amrica Latina no se caracterizan por un conjunto comn de valores ciudadanos
sobre el papel legtimo del gobierno".
Los defensores del consenso llaman la atencin sobre las tradiciones nacionales que
gobiernan la toma de decisiones. Citan el ejemplo del consejo comunal (thing) de las
ciudades escandinavas medievales, que demuestra que los escandinavos estaban preparados
para establecer parlamentos democrticos (Esposito y Voll, 1996, pg. 22). Pero este
argumento es de doble sentido, porque se puede aducir el mismo ejemplo de toma de
decisiones consensuada en Indonesia o en frica, para demostrar la tesis de que la cultura
es hostil a la democracia y creara ms conflicto que consenso.
Obviamente, estas bases culturales de la democracia no se excluyen necesariamente unas a
otras. Aunque algunas sean ms adecuadas para implantar la democracia y otras para
mantenerla, cualquiera de ellas, o todas juntas, pueden ser indispensables para que quienes
viven bajo un rgimen dictatorial luchen por la democracia y, una vez instaurada, la
defiendan activamente. Ahora bien: para que las tesis culturalistas tengan valor explicativo,
deben distinguir y especificar. De otro modo, nunca se podr concluir que la cultura no
cuenta.
3. BOLIVIA: GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIN
Las condiciones arriba mencionadas sobre los niveles de consenso, los valores vinculados y
las reglas necesarias para el funcionamiento mnimo necesario del sistema democrtico, no
tienen en el sistema poltico boliviano el suficiente nivel de internalizacin y trabajo
responsable.
Los males vinculados al caudillismo y su versin deformada, el clientismo, han retrasado y
contaminado la funcionalidad del sistema instaurado hace ya veinte aos. Los defectos
comunes a Latinoamrica han incidido de manera particular en Bolivia; a ello debemos
aadir la convergencia de factores vinculados a la diversidad tnica y cultural, que han
hecho difcil la gobernabilidad basada en el sistema democrtico.
Las manifestaciones de descontento y sobre todo desencanto con los beneficios reales e
imaginarios del sistema se han hecho cada vez ms visibles, llegando incluso a cuestionar
directamente la validez del mismo.
3.1.Premisas de una gobernabilidad.
Dando por sentado que el Estado boliviano tiene la intencin de continuar como nacin,
ste tendr que adoptar ciertas polticas con respecto a las cuales sus miembros estarn
obligados a actuar de forma congruente.
Esta obligacin de actuar se expresa en una ley o norma que incluye penalidades por faltas
de cumplimiento cometidas.

El proceso de tomar decisiones obligatorias abarca como mnimo dos etapas analticamente
diferenciables: fijar el programa de accin y decidir la solucin que se va a adoptar.
Fijar el programa de accin forma parte del proceso de seleccin de los asuntos sobre los
cuales se tendr que decidir (incluida la decisin de no tomar ninguna decisin).
Decidir la solucin que se va a adoptar forma parte de la etapa decisoria, el perodo en el
cual el proceso desemboca en una solucin o desenlace, lo cual implica adoptar o rechazr
en forma definitiva una poltica.
Si fijar el programa de accin es el primer pronunciamiento sobre el tema, la etapa
decisoria es el ltimo momento, el momento de la soberana con respecto al asunto que se
tiene entre manos,
Premisas de un orden democrtico.
1. Participacin efectiva.
En todo el proceso de adopcin de decisiones obligatorias, los ciudadanos deben
contar con oportunidades apropiadas y equitativas para expresar sus preferencias
con respecto a la solucin final. Deben tener oportunidades apropiadas y equitativas
para incorporar temas al programa de accin y para expresar las razones que los
lleva a suscribir una solucin en lugar de otra,
2. Igualdad de los votos den la etapa decisoria
En la etapa decisoria de las decisiones colectivas, a todo los ciudadanos debe
garantizrseles iguales oportunidades para expresar una opcin, cuyo peso sew
considerar igual al de las opciones expresadas por cualesquiera otros ciudadanos.
Al determinar la solucin en la etapa decisoria, deben tomarse en cuenta estas
opciones, y slo ellas.
3. Claridad en la comprensin
Cada ciudadano debe contar con oportunidades apropiadas e iguales para descubrir
y convalidar la eleccin de los asuntos a ser debatidos que mejor sirvan a los
intereses de los ciudadanos.
4. Control del programa de accin
El conjunto de los ciudadanos debe ser el nico que cuente con la oportunidad de
resolver cmo se ordenarn, dentro del programa de accin, las cuestiones que
deben decidirse mediante el proceso democrtico.
3.2.Democracia y participacin.
Las discusiones y los problemas sociales que en los ltimos cuatro aos se han
incrementado, tienen un punto de convergencia que pareciera tener en su resolucin la
respuesta a los problemas vinculados. Ese punto de convergencia se refiere al grado de
participacin efectiva que tiene la ciudadana en las premisa antes mencionadas.

Sin entrar en la discusin de los problemas polticos y tcnicos que la norma de la mayora
y de la unanimidad manifiestan. Debemos aceptar que es necesaria una reforma que catalize
las necesidades dispersa e inconexas de la poblacin.
En ese sentido la reforma poltica debe contemplar no solamente las respuestas a la
coyuntura, respuestas que corren en serio riesgo de desestabilizar el proceso de
perfeccionamiento y consolidacin del sistema democrtico.
3.3.Participacin ciudadana y referndum.
No es necesario replantear los antecedentes que han forzado la adopcin de mecanismos
que disminuyan la tensin social y permitan al mismo tiempo una mayor participacin de la
ciudadana.
Esos mecanismos se plantean en tres herramientas:
- Asamblea Constituyente
- Iniciativa legislativa ciudadana
- Referndum
El que nos interesa en este momento por los tiempos y el trabajo planteado es el
referndum, lo cual sin embargo, no debe sustraernos del anlisis global de las otras
herramientas, y de la posibilidad de articularlas en ejes conceptuales que nos permitan una
mejor aproximacin, tanto a la problemtica y su compleja resolucin, como a las
estrategias para responder a las exigencias del proyecto y de la Fundacin.
El Decreto Supremo N 27449 de convocatoria al referndum 2004, determina en sus siete
artculos la hermenutica que se adoptar para la realizacin del mismo. La definicin del
mecanismo (referndum), la historia y algunos detalles tambin han sido desarrollados, lo
cual nos brinda el marco de anlisis sobre el cual debemos trabajar. Podemos citar por
ejemplo el carcter del referndum (vinculante) y los temas sobre los cuales se emitirn los
votos.
Tambin se han establecido los plazos y las fechas tanto para la ejecucin, como para el
desarrollo del proceso en su conjunto, fecha de publicacin de las preguntas (19/05/2004).
Con los datos que se plantean como hechos, desde la convocatoria, y los instrumentos ya
desarrollados: el trabajo que se plantea hacia adelante tiene como misin la de articular esos
datos, desarrollar contenidos analticos que planteen las opciones (incluso las negativas),
crear estrategias de transformacin y aprendizaje que visualizen de manera clara y
comprensible las caractersticas del sistema y concluir con el planteamiento de opciones,
tanto conceptuales como metodolgicas vinculadas.