Cadernos Do FNRU

Cadernos do FNRU
O Frum Nacional de Reforma Urbana:

Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade
Orlando Alves dos Santos Junior
Expediente
Organizao deste nmero:
Regina Ftima C.F.Ferreira
Orlando Alves dos Santos Junior
dien Pantoja
projeto grfico / diagramao
Casa da Comunicao
Ficha Catalogrfica
S237f
Santos Junior, Orlando Alves dos
O Frum Nacional de Reforma Urbana: incidncia e exigibilidade
pelo direito cidade / Orlando Alves dos Santos Junior. Rio de
Janeiro : FASE, 2009.
56 p. : il. ; 26 cm. - (Cadernos do FNRU ; 1)
ISBN 978-85-86471-43-8.
1. Reforma urbana. 2. Frum Nacional de Reforma Urbana. I.

Ttulo. II. Srie.
CDU: 711.4
A responsabilidade quanto ao contedo do texto exclusivamente do autor.
ndice
Introduo
1.
A Agenda da Reforma Urbana e o Governo Lula (2003-2006)
2.
A Incidncia do FNRU nas Polticas Urbanas Nacionais
14
2.1
Poltica de Habitao
15
2.2.
2.3.
2.4.
a) O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
15
b) O Programa Crdito Solidrio
18
c) A Poltica Nacional de Habitao
20
Poltica de Saneamento Ambiental
21
a) A elaborao da Lei Nacional de Saneamento Ambiental
22
b) Retomada dos Investimentos Pblicos em Saneamento Ambiental
25
Poltica de Transporte e Mobilidade
27
a) Universalizao do Acesso ao Transporte Pblico
28
b) a Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito
30
Regularizao Fundiria
31
a) Plataforma de Preveno contra Despejos
32
b) Reviso da Lei do Parcelamento do Uso do Solo (Lei de Responsabilidade Territorial
34
Lei 6766/79)
2.5.
Gesto Democrtica das Cidades
35
a) Elaborao ou Reviso dos Planos Diretores Participativos
37
b) O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano
38
3. Consideraes Finais
40
ANEXOS
49
O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade
APRESENTAO
Os Cadernos do FNRU so a mais nova iniciativa do Frum Nacional de Reforma Urbana que tem como
objetivo contribuir para o debate sobre as polticas de desenvolvimento urbano e fortalecer a luta da
sociedade brasileira pela reforma urbana e pelo direito cidade. Dirigida a lideranas do movimento de
reforma urbana, estudantes e pesquisadores da questo urbana, os Cadernos do FNRU pretende
constituir-se como mais um instrumento que subsidie a atuao de lideranas e agentes comunitrios nas
organizaes de base, nas esferas pblicas de gesto e nos espaos de discusso sobre a cidade.
Historicamente, o FNRU tem sido uma referncia no debate sobre polticas urbanas que promovam o
direito a cidades justas, sustentveis e democrticas. Da Emenda Popular de Reforma Urbana, produzida na
poca da redemocratizao e da elaborao da nova Constituinte (1988) aprovao, em 2005, da primeira
lei de iniciativa popular, que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, o FNRU tem
pautado governantes e legisladores, propondo leis, polticas e programas que revertam o quadro de
desigualdades e excluso social nas cidades.
Esta primeira publicao da srie Cadernos do FNRU, que tem como tema O Frum Nacional de
Reforma Urbana: incidncia e exigibilidade pelo direito cidade, traz uma reflexo sobre a atuao mais
recente do FNRU, verificando sua influncia nas polticas urbanas nacionais - especialmente nas polticas
de habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade; regularizao fundiria e desenvolvimento
urbano - e apontando os desafios para ampliar sua incidncia na esfera poltica.
Com os Cadernos do FNRU, o Frum Nacional de Reforma Urbana pretende dar continuidade sua
prtica de contribuir substancialmente para o debate das polticas pblicas urbanas, publicando textos e
anlises polticas, dentre outros, tendo como objetivo fortalecer os sujeitos sociais que atuam na luta pelo
direito cidade e contribuir para qualificar a atuao das lideranas do movimento de reforma urbana na
construo de cidades onde todos e todas possam exercer integralmente sua cidadania e usufruir dos
benefcios da urbanizao.
O Frum Nacional de Reforma Urbana:

Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade
Orlando Alves dos Santos Junior*
Introduo
Esse artigo analisa a incidncia do Frum
Nacional da Reforma Urbana FNRU no
desenho e na implementao das polticas
urbanas nacionais durante o primeiro mandato
1
do Governo Lula (2003-2006) . Nosso objetivo
foi avaliar em que medida as propostas
presentes na agenda da reforma urbana foram
incorporadas pelo Governo Federal, atravs dos
programas e polticas implementados pelo
Ministrio das Cidades, indicando ao mesmo
tempo seus eventuais efeitos sobre a vida nas
cidades, em especial sobre as pessoas em
situao de vulnerabilidade social. Para isso,
organizamos esse estudo em trs partes.
Na primeira, buscamos sinteticamente caracterizar o Frum Nacional de Reforma Urbana enquanto
sujeito coletivo, como uma coalizao de organizaes sociais, articulada em torno da agenda da reforma
urbana e pelo direito cidade, destacando sua importncia no contexto dos processos participativos de
gesto das polticas pblicas no Brasil. Dando seqncia ao estudo, na segunda parte, analisamos a
influncia do FNRU nas polticas urbanas nacionais, destacando, respectivamente, a poltica de habitao, a
poltica de saneamento ambiental, a poltica de transporte e mobilidade, a poltica de regularizao
fundiria; e a poltica nacional de desenvolvimento urbano. Por fim, na ltima sesso, identificamos os
principais avanos e limites da estratgia de atuao do Frum Nacional de Reforma Urbana, apontando
alguns desafios na perspectiva da implementao da agenda da reforma urbana
*
Socilogo, doutor em planejamento urbano e regional, professor do IPPUR/UFRJ e integrante da coordenao da Rede Observatrio das Metrpoles.
Esse trabalho foi realizado a partir de uma demanda da Oxfam-GB, com o objetivo de contribuir com a discusso das estratgias do seu programa
urbano, buscando avaliar o impacto do ao do Frum Nacional da Reforma Urbana sobre as polticas urbanas nacionais durante o governo Lula e seus
efeitos sobre as cidades.
1
1. A Agenda da Reforma Urbana e o Governo Lula (2003-2006)

Um olhar sobre as polticas urbanas no Brasil envolvendo as polticas de habitao, regularizao
fundiria, saneamento ambiental, transporte e mobilidade no deixa dvidas a respeito das significativas
transformaes que estas vm passando nos ltimos anos. Tais mudanas parecem caminhar em duas
direes: primeiro, na direo do aprofundamento do processo de descentralizao, iniciado com a reforma
constitucional de 1988; segundo, na adoo de uma agenda de reformas sociais, identificada como agenda
da reforma urbana, na qual se destacam aprovao do Estatuto das Cidades (2001), a criao do Ministrio
das Cidades (2003) e a implantao do Conselho das Cidades (2003). Analisando-se estas mudanas sob a
perspectiva histrica, pode-se dizer que elas so conquistas do movimento pela reforma urbana brasileira
que, desde os anos 1980, vem construindo um diagnstico em torno da produo e gesto das cidades e
propondo uma agenda centrada: (a) na institucionalizao da gesto democrtica das cidades; (b) na
municipalizao da poltica urbana; (c) na regulao pblica do solo urbano com base no princpio da
funo social da propriedade imobiliria e (d) na inverso de prioridade no tocante poltica de
investimentos urbanos.2
Antes de tudo, preciso reconhecer que os avanos em torno da participao da sociedade na gesto das
polticas pblicas no esto restritos poltica urbana. A participao da sociedade na gesto e controle de
diversas polticas sociais, sobretudo atravs da institucionalizao dos conselhos de gesto, vai ser
incorporada e regulamentada a partir da dcada de 1990, no contexto marcado pelo processo de
descentralizao e pelo ambiente participativo da Constituio de 1988.
No entanto, a descentralizao das polticas sociais nesse perodo efetivamente avanou mais em algumas
reas sade, educao, assistncia social e assistncia criana e adolescente do que em outras
saneamento ambiental e habitao, por exemplo (ARRECTHE, 2000), da mesma forma que ganhou
impulso a adoo de espaos de participao social na gesto dessas mesmas polticas. Naquelas em que
foram adotados mecanismos de controle social, podemos perceber que os conselhos de gesto
materializam os artigos da Constituio Federal que estabelecem as diretrizes em torno da participao da
sociedade na gesto, presentes em diversos captulos: na sade, como participao da comunidade (inciso
III; art. 198); na assistncia social, como participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e controle das aes em todos os nveis de governo (inciso II;
art. 204); e na educao, como gesto democrtica do ensino pblico (inciso VI; art. 206). Institudos em
mbito federal, os Conselhos passam a ser obrigatrios em todos os nveis de governo, vinculados ao
repasse de recursos do Governo Federal para os Governos Estaduais e Municipais.
Para uma anlise mais detalhada da construo da agenda da reforma urbana, bem como da sua difuso, ver Santos Junior, 1995.
Assim, os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais proliferaram no pas , na forma de canais

institucionais de participao da sociedade, regulamentados segundo alguns princpios que os definem
como temticos, ligados a polticas sociais especficas; representativos de organizaes da sociedade civil;
em geral, deliberativos; com algum grau de composio paritria entre os segmentos sociais que os
compem, ou entre o governo e a sociedade; e com uma certa autonomia ou semi-autonomia, apesar de no
serem rgos executivos (SANTOS JUNIOR, AZEVEDO e RIBEIRO, 2004).
Apesar dos avanos ocorridos a partir
desse perodo na abertura de espaos de
participao social, pode-se dizer que
desde o incio do governo Lula (2003),
constata-se uma intensificao desse
processo, configurando a base para a
construo de um novo modelo de gesto
participativa, baseada na mobilizao de
conferncias e na institucionalizao de
conselhos de polticas setoriais. Para dar
uma idia da dimenso deste processo,
entre 2003 e 2006 foram realizadas 29
conferncias nacionais, em torno de
diferentes temas, dos quais podemos
destacar cidades, criana e adolescente,
direitos humanos, sade, assistncia social, meio ambiente, poltica para as mulheres, promoo da
igualdade racial, cultura, entre outros , envolvendo, segundo estimativas governamentais, cerca de 2
milhes de pessoas entre lideranas sociais, educadores, sindicalistas, profissionais de diferentes reas e
representantes de rgos governamentais.
Essas mudanas apontam para a construo de novos arranjos institucionais de interao entre governo e
sociedade, para alm das instituies clssicas da democracia liberal, baseada nos parlamentos, na
perspectiva daquilo que a literatura vem denominando como governana democrtica (SANTOS
JUNIOR, 2001). Estamos nos referindo criao de arranjos institucionais de coordenao da relao
entre o governo e sociedade tais como os conselhos e as conferncias baseados na participao direta de
representantes das organizaes da sociedade nos processos decisrios em matria de polticas pblicas. As
3
De fato, em diversas reas, tais como na sade, assistncia social e educao, por exemplo, a criao dos Conselhos Municipais tem carter quase
compulsrio, tendo em vista a vinculao, em lei nacional, do repasse de recursos da Unio s instncias subnacionais. A proliferao dos Conselhos
Municipais no pas pode ser constatada em diversas pesquisas, conforme Santos (2002).
diferenas no grau e na forma de incorporao dessas arenas e canais pelas diferentes esferas de governo
poderiam ser explicadas por vrios fatores, envolvendo os padres de cultura cvica e de conflito social e os
nveis de comprometimento dos governos com a instituio e mobilizao de esferas pblicas (SANTOS
JUNIOR, AZEVEDO e RIBEIRO, op. cit.). Nesse sentido, podemos dizer que esses diferentes arranjos
institucionais de governana democrtica interferem diretamente na tenso entre direitos sociais e
participao cvica, abrindo a possibilidade de constiturem-se em esferas pblicas de gesto de conflitos e
construo de consensos em torno da promoo de polticas que permitam reverter as enormes
desigualdades que marcam a sociedade brasileira e avanar na universalizao dos direitos de cidadania.
A intensificao desse processo, a partir de 2003, provoca mudanas significativas nos arranjos de gesto
em torno da poltica de desenvolvimento urbano, j que os conselhos envolvendo polticas urbanas eram
inexistentes em grande parte dos municpios e no havia nenhum conselho de mbito nacional ligado a esta
temtica (SANTOS, 2002; SANTOS JUNIOR, 1995). A criao do Ministrio das Cidades, a realizao da I
Conferncia das Cidades, em 2003, e a institucionalizao do Conselho das Cidades, em 2004, deram incio
a um processo de construo da poltica nacional de desenvolvimento urbano, envolvendo conferncias
municipais e estaduais, e a adoo de estruturas normativas participativas, de acordo com os princpios
defendidos historicamente pelos movimentos sociais organizados em torno do Frum Nacional de
Reforma Urbana. De fato, fundamental destacar o papel exercido por este movimento social no processo
de construo da poltica nacional de desenvolvimento urbano. Como principal expresso do movimento
nacional pela reforma urbana, o Frum tem se destacado pela sua atuao tanto na esfera institucional,
como na mobilizao social em torno da agenda da reforma urbana.
4
O Frum Nacional de Reforma Urbana FNRU uma coalizo de organizaes que rene movimentos
populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe e instituies acadmicas e de pesquisa
em torno da defesa da reforma urbana, da gesto democrtica e da promoo do direito cidade. Vale
registrar que o FNRU foi um dos principais protagonistas na aprovao do Estatuto da Cidade tanto na
5
apresentao de propostas como na presso pela sua aprovao e na criao do Conselho das Cidades
4
A coordenao do Frum composta pelas seguintes organizaes: FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional, MNLM Movimento Nacional de Luta por Moradia, UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular, CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM
Confederao Nacional de Associaes de Moradores, FENAE - Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica, FISENGE
Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros, FNA - Federao Nacional de Arquitetos, Instituto Polis Instituto de Estudos, Formao e
Assessoria em Polticas Sociais, IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas,
ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, COHRE Amricas Centro pelo Direito Moradia contra Despejos, AGB Associao dos
Gegrafos Brasileiros, FENEA Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, CAAP Centro de Assessoria Autogesto
Popular, ABEA Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo, Fundao Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Rede
Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ/FASE, Habitat para Humanidade Brasil e ActionAid Brasil. Alm dessas organizaes, tambm fazem parte
da coordenao os fruns regionais de reforma urbana organizados no Nordeste, na Amaznia Oriental, na Amaznia Ocidental e no Sul.
5
Para uma anlise sobre o papel do FNRU na elaborao e aprovao do Estatuto da Cidade, ver GRAZIA, Grazia de. Reforma Urbana e Estatuto da
Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lcio. Reforma urbana e gesto democrtica: processos e desafios do Estatuto da
Cidade. Rio de Janeiro: Revan, FASE, 2003.
10
(RIBEIRO e CARDOSO, 2003) e, desde o incio, tem contribudo ativamente para a construo dessa
esfera pblica de participao da sociedade.
Portanto, possvel dizer que dois processos simultneos e complementares incidiram sobre os rumos da
poltica urbana no Brasil, a partir de 2003. A vitria nas urnas de Lula para presidente significou uma
inflexo progressista na coalizao de partidos que governam o pas e a adoo de uma nova agenda
6
reformista , incorporando as propostas elaboradas pelos pensadores e pelas organizaes vinculadas ao
movimento da reforma urbana.
Nessa linha, vale destacar que alguns dos secretrios
nacionais e dos tcnicos do Ministrio das Cidades
eram pessoas vinculadas a esse movimento. Ao
mesmo tempo, a atuao do Frum Nacional de
Reforma Urbana pode ser considerada como
elemento chave nas mudanas ocorridas, por dar
legitimidade s polticas implementadas pelo
Governo Federal e por formular novas demandas e
propostas, em parte incorporadas nesse processo,
como veremos no decorrer dessa anlise. Assim,
podemos entender a dificuldade em distinguir
exatamente o que foi implementado em funo da
atuao do FNRU e do que foi iniciativa da prpria
equipe do Ministrio dasCidades, uma vez que parte
significativa dessa fazia parte do campo da reforma
urbana quando da implementao das polticas analisadas. No obstante essa dificuldade, buscamos
identificar apesar de certo grau de subjetividade quando essas foram implementadas a partir de
propostas formuladas e apresentadas ao Governo Federal pelo FNRU, ou quando o FNRU, apesar de no
ter sido o principal formulador da proposta, foi um sujeito fundamental na sua implementao, interferindo
no desenho desta poltica.
De uma forma geral, podemos dizer que a agenda da reforma urbana que construda a partir do
processo de elaborao da Constituio Federal de 1988 e que compe o iderio reformista em disputa
nesse momento de luta pela redemocratizao do pas tem alguns princpios-chave desde seu surgimento.
Ela consolida o conjunto de idias que vm sendo formuladas e debatidas em nossa sociedade desde os
anos 1960, absorvendo a contribuio de diversas matrizes tericas identificadas com o pensamento crtico.
Utilizamos ao longo deste artigo os termos agenda reformista, propostas reformistas ou ainda iderio reformista referindo-nos s idias e propostas
polticas de carter progressista, de uma forma geral, como especificamente s idias e propostas da agenda da reforma urbana, de uma forma especfica.
11
As proposies que sintetizam a proposta da reforma urbana podem ser sistematizadas nos seguintes
pontos:
a) a afirmao do direito cidade e da funo social da propriedade e da cidade como princpios fundantes
da reforma urbana, significando o uso socialmente justo e equilibrado do espao urbano, cujo diagnstico
parte do mapeamento das desigualdades sociais na cidade.
b) a instituio da gesto democrtica da cidade, pela adoo de mecanismos que institucionalizam a
participao direta da populao no governo da cidade, com a finalidade de fortalecer as esferas pblicas e
ampliar o espao da cidadania ativa;
c) a implementao de reformas nas relaes intergovernamentais com a descentralizao e
municipalizao da poltica urbana, objetivando aproximar o governo dos cidados, permitir o controle
social e melhorar a efetividade na implementao das polticas pblicas;
d) o fortalecimento da regulao pblica do solo urbano, com a introduo de novos instrumentos de
poltica urbana que garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com o princpio da funo
social da propriedade imobiliria e da justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao.
e) a inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos, de forma a favorecer o
atendimento das necessidades coletivas das classes populares submetidas a situaes de desigualdades
sociais decorrentes da 'espoliao urbana', ou seja, da regulao seletiva do acesso ao uso da cidade, que
incide sobre as diferenas entre as classes e camadas sociais, reproduzindo e fortalecendo as distncias
sociais produzidas pela distribuio de renda operada pelo mercado de trabalho.
f) a afirmao de uma nova concepo de planejamento urbano fundada na idia do planejamento
politizado, ou seja, a partir da identificao do espao urbano como uma arena onde se defrontam
interesses diferenciados em luta pela apropriao de benefcios em termos de gerao de rendas e obteno
de ganhos de origem produtiva ou comercial, por um lado, e em termos de melhores condies materiais e
simblicas de vida, por outro (RIBEIRO; CARDOSO: 2003, 109), proposto um pacto territorial em
torno dos direitos e garantias urbanas (ibiden: 110). Assim, o prprio plano diretor redefinido como um
instrumento de planejamento de afirmao da reforma urbana.
Na conjuntura aberta pela eleio do presidente Lula (2003), esses princpios foram materializados em
plataformas da reforma urbana elaboradas pelo FNRU, com propostas vinculadas aos espaos
institucionais de formulao e gesto das polticas urbanas, construdas com base na leitura dos problemas
urbanos, dos principais conflitos deles decorrentes e das demandas dos atores sociais envolvidos com a luta
12
pela reforma urbana . Apesar de sofrer alteraes e atualizaes permanentes, sinteticamente, podemos
dizer que, durante o perodo analisado, as plataformas da reforma urbana estiveram centradas nos seguintes
pontos:
1. A aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, a reivindicao de recursos
oramentrios da Unio para este fundo e o acesso aos recursos pelas cooperativas habitacionais.
2. A promoo de aes no sentido de se evitarem os processos de despejo contra a populao semteto que ocupa imveis vazios que no cumprem sua funo social.
3. A promoo de aes visando regularizao fundiria das favelas e assentamentos informais, e a
utilizao dos imveis pblicos vazios e das terras da unio e dos estados para projetos de habitao
para a populao de baixa renda.
4. A aprovao da lei nacional de saneamento ambiental e a promoo de polticas visando
universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental, com destaque para a universalizao
do acesso gua e coleta de esgotos domiciliares.
5. A aprovao de aes visando promoo do acesso ao transporte pblico de qualidade com
reduo das tarifas.
6. A incorporao de mecanismos de participao popular e de controle social, atravs do
fortalecimento do Conselho Nacional das Cidades e da Conferncia Nacional das Cidades e da difuso
desses canais para os estados, municpios e o distrito federal, como base de um Sistema Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
7. A promoo de polticas visando universalizao dos direitos humanos como base da poltica de
segurana pblica, e o fim dos processos contra lideranas e de criminalizao dos movimentos sociais.
Cabe, agora, sistematizar mais detalhadamente essa agenda/plataforma, organizando-a em torno das
polticas urbanas nacionais de forma que possamos analisar em que medida esta foi incorporada pelo
Governo Federal atravs de programas e projetos implementados pelas diferentes secretarias nacionais do
Ministrio das Cidades, e a partir da atuao do FNRU, buscando, sempre que possvel, identificar seus
impactos sobre os problemas urbanos das cidades brasileiras.
Nas atividades nacionais promovidas (Marchas pela Reforma Urbana, Campanhas lho no seu Voto, audincias com a Presidncia da Repblica, entre
outras), foram elaborados documentos sintetizando as propostas e reivindicaes do Frum Nacional de Reforma Urbana, atualizados em cada perodo e
adaptados para cada atividade, intitulados de plataformas pela reforma urbana. Vale registrar que as plataformas da reforma urbana elaboradas pelo FNRU
no se restringiram a propostas vinculadas aos espaos institucionais, mas tambm abrangeram campanhas educativas dirigidas sociedade, capacitao de
agentes sociais, mobilizaes sociais e organizao de fruns e redes regionais de reforma urbana. No entanto, tendo em vista o objetivo desse estudo,
centramos nossa anlise nas propostas relacionadas s polticas pblicas urbanas.
13
2. A Incidncia do FNRU nas Polticas Urbanas Nacionais

Buscamos inicialmente identificar as questes
prioritrias na agenda do FNRU, organizando-as em
blocos temticos relacionados s competncias das
secretarias nacionais ligadas ao Ministrio das
Cidades, de forma a facilitar a anlise da incidncia
do Frum sobre a elaborao e gesto das polticas
urbanas nacionais.
Para a identificao das proposies da agenda da
reforma urbana, tomamos como referncia diversos
documentos do FNRU, em especial (i) os relatrios
das suas oficinas anuais de planejamento, nos quais
possvel conhecer a avaliao e o posicionamento
do Frum em torno de cada uma das polticas
urbanas setoriais; (ii) os boletins nacionais que,
mesmo sem ter uma periodicidade, foram
produzidos regularmente abordando diversas
temticas, possibilitando acompanhar o posicionamento do FNRU nas negociaes com o poder pblico e
com os demais atores sociais envolvidos nos debates em torno das polticas urbanas; (iii) as plataformas da
reforma urbana elaboradas pelo Frum Nacional de Reforma Urbana nesse perodo, em geral articuladas
s manifestaes organizadas pelo Frum, tais como a 'Marcha pela Reforma Urbana' e a 'Campanha Olho
no Voto'; e (iv) documentos diversos, em especial e-mails e ofcios enviados para os dirigentes pblicos,
manifestando o posicionamento do FNRU8.
Para a anlise da influncia do FNRU sobre as polticas urbanas implementadas pelo Governo Federal,
utilizamos como referncia os documentos oficiais produzidos e divulgados pelo Ministrio das Cidades
(www.ministeriodascidades.gov.br), buscando identificar a incorporao das propostas do FNRU sobre o
desenho e a gesto dos programas e projetos implementados, relativos ao perodo 2003-2006. Mesmo
considerando que nosso foco estava centrado no primeiro mandato do Governo Lula, buscamos, quando
possvel, estender a anlise at a data de concluso desse estudo (dezembro de 2007), tendo em vista o
lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e seu impacto sobre as polticas urbanas
nacionais, como ficar evidenciado ao longo do estudo.
Vrios documentos do FNRU que foram utilizados como referncia nessa anlise esto disponveis no site www.forumreformaurbana.org.br
14
2.1. Poltica de Habitao

A anlise dos documentos no perodo considerado
pelo nosso levantamento, indica que, na poltica de
h a b i t a o, a a g e n d a d o F r u m e s t e ve
fundamentalmente centrada em dois pontos: (i) na
aprovao do Fundo Nacional de Interesse Social e
do seu correspondente Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social; e (ii) na aprovao e
funcionamento do programa de crdito solidrio,
voltado para o financiamento de programas de
habitao popular, promovidos pelas cooperativas e
associaes vinculadas ao movimento popular. Alm
disso, o Frum Nacional de Reforma Urbana
tambm participou ativamente do debate em torno
da poltica nacional de habitao, em discusso no
mbito do Conselho das Cidades no perodo
considerado.9
a) O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS surgiu como um projeto de lei de iniciativa
popular, elaborado pelos movimentos populares nacionais ligados ao Frum Nacional de Reforma
Urbana, apresentado ao parlamento brasileiro em novembro de 1991 e subscrito por mais de um milho de
assinaturas. Aps mais de dez anos de tramitao, o projeto, transformado no PL 2710/92, ainda no tinha
sido aprovado, apesar de ter obtido unanimidade entre os anos de 1997 e 2001 em todas as Comisses da
Cmara dos Deputados.
O objetivo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, que cria o FNHIS, viabilizar a produo
de moradias dignas para a populao de baixa renda, financiando polticas e programas voltados para esse
objetivo, implementados pelos agentes pblicos e privados, em especial pelas cooperativas e associaes de
habitao popular sem fins lucrativos.
Para a anlise da agenda do FNRU na poltica de habitao, tomamos como referncia os boletins dos FNRU n 6, (maro de 2005), n. 10 (maro de
2005) e n. 11 (maio de 2005) e os relatrios das suas oficinas de planejamento, realizadas em 2005, 2006 e 2007.
15
Para dar uma idia do significado dessa proposta, importante levar em considerao que o Brasil convive
com um deficit habitacional de 7,9 milhes de moradias (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2005). Desse
total, 90,3% correspondem demanda de segmentos da populao com renda mensal de at trs salrios
mnimos. Alm disso, esse quadro ainda agravado pelo deficit qualitativo, estimado em 15 milhes de
moradias inadequadas, em grande parte pela ausncia de saneamento ambiental e infra-estrutura adequada.
Assim, tendo em vista a importncia da proposta para o enfrentamento desse quadro, o Frum Nacional de
Reforma Urbana assumiu como uma das suas prioridades a aprovao do Fundo, implementando, para
isso, as seguintes estratgias de ao: (i) presso sobre o Congresso Nacional pela aprovao do projeto,
envolvendo a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, com acompanhamento da tramitao do projeto,
reunies com seus relatores e o envio de cartas e ofcios aos parlamentares e; (ii) apresentao de resoluo
(junho de 2004), que foi aprovada, de apoio ao projeto no mbito do Conselho das Cidades.
Aps muitas negociaes, o Governo Federal props a apresentao de um substitutivo ao projeto o PLC
00036/2004 que foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2004, com algumas alteraes na proposta
original, entre as quais merecem destaque a retirada de recursos vinculados ao oramento geral da Unio
para o Fundo e uma redao restritiva ao acesso dos recursos pelas cooperativas e associaes de habitao
popular. No dia 16 de junho de 2005, finalmente o projeto foi sancionado pelo presidente Lula,
transformando-se na lei n 11.124.
Mesmo aps sua aprovao, o FNRU permaneceu mantendo o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social no centro da sua agenda, com o objetivo tanto de garantir a alocao de recursos oramentrios no
Fundo, como de viabilizar o acesso aos mesmos pelas organizaes populares de habitao popular. Alm
disso, caberia ao Conselho das Cidades definir as regras de funcionamento do Conselho Gestor do Fundo.
Desta forma, a presso do FNRU passou a ter como foco (i) a regulamentao da lei de criao do Sistema e
a instituio do Conselho Gestor do Fundo de Habitao de Interesse Social; (ii) a alocao de recursos
pblicos para efetivar seu funcionamento e (iii) a alterao da lei de criao do Fundo, de forma a viabilizar o
acesso aos recursos pelas cooperativas e associaes populares.
Como resultado da ao do Frum que envolveram manifestaes pblicas, marchas Braslia, audincia
com o presidente Lula e presso sobre o Governo Federal podemos destacar:
(i) Em junho de 2006, atravs da publicao do decreto n. 5.796, finalmente ocorreu a regulamentao do
Sistema e a instituio do Conselho Gestor do Fundo de Habitao de Interesse Social. No obstante a
importncia dessa conquista, vale destacar que a demora na regulamentao do Sistema (um ano aps a
aprovao da lei do Fundo) fez com que, em 2006, os recursos fossem aplicados sem discusso e definio
de critrios pelo Conselho Gestor, j que este no estava funcionando. De qualquer forma, importante
16
ressaltar que a composio do Conselho Gestor foi proposta pelo FNRU e aprovada pelo Conselho das
Cidades, compreendendo 24 membros, sendo 12 representantes do poder pblico e 12 da sociedade civil,
assim, distribudos: 04 representantes dos movimentos populares; 03 representantes de entidade da rea
empresarial; 03 representantes de entidade da rea de trabalhadores; 01 representante de entidade da rea
profissional, acadmica ou de pesquisa e 01 representante de organizao no governamental.
(ii) Em relao alocao de recursos oramentrios para o Fundo Nacional de Interesse Social, o FNRU
reivindicava a aplicao de R$ 1,4 bilho em 2006 e de R$ 3 bilhes em 2007. Apesar de os recursos
aplicados pelo Governo Federal serem inferiores aos montantes desejados pelo Frum, no deixam de
representar um enorme avano as cifras efetivamente conquistadas pelo movimento de reforma urbana,
como veremos a seguir.
Em 2006, foram contratados 617 planos de trabalho no valor total de R$ 1,022 bilho, oriundos do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social, aplicados nos programas: Apoio a Melhoria das Condies de
Habitabilidade de Assentamentos Precrios (R$ 893,1 milhes) e Apoio ao Poder Pblico para Construo
Habitacional para famlias de baixa renda (R$ 128,9 milhes).
Em 2007, foram selecionados 171 projetos, que devem ter recebido R$ 838,4 milhes do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social. Os recursos devem ter subsidiado obras de moradia popular,
beneficiando 181 mil famlias moradoras de favelas em 138 municpios. Vale destacar que mais da metade
das aes (105) estava prevista para acontecer em favelas de palafitas, recebendo para tanto R$ 507,2
10
milhes com o fim de se retirar 52 mil famlias das habitaes precrias.
Para 2008, est prevista a destinao de R$ 1 bilho para o Fundo, que devem ser aplicados segundo os
critrios definidos pelo Conselho Gestor: a modalidade Proviso Habitacional de Interesse Social
produo de moradias novas deve ter 55% dos recursos, enquanto a modalidade Melhoria das
Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios urbanizao de favelas deve receber 40% do
oramento. Os 5% restantes devem ficar divididos entre as modalidades de apoio elaborao de planos
habitacionais de interesse social (3%) e prestao de servios de assistncia tcnica para Habitao de
Interesse Social (2%).
A produo de moradias prev a destinao de 36,68% dos recursos para a regio Sudeste, 34,71% para o
Nordeste, 11,06% % para o Sul, 10,76% para o Norte e 6,79% para o Centro-Oeste. Na seleo de projetos,
deve ser considerado o deficit habitacional de cada regio, de acordo com a pesquisa Dficit Habitacional
no Brasil 2005, da Fundao Joo Pinheiro.
10
Os dados relativos ao ano 2007 se referem s dotaes previstas pelo FNHIS, tendo em vista que o relatrio do exerccio de 2007 ainda tinha sido
divulgado at a concluso desse estudo.
17
J a modalidade urbanizao de favelas prev a

distribuio da maior parte de seus recursos (56,09%)
para a regio Sudeste. O restante deve ser dividido
entre as regies Nordeste (23,5%), Norte (10,34%),
Sul (8,28%) e Centro-Oeste (1,78%). A seleo de
projetos para esta modalidade deve levar em conta os
indicadores apurados na pesquisa Municpios com
Precariedade Habitacional no Brasil (Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento CEBRAP),
alm de um limite de alocao mnima de recursos (R$
5 milhes) para cada unidade da Federao.
(iii) Aps audincia com o presidente da repblica,
realizado durante o dia mundial do habitat e o dia
nacional pela reforma urbana, em outubro de 2007, o
FNRU consegue o compromisso do presidente Lula de alterao da lei do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social, de forma a viabilizar o acesso aos recursos pelos cooperativas e associaes populares de
habitao, o que foi cumprido atravs do envio ao Congresso Nacional, poucas dias depois, da Medida
Provisria 387, posteriormente aprovada pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, e depois
sancionada pelo presidente.
Por fim, cabe fazer algumas observaes complementares em relao ao Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social. De fato, a efetiva implementao do SNHIS e do FNHIS depender da adeso dos estados
e municpios ao sistema, o que implica na criao dos Sistemas e Fundos Estaduais e Municipais, atravs de
projeto de lei, o que torna fundamental a manuteno desse tema na agenda do FNRU, principalmente
atravs da atuao dos fruns regionais da reforma urbana. Alm disso, preciso considerar que nem todos
os recursos destinados habitao popular pelo governo federal, levando-se em conta a previso do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), esto alocados no Fundo Nacional de Habitao Popular
(contrariamente proposta do FNRU), o que implica no desafio de monitoramento social do conjunto dos
recursos voltados para esse fim pelo Conselho das Cidades.
b) O Programa Crdito Solidrio
O Programa Crdito Solidrio um programa de financiamento habitacional com recursos do Fundo de
Desenvolvimento Social FDS, criado pelo seu Conselho Curador CCFDS e voltado para o
atendimento das necessidades habitacionais da populao de baixa renda.
Em 2004, o Programa Crdito Solidrio (PCS) foi criado aps demanda apresentada pelas entidades
18
11
nacionais dos movimentos sociais (CONAM, MNLM, UNMP e CMP ) e pelo FNRU frente ausncia de
projetos habitacionais que atendessem famlias de baixa renda. O PCS se diferenciava por ser voltado ao
cooperativismo e associativismo, fortalecendo as prticas da autogesto e da organizao popular.
No entanto, aps a aprovao do Programa, verificaram-se diversas dificuldades relacionadas s regras de
acesso aos recursos, impostas pela Caixa Econmica Federal (CEF), operadora oficial dos recursos, o que
tornava o acesso ao crdito invivel para muitos grupos populares. Entre essas dificuldades, podemos
identificar: (i) o excesso de burocracia da CEF na viabilizao de projetos de habitao popular, uma vez
que estavam previstas duas aprovaes, uma nas prefeituras e outra no prprio banco; (ii) a exigncia de que
as famlias beneficiadas no tivessem qualquer restrio cadastral para viabilizar o crdito, o que impedia a
incorporao de muitas famlias, tendo em vista que muitos chefes de famlias tinham seus nomes nas
12
listagens do SPC e SERASA , o que comum nos grupos sociais de mais baixa renda; (iii) o
estabelecimento do valor limite de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) para construo das unidades
habitacionais em regies metropolitanas, o que se mostrava insuficiente levando-se em conta os custos de
aquisio do lote, a construo da infra-estrutura e da prpria casa.
A anlise do FNRU revelava que o Programa no atendia s expectativas criadas, fundamentalmente por
seguir critrios bancrios inadequados aos programas habitacionais de interesse social, condicionados por
regras de financiamento, regidas por uma poltica econmica conservadora e geradora de excluso social.
Assim, o FNRU propunha diversos pontos de alterao nas regras do Programa, entre as quais se destacam:
(i) o reconhecimento das associaes e cooperativas como entidades jurdicas que podem ser titulares do
financiamento; (ii) o reconhecimento dos terrenos/imveis pblicos e dos terrenos/imveis ainda no
regularizados como garantia para o financiamento; (iii) a ampliao do limite do financiamento para alm
de R$ 20 mil por unidade habitacional, pelo menos para as grandes cidades brasileiras; (iv) a eliminao da
cobrana de taxas de anlises e de abertura de crdito, tendo em vista o carter social do Programa; (v) a no
eliminao das famlias com restrio ao seu cadastro devido a problemas com o SPC, SERASA ou outros
rgos de controle de inadimplncia; (vi) a criao de comits de apoio ao Programa em cada municpio
visando ao enquadramento dos empreendimentos e simplificao e agilizao dos procedimentos para a
sua legalizao perante os rgos pblicos; (vi) a capacitao pelo Ministrio das Cidades das associaes e
cooperativas para a implementao do Programa, de forma a permitir que essas possam assumir
plenamente a gesto dos empreendimentos; e (vii) a ampliao do prazo de carncia de 12 para 24 meses,
adequando-se assim realidade das associaes/cooperativas que devero construir/reformar as casas sob
a forma de mutiro.
11
MNLM Movimento Nacional de Luta por Moradia; UNMP Unio Nacional por Moradia Popular; CMP Central de Movimentos Populares; CONAM
Confederao Nacional de Associaes de Moradores.
12
O SPC o Servio de Proteo ao Crdito, ligado Cmara de Dirigentes Lojistas e a SERASA uma das maiores empresas do mundo em anlises e
informaes para decises de crdito e apoio a negcios, presente em todas as capitais e principais cidades do Pas.
19
Apesar das reunies realizadas com o Ministrio das

Cidades e com a CEF, pouco se avanou na
reformulao do Programa, de forma a possibilitar
o acesso efetivo ao crdito pelos grupos
selecionados. Mesmo com as presses do FNRU e
dos diversos grupos selecionados, concretamente,
foram poucas as alteraes das condies do
Programa pelo Ministrio das Cidades e pela Caixa
Econmica Federal. Entre essas destacamos: (i) a
ampliao do prazo de carncia de 12 para 18 meses;
(ii) a reduo dos valores de algumas taxas; (iii) a
criao de um Fundo Garantidor Solidrio, com o
objetivo de servir como alternativa quando o
terreno no puder vir a constituir-se em garantia real
(por exemplo, em casos nos quais o terreno ainda
no est escriturado, possibilitando que a
regularizao fundiria seja feita ao longo do
processo).
Mesmo com os limites decorrentes das regras estabelecidas pela CEF, em 2005, efetivamente o Programa
comeou a funcionar e, at agosto de 2007, conseguiu financiar 157 projetos de habitao popular, investindo cerca de R$ 128 milhes e envolvendo a construo de 8.868 unidades habitacionais distribudas pelas
cinco regies do pas (Nordeste 1046; Norte 650; Centro-Oeste 1072; Sudeste 1319; Sul 4781).
c) A Poltica Nacional de Habitao
A partir da criao do Ministrio das Cidades (2003), tem incio o processo de elaborao de uma nova
Poltica Nacional de Habitao, coordenada pela Secretaria Nacional de Habitao, responsvel pela
elaborao da proposta apresentada e discutida no Conselho das Cidades durante 2004.
A inovao presente na proposio estava centrada na criao do Sistema Nacional de Habitao,
composto por dois subsistemas: (i) o Subsistema de Habitao de Interesse Social, que tem como base a lei
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e seu Fundo, com o principal objetivo de promover o
direito moradia digna para a populao de baixa renda, que, de fato, compe a quase totalidade do deficit
20
habitacional brasileiro e; (ii) o Subsistema de Habitao de Mercado, que tem por objetivo reorganizar e
regular o mercado privado de habitao, ampliando as formas de captao de recursos e estimulando a
incluso de novos agentes, facilitando a promoo imobiliria de modo que possa contribuir para atender
parcelas significativas da populao que hoje so assistidas com recursos pblicos.
A criao do Subsistema de Habitao de Interesse Social torna a poltica de habitao popular ou social
historicamente tratada como uma poltica de assistncia social, ou seja, com aes focalizadas em grupos
sociais fragmentados parte da Poltica Nacional de Habitao, articulada aos instrumentos de interveno
urbana e s polticas de financiamento do setor, possibilitando uma abordagem universalista e integrada da
poltica de desenvolvimento urbano.
Desde o incio, o FNRU foi um interlocutor central na discusso da proposta de Poltica Nacional de
Habitao, defendendo o desenho dos dois subsistemas. Aps alguns meses de discusso, a proposta foi
aprovada no Conselho das Cidades, em dezembro de 2004. No entanto, talvez em razo das mudanas no
interior do Ministrio das Cidades, somente em 2007 foi iniciado o processo de elaborao do Plano
Nacional de Habitao, previsto para ser concludo em 2008.
2.2. Poltica de Saneamento Ambiental

Na Poltica de Saneamento, a agenda do FNRU foi construda, a partir da aliana com a Frente Nacional de
Saneamento Ambiental FNSA13, uma coalizo de organizaes sociais com um carter muito semelhante
ao FNRU, organizado em torno da defesa da prestao pblica dos servios de saneamento ambiental e do
direito gua e ao saneamento ambiental para todos.
A anlise da agenda do FNRU nesse perodo aponta para duas questes-chave: (i) a elaborao e aprovao
da lei nacional de saneamento ambiental e (ii) a retomada dos investimentos visando reduo dos deficits no
acesso aos servios de saneamento, principalmente a universalizao do acesso gua, coleta e tratamento
14
de esgotos, e coleta de resduos slidos. Vejamos cada um desses pontos.
13
Fazem parte da coordenao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental as seguintes organizaes: Assemae - Associao dos Servios Municipais
de Saneamento Ambiental; FNU - Federao Nacional dos Urbanitrios; Fisenge Federao Intersindical dos Engenheiros; FASE - Federao de rgos
para Assistncia Social e Educacional; Conam - Confederao Nacional das Associaes de Moradores; IDEC - Instituto de Defesa do Consumidor.
14
A anlise sobre a agenda da poltica de saneamento tomou como referncia os relatrios das oficinas de planejamento do FNRU, realizadas em 2005,
2006 e 2007; e o boletim especial sobre a Poltica de Saneamento Ambiental, editado em 2005.
21
a) A elaborao da Lei Nacional de Saneamento Ambiental

Desde sua criao, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (Ministrio das Cidades) assumiu como
uma das suas prioridades a elaborao e a aprovao de uma Lei Nacional de Saneamento Ambiental,
atendendo reivindicao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental e do Frum Nacional de
Reforma Urbana. De fato, essa era uma reivindicao histrica das organizaes do setor de saneamento.
Assim, a partir de 2004 o projeto passou a ser elaborado a partir da discusso no Comit Tcnico de
15
Saneamento Ambiental , sendo aprovado pelo Conselho Nacional das Cidades em 2005. Em linhas gerais,
o anteprojeto aprovado nesse espao trazia um conjunto de pontos defendidos pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana e pela Frente Nacional de Saneamento Ambiental, entre os quais se destacam:
(i) a definio de saneamento bsico como servio
pblico de saneamento ambiental cuja natureza seja
o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o
manejo de resduos slidos urbanos e o manejo das
guas pluviais urbanas. Como o projeto estava
centrado no estabelecimento de diretrizes para os
servios pblicos de saneamento bsico (conforme
determina a Constituio Federal de 1988), o FNRU
e a FNSA compreenderam que a definio proposta
representava uma ampliao do conceito
tradicionalmente utilizado (centrado no acesso
gua e coleta de esgotos e de resduos slidos).
(ii) a definio que todos tm direito vida em ambiente salubre e que obrigao do Poder Pblico a
salubridade ambiental mediante polticas, aes e provimento universal e equnime dos servios pblicos
necessrios.
(iii) o estabelecimento de diretrizes para a poltica de saneamento ambiental, entre as quais se destacam:
universalidade, integralidade, eqidade, regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
cortesia, modicidade dos preos das tarifas, sustentabilidade, intersetorialidade, cooperao entre os
diferentes nveis de governo, participao da sociedade, promoo da educao sanitria, respeito s
identidades culturais, promoo e a proteo da sade, preservao e a conservao do meio ambiente,
conformidade do planejamento, promoo e a defesa da sade e segurana do trabalhador.
15
O Comit Tcnico de Saneamento Ambiental uma das Cmaras Tcnicas do Conselho Nacional das Cidades.
22
(iv) a garantia do abastecimento de gua em quantidade suficiente para promover a sade pblica nas
situaes de restrio de acesso aos servios em decorrncia da inadimplncia do usurio residencial,
garantindo o direito universal do acesso gua e a essencialidade dos servios de saneamento.
(v) a garantia aos usurios de: receber o manual de prestao do servio de atendimento ao usurio, de ter
amplo acesso s informaes gerais sobre a prestao do servio, de conhecer previamente as penalidades e
as interrupes do servio e de receber informativo anual relativo ao controle da qualidade da gua. O
anteprojeto estabelecia, ainda, que o no cumprimento dessas disposies implicaria em violao dos
direitos do consumidor pelo prestador dos servios.
(vi) a instaurao de mecanismos de controle social, dentre os quais se destacam o estabelecimento de
planos de saneamento ambiental, que deveriam ser elaborados com a participao da comunidade
interessada, sendo obrigada a realizao de consultas e audincias pblica, e a realizao de avaliao
externa, a ser efetuada pelo Conselho da Cidade ou rgo equivalente, que teria como uma das suas
atribuies apreciar e aprovar o Relatrio Anual de Qualidade dos Servios.
(vii) a implantao de poltica de subsdios e de subvenes para os usurios que no tm capacidade
econmica de pagar integralmente os custos dos servios pblicos de saneamento bsico, o que
fundamental para assegurar a justia social na cidade.
(viii) a criao do Sistema Nacional de Saneamento Ambiental SISNASA, com o objetivo de assegurar o
cumprimento das diretrizes definidas e atingir alguns objetivos, entre os quais se destacam a contribuio
para o desenvolvimento nacional, a gerao de renda e a incluso social, e a adoo da bacia hidrogrfica
como unidade regional para o planejamento das aes de saneamento.
(ix) a definio de instrumentos e mecanismos que fortaleceriam a parceria entre os poderes pblicos, tais
como os Consrcios Municipais e os Planos de Saneamento, consolidando a gesto pblica do saneamento
e coibindo a privatizao do setor.
(x) a definio da Conferncia Nacional das Cidades e do Conselho das Cidades e seu Comit Tcnico de
Saneamento Ambiental como rgos colegiados do SISNASA.
(xi) a necessidade de elaborao dos Planos Nacional, Regionais, Estaduais e Municipais como
instrumentos de implementao do PNSA, compreendendo os seguintes elementos principais: diagnstico
da situao; objetivos e metas nacionais e regionalizadas; diretrizes e orientaes; proposio de programas,
projetos e aes; mecanismos e procedimentos para avaliao sistemtica das aes programadas.
Conforme definia o Projeto, os Planos Nacionais seriam elaborados a cada oito anos, com reviso pelo
menos a cada quatro anos, enquanto que os demais planos teriam, no mnimo, que cumprir estes prazos.
23
O Governo Federal enviou o Projeto de lei (PL 5296/05) ao Congresso contemplando na ntegra a
proposta aprovada no Conselho das Cidades. No entanto, o Projeto passou a sofrer uma forte oposio na
Cmara dos Deputados, originada nos setores vinculados tanto s companhias estaduais que temiam
perder o controle sobre a prestao dos servios e mostravam-se contrrias aos mecanismos de controle
social como ao setor privado que percebia a existncia no Projeto de mecanismos que dificultariam a
privatizao dos servios de saneamento ambiental. Depois de muitas presses e negociaes, entre as
quais a Frente Nacional de Saneamento Ambiental e o Frum Nacional de Reforma Urbana tiveram um
papel fundamental, o Projeto foi aprovado no Congresso Federal com algumas modificaes em relao
proposta inicial, sendo posteriormente sancionado pelo Presidente da Repblica, em janeiro de 2007,
tornando-se a Lei n. 11.445/07. Entre as mudanas ocorridas na proposta original, observa-se a retirada
do Sistema Nacional de Saneamento Ambiental que deve ser objeto de uma nova lei, segundo as
negociaes ocorridas no processo de aprovao da Poltica Nacional de Saneamento Ambiental e a
reduo dos mecanismos de controle social. Entre as principais definies da lei aprovada, merecem
destaque:
a definio de saneamento bsico compreendendo os servios de abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, o manejo das guas pluviais urbanas e o manejo de resduos slidos;
!
a incluso do planejamento como instrumento fundamental no desenvolvimento das aes de
saneamento bsico, de modo a permitir a qualificao e eficincia dos investimentos pblicos e a
sustentabilidade do setor de saneamento;
! a afirmao dos direitos dos cidados e usurios, estabelecendo direitos de receber servios eficientes,
planejados, regulados e permanentemente fiscalizados;
! a criao de rgos colegiados para o exerccio do controle social (apesar de no definir sua composio,
nem seu papel deliberativo);
! a garantia aos usurios do acesso s informaes sobre os servios prestados e aos relatrios peridicos
sobre a qualidade dos servios pblicos de saneamento bsico;
! a exigncia de audincia e consulta pblica para a delegao dos servios de saneamento;
! a abertura para o estabelecimento de diversos arranjos institucionais entre os entes federados na gesto
e prestao de servios de saneamento ambiental;
! a definio que estabelece o plano de saneamento bsico como condio indispensvel para validar os
contratos de prestao de servios pblicos de saneamento e para sua delegao;
! a possibilidade de dispensa de licitao para o municpio que quiser conceder os servios a companhias
estaduais, por meio de contrato-programa;
! a definio de regras para a cobrana de tarifas e taxas e critrios para reajuste e reviso tarifria;
!
a possibilidade de estabelecer a gesto associada por meio de consrcios pblicos, de acordo com o
preconizado na lei de consrcios pblicos;
! a recomendao para a criao de fundos de universalizao no mbito dos entes federados;
!
24
a instituio do controle social sobre a gesto e prestao dos servios;

a adoo de parmetros no acesso gua, para a garantia do atendimento essencial sade pblica,
inclusive quanto ao volume mnimo necessrio, nos casos de estabelecimento de sade, instituies
educacionais e usurios residenciais de baixa renda;
!
a instituio do Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Bsico;
!
a possibilidade de dispensa de licitao para contratao de associao ou cooperativa de catadores de
materiais reciclveis.
!
!
Com a aprovao da Lei, o desafio agora est relacionado regulamentao das definies e instrumentos
nela presentes e elaborao do Plano Nacional e dos Planos Municipais e Estaduais de Saneamento
Ambiental, que, segundo a Lei, tornam-se obrigatrios, e devem orientar os investimentos realizados
visando universalizao dos servios.
b) Retomada dos Investimentos Pblicos em Saneamento Ambiental
A agenda pela retomada dos investimentos est relacionada diretamente universalizao do acesso aos
servios de abastecimento de gua, coleta de esgotos e coleta de resduos slidos. Nesse plano,
importante levar em considerao o quadro do deficit brasileiro. Do total de 4,5 milhes de domiclios
existentes, 83% esto ligados rede geral de abastecimento de gua e 49% rede geral de esgotamento
sanitrio (PNAD/IBGE, 2000). Apesar dos nmeros no parecerem to ruins, isso significa 9,1 milhes de
casas sem fornecimento de gua pela rede geral e 28,1 milhes sem esgoto coletado por redes. No que se
refere coleta de lixo, em 2000, mais de 16 milhes de pessoas no tinham acesso a esse servio e 60% de
todo os resduos slidos coletados ainda estavam sendo depositados em lixes, 17% em aterros
controlados e apenas 7% do lixo estavam sendo reciclados (Pesquisa Nacional de Saneamento Ambiental,
IBGE, 2000). Por fim, quanto drenagem urbana, quase 1,2 mil municpios ainda no contavam com esse
servio, segundo dados do IBGE. Para se ter uma idia da gravidade desse dado, entre 1999 e 2000
aproximadamente o mesmo nmero de municpios sofreu com enchentes. Alm disso, o Ministrio das
Cidades divulgou estudo informando que a situao mais crtica em 104 municpios que,
recorrentemente, ou sofrem acidentes mrbidos ou declaram estado de calamidade. De fato, parte
significativa do deficit habitacional qualitativo brasileiro, estimado em 15 milhes de unidades habitacionais
(Fundao Joo Pinheiro) se refere a moradias inadequadas, em grande medida devido ausncia de
saneamento ambiental e infra-estrutura adequada. Como de amplo conhecimento pblico, o deficit no
acesso aos servios de saneamento ambiental atinge, sobretudo, os mais pobres, moradores das periferias,
favelas, palafitas e bairros populares. Para garantir a universalizao desse servio, so necessrios
investimentos pblicos contnuos nessas reas ao longo dos prximos 10 anos incluindo recursos no
onerosos, tendo em vista a reduzida capacidade de pagamento da populao atingida. Alm disso,
fundamental investir na capacitao tcnica das companhias e empresas pblicas de saneamento e no
aperfeioamento dos mecanismos e instrumentos de controle social.
25
Antes da criao do Ministrio das Cidades os investimentos pblicos no setor de saneamento viviam um
quadro de estagnao. Para se ter uma idia, de 1995 a 2002, foram investidos cerca R$ 3 bilhes com
recursos do FGTS, sendo nulas as contrataes em 2001 e de apenas R$ 254,3 milhes em 2002. Com o
governo Lula, assistimos a partir de 2003 uma retomada dos investimentos, quando foram contratados R$
1,6 bilho com recursos do FGTS, e em 2004, R$ 2,6 bilhes. Deste total, cerca de 1,7 bilho foi investido na
Regio Sudeste e R$ 1,2 bilho, no Nordeste, segundo informaes divulgadas pela Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades.
Analisando-se os investimentos oriundos de todas as fontes onerosas e no onerosas (como o oramento
geral da Unio) e todos os rgos envolvidos com aes em saneamento ambiental (alm do Ministrio
das Cidades, o Ministrio da Sade e a Funasa, por exemplo), entre janeiro de 2003 e agosto de 2004, foram
contratados mais de R$ 5 bilhes no setor de saneamento, beneficiando mais de 3 milhes de famlias. Em
2005, em razo de restries impostas pelo Conselho Monetrio Nacional, s foram contratados 53,8
16
milhes. Mas em 2006, com a mudana na equipe econmica , os investimentos no setor voltar a crescer e
alcanam quase trs bilhes de reais.
A Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental e o Frum Nacional de Reforma Urbana, em aliana com a
Secretaria Nacional de Saneamento, foram atores centrais para garantia desses investimentos, como pode
ser comprovado pelas resolues apresentadas e aprovadas no Conselho das Cidades, tendo em vista a
poltica econmica que vigorava nesse perodo. Nessa perspectiva, podemos dizer que as resolues
apresentadas pela FNSA e pelo FNRU representaram aes de presso poltica de grande importncia,
seno fundamentais, para assegurar a liberao dos recursos para rea do saneamento ambiental pelo
Ministrio da Fazenda.
Em termos prospectivos, para o perodo de 2007-2010, esto previstos grandes investimentos do PAC
(Programa de Acelerao do Crescimento) na rea de saneamento ambiental, com recursos da ordem de R$
40 bilhes, sendo (i) R$ 12 bilhes do OGU, e 1,8 bilho para 2007; (ii) R$ 12 bilhes do Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para financiar o setor pblico,
sendo R$ 3 bilhes disponveis em 2007; (iii) R$ 8 bilhes do FGTS e do FAT para o setor privado (sendo
R$ 2 bilhes para 2007); e R$ 8 bilhes de contrapartida, com repasse de R$ 2 bilhes ao ano. Segundo o
PAC, a distribuio dos investimentos ser feita de acordo com as necessidades de cada regio, com a
previso de 52% dos recursos aplicados nos grandes centros urbanos ou cidades com mais de 1 milho de
habitantes, onde o deficit de servios maior, 21% nos municpios com at 60 mil habitantes, 16% nas
16
Em maro de 2006, o ministro Guido Mantega (alinhado no debate econmico ao campo denominado desenvolvimentista, pela aposta em um projeto
de desenvolvimento nacional que reduza a dependncia do pas em relao aos investimentos internacionais) assumiu o Ministrio da Fazenda substituindo
Antnio Palocci.
26
cidades com populao de 60 a 200 mil habitantes e 12% nas metrpoles com at 1 milho de pessoas. A
estimativa de que sejam empregados R$ 15,5 bilhes na regio Sudeste, R$ 9,6 bilhes no Nordeste, R$ 7,4
bilhes no Sul, R$ 3,9 bilhes no Norte e R$ 3,6 bilhes no Centro-Oeste. A nosso ver, esse quadro coloca
novos desafios agenda da reforma urbana, entre as quais podemos indicar a garantia do controle social em
torno desses investimentos e sua aplicao de forma articulada ao Plano Nacional de Saneamento
Ambiental (a ser elaborado at o fim de 2008), de forma que estes contribuam efetivamente para alcanar
metas em termos da universalizao dos servios e reduo das desigualdades sociais existentes no setor.
A importncia da adoo de mecanismos de controle social fica evidente quando se leva em considerao
que o volume dos investimentos previstos na rea de saneamento ambiental pode significar um efetivo
avano na criao das condies para a sustentabilidade das aes visando universalizao do acesso aos
servios de saneamento ambiental, no prazo de 15 a 20 anos. A meta estabelecida pelo PAC de ampliar em
7,3 milhes os domiclios atendidos com rede de tratamento de esgoto, em 7 milhes as ligaes de
abastecimento de gua e em 8,9 milhes as residncias com coleta e destinao adequada do lixo. Alm
disso, o Programa prev prioridade s aes de saneamento integrado em favelas e palafitas, o que implica
no desafio de articular essas aes aos programas de habitao popular.
2.3. Poltica de Transporte e Mobilidade
A atuao do Frum Nacional de Reforma Urbana na poltica de transporte e mobilidade tem sido tratada
atravs da parceria estratgica estabelecida com o MDT Movimento em Defesa do Transporte Pblico,
criado em 2003 pela ANTP Associao Nacional dos Transportes Pblicos (integrante da coordenao
do FNRU). A agenda do MDT nesse perodo foi centrada em cinco estratgias: barateamento das tarifas;
recursos permanentes para a mobilidade; paz no trnsito; acessibilidade; e qualidade ambiental na
mobilidade, incorporadas pelo FNRU na sua atuao em torno do direito ao transporte pblico. Alm
disso, o debate sobre a poltica nacional de mobilidade sustentvel teve certa centralidade, levando-se em
conta que este tema fez parte da pauta de discusses do Comit Tcnico de Trnsito, Transporte e
Mobilidade Urbana, no mbito do Conselho das Cidades. No entanto, levando-se em conta os documentos
produzidos no perodo, possvel concluir que o tema do transporte e da mobilidade ainda relativamente
frgil no interior do Frum Nacional de Reforma Urbana, refletindo-se na impreciso das propostas
apresentadas, apesar de estar progressivamente ganhando importncia, motivado pela relao desse com a
ANTP e o MDT. Nesse contexto, optamos em focar nossa anlise nesses dois pontos: (i) o direito
mobilidade sustentvel e; (ii) a Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de
Trnsito17.
17
A anlise sobre a agenda da Poltica de Transporte e Mobilidade tomou como referncia os relatrios das oficinas de planejamento do FNRU, realizadas
em 2005, 2006 e 2007 e o boletim especial sobre a Poltica Nacional de Transporte e Mobilidade, editado em 2005.
27
a) Universalizao do Acesso ao Transporte Pblico

Nesse tema, vamos considerar as cinco estratgias do FNRU: (i) o
barateamento das tarifas; (ii) recursos permanentes para a mobilidade;
(iii) paz no trnsito; (iv) acessibilidade; e (v) qualidade ambiental na
mobilidade, materializadas em uma agenda centrada em sete pontos:
O barateamento das tarifas, atravs da reduo pelo Governo Federal
do preo do leo diesel e da energia eltrica destinados prestao de
servio de transporte pblico, e da iseno de tributos sobre o transporte
pblico, a exemplo do que se d em outros servios essenciais como a
sade e a educao.
!
A garantia de condies de acesso e circulao nos transportes

pblicos das pessoas com deficincia, em 10 anos, como previsto no
Programa Brasil Acessvel do Ministrio das Cidades.
!
A garantia de que os recursos da CIDE (tributo federal cobrado sobre

os combustveis) sejam destinados infra-estrutura do transporte
pblico urbano nas propores de 25% (Governo Federal) e 50%
(Governos Estaduais).
A criao pelos governos de fundos permanentes que garantam o passe livre aos estudantes da rede
pblica e aos desempregados.
O desenvolvimento pelo Governo Federal e Governos Estaduais de programas permanentes de Paz

no Trnsito, visando combater a violncia no trnsito e a liberao dos recursos contingenciados (cerca
de 500 milhes) do Fundo Nacional de Segurana no Trnsito (FUNSET).
A adeso pelos governos Jornada Brasileira Na Cidade sem meu Carro, de modo a torn-la um
protesto nacional contra a poltica de mobilidade centrada no uso e privilgios dos automveis.
O desenvolvimento de programas de incentivo aos meios de transportes no poluentes, em especial s

bicicletas.
28
O barateamento das tarifas est diretamente vinculado ao direito mobilidade como um aspecto
fundamental do direito cidade. Efetivamente, esta reivindicao est centrada no aumento dos subsdios
pblicos, de forma a possibilitar o barateamento das tarifas pelas empresas que prestam servios de
transportes coletivos. No entanto, at o momento, as aes implementadas pelo Governo Federal ainda
no foram capazes de incidir na reduo do preo das tarifas para o usurio final. De fato, apesar de
manifestar a concordncia com a proposta, o Governo Federal alega que as empresas de transportes
pblicos devem abrir mo de parte dos seus lucros para que seja possvel concretizar a proposta de
barateamento das tarifas.
Na questo dos recursos permanentes para a mobilidade, preciso levar em considerao as necessidades
de investimento do pas, na perspectiva de mudar o paradigma do automvel como orientador da poltica
nacional de transporte. Efetivamente, de 2003 a 2006, os investimentos no setor ficaram limitados aos R$
300 milhes do FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio, R$ 85 milhes do FAT Fundo de
Amparo ao Trabalhador, e recursos para a CBTU, o que totaliza menos de R$ 1 bilho em quatro anos, ou a
mdia de apenas R$ 250 milhes por ano.
Cabe destacar que mesmo no PAC o tema do transporte no uma prioridade. Efetivamente apenas a
melhoria dos sistemas de metr foi contemplada nesse Programa, que prev investimentos da ordem de R$
3,1 bilhes at 2010, sendo R$ 721 milhes para 2007. A meta concluir as obras dos metrs de Belo
Horizonte, Fortaleza, Recife e Salvador, visando melhoria do sistema de transporte pblico e ampliao
em 609 milhes da quantidade de passageiros atendidos por ano.
Na temtica da paz no trnsito, os recursos previstos no FUNSET Fundo Nacional de Segurana no
Trnsito (R$ 500 milhes) foram contigenciados em razo da poltica econmica. No Conselho das
Cidades, a partir de proposta apresentada pelo MDT e pelo FNRU, foi aprovada uma resoluo para que
esses recursos fossem liberados, sem resultados efetivos. A importncia dos recursos para a educao do
trnsito e para campanhas promotoras de comportamentos mais pacficos nesse campo pode ser melhor
avaliada levando-se em considerao os efeitos do trnsito sobre a vida dos brasileiros: estatsticas
apontam, por ano, entre 30 mil e 42 mil mortos, 130 mil deficientes fsicos e 350 mil feridos. Os custos
estimados pelos acidentes nas estradas e nas cidades alcanam a cifra de 32 bilhes de reais por ano, com
graves efeitos sobre a sade pblica e a economia do pas.
29
No que diz respeito acessibilidade, a Associao

Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) est
desenvolvendo alteraes no processo de
normatizao de veculos acessveis e, alm disso, o
Programa Brasil Acessvel do Governo Federal
assumiu a meta de tornar o Brasil um pas totalmente
acessvel at o ano de 2014.
Por fim, na questo da qualidade ambiental na
mobilidade, a agenda do FNRU esteve centrada na
melhoria dos sistemas do metr e das ferrovias e dos
caminhos para circulao a p e ou de bicicleta. As
propostas estavam genericamente formuladas em
torno da alocao de recursos para a melhoria dos
sistemas de transportes, da defesa da bicicleta
enquanto um meio de transporte modal, e da
incorporao de faixas de arborizao dos projetos de
urbanizao das vias e caladas.
b) A Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito
A Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito foram discutidas no mbito
do Comit Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana (Conselho das Cidades), a partir da
proposta apresentada pela Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade (Ministrio das Cidades).
O Frum Nacional de Reforma Urbana, sempre de forma articulada ao MDT, participou ativamente desse
debate, buscando influir nas definies relativas a esta poltica. Em linhas gerais, o FNRU considera
conforme seus documentos em torno da temtica que as propostas da Poltica Nacional de Mobilidade
Sustentvel e da Poltica Nacional de Trnsito incorporaram suas posies, na medida em que trazem
princpios e diretrizes fundadas na promoo da paz no trnsito, na justia, na democracia e eqidade, na
defesa do meio ambiente, no uso equnime do sistema virio e no direito cidade.
Na Proposta de Poltica de Mobilidade Sustentvel, destaca-se a incorporao do conceito de mobilidade
como acesso universal e democrtico ao espao urbano, de forma segura, socialmente inclusiva e
sustentvel, e tambm a definio do seu objetivo de assegurar e garantir a construo do direito
mobilidade urbana sustentvel, de forma universal, populao urbana brasileira, promovendo e
executando aes articuladas entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com a
participao da sociedade.
30
Os documentos do FNRU destacam as seguintes proposies apresentadas e incorporadas durante o

processo de discusso da Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel nas reunies do Comit Tcnico de
Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana (Conselho das Cidades): incluso da paz e educao para a
cidadania no trnsito como direitos de todos; controle de trfego automotivo nas cidades nas reas de
patrimnio histrico e centros urbanos; restrio de circulao de automveis; incluso das diretrizes de
mobilidade j consagradas no Estatuto das Cidades; e a implementao de medidas visando ao
barateamento das tarifas, elaborando e explicitando metas, programas, recursos e aes para garantir sua
implementao.
Em agosto de 2007, as propostas aprovadas pelo Conselho das Cidades foram encaminhadas pelo
Governo Federal ao Congresso Nacional, na forma do Projeto de Lei da Mobilidade Urbana (PL
1687/2007), mas at abril de 2008 o Projeto ainda se encontrava parado na Comisso Mista, constituda na
Cmara dos Deputados, aguardando sua apreciao e votao, o que pode implicar em uma tramitao
lenta at sua aprovao final.
No que tange Poltica Nacional de Trnsito, esta aponta quatro grandes objetivos, tambm defendidos
pelo MDT e pelo FNRU: (i) priorizar a preservao da vida, reduzindo os ndices e a gravidade dos
acidentes de trnsito; (ii) promover o exerccio da cidadania, incentivando o protagonismo da sociedade;
(iii) efetivar a educao para o trnsito; (iv) garantir a mobilidade e a acessibilidade a todos os cidados.
Nessa poltica, o FNRU tambm considerou que houve conquistas, mais uma vez, no mbito da discusso
ocorrida no Comit Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana, entre as quais se destacam as
seguintes proposies: a incluso da repartio equnime do espao da via pblica entre seus usurios; a
incluso da vias destinadas ao uso de bicicletas e de pedestres nas melhorias fsicas e de sinalizao do
sistema virio; a compatibilizao das velocidades mximas dos veculos com as velocidades mximas das
vias pblicas e a definio do Conselho das Cidades como mecanismo de controle social das aes do
Sistema Nacional de Trnsito. Nesse tema, no entanto, o Governo Federal ainda no encaminhou um
projeto de lei ao Congresso Federal.
2.4. Regularizao Fundiria

Historicamente, o tema da regularizao fundiria sempre ocupou um lugar estratgico na agenda da
reforma urbana, em razo da importncia do controle do uso do solo urbano para garantir a funo social
da propriedade imobiliria. Institucionalmente, essa poltica ficou sob a responsabilidade da Secretaria
Nacional de Programa Urbanos, ligada ao Ministrio das Cidades. De uma forma geral, no perodo
analisado podemos identificar, na ao do FNRU, uma agenda centrada em duas questeschave na Poltica
31
18
de Regularizao Fundiria: (i) a luta contra despejos; e (ii) a lei de responsabilidade territorial.
a) Plataforma de Preveno contra Despejos
Frente ao cenrio de crise urbana e ao crescente

aumento dos conflitos envolvendo o acesso terra
urbana, verificado nos ltimos anos, o FNRU passou a
considerar uma das prioridades da sua agenda a
preveno dos despejos e deslocamentos forados,
considerando que esses fatos constituem uma violao
do direito humano moradia adequada. Alm do
aumento de reintegraes de posse em diversas
grandes e mdias cidades (So Paulo, Rio de Janeiro,
regio metropolitana de Porto Alegre, Manaus, So
Luiz, etc.), os conflitos no campo e na cidade e as
dificuldades para regularizar as terras de quilombos
persistem.
Nesse contexto, o FNRU foi protagonista de duas aes importantes nessa rea: (i) a construo da
Plataforma Brasileira de Preveno de Despejos; e a (ii) a aprovao do grupo de trabalho, no mbito do
Conselho das Cidades, em torno dos conflitos fundirios.
Em julho de 2006, o FNRU, em conjunto com o Frum Estadual de Reforma Urbana de Pernambuco,
organizou o Seminrio Nacional de Preveno dos Despejos Forados e Direitos Humanos, reunindo
organizaes da sociedade civil, operadores do direito e poder pblico, para debater aes estratgicas para
a preveno dos despejos. Nesse evento, foi aprovada a Plataforma Brasileira Para Preveno de Despejos,
constituindo-se em uma agenda de articulao de vrios movimentos sociais em torno da preveno contra
despejos e o direito terra, moradia e ao territrio. A idia, segundo os documentos do FNRU, seria
divulgar essa agenda para os movimentos sociais e entidades nos Estados, nos fruns regionais e demais
articulaes, e desenhar estratgias locais para sua implementao. Alm disso, colocava-se como objetivo
aprofundar os debates sobre as propostas que compem a plataforma para que estas sejam detalhadas e
apresentadas aos rgos governamentais competentes.
Dando prosseguimento a sua estratgia de colocar o tema na agenda pblica, na reunio do Conselho das
Cidades de dezembro de 2006 (resoluo 31), o FNRU apresentou a proposta da organizao do GT de
18
Na anlise sobre a agenda da Poltica de Regularizao Fundiria utilizamos como referncia o boletim do FNRU n. 12 (novembro de 2005), e os
relatrios das suas oficinas de planejamento, realizadas em 2005, 2006 e 2007.
32
Conflitos Fundirios. Esta Resoluo prope o estabelecimento de um processo de discusso entre os

rgos do Poder Judicirio e o Conselho das Cidades no que tange atuao do Judicirio em conflitos
relativos aos deslocamentos e despejos de grande impacto social, e prope tambm a criao de um GT no
mbito do Comit Tcnico de Habitao com a participao de representantes do Comit de Planejamento
Territorial Urbano para mapear os conflitos relativos a deslocamentos e despejos no pas e sugerir solues
estruturais. Na primeira reunio desse GT foram formuladas trs resolues (pontuao de reas de
conflito nos manuais para projetos de Habitao e Regularizao Fundiria; articulao interministerial
para tratar do tema; e gratuidade do registro dos processos de regularizao fundiria), aprovadas
posteriormente pelo Conselho das Cidades, em 2007.
Alm disso, o FNRU apresentou ao GT do Conselho das Cidades uma Proposta de Poltica Nacional de
19
Preveno de Despejos Forados (PNPD), que tambm foi levada ao conhecimento de UN Habitat que, a
partir desse documento e em conjunto com FNRU, COHRE e com apoio da Frente Nacional de Prefeitos,
elaborou uma carta dirigida aos municpios, recomendando que esses adotassem polticas e garantissem a
proteo legal contra a ocorrncia de despejos forados. Nesse sentido, cabe destacar os esforos do
Frum em internacionalizar sua atuao atravs da sua relao com o Projeto Relatores da Plataforma
Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DhESCA
20
Brasil) e com a Relatoria Especial da ONU para Moradia Adequada.
Entre as propostas visando preveno de despejos, deslocamentos e remoes coletivas de impacto
social, o Frum defende a adoo das seguintes medidas: a) o monitoramento da ocorrncia de despejos
planejados e/ou implementados que afetem populaes de baixa renda vivendo em assentamentos
precrios; b) a definio de mediadores na soluo de conflitos fundirios em reas de propriedade pblica
ou privada envolvendo populaes urbanas e rurais de baixa renda, em quilombos, em reas indgenas, em
reas urbanas de uso pblico coletivo ou de preservao ambiental, e em reas conflituosas que envolvam
os GLS ou mulheres chefes de famlia; c) o cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade
19
O Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat) a agncia da ONU responsvel por promover o desenvolvimento
social e ambientalmente sustentvel dos assentamentos humanos, tendo como meta principal assegurar moradia adequada para todos e todas. Segundo o
site dessa agncia, o UN-Habitat tem como misso coordenar e harmonizar as atividades relativas aos assentamentos humanos dentro do sistema das
Naes Unidas, facilitar a troca de experincias e informaes sobre moradia e desenvolvimento urbano-ambiental em nvel mundial, prestar assistncia
tcnica aos governos nacionais e autoridades locais, bem como assessor-los no que tange s polticas pblicas de combate pobreza urbana. O Escritrio
Regional para Amrica Latina e o Caribe do UN-Habitat (ROLAC) est situado no Rio de Janeiro desde 1996.
20
A Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DhESCA Brasil) uma rede nacional de
articulao de organizaes da sociedade civil que visa promover os Direitos Humanos econmicos, sociais, culturais e ambientais como direitos humanos
em seu conjunto universais, indivisveis e interdependentes, articulados ao aprofundamento e radicalizao da democracia e construo de um modelo de
desenvolvimento sustentvel e solidrio. A Plataforma constitui-se no Captulo Brasileiro da Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia
e Desenvolvimento (PIDHDD).
33
mediante a induo do uso de reas no edificadas,

subutilizadas e no utilizadas e a universalizao do
acesso infra-estrutura e servios bsicos; d) a
disponibilizao de assessoria tcnica/jurdica,
recursos financeiros e territoriais para desapropriar,
adquirir e/ou utilizar reas para fins de
reassentamento de famlias ou comunidades em
reas de risco e/ou ameaadas de despejo; e) a
reforma do Cdigo de Processo Civil, para o
estabelecimento de normas especiais de proteo e
defesa do direito moradia e do direito cidade nos
casos judiciais de despejos, deslocamentos e
remoes coletivas de impacto social, tendo como
referncia as normas de direitos humanos das
Naes Unidas; e f) a criao, pelo Ministrio das
Cidades e/ou Ministrio da Justia, de uma
Ouvidoria das Situaes de Despejos, de forma a
monitorar a violao dos direitos humanos e do
direito moradia.
b) Reviso da Lei do Parcelamento do Uso do Solo (Lei de Responsabilidade Territorial
Lei 6766/79)
Desde o ano de 2000 tramita no Congresso Federal o Projeto de Lei n 3.057 (de 2000) que visa alterar a Lei
Federal n 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. Desde o incio, na anlise do FNRU,
o Projeto em tramitao continha diversas limitaes, pois no contemplava a incorporao dos
dispositivos condizentes com os instrumentos previstos no Estatuto das Cidades. Em linhas gerais, o
Projeto adotava um carter predominantemente ambiental, condicionando o sistema de licenciamento
urbanstico ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), desconsiderando a competncia
exclusiva do municpio sobre as questes de parcelamento do solo (artigo 30 da Constituio Federal).
Alm disso, no havia reconhecimento sobre a competncia municipal para tratar da poltica urbana,
desrespeitando o princpio constitucional da autonomia municipal. Nesse sentido, o FNRU props
emendas e promoveu diversas campanhas e atividades de presso junto ao Governo Federal, a deputados
da Comisso de Desenvolvimento Urbano e demais atores envolvidos na temtica (empresrios da
construo civil, ONGs ambientalistas, Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio Pblico Federal).
Em Dezembro de 2005, a Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos Deputados
aprovou o terceiro substitutivo ao PL 3057/2002, incorporando as principais emendas propostas pelo
34
FNRU e pelas ONGs COHRE e Instituto POLIS (que tambm so integrantes do Frum). Entre as
mudanas incorporadas no Projeto, destacam-se: (i) a adoo de um sistema integrado de licenciamento
ambiental e urbanstico para a execuo de parcelamento do solo para fins urbanos e para a regularizao
fundiria sustentvel; (ii) a adequao dos dispositivos competncia municipal para o ordenamento
urbano-ambiental e competncia estadual para a execuo das polticas ambientais; e (iii) a exigncia de
que a autoridade licenciadora disponha de tcnicos habilitados para a emisso de licena. De uma forma
geral, na anlise do FNRU, o Projeto aprovado na CDU contempla os principais aspectos relativos
regularizao fundiria, produo de parcelamentos de interesse social e ao processo de licenciamento, e
aprovao e registro de parcelamentos do solo para fins urbanos.
No entanto, em novembro de 2007, o substitutivo aprovado ainda estava tramitando na Comisso de
Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, mas alguns problemas e inconsistncias permaneciam, o
que motivou o FNRU a novamente apresentar emendas e pressionar por mudanas, sobretudo em um
ponto central referente necessidade de garantia da gratuidade do registro dos processos de regularizao
fundiria e da legitimao de posse em favor dos beneficirios de baixa renda, o que atualmente j
assegurado legalmente quando a regularizao for efetivada pelo poder pblico. A gratuidade do registro da
regularizao fundiria fundamental para democratizar o acesso terra e moradia pela populao de
baixa renda e possibilitar a implantao de programas massivos desse tipos pelos poderes pblicos.
2.5. Gesto Democrtica das Cidades

A gesto democrtica das cidades se constitui em um dos princpios mais importantes da agenda da
reforma urbana e, desde o incio, foi objeto de propostas relacionadas abertura de canais de participao
popular e ao controle social. Nesse tema, a anlise dos documentos do FNRU aponta para dois pontos
centrais: (a) a elaborao dos planos diretores participativos; e (b) a consolidao do Conselho das Cidades
e a construo de um sistema nacional de desenvolvimento urbano21. Em termos institucionais, a questo
democrtica diz respeito a todos os rgos governamentais, mas no que se refere especificamente s
polticas visando elaborao dos planos diretores participativos, a Secretaria Nacional de Programas
Urbano teve a atribuio de coordenao das aes pelo Ministrio. Alm disso, aqui preciso considerar
que o FNRU teve um papel protagonista na prpria criao do Ministrio das Cidades e do Conselho das
Cidades como esfera pblica ampliada de participao da sociedade na gesto das polticas urbanas
nacionais, como j mencionamos anteriormente.
21
Nessa anlise, tomamos como referncia os boletins do FNRU n 8 (maro de 2005), n 21 (setembro de 2006), n 33 (maro de 2007) e n 35 (maro
de 2007), e tambm os materiais produzidos para as oficinas de planejamento, realizadas em 2005, 2006 e 2007.
35
a) a Elaborao ou Reviso dos Planos Diretores Participativos

22
Com a aprovao do Estatuto da Cidade , em 2001, foi dado um novo impulso aos processos de elaborao
dos planos diretores, tendo em vista que a aplicao, pelos municpios, de diversos instrumentos previstos
naquela lei depende da aprovao do plano diretor, que, segundo determina o prprio Estatuto, deve
definir a funo social das diferentes reas do municpio, seja ela urbana ou rural, privada ou pblica,
tornando obrigatria sua elaborao ou reviso, at outubro de 2006, em cerca de 1.700 municpios
brasileiros com populao acima de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas e
23
aglomeraes urbanas .
Assim, em abril de 2004, a Secretaria Nacional de
Programas Urbanos (Ministrio das Cidades) lanou
o Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana
visando apoiar os municpios na implementao dos
instrumentos do Estatuto da Cidade e na elaborao
dos planos diretores24. Em setembro de 2004, a
partir de proposta apresentada por esta mesma
Secretaria, o Conselho Nacional das Cidades, por
meio da Resoluo n 15, aprova a realizao da
campanha nacional de sensibilizao e mobilizao
em torno do tema. Nesse ponto, interessante
sublinhar que, na perspectiva do FNRU, o Plano
Diretor deve expressar um pacto socioterritorial
entre os diferentes interesses presentes nas cidades,
na perspectiva de um planejamento politizado da cidade (CARDOSO; RIBEIRO, 2003). Desta forma, em
maio de 2005, foi lanada a campanha Plano Diretor Participativo: cidade de todos, tendo como eixos: (i) a
promoo da incluso territorial, de forma a assegurar que os melhores lugares da cidade possam ser
compartilhados pelos pobres; (ii) a posse segura e inequvoca da moradia, com o acesso terra urbanizada
para todos e; (iii) a gesto democrtica da cidade, com a instituio da participao de quem vive e constri a
cidade nas decises e na implementao do Plano. Assim, cabe destacar que mesmo sendo uma proposta
22
O Estatuto da Cidade, aprovado em 2001 depois de dez anos de tramitao no Congresso Nacional, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal e estabelece as diretrizes da poltica urbana nacional. O Frum Nacional de Reforma Urbana foi um protagonista central na sua aprovao, tendo
intervindo de forma determinante nesse processo, atravs da apresentao de propostas, negociao com os diferentes atores polticos e promoo de
aes de presso junto aos deputados federais, senadores e presidncia da repblica.
23
Para uma anlise dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, ver Ministrio das Cidades, 2005 e Ribeiro e Cardoso, 2003.
24
Em 2004, o programa contou com recursos da ordem de R$ 54 milhes no apoio aos municpios para a elaborao dos planos diretores, alm de
desenvolver atividades de capacitao e sensibilizao.
36
formulada inicialmente por um rgo do Ministrio das Cidades (a Secretaria Nacional de Programas
Urbanos), a campanha expressou grande sintonia com as proposies defendidas pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana
A campanha Plano Diretor Participativo se estruturou atravs de uma coordenao nacional, composta de
instituies integrantes do Conselho das Cidades, e de ncleos estaduais, integrados pelo poder pblico e
organizaes sociais diversas, muitas das quais vinculadas ao Frum Nacional de Reforma Urbana, que se
25
engajou na organizao dos ncleos estaduais e municipais da campanha . Considerando balano realizado
pelo prprio Ministrio das Cidades, a campanha tinha conseguido realizar, at maio de 2006, cerca de 250
oficinas em quase 1.600 municpios, reunindo cerca de 10 mil pessoas, em um processo de mobilizao em
26
torno da elaborao dos Planos Diretores sem precedentes na histria do pas . Nesse sentido, parece
possvel afirmar que houve um significativo avano na disseminao de uma nova concepo de
planejamento urbano com gesto democrtica. No obstante os avanos expressos nesses indicadores, a
avaliao quanto ao carter participativo desses processos mais complexa, j que muitos planos foram
elaborados sem a adoo de procedimentos participativos ou com a adoo de procedimentos formais de
pouca efetividade. Alm disso, a incorporao de procedimentos participativos no garante que os Planos
Diretores, assim elaborados, sejam posteriormente implementados. De fato, tendo em vista a experincia
do planejamento urbano no Brasil, so ainda incertas as possibilidades de desenvolvimento de novos
processos de planejamento impulsionados pelos Planos Diretores, conforme determina o Estatuto da
Cidade.
A questo reconhecer que essa nova concepo de planejamento politizado ainda no se traduziu em
metodologias e instrumentos adequados, na medida em que ainda prevalece uma cultura tecnocrtica de
planejamento na maioria das prefeituras municipais e os avanos ainda so fortemente dependentes da
existncia de um corpo tcnico comprometido com as propostas reformistas. A nosso ver, tal cenrio
aponta um grande desafio para os atores sociais vinculados ao Frum Nacional de Reforma Urbana, ligado
ao desenvolvimento de novas metodologias e pedagogias de participao fundadas na concepo de
planejamento enquanto prxis transformadora, o que exige a identificao dos interesses sociais e
econmicos na produo e gesto das cidades, para que se torne possvel a construo de pactos scioterritoriais que, efetivamente, regulem as relaes entre os atores que intervm na cidade. De fato, isso
requer enfrentar um problema de grandes propores: a segregao urbana e as desigualdades
socioterrioriais e seus impactos sobre o exerccio da cidadania pelas classes populares.
25
Conforme balano realizado pelo prprio Ministrio das Cidades, at dezembro de 2006, o saldo da campanha foi surpreendente: com 26 ncleos
estaduais constitudos, 92,5% dos 1.684 municpios em situao de obrigatoriedade j tinham concludo ou estavam em processo de elaborao e/ou
reviso dos seus Planos Diretores.
26
Boletim 17 da Campanha Plano Diretor Participativo, maio de 2006, Ministrio das Cidades
37
Apesar de ainda no estarem disponveis avaliaes mais qualitativas dos contedos dos planos diretores
elaborados, a avaliao preliminar do FNRU indica algumas questes importantes: (i) processos de
incorporao de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social; (ii) dificuldades de estabelecimento de
parmetros de uso e ocupao do solo; e (iii) entraves no processo de regulamentao dos instrumentos de
poltica urbana, em especial no que se refere a dois instrumentos, em particular, a outorga onerosa do
direito de construir (em funo do coeficiente mximo de utilizao dos terrenos e direito de construir
adquirido do poder pblico), e o parcelamento compulsrio e o IPTU progressivo, embora menos
rejeitados quando se apresenta como medidas de aplicao moderada. Nesse cenrio, torna-se fundamental
uma avaliao qualitativa dos Planos Diretores elaborados, visando identificar os instrumentos adotados e
os desafios para a implementao dos mesmos, de forma a efetivar o Estatuto das Cidades.
No obstante todas as dificuldades e mesmo considerando todos os limites desse processo, o FNRU
destaca como um aspecto positivo da Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos a difuso
dos princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana, e da gesto democrtica da cidade. Nesse
sentido, os avanos conquistados na implementao dos instrumentos do Estatuto das Cidades no devem
ser negligenciados.
b) O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano
A criao do Ministrio das Cidades, a realizao da I Conferncia das Cidades, em 2003 e a
institucionalizao do Conselho das Cidades, em 2004, deram incio a um processo de construo da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo conferncias municipais e estaduais, e adoo
de estruturas normativas representativas, em acordo com os princpios defendidos historicamente pelos
movimentos nacionais pela reforma urbana. Desde o incio, o FNRU se posicionou na defesa da
institucionalizao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, de forma a articular as diferentes
polticas setoriais, sob a responsabilidade do Ministrio das Cidades, com instncias de controle e
participao social deliberativos, na forma de conselhos das cidades, em todas as esferas de governo, a fim
de se efetivar a proposta de gesto democrtica das cidades.
O FNRU foi um ator decisivo nesse debate, apresentando resolues nas duas conferncias nacionais das
cidades, visando construo do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. E de fato, a anlise das
resolues das Conferncias das Cidades aponta para a incorporao das propostas apresentadas pelo
FNRU na forma de importantes deliberaes relacionadas poltica urbana, envolvendo: (i) princpios,
diretrizes, objetivos e aes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano; (ii) as diretrizes, os
objetivos e as aes das polticas especficas de habitao, saneamento ambiental e mobilidade e trnsito;
(iii) a criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, estruturado nas vrias esferas da
Federao e com instncias de representao do poder pblico e da sociedade civil descentralizadas,
38
permanentes, consultivas e deliberativas; e (iv) a estrutura de funcionamento e a composio do Conselho

das Cidades.
No entanto, apesar dos avanos obtidos nas deliberaes aprovadas nas Conferncias, pouco se avanou na
efetivao desse Sistema. Nessa anlise, preciso levar em considerao a mudana ministerial ocorrida em
julho de 2005, quando, em funo da necessidade de ampliar a base de apoio do governo no Congresso, o
27
presidente Lula nomeou um novo Ministro das Cidades , gerando uma progressiva mudana na equipe do
Ministrio das Cidades e marcando uma inflexo conservadora na composio do ministrio, com graves
conseqncias na interrupo de vrias propostas em andamento e na dinmica do prprio conselho das
cidades, apesar de este manter seu funcionamento regular. Entre os principais impactos dessa inflexo
conservadora, podemos apontar os sintomas de fragmentao das polticas urbanas, interrompendo o
28
esforo anterior de articulao das mesmas em torno da poltica nacional de desenvolvimento urbano .
Nesse cenrio, o risco est relacionado ao tratamento desarticulado da problemtica urbana em especial
ao que envolve a propriedade da terra, o financiamento habitacional e a rede de transportes e de infraestrutura e incapacidade de compreender a dinmica espao-temporal sob o capitalismo
contemporneo e seus impactos sobre a produo do espao urbano (HARVEY, 2005). Assim, a
conjuntura aponta grandes desafios para o Frum Nacional de Reforma Urbana, na medida em que
existem menos tcnicos governamentais comprometidos com a agenda reformista. Tudo indica que o
Frum ter que ampliar as aes de presso poltica sobre o Governo Federal, o que exige uma ampliao
de sua capacidade de mobilizao social e organizao dos fruns regionais e locais, de forma a manter e
ampliar as conquistas alcanadas at o presente momento.
De fato, preciso considerar que a institucionalizao do Conselho das Cidades ocorreu em uma
conjuntura particular, marcada por uma aliana informal entre o movimento social atravs do Frum
Nacional de Reforma Urbana e o governo Lula, que assumiu o compromisso de criao do Ministrio das
Cidades e comps esse Ministrio com pessoas vinculadas a esse campo poltico-intelectual (GRAZIA;
RODRIGUEZ, 2003). Essa aliana no apenas viabilizou os avanos j mencionados, mas ps em curso
um processo de articulao das polticas setoriais sob a responsabilidade desse Ministrio habitao,
saneamento ambiental, transporte e mobilidade, e programas urbanos em torno de uma Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano.
O xito da construo de um sistema nacional de participao em torno das polticas urbanas, vinculado ao
Conselho das Cidades, certamente depender de uma nova concepo de poltica urbana e da estruturao
de um arranjo institucional de gesto das cidades, o que envolve a construo de uma Poltica Nacional de
27
28
Em julho de 2005, o presidente Lula nomeou Mrcio Fortes como Ministro das Cidades no lugar Olvio Dutra, que era o Ministro anterior.
Para uma anlise da construo da poltica nacional de desenvolvimento urbano, ver Maricato e Santos Junior, 2007.
39
Desenvolvimento Urbano e a instituio de mecanismos concretos de articulao das polticas urbanas e

dos Conselhos da Cidade no mbito dos estados e municpios. A questo em aberto se refere ao impacto da
inflexo conservadora do Ministrio das Cidades sobre esse processo.
3. Consideraes Finais: as Estratgias de Atuao do Frum Nacional de Reforma
Urbana e os Desafios para sua Incidncia na Esfera Poltica
Diante do exposto, parece-nos relevante refletir sobre a pertinncia das prioridades e propostas
apresentadas pelo Frum Nacional de Reforma Urbana, materializadas nas plataformas de reforma urbana
elaboradas no perodo analisado. Apesar de bastante subjetiva, esse ponto nos remete a duas questeschave: primeiro, ao impacto da ao do Frum sobre as polticas aprovadas e implementadas pelo Governo
Federal, e segundo, ao impacto das polticas implementadas sobre a dinmica das cidades e sobre a vida das
pessoas, em especial sobre as classes populares.
Em relao ao primeiro ponto, a anlise desenvolvida ao longo desse trabalho indica a inegvel capacidade
de incidncia do FNRU na esfera poltica, interferindo no desenho e na gesto das polticas urbanas
nacionais. Comparando-se as propostas presentes nas plataformas apresentadas pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana aos rgos governamentais com as polticas efetivamente implementadas pelo Governo
Federal, atravs do Ministrio das Cidades, percebe-se como estas ltimas incorporaram as propostas
reformistas. Alm disso, preciso considerar que a correlao de foras no interior da coalizao partidria
que sustenta o Governo Federal possibilitou uma composio de pessoas no interior do Ministrio das
Cidades comprometida com a agenda da reforma urbana, o que, por diversas vezes, gerou iniciativas que
no faziam parte das plataformas da reforma urbana elaboradas pelo Frum, mas que estavam em absoluta
sintonia com seu iderio. Da a dificuldade, em diversas situaes, de separar as iniciativas do Frum
Nacional de Reforma Urbana das do Governo Federal, tendo em vista que nesses casos seria mais
adequado falar de iniciativas compartilhadas.
De fato, podemos dizer que os resultados alcanados pelo Frum expressam o xito de uma estratgia
coletiva planejada pelo conjunto das organizaes que compem essa coalizo social, que combina
diferentes escalas de ao, articulando intervenes societrias no campo da organizao da sociedade e
da capacitao e institucionais no campo das polticas pblicas. Nesse sentido, concebemos as aes
desenvolvidas como aes de advocacy, situadas no campo da exigibilidade pelo direito cidade. A fora de
incidncia do Frum parece vir exatamente dessa estratgia, que em linhas gerais poderia ser sistematizada
nos seguintes planos de ao:
40
(i)
Articulao e Ampliao dos Movimentos
Realizao de oficinas anuais de planejamento,

da qual participam todas as organizaes que
compem a coordenao nacional, em que so
definidas as prioridades da agenda para cada ano.
!
Realizao do encontro nacional do FNRU, a
cada dois anos, aberto ampla participao de todas
as organizaes sociais.
! Organizao dos fruns regionais e estaduais de
reforma urbana. Atualmente existem quatro fruns
regionais, no Nordeste, na Amaznia Oriental, na
Amaznia Ocidental e no Sul e dez fruns estaduais
de forma a aumentar a horizontalidade orgnica do
Frum e articular diferentes organizaes sociais
locais/regionais em torno da agenda da reforma
urbana.
! Estabelecimento de parcerias estratgicas, em que se destacam trs: a Frente Nacional pelo Saneamento
Ambiental, o MDT Movimento em Defesa do Transporte Pblico e a Frente Parlamentar pela
Reforma Urbana (organizada por um grupo de parlamentares a partir da proposta do FNRU de constituir
essa articulao).
!
(ii) Formao e Capacitao

Realizao de seminrios e oficinas de capacitao
em torno de temas bastante variados, relacionados
agenda de interveno do Frum (produo social do
Habitat, despejos, conselho das cidades etc.).
(iii) Divulgao e Informao

Organizao e manuteno do site do FNRU
(www.forumreformaurbana.org.br), com notcias,
agenda e materiais produzidos.
!
Produo sistemtica de boletins sem
periodicidade definida divulgando as posies do
FNRU para uma lista de e-mails de mais de 3000
endereos eletrnicos.
41
Produo e divulgao de notas pblicas, geralmente em torno da agenda de reivindicaes do FNRU.
(iv) Realizao de Campanhas de Sensibilizao e Mobilizao

!
Realizao de jornadas de lutas pela reforma
urbana e pelo direito cidade (iniciada com a Marcha
Nacional pela Reforma Urbana, no dia 16 de agosto de
2005; e depois na forma de Jornadas de Luta pela
Reforma Urbana, em 2006 (28 de junho) e em 2007 (01
de outubro), com o objetivo de mobilizar a sociedade
em torno de uma agenda de prioridades relacionadas
poltica urbana.
! Realizao da campanha 'Olho no seu Voto', nos
anos eleitorais, voltada para a sensibilizao da
sociedade em torno da agenda da reforma urbana e
para a importncia de votar em candidatos
comprometidos com essa agenda.
! Realizao de campanhas de sensibilizao em
torno de pontos especficos da agenda do Frum,
como, por exemplo, a campanha 'Brasil sem Despejos',
em torno da Plataforma Brasileira de Preveno aos
Despejos, realizada em 2006/2007.
(v) Incidncia e Proposio de Polticas Pblicas

Participao em esferas pblicas de formulao de polticas pblicas, com nfase no Conselho das
Cidades e no Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.
!
Participao em audincias pblicas promovidas pela Comisso de Desenvolvimento Urbano, da
Cmara dos Deputados, e por outras comisses parlamentares quando da discusso das polticas urbanas.
! Solicitao de audincia pblicas junto Presidncia da Repblica, Ministrio das Cidades e rgos
federais envolvidos com as polticas urbanas.
! Mobilizaes de presso sobre o poder executivo e o poder legislativo em torno da agenda da reforma
urbana, como, por exemplo, pela aprovao da MP 292 regularizao fundiria, pela ampliao dos
recursos para o FNHIS e para as polticas de habitao, pela aprovao da lei nacional de saneamento, pela
incluso das emendas propostas pelo FNRU para a lei de uso e parcelamento e uso do solo etc.
!
No que se refere segunda questo-chave em torno dos impactos das polticas implementadas sobre a
dinmica das cidades e sobre a vida das pessoas, preciso considerar inicialmente as dificuldades em
42
quantificar os resultados das polticas implementadas, j que para isso seriam necessrios dados primrios
de carter nacional, indisponveis at o momento de concluso desse estudo. No obstante a ausncia de
indicadores mais precisos em torno da reduo das desigualdades sociais e da ampliao da qualidade de
vida nas cidades, pode-se inferir, com base nas informaes sobre os investimentos, indicadas ao longo
dessa anlise, que as polticas implementadas pelo Governo Federal incidiram sobre a ampliao do acesso
habitao e a terra urbanizada, ao saneamento ambiental e ao transporte pblico pelos grupos sociais de
mais baixa renda, com pesos diferenciados quando consideramos as diversas polticas setoriais. Alm disso,
preciso considerar que os resultados em torno da difuso de novas concepes e instrumentos de
planejamento urbano tm grande importncia para enfrentar os processos de segregao urbana e as
tendncias atuais de fragmentao social nas cidades, apesar de os resultados nesse campo no serem to
imediatos, por se tratarem de polticas regulatrias.
Um aspecto importante a ser ressaltado aqui se refere agenda de gnero e reforma urbana. Por razes de
29
escopo, esse tema no ser objeto de anlise nesse texto , mas vale destacar que a avaliao da agenda da
reforma urbana indica uma incorporao ainda que incipiente da temtica de gnero pelo FNRU. Nessa
perspectiva, possvel observar um conjunto de iniciativas, entre as quais se destacam: (i) a incorporao da
temtica de gnero nas oficinas anuais do FNRU; (ii) a realizao de oficinas de capacitao, de forma a
aprofundar o debate sobre gnero e cidade; e (iii) a construo de uma agenda de gnero e reforma urbana.
Como pde ser observado ao longo desta anlise, o Frum Nacional de Reforma Urbana, como principal
expresso do movimento pela reforma urbana no Brasil, tem conseguido efetivamente definir prioridades e
influir nas polticas urbanas nacionais a partir de uma estratgia, coletivamente construda, que combina
diferentes escalas de interveno. O xito da construo de um sistema nacional de participao em torno
das polticas urbanas, vinculado tanto ao Conselho das Cidades como ao Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social, certamente depender de um conjunto de fatores, envolvendo uma nova concepo de
poltica urbana, o compromisso do Governo Federal, a estruturao de um arranjo institucional de gesto
das cidades, a natureza do conflito social, entre outros fatores. Na atual conjuntura, a questo em aberto se
refere ao impacto da inflexo conservadora do Ministrio das Cidades, ocorrida em meados de 2005, sobre
esse processo. Nesse cenrio de incertezas, parece que a manuteno da fora de incidncia do FNRU sobre
as polticas nacionais depender da sua capacidade de aprofundar a articulao entre as intervenes no
mbito da sociedade sensibilizando a populao e fortalecendo a organizao popular e as intervenes
no mbito institucional ocupando os canais de participao, pressionando e desenvolvendo aes de
exigibilidade de forma a construir e sustentar uma agenda de produo de alternativas para as
desigualdades sociais nas cidades, enfrentando as tendncias ao desenvolvimento desigual que se verificam
no cenrio urbano brasileiro, e apontando para a construo de novos paradigmas de planejamento e gesto
das cidades.
29
A anlise da incidncia do FNRU nas polticas urbanas a partir da temtica de gnero no foi aprofundada nesse artigo, em razo de estar sendo objeto
de outro estudo.
43
Nesse contexto, possvel apontar alguns desafios para o FNRU. Em primeiro lugar, o maior desafio parece
estar relacionado necessidade de atualizao da agenda de reforma urbana frente s transformaes pelas
quais vm passando as cidades brasileiras, em razo das dinmicas econmicas, sociais, cultuais e polticas
da nossa contemporaneidade. Em outras palavras, preciso atualizar o diagnstico da questo urbana que
originou a agenda reformista, de forma a incorporar na sua formulao as dinmicas relacionadas (i)
produo capitalista do espao no contexto da globalizao contempornea e seus impactos sobre as
cidades e a estrutura urbana do pas, com destaque para a questo metropolitana; (ii) s temticas de gnero,
da juventude, dos afro-descendentes e dos grupos sociais discriminados; (iii) ao meio ambiente, em especial
ao enfoque da justia ambiental; (iv) violncia e segurana pblica e seus impactos sobre os grupos
sociais mais vulnerveis, em especial os jovens; e (v) s novas formas de atuao sociopoltica e aos
processos de construo de identidades coletivas. Nesse esforo, vale sublinhar a importncia da questo
metropolitana, tendo em vista as anlises que indicam que atualmente as metrpoles brasileiras esto
concentrando a problemtica social, cujo lado mais evidente e dramtico o crescimento da violncia, com
tendncias de agravamento dos processos de segmentao socioterritorial em curso, que separam as classes
e grupos sociais em espaos de integrao e excluso social (RIBEIRO; SANTOS JUNIOR, 2007).
Alm disso, podemos apontar outros desafios para o Frum Nacional de Reforma Urbana, na perspectiva
da sua consolidao enquanto uma coalizao social organizada em torno da promoo do direito cidade
e da reforma urbana: (i) a construo de um projeto de sustentao financeira que garanta o funcionamento
regular do Frum, viabilizando a articulao da interveno institucional e as aes no plano da sociedade,
sem cair na construo de uma estrutura burocrtica que muitas vezes pode significar a morte do ator
poltico; (ii) a construo de uma rede descentralizada de fruns regionais e locais, de forma que a atuao
nacional do Frum seja a expresso de um amplo movimento social organizado no pas, ao mesmo tempo
em que permita dar capilaridade regional/local s estratgias nacionais do Frum; (iii) a construo de uma
agenda urbana global, tendo em vista os impactos socioespaciais dos processos econmicos globalizados,
o que implica em aprofundar as articulaes internacionais do Frum, com destaque para a Amrica Latina;
(iv) a construo de uma estratgia de comunicao social, de forma a interferir na forma como a sociedade
tematiza os problemas das cidades, dar visibilidade atuao do Frum e gerar uma ampla base social em
torno das plataformas de reforma urbana.
Por fim, h ainda um aspecto de grande importncia. Quando avaliamos a agenda do FNRU, podemos
perceber a nfase dada questo da habitao, o que certamente se relaciona com o perfil dos atores sociais
presentes no Frum, majoritariamente envolvidos com essa temtica. A questo reconhecer que a agenda
em torno das polticas de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade ainda tm uma importncia
relativamente pequena no interior do Frum, enquanto que a questo da regularizao fundiria bastante
articulada temtica da habitao e da gesto democrtica ocupa um espao intermedirio em termos de
importncia. Isso implica no desafio de alargar a agenda do Frum, de forma a aumentar o peso dessas
44
temticas nas suas aes de presso e mobilizao, tendo em vista a importncia estrutural desses temas
para a compreenso da dinmica urbana e para a superao das desigualdades sociais nas cidades. Ao
mesmo tempo, preciso reconhecer que o enfrentamento desse desafio requer a incorporao de outros
atores sociais envolvidos com essas temticas na organizao do Frum, alargando, portanto, tambm, sua
base de sustentao social.
No que se refere questo urbana brasileira, o cenrio social, poltico e econmico do Brasil indica que so
muitos os desafios. De qualquer forma, no obstante as incertezas que marcam o futuro das cidades
brasileiras, parece possvel afirmar que o FNRU permanece sendo uma espao de esperana na construo
de um novo projeto de cidades justas e democrticas, expresso no iderio da reforma urbana e do direito
cidade.
45
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Governana Democrtica e Poder Local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan;
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48
ANEXOS
Quadro Sntese 1:
Agenda do Frum Nacional de Reforma Urbana na
Poltica de Habitao, 2003-2007
Tema
Agenda do FNRU
Impacto sobre a agenda pblica
Aprovao do projeto que cria o Fundo

Nacional de Habitao de Interesse Social e o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social.
n Recursos oramentrios para o Fundo
Nacional de Interesse Social o FNRU
reivindica a aplicao no Fundo de R$ 1,4
bilho, em 2006, e de R$ 3 bilhes, em
2007.
n Acesso dos recursos do Fundo Nacional
pelas cooperativas e associaes de
habitao popular
A lei de criao do Sistema e do Fundo Nacional de

Habitao de Interesse Social foi sancionada pelo
presidente Lula em 2005.
n Foram aplicados os seguintes recursos
oramentrios no Fundo de Habitao de Interesse
Social: em 2006, R$ 1 bilho; em 2007, R$ 838,4
milhes; em 2008, R$ 1 bilho (previso
oramentria).
n Em 2007, aps audincia do FNRU com o Presidente
Lula, o Governo Federal enviou para o Congresso
Nacional a Medida provisria 387, alterando a lei do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, de
forma a viabilizar o acesso aos recursos pelas
cooperativas e associaes populares de habitao,
que foi posteriormente aprovada pela Cmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, e depois
sancionada pelo presidente.
Propostas de programas habitacionais

voltados para o fortalecimento do
cooperativismo e do associativismo.
n Estabelecimento de regras que permitam o
acesso ao crdito pelos grupos populares.
Apesar das limitaes do Programa, sobretudo no

que se refere ao seu reduzido alcance quantitativo,
ocorreram mudanas nas regras (prazo de carncia,
reduo de algumas taxas, criao do Fundo
Garantidor Solidrio).
n O Programa est sendo implementado, desde 2005,
com recursos do FDS Fundo de Desenvolvimento
Social. At agosto de 2007, o Programa tinha
financiado 157 projetos de habitao popular,
investindo cerca de R$ 128 milhes, envolvendo a
construo de 8.868 unidades habitacionais
distribudas pelas regies do pas (Nordeste 1.046;
Norte 650; Centro-Oeste 1.072; Sudeste 1.319; Sul
4.781. Vale registrar que o pblico atingido faz parte
do grupo social que compe a maior parte do deficit
habitacional (composta por famlias at cinco
salrios mnimos).
Fundo Nacional de
Habitao de Interesse
Social
Proposta formulada e
apresentada pelo Frum
Nacional de Reforma
Urbana
Programa Crdito
Solidrio
Proposta formulada pela
Secretaria Nacional de
Habitao, com
interferncia do FNRU no
seu desenho e
implementao.
Poltica Nacional de
Habitao Proposta
formulada pela Secretaria
Nacional de Habitao,
com interferncia do
FNRU no seu desenho e
implementao.
Apoio Poltica Nacional de Habitao,

formulada pela Secretaria Nacional de
Habitao, do Ministrio das Cidades, fundada
na criao de dois subsistemas: (i) o
subsistema de mercado, fundado nos agentes
privados; e (ii) o subsistema de habitao de
interesse social, com base na lei do Fundo
Nacional de Interesse Social.
A Proposta foi aprovada, no final de 2004, pelo

Conselho Nacional das Cidades. O Plano Nacional de
Habitao comeou a ser elaborado em 2007, com
sua finalizao prevista para 2008.
Fonte: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2003-2007; Ministrio das Cidades, 2003-2007.
49
Quadro Sntese 2:
Poltica de Saneamento Ambiental, 2003-2007
Tema
Lei Nacional de
Saneamento Ambiental
Saneamento Ambiental,
com interferncia da
Frente Nacional de
Saneamento Ambiental
FNSA, e do Frum
Nacional de Reforma
Urbana - FNRU.
Retomada dos
investimentos pblicos
em saneamento
ambiental
Poltica implementada
pela Secretaria Nacional
de Saneamento
Ambiental, com
interferncia da Frente
Nacional de Saneamento
Ambiental FNSA, e do
Frum Nacional de
Reforma Urbana FNRU
junto ao Ministrio da
Fazenda e demais rgos
responsveis pela poltica
econmica.
Agenda do FNRU
Aprovao da lei da Poltica Nacional de

Saneamento Ambiental, contemplando os
seguintes pontos: (i) o direito de todos ao
saneamento ambiental; (ii) o carter
pblico da prestao dos servios de
saneamento ambiental; (iii) direitos dos
usurios; (iv) mecanismos de controle
social; (v) poltica de subsdios e de
subvenes para os usurios que no tm
capacidade econmica de pagar
integralmente os custos dos servios
pblicos de saneamento bsico; e (vi) a
criao do Sistema Nacional de
Saneamento Ambiental SISNASA.
Foi aprovada e sancionada a Lei 11.445/07 que

estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento
bsico.
n Entre as principais definies da nova Lei, merecem
destaque: (i) a afirmao dos direitos dos cidados e
usurios; (ii) a criao de rgos colegiados para o
exerccio do controle social; (iii) a garantia aos
usurios de acesso s informaes sobre os servios
prestados; (iii) a exigncia de audincia e consulta
pblica para a delegao dos servios de
saneamento; (iv) a adoo de parmetros no acesso
gua, para a garantia do atendimento essencial
sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo
necessrio, nos casos de estabelecimento de sade,
instituies educacionais e usurios residenciais de
baixa renda; (vi) a possibilidade de dispensa de
licitao para contratao de associao ou
cooperativa de catadores de materiais reciclveis.
n
Retomada dos investimentos em saneamento

ambiental. Em 2003 foram contratados R$ 1,6 bilho
com recursos do FGTS; em 2004, R$ 2,6 bilhes.
Nesses dois anos, levando-se em considerao todas
as fontes de recursos, foram contratados mais de R$ 5
bilhes no setor de saneamento, beneficiando mais
de 3 milhes de famlias.
n Com o PAC, esto previstos investimentos de R$ 40
bilhes, sendo (i) R$ 12 bilhes do OGU, (ii) R$ 12
bilhes do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
para financiar o setor pblico; (iii) R$ 8 bilhes do
FGTS e do FAT para o setor privado; e R$ 8 bilhes de
contrapartida. A estimativa de que sejam
empregados R$ 15,5 bilhes na regio Sudeste, R$
9,6 bilhes no Nordeste, R$ 7,4 bilhes no Sul, R$
3,9 bilhes no Norte e R$ 3,6 bilhes no CentroOeste.
n
A garantia de investimentos permanentes

de forma a garantir a progressiva
universalizao servios de saneamento
ambiental, com destaque para o acesso
gua, esgotamento sanitrio e a coleta de
resduos slidos.
50
Quadro Sntese 3:
Poltica de Transporte e Mobilidade, 2003-2007
Tema
Universalizao do
acesso ao transporte
pblico
Propostas apresentadas
pelo MDT e pelo FNRU.
Poltica Nacional de
Mobilidade
Sustentvel e Poltica
Nacional de Trnsito
Transporte e Mobilidade
Agenda do FNRU
o barateamento das tarifas;

recursos permanentes para a mobilidade;
paz no trnsito;
acessibilidade;
qualidade ambiental na mobilidade.
n Os impactos so reduzidos na rea de transportes e
Na Proposta de Poltica de Mobilidade

Sustentvel: (i) a incorporao do conceito
de mobilidade; e (ii) a definio do
objetivo, de assegurar e garantir a
construo do direito mobilidade urbana
sustentvel, de forma universal,
populao urbana brasileira.
n Na Proposta de Poltica Nacional de
Trnsito, defesa de quatro grandes
objetivos: (i) priorizar a preservao da
vida, reduzindo os ndices e a gravidade
dos acidentes de trnsito; (ii) promover o
exerccio da cidadania, incentivando o
protagonismo da sociedade; (iii) efetivar a
educao para o trnsito; e (iv) garantir a
mobilidade e a acessibilidade a todos os
cidados.
Incorporao de Propostas apresentadas no

Conselho das Cidades pelo MDT e pelo FNRU na
Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel, entre
as quais se destaca a implementao de medidas
visando ao barateamento das tarifas.
n Na Poltica Nacional de Trnsito, incorporao das
Propostas apresentadas pelo MDT e pelo FNRU no
Conselho das Cidades, entre as quais se destaca a
definio do Conselho das Cidades como
mecanismo de controle social das aes do Sistema
Nacional de Trnsito.
n
n
n
n
n
mobilidades. Os investimentos do PAC nos sistemas

de metr de Belo Horizonte, Fortaleza, Recife e
Salvador, da ordem de R$ 3,1 bilhes at 2010, no
foram resultantes da atuao do FNRU.
51
Quadro Sntese 4:
Poltica de Regularizao Fundiria, 2003-2007
Tema
Plataforma de
Preveno contra
Despejos
Proposta formulada
pelo FNRU
Agenda do FNRU
A construo da Plataforma Brasileira de

Preveno de Despejos.
n Organizao de um grupo de trabalho, no mbito
do Conselho das Cidades, em torno dos conflitos
fundirios.
n O monitoramento da ocorrncia de despejos
planejados e/ou implementados que afetem
populaes de baixa renda.
n A definio de mediadores na soluo de conflitos
fundirios em reas de propriedade pblica ou
privada envolvendo populaes de baixa renda.
n O cumprimento das funes sociais da cidade e da
propriedade.
n A disponibilizao de assessoria tcnica/jurdica,
recursos financeiros e territoriais para desapropriar,
adquirir e/ou utilizar reas para fins de
reassentamento de famlias ou comunidades em
reas de risco e/ou ameaadas de despejo.
n A criao, pelo Ministrio das Cidades e/ou
Ministrio da Justia, de uma Ouvidoria das
Situaes de Despejos.
n
Incorporao dos dispositivos condizentes com os

Lei de
instrumentos previstos no Estatuto das Cidades.
Responsabilidade n Adoo de um sistema integrado de
Territorial
licenciamento ambiental e urbanstico para a
Proposta em
execuo de parcelamento do solo para fins
discusso no
urbanos e para a regularizao fundiria sustentvel
Congresso Nacional, n Adequao dos dispositivos s competncias
sofrendo a
municipais no que se refere ao ordenamento
interferncia do
urbano-ambiental.
FNRU.
n Garantia da gratuidade do registro dos processos
de regularizao fundiria e da legitimao de
posse em favor dos beneficirios de baixa renda
n
Aprovao, pelo Conselho das Cidades (dezembro

de 2006), da organizao de um Grupo de Trabalho
sobre Conflitos Fundirios.
n Aprovao de trs resolues pelo Conselho das
Cidades: Pontuao de reas de conflito nos manuais
para Projetos de Habitao e Regularizao Fundiria;
articulao interministerial para tratar do tema; e
gratuidade do registro.
n
Em Dezembro de 2005, a Comisso de

Desenvolvimento Urbano (CDU) na Cmara dos
Deputados aprovou o terceiro substitutivo ao PL
3057/2002, incorporando as principais emendas
propostas pelo FNRU, COHRE e Instituto POLIS. Entre
as mudanas incorporadas no projeto, destacam-se:
(i) a adoo de um sistema integrado de
licenciamento ambiental e urbanstico para a
execuo de parcelamento do solo para fins urbanos e
para a regularizao fundiria sustentvel; (ii) a
adequao dos dispositivos competncia municipal
para o ordenamento urbano-ambiental e
competncia estadual para a execuo das polticas
ambientais; e (iii) a exigncia de que a autoridade
licenciadora disponha de tcnicos habilitados para a
emisso de licena.
n No entanto, at novembro de 2007, o substitutivo
aprovado ainda estava tramitando na Comisso de
Constituio e Justia da Cmara dos Deputados,
permanecendo alguns problemas e inconsistncias
no Projeto.
n
52
Quadro Sntese 5:
Gesto Democrtica, 2003-2007
Tema
Agenda do FNRU
Planos Diretores
Participativos,
formulados pela
Secretaria Nacional
de Programas
Urbanos, com
interferncia do
FNRU.
Estabelecimento de pactos socioterritoriais entre

os diferentes interesses presentes nas cidades, com
o objetivo de: (i) implementar os instrumentos do
Estatuto da Cidade; (ii) promover a incluso
territorial; (iii) garantir a posse segura da moradia,
com o acesso terra urbanizada para todos e; (iv)
promover a gesto democrtica da cidade.
n Garantia da elaborao participativa dos Planos
Diretores.
Sistema Nacional
de
Desenvolvimento
Urbano
Proposta
formulada pelo
FNRU
A criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento

Urbano, visando gesto descentralizada,
regionalizada e democrtica da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
n O Conselho Nacional das Cidades deve ser um
rgo central no Sistema, integrante da estrutura do
Ministrio das Cidades, composto por representantes
do Poder Pblico e de segmentos da sociedade, com
composio paritria entre homens e mulheres.
n O Conselho Nacional das Cidades deve ser o rgo
deliberativo responsvel pela elaborao e aprovao
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e
deve ter por finalidade fiscalizar, assessorar, estudar,
propor e aprovar diretrizes para o desenvolvimento
urbano e regional com participao social.
n O governo deve criar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano, como instrumento institucional
de carter financeiro, para atender aos objetivos da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Lanamento da Campanha 'Plano Diretor

Participativo', em 2005, no mbito do Conselho das
Cidades, com o objetivo de apoiar os municpios na
implementao dos instrumentos do Estatuto da
Cidade e na elaborao dos Planos Diretores.
n A campanha Plano Diretor Participativo: cidade de
todos, foi organizada tendo como eixos: (i) a
promoo da incluso territorial; (ii) a posse segura e
inequvoca da moradia, com o acesso terra
urbanizada para todos e; (iii) a gesto democrtica da
cidade.
n
A campanha Plano Diretor Participativo se
estruturou atravs de uma coordenao nacional,
composta de instituies integrantes do Conselho
das Cidades, e de ncleos estaduais, integrados pelo
poder pblico e organizaes sociais diversas.
n
At dezembro de 2006, 96,5% dos 1.684
municpios em situao de obrigatoriedade j tinham
concludo ou estavam em processo de elaborao
e/ou reviso dos seus Planos Diretores.
n
Aprovao na Segunda Conferncia Nacional das

Cidades, de resolues envolvendo: (i) princpios,
diretrizes, objetivos e aes da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano; (ii) as diretrizes, os
objetivos e as aes das polticas especficas de
habitao, saneamento ambiental e mobilidade e
trnsito; (iii) a criao do Sistema Nacional de
Desenvolvimento Urbano, estruturado nas vrias
esferas da Federao e com instncias de
representao do poder pblico e da sociedade civil
descentralizadas, permanentes, consultivas e
deliberativas; e (iv) a estrutura de funcionamento e a
composio do Conselho das Cidades.
n Apesar das resolues aprovadas na Conferncia
das Cidades, at novembro de 2007 o Governo
Federal ainda no tinha encaminhado nenhum
projeto de lei ao Congresso criando o Sistema
Nacional de Desenvolvimento Urbano, tal como
proposto pelo FNRU.
n
53

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O Frum Nacional de Reforma Urbana:

1. Reforma urbana. 2. Frum Nacional de Reforma Urbana. I.

A responsabilidade quanto ao contedo do texto exclusivamente do autor.

A Agenda da Reforma Urbana e o Governo Lula (2003-2006)

A Incidncia do FNRU nas Polticas Urbanas Nacionais

a) O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

b) O Programa Crdito Solidrio

c) A Poltica Nacional de Habitao

Poltica de Saneamento Ambiental

a) A elaborao da Lei Nacional de Saneamento Ambiental

b) Retomada dos Investimentos Pblicos em Saneamento Ambiental

Poltica de Transporte e Mobilidade

a) Universalizao do Acesso ao Transporte Pblico

b) a Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito

a) Plataforma de Preveno contra Despejos

b) Reviso da Lei do Parcelamento do Uso do Solo (Lei de Responsabilidade Territorial

Gesto Democrtica das Cidades

a) Elaborao ou Reviso dos Planos Diretores Participativos

b) O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana:

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

1. A Agenda da Reforma Urbana e o Governo Lula (2003-2006)

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

Assim, os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais proliferaram no pas , na forma de canais

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

2. A Incidncia do FNRU nas Polticas Urbanas Nacionais

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

2.1. Poltica de Habitao

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

J a modalidade urbanizao de favelas prev a

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

Apesar das reunies realizadas com o Ministrio das

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

2.2. Poltica de Saneamento Ambiental

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

a) A elaborao da Lei Nacional de Saneamento Ambiental

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

a instituio do controle social sobre a gesto e prestao dos servios;

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

a) Universalizao do Acesso ao Transporte Pblico

A garantia de condies de acesso e circulao nos transportes

A garantia de que os recursos da CIDE (tributo federal cobrado sobre

O desenvolvimento pelo Governo Federal e Governos Estaduais de programas permanentes de Paz

O desenvolvimento de programas de incentivo aos meios de transportes no poluentes, em especial s

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

No que diz respeito acessibilidade, a Associao

O Frum Nacional de Reforma Urbana: Incidncia e Exigibilidade pelo Direito Cidade

Os documentos do FNRU destacam as seguintes proposies apresentadas e incorporadas durante o

2.4. Regularizao Fundiria