Charles Powell: El Camino A La Democracia en España

Documento de Trabajo
Cuadernos de la Espaa Contempornea

Nmero 1 / Diciembre 2006
El camino a la democracia
en Espaa
Charles Powell
Documento de Trabajo

Nmero 1 / Diciembre 2006
El camino a la democracia
en Espaa
Charles Powell
CEU Ediciones
El Instituto de Estudios de la Democracia (ID) es un centro de investigacin y estudios

superiores de posgrado, especializado en la promocin de nuevo conocimiento en el
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de nuestra historia reciente, as como de las cuestiones relativas a la consolidacin y
promocin de la democracia, al papel de la Espaa democrtica en el mundo y al estudio
de las transiciones desde una perspectiva terica y comparada.
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Serie Cuadernos de la Espaa Contempornea del Centro de Estudios de la Transicin Democrtica Espaola
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El camino a la democracia en Espaa
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Sumario
1. Introduccin
2. La transformacin de Espaa y sus consecuencias
3. Los ambiguos legados del franquismo
4. La transicin espaola, en perspectiva terica y comparada
12
5. La va espaola a la democracia
16
6. Los retos de la consolidacin democrtica
22
7. A modo de conclusin: una transicin no tan modlica?
25
8. Bibliografa citada
27
1. Introduccin
Al producirse la muerte del General Francisco Franco el 20 de noviembre de 1975, muchos espaoles crean
tener motivos fundados para mostrarse escpticos sobre el eventual establecimiento de un sistema poltico
democrtico en su pas. Entre ellos se citaba con frecuencia la ausencia de una tradicin democrtica espaola,
as como la turbulencia e inestabilidad que haban caracterizado a la vida poltica nacional desde la Guerra
de la Independencia. As, se recordaba que a lo largo de este periodo Espaa tuvo siete constituciones (1812,
1834, 1837, 1845, 1869, 1876 y 1931), padeci otros tantos pronunciamientos (en 1820, 1843, 1854, 1868,
1874, 1923 y 1936), asisti a cuatro abdicaciones reales y dos cambios de dinasta, fue gobernada por dos
repblicas y dos dictaduras, conoci cuatro guerras civiles (1833-40; 1846-49, 1872-75, y 1936-39), y sufri el
asesinato de cinco presidentes del gobierno (Juan Prim en 1879; Antonio Cnovas del Castillo en 1897; Jos
Canalejas en 1912; Eduardo Dato en 1921; y Luis Carrero Blanco en 1973).
Ciertamente, bajo el rgimen de la Restauracin (1875-1923), se haban celebrado regularmente elecciones
legislativas, incluso mediante sufragio universal masculino, pero la alternancia en el poder de dos grandes
fuerzas polticas en el llamado turno pacfico se bas en la falsificacin del proceso electoral, motivo por el
cual dicho sistema ha sido calificado por los politlogos como una democracia limitada. Posteriormente, la
cada de la Monarqua en abril de 1931 dara paso al primer rgimen plenamente democrtico conocido en
Espaa, el de la II Repblica (1931-1936), pero su funcionamiento escasamente satisfactorio ha permitido
definirlo como uno de los ejemplos ms extremos jams conocido de sistema poltico de pluralismo
polarizado. Sea como fuere, la revolucin de octubre de 1934 primero, y la sublevacin de julio de 1936
despus, se encargaran de truncar su posible consolidacin. Finalmente, del cruento conflicto fratricida que
asol a Espaa entre 1936 y 1939 surgi un rgimen autoritario encabezado por el General Franco (1939-75),
que siempre tuvo a gala su ambicin de erradicar para siempre los valores, procedimientos e instituciones
caractersticos de la democracia liberal.
Las dificultades experimentadas por la sociedad espaola a la hora de desarrollar y consolidar estructuras y
hbitos democrticos han sido atribuidas a un amplio abanico de causas. A ttulo general, con frecuencia se
han subrayado las contradicciones que se produjeron al introducir instituciones polticamente avanzadas
en un contexto socioeconmico marcado por la pobreza y el atraso, al menos en comparacin con otros
pases de la Europa occidental. Un ejemplo de ello sera la adopcin del sufragio universal masculino en
1869, mucho antes de que lo hicieran naciones econmica y socialmente ms desarrolladas como el Reino
Unido o Francia.
El relativo subdesarrollo econmico y social de Espaa suele considerarse el motivo fundamental por el
que no arraigaron con fuerza instituciones y prcticas democrticas tan prematuramente adoptadas. Segn
algunas estimaciones, en trminos de cultura cvica, tasas de alfabetizacin y nivel de desarrollo econmico,
en 1930 Espaa se encontraba al mismo nivel que Inglaterra en 1830-40, o que Francia en 1860-70. En aquel
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ao, el 45% de la poblacin espaola todava viva de la agricultura, proporcin que en Francia y Alemania solo
era del 22% y el 27%, respectivamente. Este subdesarrollo explicara fenmenos de evidentes consecuencias
polticas, tales como la elevada tasa de analfabetismo registrada en Espaa hasta bien entrado el siglo XX: en
1887, el 61% de los espaoles mayores de diez aos era analfabeto, proporcin que solo haba disminuido al
50% en 1910.
El relativamente escaso desarrollo econmico espaol experimentado durante el siglo XIX tambin dio lugar
a una estructura social poco favorable al desarrollo de instituciones liberales y democrticas. En este mbito
se subraya a menudo el impacto adverso de la existencia de profundas diferencias sociales, sobre todo en
el mbito rural, as como de la ausencia de unas amplias clases medias, cuya emergencia suele vincularse
al proceso de desarrollo democrtico. La debilidad de estos sectores intermedios de la sociedad espaola,
cuya presencia no se hara sentir con fuerza hasta mediados del siglo XX, tambin suele vincularse a la escasa
pujanza de las entidades que conforman la llamada sociedad civil.
Este atraso pudo tener consecuencias polticas ms inmediatas que las descritas anteriormente. A pesar
de su persistente intervencionismo econmico, durante el siglo XIX y buena parte del XX el Estado espaol
padeci una notable escasez de ingresos y recursos, lo cual limit seriamente su margen de actuacin. Esto
explicara, entre otros factores, sus dificultades para la accin militar, tanto en el exterior (recurdense las
derrotas de 1898 o la del Anual en 1921) como en el interior (como sugieren las tres guerras carlistas). En
opinin de algunos autores, tambin explicara en parte el auge de los nacionalismos perifricos en las
ltimas dcadas del siglo XIX, fundamentalmente en Catalua y el Pas Vasco, que lejos de ser una reaccin
contra la presin abrumadora ejercida por un Estado centralista omnipresente, reflejara ms bien el escaso
predominio e influjo del mismo. As pues, podra existir una relacin directa entre el subdesarrollo econmico
de Espaa y la existencia de fuertes tensiones centro-periferia, que no facilitaron precisamente su desarrollo
democrtico.
La debilidad del Estado liberal tambin se ha vinculado en ocasiones a la accin deslegitimadora de una
Iglesia catlica que ni siquiera lo reconoci oficialmente hasta 1857. Esta actitud no solo dio alas a algunos
enemigos declarados del mismo, como los carlistas, que cuestionaron su autoridad con cierto xito a lo largo
del siglo XIX, sino que sirvi para desprestigiarlo a ojos de amplios sectores conservadores de la sociedad.
Asimismo, la desafeccin de la Iglesia tambin podra guardar una estrecha relacin con la debilidad del
nacionalismo espaol decimonnico, al menos en comparacin con otros nacionalismos estatales ms
pujantes, como el francs, el alemn o incluso el italiano.
En comparacin con otros Estados europeos de la poca, resulta igualmente llamativa la llamada tradicin
pretoriana del Ejrcito espaol, manifestada en sus frecuentes irrupciones en el proceso poltico. En contra
de lo que suele pensarse, los militares que intervinieron en poltica durante el siglo XIX eran generalmente
de tendencia ms liberal que conservadora, orientacin que no resultara predominante hasta 1923, y ms
claramente en 1936. Adems, en la mayora de los casos dichas intervenciones se produjeron en respuesta
a peticiones surgidas del mbito civil, y no como resultado de una apetencia de poder por parte del Ejrcito
como tal. Por ello, el intervencionismo militar quiz deba considerarse ms un sntoma que una causa de la
inexistencia de un sistema poltico que combinara legitimidad y estabilidad.
6 | Instituto de Estudios de la Democracia
2. La transformacin de Espaa y sus

consecuencias
A pesar de este legado histrico aparentemente poco propicio, al producirse la muerte de Franco tambin
existan motivos fundados para pensar que en Espaa poda establecerse un rgimen plenamente democrtico.
Hacia 1975, la sociedad espaola era homologable con las de otros estados de la Europa occidental en casi
todos los mbitos. As lo reflejaba, en primer lugar, su grado de industrializacin y terciarizacin econmica:
la contribucin del sector agrcola al PIB cay desde el 24% al 9% entre 1960 y 1976, mientras que la industria
y los servicios aumentaron desde el 35% y el 40% hasta el 39% y el 51%, respectivamente. En lo que a su
estructura ocupacional se refiere, si en 1950 casi la mitad de la poblacin activa estaba ocupada en el sector
primario, en 1975 tan solo un 23% segua vinculada a la agricultura, mientras que la empleada en la industria
pas de representar algo menos del 25% en 1950 a suponer el 38% en 1975, comportamiento similar al
experimentado en el sector de los servicios. As pues, la disminucin de la poblacin agraria de la mitad a la
cuarta parte de la poblacin activa total, proceso que en Francia dur casi tres cuartos de siglo, cincuenta aos
en Alemania y treinta en Italia, se produjo en Espaa en apenas cuatro lustros. Tambin experimentaron un
avance notable los ndices de urbanizacin, al pasar la poblacin urbana del 46% del total en 1960 a un 55%
en 1970, aumentando el nmero de ciudades de ms de 100.000 habitantes de 26 a 38. Este fenmeno estuvo
ntimamente ligado al crecimiento de las clases medias, que vieron aumentar sus efectivos del 14% al 33%
de la poblacin entre 1950 y 1970. Gracias al crecimiento de la renta per capita, que se duplic ampliamente
entre 1960 y 1977, y de un aumento medio de los ingresos de $290 en 1955 a $2.486 en 1975, durante estos
aos surgieron nuevos hbitos de consumo: entre 1960 y 1975 se pas de los 59 a los 200 telfonos por cada
mil habitantes, de 5 a 653 televisores, y de 10 a 111 automviles. Asimismo, el desarrollo econmico hizo
posible la expansin del aparato estatal, un 50% de cuyo presupuesto se destinaba en 1975 a gasto social. As
lo atestigua, entre otros, el esfuerzo realizado en el mbito educativo: entre 1960 y 1970 la tasa de analfabetos
se redujo del 13,7% al 8,8%, y la escolarizacin primaria salt del 35,6% al 88,3%.
Como caba esperar, estos cambios estructurales tuvieron importantes consecuencias para el desarrollo
de los valores y creencias de los espaoles. Ante todo, a partir de los aos sesenta fueron conformndose
los elementos que suelen asociarse con una cultura poltica democrtica. Ya en 1966, solamente el 11% de
los encuestados que manifestaban una opinin estaba de acuerdo con que una sola persona decida por
nosotros, frente a un 35% que prefera ser gobernado por un grupo de personas elegidas por los ciudadanos,
proporcin que alcanzara el 66% en 1974. En la misma lnea, un estudio de 1975 revel que un 74% de los
encuestados era partidario de la libertad de prensa, un 71%, de la libertad religiosa, y un 58%, de la libertad
sindical. Las encuestas tambin sugieren la existencia de un creciente anhelo de superacin de las heridas
abiertas como resultado de la guerra civil, que permitiese una definitiva reconciliacin entre los espaoles.
No obstante, es importante subrayar que los estudios demoscpicos realizados durante la ltima dcada
de vida del rgimen sugieren que la ciudadana otorgaba mayor importancia a valores tales como la paz, la
estabilidad y el orden, que a otros como la justicia, la libertad o la democracia. De acuerdo con uno de ellos,
a principios de los aos setenta ms de la mitad de la poblacin era polticamente indiferente, mientras
que un 15% se identificaba con el rgimen y otro 25% deseaba la implantacin de la democracia, aunque
solo una minora muy reducida estaba dispuesta a asumir grandes riesgos para acelerar su llegada. Todo
ello parecera reflejar el hecho de que la emergencia de valores democrticos se produjo en el contexto de
una dictadura autoritaria de larga duracin, establecida como resultado de una cruenta guerra civil. De ah
tambin que el deseo de evitar a toda costa un nuevo conflicto fratricida fuese precisamente el objetivo ms
ampliamente compartido por los espaoles al producirse la muerte de Franco.1
1
Powell (2001), p. 41 y ss.
De todo lo anterior no se desprende necesariamente que el desarrollo socioeconmico experimentando

bajo el franquismo garantizara la implantacin exitosa de una democracia en Espaa tras la muerte del
dictador. Aunque parece estar demostrado que, cuanto ms prospera sea una sociedad, mayores sern las
probabilidades de que pueda desarrollar y sostener un sistema democrtico, ninguna ley fatalista asegura a un
pas desarrollado la democracia, ni condena a uno pobre a la dictadura, como sugieren los casos de Alemania
en los aos treinta y de Corea del Sur o Taiwan en los aos ochenta, y en sentido inverso, el de la India en la
actualidad. Al teorizar sobre la tercera ola democratizadora mundial iniciada a mediados de los aos setenta
del siglo pasado, Samuel Huntingon observ que, en tres de cada cuatro casos, las dictaduras que tenan una
renta per capita de entre mil y tres mil dlares en 1976 contaban con sistemas democrticos quince aos
despus, lo cual le permiti concluir que dicha oleada fue el producto del crecimiento econmico de las dos
dcadas anteriores. Sin embargo, el desarrollo socioeconmico experimentado por una cuarta parte de esos
pases no fue condicin suficiente para su democratizacin.2 En suma, la relacin causal entre crecimiento
econmico y democratizacin es relativamente dbil, lo cual no es sino el reflejo de los considerables
mrgenes de libertad de las sociedades frente al determinismo de las condiciones estructurales.
Si la estructura socioeconmica de Espaa en 1975 poco o nada tena que ver con la de 1931, algo parecido
puede afirmarse del contexto internacional en el que se iniciaron ambas transiciones. Mientras que en los
aos treinta los regmenes totalitarios experimentaron un auge inusitado, poniendo en cuestin la viabilidad
de la democracia liberal en el viejo continente, a mediados de los aos setenta tan solo Portugal y Grecia
compartan con Espaa el dudoso honor de contar con gobiernos autoritarios. Por otro lado, la Guerra Fra
y el tratado con los Estados Unidos de 1953 haban situado a Espaa claramente en el bloque occidental,
adscripcin que la Unin Sovitica nunca estuvo en condiciones de cuestionar. Adems, en 1957 haba
nacido un selecto club de estados democrticos, la Comunidad Europea, que hizo explcito su rechazo al
rgimen franquista ya en 1962, a pesar de lo cual accedi a firmar un Acuerdo Preferencial en 1970 que no
hizo sino aumentar la dependencia econmica de Espaa respecto de un bloque al que solo podra acceder
como miembro de pleno derecho un vez completado su proceso democratizador. Otro factor exgeno que
favoreci la segunda transicin fue el cambio operado en el seno de la Iglesia catlica universal a raz del
Concilio Vaticano II (1962-65). Bajo su influjo innovador, la Iglesia espaola, cuya situacin inusitadamente
privilegiada haba sido reconocida mediante el Concordato de 1953, fue comprendiendo que, en lugar de
ser un obstculo para la democratizacin como haba ocurrido en los aos treinta, poda garantizar mejor
su futuro convirtindose en una de sus ms firmes partidarias. Finalmente, Espaa tambin se benefici
del hecho de que la muerte de Franco fuese precedida por la cada del rgimen de Salazar en abril de 1974;
aunque la Revolucion de los Claveles portuguesa fue antes un ejemplo a evitar que un modelo a seguir,
tambin sirvi para alertar sobre el peligro que corra un rgimen autoritario incapaz de evolucionar. Quiz
el nico fenmeno externo en tener un impacto netamente adverso sobre la transicin de los aos setenta
fuese la crisis internacional del petrleo iniciada en 1973, que tuvo consecuencias aun ms nefastas para la
economa espaola que la Gran Depresin de 1929.
Huntington (1994), p. 66 y ss.
3. Los ambiguos legados del franquismo

La forma en la que se inicia y desarrolla una transicin a la democracia depende en buena medida de la
naturaleza del rgimen previamente existente. De ah la necesidad de analizar, siquiera brevemente, algunos
de los rasgos definitorios del rgimen de Franco, al menos en su configuracin ms tarda (1969-75), sobre
todo aquellos que paradjicamente favorecieron (o al menos no obstaculizaron en exceso) el proceso
democratizador posterior.
A pesar de las crticas que ha recibido por parte de algunos especialistas, la caracterizacin del rgimen
de Franco que ms facilita la comprensin de su funcionamiento interno es quiz la acuada por Juan
Linz, para quien el franquismo constituye un caso prototpico de rgimen autoritario, entendido como
sistema no-democrtico claramente diferenciable de los de naturaleza totalitaria (como la Alemania nazi)
y post-totalitaria (como la Hungra anterior a la cada del Muro de Berln). Para este autor, los regmenes
autoritarios son sistemas polticos con un pluralismo poltico limitado, no responsable; sin una ideologa
elaborada y directora (pero con una mentalidad peculiar); carentes de una movilizacin poltica intensa y
extensa (excepto en algunos momentos de su evolucin); y en los que un lder (o acaso un grupo reducido)
ejerce el poder dentro de lmites formalmente mal definidos, pero en realidad bastante predecibles.3
Uno de los aspectos ms llamativos de esta caracterizacin es que los cuatro elementos que la componen
encierran un cierto potencial disgregador. El pluralismo limitado, del que obviamente solo pudieron
beneficiarse quienes apoyaban en mayor o menor medida al rgimen, reflejaba el carcter polticamente
heterogneo de la coalicion reaccionaria forjada en 1936 en torno a Franco, compuesta por militares,
falangistas, monrquicos alfonsinos, carlistas y catlicos de diversas adscripciones. Ello explicara a su vez
la inexistencia de una ideologa franquista claramente definida, lo cual permiti a las distintas familias
del rgimen disear y defender proyectos polticos muy diversos, en ocasiones incompatibles entre s. La
ausencia de reglas de juego claramente definidas apunta a una permanente tensin entre los ganadores y
perdedores en los sucesivos relevos realizados en la cumbre del rgimen, mientras que la escasa voluntad
movilizadora de ste refleja el papel secundario desempeado por el partido nico franquista, sobre todo en
su tramo final.
Efectivamente, uno de los rasgos caractersticos de los regmenes autoritarios es el papel relativamente
menor que desempea en ellos el partido nico, sobre todo en comparacin con los regmenes totalitarios:
lejos de ser un instrumento necesario para la conquista del poder, es a menudo una creacin posterior a la
ocupacin de ste. En el caso espaol, la Falange Espaola Tradicionalista y de las JONS fue creada desde
el poder mediante el Decreto de Unificacin de abril de 1937- para someter a la autoridad personal del
dictador a la constelacin de fuerzas polticas civiles que haban apoyado el golpe militar del 18 de julio de
1936. En teora, el partido que pas a denominarse Movimiento en 1956, un cambio de nomenclatura harto
elocuente- deba servir para actuar de intermediario entre la sociedad y el Estado, educar a los ciudadanos
en los principios ideolgicos del rgimen y proporcionar la principal cantera de dirigentes polticos. En
realidad, jams cumpli plenamente ninguno de esos cometidos, fundamentalmente porque el propio
Franco nunca quiso dotarle de verdadera autonoma ni autoridad, por el peligro que poda suponer para su
propio liderazgo. En todo caso, la ausencia de una estructura de partido slida facilit sin duda el cambio
poltico tras su muerte, ya que priv a los defensores del continuismo de instrumentos contundentes con los
que poder oponerse eficazmente al proceso democratizador.
Linz (1974).
En los regmenes autoritarios, la ausencia de un partido nico fuerte es suplida a menudo por el protagonismo
del Ejrcito, pero la consolidacin del sistema suele traer consigo una disminucin del mismo. Debido
precisamente al destacado papel del Ejercito en la sublevacin de 1936, y al hecho de que un militar de alta
graduacin ostentara ininterrumpidamente la jefatura del Estado (y tambin la presidencia del gobierno,
hasta 1973), se ha solido exagerar el componente castrense del rgimen de Franco, que salvo en su etapa
inicial, no puede considerarse una dictadura militar clsica, como las surgidas en Amrica Latina. A partir de
finales de los aos cincuenta, el papel del Ejrcito en las instituciones polticas del rgimen y en los sectores
de la economa bajo control estatal disminuy muy considerablemente, hasta tal punto que ni siquiera pudo
evitar las notables reducciones de presupuesto y personal que dieron lugar a que, en los aos setenta, el
gasto militar espaol fuese el ms bajo de Europa, a excepcin del de Luxemburgo. En suma, el rgimen
de Franco no fue tanto una dictadura militar como la dictadura de un militar; cuando ste falleci, no fue
necesario desalojar al Ejrcito del poder, porque no lo ocupaba; de ah tambin que ste no constituyese un
obstculo insalvable para el proceso democratizador posterior.
As pues, lo significativo a nuestros efectos es que, en vsperas de la muerte de su fundador, la base institucional
y organizativa del rgimen franquista era predominantemente civil, ya que, como ha sostenido Felipe Agero,
es ms fcil culminar con xito una transicin desde un sistema en el que la elite que ostenta el poder es
eminentemente civil, que desde uno gobernado por el estamento militar. Ello se debe fundamentalmente a
que los lideres autoritarios civiles tienen mayores incentivos para apoyar un proceso democratizador si ste
les permite reciclarse como polticos del nuevo sistema democrtico, mientras que el retorno a los cuarteles
tiende a resultar ms problemtico. Adems, en las transiciones desde un rgimen de base militar el Ejrcito
suele intentar crear ciertos dominios reservados de poder que pueden entorpecer la consolidacin del nuevo
sistema democrtico.4
La prdida de influencia del Ejrcito a la que nos hemos referido ms arriba coincidi en el tiempo, y en
cierta medida fue propiciada, por otro factor igualmente importante para el proceso democratizador
posterior, como fue la creciente separacin entre el rgimen franquista y el Estado. Esto se debi, en primer
lugar, a que las nuevas polticas econmicas y sociales introducidas a partir del Plan de Estabilizacin de
1959 trajeron consigo un notable crecimiento del tamao y las funciones del Estado: el gasto efectuado por
las administraciones pblicas se duplic entre 1950 y 1975, mientras que el numero de funcionarios creca
un 41%, hasta representar el 9% de la poblacin activa. Lo novedoso es que dicho crecimiento se produjo
sobre todo en sectores distintos de los tradicionales, tales como la educacin y la salud pblica. Ello exigi
una creciente racionalizacin y burocratizacin de la administracin, dando lugar a una mayor neutralidad
poltica de los funcionarios, lo cual ha permitido afirmar que aquella fue la primera clase de funcionarios
que pudo distinguir en Espaa entre servicio al Estado y servicio al gobierno.5 Esta notable transformacin
del Estado, impulsada por los llamados tecncratas, demuestra hasta qu punto es errneo sostener que
el desarrollo socioeconmico de los aos sesenta se produjo sin que ello comportase cambio polticoinstitucional alguno. Como ha recordado Jos Casanova, la democratizacin no es la nica clase de desarrollo
poltico posible; tambin es un componente decisivo del desarrollo poltico moderno la racionalizacin del
Estado y de la administracin.6
Este debate es relevante porque, como han observado Juan Linz y Alfred Stepan, es imposible construir
una democracia sin la existencia previa de un Estado. Por ello, todo proceso de transicin se ve facilitado
enormemente por la existencia de una burocracia servible para la democracia, de tal manera que el cambio
de rgimen no requiera una transformacin previa (o simultanea) del aparato estatal. Esta es precisamente
4
Agero (1995), pp. 89-101.
Juli (1991), p. 178.
Casanova (1992), p. 261.
una de las grandes diferencias entre los sistemas autoritarios y los totalitarios: mientras que en los primeros
puede existir una demarcacin ntida entre rgimen y Estado, en los segundos el uno se funde con el otro, de
tal manera que la cada de aquel trae consigo la destruccin de ste.7
Dada la escasa voluntad de Franco de impulsar una verdadera institucionalizacin de su rgimen por temor
a perder el control del mismo, ste fue siempre y ante todo una dictadura de carcter personal. Sin embargo,
con el paso del tiempo el deseo de conservar su poder absoluto y arbitrario entr cada vez ms en conflicto
con su creciente obsesin por controlar su sucesin: para poder realizar esto ltimo, era necesario fijar
previamente ciertos procedimientos formales mediante una cierta constitucionalizacin del rgimenque limitaran inevitablemente su libertad de accin futura. Finalmente, el dictador resolvi este dilema en
julio de 1969 con la proclamacin de Don Juan Carlos como sucesor a ttulo de Rey, a fin de instaurar una
Monarqua de nueva planta e incluso una nueva dinasta que nada debiese al pasado anterior a 1936.
El taln de Aquiles de los planes elaborados para garantizar la continuidad del rgimen era que gravitaban
en buena medida sobre la figura del futuro presidente del gobierno, definido por la Ley Orgnica del Estado
(1966) como el verdadero albacea testamentario del dictador. Aunque reacio a compartir el poder, el afn de
Franco por controlar al mximo la sucesin le llev a nombrar presidente del gobierno en junio de 1973 a su
hombre de confianza, el almirante Luis Carrero Blanco, pero el asesinato de ste a manos de la organizacin
terrorista ETA pocos meses despus trastoc gravemente sus planes. El sorprendente nombramiento de su
sucesor, Carlos Arias Navarro, en enero de 1974, no hizo sino poner de manifiesto la fragilidad institucional
del sistema, dando lugar a un debate cada vez ms enconado en el seno del propio rgimen sobre el futuro
de ste, que contribuy significativamente a su debilitamiento. Ello parecera confirmar la afirmacin de
Guillermo ODonnell y Philippe Schmitter, en el sentido de que no hay ninguna transicin cuyo comienzo
no sea consecuencia, directa o indirecta, de divisiones importantes dentro del propio rgimen autoritario,
principalmente las fluctuantes divisiones que separan a los duros de los blandos, o lo que es lo mismo, a
los intransigentes de los evolucionistas.8
La muerte de Franco, acaecida el 20 de noviembre de 1975, convirti a su sucesor en la figura poltica
central del rgimen. Para entonces, haca mucho tiempo que Don Juan Carlos saba que no heredara ni
la autoridad personal ni la legitimidad carismtica del dictador. Los autores de la Ley Orgnica del Estado
haban pretendido disear una monarqua autoritaria, a mitad de camino entre las monarquas absolutas
de antao y las monarquas parlamentarias contemporneas, tericamente con el propsito de dejar a salvo
la imparcialidad del Rey y garantizar as la continuidad de la institucin. De haber aceptado este destino,
el joven rey se hubiese convertido en el rehn de una oligarqua renovada mediante cooptacin por unas
instituciones poco o nada representativas, cuyo fracaso o impopularidad habran salpicado inevitablemente
al propio jefe del Estado. La salida a este dilema solo poda proporcionarla una monarqua parlamentaria
de corte occidental, en la que el monarca reinara, pero no gobernara. Por ello, para Don Juan Carlos la
transicin a la democracia supondra tambin y quiz sobre todo- el trnsito de un tipo de monarqua a
otra. A nadie puede sorprender que el monarca propiciara un cambio de rgimen impulsado por su instinto
de supervivencia, tanto personal como dinstico, y por el deseo de mantenerse en la jefatura del Estado, a lo
que habra que aadir su voluntad de dar respuesta a las crecientes demandas sociales de cambio poltico,
y de contribuir a una definitiva reconciliacin nacional como rey de todos los espaoles. As pues, la gran
paradoja inicial de la transicin fue el hecho de que la institucin y la persona escogidas para garantizar la
continuidad del franquismo desempearan un papel tan decisivo en su desmantelamiento.
Linz y Stepan (1996), p. 126.
ODonnell y Schmitter (1988), p. 37.
4. La transicin espaola, en perspectiva

terica y comparada
La literatura acadmica sobre los procesos democratizadores suele distinguir entre (al menos) dos
fenmenos claramente diferenciados entre s: uno de transicin a la democracia propiamente dicho, y
otro de consolidacin del nuevo sistema democrtico. En este contexto suele entenderse por transicin
el intervalo que se produce entre la desaparicin del rgimen existente y la aparicin de uno democrtico,
siendo esta etapa aquella en la que surgen las principales instituciones del nuevo sistema democrtico, as
como las reglas bsicas del juego poltico. Segn Linz y Stepan, puede darse por concluida una transicin
cuando se satisfacen tres condiciones: la existencia de un gobierno nombrado como resultado de unas
elecciones democrticas libres; la posibilidad de que dicho gobierno goce de facto de la autoridad necesaria
para generar nuevas polticas; y cuando el poder ejecutivo, legislativo y judicial generados por la nueva
democracia no tenga que compartir su poder, de iure, con otras instancias.9
A diferencia de Grecia y Portugal, cuyas transiciones se iniciaron con un acontecimiento unnimemente
percibido como el final de la dictadura autoritaria una derrota militar y un golpe militar, respectivamenteen el caso espaol no hubo tal. Algunos autores sostienen que el rgimen franquista entr en una crisis
terminal algn tiempo antes de la muerte de su fundador por ejemplo, tras el asesinato de Carrero Blancolo cual les lleva a referirse a la existencia de una etapa de pretransicin. Sin embargo, por motivos tanto
histricos como metodolgicos, para definir esta etapa final de la dictadura resulta ms apropiado el trmino
tardo franquismo. De forma parecida, aunque en sentido contrario, otros autores entienden que, desde un
punto de vista formal, la muerte de Franco no modific en absoluto la vigencia del rgimen, que se mantuvo
inclume, motivo por el cual sitan el inicio de la transicin en un momento posterior, generalmente el
nombramiento de Adolfo Surez como presidente del gobierno en julio de 1976. Ciertamente, la desaparicin
fsica del dictador no dio paso a una democratizacin inmediata, pero s a la proclamacin de Don Juan
Carlos como Rey de Espaa dos das despus; como se analiza ms adelante, ambos acontecimientos
generaron una dinmica poltica radicalmente nueva, motivo por el cual parece razonable situar el inicio de
la transicin en noviembre de 1975.
Si resulta controvertido fechar el inicio de la transicin espaola, no lo es menos determinar el momento a
partir del cual puede darse por concluida. Muchos autores cierran el proceso con la aprobacin de la nueva
Constitucin democrtica mediante referndum, el 6 de diciembre de 1978. Sin embargo, la definicin de
nuevas reglas de juego no garantizaba automticamente su aplicacin, y dada la existencia de dudas fundadas
sobre la capacidad de los primeros gobiernos democrticos para generar polticas nuevas en el mbito de la
organizacin territorial del Estado, sin duda el aspecto del nuevo rgimen mas contestado por los nostlgicos
del franquismo, algunos especialistas sostienen que la transicin no debe darse por concluida hasta el 25
de octubre de 1979, fecha de la aprobacin mediante referndum de los primeros estatutos de autonoma,
correspondientes a Catalua y el Pas Vasco. En ocasiones, el cierre de la transicin tambin se relaciona
con el fallido golpe de Estado militar del 23 de febrero de 1981, o incluso con el aplastante triunfo electoral
del PSOE en octubre de 1982, por entender que solo a partir de entonces pueden considerase superados los
grandes retos a los que hubo de enfrentarse el proceso democratizador. Sin embargo, ambos acontecimientos
guardan en realidad ms relacin con el fenmeno de la consolidacin democrtica, concepto algo ms
complejo y difuso que el de transicin, que se analiza ms adelante.
A decir de Stepan, si bien los caminos que conducen a la democracia desde el autoritarismo son muchos y
muy variados, a grandes rasgos todas las transiciones se realizan desde arriba, desde abajo o desde fuera.
Para este autor, el caso espaol constituye un caso paradigmtico de transicin realizada desde arriba, y
ms concretamente, de redemocratizacin iniciada en el seno del rgimen autoritario por la lite civil. En
su opinin, esta ruta hacia la democracia es viable cuando ciertos elementos institucionales importantes
que gozan de poder dentro de la coalicin autoritaria gobernante perciben que, en virtud de las condiciones
cambiantes, sus intereses a largo plazo se vern mas favorecidas en un contexto en el que las instituciones
autoritarias hayan dado paso a otras democrticas. Por su parte, Robert Fishman define la transicin
espaola como un ejemplo prototpico de proceso democratizador iniciado por los sectores mas pragmticos
del rgimen autoritario, en el cual los grandes actores estatales las Fuerzas Armadas, los funcionarios de la
administracin central, la judicatura- desempearon un papel muy secundario. A corto plazo, ello habra
facilitado el proceso democratizador, pero ms adelante suscitara el problema de la convivencia de dicho
Estado con un nuevo sistema poltico democrtico, sobre todo en lo que a las Fuerzas Armadas se refiere.10
Otros autores han objetado que estas interpretaciones del proceso espaol exageran el protagonismo de
los reformistas del rgimen, encabezados por el Rey, a la vez que subestiman el papel de las organizaciones
polticas y sociales que venan actuando contra el franquismo y a favor de la democracia. A fin de reflejar
esta dependencia mutua, Jos Mara Maravall interpreta la transicin en funcin de la presencia en liza de
dos dinmicas contrapuestas: una dinmica de reforma, negociacin y pacto desde arriba, impulsada por
los reformistas del rgimen autoritario, por un lado, y una dinmica de presin y exigencias desde abajo,
articuladas en unos movimientos sociales y traducidas por diversas organizaciones polticas y sindicales, por
otro. Esta postura es similar a la de Donald Share y Scott Mainwaring, que distinguen entre las transiciones
por colapso o desmoronamiento del rgimen autoritario (como la de Portugal); las que se producen via
autoexclusin (como la de Uruguay); y las transiciones va transaccin, categora en la que sitan el caso
espaol. Esta caracterizacin tiene la virtud de reflejar tanto el hecho de que la transicin fue impulsada
inicialmente desde arriba, como la importancia de la presin ejercida desde abajo, sin la cual los reformistas
no se habran planteado la necesidad de impulsar cambios profundos, o al menos no con gran urgencia.11
Como se ver, el debate sobre la caracterizacin de la transicin gira en parte sobre las distintas valoraciones
que merecen la actuacin de las organizaciones polticas y sindicales contrarias al rgimen, tanto bajo
el franquismo como durante el propio proceso democratizador. A grandes rasgos, en 1975 el frente
antifranquista estaba conformado por seis tipos de organizaciones: partidos polticos de mbito nacional,
de ideologa izquierdista, que se consideraban legatarios de la II Repblica y que se proclamaban partidarios
de una democracia de corte occidental, en ocasiones como paso previo a transformaciones ms profundas
(fundamentalmente el PCE y el PSOE); partidos polticos de extrema izquierda, activos en el movimiento
estudiantil y, en menor medida, el movimiento obrero, que aspiraban a una radical transformacin de las
estructuras sociales que supuestamente sustentaban al rgimen (como la ORT y la LCR); organizaciones de
mbito regional y de ideologa generalmente nacionalista, partidarias del derecho de autodeterminacin de
sus llamadas naciones sin Estado, o cuando menos, de la concesin de niveles de autonoma comparables
a los disfrutados bajo la II Repblica (como el PNV); y pequeos grupos de notables organizados en torno
a personalidades destacadas, de ideologa generalmente liberal, democristiana o socialdemcrata, y cuya
actividad era ms alegal que ilegal (como los liderados por Jos Maria Gil Robles o Joaqun Satrstegui). A este
elenco habra que sumar los principales sindicatos clandestinos existentes a mediados de los setenta, CCOO
y UGT, estrechamente vinculados al PCE y al PSOE, respectivamente, as como el sindicato independiente
USO. Mencin aparte merecen ciertas organizaciones antifranquistas que inicialmente haban pertenecido
a la segunda y tercera categoras enumeradas ms arriba, como FRAP y ETA, pero cuya deriva terrorista les
otorg una naturaleza claramente diferenciada.
10
Stepan (2001); Fishman (1990).
11
Maravall (1981); Share y Mainwaring (1986).
Durante el tardo franquismo y la transicin, estas organizaciones se enfrentaron a tres grandes retos. Ante
todo, el contexto autoritario en el que operaban, y la consiguiente persecucin y represin de las que fueron
objeto, no facilitaron precisamente su desarrollo organizativo ni su relacin con la sociedad. Tampoco
contribuy a ello el radicalismo ideolgico de muchas de ellas, que las distanciaba de amplios sectores de
la ciudadana a la que decan representar. En segundo lugar, la unidad de accin de estas organizaciones no
result fcil, debido tanto a la supervivencia de ciertas rivalidades histricas (como la que haba enfrentado
a comunistas y socialistas desde el final de la guerra civil), como a su notable heterogeneidad. Por ltimo,
aunque todas compartan el deseo de poner fin al rgimen de Franco, no alcanzaron nunca un acuerdo
ampliamente compartido sobre cmo poda lograrse dicho objetivo, ni sobre qu deba sustituirlo. Aunque
en teora nunca abandonaron la pretensin de derribar al dictador en vida, tampoco gozaron de la fuerza
necesaria para lograrlo, en vista de lo cual se conformaron con prepararse para el vaco de poder que
supuestamente se dara a su muerte, en un escenario que inicialmente prevean similar al de abril de 1931.
De ser as, y al igual que entonces, se procedera a la creacin de un gobierno provisional representativo de
la oposicin contraria al rgimen, que a su vez convocara elecciones a una asamblea constituyente. Algunos
exigan tambin un referndum sobre la forma del Estado, como el celebrado en Grecia en diciembre de
1974 tras la cada del rgimen de los coroneles, mientras que los nacionalistas perifricos preconizaban el
establecimiento de gobiernos provisionales en sus respectivos mbitos de actuacin.
El hecho de que los acontecimientos no se desarrollaran de acuerdo con este guin no significa en absoluto
que la oposicin desempeara un papel irrelevante. En vida del dictador, su presencia y actividad contribuy
significativamente a la deslegitimacin del rgimen, alimentando la percepcin casi universalmente
compartida de que el franquismo sera inviable sin Franco. Aunque no pudiese ofrecer una alternativa viable
a la dictadura, s fue capaz de forzar la aparicin de ciertos espacios pblicos que escapaban al control
de sta en el movimiento obrero y vecinal, en el mbito universitario, en la esfera cultural- y cuya mera
existencia ayud a minar su voluntad de pervivencia. Muerto Franco, la existencia previa de unos partidos
y sindicatos con programas, estructuras y lderes suficientemente asentados hizo posible la canalizacin
de las demandas de los sectores ms movilizados de la sociedad, as como su interlocucin con los sectores
reformistas del rgimen. Todo ello facilit la participacin de los sectores polticos hasta entonces excluidos
en las primeras elecciones generales, que por ello mismo fueron realmente libres y contestadas, as como la
posterior configuracin del nuevo sistema de partidos, lo cual tambin incidi positivamente en el proceso
de consolidacin democrtica.
Debido en parte a la relativa debilidad de las organizaciones antifranquistas, a la muerte del dictador se
produjo un cierto impasse, que constituye uno de los rasgos definitorios de las transiciones va transaccin:
ni el rgimen poda imponer su voluntad a la oposicin, ni sta estaba en condiciones de derribarlo. Para
que esta situacin diese paso a una salida negociada, tenan que darse unas condiciones harto infrecuentes:
el rgimen autoritario saliente no poda ser ni demasiado fuerte, porque ello le hubiese permitido ignorar
las pretensiones de la oposicin, ni demasiado dbil, ya que entonces los reformistas hubiesen carecido de
influencia. Algo similar suceda con la oposicin: de haber sido muy poderosa, hubiese preferido derribar al
rgimen antes que negociar con los reformistas, pero de haber tenido poca fuerza, no habra podido obligar
a estos a realizar concesiones significativas.
En ocasiones se argumenta tambin que las transiciones va transaccin exigen un nivel relativamente bajo
de movilizacin popular. Cabra decir ms bien que slo son compatibles con una movilizacin extensa
como la que se produjo en Espaa en 1975-77- cuando existen elites polticas y sindicales con la voluntad
y capacidad necesarias para acompasar esta presin desde abajo a la evolucin global del proceso, lo cual
constituye precisamente una de las caractersticas ms positivas de la segunda transicin espaola, y que
la diferencian claramente de la primera. De no haberse producido esa modulacin, los sectores blandos
del rgimen difcilmente habran apaciguado a los ms duros, ni hubiesen logrado imponerse los sectores
moderados de la oposicin a los ms radicales. As, uno de los factores que ms favoreci la transaccin
entre los blandos del rgimen y los moderados de la oposicin fue que les permiti aislar y contener a los
extremistas, tanto pacficos como violentos, de sus respectivos campos. En este sentido, a menudo se olvida
que, a pesar de los esfuerzos de las lites por evitar la polarizacin y el enfrentamiento civil, entre 1975 y 1980
la violencia poltica generalmente de naturaleza terrorista- se cobr en Espaa unas 460 vctimas mortales.
A la luz de estas cifras, quizs habra que revisar el tpico del carcter eminentemente pacfico del proceso,
evitando as que se subvalore la magnitud de los retos a los que hubo de enfrentarse la sociedad espaola.
La necesidad de definir con mayor precisin la naturaleza de la transaccin que hizo posible el proceso
democratizador espaol ha llevado a Linz y Stepan a presentarla como un ejemplo paradigmtico de reforma
pactada-ruptura pactada. Con ello pretenden no solo reconocer la presencia de elementos tanto reformistas
como rupturistas en dicho proceso, sino subrayar la centralidad de los pactos que lo hicieron posible. De ah
que interpreten la transicin como el resultado de al menos cinco grandes pactos: el alcanzado entre duros
y blandos en el seno del propio rgimen saliente, plasmado en la aprobacin de la Ley para la Reforma;
los acuerdos logrados por el gobierno Surez y la oposicin que posibilitaron la celebracin de las primeras
elecciones democrticas; los pactos de la Moncloa, que contribuyeron a estabilizar una difcil situacin
socioeconmica; el gran pacto multipartidista que hizo posible la nueva Constitucin democrtica; y las
negociaciones que desembocaron en los estatutos de autonoma de Catalua y el Pas Vasco.12
En la secuencia anterior se detecta un importante protagonismo inicial de los sectores reformistas del rgimen,
que fue disminuyendo con el paso del tiempo, a medida que el proceso fue abrindose a otros actores.
Efectivamente, uno de los aspectos ms llamativos del caso espaol es que se inici desde arriba, a impulso
de los sectores reformistas encabezados por el monarca, que utilizaron profusamente las instituciones y
los procedimientos contemplados en la legalidad franquista que se pretenda sustituir. Esto se debi en
buena medida a que el Rey no poda encabezar un autogolpe contra el rgimen, ni una autorruptura con
la legalidad vigente, porque le habra privado de la nica autoridad de la gozaba inicialmente, es decir, la
que le atribua la propia legislacin franquista. Adems, una decisin de esta ndole habra liberado a los
sectores contrarios a la democratizacin sobre todo a ciertos elementos de las Fuerzas Armadas- de la
promesa de lealtad y obediencia que les imponan tanto las leyes vigentes como el testamento poltico de
Franco. As pues, Don Juan Carlos se enfrent a una doble tarea, consistente en legitimar prospectivamente
(hacia adelante) a la monarqua a ojos de la oposicin mediante su apoyo a la democratizacin, a la vez que
procuraba legitimar a la democracia retrospectivamente (hacia atrs) ante los sectores ms reacios al cambio
garantizndoles el amparo de la Corona.13
A nuestros efectos, lo significativo es que el estudio comparado de las transiciones de la tercera ola parece
sugerir que las que se inician desde arriba, sobre todo las impulsadas por los elementos evolucionados
del rgimen (que no por los actores estatales) son ms estables, y gozan de mayores posibilidades de xito,
que las iniciadas desde abajo. Las segundas pueden dar lugar a la creacin de gobiernos provisionales de
carcter excluyente, no plenamente representativos, que sin embargo sucumben a la tentacin de utilizar
su legitimidad revolucionaria para imponer cambios estructurales, de naturaleza socioeconmica o
institucional, que luego resultan difciles de rectificar incluso cuando la voluntad de hacerlo cuenta con
el apoyo mayoritario de la sociedad. (En opinin de algunos autores, el gobierno provisional surgido en
Espaa en 1931 sera un buen ejemplo de esto). No obstante, las transiciones iniciadas desde arriba tambin
12
13
Powell (2004).
comportan ciertos riesgos, como cuando el gobierno autoritario saliente intenta crear ciertas reglas de juego
(tanto formales como informales) que garanticen sus intereses esenciales en el nuevo sistema poltico,
dando lugar a una democracia limitada, posibilidad que pudo darse en Espaa durante los primeros meses
de 1976.
5. La va espaola a la democracia
A efectos analticos, la transicin espaola puede subdividirse en tres grandes fases, cada una de las cuales se
corresponde con una tarea u objetivo diferenciado. La primera de ellas, definida en ocasiones como una fase
de desvinculacin del rgimen franquista, se inici con la muerte del dictador, pero no se encauz realmente
hasta el nombramiento de Surez como presidente del gobierno, en julio de 1976. Los seis primeros meses
del reinado de Don Juan Carlos estuvieron marcados por las contradicciones internas del segundo gobierno
de Arias Navarro, que no fue capaz de presentar una propuesta de reforma viable, as como por una intensa
presin desde abajo, surgida del movimiento obrero y de la campaa de la oposicin a favor de una amplia
amnista. El cese del presidente desbloque el impasse producido entre los blandos y los duros del rgimen
saliente, facilitando un acuerdo (al menos tcito) entre ellos en torno a la Ley para la Reforma Poltica,
urdida por el presidente de las Cortes y del Consejo del Reino, Torcuato Fernndez Miranda, y mejorada
por el gobierno Surez. Aunque la Ley de Principios del Movimiento Nacional (1958) defina a estos como
permanentes e inalterables, el primero sostuvo siempre que la Ley de Sucesin (1946) permita que toda ley
fundamental pudiese reformarse con el apoyo de dos tercios de las Cortes y el refrendo del pueblo espaol;
modificada la ley, quedaba abolido el principio. Aprobado por las Cortes franquistas el 18 noviembre de
1976 (por 425 votos a favor, 59 en contra, 13 abstenciones y 34 ausencias), y refrendado por una amplia
mayora de espaoles (un 94% del 77% de los censados que votaron) el 15 de diciembre a pesar de la postura
abstencionista de la oposicin, este texto encarna como ningn otro la filosofa de la transicin, basada en la
posibilidad (e incluso necesidad) de utilizar la legalidad vigente y sus propios mecanismos de reforma para
iniciar el trnsito hacia un sistema poltico radicalmente distinto, sin vaco de poder alguno.
En lugar de intentar acometer directamente una reforma parcial del sistema vigente (como haba pretendido
el segundo gobierno Arias), tras afirmar lacnicamente que la democracia, en el Estado espaol, se basa
en la supremaca de la ley, expresin de la voluntad soberana del pueblo, la Ley se limitaba a posibilitar
la eleccin por sufragio universal de una Cortes democrticas que decidiran libremente el alcance de
los cambios a realizar. Estas estaran formadas por un Congreso de los Diputados de 350 miembros y un
Senado de 248, compuesto por 207 representantes de unas entidades territoriales todava por definir y 41
senadores designados por el rey, categora sta que fue incluida para facilitar su aprobacin por aquellos
procuradores que aspirasen a perpetuarse en la cmara sin tener que someterse al incmodo trmite de
las urnas. La necesidad de recabar el voto afirmativo de algunos procuradores escasamente partidarios del
cambio tambin inspir la frmula bicameral, ya que muchos supusieron que la eleccin del Senado por
criterios mayoritarios dara lugar a una sobre-representacin del voto conservador que facilitara su eleccin.
En lo que al Congreso se refiere, si bien la versin original de la Ley para la Reforma ya prevea que sera
elegido mediante un sistema de representacin proporcional, como resultado de los debates producidos
en las Cortes franquistas se acord explicitar que la circunscripcin electoral sera la provincia, y que se
fijara un numero mnimo inicial de diputados para cada una de ellas, decisiones que tendran importantes
consecuencias para el futuro sistema democrtico.
La reforma pactada entre los duros y los blandos del rgimen permiti al gobierno Surez abrir una segunda
fase, caracterizada por la negociacin de stos con los sectores moderados de la oposicin, representados
por la llamada Comisin de los Nueve. La primera condicin exigida por la oposicin a cambio de su
participacin en las primeras elecciones democrticas, imprescindible para el xito de la Reforma, era
lgicamente la legalizacin de todos los partidos polticos. En febrero de 1977 la modificacin de la Ley
de Asociacin aprobada por el gobierno anterior permiti legalizar a la mayora de ellos, encabezados por
el PSOE. La incorporacin del PCE al proceso suscitaba mayor rechazo por parte de los sectores duros del
rgimen, pero tras reunirse en secreto con su secretario general, Santiago Carrillo, Surez finalmente legaliz
a los comunistas en abril, a cambio de su aceptacin de la Reforma, y por extensin, de la Monarqua y sus
smbolos. Este acontecimiento fue el punto de no retorno de la transicin, ya que demostr sin lugar a dudas
el carcter incluyente del proceso democratizador impulsado por la Corona.
En comparacin con la legalizacin del PCE, las otras condiciones exigidas por la oposicin no planteaban
grandes dificultades. En lo que al mbito sindical se refiere, ya en octubre de 1976 se haban traspasado
provisionalmente el patrimonio, los servicios y los aproximadamente veinte mil funcionarios de la
Organizacin Sindical al Estado como paso previo a su disolucin. En marzo de 1977 se aprob un decretoley sobre relaciones laborales, an vigente, que reconoca y regulaba materias como el derecho de huelga,
el cierre patronal y los conflictos colectivos, y en abril una nueva ley de asociacin sindical permiti la
legalizacin de CCOO, UGT, USO y dems centrales obreras. Finalmente, la extincin de la sindicacin
obligatoria de empresarios, tcnicos y trabajadores decretada en junio puso fin a la Organizacin Sindical
franquista.
La oposicin tambin tena especial inters por ver desaparecer el Movimiento antes de las elecciones por
temor a que el gobierno hiciese un uso indebido de sus recursos, y Surez no tuvo objecin en decretar la
extincin de la Secretaria General y del Consejo Nacional del Movimiento el 1 de abril de 1977, aniversario
del triunfo de Franco en la Guerra Civil, a la vez que situaba a sus medios de comunicacin bajo la tutela
del Estado. Como en el caso de la Organizacin Sindical, lejos de sufrir purgas ni vejaciones, los siete mil
funcionarios del antiguo partido nico fueron absorbidos sin problemas por el aparato estatal; en definitiva,
el rgimen se disolvi sin apenas resistencia, pudiendo ser sustituido por otro democrtico gracias, en parte,
a la existencia previa de un Estado servible en democracia.
Desde la ptica de la oposicin, su participacin en las primeras elecciones dependa fundamentalmente de
la adopcin de unas normas electorales no discriminatorias, y si bien se cre una comisin negociadora a
tal efecto, al final el gobierno impuso en buena medida sus criterios. As, la ley electoral adoptada en marzo
de 1977 estableca para el Congreso la eleccin de un mnimo de dos diputados por provincia (aunque en
la prctica todas, salvo Ceuta y Melilla, elegiran al menos tres), a los que se sumara un diputado ms por
cada 144.500 habitantes o restos de poblacin superior a los setenta mil, realizndose la distribucin de
escaos de acuerdo con la regla DHondt, quedando excluidas de la atribucin de escaos las listas que no
superasen el listn del 3% de los votos emitidos en la provincia en cuestin. Las candidaturas al Congreso
se presentaran por los partidos en listas completas, bloqueadas y cerradas, mientras que para el Senado,
donde se sentaran cuatro senadores por provincia (a excepcin de Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla),
los electores podran elegir a tres candidatos. La combinacin de estas normas y de la Ley para la Reforma
(que haba fijado en 350 el nmero de diputados, una cifra escasa para una poblacin como la espaola)
dara lugar a un sistema que solo era verdaderamente proporcional en las provincias ms pobladas, y que
favorecera sobre todo a los dos grandes partidos de mbito nacional, as como a los de mbito regional que
concentraban su voto en pocas provincias.
Finalmente, tambin contribuyeron a crear un ambiente propicio a la participacin de la oposicin medidas

tales como la supresin del Tribunal de Orden Pblico, en enero de 1977, y la simultnea creacin de la
Audiencia Nacional, a la que se le trasladaron las competencias en materia de terrorismo que hasta entonces
haban pertenecido a la jurisdiccin militar, as como la derogacin de los aspectos ms restrictivos de la Ley
de Prensa de 1966.
Algunas de las exigencias de la oposicin no fueron atendidas antes de las elecciones, por entender el gobierno
que corresponda a las futuras Cortes democrticas darles o no respuesta. Ms concretamente, la Comisin
de los Nueve exiga el reconocimiento inmediato del carcter multinacional y multirregional del Estado,
mediante el restablecimiento de los estatutos de autonoma otorgados por la II Republica, o al menos la
creacin de rganos de poder ejecutivo (Generalitat, Diputacin General, Xunta) que impulsaran la concesin
de una autonoma plena. No obstante, y a fin de asegurar la participacin de las fuerzas polticas catalanas y
vascas en los comicios, en febrero Surez accedi a la creacin de un Consell General de Catalunya, as como
al restablecimiento de las Juntas Generales de Guipzcoa y Vizcaya en marzo. Aunque menos generoso que
la amnista general reclamada por la oposicin, lo que ms contribuy a la normalizacin poltica del Pas
Vasco fue quiz el indulto aprobado en marzo, que vino a sumarse a los concedidos en noviembre de 1975
y julio de 1976, pero que por vez primera beneficiaba a presos acusados de actividades terroristas. A ello se
unira el extraamiento de algunos terroristas en mayo, a cambio de una tregua electoral de ETA (pm).
Desde una perspectiva gubernamental, hubiese sido irresponsable celebrar elecciones sin contar con un
partido poltico propio, capaz de capitalizar el xito de la Reforma y conquistar democrticamente el poder;
en aquellos momentos no pareca aconsejable ni el triunfo de una izquierda maximalista e inexperta, ni
de una derecha neofranquista contraria a la apertura de un proceso constituyente. Tras estudiar varias
opciones, Surez opt finalmente por impulsar la creacin de una amplia coalicin electoral, Unin de
Centro Democrtico, que integrase bajo su liderazgo a los reformistas del rgimen y a ciertos grupsculos
de la oposicin moderada, de ideologa democristiana, socialdemcrata y liberal. Al mismo tiempo, y como
gesto de buena voluntad hacia la oposicin, en abril el gobierno declar inelegibles a los altos cargos de la
Administracin, incluidos los ministros (pero no as el presidente), salvo que abandonaran sus puestos al
menos veinte das antes de las elecciones.
Los comicios del 15 de junio de 1977 pueden considerarse las verdaderas elecciones fundacionales del nuevo
sistema democrtico, ya que contribuyeron a deslegitimar al rgimen autoritario a la vez que legitimaban a su
sucesor. Tanto la elevada participacin del 78,8% de la poblacin censada- como el nmero de candidaturas
presentadas -4.537 para el Congreso y 937 para el Senado- reflejan el entusiasmo que suscitaron estos
comicios, los primeros celebrados en Espaa desde 1936. Los resultados fueron igualmente alentadores, ya
que UCD, con el 34,5% de los votos y 165 escaos (el 47,1%) en el Congreso, podra formar gobierno pero
tendra que pactar la futura Constitucin al carecer de una mayora absoluta. (Ello contrasta vivamente con
lo sucedido en Grecia, donde Karamanlis y su Nueva Democracia ganaron las primeras elecciones con el 54%
de los votos y el 73% de los escaos, dando lugar a un comportamiento excluyente y sectario). Asimismo, el
29,2% de los votos y los 118 escaos (el 33,7%) obtenidos por el PSOE convirtieron al principal partido de la
oposicin en una seria alternativa de gobierno. En cambio, ni el PCE, que recibi el 9,3% de los votos y 20
diputados (el 5,7%) ni la neofranquista Alianza Popular, que cosech el 8,1% de los sufragios y 16 actas (el
4,6%), obtuvieron los resultados apetecidos. Por ltimo, los nacionalistas vascos y catalanes conquistaron
una importante presencia en el Congreso, objetivo perseguido con ahnco por el gobierno para propiciar su
participacin en el proceso constituyente. En suma, los resultados propiciaron tanto la gobernabilidad como
la aparicin del consenso como mtodo idneo para superar las discrepancias que inevitablemente habran
de surgir durante la elaboracin de la Constitucin.
Las elecciones dieron paso a la tercera fase de la transicin, que hoy conocemos como constituyente, a pesar
de que la Ley para la Reforma no otorgase formalmente esa naturaleza a las nuevas Cortes democrticas.
Antes de los comicios, Surez haba sido partidario de la creacin de una comisin de expertos que redactase
rpidamente un texto breve como haba sucedido en 1931- para someterlo posteriormente a las Cortes.
La oposicin, sin embargo, quiso que fuese el propio Parlamento quien se encargase de su elaboracin,
crendose a tal fin una ponencia de siete miembros en el seno de la Comisin de Asuntos Constitucionales
del Congreso de los Diputados, de la que formaron parte Gabriel Cisneros, Miguel Herrero de Min y Jos
Pedro Prez Llorca (UCD); Gregorio Peces Barba (PSOE); Manuel Fraga (AP); Jordi Sol Tura (PCE); y Miquel
Roca (minora catalana).
Sin embargo, antes de embarcarse de lleno en el proceso constituyente, la clase poltica hubo de hacer
frente a otros retos ms perentorios. En 1932, un poltico republicano haba advertido que o los demcratas
acaban con la crisis econmica o la crisis acaba con la democracia. Algo parecido poda afirmarse en otoo
de 1977, con una inflacin del 26%, un desempleo creciente, y un descenso continuado de las inversiones.
El responsable econmico del gobierno, Enrique Fuentes Quintana, convenci a Surez de la necesidad de
adoptar severas medidas de ajuste cuyo xito requerira la colaboracin de los agentes sociales, pero cuando
estos se negaron a ofrecerla, se opt por negociar con los principales partidos polticos una amplio paquete
de medidas econmicas, sociales y polticas que ha pasado a la historia como los Pactos de la Moncloa,
firmados el 25 de octubre y ratificados posteriormente por el Congreso.
La originalidad de los acuerdos radica en que, a cambio de aceptar las medidas de saneamiento propuestas
por el gobierno, la oposicin obtuvo contrapartidas tales como el inicio de la reforma fiscal, el reforzamiento
de la Seguridad Social, y el control democrtico de instituciones clave como el Banco de Espaa. A insistencia
de la izquierda, Surez tambin acept legislar sobre materias de incidencia poltica que no podan esperar a la
aprobacin de la Constitucin, como la reorganizacin de los cuerpos y fuerzas de seguridad, la introduccin
del control parlamentario sobre los medios de comunicacin de titularidad pblica, o la liberalizacin de la
legislacin sobre libertad de expresin y derecho de reunin y asociacin.
Los Pactos de la Moncloa incidieron favorablemente sobre la situacin econmica, contribuyendo a reducir
la inflacin al 16% en 1979, pero la recuperacin fue efmera, y un segundo shock petrolfero, provocada por
la revolucin iran, deshizo buena parte de lo conseguido. No obstante, los acuerdos fueron importantes
porque pusieron de manifiesto la existencia de un amplio consenso bsico en torno a la economa social de
mercado como el modelo ms adecuado para Espaa. Adems, permitieron demostrar que, a diferencia de
sus predecesores, un gobierno democrtico poda obtener los apoyos sociales externos necesarios para hacer
frente a los grandes retos del momento. Finalmente, tambin contribuyeron a la socializacin democrtica
de la nueva lite poltica surgida de las elecciones, e incluso, a la reconciliacin entre antiguos antagonistas,
fenmeno sin el cual la transicin espaola hubiera sido inviable.
El gobierno siempre atribuy una importancia especial a la participacin de los nacionalistas catalanes y
vascos en el proceso constituyente, y estuvo dispuesto a realizar importantes concesiones para lograrlo. Surez
se mostr inicialmente reacio a negociar con el presidente de la Generalitat en el exilio, Josep Tarradellas,
debido fundamentalmente a su vinculacin con una etapa que se pretenda olvidar. Sin embargo, en las
elecciones de 1977 el Pacte Democrtic per Catalunya de Jordi Pujol solo obtuvo el 17% de los votos catalanes,
siendo ampliamente superado por socialistas y comunistas. En vista de ello Surez accedi a negociar con
Tarradellas, que a diferencia de la mayora de los dirigentes catalanes, no exiga el restablecimiento del Estatut
de 1932, lo cual posibilit su regreso a Barcelona en octubre de 1977 como presidente de una Generalitat
provisional restaurada, a cambio de reconocer la Monarqua y la unidad de Espaa.
Surez hubiese deseado realizar una operacin similar en el Pas Vasco, pero no fue posible. El presidente
del gobierno vasco en el exilio, el peneuvista Jos Mara de Leizaola, prefiri ceder el protagonismo a la
Asamblea de Parlamentarios Vascos creada tras las elecciones, lo cual priv a los nacionalistas del control del
proceso, ya que estaban en minora ante los partidos de mbito nacional. Por ello, la eleccin de un Consejo
General del Pas Vasco en diciembre de 1977, presidido por el socialista Ramn Rubial, no tuvo el mismo
impacto que el restablecimiento de la Generalitat, al menos a ojos de los nacionalistas. Lamentablemente,
tampoco contribuy mucho a la normalizacin de la situacin poltica vasca la generosa amnista general
aprobada por el Congreso en octubre, de la que se beneficiaron tanto quienes haban ejercido la violencia
contra el rgimen de Franco como los que la haban utilizado para sostenerlo.
Todos estos acuerdos permitieron que los trabajos de las Cortes constituyentes se desarrollaran en un clima
razonablemente sosegado. La ponencia redact un anteproyecto entre agosto y diciembre de 1977, que se
public en enero de 1978, y tras estudiar las enmiendas presentadas, present su proyecto de Constitucin
en abril. Poco antes, al comprobar que se haba impuesto la tctica de Herrero de Min de dejar en minora
al PSOE con el apoyo de Fraga y Roca, Peces Barba haba abandonado espectacularmente la ponencia,
aunque no sin antes firmar el proyecto. Ante el temor a que el texto resultante fuese considerada una
constitucin de derechas de la misma manera que la de 1931 haba sido tildada en su da de constitucin
de los republicanos- al iniciarse en mayo los debates de la Comisin Constitucional, Surez encomend a su
vicepresidente y hombre de confianza, Fernando Abril Martorell, la tarea de llegar a un entendimiento global
con los socialistas. De sus largas reuniones nocturnas con Alfonso Guerra fue surgiendo un nuevo consenso
UCD-PSOE, al que pronto se sumaron Roca y Sol Tura, y del que fue excluido inicialmente AP, provocando
un breve abandono de la Comisin rpidamente rectificado por Fraga.
A la hora de elaborar el texto, las Cortes constituyentes tuvieron muy presente tanto la Constitucin de 1931
generalmente para no reincidir en sus errores- as como las principales constituciones europeas vigentes,
sobre todo la alemana, mientras que su contenido socioeconmico reflejaba el consenso neokeynesiano
todava imperante en el Viejo Continente. En lo que a la configuracin del futuro sistema poltico se refiere,
cabe subrayar la proclamacin de la monarqua parlamentaria como la forma poltica del Estado espaol,
una vez rechazada en la Comisin Constitucional del Congreso, por 13 votos a favor, 23 en contra y una
abstencin, la enmienda republicana presentada por el PSOE en mayo de 1978. As pues, si bien la monarqua
no fue sometida a una consulta popular monogrfica como tampoco lo haba sido la frmula republicana
en 1931- el papel del Rey en la transicin permiti su convalidacin mediante voto parlamentario. En lo
que al legislativo se refiere, cabe definir el sistema adoptado como de bicameralismo asimtrico, dada la
supremaca poltica del Congreso sobre el Senado, que naci como cmara de representacin territorial pero
que actuara en realidad como una de segunda lectura. Tambin resulta destacable el inters del constituyente
por definir unas relaciones entre el Gobierno y las Cortes que primaban al primero en detrimento de stas,
mediante instrumentos tales como la mocin de censura constructiva, actitud en la que sin duda pes el
recuerdo poco edificante de la II Repblica. Esta preocupacin explica igualmente la configuracin del
Gobierno como un rgano absolutamente supeditado a la voluntad de su presidente.
El asunto que mayores dificultades plante a los constituyentes fue sin duda la definicin de la futura
organizacin territorial del Estado. Ante la dificultad de acordar un modelo aceptable para todos, se opt por
una frmula hbrida, abierta, que garantizaba el derecho a la autonoma de nacionalidades y regiones,
sin definirlas ni enumerarlas, estableciendo dos procesos alterativos para ejercitarlo, pero sin obligar
a hacerlo ni configurar el contenido final de ese derecho en trminos diferenciales. Adems, la solucin
finalmente adoptada daba facilidades a las comunidades que haban aprobado estatutos de autonoma bajo
la II Republica para emplear la va ms compleja, pero sin negar su utilizacin a otras regiones. En suma,
la Constitucin no impuso solucin alguna, pero haca posibles muchas. Lamentablemente, ello no fue
suficiente para obtener la aprobacin del PNV, que pretenda la reintegracin y actualizacin de los fueros
abolidos en 1839 y 1876 mediante un pacto con la Corona.
La fase parlamentaria del proceso constituyente concluy el 31 de octubre de 1978, con una votacin final en
ambas cmaras. En el Congreso, donde hubo cinco ausencias, el texto se aprob por 325 votos a favor, seis
en contra (cinco de AP y una de Euskadiko Ezkerra), y catorce abstenciones (siete del PNV, tres de AP, una de
UCD, una de Ezquerra Republicana y dos del grupo mixto). AP pas as a la historia parlamentaria espaola
por ser el nico partido cuyos diputados votaron a todas las opciones disponibles. En el Senado, la votacin
arroj 226 votos a favor, cinco en contra y ocho abstenciones. Sometida a referndum el 6 de diciembre de
1978, la Constitucin fue aprobada con un 87,9% de votos a favor y un 7,8% en contra, con una participacin
del 67%. En el Pas Vasco vot el 44,7% de los censados, de los que el 69,7% lo hizo a favor y el 23,5% en contra;
as pues, slo el 31% del electorado vasco aprob la Constitucin. Evidentemente, la transicin se sald all
con un xito menor que en otras comunidades, incluida Catalua, donde los niveles de participacin y de
apoyo a la Constitucin fueron similares a la media espaola.
Gracias en parte a su mtodo de elaboracin, la virtud principal de la Constitucin de 1978 fue que, a
diferencia de otras constituciones espaolas (incluida la de 1931, que no fue sometida a referndum), casi
nadie la percibi como una imposicin. Paradjicamente, a pesar de tener sus orgenes en una Ley para la
Reforma que, formalmente al menos, era la octava ley fundamental de un rgimen autoritario, el proceso
constituyente espaol fue ms incluyente que los de Grecia y Portugal. En el pas vecino, la Revolucin de
los Claveles permiti a los militares introducir ciertos dominios reservados en la constitucin de 1976, lo
cual hizo necesaria una profunda reforma en 1982, mientras que en Grecia la de 1974 fue considerada la
constitucin de Karamanlis por el principal partido de la oposicin, el Pasok, que solo la hizo suya tras
alcanzar el poder en 1981. Por ltimo, el proceso espaol fue tambin el ms participativo, ya que fue el
resultado de tres consultas populares: el referndum de 1976, las elecciones de 1977, y la consulta de 1978.
En un epgrafe anterior sostuvimos que la mera aprobacin de la Constitucin no supuso el final de la
transicin, y ello por varios motivos. El primero es que hasta despus de las segundas elecciones generales,
celebradas en marzo de 1979 con resultados similares a los de 1977 (UCD obtuvo el 35% de los votos y 168
escaos, frente al 30% y las 121 actas del PSOE), no existi un gobierno elegido de acuerdo con las reglas de
juego democrticas recin adoptadas. Adems, los ayuntamientos siguieron en manos de los alcaldes del
rgimen anterior hasta que las elecciones municipales de abril de 1979 renovaron muy sustancialmente la
clase poltica local. Aunque UCD fue de nuevo el partido ms votado, un acuerdo postelectoral entre el PSOE
y el PCE permiti al primero situar a sus alcaldes al frente de las ciudades ms pobladas de Espaa, mientras
el PNV haca otro tanto en el Pas Vasco. As, adems de iniciar la democratizacin de los ayuntamientos,
dichas elecciones permitieron el acceso al poder de partidos que haban sido excluidos de las instituciones
polticas durante cuatro dcadas. Por ltimo, la aprobacin de sendos estatutos de autonoma para Catalua
y el Pas Vasco por las Cortes, y en las consultas celebradas en ambas comunidades el 25 de octubre de 1979,
permiti iniciar la construccin del nuevo Estado de las Autonomas. Con una participacin del 60% y el
apoyo del 90% de los votantes, el Estatuto vasco obtuvo el visto bueno del 54% de la poblacin censada,
compensando en cierta medida los resultados del referndum constitucional.
6. Los retos de la consolidacin democrtica

A decir de Linz y Stepan, el fenmeno de la consolidacin democrtica se produce en tres mbitos: el de las
actitudes, el de las conductas, y el estrictamente constitucional. En el mbito de las actitudes puede hablarse
de una democracia consolidada cuando una mayora de los ciudadanos cree que los procedimientos e
instituciones democrticas suponen la mejor frmula para gobernar una sociedad como la suya, y cuando
el apoyo a las alternativas antisistema es escaso o se encuentra aislado de la opinin prodemocrtica. En
lo que a las conductas se refiere, un rgimen democrtico puede considerarse consolidado cuando ningn
actor poltico, social, econmico o institucional de mbito nacional utiliza recursos significativos a fin de
crear un rgimen no democrtico o provocar una secesin del Estado en cuestin. Por ltimo, desde una
perspectiva constitucional, un rgimen democrtico est consolidado cuando los actores gubernamentales
y no gubernamentales que actan en el territorio del Estado en cuestin se acostumbran a dirimir sus
conflictos en el marco de las leyes, los procedimientos y las instituciones sancionadas por el nuevo orden
democrtico. De todo ello se desprende que la transicin y la consolidacin no son procesos necesariamente
consecutivos (aunque evidentemente el inicio de la transicin precede a la consolidacin), sino fenmenos
que pueden solaparse entre s.14
La consolidacin de la joven democracia espaola hubo de hacer frente a los retos planteados desde cuatro
mbitos estrechamente vinculados entre s: la construccin del estado autonmico; la accin terrorista; la
amenaza involucionista; y la crisis de UCD. Como ya ocurriera en los aos treinta, la presin ejercida por
los partidarios del autogobierno en Catalua y el Pas Vasco no tard en ser emulada por los representantes
electos de otras regiones de Espaa, incluidas muchas que carecan de tal tradicin. Entre enero y octubre de
1978, antes incluso de la aprobacin de la Constitucin, el gobierno Surez accedi a la creacin de un total
de catorce entes preautonmicos, y en la primavera de 1979 los ayuntamientos andaluces, seguidos de los de
Canarias y el Pas Valenciano, comenzaron a optar por la va ms exigente hacia la autonoma, contemplada
en el articulo 151 de la Constitucin, que otorgaba rpidamente el mximo nivel de competencias. Alarmado
por una posible generalizacin al alza del proceso autonmico, el gobierno acord reconducir la aprobacin
de los dems estatutos por la va ordinaria del artculo 143, que desembocaba en un nivel inferior de
competencias, al menos durante cinco aos, lo cual le llev a propugnar la abstencin en el referndum
andaluz del 28 de febrero de 1980, a pesar de lo cual la va del 151 obtuvo un respaldo mayoritario. Adems,
las primeras elecciones autonmicas, celebradas en Catalua y el Pas Vasco en marzo, permitieron formar
gobiernos de signo nacionalista en ambas comunidades. Ante el temor a que otras comunidades quisieran
emular a los andaluces, en julio de 1981 el gobierno y el PSOE firmaron unos acuerdos mediante los cuales
se acord limitar el acceso a la autonoma por el articulo 151 a las cuatro comunidades donde ya se haban
celebrado referendos (Catalua, Pas Vasco, Galicia y Andaluca), dejando para las dems la va del articulo
143, si bien se acept la creacin de instituciones comunes para todas ellas.
El fenmeno que ms dificult la consolidacin de la democracia guarda estrecha relacin con el proceso
autonmico. Paradjicamente, lejos de contribuir a la desaparicin de ETA, la aprobacin de la Constitucin
y del Estatuto de Guernica, as como la formacin de un gobierno vasco de signo exclusivamente nacionalista,
provocaron un recrudecimiento del terrorismo etarra. As, mientras que en 1977 ETA fue responsable de 10
muertes, en 1978 se atribuy 66, y en 1979 caus otras 76, alcanzando la espeluznante cifra de 92 asesinatos
en 1980, el ao ms sangriento de su existencia. En suma, cuanto ms avanzaban la democratizacin y la
autonoma vasca, mayor fue la resistencia etarra.
14
A fin de provocar una reaccin militar que abortara el experimento autonmico y confirmara la supuesta
naturaleza irremediablemente represiva del Estado espaol, ETA actu preferentemente contra miembros
de las Fuerzas Armadas y de seguridad. Por motivos obvios, los militares ms sensibles a esta estrategia eran
los que prestaban sus servicios en la Guardia Civil y la Polica Armada, los dos cuerpos ms castigados por
la violencia etarra, y muy especialmente aquellos que haban estado destinados en el Pas Vasco. Ms all de
su ideologa ultraderechista, esto era lo que realmente una a los protagonistas de proyectos involucionistas
como la llamada operacin Galaxia, abortada en noviembre de 1978. Conviene recordar, en este sentido,
que algo ms de 300 policas, guardias civiles y militares fueron asesinados en Espaa entre las elecciones de
1977 y el intento de golpe de estado de 1981, la mayora de ellos a manos de ETA.
Visto lo anterior, casi resulta sorprendente que las Fuerzas Armadas no interviniesen ms decididamente
durante la transicin. En realidad, stas solo actuaron como tal institucin en dos ocasiones: tras la
legalizacin del PCE, que acataron tras manifestar su rechazo colectivo, y antes de la promulgacin de la
amnista general, para evitar que se beneficiaran de ella los oficiales expulsados por su pertenencia a la
Unin Militar Democrtica. En cambio, no se opusieron colectivamente a las reformas impulsadas por
el teniente general Manuel Gutirrez Mellado, tales como la creacin de un nuevo ministerio de Defensa
(1977), o la modificacin de las Reales Ordenanzas (1978). Ello se debi en buena medida a la eficacia de la
legitimacin retrospectiva de la democracia protagonizada por el Rey-soldado, a quien los militares siempre
percibieron como el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y el sucesor nombrado por Franco, lo cual
facilit la transmisin de lealtades de un rgimen a otro. Adems, cuando un ejrcito aspira a intervenir en
mbitos ajenos al estrictamente militar, debe existir un cierto consenso previo en torno a la alternativa que
defiende, adems del liderazgo necesario para impulsarla. En el caso espaol nunca existi tal consenso,
ni entre las tres armas, ni entre las distintas generaciones representadas en el cuerpo de oficiales. En suma,
los militares demostraron ser lo suficientemente influyentes como para limitar la intervencin de los civiles
en el mbito castrense, pero no como para detener (ni condicionar significativamente) el propio proceso
democratizador. No obstante, los numerosos episodios de desobediencia protagonizados por oficiales
refractarios fomentaron una sensacin de precariedad insuficientemente compensada por la dbil respuesta
de las autoridades civiles.
Los tres fenmenos antes mencionados explican en buena medida la erosin de la popularidad y autoridad de
Surez y sus gobiernos, as como el afloramiento de serias tensiones en el seno de UCD. Este partido siempre
estuvo caracterizado por su heterogeneidad de origen, pero ello no supuso un problema hasta despus de
las elecciones de 1979. Esto se debi, en primer lugar, a que el consenso existente hasta entonces entre las
principales fuerzas polticas haba otorgado al gobierno, y sobre todo al propio Surez, una notable autonoma
en relacin con su propio partido. Al darse por finalizado el consenso constituyente, tanto los barones de
UCD como el propio grupo parlamentario reclamaron un mayor protagonismo, que el presidente no quiso
concederles. En segundo lugar, a partir de 1979 se desat una viva competencia entre partidos que no se
haba dado durante el periodo constituyente, como puso de manifiesto la mocin de censura presentada por
el PSOE en mayo de 1980. A partir de entonces, AP y el PSOE actuaron como una pinza contra los centristas,
con el propsito de socavar la mayora gubernamental fomentando la desercin de diputados conservadores
y socialdemcratas, respectivamente. Por ltimo, una vez elaborada la Constitucin y abandonado el
consenso, las instituciones de la sociedad civil, sobre todo la Iglesia y las organizaciones empresariales, se
mostraron crecientemente exigentes en relacin con el gobierno, lo cual aliment a su vez las discrepancias
programticas ya existentes en el partido.
Abrumado por este cmulo de factores, Surez present su dimisin al Rey el 27 de enero de 1981, creando
un vaco de poder que fue aprovechado por los golpistas para decretar el estado de sitio en la regin militar de
Valencia y ocupar el Congreso de los Diputados en la tarde del 23 de febrero, interrumpiendo la votacin de
investidura de Leopoldo Calvo Sotelo. En cambio, no lograron que se sumara la Divisin Acorazada Brunete,
ni que el teniente general Alfonso Armada accediese al palacio de la Zarzuela, para dar a entender que la
intentona contaba con el apoyo de Don Juan Carlos. Aunque la actuacin de ste fue decisiva para abortar
el golpe, tambin puso de relieve que, salvo raras excepciones, los altos mandos militares que se opusieron
a la asonada no actuaron por lealtad a la Constitucin o al gobierno, sino por obediencia al monarca. Sea
como fuere, los golpistas contribuyeron involuntariamente a la consolidacin de la democracia que haban
pretendido derribar, y las multitudinarias manifestaciones en apoyo de la Constitucin celebradas tras el
golpe marcaron el fin del desencanto popular que se haba instalado en la vida poltica espaola desde 1979,
dando paso a una nueva etapa caracterizada por la esperanza en un sistema poltico que, a pesar de sus
posibles defectos, era sin duda preferible a la alternativa autoritaria que se haba pretendido imponer.
Aunque en ocasiones ha sido considerado como un mero interregno entre el fallido golpe de Estado y el
espectacular triunfo del PSOE en las elecciones de octubre de 1982, el gobierno de Calvo Sotelo hizo una
importante aportacin a la consolidacin de la democracia. A ello contribuy sin duda su decisin de
recurrir la escandalosamente benvola sentencia a los golpistas del Consejo Supremo de Justicia Militar,
endurecida posteriormente por el Tribunal Supremo, que permiti que un tribunal civil dijese la ltima
palabra al respecto. Lo mismo cabe afirmar de la Ley de Defensa de la Democracia aprobada en marzo de
1981, que permiti al Estado actuar contra la infraestructura propagandstica tanto de los golpistas como
de ETA. Aunque controvertida, la adhesin de Espaa a la OTAN en mayo de 1982 tambin contribuy a
redefinir el papel de las Fuerzas Armadas. Por ltimo, aunque parte de la Ley Orgnica de Armonizacin del
Proceso Autonmico (LOAPA) aprobada por UCD y PSOE en julio de 1982 sera declarada posteriormente
inconstitucional, los pactos que la inspiraron permitieron encauzar el proceso y consensuar los estatutos
de autonoma restantes. En cambio, Calvo Sotelo poco pudo hacer en relacin con la crisis interna de UCD.
Ante todo, cometi el error de no condicionar su aceptacin de la jefatura del gobierno a la posibilidad de
ejercer simultneamente la del partido, dando lugar a una presidencia dual poco operativa. Los conflictos
internos se tradujeron en sucesivos abandonos del grupo parlamentario centrista, entre ellos el del propio
Surez, en julio de 1982, obligando a Calvo Sotelo a convocar elecciones anticipadas.
Paradjicamente, podra argumentarse que tanto la dimisin de Surez como la desintegracin de UCD
contribuyeron a la consolidacin del sistema democrtico. Aunque sta no exige necesariamente que se
produzca la alternancia en el poder, quizs s sea un requisito imprescindible la desaparicin de la escena de
quienes han protagonizado la transicin propiamente dicha. Adems, la crisis de UCD puso fin a la existencia
de un instrumento-puente, surgido en las circunstancias excepcionales de la transicin, y que no fue capaz
de institucionalizarse como partido poltico. En este sentido, la desintegracin de UCD puede interpretarse
como un sntoma de la consolidacin del sistema, ya que no se hubiese producido de haber existido todava
en la sociedad (y en las lites polticas) el temor a la polarizacin que haba justificado su creacin. Para
entonces, el PSOE, que obtuvo el 48% de los votos y 202 escaos en las elecciones de octubre de 1982, haba
desechado el radicalismo izquierdista de su etapa antifranquista, y AP, que pas a convertirse en el principal
partido de la oposicin con el 26% de los votos y 107 actas, haba superado en buena medida la nostalgia
neofranquista de sus orgenes. En cierto sentido, UCD dej de ser necesaria debido precisamente al xito del
proceso que haba pilotado.
Una mayora de autores considera que la democracia espaola complet su proceso de consolidacin
a lo largo de la primera mitad de la dcada de los ochenta. Segn este anlisis, el primer requisito de la
consolidacin en cumplirse habra sido el de las actitudes o creencias de los ciudadanos: desde finales
de los aos setenta eran ya mayora quienes opinaban que la democracia era preferible a cualquier otra
forma de gobierno, y la intentona golpista de 1981 sirvi para alertar a la ciudadana sobre la fragilidad del
nuevo rgimen, lo cual se tradujo en una mayor adhesin al mismo. En lo que a los comportamientos se
refiere, el fallido golpe demostr que un actor institucional de mbito nacional todava utilizaba recursos
significativos con el propsito de crear un rgimen no democrtico, pero su fracaso y el rechazo social que
provoc bastaron para convencer a los ms recalcitrantes de sus escasas posibilidades de xito. Finalmente,
y en lo referido al mbito constitucional, si bien ETA (pm) abandon la lucha armada en 1982, el resto de
la organizacin sigui negndose a dirimir sus conflictos en el marco de las leyes, los procedimientos y las
instituciones sancionadas por el nuevo orden democrtico.
7. A modo de conclusin: una transicin no

tan modlica?
Si bien una amplia mayora de los estudiosos de la transicin ha tendido a valorarla muy positivamente,
tambin hay quien atribuye buena parte de los dficit (supuestos o reales) del actual sistema poltico espaol
a la naturaleza del proceso democratizador. Desde esta perspectiva, se suele lamentar el carcter pactado,
insuficientemente rupturista (o excesivamente continuista) de la transicin, hasta el punto de caricaturizarlo
en ocasiones como un mero acuerdo entre lites, realizado de espaldas a la poblacin y bajo la sombra de la
amenaza involucionista, que habra desembocado en una suerte de democracia para el pueblo, pero sin el
pueblo.15
Desde posiciones ms templadas, en ocasiones se atribuye la debilidad actual de las organizaciones de la
sociedad civil a la desmovilizacin de ciertos sectores sociales impulsada por las lites polticas durante el
proceso de transicin. Aunque no puede descartarse cierta relacin causal entre ambos fenmenos, quizs
sea excesivo achacar la situacin actual a procesos vividos hace casi tres dcadas, sobre todo si se tienen en
cuenta las notables transformaciones experimentadas por la sociedad espaola desde entonces. Por otro
lado, acontecimientos como el declive del movimiento vecinal producido tras las elecciones municipales
de 1979 quizs debera verse como una consecuencia positiva del avance de la democracia, y no solamente
como un retroceso de la sociedad civil.
Desde una perspectiva distinta, el historiador Jos Varela Ortega atribuye a los protagonistas de la transicin
el vicio de legislar y gobernar con un ojo puesto en un tiempo, una sociedad y una poltica que ya no
existen. A su entender, buena parte de las decisiones institucionales adoptadas durante la transicin
reflejan una comprensible pero excesiva preocupacin de los constituyentes de 1978 por evitar los errores
de la Espaa liberal y democrtica anterior a la Guerra Civil, que fueron atribuidos casi en exclusiva a un
exceso de parlamentarismo y pluripartidismo. De ah que, paradjicamente, el contramodelo de los padres
fundadores de la democracia actual no fuese tanto el franquismo, como la Restauracin y la II Repblica.
Ello habra dado lugar a un sistema caracterizado por una mala relacin de equilibrios, separacin y control
de poderes, cuyas seas de identidad ms acusadas seran un marcado sndrome ejecutivista; una vida
parlamentaria eclipsada por la accin de partidos cesaristas, fuertemente jerarquizados y domesticados; y
una praxis poltica en la cual el principio de la responsabilidad se considera una afrenta, la fiscalizacin una
impertinencia y la dimisin una vergenza.16
15
Monedero (1999), p. 103 y ss.
16
Varela Ortega (2000), p. 145 y ss.
Tambin se objeta en ocasiones que la naturaleza pactada de la transicin hizo inviable la llamada justicia
retroactiva, lo cual impidi depurar o juzgar a los servidores del rgimen franquista por su actuacin durante
el mismo. Desde esta perspectiva, la amnista general de 1977 habra sido no slo injustamente simtrica,
situando al mismo nivel a vctimas y verdugos, sino escasamente pedaggica, ya que sin un reconocimiento
de culpa previo no puede haber verdadero perdn, ni tampoco una autntica reconciliacin. Aunque no
carecen por completo de fundamento, estas crticas ignoran que los juicios y depuraciones realizados tras la
cada de un rgimen dictatorial de larga duracin pueden resultar nocivos e incluso contraproducentes a la
hora de construir un nuevo orden democrtico que busca la justicia (y no solamente la venganza). As parece
deducirse de experiencias como la de Checoslovaquia bajo Vaclav Havel, que abandon la Ley de Lustracin
que pretenda evitar la presencia de antiguos servidores del rgimen comunista en la nueva administracin
democrtica al constatar que estaba dando lugar a atropellos y arbitrariedades similares a los de la poca
anterior. Para ilustrar las peculiaridades de la transicin espaola, Felipe Gonzlez sola narrar a Havel y a
otros dirigentes del Este de Europa la sorpresa que le produjo el hecho de que el polica que le recibi en
Sevilla en su primera visita como presidente del gobierno para hacerse cargo de su seguridad personal fuese
el mismo que haba acudido a su domicilio para detenerle en 1974 tras su eleccin como secretario general
del PSOE. Curiosamente, lo que hace no muchos aos se consideraba una ancdota aleccionadora es vista
hoy por algunos como evidencia del carcter escasamente ejemplar de la transicin e incluso de la pobreza
moral del rgimen que alumbr.
En estrecha relacin con lo anterior, hay quien sostiene que una de las consecuencias de la naturaleza
pactada de la transicin fue una amnesia impuesta, que pretenda ante todo ocultar y silenciar la represin
padecida por los enemigos del rgimen de Franco, y que solo podra contrarrestarse mediante una vigorosa
campaa de recuperacin de la memoria. Por su parte, Santos Juli ha argumentado que al morir Franco
los espaoles decidieron echar al olvido, expresin que segn la edicin de 1735 del diccionario de la Real
Academia Espaola significa olvidarse voluntariamente de alguna cosa: no es que no se recordaran los
horrores del pasado; al contrario, se tenan muy presentes, y por ello precisamente se decidi olvidarlos, ya
que su recuerdo poda impedir la reconstruccin de las relaciones quebradas. No obstante, y aunque ello no
pueda atribuirse exclusivamente a la naturaleza de la transicin, es posible que la sociedad espaola no haya
digerido todava su pasado: segn un estudio del ao 2000, solo el 43% daba por superadas las divisiones y
rencores creadas por la Guerra Civil, algo que negaba un 51% de los consultados. Dada la ausencia de un
diagnstico ampliamente compartido, no debe sorprendernos la divisin de opiniones existente sobre la
respuesta ms idnea: una encuesta realizada en 2005 revel que un 43% de los consultados opinaba que
careca de sentido debatir o realizar acciones para reparar hechos que ya son historia, postura que rechazaba
otro 40%. No obstante, es importante subrayar que una amplia mayora, el 73%, comparta la idea de que las
victimas de la Guerra Civil estaban en ambos bandos, motivo por el cual cualquier accin de reparacin u
homenaje debera incluirlas a todas.17
A pesar de estas crticas, conviene recordar que, segn el estudio de 2000 antes citado, el 86% de los encuestados
opinaba que la forma en que se llev a cabo la transicin a la democracia constitua un motivo de orgullo
colectivo, sentimiento al que solo un 9% era ajeno. En suma, cabe deducir que la transicin probablemente
sea el nico episodio histrico relevante que une a los espaoles ms de lo que les enfrenta, un logro nada
desdeable dada la complejidad del camino seguido hacia la democracia en Espaa.
17
Juli (2003); Moral (2001), p. 21. Estudio n 2.622. Barmetro del CIS, octubre de 2005.
8. Bibliografa citada
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Historia Contempornea, 53, 2004.
-Share, Donald, y Mainwaring, Scott, Transiciones va transaccin: la democratizacin en Brasil y Espaa,
Revista de Estudios Polticos, 49, 1986.
-Stepan, Alfred, Paths towards redemocratization: theoretical and comparative considerations, en Stepan,
Alfred, Arguing comparative politics, Oxford, Oxford University Press, 2001.
- Varela Ortega, Jos, Elecciones y democracia en Espaa: una reflexin comparativa, en Varela Ortega, Jos,
y Medina Pea, Luis, Elecciones, alternancia y democracia. Espaa-Mxico, una reflexin comparativa.
Madrid, Biblioteca Nueva, 2000.
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del Instituto de Estudios de la Democracia de la Universidad CEU San Pablo, de
las series:
Coleccin de Comunicacin y Estudios Sociales

Papeles Lucas Beltrn de Pensamiento Econmico
Memoria, Dignidad y Justicia
Cuadernos del Aula Poltica
Papeles de Informacin Religiosa
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Direccin........................................................................................................................
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Telfono.........................................Correo electrnico...................................................

Tfno: 91 456 63 11 / Fax: 91 514 01 41

Presidente
Jos Manuel Otero Novas
Director
Luis Nez Ladevze
Secretario acadmico
Ignacio Blanco Alfonso
Administracin
Arancha Felipes Alonso
Centro de Economa Poltica y Regulacin (CEPR)

Director
Pedro Schwartz Girn
Adjunto al Director
Jos Mara Rotellar
Secretaria acadmica
Mara Blanco Gonzlez
Centro de Estudios de la Transicin Democrtica Espaola (CETDE)

Director
Charles Powell
Secretario acadmico
Juan Carlos Jimnez Redondo
Observatorio Internacional de Vctimas del Terrorismo (OIVT)

Director
Cayetano Gonzlez Hermosilla
Secretario acadmico
Pablo Lpez Martn
Aula Poltica
Director
Jos Manuel Otero Novas
Secretaria acadmica
Tamara Vzquez Barrio
Ctedra Alexis de Tocqueville

Director
Dalmacio Negro Pavn
Observatorio para el Estudio de la Informacin Religiosa (OEIR)

Comit Consultivo
Julin Vara Bayn
Director
Gabriel Galdn Lpez
Secretario acadmico
Mario Alcudia Borreguero
Resumen: Este artculo analiza de forma sucinta, en perspectiva terica y

comparada, el proceso de transicin a la democracia vivido en Espaa a partir
de la muerte del General Franco en noviembre de 1975, as como su posterior
consolidacin.
Palabras clave: Historia poltica de Espaa; Franquismo; regmenes autoritarios;

transicin democrtica espaola; consolidacin democrtica.
Abstract: This article provides a succint analysis, in theoretical and comparative

perspective, of the processes of democratic transition and consolidation
experienced in Spain in the wake of General Francos death in November 1975.
Keywords: Spanish political history; Franco regime; authoritarian regimes;

Spains transition to democracy; democratic consolidation.

Telfono: 91 456 63 11 / Fax: 91 514 01 41

Charles Powell: El Camino A La Democracia en España

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Cuadernos de la Espaa Contempornea

Cuadernos de la Espaa Contempornea

El Instituto de Estudios de la Democracia (ID) es un centro de investigacin y estudios

2. La transformacin de Espaa y sus consecuencias

3. Los ambiguos legados del franquismo

4. La transicin espaola, en perspectiva terica y comparada

6. Los retos de la consolidacin democrtica

7. A modo de conclusin: una transicin no tan modlica?

Instituto de Estudios de la Democracia | 5

6 | Instituto de Estudios de la Democracia

2. La transformacin de Espaa y sus

Powell (2001), p. 41 y ss.

Instituto de Estudios de la Democracia | 7

De todo lo anterior no se desprende necesariamente que el desarrollo socioeconmico experimentando

Huntington (1994), p. 66 y ss.

8 | Instituto de Estudios de la Democracia

3. Los ambiguos legados del franquismo

Instituto de Estudios de la Democracia | 9

Agero (1995), pp. 89-101.

Juli (1991), p. 178.

Casanova (1992), p. 261.

10 | Instituto de Estudios de la Democracia

Linz y Stepan (1996), p. 126.

ODonnell y Schmitter (1988), p. 37.

Instituto de Estudios de la Democracia | 11

4. La transicin espaola, en perspectiva

Linz y Stepan (1996), p. 3.

12 | Instituto de Estudios de la Democracia

Stepan (2001); Fishman (1990).

Maravall (1981); Share y Mainwaring (1986).

Instituto de Estudios de la Democracia | 13

14 | Instituto de Estudios de la Democracia

Linz y Stepan (1996), p. 111.

Instituto de Estudios de la Democracia | 15

16 | Instituto de Estudios de la Democracia

Instituto de Estudios de la Democracia | 17

Finalmente, tambin contribuyeron a crear un ambiente propicio a la participacin de la oposicin medidas

18 | Instituto de Estudios de la Democracia

Instituto de Estudios de la Democracia | 19

20 | Instituto de Estudios de la Democracia

Instituto de Estudios de la Democracia | 21

6. Los retos de la consolidacin democrtica

Linz y Stepan (1996), p. 6.

22 | Instituto de Estudios de la Democracia

Instituto de Estudios de la Democracia | 23

24 | Instituto de Estudios de la Democracia

7. A modo de conclusin: una transicin no

Monedero (1999), p. 103 y ss.

Varela Ortega (2000), p. 145 y ss.

Instituto de Estudios de la Democracia | 25

26 | Instituto de Estudios de la Democracia

Instituto de Estudios de la Democracia | 27

28 | Instituto de Estudios de la Democracia

Coleccin de Comunicacin y Estudios Sociales

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