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Burocracia
Max Weber
CFA
O que a
Burocracia
Max Weber
Apresentao
Maximilian Carl Emil Weber ou, simplesmente, Max Weber. Intelectual e jurista alemo, ele considerado um dos pais da sociologia moderna. Contudo, seu pensamento influenciou outras
reas do conhecimento, entre elas a Economia, a Filosofia, a Cincia Poltica e, claro, a Administrao, sendo contemporneo
do movimento da Administrao Cientfica e das primeiras fases
do pensamento da teoria do processo administrativo.
Weber autor de muitos trabalhos e livros. Por isso, o Sistema
Conselhos Federal e Regionais de Administrao (CFA/CRAs),
ciente do importante trabalho que Max Weber deixou para
a nossa profisso, principalmente com relao abordagem
estruturalista, decidiu publicar a verso traduzida da obra
O que a burocracia?.
At ento, os interessados em ler o livro tinha que recorrer a
edies em ingls, espanhol ou alemo. A obra apresenta ao
pblico uma ampla reflexo sobre a burocracia e esquematiza as principais caractersticas desse modelo, contribuindo
para o estudo da Administrao pblica e privada.
De acordo com Weber, a administrao burocrtica segue alguns
princpios como a hierarquia de cargos, por exemplo. Entende-se, nessa estrutura, que os funcionrios superiores controlam os
demais. O autor diz, ainda, que a autoridade hierrquica d-se
em qualquer estrutura burocrtica, seja ela pblica ou no.
Relevante, ainda, a sua viso sobre o funcionrio na estrutura burocrtica. Eles gozam de salrio e jornada de trabalho fixado e so contratados, nomeados ou eleitos com
base em suas competncias tcnicas. Por isso a necessidade da realizao de provas, concursos ou exames para
admisso e promoo dos funcionrios. Alm disso, a existncia de um funcionrio burocrata sugere que ele tenha
emprego fixo, gozando de estabilidade.
Percebe-se pela obra que a burocracia seria, segundo Weber, a forma mais eficiante de uma organizao, pois torna a
administrao mais eficiente e eficaz e isso garante rapidez
e racionalidade ao trabalho, alm de diminuir os problmeas
internos. Contudo, ele ressalta na obra que nenhuma burocracia funcionar sem gestores profissionais.
O que a burocracia? um excelente livro introdutrio aos
estudos da administrao. O modelo burocrtico weberiano nos
revela um sistema que, mesmo no sendo aplicvel nos dias atuais por conta dos novos modelos de gesto frente globalizao
e a mercados cada vez mais abertos, serve como exemplo do
que ou no possvel fazer dentro de uma organizao.
Por isso, com grande satisfao que apresento para vocs
a primeira verso traduzida em portugus do livro de Max
Weber. Espero que essa contribuio do Sistema CFA/CRAs
possa engradecer ainda mais os estudos da Administrao e
enriquecer as pesquisas realizadas na rea.
Adm. Sebastio Luiz de Mello
Presidente do Conselho Federal de Administrao
Sumrio
Traos caractersticos da burocracia9
A situao do funcionrio13
Casos e causas da burocratizao21
O desenvolvimento quantitativo das tarefas administrativas29
Transformaes qualitativasdas tarefas administrativas33
Vantagens tcnicas da organizao burocrtica37
Burocracia e direito41
A concentrao dos meios administrativos49
O nivelamento das diferenas sociais53
Carter permanente do aparelho burocrtico59
Consequncias econmicas e sociais da burocracia63
O poder da burocracia67
Fases do desenvolvimento da burocracia73
A racionalizao da educao e da instruo79
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Traos caractersticos da burocracia
A burocracia moderna opera do seguinte modo especfico:
I. Existe o princpio de setores jurisdicionais estveis e oficiais
organizados, em geral, normativamente, ou seja, mediante leis
ou ordenamentos administrativos.
1. As atividades normais exigidas pelos objetivos da estrutura governada burocraticamente dividem-se de forma estvel
como deveres oficiais.
2. A autoridade que d as ordens necessrias para a alternncia desses deveres distribuda de forma estvel e
rigorosamente delimitada por normas referentes aos meios
coativos, fsicos, sacerdotais ou de outra espcie, do qual
podem dispor os funcionrios.
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A plena realizao do princpio de competncia jurisdicional na subordinao hierrquica no implica pelo menos
nos cargos pblicos- que a autoridade superior esteja simplesmente autorizada a cuidar dos assuntos da inferior. O
normal , na realidade, o contrrio. Uma vez criado e depois
de ter cumprido a sua misso, um cargo tende a continuar
existindo e a ser desempenhado por outro titular.
III. A administrao do cargo moderno funda-se em documentos escritos (arquivos) que sero conservados de forma
original ou como projetos. Existe, assim, um pessoal de subalternos e escribas de toda classe. O conjunto dos funcionrios
pblicos estveis, bem como o correspondente aparato de
instrumentos e arquivos, integram uma repartio; isto o
que na empresa privada chama-se escritrio.
A organizao moderna do servio civil separa, em princpio, a repartio do domiclio privado do funcionrio e, geralmente, a burocracia considera a atividade oficial como um
mbito independente da vida privada.
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Os fundos e equipamentos pblicos esto separados da propriedade privada do funcionrio: este fator condicionante ,
em todos os casos, o resultado de um longo processo. Atualmente, d-se tanto nas empresas pblicas quanto nas privadas;
nas privadas, o princpio atinge, inclusive, o empresrio principal. O escritrio do executivo est, em princpio, separado
do lar, e tambm o esto a correspondncia de negcios da
privada e o capital do negcio das fortunas particulares. Estas
separaes so to slidas quanto mais arraigadas se encontra
a prtica do tipo de administrao empresarial moderna. Mas
este processo comea a ocorrer j na Idade Mdia.
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Isto exige-se cada vez mais do executivo moderno e do empregado das empresas privadas, bem como exige-se do funcionrio pblico.
V. Se o cargo est em pleno desenvolvimento, a atividade
do funcionrio requer toda a sua capacidade de trabalho,
alm do fato de que a sua jornada obrigatria no escritrio est estritamente fixada. Normalmente, isto somente produto de uma prolongada evoluo, tanto nos cargos
pblicos quanto nos privados. Anteriormente, em todas as
situaes, o normal era o contrrio: as tarefas burocrticas
consideravam-se uma atividade secundria.
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A situao do funcionrio
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para a qualificao; e estes certificados, naturalmente, fazem ressaltar o elemento de status dentro da qualificao
social do funcionrio. Alm disso, em casos individuais, este
fator de status reconhece-se explicitamente e sem reservas;
por exemplo, na regra de que a admisso ou recusa de um
pretendente a uma carreira burocrtica depende do consentimento (eleio) dos membros do corpo burocrtico. Isto
visto, por exemplo, no corpo de oficiais do exrcito alemo.
Fenmenos semelhantes, que produzem esta neblina da
burocracia ao estilo dos grmios, encontram-se, de modo
caracterstico, nas burocracias patrimoniais e, principalmente, prebendarias do passado. Entre os burocratas modernos
muito comum a tentativa de ressuscitar estes fenmenos
de forma alterada. Por exemplo, na exigncia de funcionrios proletrios e peritos durante a Revoluo bolchevique.
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Geralmente, a estima social dos funcionrios muito reduzida quando a exigncia de uma administrao experta e o
predomnio das convenes de status so fracos. Isto acontece principalmente nos Estados Unidos e, frequentemente,
o caso apresenta-se em novas colonizaes, devido s suas
amplas possibilidades de obteno de benefcios e grande
mobilidade de sua estratificao social.
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Se h uma grande demanda de peritos preparados pela administrao e os sequazes do partido tem que aceitar uma
opinio pblica intelectualmente desenvolvida, educada
e de orientao independente, a utilizao de funcionrios
pouco qualificados repercute, nas eleies seguintes, sobre o
partido no poder. claro que h mais probabilidades de que
isto ocorra quando os funcionrios so nomeados pelo chefe.
Atualmente, nos Estados Unidos, h uma exigncia de que a
administrao esteja bem preparada, mas nas grandes cidades, onde esto amontoados os votos dos imigrantes, no
h, geralmente, uma opinio pblica educada. Consequentemente, as eleies populares do chefe administrativo, e tambm dos seus funcionrios subordinados, alteram a qualificao experta do funcionrio e o funcionamento rigoroso do
aparelho burocrtico. Tambm enfraquece-se a dependncia dos funcionrios com relao hierarquia. Isto ocorre,
pelo menos, no caso dos grandes corpos administrativos cuja
superviso dificultosa. Nos Estados Unidos reconhece-se a
alta qualificao e integridade dos juzes federais, nomeados
pelo presidente, comparados com os juzes eleitos, ainda que
ambos os tipos de funcionrios foram selecionados principalmente por consideraes partidrias. As grandes mudanas
dentro da administrao metropolitana norte-americana requeridas pelos reformadores foram propiciadas substancialmente por prefeitos eleitos, com a colaborao de uma equipe de funcionrios nomeados por eles. Estas reformas, ento,
foram feitas de forma cesarista. Do ponto de vista tcnico,
como estrutura organizada de autoridade, a eficcia do cesarismo, que frequentemente surge da democracia, baseia-se, em geral, na posio do csar como livre depositrio
da vontade do povo (do exrcito ou dos cidados), no
submetido tradio. Por conseguinte, o csar o chefe
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Por conseguinte, dentro da burocracia, o grau de independncia legalmente assegurado pelo pertencimento nem
sempre proporciona um maior status ao funcionrio. Na realidade, frequentemente ocorre o contrrio, principalmente em culturas e comunidades antigas muito diversificadas;
nestas comunidades, quanto mais estrita a subordinao
sob o domnico arbitrrio do chefe, tanto mais garante este
a manuteno do convencional estilo de vida senhorial do
funcionrio. Em virtude da ausncia em si destas garantias
legais de pertencimento, estima convencional do funcionrio pode apresentar-se do mesmo modo como, na Idade
Mdia, acrescentou-se a estima da nobreza de ofcio, em
detrimento da estima pelos cidados, e como a estima do
juiz real ultrapassou a do juiz popular. claro que o funcionrio mdio anseia uma lei de servio civil que assegure materialmente a sua velhice e lhe de maiores garantias
contra uma demisso arbitrria do cargo. No entanto, este
anseio tem seus limites. Naturalmente, uma intensificao
muito grande do direito ao cargo dificulta preenche-los de
acordo com a eficincia tcnica, j que essa intensificao
diminui as possibilidades de fazer carreira para os candidatos ambiciosos. Isto explica, circunstancialmente, que os
funcionrios, em conjunto, no advirtam a sua dependncia com relao aos superiores. No entanto, esta carncia
de um sentido de dependncia baseia-se principalmente na
inclinao a depender dos prprios iguais, mais que dos estratos governados e socialmente inferiores.
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Casos e causas da burocratizao
Os casos econmicos e sociais da moderna estrutura burocrtica
so os seguintes:
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outros caracteres e efeitos especficos da burocracia. O paradigma histrico de todas as burocracias posteriores o novo
Imprio egpcio- , por sua vez, um dos exemplos mais grandiosos de organizao de uma economia de subsistncia. A
coexistncia de uma burocracia com uma economia de subsistncia , afirmo, explicvel, se so levadas em conta as condies bastante extraordinrias dadas no Egito. E as reservas, por
certo considerveis, que devem ser formuladas ao classificar
como burocracia esta estrutura egpcia, esto condicionadas
pela prpria economia de subsistncia. O pr-requisito normal para a existncia estvel e continuada, e inclusive para a
instaurao de administraes burocrticas puras, um certo
grau de desenvolvimento de uma economia monetria.
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A situao econmica do funcionrio , nestes casos, muito semelhante do arrecadador de impostos empresarial. De fato,
regularmente ocorre a explorao de cargos, inclusive com a
cesso de cargos ao melhor licitador. No mbito de uma economia privada, a transformao dos estatutos de servido em
relaes de arrendamento o mais importante dos variados
exemplos disso. O sistema de arrendamento torna possvel que
o monarca transfira ao arrendatrio do cargo ou ao funcionrio
que receber uma quantia fixa o problema de converter em
receitas monetrias as suas receitas em espcie. Assim ocorreu
com alguns regentes orientais da Antiguidade. Este propsito
v-se facilitado quando o monarca deixa de cuidar pessoalmente da administrao do arrecadado e cede a explorao
da arrecadao pblica de impostos. Este procedimento torna possvel que o monarca organize sistematicamente as suas
finanas em um oramento, o que significa um importante
progresso na medida em que a subsistncia direta, baseada
em receitas em espcie no avaliveis, substituda por uma
avaliao fixa das receitas e, portanto, tambm dos gastos. Por
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Qualquer classe de concesso de usufrutos, tributos e servios ao monarca ou ao funcionrio para a sua explorao
pessoal implica sempre um enfraquecimento com relao
ao tipo de organizao burocrtica pura. O funcionrio que
acessa tais situaes ostenta um direito pessoal posse do
seu cargo. Isto principalmente assim quando o dever e a
retribuio do funcionrio esto vinculados de tal como do
que o funcionrio no transfere ao monarca nenhuma das
receitas obtidas dos objetos recebidos em cesso, mas que
os administra em funo dos seus interesses privados e, por
sua vez, consagra-se ao servio pessoal ou militar, poltico ou
eclesistico, do soberano.
Falemos de prebendas, ou de um regime prebendario do
cargo, naqueles casos em que o soberano concede ao funcionrio rendas vitalcia, rendas referentes de alguma forma
a objetos, ou que so fundamentalmente usufruto econmico de terras ou outras fontes. As referidas rendas devem representar uma compensao pelo cumprimento de deveres
oficiais, autnticos ou fictcios; so bens separados permanentemente para a segurana econmica do cargo.
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A passagem deste regime prebendario da burocracia a uma burocracia assalariada bastante fluda. Frequentemente, tem sido
prebendario o fornecimento econmico do sacerdcio; assim
ocorreu na Antiguidade e na Idade Mdia, e tambm na modernidade. Em quase todos os perodos, afirmo, possvel encontrar
a mesma modalidade em outras regies. Em virtude da ndole
prebendaria dos seus cargos, a lei sacerdotal chinesa constrangia
os funcionrios em duelo a renunciar aos seus cargos; efetivamente, ordenava-se a absteno do usufruto de propriedades durante
o duelo ritual pelo pai ou outras autoridades familiares. Nas suas
origens, esta disposio tinha como finalidade evitar a m vontade do defunto amo da casa, pois a casa era sua propriedade e o
cargo era uma mera prebenda, uma fonte de reatamento.
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permitam a sua sustentao. Quando estas receitas no resultam em benefcios privados, como ocorre na organizao
burocrtica das grandes empresas modernas, ou de rendas
rurais duradouras, como no feudo, um sistema de tributao
estvel requisito prvio para a existncia contnua de uma
administrao burocrtica. Por motivos conhecidos e gerais,
somente uma economia monetria amplamente desenvolvida
oferece uma base firme para esse sistema tributrio. O grau de
burocratizao administrativa tem sido relativamente mais alto em
comunidades urbanas com economias monetrias amplamente desenvolvidas, que nos Estados contemporneos das
plancies, muito menos extensos. No entanto, na medida
em que este Estados das plancies conseguiram desenvolver
sistemas organizados de tributao, a burocracia tem-se desenvolvido de forma mais ampla que nas cidades-Estado.
Toda vez que as dimenses da cidade-Estado foram mantidas
dentro de limites moderados, a tendncia para uma administrao plutocrtica e colegiada pelos notveis tm-se ajustado
mais adequadamente sua estrutura.
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O desenvolvimento especfico das tarefas administrativas
sempre foi um terreno apto para a burocratizao de uma
administrao. Comentaremos, em primeiro lugar, a dimenso quantitativa destas tarefas. Na rea da poltica, o grande
Estado e o partido de massas so o terreno clssico para
a burocratizao. Isto no significa que toda organizao
de grandes Estados, historicamente unificada e autntica,
tenha implicado uma administrao burocrtica. A perdurao de um grande Estado j existente, ou o nivelamento de
uma cultura surgida nesse Estado, nem sempre esteve ligada
a uma estrutura burocrtica do mesmo. Afirmo, ambos os
traos tm coexistido em grande medida no Imprio chins,
por exemplo. Os grandes imprios negros, e organizaes
similares, somente tiveram uma existncia efmera, devido
principalmente ausncia de um aparelho de funcionrios.
No entanto, esta organizao tinha um carter fundamentalmente patrimonial, mais que burocrtico. Afirmo, em uma
perspectiva meramente temporal, o Imprio dos califas
e seus predecessores na sia mantiveram-se durante um
longo perodo, e a sua organizao de funcionrios foi
primordialmente patrimonial e prebendaria. Assim sendo,
tambm o Sacro Imprio Romano durou um longo perodo, apesar da carncia quase total de uma burocracia.
Todos estes reinos representaram uma unidade culturas
de um vigor pelo menos similar ao que costumam criar as
formas de governo burocrticas.
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O desenvolvimento quantitativo
das tarefas administrativas
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o dos impostos, devia condicionar necessariamente um crescimento relativo importncia de uma economia de subsistncia. No conjunto sempre entram fatores individuais deste tipo.
Tambm tem o seu papel a intensidade das atividades externas e internas do Estado. Completamente fora do vnculo entre
a influncia do Estado sobre a cultura e o grau de burocratizao, pode-se dizer que geralmente- ainda que com excees
a fora de expanso est diretamente relacionada ao grau
de burocratizao. Em efeito, duas das entidades polticas mais
expansivas, o Imprio romano e o Imprio mundial britnico,
somente fundaram-se em menor grau em infraestruturas burocrticas, nos seus perodos mais expansivos. Na Inglaterra, o
Estado normando colocou em prtica uma organizao rigorosa
com base em uma hierarquia feudal. Em grande parte, esta teve
a sua unidade e o seu impulso em virtude da burocratizao
da fazenda real, que era muito rigorosa em comparao com
outras estruturas polticas do perodo feudal. Posteriormente, o
Estado ingls no participou do desenvolvimento continental
para uma burocratizao, mas continuou sendo uma administrao de notveis. Analogamente administrao republicana
de Roma, o governo ingls de notveis foi produto da relativa
carncia de um carter continental, bem como de pr-condies totalmente nicas, que hoje em dia comeam a desaparecer. Uma destas pr-condies particulares a no necessidade
dos grandes exrcitos de armas que requer para as suas fronteiras terrestres um Estado continental com as mesmas tendncias
expansivas. Em Roma, a burocratizao progrediu com a passagem de um crculo de fronteiras costeiro a um continental. No
restante, na estrutura romana de dominao, o carter rigorosamente militar das autoridades magistradas compensou a ausncia de um aparelho burocrtico com a sua eficincia tcnica
e homogeneidade de funes administrativas, principalmente
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Transformaes qualitativasdas
tarefas administrativas
A burocratizao provocada mais pelo aumento intensivo e
qualitativo e o desenvolvimento interno das tarefas administrativas que pela ampliao extensiva e quantitativa. Mas h
uma grande variao na direo tomada pela burocratizao
e os motivos que a provocam.
Uma vez instaurado, inclusive na primeira poca, este mecanismo teve outro campo de atuao nas grandes empresas de construo, que eram reguladas militarmente.
Como dissemos, a tendncia burocrtica influenciada
por necessidades provenientes da criao de exrcitos
em armas, condicionada por polticas de poder e pelo desenvolvimento da fazenda pblica vinculada ao aparelho
militar. No Estado moderno, as progressivas exigncias
apresentadas administrao devem-se complexidade
cada vez maior da civilizao e tendem burocratizao.
Naturalmente, expanses importantes, principalmente de
ultramar, tm sido realizadas por Estados governados por
notveis (Roma, Inglaterra, Veneza). No entanto, a intensidade da administrao, ou seja, a passagem de tantas
tarefas como for possvel organizao do Estado propriamente dito para a sua permanente resoluo, somente viu-
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-se ligeiramente desenvolvida nos grandes Estados governados por notveis, especialmente Roma e Inglaterra, em
comparao com as formaes polticas burocrticas.
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Entre os elementos puramente funcionais, a crescente exigncia de ordem e proteo (polcia) em todos os nveis,
por uma sociedade habituada a uma pacificao total, desenvolve uma influncia sustentada na tendncia para a burocratizao. Um processo ininterrupto nos conduz dos cmbios
dos feudos hereditrios, sacerdotais ou mediante o arbtrio
atual considerao do polcia como o representante de Deus
no mundo. Anteriormente, a garantia dos direitos e a da segurana do indivduo ficam por conta dos membros da sua
estirpe, os quais eram obrigados a prestar-lhe ajuda em juramentos e vinganas. Alm de outros fatores, as abundantes
tarefas da chamada poltica de bem-estar social cumprem-se fundamentalmente no sentido da burocratizao, j que
essas tarefas so impostas ao Estado por grupos de interesse
e em parte o Estado as usurpa por razes de poltica de poder ou por motivos ideolgicos. Naturalmente, essas tarefas
esto, em grande medida, economicamente determinadas.
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Vantagens tcnicas da
organizao burocrtica
A superioridade puramente tcnica da organizao burocrtica foi sempre a razo decisiva do seu progresso com relao a
toda outra forma de organizao. O mecanismo burocrtico
para as demais organizaes como a mquina o para os
modos de produo no mecanizados.
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Preciso, velocidade, certeza, conhecimento dos arquivos, continuidade, direo, subordinao estrita, reduo de desacordos
e de custos materiais e pessoais so qualidades que, na administrao burocrtica pura, e fundamentalmente na sua forma
monocrtica, atingem o seu nvel timo. A burocracia planejada , nos mencionados aspectos, comparativamente superior s
restantes formas de administrao, colegiada, honorfica e no
profissional. Inclusive, tratando-se de tarefas complexas, o trabalho burocrtico por salrio resulta no somente mais preciso,
mas tambm, em ltima instncia, menos custoso que o servio
ad honorem formalmente no remunerado.
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diversas. Regularmente, somente uma organizao rigorosamente burocrtica obtm o perodo tima de reao.
A burocratizao implica em particular a possibilidade tima
de colocar em prtica o princpio da especializao das funes administrativas conforme regulamentaes estritamente
objetivas. As atividades particulares so confiadas a funcionrios especializados que, com a prtica, vo aprendendo cada
vez mais. A resoluo objetiva dos assuntos pressupe primeiramente uma resoluo conforme as normas calculadas e
sem levar em conta as pessoas.
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Burocracia e direito
A justia dos Cadis carece de qualquer classe de juzo raciocinado. Tampouco a justia emprica proporciona, na sua pureza, nenhum motivo o qual possamos classificar como racional,
conforme o nosso significado da palavra. A ndole concretamente avaliadora da justia dos Cadis pode promover uma
ruptura proftica com toda tradio. A justia emprica, por
sua vez, pode sublimar-se e racionalizar-se em uma tecnologia. Em todas as formas de dominao no burocrtica nos
encontramos com a peculiar coexistncia de um mbito de
estrito tradicionalismo com um mbito de livre arbitrariedade
e graa senhorial. So, pois, muito frequentes as combinaes e formas de transio entre ambos os princpios. Disto
trataremos em outro contexto.
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A interpretao racional do Direito, fundada em concepes puramente formais, contrape-se ao tipo de adjudicao
ligado frente a tudo a tradies sagradas. O caso particular
que no pode ser resolvido com preciso atendo-se tradio soluciona-se quer seja por revelao concreta (orculo,
deciso proftica ou ordlia, ou seja, mediante uma justia
carismtica), ou ainda e somente estes so os casos que
nos interessam aqui mediante juzos formais expressados em
termos de avaliaes ticas concretas, ou de outra classe prtica. Este tipo de justia R. Schmidt o chamou apropriadamente
de justia dos Cadis. Tambm podem ser formulados juzos
formais, mas no com base em uma classificao de conceitos
racionais, mas mediante analogias e dependendo de, e interpretando, precedentes concretos. Isto a justia emprica.
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Mendelssohn demonstrou que na Inglaterra, inclusive atualmente, um amplo setor da justia funciona, na realidade, ao
estilo dos Cadis, e at um ponto quase inconcebvel no continente. De fato, tambm a justia alem funciona frequentemente do mesmo modo que esta justia inglesa, a saber, ao
descartar uma declarao dos fundamentos do seu veredito. Em geral, deve-se prevenir a crena de que os princpios
democrticos de justia coincidem com uma adjudicao
racional (no sentido de racionalidade formal). Como o demonstraremos em outro contexto, na realidade ocorre o contrrio. A adjudicao inglesa e norte-americana dos tribunais
supremos continua sendo, em grande medida, emprica, e
particularmente o a adjudicao por precedentes. O motivo do fracasso dos esforos realizados na Inglaterra para uma
codificao racional do Direito, bem como o fracasso na adoo do Direito romano, deve ser buscada na eficaz oposio
referida racionalizao pelos grandes grmios de advogados
organizados centralmente. Estes grmios formavam um setor
monoplico de notveis, do qual provinham os juzes dos
grandes tribunais do reino. Eles dominavam a instruo jurdica como uma tecnologia emprica, muito desenvolvida, e
lutaram com sucesso contra toda ao favorvel a um Direito
racional que colocasse em perigo a sua posio social e material. Foram os tribunais eclesisticos, e durante certo tempo
tambm as universidades, que iniciaram estas aes.
A contenda dos partidrios do Direito comum contra o Direito romano e eclesistico e o poder da Igreja originou-se
em grande medida devido ao fator econmico que significava o interesse do advogado pelos seus honorrios; isto
claramente evidente na participao do rei na contenda.
A situao de poder dos advogados vitoriosos ficou, afirmo, condicionada pela centralizao poltica. A Alemanha,
O fato de que o Direito romano se adaptasse substancialmente melhor s necessidades do capitalismo nascente no
decidiu a sua vitria na Europa continental. As instituies
legais caractersticas do capitalismo moderno so todas
alheias ao Direito romano e de origem medieval. O decisivo
foi o ordenamento racional do Direito romano e, particularmente, a necessidade tcnica de colocar o procedimento
processual em mos de peritos racionalmente instrudos, ou
seja, homens instrudos nas Universidades e conhecedores
do Direito romano. A instruo especializada era necessria, dada a crescente complexidade dos casos legais prticos
e a crescente racionalizao da economia, que exigiam um
procedimento racional de evidncia em vez da verificao
da veracidade dos fatos mediante revelaes concretas ou
garantias sacerdotais que, claro, so meios de prova ubquos e primitivos. Transformaes econmicas estruturais
tambm foram fatores determinantes desta situao legal.
Este fator interveio em todos os lugares, inclusive na Inglaterra, onde o poder real adotou o procedimento racional de
evidncia em benefcio dos comerciantes. No foi, afirmo,
este fator econmico o motivo determinante das diferenas
de evoluo entre o Direito substantivo ingls e o alemo,
mas estas resultam da evoluo legalmente autnoma das
correspondentes estruturas de dominao.
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particularmente, por motivos polticos, carecia de uma hierarquia de notveis socialmente poderosa. No havia nenhuma hierarquia que, de forma similar aos advogados ingleses, pudesse reservar a administrao nacional do Direito
para si mesma, levar o Direito nacional classe de uma
tecnologia com um aprendizado regulamentado e resistir
intromisso da preparao tecnicamente superior dos juristas especializados em Direito romano.
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A justia centralizada e a dominao de notveis, na Inglaterra, ocorreram juntas; na Alemanha coexistem uma burocratizao e uma descentralizao poltica. Devido a isso, a
Inglaterra, o primeiro pas capitalista e o mais desenvolvido
da modernidade, manteve uma magistratura mais irracional e menos burocrtica. O capitalismo ingls teria podido,
afirmo, adaptar-se facilmente a isso, principalmente devido
a que at a modernidade a ndole da formao dos tribunais e do procedimento processual era, na realidade, uma
ampla privao de justia para os grupos economicamente
fracos. Isto influiu muito sobre a distribuio territorial na
Inglaterra, favorecendo o acmulo e imobilizao da riqueza latifundiria. No mesmo sentido, influram a durao e
gastos da transferncia de bens imveis, determinados pelos
interesses econmicos dos advogados.
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esta compulso surgiu com a cultura tcnica do Direito romano, de modo que no desenvolvimento do Direito racional
incidiram os fatores tcnicos do procedimento processual,
os quais somente indiretamente originaram-se na estrutura
estatal. A racionalizao do Direito romano em um sistema
fechado de conceitos manejados cientificamente somente foi
aperfeioada durante o perodo de burocratizao da prpria comunidade poltica. Este carter racional e sistemtico
diferencia categoricamente o Direito romano de todo Direito
originado no Oriente ou na Grcia helnica.
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As respostas rabnicas do Talmude exemplificam paradigmaticamente uma justia emprica no racional, mas racionalista e, por sua vez, nutrida pela tradio. Em ltima instncia, todo veredito proftico justia dos Cadis pura, no
nutrida pela tradio, e segundo o esquema: Est escrito...
mas eu os digo. Quanto mais energicamente sobressai a
ndole religiosa da posio do Cadi (ou um juiz semelhante),
tanto mais livremente predomina o juzo do caso individual
e tanto menores so os impedimentos que geram as normas no interior da sua esfera operacional no nutrida pela
tradio sagrada. Assim sendo, por exemplo, uma gerao
posterior ocupao francesa de Tunes ainda sobrevivia um
obstculo muito tangvel para o capitalismo no fato de que
o tribunal eclesistico (a Chara) proferia sentena sobre a
propriedade territorial conforme a sua livre escolha, como
expressado pelos europeus.
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abstrata e objetiva das razes de Estado. Em ltima instncia, os interesses de poder da burocracia somente fornecem
um contedo concretamente utilizvel para esse ideal, e, no
caso de dvida, decidem finalmente os interesses de poder.
Aqui no podemos continuar com esta discusso. O nico
ponto decisivo, para ns, que, em princpio, no reverso de
todo ato de administrao burocrtica, ou seja, ordenamento
segundo normas ou ainda avaliao de meios e fins, h um
conjunto de motivos racionalmente discutveis.
MAX WEBER
O propsito das tendncias democrticas, enquanto tendncias para minimizar a autoridade, necessariamente ambguo. A igualdade perante a lei e a reclamao de garantias legais contra a arbitrariedade exigem uma objetividade formal
e racional da administrao, em oposio ao desdobramento
pessoal livre proveniente da graa da antiga dominao patrimonial. Mas quando um ethos por no falar em instintos
_ impe-se nas massas com relao a algum assunto individual,
esse ethos pede uma justia substantiva referente a algum caso
e pessoa concretos, e este ethos chocar necessariamente com
o formalismo e o impassvel factualismo regrado da administrao burocrtica. Por este motivo, o ethos exige recusar de
forma emotiva o exigido pela razo.
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O QUE A BUROCRCIA
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A concentrao dos meios administrativos
A estrutura burocrtica implica a concentrao dos recursos
materiais de administrao em mos do chefe. Esta concentrao produz-se, por exemplo, de modo conhecido e tpico, no desenvolvimento das grandes empresas capitalistas, as
quais adquirem as sus caractersticas essenciais nesse processo. Nas organizaes pblicas ocorre um processo anlogo.
MAX WEBER
O exrcito com conduo burocrtica dos faras, e exercido na ltima fase da Repblica romana e durante o Principado, e, principalmente, o exrcito do Estado militar moderno, distinguem-se pelo fato de que seu equipamento
e sua proviso provm dos depsitos do chefe guerreiro.
Isto diferencia-se dos exrcitos populares das tribos agrcolas, da cidadania armada das cidades antigas, das milcias
das primeiras cidades medievais e de todos os exrcitos
feudais; nestes era normal o auto-equipamento e o auto-aprovisionamento de todos os que deviam combater.
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O QUE A BUROCRCIA
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privados foi a regra nos exrcitos mercenrios. Em Brandenburgo, no decorrer da guerra dos Trinta Anos, o saldado ainda era primordialmente proprietrio do conjunto material da
sua atividade. Era proprietrio das suas armas, cavalos e vestimenta, ainda que o Estado o abastecesse em certa medida,
na funo de comerciante do sistema produtor, podemos
dizer. Logo, no exrcito permanente da Prssia, o chefe da
companhia tinha em sua propriedade os meios materiais de
guerra; a monopolizao dos meios de guerra em mos do
Estado somente ocorreu de forma definitiva a partir da paz
de Tilsit. Os uniformes, em geral, somente foram introduzidos com essa monopolizao. Anteriormente, a adoo de
uniformes estava sob os cuidados do arbtrio do oficial do
regimento, exceto quando se tratava de categorias especiais
de tropas s quais o rei tinha concedido determinados uniformes, primeiro real guarda de corps, em 1620, depois,
frequentemente, sob o reinado de Frederico II.
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dos meios organizacionais em outras esferas. A velha administrao mediante strapas e regentes e a administrao atravs
de concessionrios, compradores de cargos, e, principalmente, a administrao por meio de vassalos feudais, descentralizam os meios materiais de administrao. Os gastos provinciais locais, e a manuteno do exrcito e dos funcionrios
subalternos pagam-se normalmente por adiantado, por meio
das receitas locais, e somente o excedente chega ao tesouro
central. A administrao do funcionrio enfeudado custeada pelo mesmo. O Estado burocrtico, por sua vez, faz entrar
no oramento todos os gastos administrativos e proporciona
s autoridades inferiores os meios de pagamento ordinrios,
cuja utilizao regulada e controlada por aquele. Isto apresenta o mesmo sentido para a economia da administrao
como a grande empresa capitalista centralizada.
O QUE A BUROCRCIA
No que se refere investigao e instruo cientficas, a burocratizao dos institutos de investigao, sempre existentes
nas universidades, em funo do progressivo requerimento
de meios materiais de administrao. Mediante a concentrao destes meios em mos do privilegiado diretor do instituto, a massa de investigadores e docentes encontra-se separada dos seus meios de produo, bem como os operrios
ficaram separados dos seus nas empresa capitalista.
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O nivelamento das diferenas sociais
A estrutura burocrtica chegou ao poder, em geral, em virtude de um nivelamento de diferenas econmicas e sociais.
Este nivelamento foi pelo menos relativo e influiu na importncia das diferenas econmicas e sociais para a distribuio
de funes administrativas.
MAX WEBER
Diferentemente do autogoverno democrtico das pequenas unidades homogneas, a burocracia vai ligada necessariamente moderna democracia de massas. Isto deriva
do princpio definitrio da burocracia: a regulao abstrata
da prtica da autoridade, a qual procede do requerimento
de igualdade perante a lei e, por conseguinte, do repdio dos privilgios e do tratamento dos assuntos caso a
caso. Esta regularidade tambm provm das pr-condies
sociais do surgimento das burocracias. A administrao no
burocrtica de toda formao social extensa funda-se, de
uma forma ou de outra, no fato de que as tarefas e deveres administrativos esto vinculados a privilgios e classes
sociais, materiais ou honorificas j existentes. Isto implica,
em geral, um vnculo do direito a funes administrativas
com uma explorao econmica direta ou indireta, ou uma
explorao social do prestgio que o tipo de autoridade
administrativa concede aos seus depositrios.
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O QUE A BUROCRCIA
modo mais barato de satisfaze4 a necessidade de uma administrao pelo menos da perspectiva do errio era confiar
quase toda a administrao local e a magistratura inferior aos
latufundirios da Prssia oriental. O mesmo ocorre na administrao dos sherriffs na Inglaterra. A democracia de massas
varre os privilgios feudais, patrimoniais e plutocrticos da
administrao isto ltimo pelo menos no propsito. Substitui necessariamente a administrao como recreao, historicamente herdada e desempenhada por notveis, por uma
tarefa profissional remunerada.
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Neste ponto, lembremos formalmente que o conceito poltico de democracia, com base na igualdade de direitos
para os governados, envolve os seguintes postulados: 1)
preveno da formao de um grupo fechado de status de
funcionrios a favor de uma admissibilidade universal dos
cargos, e 2) minimizao da autoridade do corpo de funcionrios a favor de um avano da influncia da opinio pblica, tanto quanto for possvel. Por conseguinte, a democracia poltica procura encurtar o perodo de servios por
MAX WEBER
O avano da burocratizao na prpria administrao estatal um fenmeno que acompanha a democracia como
um manifesto na Frana, Amrica do Norte e, agora, na Inglaterra. Deve-se levar em conta, por outro lado, a ambiguidade do termo democratizao. O demos em si, como
massa inarticulada, no governa nunca as estruturas superiores; pelo contrrio, governado, e sua existncia somente altera o modo de seleo dos dirigentes executivos
e o tipo de influncia que o demos pode exercer, ou ainda
melhor, grupos sociais integrados deste, sobre o contedo
e o manejo das atividades administrativas, configurando o
que denominado opinio pblica. A democratizao
no implica uma participao crescente e ativa na autoridade da formao social. Isto pode ser uma consequncia da
democratizao, mas no um resultado necessrio.
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O QUE A BUROCRCIA
meio de eleies e com base em no requerer do candidato uma percia especial. Deste modo, a democracia entra
inevitavelmente em conflito com as tendncias burocrticas geradas na luta contra o governo dos notveis. O mais
decisivo na democratizao a equiparao dos governados
frente ao grupo governante, burocraticamente estruturado,
o qual, por sua vez, pode desempenhar um papel bastante
autocrtico, tanto formalmente quanto de fato.
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Na Rssia, a dissoluo da hierarquia da antiga nobreza latifundiria por meio da regulao da ordem hierrquica, e a
contaminao da antiga nobreza por uma nobreza de cargo,
foram fenmenos passageiros, prprios do desenvolvimento
da burocracia. Na China, a qualificao da classe e a aptido para um cargo pblico segundo a quantidade de exames
aprovados teve um significado anlogo. Na Frana, a Revoluo, e ainda mais o bonpartismo, deram pleno poder burocracia. Na Igreja catlica, primeiro eliminaram-se os poderes
feudais e depois todos os podres locais independentes. Esta
ao foi iniciada por Gregrio VII e prosseguiu por meio do
Conclio de Trento e do Conclio Vaticano, e concluiu-se com
os editos de Pio X. A transformao destas hierarquias locais
em simples funcionrios da autoridade central foi vinculada
ao contnuo aumento da importncia de fato dos capeles,
formalmente bastante dependentes; um processo que foi
desenvolvido principalmente com base na organizao do
catolicismo em partidos polticos. Por conseguinte, este desenvolvimento implicou um avano da burocratizao e, por
sua vez, da democratizao passiva, ou seja, a equiparao
dos governados. A substituio do exrcito de notveis auto-equipado pelo exrcito burocrtico , em todo o descoberto, um processo de democratizao passiva, na medida em
que o toda instaurao de uma monarquia militar absoluta
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O QUE A BUROCRCIA
O predomnio da estrutura burocrtica baseia-se na sua superioridade tcnica. Aqui, como em geral em toda a tcnica,
este fato tem a seguinte consequncia: o avano burocrtico foi mais lento quando as formas estruturais mais antigas
tinham um bom desenvolvimento tcnico e adaptavam-se
funcionalmente s necessidades do momento. Assim ocorreu
com a administrao inglesa de notveis e, por isso, a Inglaterra foi o pas com a burocratizao mais lenta. O mesmo
fenmeno geral ocorre quando sistemas muito desenvolvidos
de iluminao a gs ou de trens a vapor com um grande capital fixo oferecem maiores dificuldades para a eletrificao
que as regies totalmente virgens abertas mesma.
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Carter permanente do aparelho burocrtico
Uma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui
uma das estruturas sociais mais difceis de destruir. A burocracia o meio de transformar a ao comunitria em uma
ao societria organizada racionalmente. Por isso, a burocracia, como instrumento de societalizao das relaes de
poder, foi e um instrumento de poder de grande importncia para quem controlar o aparelho burocrtico.
MAX WEBER
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O QUE A BUROCRCIA
existe, visto que esta burocracia funda-se em uma preparao especializada, uma diviso funcional do trabalho, e
uma constelao de atitudes metodicamente integradas.
Se o funcionrio deixar de trabalhar, ou se o seu trabalho
sofrer uma interrupo forada, sobrevm o caos e difcil
encontrar, entre os governados, substituintes que sejam capazes de controla-lo. Isto vale tanto para a administrao
pblica quanto para a administrao econmica privada.
A sorte material das massas depende cada vez mais do
andamento regular e correto das estruturas cada vez mais
burocrticas do capitalismo privado. E isto faz com que
cada vez seja mais utpica a tentativa de elimin-las.
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lealdade pessoal no seja difcil fazer funcionar esse mecanismo a servio de qualquer capaz de chegar a controla-lo. Um conjunto racionalmente organizado de funcionrios
continua funcionando regularmente depois da ocupao do
terreno pelo inimigo; este somente tem que trocar aqueles
que ocupam cargos superiores.
MAX WEBER
Durante os seus longos anos de permanncia no poder, Bismarck eliminou todos os estadistas independentes e submeteu
os seus colegas ministeriais a uma estrita obedincia burocrtica. Ao deixar o seu cargo, comprovou com surpresa que os
seus colegas continuavam administrando os seus escritrios,
impassveis e sem desfalecer, como se ele no tivesse sido o
crebro mestre e o criador dessas criaturas, mas como si um
simples indivduo tivesse sido substitudo por outro no aparelho burocrtico. Na Frana, apesar de todas as mudanas
de amo desde o Primeiro Imprio, o aparelho de poder continuou sendo fundamentalmente o mesmo. Estes aparelhos
tornam cada vez mais impossvel, do ponto de vista tcnico,
a chamada revoluo, como criao forada de formas de
poder totalmente novas, principalmente quando o aparelho
tem sob o seu controle os modernos meios de comunicao
e a sua estrutura est racionalmente organizada. A Frana
um exemplo clssico da substituio das revolues por
coups dEtat; todas as mudanas de sucesso na Frana no
so mais que coups dEtat.
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O QUE A BUROCRCIA
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Consequncias econmicas
e sociais da burocracia
MAX WEBER
A organizao burocrtica de uma formao social, e especialmente de uma estrutura poltica, pode ter profundas consequncias econmicas e, frequentemente, as tem. Que tipo
de consequncias? Isto depende, em cada caso individual, da
distribuio de poder econmico e social, e principalmente
do terreno ocupado pelo aparelho burocrtico em desenvolvimento. Por conseguinte, as consequncias da burocracia
dependem do sentido dado ao aparelho pelos poderes que
o usam. E, muito frequentemente, o resultado foi uma distribuio criptoplutocrtica do poder.
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O QUE A BUROCRCIA
adaptada ao interesse pequeno burgus por uma subsistncia tradicional assegurada, ou inclusive uma poltica estatal
socialista que restrinja as oportunidades de benefcio privado.
Isto ocorreu em vrios casos de grande significao histrica,
principalmente na antiguidade.
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MAX WEBER
efetiva ou talvez somente formal, uma base peculiarmente favorvel para a burocratizao, mesmo que no seja a
nica possvel. Em ltima instncia, a burocracia somente
tenta abrandar os poderes que lhe resistem nos mbitos
que deseja ocupar. Deve-se ter presente este fato, que j
vimos vrias vezes, e que devemos discutir reiteradamente:
que a democracia tal como se ope ao poder da burocracia, apesar (e talvez por causa) do seu inevitvel mas
impremeditado estmulo burocratizao. Em determinadas condies, a democracia promove ostensveis rupturas e travas no seio da organizao burocrtica. Por isso,
deve-se considerar a orientao particular tomada pela
burocratizao em cada caso histrico singular.
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O QUE A BUROCRCIA
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Em todo o descoberto, o Estado moderno submetido
burocratizao. Mas aqui deve-se apresentar o problema de
se o poder da burocracia dentro da estrutura poltica experimenta um crescimento universal. O fato de que a burocracia
seja, tecnicamente, o meio de poder mais efetivo a servio
do homem que o controla, no determina a gravitao que
a burocracia como tal pode ter dentro de uma formao
social especfica. A progressiva indispensabilidade do corpo de funcionrios, que compreende milhes, no mais
decisiva neste contexto que a opinio de alguns expositores
do proletariado sobre a indispensabilidade econmica do
movimento operrio para uma apreciao de capacidade
de poder social e poltico. Se a indispensabilidade possusse um carter decisivo, os escravos indispensveis deveriam ter ocupado postos de poder quando regia o trabalho
escravo, j que eram pelo menos to indispensveis quanto o so hoje em dia os funcionrios e proletrios. No se
pode inferir a priori destes motivos se o poder da burocracia
como tal est crescendo. A interveno de grupos de interesses econmicos no oficiais, ou a interveno de organizaes locais, interlocais, ou representativas de qualquer
outro tipo, ou de associaes vizinhais, todos estes fatores
opem-se, aparentemente, burocratizao. Aqui temos
que deixar para outro momento e no incluir nesta discusso puramente formal e tipolgica o exame de que medida
essa aparncia corresponde realidade. Em termos gerais,
somente podemos afirmar o seguinte:
MAX WEBER
O poder da burocracia
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O QUE A BUROCRCIA
Em condies normais, o poder de uma burocracia em plena expanso sempre impressionante. O patro poltico
que enfrenta o funcionrio, treinado, incorporado direo
administrativa e investido com a hierarquia formal de um
interlocutor vlido, est na situao do aficionado frente
ao perito. Isto aplica-se tanto se o patro ao qual serve a burocracia um povo, provido com os recursos da
iniciativa legislativa, o plebiscito e o direito de remover funcionrios, ou a um parlamento, eleito em uma base
mais oligrquica ou mais democrtica. Aplica-se tanto
se o patro um corpo aristocrtico colegiado, baseado,
legalmente ou de fato, em uma cooptao, ou se se refere a um presidente eleito massivamente, ou a um monarca
hereditrio e absoluto ou constitucional.
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Toda burocracia tenta acrescentar a superioridade dos profissionalmente informados conservando em segredo os seus
conhecimentos e propsitos. A administrao burocrtica
sempre propende a ser uma administrao de sesses secretas; tanto como possvel, furtam a toda crtica seus conhecimentos e suas atividades. Os funcionrios do tesouro do Shah
da Prsia transformaram a sua tcnica oramentria em uma
doutrina secreta, e inclusive utilizam uma escritura secreta.
Em geral, as estatsticas oficiais da Prssia somente mostram
ao pblico, e suposta opinio pblica, o que no pode
prejudicar os propsitos da burocracia que possui o poder.
Em determinados setores administrativos, a calculada paixo
pelo segredo deriva da sua natureza material: h sigilo sempre que esto envolvidos os interesses de poder da estrutura
dominante com relao ao exterior, quer seja o concorrente
econmico de uma empresa privada (a contra), ou uma
sociedade poltica estrangeira, potencialmente hostil. Para
que o segredo esteja bem guardado, o controle publico da
MAX WEBER
administrao diplomtica deve ser muito limitado. A administrao deve, necessariamente, enfatizar o segredo das suas
medidas mais importantes; e isto torna-se mais imperioso a
medida que prevalecem os aspectos puramente tcnicos. Os
partidos polticos procedem do mesmo modo, apesar de toda
a aparatosa publicidade dos congressos e convenes. Este
segredo ir predominando a medida que aumentar a burocratizao das organizaes partidrias. Na Alemanha, por
exemplo, a poltica comercial exige que sejam ocultadas as
autnticas estatsticas de produo. Toda atitude combativa
de uma formao social com relao ao exterior serve para
consolidar e aumentar a posio do grupo no poder.
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O QUE A BUROCRCIA
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Somente os conhecimentos tcnicos dos grupos de interesses econmicos privados na esfera dos negcios ultrapassam os conhecimentos tcnicos da burocracia. Isso assim
porque o conhecimento preciso dos fatos pertencentes sua
esfera vital para a existncia econmica dos negociantes.
As estatsticas oficiais incorretas no prejudicam diretamente
os interesses econmicos dos funcionrios culpveis, mas os
clculos errados de uma empresa capitalista so pagos com
perdas, talvez at com a sua existncia. Depois de tudo, o
segredo, como meio de poder, est muito melhor custodiado nos livros de um empresrio que nos arquivos das
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Fases do desenvolvimento da burocracia
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O governante, alm disso, procura utilizar o princpio colegiado para produzir uma forma de sntese de peritos especializados em uma unidade coletiva. Geralmente, impossvel fixar
at que ponto o consegue. No entanto, o fenmeno como tal
comum a formas de Estado muito diversas, desde o patrimonial e feudal ao burocrtico primitivo, e particularmente prprio do absolutismo principesco primitivo. O principio
colegiado provou ser um poderoso meio educacional para
fazer valer o realismo na administrao. Tambm tem possibilitado a incluso de particulares socialmente influentes e,
por conseguinte, permitiu conciliar, em certa medida, o prestgio de notveis e a prtica dos empresrios privados com a
tcnica especializada dos burocratas profissionais. Os corpos
colegiados foram um dos primeiros rgos que facilitaram a
expanso do moderno conceito de instituies pblicas no
sentido de entidades duradouras e impessoais.
MAX WEBER
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O QUE A BUROCRCIA
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Com bastante regularidade, o princpio burocrtico colegiado passou da autoridade central s autoridades inferiores
mais diversas. Em unidades localmente fechadas, e particularmente nas urbanas, a administrao colegiada a forma
primitiva do governo de notveis, como indicado anteriormente. No incio funcionam mediante conselheiros eleitos, depois, geralmente, ou pelo menos parcialmente, mediante conselheiros por votao, rgos colegiados de
magistrados, decuries e jurados. Estes rgos so um
fator normal do governo autnomo organizado, ou seja,
do manejo das gestes administrativas por grupos de interesses locais controlados pela burocracia estatal. Os exemplos
j mencionados do Conselho veneziano e do Senado romano so cesses do governo de notveis aos grandes imprios de ultramar. Por regra geral, estes governos de notveis
arraigam-se em associaes polticas locais. A administrao
colegiada perde vigor no Estado burocrtico na medida em
que a expanso dos meios de comunicao e os crescentes
requisitos tcnicos administrativos exigem decises urgentes e rigorosas, e na medida em que prevalecem as razes
imperiosas de uma burocratizao em desenvolvimento.
A administrao colegiada perde vigncia quando, da perspectiva dos interesses do governante, um manejo administrativo precisamente unificado torna-se mais importante que
uma perfeio na apresentao das decises administrativas.
Este caso surge enquanto comeam a ter fora as instituies
parlamentrias e, em geral, ao mesmo tempo, aumenta a
crtica externa e a publicidade. Sob este moderno condicionamento, o sistema altamente racionalizado de delegados
departamentais e prefeitos, como o da Frana, oferece oportunidades de importncia para desqualificar as antigas formas.
possvel que o sistema esteja integrado com o agregado de
grupos de interesses, provenientes dos estamentos econmicos e socialmente mais influentes, como corpos consultivos.
Somente a burocratizao do Estado, e da lei em geral, oferece uma possibilidade determinada de diferenciar drstica
e conceitualmente uma ordem legal objetivo dos direitos
subjetivos do indivduo garantidos por aquele: separar o di-
MAX WEBER
Este recente desenvolvimento tende, principalmente, a subordinar a experincia concreta dos grupos de interesses a
uma administrao racional por funcionrios com uma preparao experiente. Sabe-se que Bismarck procurou tornar
efetivo o plano de um conselho econmico nacional como
instrumento de poder contra o parlamento. Bismarck, que
nunca tinha outorgado ao Reichstag o direito de investigao
no sentido do Parlamento britnico, criticou a maioria, que
no aceitou a sua proposta, dizendo que esta procurava proteger os funcionrios de um excesso de prudncia a favor
do poder parlamentrio.
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O QUE A BUROCRCIA
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A racionalizao da educao e da instruo
Aqui no nos possvel uma anlise dos amplos efeitos culturais determinados pelo desenvolvimento da dominao burocrtica racional como tal, independentemente dos mbitos
em que apresentada. Por certo, a burocracia propicia um
modo de vida racionalista, mas o conceito de racionalismo
tem denotaes e conotaes muito diversas. De modo geral, somente possvel afirmar que a dominao burocrtica
promove o desenvolvimento de um realismo racional e do
tipo de personalidade do perito profissional. Isto tem vrias
repercusses, mas aqui somente nos possvel nos ocupar
de um fator importante da questo: a sua influncia sobre a
ndole da instruo e da educao.
MAX WEBER
As izstituies educacionais do continente europeu, particularmente as instituies de ensino superior as universidades e os estabelecimentos tcnicos, escolas empresariais,
escolas superiores e outros centros de graduao terciria e
mdia encontram-se dominadas e influenciadas pela exigncia do tipo de educao que determina um sistema
de exames especiais e pela percia cada vez mais necessria
para a burocracia moderna.
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A plena burocratizao moderna enfatiza necessariamente o sistema de exames racionais, tcnicos e especializados.
A reforma do servio civil vai impulsando nos Estados Unidos
uma instruo tcnica e exames especializados. A progressiva
burocratizao administrativa incrementa a significao dos
exames especializados na Inglaterra. Na China, a tentativa de
substituir a velha burocracia semi-patrimonial por uma burocracia moderna introduziu o exame perito. A burocratizao
do capitalismo, com a sua exigncia de tcnicos, empregados
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A exigncia de um estilo de vida cavalheiresco da velha qualificao para a obteno de um feudo, na Alemanha, foi
substituda pelo requisito de participar na sua atual forma rudimentar, tal como a representam os corpos de duelistas nas
universidades, os quais tambm distribuem os certificados de
estudos. Nos pases anglo-saxes, as associaes atlticas e
sociais tm uma funo anloga. Por outro lado, a burocracia, em todo o descoberto, tenta estabelecer um direito ao
cargo implantando um procedimento disciplinar e constante
e anulando a atribuio totalmente arbitrria do chefe sobre o funcionrio subordinado. A burocracia tenta assegurar
a posio do funcionrio, o crescimento ordenado e a segurana para velhice. Assim, a burocracia tem o sustento do
sentimento democrtico dos governados, que demandam
uma reduo da dominao. Os vozeiros desta atitude pensam poder determinar um enfraquecimento das atribuies
do chefe em todo enfraquecimento da prerrogativa arbitrria
deste sobre os subordinados. Neste sentido, tanto nos escritrios privados quanto na administrao pblica, a burocracia atua a favor de uma evoluo de status especfica, com
igual significado que os sistemas de cargos do passado, organizados de uma forma totalmente diversa. J indicamos que,
no geral, esse carter de status tambm explorado e que,
pela sua ndole, intensifica a utilidade tcnica da burocracia
na realizao do seu trabalho especfico.
A expresso homem culto usa-se aqui com uma significao totalmente diferente com relao a toda avaliao; por
ela entende-se que a finalidade da educao est no atributo
que qualifica o modo de ser de um homem na vida considerada culta, e no em uma instruo especialmente tcnica
A personalidade cultivada era o ideal educacional inculcado pela estrutura de dominao e o atributo social requerido
para acessar o estrato governante. Esta educao era direcionada para produzir um tipo cavalheiresco ou asctico, ou,
ainda, um tipo literrio, como na China, um tipo humanista-atltico, como na Grcia, ou um tipo convencional, como
no caso do gentleman ingls. A distino do estrato gover-
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2. Nos perguntaremos se, por um lado, estes princpios estruturais determinam efeitos econmicos especficos e, se assim for, quais. Para isto, naturalmente, deve-se ter presente
a fluidez e as mltiplas transies de todos estes princpios
organizacionais. Em ltima instncia, os seus tipos puros
devem ser considerados como simples casos extremos particularmente valiosos e necessrios para a anlise. As realidades histricas, que quase sempre so mostradas de formas
mistas, tm mudado e ainda mudam entre esses tipos puros.
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