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4677-2004-PA/TC
LIMA
CONFEDERACIN GENERAL DE TRABAJADORES DEL PER
personal. Manifiesta que existen otras zonas de Lima en las que la recurrente puede
ejercer su derecho de reunin.
El Dcimo Cuarto Juzgado Civil de Lima, con fecha 28 de abril de 2003, declar
infundada la demanda, por considerar que la norma cuestionada se sustenta en el literal
f) del artculo 132 de la Ordenanza 062, del 18 de agosto de 1994, que prohibe las
concentraciones masivas de personas que cierren las vas pblicas en el centro histrico
de la ciudad de Lima, y en el literal b) del artculo 1 de la misma Ordenanza, que
establece que el centro histrico merece un tratamiento especial con el fin de reducir
drsticamente la presin del trnsito automotor, el comercio en la va pblica y los usos
incompatibles y la concentracin de actividades que ocasionalmente causen su
deterioro.
La recurrida confirma la apelada, por los mismos fundamentos, agregando que la
UNESCO ha declarado al centro histrico de Lima como Patrimonio Cultural de la
Humanidad, haciendo necesario el dictado de normas que permitan su conservacin, de
conformidad con el artculo 21 de la Constitucin.
FUNDAMENTOS
1. Delimitacin del petitorio
1. La recurrente solicita que se declare inaplicable el Decreto de Alcalda N. 0602003, que declara zona rgida para cualquier tipo de concentracin pblica el sector
de mxima proteccin dentro del centro histrico de Lima, delimitado por el ro
Rmac, las avenidas Tacna, Nicols de Pirola y Abancay, sin incluir stas, pues
considera que vulnera sus derechos fundamentales de reunin y de participacin
poltica.
Se trata de una demanda de amparo interpuesta directamente contra una norma,
motivo por el cual, tomando en cuenta lo establecido por el artculo 200 2 de la
Constitucin (No procede [la demanda de amparo] contra normas legales.), es
preciso que este Tribunal se pronuncie con relacin a si dicho precepto exige la
declaracin de improcedencia de la demanda, sin posibilidad de ingresar a evaluar
el fondo del asunto planteado.
2. Imposibilidad de ejercer un control de constitucionalidad concentrado de las
normas en los procesos de amparo
2. Una lectura literal de la parte pertinente del artculo 200 2 de la Constitucin,
permitira sostener que no resulta aplicable al caso de autos. Y es que mientras la
referida disposicin constitucional alude a la imposibilidad de plantear amparos
contra normas legales, la disposicin cuestionada en el presente caso no es una
norma legal o de rango legal, sino reglamentaria y, consecuentemente, infralegal. En
efecto, tal como lo dispone el artculo 42 de la Ley N. 27972 Ley Orgnica de
Municipalidades (LOM):
Los decretos de Alcalda establecen normas reglamentarias y de aplicacin
de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y
eficiente administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden
Abancay, sin incluir stas, segn reza el artculo 2 del Decreto de Alcalda 0602003.
11. En consecuencia, dada la inmediata vinculacin (conexidad) entre ambas normas (el
inciso f del artculo 132 de la Ordenanza Municipal N. 062-MML y el Decreto de
Alcalda N. 060-2003) y su naturaleza autoaplicativa, este Tribunal es competente
para ingresar a evaluar la constitucionalidad de ambas.
6. Presupuestos para la consolidacin y estabilidad de una sociedad democrtica
12. En reiteradas ocasiones, este Tribunal ha destacado que, tal como se desprende del
artculo 43 de la Constitucin, el Estado peruano es un Estado social y democrtico
de derecho.
El principio democrtico, inherente al Estado Constitucional, alude no slo al
reconocimiento de que toda competencia, atribucin o facultad de los poderes
constituidos emana del pueblo (principio poltico de soberana popular) y de su
voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurdico de
supremaca constitucional), sino tambin a la necesidad de que dicho
reconocimiento originario se proyecte como una realidad constante en la vida social
del Estado, de manera tal que, a partir de la institucionalizacin de los cauces
respectivos, cada persona, individual o colectivamente considerada, goce
plenamente de la capacidad de participar de manera activa en la vida poltica,
econmica, social y cultural de la Nacin, segn reconoce y exige el artculo 2 17
de la Constitucin.
La democracia se fundamenta pues en la aceptacin de que la persona humana y su
dignidad son el inicio y el fin del Estado (artculo 1 de la Constitucin), por lo que
su participacin en la formacin de la voluntad poltico-estatal, es presupuesto
indispensable para garantizar el mximo respeto a la totalidad de sus derechos
constitucionales.
Desde luego, consustancial a tal cometido es el reconocimiento de un gobierno
representativo y del principio de separacin de poderes (artculo 43 de la
Constitucin), de mecanismos de democracia directa (artculo 31 de la
Constitucin), de instituciones polticas (artculo 35 de la Constitucin), del
principio de alternancia en el poder y de tolerancia[5]; as como de una serie de
derechos fundamentales cuya vinculacin directa con la consolidacin y estabilidad
de una sociedad democrtica, hace de ellos, a su vez, garantas institucionales de
sta. Entre stos se encuentran los denominados derechos polticos, enumerados en
los artculos 2 17 y 30 a 35, los derechos a las libertades de informacin, opinin
e informacin (artculo 2 4), de acceso a la informacin pblica (artculo 2 5), de
asociacin (artculo 2 13) y de reunin, previsto en el artculo 2 12 de la Carta
Fundamental.
Una sociedad en la que no se encuentren plenamente garantizados estos derechos,
sencillamente, o no es una comunidad democrtica, o su democracia, por incipiente
y debilitada, se encuentra herida de muerte.
7. Definicin del derecho fundamental de reunin
directa, de manera tal que no requiere de ningn tipo de autorizacin previa para
su ejercicio.
Lo que ocurre es que, en el caso especfico de las reuniones convocadas en
plazas o vas pblicas, el constituyente ha establecido un instrumento expreso de
armonizacin entre su ejercicio y las eventuales restricciones a otros derechos
que ste represente, de manera tal que ordena que la autoridad tome noticia del
evento con antelacin suficiente a efectos de que tome las providencias
necesarias para que el derecho al libre trnsito (artculo 2 11 de la Constitucin)
no se vea limitado ms all de lo estrictamente necesario, habilitando vas
alternas de circulacin, adems de adoptar las medidas necesarias para proteger
a los manifestantes y asumir una conducta vigilante y, de ser el caso,
proporcionalmente represiva, frente a las eventuales afectaciones a la integridad
personal de terceros o de los bienes pblicos o privados.
As las cosas, no cabe confundir la exigencia de aviso previo, con un supuesto
sometimiento del derecho de reunin a la necesidad de una autorizacin previa
de la autoridad administrativa, la cual, de ser exigida, resultar manifiestamente
inconstitucional[9].
9. Lmites y restricciones al derecho fundamental de reunin
16. El derecho de reunin, sin embargo, como todo derecho fundamental, no es un
derecho absoluto o ilimitado. As lo tiene expuesto el propio artculo 2 12 de la
Constitucin, cuando permite a la autoridad prohibir su materializacin por
motivos probados de seguridad o de sanidad pblicas. Desde luego, cules sean
esos concretos motivos probados o los alcances especficos de lo que deba
entenderse por seguridad pblica o sanidad pblica, deber ser evaluado a la luz
de cada caso concreto. Empero, ello no es bice para que este Tribunal pueda
desarrollar algunas pautas sobre los lmites del derecho de reunin.
10.3 Las vas pblicas como sede constitucionalmente reconocida para el ejercicio del
derecho de reunin y la inconstitucionalidad del requisito de autorizacin previa
29. Al expedir el inciso f) del artculo 132 de la Ordenanza Municipal N. 062-MML
no se ha tenido en cuenta que la declaracin como patrimonio cultural del Centro
Histrico no ha relevado a sus calles y avenidas de la condicin de vas pblicas,
expresamente reconocidas por el constituyente como lugares habilitados para el
vlido ejercicio del derecho de reunin.
30. Sobre el particular, no escapa a la consideracin de este Colegiado que las vas
pblicas, son tambin, por antonomasia, reas destinadas al ejercido de otro derecho
fundamental: el de libre trnsito (artculo 2 11 de la Constitucin). Empero, la
inevitable restriccin a ste que una congregacin llevada a cabo en una va pblica
generar, en ningn caso, por si sola, podr considerarse causa suficiente para
prohibir el ejercicio del derecho de reunin. Y es que, tal como tiene expuesto el
Tribunal Constitucional espaol, en criterio que este Colegiado comparte,
En una sociedad democrtica, el espacio urbano no es slo un mbito de
circulacin, sino tambin un espacio de participacin.[22]
31. Adicionalmente, no es posible soslayar que incluso al supuesto exceptuado de la
prohibicin absoluta de reuniones en el Centro Histrico (los eventos tradicionales),
se le ha sometido al requisito de autorizacin previa, a pesar de que, tal como se ha
sostenido en el Fundamento 15 e), supra, el derecho de reunin es de eficacia
inmediata y, por consiguiente, no est supeditado a la autorizacin antelada de
ninguna autoridad, sin perjuicio de la posibilidad de prohibir su ejercicio por
razones constitucionalmente justificadas.
32. Por todos estos motivos, el Tribunal Constitucional considera inconstitucional el
inciso f) del artculo 132 de la Ordenanza Municipal N. 062-MML, motivo por el
cual, en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de las normas, previsto en
el artculo 138 de la Constitucin, lo declara inaplicable.
11. Anlisis de constitucionalidad del Decreto de Alcalda N. 060-2003
33. El artculo 1 del Decreto de Alcalda N. 060-2003, establece:
Precisar que es de competencia de la Municipalidad Metropolitana de
Lima, la autorizacin a que se refiere el inciso f) del artculo 132 de la
Ordenanza N 062-MML, Reglamento de la Administracin del Centro
Histrico de Lima.
Por su parte, la MML en la contestacin de la demanda, ha sostenido:
No resulta ser funcin de la Municipalidad Metropolitana de Lima
autorizar o garantizar las reuniones pblicas, dado que ello corresponde a
la Prefectura de Lima, de acuerdo al numeral 4) del artculo 17 del
Reglamento de Organizacin y Funciones de las Autoridades Polticas,
aprobado por decreto Supremo N. 004-91-IN(sic).
Se trata, como resulta evidente, de dos afirmaciones manifiestamente contrapuestas.
pretende proyectar dicha prohibicin con efectos generales, sin causa objetiva,
suficiente y fundada que la ampare.
As las cosas, no cabe ms que aplicar, mutatis mutandis, idntico razonamiento al
que fue expuesto en los Fundamentos 27 a 30, supra, con relacin al inciso f) del
artculo 132 de la Ordenanza Municipal N. 032-MML, y declarar inaplicable, por
inconstitucional, el artculo 2 del Decreto de Alcalda N. 060-2003; as como sus
artculos 3 y 4, por conexin.
12. Posibilidad de prohibir o restringir el ejercicio del derecho de reunin en el
Centro Histrico de Lima evaluando las circunstancias concretas de cada caso
37. Lo expuesto, desde luego, no significa que atendiendo a las particulares
circunstancias de cada caso, el derecho de reunin en el Centro Histrico, no pueda
ser restringido o, en su caso, prohibido, mxime teniendo en cuenta su condicin de
Patrimonio Cultural de la Humanidad. Estas medidas preventivas, por ejemplo,
podran tener lugar si existen objetivas pruebas (no meras sospechas) de la tendencia
violentista de las personas o dirigentes de la entidad organizadora[23]; si existe otra
reunin programada en un lugar prximo en la misma fecha[24]; si distintas
reuniones son convocadas reiteradamente en un mismo lugar, comprometiendo,
objetivamente, su preservacin y su ornato; si la cantidad de gente convocada, con
certeza, superar la capacidad del lugar o de las vas propuestas como itinerario;
entre otros.
38. Por otra parte, tomando en cuenta la estrechez de diversas calles pertenecientes al
rea del Centro Histrico, la congestin vehicular que, en determinadas horas, le es
caracterstica, y los diversos locales comerciales que en l existen, resultara
plenamente constitucional que la autoridad administrativa restrinja los horarios
especficos en los que el derecho de reunin pueda ser ejercido en el referido
Centro, de manera tal que en aras de optimizar la proteccin de este derecho no se
culmine por afectar desproporcionadamente otros derechos fundamentales, como la
libertad de trnsito, la de empresa, entre otros.
39. Asimismo, la Polica Nacional puede adoptar las medidas represivas estrictamente
necesarias, frente a aquellas reuniones en plazas o vas pblicas en las que los
celebrantes no hayan cumplido con el requisito de avisar previamente a la autoridad
competente el objeto, lugar o recorrido, fecha u hora de la misma. Pues no puede
olvidarse que dicho aviso es el requisito imprescindible para que las autoridades
asuman todas las medidas necesarias, desplegando su mximo esfuerzo, para
prevenir y, de ser el caso reprimir, razonable y proporcionalmente, la afectacin de
bienes pblicos o privados o la afectacin de los derechos fundamentales de terceros
o de los propios celebrantes.
40. Tambin cabra restringirse la reunin si sta afecta, manifiestamente, las normas
administrativas encargadas de regular los niveles mximos permitidos de incidencia
acstica[25], con la consecuente afectacin del derecho fundamental a la tranquilidad
y a gozar de un medio adecuado al desarrollo de la vida (artculo 2 22 de la
Constitucin).
41. Por otra parte, deber procederse a la inmediata detencin de toda persona que
atenta contra la integridad fsica de las personas y/o mediante violencia causa grave
dao a la propiedad pblica o privada (artculo 315 del Cdigo Penal); la que,
pblicamente, hace la apologa de un delito o de la persona que haya sido condenada
como su autor o partcipe (artculo 316 del Cdigo Penal); la que atenta contra el
transporte pblico (artculo 280 del Cdigo Penal); la que impide, estorba o
entorpece el normal funcionamiento de los transportes en una va pblica ajena al
lugar o recorrido programado para la reunin (artculo 283 del Cdigo Penal); y, en
fin, la que incurra en cualquier atentado contra el orden pblico, los bienes o las
persones, que se encuentre tipificado como delito.
En el caso especfico del Centro Histrico, al haber sido declarado Patrimonio
Cultural de la Humanidad, debe tenerse en cuenta que el artculo 230 del Cdigo
Penal establece:
El que destruye, altera, extrae del pas o comercializa, sin autorizacin,
bienes culturales previamente declarados como tales, distintos a los de la
poca prehispnica, o no los retorna al pas de conformidad con la
autorizacin que le fue concedida, ser reprimido con pena privativa de
libertad no menor de dos ni mayor de cinco aos y con noventa a ciento
ochenta das-multa.
42. Finalmente, no debe olvidarse tampoco que el artculo 166 del Cdigo Penal
establece una pena privativa de libertad no mayor de un ao y con sesenta dasmulta a quien, con violencia o amenaza, impide o perturba una reunin pblica
lcita; que el artculo 167 dispone que el funcionario pblico que abusando de su
cargo no autoriza, no garantiza, prohibe o impide una reunin pblica, lcitamente
convocada, ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor
de cuatro aos e inhabilitacin de uno a dos aos conforme el artculo 36, incisos 1,
2 y 3 del Cdigo Penal; y que el artculo 3 de la Ley N. 27686, estipula como,
por lo dems, se desprende del propio artculo 166 de la Constitucin, que la
Polica Nacional est obligada a garantizar el ejercicio del derecho constitucional de
reunin, as como de impedir la perturbacin del orden pblico o restablecerlo,
respetando plenamente los derechos humanos y las leyes de la Repblica.
43. Las leyes penales, por tanto, asumen un equilibrio entre los bienes constitucionales
comprometidos, del que se aleja el inciso f) del artculo 132 de la Ordenanza
Municipal N. 062-MML y el Decreto de Alcalda N. 060-2003.
44. Sin perjuicio de lo expuesto, es necesario que se expida, en breve plazo, una ley
encargada de regular el ejercicio del derecho de reunin, la autoridad competente
para conocer los avisos previos en los supuestos de reuniones celebradas en plazas y
vas pblicas, los plazos para notificar las causas fundadas para restringir o prohibir
la celebracin del evento, sus lmites, etc.; motivo por el cual, de conformidad con
lo establecido en el artculo 107 de la Constitucin, este Tribunal propone al
Congreso de Repblica dictar la ley respectiva, teniendo en cuenta los fundamentos
de esta sentencia.
45. Mientras ello no ocurra, sin perjuicio de tener presentes los criterios expuestos en
esta sentencia, este Colegiado considera que cabe una interpretacin
contextualmente extensiva de los artculos 358 y 359 de la Ley N. 26859 Ley
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
LANDA ARROYO
[1]
[17]
Vid. STC 1797-2002-HD, Fundamento 11; STC 2209-2002-AA, Fundamento 25; STC 0001-2003-AI
/0003-2003-AI, Fundamento 10; STC 0008-2003-AI, Fundamento 5; STC 1013-2003-HC, Fundamento
6; 1076-2003-HC, Fundamento 7; STC 1219-2003-HD, Fundamento 6; STC 2579-2003-HD,
Fundamento 6; STC 0029-2004-AI, Fundamento 15; STC 5854-2005-AA, Fundamento, 12.
[18]
Artculo 38 de la Constitucin.- Todos los peruanos tienen el deber de (...) respetar, cumplir y
defender la Constitucin (...).
[19]
Artculo 45 de la Constitucin.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen
con las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen. (...)..
[20]
Vid. STC 0016-2002-AI, Fundamentos 6 a 10; STC 0001-2003-AI / 0003-2003-AI (acumulados),
Fundamento 4; STC 0008-2003-AA, Fundamentos 51 a 55; STC 0017-2004-AI, Fundamentos 6 a 8; STC
0019-2005-AI, Fundamentos 43 a 50; STC 0708-2005-AI, Fundamentos 9 a 11; entre otras.
[21]
Vid. STC 0858-2003-AA, Fundamento 5 y ss.; STC 1219-2003-HD, Fundamento 11 y ss.; entre otros.
[22]
Sentencias del Tribunal Constitucional espaol Nros. 66/1995, Fundamento 3; 195/2003, Fundamento
9.
[23]
Para tales efectos debe tenerse en cuenta la Ley N. 27686, en su artculo 4, establece que [l]os
registros fotogrficos y/o flmicos autnticos de manifestaciones pblicas en las que puede
individualizarse a los autores de actos de violencia, lesiones o dao a la propiedad privada y/o pblica,
constituyen elemento probatorio.
[24]
Vid. el artculo 359 de la Ley N. 26859: Est prohibido realizar, simultneamente, ms de una
manifestacin en lugares pblicos de una misma ciudad, salvo que se realicen en sectores separados por
ms de un kilmetro de distancia. La decisin corresponde a la autoridad poltica respectiva, la que
establece la preferencia de acuerdo con el orden en que se hayan recibido los avisos.
[25]
Vid., entre otras normas, el Decreto Supremo N. 085-2003-PCM, que aprueba el reglamento de
estndares nacionales de calidad ambiental para ruido.
[26]
Cfr. Fundamento 20, supra.