El Pacto Fiscal de Guatemala: una oportunidad perdida

Juan Alberto Fuentes y Maynor Cabrera

PNUD Guatemala1

Presentado ante el
17 SEMINARIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL
CEPAL, Naciones Unidas
Santiago de Chile, 24 al 27 de enero de 2005
1

La responsabilidad de las opiniones contenidas en este artculo recae nicamente en sus autores. Su publicacin no refleja
las opiniones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo o de las instituciones del Sistema de Naciones Unidas.

INDICE

Resumen
1.Introduccin
2. Economa Poltica de las reformas tributarias
a. Condicionantes polticos e institucionales de reformas tributarias
b. Las mejores prcticas de una reforma tributaria
3.La debilidad de la poltica fiscal en Guatemala antes del ao 2000
a. El marco institucional: la ausencia de un Pacto Social sobre poltica fiscal
b.Caractersticas bsicas de la poltica fiscal
4.El intento de establecer un Pacto Fiscal en Guatemala
a.Condicionantes del surgimiento del Pacto Fiscal
b.Las negociaciones del Pacto Fiscal: un intento por crear un nuevo marco institucional
c.El retorno al viejo marco institucional
d.Efectos del Pacto Fiscal sobre las caractersticas de la poltica fiscal
e.Un declogo de lecciones
5.Conclusiones
Bibliografa
Resea biogrfica

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El Pacto Fiscal de Guatemala: una oportunidad perdida

Juan Alberto Fuentes y Maynor Cabrera (PNUD Guatemala 2)
RESUMEN
La conformacin de un pacto social sobre la poltica fiscal puede evaluarse tomando en cuenta la actuacin e
intereses de diversos grupos o actores sociales y el papel de las instituciones en condicionar la interaccin social
y sus resultados. Diversos anlisis tericos, as como las experiencias de pases con distinto grado de desarrollo,
demuestran que es til evaluar un pacto social sobre la poltica fiscal tomando en cuenta el marco institucional
en que se acuerda la poltica fiscal, as como sus resultados en trminos de niveles y tendencias del origen,
monto y destino de los recursos del Estado. Cuando el marco institucional asegura un cumplimiento cuasivoluntario de las obligaciones tributarias y un control ciudadano del monto y destino de los recursos, puede
garantizarse una poltica fiscal slida y sostenible, mientras que las polticas fiscales que resultan de la coercin
y la confrontacin, o de limitadas negociaciones entre lites, son ms vulnerables y eventualmente insostenibles
El Estado guatemalteco se ha caracterizado por insuficientes ingresos para afrontar los retos del desarrollo
econmico, a la par de una larga historia de reformas tributarias fracasadas en las que han incidido grupos de
inters fuertes y bien organizados, incluyendo al sector empresarial en particular, lo cual ha coincidido con un
precario sistema de representacin y mediacin de las relaciones de poder y con un poder ejecutivo dbil.
Histricamente se han dado dos formas alternativas de relacin entre el sector empresarial y el poder ejecutivo:
la negociacin entre la lite tecnocrtica correspondiente al gobierno de turno y la dirigencia empresarial; o la
confrontacin, que ha incluido paros empresariales, la movilizacin de la opinin pblica y la interposicin de
recursos de inconstitucionalidad. Como consecuencia, las caractersticas principales de la poltica fiscal haban
sido bajos e inestables ingresos tributarios, reducidas asignaciones para el gasto social unido a deficiencias en la
gestin del mismo, incluyendo la inexistencia de instrumentos tcnicos para medir la calidad del gasto y una alta
concentracin del gasto en la regin central del pas, entre otros. Lo anterior, ha provocado que los indicadores
sociales en Guatemala sean de los ms rezagados de Amrica Latina.
La negociacin de un Pacto Fiscal en Guatemala se inici en 1999 y culmin un ao ms tarde con un gran
acuerdo nacional suscrito por una amplia diversidad de sectores, que pareca haber abierto un espacio para crear
un marco institucional renovado que permitiera que el conjunto de fuerzas polticas y sociales guatemaltecas
llegaran a un acuerdo duradero sobre la poltica fiscal. La naturaleza ms general de los principios y
compromisos contenidos en el acuerdo global sobre el Pacto Fiscal permiti que diferentes visiones gremiales y
sectoriales convergieran en relacin a lineamientos tiles pero generales sobre poltica fiscal. Luego, y pese a
que la sociedad civil y el sector privado lograron un acuerdo sobre una reforma tributaria, ste no fue apoyado
por el Congreso por dos razones: la mayora del Legislativo consider que no haba sido suficientemente
consultada y el poder ejecutivo no tuvo la capacidad de coordinar posiciones. Se perdi la oportunidad de
aprobar una reforma tributaria en el marco de un pacto fiscal ms amplio, sin mayor costo polticos.
Lo anterior fue la antesala de una nueva etapa de confrontacin, equivalente a retomar el marco institucional
que rega antes de la suscripcin del Pacto Fiscal, que se gener en el momento (2001) en que el poder ejecutivo
y la mayora en el Congreso decidieron aumentar las tasas del IVA y de un impuesto sobre activos netos o
ventas. La confrontacin que gener, se manifest de diferentes formas, entre ellas la interposicin de recursos
de inconstitucionalidad por el sector empresarial en contra de las medidas tributarias, lo que al final debilit las
finanzas del gobierno electo a fines del 2003; el cual, frente a esta debilidad tributaria acudi en el 2004 a una
estrategia de negociacin de lites que, al igual que negociaciones previas de este tipo, result en aumentos
extremadamente reducidos de la carga tributaria y con impuestos directos temporales y decrecientes.
Lo anterior permitira concluir que el Pacto Fiscal en Guatemala cre la posibilidad de que se llegara a
un acuerdo o pacto social sobre la poltica fiscal, oportunidad que no fue aprovechada. Sin embargo, de las
propias negociaciones y debates surgidos como consecuencia del propsito de llegar a un Pacto Fiscal generaron
dinmicas que podran dar lugar a cambios en el futuro: (i) el perfil del tema fiscal se elev parcialmente; (ii)el
sector empresarial representado por el CACIF perdi su capacidad de ejercer un veto sobre la poltica fiscal
durante el perodo de confrontacin entre el 2001 y el 2003, abrindose as en principio espacios para que otros
actores puedan incidir en este campo; (iii) la incidencia de organizaciones sociales y del Congreso en la poltica
fiscal aument, tanto en la etapa de confrontacin (2001-2003) como en la de negociacin de lites (2004).
2

La responsabilidad de las opiniones contenidas en este artculo recae nicamente en sus autores. Su publicacin no refleja
las opiniones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo o de las instituciones del Sistema de Naciones Unidas.

ABSTRACT
This paper explores the evolution of the Fiscal Pact that was signed in Guatemala 5 years ago by organizations
of the civil society, private sector and the government. Originally, it seemed to have opened a space to build a
renewed institutional framework that allowed that the set of social and political in Guatemala reached a lasting
agreement on the fiscal policy, to leave the confrontation and opposition that has generated poor results in the
tax reforms and the fiscal policy in Guatemala. Nevertheless, major changes like result in this agreement have
not been generated; although it has contributed to elevate the profile of the fiscal subject in Guatemala, to
reduce the veto powers that held the private sector in tax policy, and to the increase of the incidence of social
organizations and the Congress in the fiscal policy.
1. Introduccin
En el ao 2000 Guatemala se convirti en el primer pas latinoamericano en suscribir de manera explcita loque
se calific como un Pacto Fiscal, lo cual no fue solo un hito en el mbito de la regin sino principalmente para
un pas caracterizado por la confrontacin y un democracia dbil. El presente trabajo tiene como objetivo
principal hacer un recuento de la experiencia del Pacto Fiscal en Guatemala, luego de 5 aos del inicio de este
proceso. En particular este informe se concentra en los distintos factores institucionales y polticos que han
afectado su desempeo, as como en sus efectos sobre el monto, origen y destino de los recursos para el Estado,
para extraer lecciones que puedan ser de utilidad para futuros ejercicios de concertacin en Guatemala o en otros
pases de la regin.
El presente informe cuenta con cinco secciones, incluyendo la introduccin. En la segunda seccin se realiza
una revisin sobre la teora y evidencia emprica de la economa poltica de las reformas tributarias, haciendo un
breve recuento de los enfoques que son relevantes para el Pacto Fiscal en Guatemala. La tercera parte plantea
cules han sido los patrones histricos de la poltica fiscal en Guatemala, previo a la suscripcin del Pacto Fiscal
en el ao 2000, y comprende un anlisis del marco institucional de gestacin de las reformas tributarias y de los
principales resultados que se han generado en la poltica fiscal en Guatemala. La cuarta seccin analiza el
proceso de negociacin del Pacto Fiscal, e incluyendo sus condicionantes y resultados. En la ltima seccin se
exponen las conclusiones.
2. Economa Poltica de las reformas tributarias
a. Condicionantes polticos e institucionales de reformas tributarias
Lledo, Schneider y Moore han identificado cuatro enfoques para evaluar reformas tributarias. 3 El primero es el
enfoque de economa pblica, centrado en la necesidad de que el sistema tributario sea eficiente y efectivo,
donde se busca maximizar una funcin de bienestar colectiva que generalmente busca equilibrar la eficiencia con
la equidad. Aunque de este enfoque se pueden derivar recomendaciones asociadas a la teora de la tributacin
ptima, con una recomendacin general a favor de la neutralidad, aporta poco en trminos de los condicionantes
polticos e institucionales de reformas tributarias.
El segundo enfoque corresponde al macroeconmico, centrado en el efecto de la poltica tributaria sobre
agregados econmicos, incluyendo el ingreso, ahorro, inversin, inflacin y deuda pblica. Parte del debate, con
escasa evidencia emprica e impulsado frecuentemente por economistas que no son especialistas en poltica
fiscal como lo observa R. Bird-, se ha centrado en cmo los impuestos pueden desestimular la inversin
nacional o extranjera, y recientemente ha recibido una atencin renovada la posibilidad de contar con una
poltica fiscal anti-cclica. Sin embargo, de nuevo este enfoque es poco til para evaluar los condicionantes de
reformas fiscales o tributarias.

Bird (2004) tambin hace suya esta clasificacin, aunque tiende a ser bastante ms crtico acerca de la utilidad de cada uno
de sus componentes.

El tercer enfoque corresponde al enfoque administrativo, con nfasis en la relacin entre lo que debera ser la
poltica fiscal y lo que puede hacerse en la realidad en este campo, dndole especial atencin a la debilidad de la
capacidad administrativa como condicionante del xito de reformas tributarias. Una medida de esta divergencia
es la brecha entre lo que se paga en impuestos y lo que segn las polticas y leyes debera pagarse. Esta brecha
puede explicarse por evasin, complejidades o ignorancia de la legislacin, lo cual ha dado lugar a sugerencias
de simplificar la legislacin existente o nueva que se proponga, as como de reforzar los mecanismos de
recaudacin y control.
En la prctica ello ha conducido a proponer la creacin de superintendencias de administracin tributaria con
diversos grados de autonoma gerencial y poltica, y con resultados mixtos. 4 En todo caso, y aunque este
enfoque puede explicar algunos de los problemas que enfrenta la implementacin de reformas tributarias,
generalmente no resulta suficiente como para explicar el complejo entramado de actores, intereses y arreglos
institucionales que condicionan los resultados de iniciativas de reformas fiscales.
El ltimo enfoque corresponde al anlisis poltico, con nfasis en actores y sus intereses y en la dimensin
institucional. As, algunos estudios se centran en evaluar las consecuencias distributivas de la poltica fiscal y
en cmo ello altera los intereses de diversos grupos sociales. Otros analizan las instituciones tomando en cuenta,
en particular, cmo las instituciones condicionan la interaccin social y sus resultados.
J. Buchanan ha destacado, en particular, la necesidad de imponerle lmites constitucionales al poder impositivo
del Estado, tomando en cuenta que ste puede tener funciones y un tamao diferente al deseado inicialmente y
que las elecciones son insuficientes para garantizar que las actividades del Estado se den dentro de los lmites
aceptados originalmente.5 CEPAL tambin recomend un pacto fiscal para garantizar la estabilidad, el
crecimiento y la equidad mediante un acuerdo sobre el nivel, composicin y tendencias del gasto pblico y de la
tributacin.6 Segn CEPAL este pacto fiscal, implcito o explcito en cada pas, tendra que consolidar el ajuste
fiscal, elevar la productividad del gasto pblico, asegurar la transparencia, promover la equidad y sujetar el
conjunto de la poltica fiscal a la institucionalidad democrtica.
Ambos enfoques tienen un origen distante en la filosofa poltica iusnaturalista o contractualista de los siglos
XVII y XVIII, que concibi al Estado como el resultado de un contrato social que permita salir de un Estado de
la Naturaleza, formado por individuos aislados con diversos grados de inseguridad y de apetitos o pasiones sin
lmite, para entrar a un Estado Civil basado en el consentimiento racional y en una relacin contractual entre
ciudadanos iguales y libres.7 Aunque en trminos estrictamente operativos estos aportes pueden ser muy
limitados al momento de evaluar las perspectivas de un pacto fiscal, sirven para identificar sus bases
conceptuales, especialmente el hecho que el consentimiento es la nica base de legitimacin y que filsofos de
diferentes ideologas (Hobbes, Locke, Rousseau) aceptaron este concepto de negociacin colectiva como base
del Estado.
En todo caso, a la luz de la necesidad de evaluar el Pacto Fiscal en Guatemala resulta til el enfoque inaugurado
hace algunas dcadas por Joseph Schumpeter, que sugiere una relacin directa entre la existencia de un gobierno
con una base amplia de fuentes de ingresos y la presencia de instituciones efectivas que acotan el margen de
accin del Estado y establecen el sistema de representacin poltica inherente a una democracia liberal. 8 Ello
significa que los Estados que cuenten con una base fiscal slida tendern a contar con un sistema representativo
y sujeto a rendicin de cuentas.
4

Moore y Schneider (2004)

Brennan y Buchanan (1987)
6
CEPAL (1998)
7
Deben tomarse en cuenta las profundas diferencias entre las diversas propuestas de contrato social, que incluyen visiones
muy diferentes de lo que debiera ser el Estado a partir de fuertes divergencias acerca del estado de la naturaleza original,
que segn Hobbes era prcticamente una guerra civil, en contraste con una visin mucho ms moderada de Locke, mientras
que Rousseau toma como punto de partida una situacin de disolucin o perversin del Estado. Para una comparacin de
estas visiones vase N. Bobbio (1985), captulos I y II.
8
Moore (2004a)
5

En particular, el sistema representativo puede contar con diferentes reglas y dar lugar a diferentes resultados, en
lnea con la visin de Buchanan. Investigaciones recientes han encontrado, por ejemplo, que al estar centrados en
mayoras electorales y partidarias que garantizan que el gasto pblico los puede beneficiar, los sistemas
parlamentarios dan lugar a mayores niveles de impuestos y de gasto pblico que los sistemas presidenciales, ms
centrados en atender minoras mediante un gasto pblico focalizado y restringido. 9
En ambos casos se trata de marcos institucionales que, por el tipo de reglas que incluyen, resultan en diferentes
resultados de poltica fiscal, pero donde se combinan la capacidad del Estado de suministrar ciertos servicios con
la extraccin cuasi-voluntaria de recursos de los ciudadanos para entregrselos al Estado. Ello puede ser tomado
como la base del contrato social fiscal, en que tendran que combinarse instituciones estatales con la capacidad
de suministrar servicios o bienes pblicos e instituciones liberales que garanticen la participacin e iniciativa de
los ciudadanos.10
Para el estudio de casos especficos desde una perspectiva positiva ms que normativa resulta til el enfoque de
J.L. Campbell, que toma en cuenta los intereses de diversos actores, as como el marco institucional dentro del
cual se manifiestan sus relaciones de poder.11 El modelo conceptual que sugiere Campbell parte del supuesto de
que las iniciativas para transformar los sistemas tributarios se inician con presiones que surgen de crisis
geopolticas, econmicas o fiscales, a las cuales las lites polticas responden con cambios de las polticas. Sin
embargo, en estas respuestas se hace sentir el balance de clases y grupos de inters, cuya presin es mediada por
un sistema institucional de representacin poltica y de estructura estatal (Ver diagrama a continuacin)
Grfica 1

Marco
Institucional

CAUSAS DE REFORMA
FISCAL
Crisis fiscal o econmica
Cambio poltico interno
Inicio o fin de guerra
Evento geopoltico externo

RESPUESTA POLTICA
Ajuste del gasto pblico
Ajuste de ingresos
Cambio en la composicin e
incidencia del gasto y/o ingresos

CAPACIDAD DEL
PODER EJECUTIVO
Acceso poltico
Capacidad recaudatoria

REPRESENTACIN
POLTICA
Sistema electoral y de partidos
polticos
Sistema de representacin de
intereses
Control de partidos

Intereses y
fuerza de
actores

Balance de fuerzas de clases

y grupos de inters

Modelo conceptual de la determinacin de la tributacin

T. Persson y G. Tabellini (2003, p. 24-25)

Lledo, Schneider y Moore (2004)
11
Campbell (1993)
10

Fuente: Adaptacin sobre la base de Campbell (1993)

b. Las mejores prcticas de una reforma tributaria

i. Bases del marco institucional del Estado fiscal en pases desarrollados
Un condicionante fundamental del xito o fracaso de reformas tributarias o fiscales es el marco institucional
dentro del cual se median los conflictos de diversas clases o grupos de inters. Como lo ha sealado M. Moore,
en los pases desarrollados el surgimiento del llamado Estado fiscal, que incluye un marco institucional con
reglas claras y estables, es el resultado de un proceso histrico que se dio entre los siglos XVI y XIX, y que se
inici con una situacin casi permanente de guerra entre estados que obligaba a contar con recursos para
financiar los esfuerzos militares de cada pas. 12
Satisfacer las necesidades de mayores recursos, especialmente en un contexto en que los costos de crear y
mantener marinas de guerra eran sustanciales requera, como una posibilidad, acudir a un sistema impositivo
coercitivo sin representacin poltica de los contribuyentes. Sin embargo, en la medida que este sistema se
basaba exclusivamente en la coercin generaba resistencia, daba lugar a abusos y produca ingresos bajos y
variables.
Frente a estos problemas surgi gradualmente un sistema impositivo cuasi-voluntario y de beneficio recproco
que, simplificando, tena las siguientes ventajas: 13 a) al ser consensual, la recaudacin era menos costosa y ms
predecible; b) el ambiente de intercambio entre recursos cedidos y polticas dio lugar a polticas de mutuo
beneficio para el Estado y los contribuyentes; c) existan mayores probabilidades de que los contribuyentes
respondieran a llamados para contar con recursos de emergencia cuando compartan la responsabilidad en la
conduccin de polticas; d) la organizacin de contribuyentes favoreca la supervisin de la recaudacin y del
gasto pblico; y e) los dirigentes del Estado que dependan de los impuestos desarrollaban un inters en la
prosperidad de (algunos) ciudadanos y por lo tanto enfrentaban incentivos para favorecer su prosperidad con el
consiguiente efecto positivo sobre los ingresos tributarios y el fortalecimiento del Estado. El surgimiento de este
Estado tributario, como lo llama Schumpeter, luego evolucion a un Estado fiscal en la medida en que era
capaz de movilizar recursos no solo mediante la tributacin sino tambin por medio del endeudamiento. 14
ii. Pactos Fiscales en pases desarrollados
De acuerdo con este enfoque las reformas de poltica fiscal pueden contribuir a una relacin institucionalizada de
negociacin entre el Estado y la sociedad (los contribuyentes) donde se combine una institucionalizacin de la
influencia de la sociedad sobre los ingresos y egresos del Estado con un mayor nivel de tributacin basado en un
cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias. Es en este contexto que se han dado pactos o
acuerdos fiscales en pases desarrollados, como los que se dieron en Suecia en 1938, Inglaterra entre 1939 y
1941 y los Estados Unidos en 1986.15
Reinterpretndolos de acuerdo con el modelo conceptual de Campbell, cada uno de estas reformas fiscales o
acuerdos fue desencadenado por un hecho especial, que alter la correlacin interna o externa de fuerzas: a) la
victoria del partido social demcrata en las elecciones suecas en 1936, que dio lugar a un pacto negociado entre
el sector empresarial y laboral que fue la base del llamado modelo sueco que se consolid posteriormente; b)
la segunda guerra mundial en el caso de Inglaterra, que requiri un esfuerzo especial de movilizacin de recursos
para financiar la industria militar: y c) la victoria electoral de Ronald Reagan combinada con la denuncia
comprobada de una reducida carga tributaria de grandes empresas en los Estados Unidos entre 1981 y 1986.
12

Moore (2004a)
Moore (2004a)
14
Se agreg as a la relacin Estado-contribuyente la relacin Estado-dueo de bonos pblicos, cuyas consecuencias
todava estn pendientes de anlisis. En el caso de Inglaterra, un caso especial, tendi a darse una interseccin o traslape
entre legisladores, grandes contribuyentes y dueos de bonos, fortalecindose as el conocimiento del tema fiscal, la
rendicin de cuentas del Estado frente a esta lite y las relaciones de confianza entre todos. Vase Moore (2004a)
15
Steinmo (1993)
13

En todos estos casos el poder legislativo y los principales partidos polticos llegaron a acuerdos dentro de un
marco claro y estable de reglas, que permiti que el cambio en la correlacin de fuerzas diera lugar a nuevas
polticas sin alterar las reglas bsicas de juego, al tiempo que este marco institucional mediaba las iniciativas y
fuerzas de las organizaciones empresariales y laborales en el caso de Suecia e Inglaterra en particular. A su vez,
el Poder Ejecutivo garantizaba, mediante una slida capacidad de recaudacin y cierta autonoma de su
tecnocracia, la posibilidad de implementar adecuadamente las reformas.
Como consecuencia de estas reformas se alcanzaron resultados importantes, incluyendo: a) el establecimiento de
la base fiscal del nuevo modelo sueco de desarrollo, con un fortalecimiento de los impuestos aplicables a la
riqueza, los ingresos personales y las herencias, combinado con exenciones tributarias para grandes empresas y
un aumento del gasto social; b) un aumento del impuesto sobre la renta y un nuevo impuesto de ventas aplicado
a productos bsicos y de lujo, todo ello destinado a financiar la industria de guerra en Inglaterra; y c) una
simplificacin del impuesto sobre la renta con una reduccin de tasas aplicables a las personas, pero
fortaleciendo el impuesto sobre la renta aplicable a las empresas en los Estados Unidos.
iii. El fluido marco institucional del Estado fiscal en pases en desarrollo
El marco institucional con reglas claras y estables asociado al Estado fiscal de pases desarrollados generalmente
no ha sido reproducido en el caso de pases en desarrollo. Por un lado, Moore argumenta que sera difcil que el
Estado tributario o fiscal representativo y sujeto a la rendicin de cuentas se diera en el caso de pases cuya
mayor parte de recursos se obtienen de rentas que provienen de la explotacin de recursos naturales exportados,
como el petrleo, o de atributos estratgicos como bases militares o alianzas polticas retribuidas con recursos
financieros, y no de contribuyentes locales con capacidad de negociacin. 16 En estos casos se dan una serie de
incentivos perversos que no favorecen una relacin institucionalizada de negociacin entre el Estado y la
sociedad, crendose un Estado que por el origen de sus recursos tiene autonoma frente a los ciudadanos y
depende ms de actores externos, mientras que los incentivos para la actividad poltica cvica institucionalizada
y el buen manejo de la poltica fiscal por parte del poder ejecutivo (la transparencia y la excelencia tecnocrtica)
son dbiles.
Otra perspectiva con conclusiones similares surge de identificar el efecto de los llamados poderes fcticos que
tienen un poder real que compite con el de las instituciones democrticas, incluyendo al poder legislativo y
judicial, y que las puede sustituir en la prctica. 17 En Amrica Latina los poderes fcticos incluyen a los
empresarios, los medios de comunicacin, actores externos (organismos multilaterales de crdito, el gobierno de
los Estados Unidos), las iglesias, el sindicalismo y poderes ilegales, especialmente aquellos asociados al
narcotrfico. Su elevada incidencia, aunado prcticas caudillistas o clientelares de viejo cuo de los partidos
polticos, ha dado lugar a una instituciones de representacin dbiles, incluyendo a partidos polticos con poco
impacto.
Por otro lado, sin embargo, cambios recientes en muchos pases en desarrollo estaran favoreciendo que el tema
fiscal se convirtiera en una parte central de la agenda poltica, con lo cual estaran crendose condiciones
favorables para que la negociacin de la poltica fiscal pudiera favorecer negociaciones colectivas, la
gobernabilidad y el desarrollo. Ello sera la consecuencia de: 18 a) la mayor visibilidad de los impuestos, en parte
por la mayor visibilidad del IVA y en parte por la estabilidad macroeconmica que facilita la transparencia de
precios y la identificacin de los efectos de los impuestos; b) la simplificacin de la tributacin que al reducir las
posibilidades de evasin por diversas vas estimula la accin poltica colectiva explcita para modificarlos; y c)
un mayor activismo poltico relacionado con el destino del gasto pblico y su transparencia, como lo
ejemplifican desde ejercicios de presupuestos participativos hasta denuncias de corrupcin.
Aunque estas dimensiones no necesariamente han sido articuladas de manera coherente por actores o
contribuyentes que actan de manera conjunta, estos procesos estaran apuntando a un creciente activismo de los
16

Moore, (2004a)
PNUD (2004), p. 164-167.
18
Moore (2004b)
17

contribuyentes. Este sera un fenmeno bienvenido por Moore debido a que una movilizacin en torno a un tema
amplio y de largo plazo podra concretarse en un marco institucional de competencia poltica estable. Adems,
en la medida que los contribuyentes se organicen podran actuar como un factor que moderara el excesivo poder
de numerosos Estados de pases en desarrollo en la medida que su accin se diera por la va de su actuacin
desde el poder legislativo.
iv. Reformas fiscales en pases en desarrollo y en transicin
a. Chile
Dada la fluidez del marco institucional de la poltica fiscal en pases en desarrollo, no debe sorprender la mayor
dificultad de impulsar reformas tributarias o fiscales exitosas en estos pases. En este sentido, el caso de Chile
no solo ejemplifica un caso de reforma tributaria exitosa en lograr el objetivo inmediato de aumentar la carga
tributaria, sino que tambin contribuy a consolidar la democracia.
El detonante de la iniciativa acudiendo al enfoque de Campbell- fue el establecimiento de una nueva
correlacin de fuerzas internas, puesta de manifiesto inicialmente con el rechazo a la dictadura militar en el
plebiscito de 1988 y ratificado en las elecciones de 1989 con un triunfo de las fuerzas de centro-izquierda
representadas por la coalicin de la Concertacin. Ello, aunado a un creciente dficit fiscal y a promesas de
reducir la deuda social, condujo a la negociacin de una reforma dentro del marco institucional an incipiente,
dado por un poder legislativo condicionado por restricciones impuestas por el gobierno militar, 19 pero con
partidos polticos institucionalmente slidos que fueron el eje de la negociacin de la reforma tributaria.
As, si bien hubo un proceso corporativo de consulta con sectores laborales y se tom en cuenta la posicin de la
cpula empresarial chilena en el diseo de las propuestas de reforma, stas se negociaron directamente entre la
Concertacin y el principal partido de oposicin, Renovacin Nacional. 20 A su vez, la capacidad recaudatoria
del Ministerio de Hacienda y su independencia tcnica y poltica no daban lugar a dudas sobre sus posibilidades
de implementar las reformas sugeridas. El resultado fue un aumento de la tasa del impuesto sobre la renta
aplicable a empresas, un mayor nmero de contribuyentes incluidos en la categora de individuos a quienes se
les aplicaba la tasa marginal mxima del impuesto sobre la renta, la modificacin del sistema de clculo de
rentas para pasar de uno de rentas presuntas a uno de rentas reales en la agricultura, transporte y minera, y un
aumento de la tasa del IVA del 16 al 18 por ciento.
b. Indonesia
Otro caso considerado exitoso desde la perspectiva de mucha de la literatura ms tradicional sobre poltica fiscal
es el caso de Indonesia entre 1981 y 1988. 21 El hecho que desencaden la necesidad de llevar a cabo las
reformas fue la reduccin de los ingresos tributarios no derivados del petrleo, aunque la decisin de llevar a
cabo las reformas fue parte de un proceso planificado que distingue estas reformas de otros procesos de reforma
que han sido respuestas a crisis inmediatas.
Pero quizs lo que ms llama la atencin de la experiencia de Indonesia, al evaluarla de acuerdo con el modelo
conceptual de Campbell, es la ausencia de un marco institucional que mediara las presiones surgidas de diversas
clases o grupos de inters. En la prctica pareciera que el diagrama de Campbell se simplificara, quedando como
factores importantes nicamente la causa de la reforma fiscal, la respuesta poltica y la capacidad del poder
ejecutivo de implementar la reforma. Ello se explica por el carcter dictatorial del rgimen de Suharto, jefe de
estado de Indonesia durante 30 aos.

19

El Senado inclua nueve senadores designados por el rgimen militar, por lo que los votos del partido Renovacin
Nacional eran decisivos para lograr la mayora simple en esta instancia.
20
Boylan (1996)
21
Gillis (1989), Burgess y Stern (1993) y Bird (2004)

Esta aparente falta de marco institucional que mediara presiones permiti que un grupo reducido de expertos
nacionales, con asesora internacional, disearan un paquete amplio y comprensivo de medidas que incluyeron la
introduccin del IVA, la simplificacin y fortalecimiento del Impuesto sobre la Renta y la simplificacin de otras
leyes para facilitar la administracin tributaria. El efecto principal de la reforma fue aumentar la recaudacin en
tres puntos porcentuales como resultado del IVA, al tiempo que se estableca un sistema ms neutral y con
menores posibilidades de evasin.
Desde una perspectiva tecnocrtica la experiencia de Indonesia pareciera ideal, combinndose una planificacin
cuidadosa de las reformas con un enfoque comprensivo que aument la recaudacin, mejor su impacto sobre la
eficiencia econmico y le prest atencin a la administracin tributaria. Sin embargo, dentro de una perspectiva
de ms largo plazo se puede cuestionar estas reformas en la medida que no contribuyeron al desarrollo de una
institucionalidad que asegurara el surgimiento de un pacto social sobre poltica fiscal. Ello tuvo dos
manifestaciones. Por una parte, se reflej en las masivas protestas que en 1998 obligaron a Suharto a dejar el
poder, establecindose a partir de entonces un rgimen democrtico con elecciones libres con amplia
participacin y, por otra, result en un Estado con una carga tributaria del 14% en el 2004, una de las menores de
la regin22 e inferior a la existente 20 aos antes.
c. Polonia y Rusia
Tanto en Polonia como en la Federacin Rusa hubo reformas tributarias desencadenadas por una crisis fiscal
originada en una serie de reformas radicales de liberalizacin que resultaron, entre 1990 y 1993, en aumentos de
la inflacin, reduccin en la produccin y consumo, cargas tributarias reducidas y dficit fiscales crecientes.
Pero las semejanzas cesan all.
En Polonia se inici en 1989 una transicin con un gobierno apoyado por el Movimiento Solidaridad, pero con
un poder legislativo que, como consecuencia del resultado de las elecciones de 1991, estaba fragmentado y
virtualmente paralizado.23 En este contexto de fluidez del marco institucional los trabajadores (industriales, del
campo y del sector pblico), acudieron inicialmente a acciones de protesta incluyendo huelgas- ante las
medidas radicales de reforma econmica introducidas por el nuevo gobierno y en oposicin a un impuesto
aplicado a salarios por encima de cierto monto (el popiwek).
El gobierno, que acept estas acciones como una forma vlida de defensa de intereses, favoreci el desarrollo de
negociaciones entre trabajadores y el Estado hasta culminar con lo que se convirti en un pacto social que cubri
tanto el tema de salarios convenidos por la va de una comisin tripartita de gerentes, gobierno y trabajadorescomo la introduccin de un nuevo impuesto sobre la renta personal, el establecimiento del IVA y la eliminacin
del popiwek. Ello constituy una significativa reforma tributaria, con una implementacin inicialmente difcil
debido a una administracin tributaria incipiente y dbil, 24 pero que estableci una base fiscal slida de la
economa polaca en el futuro al fundamentarse en un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones
tributarias.
La transicin en la Federacin Rusa se dio en el contexto de una parcelizacin del Estado asociada al fin del
Estado Sovitico, dando lugar a nuevas lites y a formas institucionales hbridas 25. Ante el deterioro de las
finanzas asociado a la crisis econmica y a la liberalizacin radical de la economa, el gobierno ruso acudi a
una negociacin de lites, muy diferente a la negociacin colectiva polaca. En particular, procedi a
negociaciones informales con a) gobernadores regionales, dando lugar a acuerdos bilaterales sobre la proporcin
de ingresos para el gobierno central y los gobiernos locales; b) gerentes corporativos de empresas estatales
productoras de materias primas exportadas, que eran las principales fuentes de ingresos; y c) a empresarios del
sector financiero, que se convirtieron en las principales fuentes de crdito del gobierno as como en
administradores de recursos del Estado.
22

The Economist (2004), p. 15

Lo que sigue est basado en Easter (2002)
24
Bird (2004)
25
Easter (2000)
23

En Rusia se logr superar la crisis fiscal de principios de la dcada de 1990 pero no de manera sostenible.
Mientras que Polonia pudo enfrentar la crisis asitica de 1997 sin una severa crisis fiscal, el gobierno ruso se
declar en quiebra en 1998, sin que se hubiera logrado establecer un sistema cuasi-voluntario de cumplimiento
de obligaciones tributarias y con un aumento de la deuda tributaria de las lites con las que se haba negociado
informalmente a principios de la dcada. As, el gobierno tuvo entonces que pasar a una nueva estrategia de tipo
burocrtico-coercitiva, dejando de lado los acuerdos convenidos previamente con las empresas grandes y los
gobernadores, y en una situacin muy lejana al pacto social sobre poltica fiscal que se haba alcanzado en
Polonia.
3. La debilidad de la poltica fiscal en Guatemala antes del ao 2000
a. El marco institucional: la ausencia de un Pacto Social sobre poltica fiscal
A lo largo de la historia de Guatemala todos los gobiernos se han visto obligados a intentar reformas tributarias
ante la permanente debilidad de las finanzas pblicas. Pareciera que cada gobierno descubre esta debilidad e
intenta resolverla sin comprender a cabalidad su naturaleza y los grandes desafos que implica. Partiendo del
modelo conceptual de Campbell, estas iniciativas han enfrentado grupos de inters muy fuertes y bien
organizados, agrupados en torno a la confederacin de cmaras empresariales, CACIF, 26 generalmente con
acceso directo al poder ejecutivo, y con posibilidades de incidir fuertemente en la tributaria. 27 Esta relacin
directa con el poder ejecutivo ha tomado dos formas: a) la de una negociacin de lites que se ha reflejado en
algunas reformas tributarias menores convenidos entre una lite tecnocrtica y la lite empresarial o b) la
confrontacin, situacin en la cual el sector privado ha acudido a paros empresariales, movilizacin de la opinin
pblica por la va de los medios de comunicacin y la interposicin de recursos de inconstitucionalidad para
invalidar por la va jurdica posibles aumentos de los impuestos.
Con la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1985, se aprobaron algunos artculos que debilitaron la
posicin de las autoridades fiscales y fortalecerion la de los contribuyentes. Por ejemplo, para impugnar
resoluciones en materia tributaria no se debe exigir al contribuyente el pago previo del impuesto, y se prohbe
que las multas e intereses por mora superen el valor del impuesto omitido o en mora, por considerar la
Constitucin que esto es confiscatorio. Segn la CEPAL, estas clusulas reflejan el hecho de que en Guatemala
se mezclan los derechos de propiedad con las obligaciones tributarias, lo cual no ocurre en otros pases como El
Salvador o Costa Rica.28
La Constitucin tambin permite que cualquier ciudadano o empresa, con la asistencia de tres abogados, pueda
presentar un recurso ante la Corte de Constitucionalidad -tribunal mximo en el ramo de la Constitucin en
Guatemala- la cual, si considera que la ley vulnera algn derecho constitucional puede suspender su vigencia.
Segn la CEPAL ello fomenta que el campo de negociacin de los impuestos sea una negociacin directa entre
el Estado y las clases propietarias, mientras que en otros pases como Costa Rica o El Salvador, en el Congreso
y en el terreno poltico donde se define el poder tributario del Estado. 29
La inclusin de las normas tributarias en la Constitucin estuvo inspirada en los tericos de la Escuela de la
Economa Constitucional30, lo cual, aunado a la facilidad de interponer recursos de inconstitucionalidad ha
permitido que la negociacin sobre impuestos no se concentre principalmente en la aprobacin de la legislacin
26

Comit de asociaciones agrcolas, comerciales, industriales y financieras, fundado en el ao 1957.

McCleary (1999, p.108), por ejemplo, indica que a partir del ao 1985 ningn gobierno promulgara un decreto
relacionado con aspectos econmicos o fiscales sin negociar previamente con CACIF; lo cual lo atribuye la autora al
fortalecimiento de la cpula empresarial a principios de los ochenta derivado de una reorganizacin interna. Sin embargo,
Valdez (2000, p.12) indica que el poder de veto del sector privado se remonta a dcadas anteriores a los ochenta, lo cual
se relata en libros como Mart (1994), Valdez y Palencia (1998), entre otros. Existen varios estudios como Valdez y Palencia
(1998), Valdez (2000), Urrutia (2000), Palencia (2002) y McCleary(1999) que destacan el papel que la cpula empresarial, a
travs de la entidad CACIF, ha tenido en los resultados de la poltica tributaria
28
Ver anlisis comparativo en CEPAL (1996)
29
CEPAL (1996)
27

por el Congreso, ya que puede ser modificada con relativa facilidad por parte de la Corte de Constitucionalidad
mediante la interposicin de recursos de inconstitucionalidad. En este nuevo escenario los gobiernos pueden
enfrentar una reduccin de recursos financieros en el momento menos esperado, como sucedi en el ao 1994,
cuando la carga tributaria se redujo en 1% del PIB debido a que una ley tributaria fue declarada inconstitucional.
Un recuento de diversas iniciativas desde la dcada de 1980 hasta antes del ao 2000, ao en que se firm el
Pacto Fiscal, as como las respuestas del sector privado y el resultado final de la iniciativa se presenta en el
cuadro 3. Tres conclusiones son evidentes. En primer lugar, predominaron las situaciones de confrontacin,
durante las cuales se confirm el poder de veto del CACIF mediante paros empresariales, campaas de
denuncia en los medios de comunicacin y uso de recursos de inconstitucionalidad (veto que se dio
independientemente del tipo de gobierno, sea este militar o civil, con o sin mayora en el Congreso).
En segundo trmino, cuando ha habido negociaciones stas han tomado la forma de negociaciones de lites
entre una lite tecnocrtica y la cpula empresarial, sin que el foro real de negociaciones haya sido el Congreso.
Finalmente, en la medida que ha habido negociaciones de lites, las medidas que han logrado avanzar han sido
aquellas tendientes a la simplificacin del sistema tributario o el aumento del IVA y a erosionar la tributacin
directa, incluyendo el establecimiento de impuestos temporales cuando han existido presiones por aumentarla.
Derivado del anterior escenario, previo al ao 2000 cuando se suscribi el Pacto Fiscal, las caractersticas
principales de la poltica fiscal haban sido bajos ingresos tributarios y reducidas asignaciones para el gasto
social unido a deficiencias en la gestin del mismo, incluyendo la inexistencia de instrumentos tcnicos para
medir la calidad del gasto y una alta concentracin del gasto en la regin central del pas, entre otros 31. Lo
anterior ha provocado que los indicadores sociales en Guatemala sean de los ms rezagados en la regin
latinoamericana, como podr verse a continuacin.
Cuadro 1
Resumen de reformas tributarias y sus resultados
(1980-1999)
Propuestas de gobierno
Instrumentos de
Resultados
accin del CACIF

Gobierno y
ao de
reforma
Casos de confrontacin
Rgimen militar en conflicto armado interno
Rios Montt
Impuesto al valor agregado
(1983)
(10%)
Eliminacin al impuesto sobre
exportaciones
Reglamento sobre valoracin
aduanera
Impuesto a los bienes de lujo
Meja
Victores
(1985)

Reduccin del IVA al 7%

Impuesto al caf
Ampliacin de la base del IVA
Modificacin al impuesto sobre
derivados del petrleo

Apoyo al IVA de
Cmara de Comercio a
cambio de no
aprobacin Reg.
Valoracin aduanera e
impuesto bienes de lujo
Campaas contra
impuestos en medios
de comunicacin
Oposicin a medidas
Campaas contra el
gobierno en medios de
comunicacin

Cambio en
carga
tributaria

Aprobacin del
IVA y eliminacin
de impuestos a las
importaciones

-1.9 (1984
vrs 1982)

Derogatoria de
leyes
Destitucin de
Ministros de
Economa y de

1.7 (1986
vrs 1984)

30

La idea de esta Escuela, bajo el esquema de opcin pblica, es que los gobiernos no se pueden comprometer y de esta
forma deben atarse las manos a la discrecionalidad del gobierno mediante la creacin de constituciones reglamentarias, en
el sentido que desarrollen legislaciones a profundidad y con mucho detalle, los cuales no pueden ser cambiadas; lo cual
contrasta con constituciones de principios y que dejan el desarrollo de la Constitucin a la legislacin comn, como la de
Estados Unidos, por ejemplo.
31
Para una descripcin ms detallada ver SNU(2001, p.3-36,125-178 ).

10

Gobierno y
ao de
reforma

Propuestas de gobierno

Instrumentos de
accin del CACIF

Resultados

Cambio en
carga
tributaria

Finanzas Pblicas
Regmenes democrticos con conflicto armado interno
Vinicio
Impuesto temporal sobre
Oposicin a medidas
Cerezo (1987) exportaciones
mediante paro
Modificaciones al ISR
empresarial y recursos
Modificaciones al IVA
de inconstitucionalidad
Impuesto predial

Ramiro de
Len (1994)

Impuesto temporal
sobre
exportaciones no
aprobado.
Reformas ISR,
IVA, impuesto
predial declaradas
inconstitucionales
Aumento del IVA
(1996)

1.7 (1988
vrs 1986)

Modificaciones al ISR
Oposicin a medidas
1.6 (1996
Igualacin con pases de C.A.
mediante recursos de
vrs 1993)
de tasas sobre impuestos
inconstitucionalidad y
especficos (bebidas, derivados
campaas contra el
del petrleo, tabacos)
gobierno en medios de
Aumento del IVA al 10%
comunicacin
Casos de negociacin de lites
Regimenes democrticos con conflicto armado
Jorge Serrano Reduccin de tramos marginales Negociacin sin otras
Aprobacin de
0.5 (1993
(1992)
y techos del ISR
acciones
reforma
vrs 1991)
Simplificacin del IVA
Acreditamiento del IVA al ISR
Regimenes democrticos con Acuerdos de Paz
Alvaro Arz
Reduccin de tasa del ISR
Negociacin sin otras
Aprobacin de
0.4 (1998
(1996-1998)
Simplificacin del IVA
acciones
reforma
vrs 1996)
Eliminacin de exoneraciones
Impuestos temporales sobre
ventas y activos (1996 y 1998)
Fuente: elaboracin propia con base en Valdez y Palencia (1998), Urrutia (2000) y McCleary (1999), datos del
Ministerio de Finanzas Pblicas
b. Caractersticas bsicas de la poltica fiscal
i. Gasto pblico precario e inestable
La caracterstica principal del sistema tributario guatemalteco ha sido su baja recaudacin. Durante el perodo
1970-1999 (Ver grfica), la carga tributaria subi tan solo una vez por encima del 10% del PIB, mientras que el
promedio fue del 8% del PIB claramente por debajo del promedio de los pases latinoamericanos, 32 que ya en s
conforman la regin en la que la carga tributaria es menor a nivel mundial. En estudios regionales y mundiales
sobre la tributacin, Guatemala ha sido identificada como un pas con una carga tributaria muy baja. 33 Otras
caractersticas importantes del sistema tributario lo constituyen el alto grado de evasin tributaria, influido por la
debilidad de la administracin tributaria, no exenta de prcticas corruptas en la recaudacin y la percepcin de
que la carga tributaria no se distribuye de forma equitativa, no slo a nivel vertical sino horizontal. 34 Lo anterior
est asociado al peso limitado de la tributacin directa en la carga impositiva total, lo cual es comn en los pases
en desarrollo pero es an mayor en el caso de Guatemala.
32

Segn CEPAL (1998) estos pases durante los aos ochenta tuvieron un promedio de carga tributaria entre el 12% y 13%,
y en el ao 1996 este promedio ascenda a 13.4%.
33
De Ferranti et al (2004, p.248-251)
34
Bahl (1996, p. 11-17).

11

Cuadro 2
Participacin de los impuestos directos en la recaudacin total
Grupo de 1975-80
1981-85
1986-92
pases
OCDE
53.7
53.8
53.8
Africa
34.1
36.5
35.2
Asia (no OCDE)
35.6
35.5
34.3
Medio Oriente
46.1
44.1
41.6
Latinoamrica
34.0
32.3
32.3
Guatemala
19.3
19.1
20.8
Fuente: Shome, P. (1995)
Nota: en este cuadro no se incluye la seguridad social como parte de los impuestos
Antes de la dcada de 1989 los impuestos aplicados al comercio exterior estaban entre los impuestos indirectos
ms importantes. Los impuestos aplicados a las exportaciones desaparecieron completamente a principios de la
dcada de 1990 y la proporcin de los impuestos aplicables a las importaciones se redujo como consecuencia de
la apertura comercial.35 Sin embargo, pese a la cada de los anteriores, la participacin de los impuestos
indirectos se ha visto fortalecido por uno de los hitos importantes en el sistema tributario guatemalteco, como
fue la creacin del IVA en el ao 1983. Dicho impuesto, en su segundo ao de vigencia, ya se haba convertido
en el impuesto con mayor de recaudacin.36
En la primer mitad de los aos noventa se afianzaron las principales tendencias de cambio en la estructura
tributaria guatemalteca, incluyendo: a) la reduccin en las tasas marginales del ISR y la reduccin de los tramos
de ingreso imponible37; b) una reduccin paulatina de los aranceles 38, derivada del proceso de desgravacin
arancelaria en Centroamrica, del ingreso de Guatemala al GATT/OMC y de la implementacin de programas de
ajuste estructural; c) la consolidacin del IVA como la principal fuente de ingresos, con incrementos de su tasa
del 7% al 10% en 1996; y d) la dependencia del uso impuestos mnimos sobre ventas y activos, de carcter
temporal, debido a las debilidades del ISR.
Grfica 2
Evolucin de la recaudacin tributaria en Guatemala
(% del PIB)
12
10
8
35

La apertura comercial comenz en Guatemala a principios de la dcada de 1980 como parte de un esfuerzo
6 por reducir el nivel de proteccin efectiva y su dispersin resultante del Arancel Externo Comn
centroamericano
convenido por los pases como parte de sus acuerdos de integracin econmica. Con el ingreso de Guatemala al GATT
(posterior OMC)
y la negociacin de programas de ajuste estructural con el Banco Mundial, Guatemala avanz
4
unilateralmente con la liberalizacin comercial posteriormente. A partir de la segunda mitad de la dcada de 1990 se hizo
un esfuerzo centroamericano
por armonizar el arancel externo comn, aunque para entonces la suscripcin de acuerdos
2
bilaterales de comercio exterior con otros pases abri ms a las economas de la regin y estableci diferencias en materia
de proteccin arancelaria frente a terceros.
36
0
El IVA sustituy
al timbre fiscal como impuesto a las ventas.
37
1970
1975
1980
1985 en el ao 1990
1995 con 68 tramos y su tasa
Por ejemplo,
de acuerdo con
Rodas-Martini
(1999, p 12-14),
1983 el ISR contaba
mxima era 48% para personas individuales y 42% para empresas. Para el ao 1992, los tramos se haban simplificado en
ISR
Extraordinarios
Otros directos
tan slo 3 para personas individuales y 1 para empresas, y la tasa mxima era 34% (nica para empresas), la cual se redujo
Importaciones
Exportaciones
Especficos
en 1997 al 25%.
38
IVA
Otros
De acuerdo con el SNUTimbres
(2001), mientras que en 1986
la tasa arancelaria promedio
eraindirectos
igual a 20.8%, en el ao 1999 se
haba reducido al 6.0%. No obstante, al principio esto no signific una reduccin en la misma proporcin en la recaudacin,
ya que incluso las tasas eran hasta 2 veces ms elevadas en los ochenta que a finales de los noventa y la recaudacin era
menor.

12

Fuente: elaboracin propia con base en datos del Ministerio de Finanzas Pblicas y Banco de Guatemala
Otra caracterstica importante de la recaudacin tributaria fue la inestabilidad en las fuentes de ingreso, ya que
durante el perodo 1970-1999, la desviacin estndar de la carga tributaria estuvo alrededor del 1.2% del PIB.
Adems de dificultar el manejo fiscal de corto plazo, ello obstaculiz la planificacin financiera y la
programacin y ejecucin del gasto pblico. Dicha inestabilidad se explica por cambios constantes en la
legislacin tributaria (vase de nuevo el cuadro 1), a lo cual se uni la inestabilidad poltica y econmica de la
dcada de los ochenta.39 Un factor adicional que genera inestabilidad en los ingresos tributarios ha sido el gran
nmero de leyes tributarias que han sido derogadas por disposicin de la Corte de Constitucionalidad. Sobre el
poder tributario del Estado influye de forma importante la interpretacin que realiza sobre la Constitucin el
mximo tribunal en esa materia que es la Corte de Constitucionalidad. En ese sentido, algunos expertos sobre el
tema, como Escobar Menaldo y Morales concluyen que No se considera que en general el marco legal
constitucional proporcione "rigidez" al sistema, sino ms bien, las interpretaciones judiciales de las normas de la
Constitucin Poltica de la Repblica son las que han limitado el ejercicio del poder tributario del Estado. 40
Esta inestabilidad ha sido especialmente notable en relacin a la tributacin directa, reflejando la ausencia de un
pacto o acuerdo nacional sobre el tema tributario. Aunque el principal tributo directo ha sido el Impuesto sobre
la Renta (ISR), introducido en Guatemala en el ao 1963, 41 durante la dcada de 1990 empezaron a ser
importantes impuestos complementarios al ISR, de carcter mnimo y aplicados a las ventas brutas o a los
activos netos, las cuales fueron originados por necesidades urgentes de recursos tributarios e implementados con
carcter temporal y extraordinario. Lo anterior ha sido otra caracterstica del sistema tributario guatemalteco: la
dependencia de impuestos de emergencia o temporales 42. De ellos, el Impuesto Extraordinario (IE) estuvo
vigente solamente en el ao 1991, mientras que el Impuesto de Solidaridad Extraordinario y Temporal (ISET)
estuvo en vigor de 1996 a 1997, y el Impuesto sobre Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA) cobr
vigencia a partir de 1998 pero fue derogado en el ao 2004 por disposicin de la Corte de Constitucionalidad. 43
ii. Gasto social limitado

39

A principios de los ochenta, en el contexto del conflicto armado interno y de una crisis de balanza de pagos, la
recaudacin tributaria se redujo en trminos reales desde el ao 1979 hasta el ao 1985.
40
Escobar Menaldo y Morales (2004)
41
Segn Urrutia (2000, p 27), el ISR se introdujo por fuertes presiones de la administracin Kennedy.
42
A lo largo de la historia de Guatemala, las recurrentes crisis fiscales han conducido a los gobiernos a crear impuestos
temporales. Previo a los noventa, los que eran creados se aplicaban a las exportaciones, como el caf, ver McCleary (2001),
y posterior a los noventa, se han cargado a ingresos o activos netos.
43
Tribunal encargado de velar por el respeto a la Constitucin Poltica de las Leyes generales, entre ellas las tributarias (Ver
seccin 3.a).

13

El tamao del Estado medido por el nivel del gasto pblico siempre ha sido reducido en Guatemala. El nivel de
gasto pblico total mayor -como porcentaje del PIB- ocurri en 1981 cuando fue igual al 16%, mientras que
durante el perodo 1970-1999 su promedio fue de un 11.3% del PIB. De acuerdo con comparaciones
internacionales tanto el gasto total como el gasto social eran bajos, al comparar a Guatemala con pases de la
regin as como aquellos con un nivel de ingresos similar (Ver siguiente cuadro).
Cuadro 3
Comparacin del Gasto pblico y Gasto Social en Guatemala
(% del PIB)
Consumo gobierno Gasto en educacin Gasto en salud
1990
1999
1980
1997
1990-98
Guatemala
7.0
6.0
1.8
1.7
1.5
Amrica Latina
13.0
13.0
3.8
3.6
3.3
Pases de ingreso medio
13.0
11.0
3.5
4.8
3.0
bajo
Fuente: Banco Mundial (2000)
Por su parte, los recursos destinados al gasto social en Guatemala han sido regularmente bajos, no obstante tres
hitos importantes en el fortalecimiento del gasto social en su historia. El primero de ellos ocurri durante la
revolucin de octubre en 1944-54, en el cual se cre el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social y el
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y aument significativamente la asignacin de recursos para la
educacin dentro del presupuesto. En segundo lugar, durante el nuevo perodo democrtico iniciado en 1986
hubo una recuperacin en los gastos sociales, que pasaron de 3% del PIB ese ao al 4% del PIB en 1989.
Finalmente, a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, en los cuales el gobierno asumi el compromiso de
elevar el gasto social, ste se elev desde el 3% del PIB en 1996 hasta el 5% en 1999, con incrementos
importantes en las asignaciones para salud y educacin.
Sin embargo, uno de los problemas del gasto pblico, y en particular del gasto social, ha sido su alta
concentracin en la regin metropolitana del pas 44 y en desmedro de otras regiones rurales y ms pobres. Por
ejemplo, durante el perodo 1995-97 el gasto social per cpita era 1.8 veces mayor en la regin metropolitana
que en el resto del pas.45 Lo anterior se ha reflejado en los indicadores ms pobres e desarrollo humano e
infraestructura que poseen estas regiones comparado con la regin metropolitana.
Otros problemas existentes con el gasto pblico han radicado en la baja calidad de su gestin, lo cual se ha
evidenciado en problemas de coordinacin, 46 simultaneidad de competencias, falta de participacin de la
poblacin en la decisin de proyectos, ausencia de un sistema de inversin pblica que evale los proyectos
pblicos e inexistencia de instrumentos gerenciales para medir los resultados del presupuesto. Lo anterior se ha
combinado con la limitada transparencia de la gestin pblica 47.
iii. Rezago social
Antes de la firma del Pacto Fiscal, los indicadores sociales de Guatemala eran unos de los peores dentro del
contexto latinoamericano, tanto en educacin, salud como condiciones de vida. De acuerdo con estimaciones del
Informe de Desarrollo Humano de Guatemala, durante el ao 1998/99, el 57% de los hogares guatemaltecos eran
pobres y 27% de ellos estaba en extrema pobreza.

44

En la cual se ubica la ciudad capital del pas.

Mostajo (1999)
46
En el caso particular de los fondos de inversin sociales, mecanismos creados para agilizar la inversin publica, los
fondos sociales han construido simultneamente escuelas y puestos de salud en una misma comunidad.
47
Al menos hasta antes del ao 2000, la rendicin de cuentas sobre el gasto pblico era muy limitada. Por ejemplo, no
obstante la importancia de los fondos sociales como ejecutores del gasto social, no era posible conocer montos agregados
del destino del gasto, ni realizaban sus compras bajo la ley de compras y contrataciones, es decir, sin licitacin previa.
45

14

En temas especficos, como la educacin, de acuerdo con el SNU (2000), el analfabetismo en Guatemala en
1998 era igual a 31.7%, la cual era la segundo ms alta de Latinoamrica, solamente superada por Hait. El
analfabetismo era mayor en las mujeres, con un 37%, mientras que en los hombres era igual a 26%. El problema
era mayor en la poblacin indgena, ya que el 57.5% de la misma era analfabeta el ao 1998. Por otro lado, los
indicadores de cobertura educativa tambin eran lamentables, con una tasa de asistencia neta para primaria de
55.5% en 1998.
Los indicadores de salud tambin presentaban una situacin similar de desventaja con respecto a Amrica Latina,
ya que de acuerdo con SNU(2000), la mortalidad infantil era una de las ms elevadas, con 45 muertos por mil
nacidos vivos. La desnutricin es otro indicador de la precariedad de la salud en Guatemala, porque la
desnutricin crnica (baja talla para la edad) fue de 46.4% para el ao 1998, mientras que la desnutricin global
(bajo peso para la edad) fue de 24.2% para el mismo ao, segn datos del SNU(2000). Adems, la esperanza de
vida de la poblacin en el ao 1998 era de 64 aos segn datos de SNU(2000).
En lo que respecta al ndice de desarrollo humano, Guatemala era en el ao 1995 el pas nmero 119 de los 175
pases. Su posicin relativa dentro de los cinco pases centroamericanos era inferior a Costa Rica, El Salvador y
Honduras; aunque superior a la de Nicaragua.
4. El intento de establecer un Pacto Fiscal en Guatemala
a. Condicionantes del surgimiento del Pacto Fiscal
Luego de 30 aos de conflicto armado interno y de un largo proceso de negociaciones, en 1996 se firmaron los
Acuerdos de Paz en Guatemala. El fin de la guerra, as como los compromisos contenidos en dichos acuerdos
ampli las expectativas de los ciudadanos y del propio gobierno, al constituirse en la base de entendimiento
mnimo para la construccin de un nuevo pas. Dentro de las metas del Acuerdo sobre aspectos
socioeconmicos y situacin agraria (ASESA), especficamente en el apartado sobre poltica fiscal, se plantea la
necesidad de que antes del ao 2000, la carga tributaria en relacin al PIB se haya incrementado en, por lo
menos un 50% con respecto a la carga tributaria de 1995, equivalente al 12% del PIB, para hacer posible el
financiamiento de los programas y proyectos orientados a la consolidacin del proceso de Paz. Entre estos
compromisos estaba el aumento del gasto pblico en educacin y salud, como proporcin del PIB, en un 50%
entre 1996 y el 2000, adems de otras metas de aumento del gasto en vivienda y justicia junto con una reduccin
moderada del gasto militar. Como parte de los compromisos en los Acuerdos de Paz tambin se acord que las
Naciones Unidas seran responsables de verificar el cumplimiento de estas metas.
Ante el reconocimiento de que la trayectoria de la recaudacin tributaria indicaba que no se iba a alcanzar la
meta del 12% en el ao 2000, no cumplindose as con lo establecido en los Acuerdos de Paz, en octubre de
1998 el Gobierno de Guatemala promovi ante la Comisin de Acompaamiento 48, la recalendarizacin de las
metas establecidas en los Acuerdos de Paz, postergando para el ao 2002 la fecha en que deba alcanzarse la
meta tributaria. Como parte de la negociacin para acordar esta recalendarizacin, el gobierno se comprometi a
promover la aprobacin de diversos tipos de legislacin tributaria que incluan la creacin de un Impuesto sobre
ventas y activos acreditable al Impuesto sobre la Renta, conocido como Impuesto sobre Empresas Mercantiles y
Agropecuarias (IEMA); la reduccin del grado en que se poda acreditar el IVA al Impuesto sobre la Renta 49; el
rediseo del impuesto predial; y otras medidas para mejorar el cobro de los impuestos, como la contratacin de
compaas verificadoras para el comercio exterior.
Sin embargo, a la postre lo que result ms importante fue el compromiso adicional del Gobierno de emprender
un proceso encaminado a la suscripcin de un Pacto Fiscal para promover una reforma tributaria concertada,
48

Comisin multisectorial encargada de velar por el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, conformada por el gobierno, el
partido poltico de las antiguas fuerzas insurgentes (URNG), ciudadanos notables como representativos de la sociedad civil
y las Naciones Unidas en calidad de observador.
49
En Guatemala todo el pago de IVA puede restarse del pago del Impuesto sobre la Renta, medida que fue establecida en el
ao 1992 para estimular la solicitud de factura contable por parte de los contribuyentes.

15

crear una nueva cultura tributaria y fortalecer la capacidad de gestin de la poltica fiscal. 50 La idea de un pacto
fiscal surgi en parte inspirada por el libro de CEPAL con el mismo nombre, y principalmente como respuesta a
una larga historia de reformas tributarias fracasadas e impulsadas en contextos de confrontacin que incluyeron,
como se explic, la utilizacin de recursos de inconstitucionalidad para evitar la implementacin de algunas
reformas de impuestos, paros empresariales y campaas masivas en los medios de comunicacin contrarias a las
reformas tributarias propuestas. Un supuesto en que se basaba la idea de impulsar un Pacto Fiscal era que la
sostenibilidad de una reforma tributaria era posible solamente si esta era consensuada o, en otras palabras, con
un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias- y de esta forma se le protegera de medidas de
hecho de la sociedad en general.51
b. Las negociaciones del Pacto Fiscal: un intento por crear un nuevo marco institucional
i. El Pacto Fiscal como acuerdo global
El inicio de la concertacin del Pacto Fiscal surgi por iniciativa de los integrantes de la comisin encargada de
velar por el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, conocida como la Comisin de Acompaamiento de los
Acuerdos de Paz. Esta inclua a representantes del gobierno y del partido poltico de las antiguas fuerzas
insurgentes (URNG), as como ciudadanos notables identificados como personas representativas de la sociedad
civil y las Naciones Unidas en calidad de observador.
Como primer paso, la Comisin de Acompaamiento form una comisin encargada de elaborar, en consulta con
distintos sectores de la sociedad guatemalteca y con base en estudios tcnicos, una propuesta para la
concertacin del Pacto Fiscal, la cual se denomin Comisin Preparatoria del Pacto Fiscal (CPPF). La Comisin
Preparatoria fue un actor importante durante esta primera etapa porque le dio credibilidad tcnica y poltica al
proceso, debido a que sus miembros, adems de contar con un amplio acervo de conocimientos sobre la temtica
fiscal, conformaban un grupo plural, representaban las visiones que sobre el tema fiscal se daban en Guatemala y
algunos tenan una relacin estrecha con los partidos polticos ms importantes en ese momento. 52
El proceso preparatorio del Pacto Fiscal se llev a cabo en un ao electoral. A pesar de ello se realiz una serie
intensiva de consultas con distintos sectores (acadmico, privado, sindical, cooperativo y de partidos polticos)
de todo el pas, los medios de comunicacin le dieron una amplia y positiva cobertura al tema, y se cont con
amplio apoyo tcnico de la cooperacin internacional, 53 que se extendi a diversas organizaciones acadmicas y
sociales que permitieron que el tema se conociera y debatiera ampliamente ese ao. Lo anterior culmin con la
propuesta de Pacto Fiscal presentada pblicamente por la Comisin Preparatoria el 29 de diciembre de 1999, que
tena dos caractersticas: (i) tena un abordaje integral, no referido slo una reforma tributaria sino al conjunto
de las finanzas pblicas: gasto pblico, administracin tributaria, deuda, dficit, patrimonio pblico,
transparencia y descentralizacin; y (ii) la propuesta estaba orientada hacia principios y compromisos, con visin
de mediano y largo plazo, en vez de centrarse exclusivamente en medidas de corto plazo.
En febrero 2000, la Comisin de Acompaamiento lanz la convocatoria para la consulta sobre la propuesta
elaborada por la Comisin Preparatoria a cerca de 150 organizaciones e instituciones de distinto tipo: sindicatos,
pequeos y medianos empresarios, cmaras empresariales, cooperativas, iglesias, ONGs, organizaciones
campesinas, indgenas, de mujeres, universidades y centros de investigacin. Como respuesta hubo 48
propuestas en representacin de 131 organizaciones. Con base en dichas propuestas, un equipo tcnico
50

Sobre la relacin entre el Pacto Fiscal y los Acuerdos de Paz, en particular, vase Noriega et al (2002)
Por un lado, la capacidad de la cpula empresarial requera una solucin negociada (ver seccin anterior); adems que en
el ao 1997, el anuncio de la modificacin al impuesto predial signific una serie de numerosas protestas por parte de
poblacin del altiplano del pas.
52
De acuerdo con Gamboa y Tentravizi (2000, p.53-72) la composicin de la CPPF era bastante equilibrada porque dentro
de los miembros se tena un balance entre posiciones de izquierda y derecha moderada, los principales asesores econmicos
del partido oficial y la primera fuerza de oposicin.
53
Estudios de base que sirvieron para elaborar la propuesta del Pacto Fiscal fueron publicados por la Comisin Preparatoria
del Pacto Fiscal en tres tomos bajo el ttulo La poltica Fiscal en Guatemala (Artgrafic, Guatemala, 2000).
51

16

nombrado por la Comisin de Acompaamiento identific los principales consensos y disensos. Partiendo de
los ltimos la Comisin de Acompaamiento procedi entonces a realizar un trabajo de cabildeo para acercar
posiciones entre el sector empresarial organizado y las organizaciones sociales, que despus de cierto perodo de
dilogo y negociacin se fueron perfilando en dos posiciones diferentes en varios temas. Luego del trabajo del
cabildeo y de la celebracin de un Foro con las organizaciones que enviaron propuestas, constituido como Foro
Nacional del Pacto Fiscal, fue posible llegar a los acuerdos finales y a la firma del Pacto Fiscal por ms de 100
organizaciones.
De acuerdo con Gamboa y Tentravizi, 54 factores como las caractersticas de la Comisin Preparatoria
(representatividad y alto nivel tcnico), la identificacin de principios y compromisos orientados al mediano y
largo plazo en vez de discutir medidas tributarias, y la existencia de un documento nico para la discusin fue
muy importante en Guatemala para que el Pacto Fiscal culminara en un acuerdo sobre un tema que en el pasado
haba sido objeto de mltiples divergencias. A ello podra agregarse un marco favorable dado por la
Constitucin y los Acuerdos de Paz, la unidad de las organizaciones sociales, que en cierta medida constituyeron
un balance frente al CACIF, un mtodo de de negociacin flexible que aprovechaba la experiencia de
negociacin de los Acuerdos de Paz, y un aprendizaje colectivo que dio cierta flexibilidad o fluidez de
posiciones facilitando as una convergencia entre las mismas. En la prctica ello representaba el ingreso de
nuevos actores para incidir en un tema que tradicionalmente haba estado sujeto a una negociacin restringida a
un grupo reducido de altos funcionarios gubernamentales y de representantes del sector privado.
Durante esta etapa preparatoria y de negociacin, los dos gobiernos de turno (1996-1999) y (2000-2003), dieron
un importante apoyo al diseo y discusin del Pacto Fiscal, aunque sin tener un protagonismo marcado. Por su
parte, el sector empresarial estuvo de acuerdo con este proceso, lo cual ha sido atribuido en parte al temor
empresarial al partido poltico (Frente Republicano Guatemalteco, FRG)que con un discurso populista y
antiempresarial haba ganado las elecciones en 1999, por lo que desde la perspectiva empresarial el Pacto Fiscal
poda servir para definir un marco de reglas con cierta estabilidad y transparencia que pudiera regir la actuacin
y las relaciones del nuevo gobierno con otros sectores. 55 Hay que reconocer, sin embargo, que la misma
perspectiva de un cambio de gobierno cada cuatro aos y la necesidad de cierta estabilidad y de una visin de
nacin compartida,56 tambin pueden haber sido un incentivo para visualizar de manera positiva el esfuerzo de
acordar un Pacto Fiscal, posicin que ya era manifiesta meses antes de las elecciones en que fue elegido el FRG.
Por otra parte, la concertacin del acuerdo amplio sobre el Pacto Fiscal incluy al partido poltico URNG y a una
serie de organizaciones sociales y sindicales que hicieron propuestas sobre el tema aprovechando el apoyo de la
cooperacin internacional. Aunque la Comisin Preparatoria haba consultado a los partidos polticos durante la
etapa de preparacin de su propuesta, y a pesar de que los partidos incluyeron dentro de sus programas
electorales de gobierno el apoyo genrico a la idea de constituir un Pacto Fiscal, no todos los partidos (en
particular el partido del anterior gobierno, el Partido de Avanzada Nacional, PAN, ahora en la oposicin) lo
apoyaron despus de su negociacin final. Adems, en la etapa de negociacin del Pacto hubo una falla
fundamental de estrategia, pues no se asegur una efectiva participacin institucional del Congreso recin electo,
-aunque s de diputados individuales, incluyendo a la que fue Presidente de la Comisin de Finanzas del
Congreso-,57 lo cual ya anunciaba lo que quizs represent la principal debilidad del nuevo marco institucional
para implementar el Pacto Fiscal en la prctica.
ii. El fracaso de la negociacin del componente tributario del Pacto Fiscal
La naturaleza ms general de los principios y compromisos contenidos en el acuerdo global sobre el Pacto Fiscal
permitieron que diferentes visiones gremiales y sectoriales convergieran sin un grado de dificultad tan alto como
el que implicaba discutir medidas concretas y sobre todo la aprobacin o modificacin de impuestos. En la
54

Gamboa y Tentravizi (2001, p. 131-139)

Segovia (2004, p.64)
56
Palencia (2002, p.79-87, p. 63). Sobre este tema vase tambin Valdez (2004)
57
En la Comisin de Acompaamiento estaba representado el congreso pero ello no fue suficiente para asegurar una slida
articulacin con el poder legislativo en su conjunto.
55

17

subsiguiente negociacin de la reforma tributaria, auspiciada por la Comisin de Acompaamiento, participaron

las organizaciones sociales agrupadas en el Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), el sector empresarial
organizado representado por el Comit de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras
(CACIF) y los principales centros de investigacin (CIEN y ASIES), con la moderacin de de la Comisin de
Acompaamiento y apoyo tcnico de la Misin de Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA).
Sin embargo, hubo dos problemas que minaron este proceso de negociacin. En primer lugar, hubo una
participacin poco protagnica del Ministerio de Finanzas en la negociacin, en parte por aparentes diferencias
dentro del gobierno, incluyendo una posicin que no favoreca participar en este proceso con base en el
argumento de que le aseguraba demasiado protagonismo al CACIF y le negaba al gobierno la legitimidad que
haba ganado en las elecciones. En la prctica, la extrema debilidad del poder ejecutivo, reflejado en su
incapacidad de coordinar posiciones sobre el tema, impidi que se consolidara el nuevo marco institucional que
se estaba conformando y fue una de las causas del fracaso de esta iniciativa. En todo caso, y a pesar de que la
negociacin fue ms compleja en esta ocasin, con divergencias sobre la importancia relativa que deban tener
los impuestos directos o indirectos y acerca de las exenciones que deban eliminarse, 58 -dando lugar a posiciones
extremas y demoras que no permitieron presentar lo acordado oportunamente al Congreso-, se pudo convenir el
Acuerdo Poltico para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia, con medidas concretas para
alcanzar la meta de carga tributaria del 12%. 59
En segundo lugar, y adems de la incapacidad del poder ejecutivo de coordinar posiciones, el partido mayoritario
en el Congreso (el FRG) no acogi con beneplcito la nueva propuesta que se haba convenido, argumentndose
que los diputados no haban participado en el proceso previo de negociaciones y poniendo de manifiesto en este
caso las limitaciones del Congreso como ente mediador y de negociacin al ms alto nivel poltico. 60
Paradjicamente el organismo legislativo, y especialmente su presidente, el General E. Ros Montt,
desaprovech la oportunidad de aprobar una reforma tributaria significativa sin mayores costos polticos, con
aumentos de las tasas del Impuesto sobre la Renta y del IVA ya aprobados por el sector privado y por las
organizaciones sociales ms importantes del pas. Haba existido la posibilidad de llegar a un genuino Pacto
Fiscal, pero se perdi la oportunidad de lograrlo.
c. El retorno al viejo marco institucional
i. El retorno a la confrontacin
La estrategia del gobierno y del partido oficial fue entonces convocar a nuevas negociaciones bajo la direccin
del vicepresidente de la repblica, las cuales fueron un fracaso e incluso condujeron a un repliegue en ciertas
posiciones, principalmente por el lado de las organizaciones sociales, que entonces rechazaron el aumento del
IVA. Ese ao (2000), el Congreso, con el apoyo de la mayora de diputados del partido oficial, aprob parte de
las reformas incluidas en el Acuerdo Poltico, sin incluir el aumento del IVA. Ello se dio en un contexto de
creciente confrontacin con el sector privado y sin el apoyo de las organizaciones sociales y de los partidos de
oposicin en el Congreso.
58

Para los sectores sociales el punto crtico fue el aumento del IVA, lo que incluso despus caus divisiones internas. La
negociacin del IVA se condicion al aumento de los salarios mnimos. En el caso del sector privado, segn Palencia
(2002), la negociacin de los privilegios fiscales as como la tributacin directa fue el tema de mayor contradiccin con los
sectores sociales.
59
En resumen lo convenido -llamado Acuerdo Poltico- inclua: a) el fortalecimiento de la administracin tributaria y
medidas para combatir la evasin y al contrabando; b) la revisin de deducciones y exoneraciones vigentes; c) el incremento
del IVA del 10% al 12%; d) el incremento de la tasa mxima del ISR del 25% al 31%; e) otras medidas tributarias
incluyendo un aumento del impuesto de salida del pas, un nuevo impuesto a las bebidas alcohlicas, una nueva ley del
impuesto sobre bienes inmuebles y volver permanente un impuesto sobre activos, que originalmente era temporal; f) un
incremento de los salarios mnimos; g) llevar a cabo un programa de reactivacin econmica; y h) implementar un
programa de gasto pblico prioritario.
60
Al mismo tiempo que la Comisin de Acompaamiento presentaba al Congreso el Acuerdo Poltico, el Ministerio de
Finanzas presentaba otra propuesta que exclua el IVA e inclua un impuesto sobre transacciones financieras, con lo que se
hizo ms compleja la negociacin de las reformas propuestas.

18

Posterior a la aprobacin de las leyes tributarias, y ante la insuficiencia de las medidas aplicadas, persisti la
amenaza de la aprobacin del IVA, sujeto a divergencias entre el Congreso y el Ejecutivo. En momentos en los
cuales empezaron a surgir cuestionamientos hacia el gobierno de parte del sector privado, medios de
comunicacin y organizaciones sociales, 61 el gobierno replante su estrategia. El Ministro de Finanzas Pblicas
fue cambiado y el gobierno impuls dos medidas: el incremento del IVA del 10% al 12%, propuesto en el
Acuerdo Poltico negociado previamente, y el aumento en las tasas del IEMA. El ambiente general de creciente
polarizacin favoreci que las organizaciones sociales y del sector privado, as como los partidos de oposicin,
se opusieran firmemente a estas medidas.
Si la firma del Pacto Fiscal haba sido un punto cumbre en la historia de la concertacin en Guatemala, el
momento (2001) en el que fueron aumentadas las tasas del IVA y del IEMA marc uno de los puntos ms bajos
de la misma, por el grado de confrontacin existente. Esta asumi diferentes formas: manifestaciones populares
por parte de las organizaciones sociales, campaas de los medios de comunicacin en contra del gobierno, paro
empresarial por parte del sector privado y algunas campaas de protesta ciudadana, en las cuales los ciudadanos
vistieron de negro, principalmente como rechazo al incremento del IVA y a las denuncias de corrupcin del
gobierno. Tambin hubo un alza muy importante en la interposicin de recursos de inconstitucionalidad (Ver
grfica), que no haban tenido lugar durante el ao 2000, cuando se haba suscrito el Pacto Fiscal.
Grfica 3
Recursos de inconstitucionalidad a leyes tributarias (2000-2003)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2000

2001
Sector em presarial

2002
Partidos Polticos

2003
Sociedad Civil

Fuente: Elaboracin con base en informacin recopilada por SAT

61

Principalmente por el conocimiento sobre actos de corrupcin y la dbil gestin pblica.

19

ii. El retorno a la negociacin de lites

Con la victoria de la Gran Alianza Nacional, (GANA) en las elecciones generales de 2003, el nuevo gobierno
asumi una orientacin pro-empresarial. Paradjicamente, la persistente interposicin de recursos de
inconstitucionalidad por parte del sector privado gener una prdida de ingresos tributarios al nuevo gobierno
cuya gestin se inici en el 2004, especialmente por la declaracin de inconstitucionalidad del impuesto aplicado
a activos y ventas (el IEMA). Por lo tanto, durante los primeros meses del nuevo gobierno tom la decisin de
que era necesario retomar el Pacto Fiscal como medida para enfrentar la crisis. Para tal efecto, el poder
ejecutivo form una Comisin Tcnica del Pacto Fiscal (CTPF), 62 la cual estuvo a cargo de elaborar un proyecto
de reforma tributaria.
En este caso el proceso de consulta estuvo severamente acotado. Por una parte, la cercana relacin entre la
Comisin Tcnica y altos funcionarios del gobierno vinculados a la poltica fiscal contribuyeron a que las
principales inquietudes empresariales fueran tomadas en cuenta. Por otra, el mandato tcnico de la Comisin
propici un proceso acelerado y tardo de consultas con otros sectores y sin un proceso previo de consultas con
los partidos representados en el Congreso. En todo caso, la propuesta de la Comisin Tcnica finalmente fue
presentada a la Comisin Nacional de los Acuerdos de Paz (CNAP), 63 y enviada por sta al Congreso de la
Repblica con pequeos cambios.
Diversos sectores argumentaron que la consulta para elaborar la propuesta fue insuficiente como para poder
reflejar un Pacto Fiscal. No obstante, el Congreso de la Repblica realiz un proceso de consultas adicional,
bajo la modalidad de audiencias pblicas, mecanismo de participacin democrtica que haba permanecido
ajeno a Guatemala, lo cual permiti escuchar las reacciones de distintas agrupaciones sociales, acadmicas,
empresariales e indgenas. Las audiencias pblicas no se hacan desde hace 50 aos en el pas, con lo cual se
logr que al menos transitoriamente el debate fiscal contribuyera a oxigenar la democracia guatemalteca y a ir
ms all de la confrontacin o de la negociacin de lites.
En la prctica el Congreso, que de nuevo no haba sido tomado en cuenta en el proceso de diseo de la propuesta
de reforma tributaria y no contaba con servicios especializado de asesora en materia tributaria, debilit an ms
las propuestas hechas por la Comisin Tcnica. En ello incidieron en parte reivindicaciones de organizaciones
sociales -que tampoco fueron objeto de un proceso amplio de consulta- con posiciones que reflejaban intereses
urbanos de clase media que coincidan con el inters del sector privado de no contar con un impuesto sobre la
renta ms fuerte.
Las reformas a las leyes tributarias no fueron aprobadas sino hasta que existi un entendimiento entre las
diferentes bancadas del Congreso, y con base en ello se aprobaron cuatro iniciativas: (i) modificaciones al
Impuesto sobre la Renta, en la cual se crea un rgimen simplificado de pago del 5% sobre ingresos brutos como
alternativa al rgimen del 31%; (ii) la creacin del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos
de Paz (IETAAP), un impuesto sobre activos y ventas con similiares caractersticas al IEMA, pero con tasas
menores y de carcter temporal, congruente con las posiciones del CACIF (iii) Impuesto sobre bebidas
alcohlicas, el cual no estaba vigente por haber sido declarado inconstitucional y (iv) la autorizacin para el
incremento en el endeudamiento del gobierno central.
Dos caractersticas de esta reforma se destacan. Primero, representaron modificaciones menores que reflejaban
la existencia de una negociacin de lites entre el gobierno y el CACIF, con un dbil papel de mediacin del
poder legislativo, habindose acordado medidas de simplificacin o de poco impacto, con un componente
temporal en materia de tributacin directa, congruente con la visin tradicional del sector privado guatemalteco
sobre los impuestos. Segundo, la aprobacin incompleta de las reformas solamente gener recursos por la mitad
de lo previsto en la reforma inicial. Es ms, la reforma finalmente aprobada fue insuficiente para restituir los
ingresos perdidos por los recursos de inconstitucionalidad, por lo que la carga tributaria se redujo de 10.3% en el
2003 a 9.7% en el ao 2004, segn estimaciones del Ministerio de Finanzas Pblicas.
62
63

La cual sustituy a la Comisin de Seguimiento del Pacto Fiscal.

Este organismo sustituy a la CAAP.

20

Cuadro 4
Reformas tributarias y sus resultados despus del Acuerdo sobre el Pacto Fiscal
(2000-2004)
Gobierno y
Propuestas de gobierno
ao de
reforma
Casos de confrontacin
Alfonso
Incremento del IVA al 12%
Portillo (2000) Incremento al ISR
Reduccin de la acreditacin del
IVA al ISR
Eliminacin de exoneraciones y
deducciones
Modificacin impuestos
especficos (tabacos, cemento,
bebidas)
Alfonso
Incremento tasa del IVA al 12%
Portillo (2001) Incremento tasa del IEMA
Incremento tasa de impuestos
especficos (bebidas alcohlicas)
Reduccin de exoneraciones y
deducciones

Casos de negociacin de lites

Oscar Berger
Reemplazo de impuesto sobre
(2004)
ventas y activos
Modificaciones al ISR e
impuestos especficos (bebidas)
Modificaciones al IVA

Instrumentos de
accin

Resultados

Cambio en
carga
tributaria

Negociacin con la
excepcin de bebidas
alcohlicas con
recursos de
inconstitucionalidad

Aprobacin de
reformas sobre
exoneraciones y
deducciones e
impuestos
especficos
Incremento al ISR

0.4 (2001
vrs 1999)

Paro empresarial
Recursos de
inconstitucionalidad
Campaas contra el
gobierno en medios
de comunicacin
Protestas pblicas de
organizaciones
sociales

Aprobacin de
todas las reformas
Reformas al
IEMA, ISR y otros
impuestos
especficos
declarados
inconstitucionales

1.2 (2002
vrs 2000)
Derogacin
del IEMA y
otros
signific 1.6

Negociacin
Protestas pblicas de
organizaciones
sociales por el IVA e
ISR sobre salarios

Aprobacin de
reforma sin IVA e
ISR sobre salarios
Reduccin de tasa
y vigencia de
impuesto sobre
venta y activos

Impacto
estimado 1.0

Fuente: elaboracin propia, datos del Ministerio de Finanzas Pblicas

En sntesis, la suscripcin del Pacto Fiscal en el 2000 no culmin con un nuevo marco institucional que
permitiera que se produjeran reformas tributarias que consolidaran una base impositiva sostenible en Guatemala,
basada en un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias. Continuaron dndose procesos de
reforma basados en la confrontacin, como los que haban predominado en dcadas pasadas, o procesos de
negociacin de lites, en parte de carcter cosmtico y con poco impacto.
Hay que destacar, sin embargo, dos cambios importantes de la etapa posterior al Pacto Fiscal que podran
facilitar negociaciones futuras. En primer lugar, y a pesar de una poltica de alianzas amplia y de acudir a todos
los recursos necesarios para ejercer su poder de veto, el CACIF no pudo impedir las reformas tributarias
impuestas por el gobierno del FRG en el 2001 y 2002 y el xito de sus recursos de inconstitucionalidad
condujeron a la necesidad de una nueva e incompleta reforma tributaria, ahora impulsada por un gobierno
favorable al sector empresarial. En otras palabras, disminuy el margen del CACIF para imponer la posicin
que favoreca. En segundo lugar, y asociado en parte a lo anterior, debe reconocerse un incipiente pero creciente
papel del Congreso en la determinacin de la poltica fiscal del pas, as como una participacin mayor de

21

organizaciones sociales en la generacin de propuestas y en la fiscalizacin de la poltica fiscal en Guatemala.

El reconocimiento de ambos hechos podra facilitar el surgimiento de un marco institucional, basado en una
responsabilidad central del Congreso, para llevar a cabo reformas tributarias concertadas que pudieran basarse en
un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias en el futuro.
d. Efectos del Pacto Fiscal sobre las caractersticas de la poltica fiscal
i. Precaria e inestable recaudacin tributaria
La carga tributaria de Guatemala cinco aos despus de la suscripcin del Pacto Fiscal (estimado en 9.7% en el
2004) es similar a la que exista el ao que se suscribi (9.4% en el 2000). La principal causa del alza inicial en
la recaudacin tributaria fue el resultado principalmente del aumento de la tasa del Impuesto al Valor Agregado
(IVA) del 10% al 12%. Adicionalmente, el impuesto que logr mejores resultados fue el Impuesto sobre
Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA), un impuesto mnimo sobre la renta aplicable a las ventas totales
o a los activos netos. De hecho, la carga tributaria durante el ao 2003, subi en promedio un 0.98% del PIB
respecto al ao 1999, lo cual se explica fundamentalmente por un 0.65% del PIB correspondiente al IVA y un
0.51% del PIB por el lado del IEMA, mientras que impuestos a derivados del petrleo y a importaciones
(aranceles) redujeron su aporte a la carga tributaria nacional. En resumen, de la gran cantidad de reformas a los
impuestos que se realizaron desde el ao 2000 (Ver siguiente cuadro) dos reformas a impuestos fueron las ms
efectivas en aumentar la recaudacin: el incremento en la tasa del IVA y el incremento en la tasa del IEMA.
Cuadro 5
Principales reformas a los impuestos con posterioridad al Pacto Fiscal
Aos de reforma Impuesto
Cambio 2003 respecto 1999 (% del
PIB)
0.98
Total
2000, 2001
Circulacin
de
0.20
Vehculos
2000, 2001
ISR
0.10
2000,2001, 2002, IVA
0.65
2003
2000, 2002
Timbres y papel sellado
0.02
2000
Distribucin cemento
0.04
2000, 2001, 2002, Bebidas
-0.04
2003
-0.28
2001, 2003
Derivados del petrleo
0.51
2001
IEMA
0.01
2001
Tabaco
-0.13
Aranceles
0.26
Regalas petrleo
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Ministerio de Finanzas Pblicas.
El IEMA, altamente adversado por las empresas 64, y declarado inconstitucional a principios del 2004, logr ser
sustituido meses mas tarde por un impuesto de caractersticas similares, aunque con menores tasas y una base
tributaria ms estrecha65. Si bien las reformas realizadas a las leyes tributarias a partir del 2000 marcaron una
tendencia ascendente para la recaudacin tributaria, por otro lado se estaban consolidando efectos negativos para
los ingresos tributarios por el lado de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos principalmente por el
64

Debido a que como este impuesto gravaba las ventas brutas, se deca que castigaba tanto a empresas rentables como a
empresas con prdidas, y como gravaba los activos netos, desincentivaba la inversin en capital fsico.
65
El nuevo impuesto se llama Impuesto Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP), mientras que el IEMA era un
impuesto permanente en el ao 2003, este nuevo impuesto durar hasta el ao 2007.

22

sector empresarial en el ao 2001, aunque tambin por parte de personas individuales, entidades de la sociedad
civil y partidos polticos de oposicin. Esta ola de recursos se aceler, en un ambiente de hostilidad entre el
gobierno y el sector empresarial, por el aumento en la tasa del IVA y posteriormente por el alza en la tasa del
IEMA, impuestos sobre los cuales exista un grado amplio de rechazo por parte de la sociedad civil y el sector
empresarial, respectivamente.
Cuadro 6
Principales recursos de inconstitucionalidad con posterioridad al Pacto Fiscal
Ao
Legislacin impugnada
Observaciones
2000 Bebidas alcohlicas
2001 Timbre de control fiscal para bebidas
alcohlicas
2002 Bebidas alcohlicas
Se presentaron 6 recursos
Bebidas no alcohlicas
Se presentaron 5 recursos
Ampliacin base imponible
Se elimina el lmite de gasto deducible por
concepto de donaciones a centros educativos y
culturales
Ley contra la defraudacin y el contrabando
Derivados del petrleo
2003 Bebidas alcohlicas
Se presentaron 6 recursos
Impuesto al bnker, Impuesto sobre la renta,
Tasa IVA del 30% sobre bebidas, Cdigo
tributario, Cdigo procesal penal, Exoneraciones
fiscales, Derivados de petrleo
2004 IEMA, Cdigo Tributario
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de SAT.
ii. Administracin tributaria incipiente
De acuerdo al Pacto Fiscal, el alza en la recaudacin tributaria tambin debera darse de la mano de la mejora en
la recoleccin de tributos, de lo cual se encarga la Superintendencia de Administracin Tributaria. A los pocos
meses de la firma del Pacto Fiscal, esta entidad haba dado seales promisorias pero cuatro factores han limitado
su capacidad de accin. De hecho, la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT), constituida en 1998
como ente autnomo y tcnico encargado de recaudar los ingresos tributarios, fue la nica entidad que asumi el
Pacto Fiscal como parte integral de su programa de trabajo.
Los avances ms importantes de la SAT han sido facilitar el pago de impuestos a los contribuyentes a travs del
sistema bancario, la instalacin de oficinas de atencin al pblico as como pago electrnico de declaraciones va
Internet. Sin embargo, est pendiente la consolidacin de una cuenta corriente tributaria y el fortalecimiento de
la unidad de contribuyentes especiales. Tampoco existe una coordinacin institucional entre la Polica Nacional
Civil, la investigacin criminal y aporte de pruebas por parte del Ministerio Pblico y la administracin de
justicia, que corre a cargo del Organismo Judicial, lo cual incide en una baja incidencia en la condena penal de
los casos de contribuyentes omisos o en situacin de defraudacin tributaria.
Por otro lado, a pesar de que la SAT fue visualizada como una entidad con autonoma y con carcter tcnico, el
cambio continuo de autoridades no ha permitido desarrollar polticas de largo plazo dentro de la SAT, que en
ocho aos de existencia ha contado con cinco superintendentes. La transparencia de la entidad se vio afectada
fuertemente durante al 2003, cuando fue nombrado como director de esta entidad el antiguo Contralor de
Cuentas, posteriormente sujeto a un juicio por enriquecimiento ilcito. Por otro lado, al asumir el cargo fue
destituido numeroso personal tcnico.

23

iii. Gasto social limitado con el mantenimiento del rezago social

El gasto social mostr una tendencia creciente derivado de los compromisos de los Acuerdos de Paz pero no
continu creciendo como porcentaje del PIB a partir de la firma del Pacto Fiscal. Algunos rubros, como el gasto
de vivienda, prcticamente desapareci y contrario a lo estipulado en los Acuerdos de Paz, el gasto militar se
increment con posterioridad al Pacto Fiscal y en ningn ao posterior a la firma del Pacto Fiscal estuvo por
debajo de la meta de reduccin establecida en los Acuerdos de Paz. En lo que respecta a Salud, a partir del ao
2002 no se cumpli con el compromiso mnimo de gasto establecido en los Acuerdos de Paz, adems que el
gasto en salud se redujo como porcentaje del PIB, lo cual contravino lo estipulado en el Pacto Fiscal. Solo en el
caso de la educacin se cumpli con la meta mnima de los Acuerdos de Paz.
Grfica 4
Evolucin de los compromisos de gasto establecidos en los Acuerdos de Paz
1.6

Educacin

Salud
3

1.4

2.5

1.2
1

0.8

1.5

0.6

0.4
0.5

0.2
0

E jecucin

0.6

E jecucin

M eta

Vivienda

M eta

Defensa
1.2

0.5

0.4

0.8

0.3

0.6

0.2

0.4

0.1

0.2

E jecucin

M eta

Ejecucin

M eta

Fuente: Elaboracin propia con base en estadsticas oficiales

En lo que respecta a la progresividad del gasto pblico, la Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia (SEGEPLAN) elabor en el ao 2000 un mapa de la pobreza para identificar los municipios con
mayor incidencia de pobreza, y de esta forma focalizar el gasto pblico 66. Con base en los datos del mapa de la
pobreza se puede concluir que en el caso de la salud no se observ durante el perodo 1999-2002 una
reasignacin importante del gasto hacia las regiones de mayor pobreza. El contraste entre el gasto social por
habitante en salud en la regin metropolitana con el gasto en la regin norte permite concluir que en 1999 se
gastaba en la primera 10 veces ms, y en el ao 2002 10.6 veces ms. Si se compara el gasto de la regin
metropolitana, con el de la regin Noroccidente, con una mayor proporcin de personas en situacin de pobreza,
se encuentra que en 1999 se gastaba 6.3 veces ms en la regin metropolitana y en el ao 2002, 7.9 veces ms
66

Dicho instrumento formaba parte de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, sobre la cual se elabor un documento,
pero nunca se lleg a aplicar en la realidad.

24

(Cely, Mostajo y Gregory, 2003). Por lo tanto, midindose de esta manera puede concluirse que en el caso del
gasto en salud no hubo avances hacia una mayor progresividad del gasto.
Cuadro 7
Gasto pblico en salud per cpita por regiones
(en dlares de paridad de poder adquistivo)
Gasto Pblico (dlares PPP)
Pobreza
Prevalencia
Regin
Relativa Indgena
1999
2000
2001
2002
I. Metropolitana
11.7
14.5%
103.4
105.0
116.4
117.6
VI. Sur Occidente 72.1
64.9%
60.6
75.8
68.3
56.2
Promedio
Nacional
60.49
59.98
59.91
49.96
V. Central
43.1
45.5%
42.9
48.4
48.0
36.1
III. Nororiente
49.9
13.1%
33.9
48.4
40.3
33.7
IV. Sur Oriente
65.5
5.0%
25.5
32.1
29.8
26.7
VII. Noroccidente 79.2
77.1%
13.2
16.6
17.4
14.9
VIII. Petn
59.3
28.7%
12.0
13.1
15.8
11.7
II. Norte
75.3
93.5%
10.4
12.7
11.4
11.1
Fuente: Cely, Mostajo y Gregory (2003) con base en estadsticas oficiales
Durante el perodo 1999-2002 hubo una reduccin del gasto por habitante en educacin, pero la reduccin
estuvo ms concentrada en la regin metropolitana que en las regiones departamentales. 67 Por ejemplo, la regin
norte era 1.7 veces ms pequea que la metropolitana en 1999, mientras que para 2002, la brecha se haba
reducido a 1.4 veces. En este caso hubo alguna mejora en la progresividad del gasto pblico aunque la
reduccin del gasto por persona tendi a reducir su impacto positivo. En sntesis, lo anterior sugiere que no
hubo avances significativos en lo que se refiere a canalizar una creciente proporcin del gasto pblico social a la
poblacin en situacin de pobreza despus de la suscripcin del Pacto Fiscal.
Cuadro 8
Gasto pblico en educacin per cpita por regiones
(en dlares de paridad de poder adquistivo)
Pobreza Prevalencia Gasto Pblico (dlares PPP)
Regin
Relativa Indgena
1999
2000
2001
2002
VIII. Petn
59.3
28.7%
179.2
205.1
213.4
188.3
I. Metropolitana
11.7
14.5%
141.6
142.9
142.0
110.9
Promedio
Nacional
102.9
108.7
119.0
99.3
IV. Sur Oriente
65.5
5.0%
93.8
102.7
113.9
98.2
VI. Sur Occidente 72.1
64.9%
92.1
101.5
112.3
98.0
V. Central
43.1
45.5%
91.6
96.0
106.4
91.8
VII. Noroccidente 79.2
77.1%
84.8
89.7
101.1
89.8
III. Nororiente
49.9
13.1%
81.0
86.1
117.5
86.6
II. Norte
75.3
93.5%
84.8
87.5
97.6
79.6
Fuente: Cely, Mostajo y Gregory (2003) con base en estadsticas oficiales

67

Cely, Mostajo y Gregory (2003)

25

iv. Avances incipientes en materia de transparencia y auditora social

La experiencia de Guatemala es congruente con la visin de M. Moore de que existe un aumento del activismo
poltico en los pases en desarrollo con relacin al tema del gasto pblico y su transparencia. 68 En Guatemala
ello ha sido en parte el resultado de la mayor visibilidad que el Pacto Fiscal le ha dado al tema general de la
poltica fiscal.
Sin embargo, este activismo creciente no siempre ha estado acompaado de avances
institucionales para favorecer una mayor rendicin de cuentas con relacin al gasto pblico. Uno de los
instrumentos ms importantes es el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) -que suministra
informacin detallada sobre el uso y destino de los recursos pblicos- establecido an antes de la suscripcin del
Pacto Fiscal. A partir del 2004 se ha iniciado su extensin a entidades descentralizadas, lo cual permitir tener
un mejor control e informacin sobre la ejecucin de estos entes. Sin embargo, el SIAF pas por dos etapas
durante las cuales se ved el acceso del pblico a informacin: a finales del ao 2000 y a finales del ao 2003. 69
Otro avance importante fue la ratificacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, aunque
todava no se ha avanzado en su implementacin. Adems, a partir el ao 2003 se estableci un sistema
electrnico de compras denominado Guatecompras, aunque por el momento no es obligatorio y de uso
generalizado. Finalmente, otro logro importante fue que en el 2004 fue posible que la Contralora de Cuentas,
ante denuncias de corrupcin, tuviera acceso a los registros de gastos del Ministerio de la Defensa despus de
aos de negar este acceso apelando a razones de seguridad nacional.
Los casos de corrupcin han sido muy publicitados por los medios de comunicacin escrita. Durante el 2004 se
iniciaron procesos legales contra diversos funcionarios pblicos por sealamientos de corrupcin, dentro de los
que se destacan las personas que ocuparon los siguientes cargos: Vicepresidente de la Repblica, Ministro de
Finanzas Pblicas, Superintendente de Administracin Tributaria, Contralor de Cuentas y el Presidente del
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Sin embargo, existen sospechas que en algunos de estos casos
puedan haber existido motivaciones exclusivamente polticas detrs de las decisiones de llevar a cabo los juicios
y de realizar las detenciones correspondientes, y durante el 2004 todava no haba habido ninguna condena de
estas personas.
En todo caso, no se han implementado medidas para erradicar o reducir de manera permanente la corrupcin del
aparato estatal. Por ejemplo, los gobiernos no han cumplido con el compromiso del Pacto Fiscal de presentar un
informe anual sobre casos de corrupcin, identificando las medidas necesarias para combatirla, y aunque se
conform una Comisin anticorrupcin, sta no logr consolidar su trabajo ni encabezar un esfuerzo sostenido
de fomento de la transparencia. Tampoco hubo entre el 2000 y el 2004 un fortalecimiento de los rganos de
control, como la Contralora de Cuentas 70 y el Ministerio Pblico, ya que no se les dot de mayores recursos, las
autoridades elegidas para su conduccin no han sido independientes del partido de gobierno, e incluso algunos
de ellos enfrentan juicios legales.
En lo que respecta al control de la ciudadana sobre los actos o pblicos, auditora social, el papel de la sociedad
civil an es limitado en esta rea. Esto ocurre porque las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil
son precarias, lo cual se combina con que los instrumentos para acceder a la informacin de los actos pblicos no
estn disponibles de forma oportuna y continua, como ocurri con el SIAF en dos perodos. Un avance
importante en esta rea ha sido la labor fiscalizadora del gasto pblico por parte de diputados del Congreso, pero
hasta el 2004 se haba limitado principalmente a una labor de un nmero muy restringido de diputados y
principalmente al gasto militar. Otro avance ha sido la aprobacin de nuevas leyes de descentralizacin en el
ao 2002, destacndose la posibilidad de una mayor auditora social en los municipios, aunque todava est en
68

Moore (2004b)
En la actualidad es posible para cualquier persona dar seguimento a los gastos pblicos a travs de la pgina SICOINWEB, que forma parte del SIAF y que permite conocer la ejecucin de las instituciones incorporadas al SIAF el mismo da
en que ocurre.
70
En el caso de la Contralora de Cuentas, se aprob una nueva ley en el ao 2001, donde se le dot de mayores
responsabilidades, pero se le asign por ley un porcentaje de los ingresos del gobierno, lo que a a la larga se tradujo en un
presupuesto menor al que tena anteriormente.
69

26

fase de implementacin en los municipios con mayor desarrollo, y la informacin sobre el gasto pblico en este
nivel es sumamente restringida.
Las leyes de descentralizacin mencionadas anteriormente tambin crean mecanismos de participacin a nivel
local, como son los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES), en los cuales la comunidad impulsa
proyectos para la comunidad y le son trasladados fondos desde el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural. En la prctica, sin embargo, adems de lo anterior no se han desarrollado mecanismos formales o
institucionalizados que permitan a la poblacin la participacin en la formulacin de polticas pblicas. En el
mecanismo mencionado de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, las comunidades definen sus prioridades
sobre las obras que deberan ser aprobadas por el Congreso de la Repblica y ejecutadas posteriormente. Sin
embargo, en la prctica este canal es bastante imperfecto, ya que de acuerdo con un estudio reciente, de las obras
solicitadas por la comunidad, apenas un 23% es aprobado por el Congreso de la Repblica en el programa de
inversin.71 Adems, la informacin disponible sobre los presupuestos locales raramente est disponible para
poder ser consultada y analizada con deternimiento.
e. Un declogo de lecciones
Lo anterior tiene diversas implicaciones para acciones futuras en Guatemala o en otros pases en relacin al tema
de la poltica fiscal. Por una parte, debiera estar clara la diferencia entre una reforma tributaria puntual, a
menudo no consolidada social y polticamente, y lo que es un pacto social sobre la poltica fiscal, que
normalmente incluye reformas tributarias de largo aliento, que marcan al pas y a su poltica fiscal por un
perodo largo de tiempo con base en acuerdos que cuentan con un amplio apoyo poltico y social. 72 Por otra, y
una vez se asegura un proceso participativo que busca modificar el marco institucional en el cual se define la
poltica fiscal para garantizar un pacto social efectivo, las propias experiencias de pactos fiscales en Guatemala y
otros pases sugieren varias recomendaciones.
En particular, corresponde en primer lugar aprovechar oportunidades de cambios en la correlacin de fuerzas
internas para impulsar un pacto social sobre la poltica fiscal, tomando en cuenta que requiere un proceso
importante y complejo de reorientacin institucional que afecta a intereses de ciertos sectores, especialmente en
el corto plazo. Segundo, es necesario contar con una organizacin o arreglo institucional bien definido para
impulsar el procesos, con credibilidad tcnica y poltica, es decir, reconocida como tcnicamente apta para el
manejo de un tema que se percibe como complejo, y con un respaldo o representacin que tome en cuenta a los
principales sectores que estaran participando en la negociacin del pacto social sobre la poltica fiscal. Tercero,
conviene basarse en un enfoque holstico y de largo plazo, que pueda ampliar el nmero de temas sujetos a
concesiones, sin limitarlo exclusivamente al tema de los impuestos, para facilitar acuerdos. La negociacin de un
pacto fiscal no debera ser interpretada como un proceso dirigido a lograr una reforma tributaria de corto plazo,
sino como un punto de partida para una reforma duradera del Estado basada en un cambio en la correlacin de
fuerzas que orientar la poltica pblica en el futuro.
En cuarto lugar, es tambin necesaria una estrategia de consulta bien definida y clara que no solo asegure tomar
en cuenta diversos intereses sino tambin darle legitimidad al proceso y explicar sus componentes potenciales.
A ello se agrega la necesidad, en quinto lugar, de establecer una relacin positiva, de aliados, con los medios de
comunicacin para apoyar el proceso. Sexto, y siempre como parte de la transparencia que debe caracterizar el
proceso, corresponde socializar la informacin y estudios sobre el tema, contribuyendo a un proceso de
aprendizaje colectivo que puede facilitar la convergencia de posiciones y el desarrollo de un lenguaje
compartido que permita llegar a acuerdos.
En sptimo lugar, las tcnicas de negociacin deben ser flexibles, tomando en cuenta la experiencia pasada del
pas en cuestin. En Guatemala la experiencia de negociacin de los Acuerdos de Paz fue especialmente til.
Octavo, dadas las asimetras en la capacidad de negociacin de diversos sectores, resulta necesario compensarlas
mediante mayor acceso a informacin, capacidades tcnicas y de negociacin para los grupos ms dbiles. En
71
72

CIEN (2003)
R. Merian distingue muy claramente entre ambos aspectos en su anlisis del Pacto Fiscal en Guatemala.

27

noveno lugar, resulta fundamental incluir, desde el principio, a los partidos polticos y al poder legislativo en el
proceso de negociacin, tomando en cuenta que el cambio institucional que se busca pretende democratizar la
definicin de la poltica fiscal y que ello pasa por incorporar de manera decisiva a los partidos y al poder
legislativo como componentes fundamentales de un rgimen democrtico. Finalmente, conviene asignarle
suficiente tiempo para la construccin de capacidades y para la negociacin con el fin de alcanzar los resultados
esperados.
5. Conclusiones
El Estado guatemalteco se ha caracterizado por su incapacidad de contar con suficientes ingresos para afrontar
los retos del desarrollo econmico, y cuenta con una larga historia de reformas tributarias fracasadas en las que
han incidido grupos de inters fuertes y bien organizados, incluyendo al sector empresarial en particular, lo cual
ha coincidido con un precario sistema de representacin y mediacin de las relaciones de poder y de un poder
ejecutivo dbil. Frente a problemas fiscales y la necesidad de resolverlos, histricamente se han dado dos
formas alternativas de relacin entre el sector empresarial y el poder ejecutivo: a) la negociacin de lites o b) la
confrontacin. Lo primero ha involucrado una negociacin entre la lite tecnocrtica correspondiente al gobierno
de turno y la dirigencia empresarial. La estrategia de confrontacin ha incluido paros empresariales, la
movilizacin de la opinin pblica y la interposicin de recursos de inconstitucionalidad.
Previo al 2000, ao en que se suscribi el Pacto Fiscal, ninguna de estas prcticas haba conducido a arreglos
duraderos que resolvieran problemas bsicos de la poltica fiscal. As, y como consecuencia de un marco
institucional en el que solamente haban cabido la negociacin de lites o la confrontacin, las caractersticas
principales de la poltica fiscal haban sido bajos e inestables ingresos tributarios, reducidas asignaciones para el
gasto social unido a deficiencias en la gestin del mismo, incluyendo la ausencia de instrumentos tcnicos para
medir la calidad del gasto y una alta concentracin del gasto en la regin central del pas, entre otros. Lo
anterior ha provocado que los indicadores sociales en Guatemala estn entro los ms rezagados en la regin
latinoamericana
La negociacin de un Pacto Fiscal en Guatemala se inici en 1999 y culmin un ao ms tarde con un gran
acuerdo nacional suscrito por una amplia diversidad de sectores, que pareca haber abierto espacio para crear un
nuevo marco institucional que fuera ms all de una poltica fiscal basada en la negociacin de lites o en la
confrontacin. Sin embargo, y no obstante el xito inicial en suscribir un acuerdo amplio sobre un Pacto Fiscal,
en la prctica no pudo desarrollarse un marco institucional renovado que permitiera que el conjunto de fuerzas
polticas y sociales guatemaltecas llegaran a un acuerdo duradero sobre la poltica fiscal, constituyendo as un
autntico pacto social sobre la poltica fiscal, basado en un cumplimiento cuasi-voluntario de obligaciones
tributarias y en una estricta rendicin de cuentas. En otras palabras, como ha concluido R. Merian, el Pacto
Fiscal de Guatemala no constituye un pacto social sobre la poltica fiscal, aunque tiene el potencial para
contribuir a que ello se logre en el futuro.73
As, la naturaleza ms general de los principios y compromisos contenidos en el acuerdo global sobre el Pacto
Fiscal permiti que diferentes visiones gremiales y sectoriales convergieran en relacin a lineamientos tiles
pero principalmente generales sobre poltica fiscal. Luego, y a pesar de que la sociedad civil y el sector privado
lograron un acuerdo sobre una reforma tributaria, incluyendo un aumento del IVA y de las tasas mximas del
Impuesto sobre la Renta, el acuerdo no fue apoyado por el Congreso, debido a que el poder ejecutivo no tuvo la
capacidad de coordinar posiciones y a que la mayora en el Congreso, en control del entonces partido oficial,
consider que no haba sido suficientemente consultada en relacin a la propuesta. Se perdi as la oportunidad
de aprobar una reforma tributaria significativa, enmarcada en un pacto fiscal ms amplio, sin mayores costos
polticos.
Esta oportunidad perdida fue la antesala de una nueva etapa de confrontacin, equivalente a retomar el precario
marco institucional que rega la relacin entre el Estado y el sector empresarial antes de que se hubiera suscrito
el Pacto Fiscal. Si la firma del Pacto Fiscal en el 2000 haba sido un punto cumbre en la historia de la
73

Merian (2004), p.68-70

28

concertacin en Guatemala, el momento (2001) en que el poder ejecutivo y la mayora en el Congreso decidieron
aumentar las tasas del IVA y de un impuesto sobre activos netos o ventas brutas marc uno de los puntos ms
bajos de la misma, por el grado de confrontacin que gener. Esta asumi diferentes formas: manifestaciones
populares por parte de las organizaciones sociales, campaas de los medios de comunicacin en contra del
gobierno, paro empresarial por parte del sector privado y algunas campaas de protesta ciudadana,
principalmente en rechazo al incremento del IVA y a las denuncias de corrupcin del gobierno. Tambin hubo
un alza muy importante en la interposicin de recursos de inconstitucionalidad con el propsito de invalidar las
alzas de impuestos.
Los recursos de inconstitucionalidad impulsadas por el sector empresarial en contra de las medidas asumidas por
el gobierno entre el 2000 y 2003 fueron aceptadas por la Coste de Constitucionalidad a principios del 2004 y
tuvieron el efecto paradjico de debilitar las finanzas del gobierno pro-empresarial electo a fines del 2003,
poniendo de manifiesto las debilidades de no contar con un acuerdo bsico o pacto social de largo plazo sobre la
poltica fiscal. A su vez, frente a esta debilidad tributaria el nuevo gobierno acudi en el 2004 a una estrategia
de negociacin de lites que, al igual que negociaciones previas de este tipo, result en aumentos
extremadamente reducidos de la carga tributaria y con impuestos directos temporales y decrecientes. En sntesis,
y a pesar de que se haba suscrito un Pacto Fiscal en el 2000, un ao ms tarde se haba entrado a una nueva
estrategia de seria confrontacin entre el sector privado y el gobierno en relacin a este tema, y tres aos ms
tarde un nuevo gobierno impuls una estrategia de negociacin de lites que tuvo un impacto tributario
extremadamente limitado.
Lo anterior permitira concluir que el Pacto Fiscal convenido en el 2000 cre la posibilidad de que se llegara a un
acuerdo o pacto social sobre la poltica fiscal que se implementara en Guatemala, pero esta oportunidad no se
aprovech. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que las propias negociaciones y debates surgidos como
consecuencia del propsito de llegar a un Pacto Fiscal generaron dinmicas que podran dar lugar a cambios en
el futuro. Primero, el perfil del tema fiscal se elev parcialmente y, an cuando no fue un tema de debate durante
las elecciones del 2003, surgi con fuerza como tema central de la poltica econmica en el 2004 y difcilmente
podr volver a ser un tema secundario mientras prevalezca la incertidumbre asociada a la falta de acuerdos y de
soluciones duraderas en materia fiscal.
Segundo, el sector empresarial representado por el CACIF perdi su capacidad de ejercer un veto sobre la
poltica fiscal durante el perodo de confrontacin entre el 2001 y el 2003, abrindose as en principio espacios
para que otros actores puedan incidir en este campo. Tercero, despus de la suscripcin del Pacto Fiscal la
incidencia de organizaciones sociales y del Congreso en la poltica fiscal aument, tanto en la etapa de
confrontacin (2001-2003) como en la de negociacin de lites (2004). En esta ltima etapa la apertura de un
perodo de audiencias pblicas en el Congreso, as como la atencin especial que recibieron las propuestas de
organizaciones sociales, permiten prever el surgimiento de un nuevo ordenamiento institucional ms
democrtico que podra ser la base de un pacto social sobre la poltica fiscal.
Lo anterior tiene diversas implicaciones para acciones futuras en Guatemala o en otros pases en relacin al tema
de la poltica fiscal. Por una parte, debiera estar clara la diferencia entre una reforma tributaria puntual, a
menudo no consolidada social y polticamente, y lo que es un pacto social sobre la poltica fiscal, que
normalmente incluye reformas tributarias de largo aliento, que marcan al pas y a su poltica fiscal por un
perodo largo de tiempo con base en acuerdos que cuentan con un amplio apoyo poltico y social. Por otra, y una
vez se asegura un proceso participativo que busca modificar el marco institucional en el cual se define la poltica
fiscal para garantizar un pacto social efectivo, las propias experiencias de pactos fiscales en Guatemala y otros
pases sugieren que a) deben aprovecharse las oportunidades surgidas de un cambio de la correlacin interna de
fuerzas; b) conviene un enfoque integral y de largo plazo; c) es necesaria una estrategia de consulta bien
definida; d) debe buscarse el apoyo de los medios de comunicacin; e) se requiere una socializacin de la
informacin y estudios sobre el tema; f) las tcnicas de negociacin deben ser flexibles; g) corresponde
compensar asimetras de los participantes en las negociaciones; h) deben involucrarse a los partidos polticos y al
Congreso en el proceso de concertacin desde el principio; y i) hay que darle suficiente tiempo al proceso para
desarrollar capacidades y para asegurar que la negociacin sea exitosa.

29

30

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32

Resea Biogrfica
Juan Alberto Fuentes Knight
juan.alberto.fuentes@undp.org
Economista guatemalteco, cuenta con un Doctorado en Economa de la Universidad de Sussex, Inglaterra, una
Maestra en Economa de la Universidad de Toronto, y estudios de Posgrado en Ciencias Polticas, Economa
Internacional y Derecho Internacional en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra.
Anteriormente trabaj en CEPAL, Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA) y la
Secretara de Planificacin Econmica de Guatemala (SEGEPLAN). Fue Secretario Ejecutivo de la Comisin
Preparatoria del Pacto Fiscal y Coordinador de la Comisin de Seguimiento del Pacto Fiscal. Ha escrito
diversos artculos sobre poltica fiscal, desarrollo ecnomico, integracin econmica, entre otros. Actualmente
coordina el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala.

Maynor Vinicio Cabrera

mynorvc@terra.com.gt
Economista guatemalteco con una maestra de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y estudios de
posgrado sobre anlisis tributario en la Universidad de Harvard. Anteriormente trabaj como investigador
econmico en ASIES y CIEN, y como Secretario Ejecutivo de la Comisin de Seguimiento del Pacto Fiscal. Ha
elaborado artculos sobre temas econmicos. En la actualidad se desempea como docente de la Universidad
Rafael Landvar y como consultor del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala.

33