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Temario General de la ESTT - OEP 2011

Grupo de Materias Generales


Elaborado en 2011

TEMA 15
LA
ADMINISTRACION
PBLICA:
CONCEPTO.
PRINCIPIOS
INFORMADORES. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA.
GOBIERNO Y ADMINISTRACION. LA ADMINISTRACION, LAS FUNCIONES
Y LOS PODERES DEL ESTADO.
1. LA ADMINISTRACION PBLICA: CONCEPTO............................................2
2. EL RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS:
PRINCIPIOS INFORMADORES......................................................................4
3. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA.............................7
4. GOBIERNO Y ADMINISTRACION................................................................15
5. LA ADMINISTRACION, LOS PODERES Y LAS FUNCIONES DEL
ESTADO.........................................................................................................26
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................36
LA ADMINISTRACION PBLICA: CONCEPTO.
La Administracin Pblica puede entenderse bsicamente desde una
perspectiva funcional o de actividad y desde una perspectiva orgnica.
Funcional. En este sentido administracin hace referencia a un concepto
dinmico que se contrapone a otras formas de manifestacin del Poder
Pblico, como la legislacin o la jurisdiccin.
Orgnica. Desde esta perspectiva se considera a la Administracin como el
conjunto de rganos o instituciones que llevan a cabo esa actividad que se
estima administrativa.
Sin embargo, observamos como en ambos sentidos se parte de un concepto
previo de lo que es Administracin, concepto que es preciso esclarecer para
llegar a una definicin precisa de lo que es la Administracin Publica.
Atendiendo a su sentido etimolgico o vocablo Administrar proviene del latn
"ad ministrare que significa servir. Gil Robles indica que administrare se deriva
probablemente de ad manus trahere que implica alusin a la idea, de manejo o
gestin. Por ello afirma el profesor Garrido Falla que la Administracin alude a
gestin de asuntos o intereses. El diccionario de Lengua Espaola, por su parte
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Leodegario Fernndez Snchez

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emplea el trmino administrar como equivalente a gobernar, regir, o cuidar, y el


administrador es la persona que administra bienes ajenos.
En consecuencia, Administracin, por su raz etimolgica recoge dos ideas
fundamentales: las de gestin y subordinacin. En efecto, la funcin
administrativa supone una actividad gestora, esto es, de realizacin de fines
mediante el empleo de medios pertinentes, y una actividad subordinada, en
cuanto que esos fines y esos medios vienen predeterminados por
consideraciones superiores de tipo poltico. A ello Garrido Falla aade la nota a
alteridad, ya que la accin administrativa se ejerce, normalmente, respecto de
bienes o intereses que no son propios sino, muy al contrario, ajenos: los de la
comunidad.

La Administracin Pblica en el ordenamiento jurdico espaol.


La Administracin Pblica se presenta en nuestro ordenamiento jurdico
totalmente organizada, como un autntico rgano del Estado, siendo los
funcionarios simples agentes de dicha organizacin. La Administracin Pblica
no es representante de la comunidad como ocurre al Parlamento, sino una
organizacin puesta su servicio. As la Constitucin Espaola al referirse a la
Administracin, adems de subrayar como primera nota definitoria su carcter
servicial (Art. 103.1 La Administracin pblica sirve con objetividad los intereses
generales), extrae de ello inmediatamente su condicin de subordinada o
sometida ( Art. 103.1 con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho; Art.. 106.1:
Los tribunales controlan la legalidad de la actuacin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican) En igual sentido se pronuncia
la Ley 6/97 de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado (en adelante L6/97), al destacar, en su
exposicin de motivo su carcter servicial y en su Art. 2.1, su sumisin a la Ley
y al Derecho.
Pero no solo matiza la Constitucin estos dos caracteres, sino que adems
establece cuales han de ser los principios de actuacin de la Administracin
Pblica; eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin
(Art. 103.1)
Esta organizacin servicial de la comunidad que es la Administracin Pblica,
aparece con personalidad jurdica propia (Art. 20.2 L6/96, Art. 137 CE y L7/85),
y para el derecho Administrativo, al que est sometida, es, ante todo, un sujeto
de relaciones jurdicas. El dato primario de la Administracin Pblica ante el
Derecho es este de su personalidad jurdica, personalidad que es una nota que
la comprende a ella sola como organizacin y que deja fuera a los rganos

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Leodegario Fernndez Snchez

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legislativos y judiciales. En consecuencia, cabe decir que para el Derecho


Administrativo la Administracin Pblica es ante todo una persona jurdica.
Todas las relaciones jurdicoadministrativas se explican en tanto la
administracin Pblica, es cuanto persona, es un sujeto de Derecho que
emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un
patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. De este modo, personificacin
de la Administracin Pblica es el dato primario y sine qua non del Derecho
Administrativo.
Hay que destacar tambin cmo en lugar de hablar de la administracin pblica
en singular hemos de hablar de administraciones pblicas, de una pluralidad de
entidades administrativas dotadas cada una de ellas de personalidad jurdica.
Esta pluralidad de entes administrativos se ordena en las siguientes esferas: la
Administracin General del Estado, la de las Comunidades Autnomas, la
Administracin Local y la Administracin Institucional (del Estado RENFE,
Instituto Nacional de la Seguridad Social, etc., de las CCAA Instituto Andaluz
de la Mujer, Servicio Andaluz de Salud, o de cada uno de los Entes Locales
Empresa Municipal de Transportes, Patronatos de Viviendas, etc., y
finalmente, la Administracin Corporativa Cmaras Oficiales, Colegios
Profesionales, etc.

Estas esferas tienen un estatuto general: la Administracin del Estado, en la


Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General
del Estado, la cual ha derogado la Ley de rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado de 26 de julio de 1957, las CCAA en sus respectivos Estatutos,
norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma, segn precisa el
artculo 147 CE; la Administracin Local, en la Ley 7/85 de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Rgimen Local; la Administracin Institucional del
Estado en la Ley 6/97 que ha derogado la Ley de Rgimen Jurdico de la
Entidades Estatales Autnomas de 26 de diciembre de 1958; La
Administracin Institucional de los entes locales en la Ley 7/85 y en el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales del 17 de junio de
1955.
Falta en el caso de la Administracin corporativa salvo en algunos casos, los
Colegios Profesionales, por ejemplo que son regulados por una ley general
para todos ellos, de 13 de febrero de 1974, modificada por la de 26 de
diciembre de 1978 sin duda por la irreductible heterogeneidad de los
fenmenos que bajo ella se encuadra. Pero es lo comn que, por debajo de
ese estatuto general de esferas administrativas, cada ente en particular
disponga de un estatuto propio ms o menos diferenciado (Municipios,
Provincias, entes institucionales)

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1. EL RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS:


PRINCIPIOS INFORMADORES.
1.1. Preliminares.
El concepto que debe tenerse en la actualidad de lo que se entiende por
Administracin Pblica debe ser bien distinto al que se utilizaba en la anterior
etapa gobernada por un rgimen antidemocrtico, ya que la Administracin no
era ms que un apndice del Gobierno, sin permitir la independencia entre la
actividad del Gobierno y la de la Administracin.
Con nuestra Constitucin, los perfiles de ambas instituciones se distinguen y se
recupera la funcin poltica para el Gobierno, inspirada en el principio de
legitimidad democrtica, tal como recoge la Ley 30/1992, mientras que para la
Administracin se le asignan las funciones administrativas y la potestad
reglamentaria.
El Artculo 103 de la Constitucin indica: La Administracin sirve con
objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Al mismo tiempo, la Constitucin
tambin atribuye al Estado la competencia para que dicte las bases del
rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas.
El artculo 3 de la LRJPA, modificado por la Ley 4/1999, se refiere a los
principios generales en relacin a las Administraciones Pblicas y a este
respecto precepta qu:
1. Las Administraciones Pblicas sirven con objetividad los intereses generales
y actan de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a
la Constitucin, a la Ley y al Derecho.
Igualmente, debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de
confianza legtima.
2. Las Administraciones Pblicas, en sus relaciones se rigen por el principio de
cooperacin y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos.
3. La actuacin de la Administracin Pblica respectiva se desarrolla para
alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento
jurdico.
4. Actan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica.
5. En sus relaciones con los ciudadanos actan de conformidad a los principios
de transparencia y participacin.

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Asimismo, resulta obvio, que tratndose de un Estado integrado por una


multiplicidad de entidades
territoriales, en donde coexisten diferentes
Administraciones Pblicas, se hace necesario crear una serie de instrumentos
basados en la inexcusable cooperacin institucional que garanticen la armona
y coordinacin entre tales Administraciones Pblicas.
1.2. Principios informadores.
La Ley 30/1992 y su posterior reforma mediante la Ley 4/1999 renen en su
contenido, tanto el rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas como el
procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad, con el fin
de que tanto la materia de procedimiento administrativo comn como de
responsabilidad administrativa sea una y uniforme a lo largo y ancho de nuestro
Estado. Como ya hemos mencionado, el artculo 103 de la CE y el artculo 3 de
la LRJPA contemplan los principios informadores de nuestro Rgimen jurdico
y no son otros que:
Eficacia.- El objetivo de la Administracin Pblica es hacer efectivo su
propsito, alcanzar los
intereses generales, realizar su cumplimiento,
conseguir sus objetivos.
Jerarqua.- No es otra cosa que la ordenacin gradual y vertical de las
competencias. Tiene su origen remoto en la organizacin eclesial, ya que
etimolgicamente significa gobierno de las cosas sagradas. En el mbito
administrativo podemos considerar que tiene los siguientes caracteres y
circunstancias:
a) Precisa la existencia de una pluralidad de rganos
escalonada y racionalmente.

que se ordenan

b) Una identidad de cometidos y competencias, con actividades comunes y


objetivos idnticos.
c) Estos rganos asumen responsabilidades especficas, con divisin del
trabajo y de funciones.
d) Los rganos jerarquizados estn subordinados unos a otros con arreglo a
una escala de mayor a menor.
Descentralizacin.- La descentralizacin administrativa supone la existencia,
adems de la Administracin del Estado, de una serie de entes a los que se
les encomienda la persecucin de fines pblicos dotndoles de personalidad
jurdica propia para su actividad. La clasificacin de descentralizacin
podramos realizarla en territorial, fundacional y corporativa.
Territorial, en provincias, municipios, comarcas, etc.
Fundacional, a travs de organismos autnomos de derecho pblico.
Corporativa, la desarrollada por colegios profesionales, cmaras de comercio.

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Desconcentracin.- Supone una derivacin de la actividad de un rgano


administrativo a una serie de departamentos, con el fin de no acumular un
exceso de actividad, sin perder en ningn momento la responsabilidad jurdica
directa de los asuntos que trate. Un ejemplo de desconcentracin en la
Administracin Local la tenemos en los Ayuntamientos con las funciones
realizadas por sus diferentes departamentos en los que est organizado, slo
existe un Ayuntamiento, pero sus tareas no estn centralizadas en una sola
instancia.
Coordinacin.- Mooney lo define como la ordenacin, disposicin del esfuerzo
del grupo, a fin de conseguir la unidad de accin en la persecucin de un
propsito. En nuestro derecho positivo son varios los rganos administrativos
que aparecen como encargados de llevar a buen fin este principio, as
tenemos al Presidente del Gobierno, que dirige la accin del Gobierno y
coordina las funciones de los dems miembros del mismo; los Ministros
coordinan las diferentes tareas en los diferentes departamentos de sus
ministerios; los Delegados del Gobierno en las CCAA les corresponde la
coordinacin propia de la Comunidad en polticas del Estado; y los
Subdelegados en las provincias.
En cuanto a los principios que informen de las relaciones interadministrativas
entre los diferentes
entres territoriales, podemos destacar que las
Administraciones Pblicas, en sus mltiples relaciones, debern tener en
cuenta una serie de normas de comportamiento a fin de lograr la necesaria
eficiencia a la que hemos hecho referencia anteriormente, haciendo un
llamamiento a la exigencia del respeto mutuo entre todas ellas, a la
ponderacin de los intereses implicados, a la mutua informacin y por ltimo,
a la cooperacin y asistencia activa.
La cooperacin y la coordinacin entre el Estado y las Comunidades
Autnomas se pretende instrumentar a travs las Conferencias Sectoriales y
los Convenios de Colaboracin.
En lo referente a las relaciones con la Administracin Local, la citada ley
determina que las mismas sern reguladas por la legislacin bsica de
rgimen local, aplicndose supletoriamente la Ley de
Procedimiento
Administrativo Comn.
2. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA.
1. INTRODUCCIN
Resulta comnmente admitida la existencia de un sector de la actividad
gubernamental no susceptible de fiscalizacin jurisdiccional o, ms
precisamente, y por referencia a nuestro ordenamiento, de imposible control
por los Tribunales Contencioso-Administrativos. En un reciente escrito dedicado
a la jerarqua administrativa, el profesor Alejandro NIETO se refera, en
trminos muy expresivos, a la indiscutible realidad del acto poltico: Cuntas
veces no han sido expulsados, por ejemplo, del mundo de la vida y del Derecho
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Leodegario Fernndez Snchez

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la discrecionalidad o el acto poltico? Pues lo mismo est sucediendo,


aparentemente, con la jerarqua. No obstante, y pese a quien pese, estos
muertos, ideolgicamente suprimidos, siguen gozando de buena salud . En
sentido similar, y sin nimo de agotar las referencias doctrinales, puede
recordarse tambin la opinin de J. A. SANTAMARA, para quien la existencia
de tal categora de actos ante los que es intil cerrar los ojos es la
evidencia misma.
De la compatibilidad entre el Estado constitucional de Derecho y la actividad
poltica excluida (en principio) del control judicial da buena muestra la actitud
del Tribunal Supremo estadounidense, que en ausencia de una expresa
previsin normativa de la figura se consider incompetente para decidir sobre
toda political question desde su trascendental sentencia en el caso Luther v.
Borden, de 1849 . Tambin en defecto de cualquier disciplina positiva, y aunque
en un mbito constitucional que poco o nada tena que ver con el
norteamericano, el acto poltico o de gobierno hizo su aparicin en el continente
europeo en la primera mitad del siglo pasado de la mano de la jurisprudencia
del Conseil d'Etat francs en el perodo de la Restauracin, citndose como
sentencia ms clebre de la poca en la materia la recada el primero de mayo
de 1822 en el conocido como affaire Laffitte.
Sirva este necesariamente breve apunte histrico para insistir en un dato de
sobra conocido: el acto poltico acompaa al Estado constitucional desde su
nacimiento y ha evolucionado con el mismo de acuerdo con la interpretacin
judicial de su extensin y lmites . Se tratara, en definitiva, de una ms de las
expresiones de la tensin entre gubernaculum y jurisdictio en el seno de dicha
forma de Estado que se caracteriza, precisamente, por la limitacin del
gobierno, en el sentido anglosajn del trmino, mediante el Derecho.
Sin embargo, ms all de esta genrica afirmacin queda todo por precisar. En
cada ordenamiento los contornos del acto poltico poseen caractersticas
propias que hacen en la prctica muy difcil la elaboracin de una teora con
pretensiones de generalidad. La intencin de las pginas que siguen es, por
ello, mucho ms limitada: se trata nicamente de analizar la jurisprudencia del
Tribunal Supremo espaol a propsito de los actos polticos del Gobierno (del
Estado o de alguna Comunidad Autnoma), intentando deducir de la misma
una serie de elementos que puedan servir para conformar dicha categora.
No se trata, en consecuencia, de elaborar una teora del acto poltico sino,
mucho ms limitadamente, de estudiar uno de los elementos que contribuyen a
la misma, reconociendo en todo caso su valor relativo de acuerdo con el
carcter dinmico que define, por naturaleza, a la actividad poltica y, en
consecuencia, a su propio entendimiento jurisprudencial
No quiere con ello afirmarse que las decisiones del Tribunal Supremo hayan
seguido una lnea absolutamente homognea en el entendimiento y en la
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argumentacin de lo que el acto poltico significa, a partir de la Constitucin,


para aquel Tribunal.
EL ACTO POLTICO SE VINCULA AL GOBIERNO ENTENDIDO COMO
RGANO CONSTITUCIONAL DISTINTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
La interpretacin de este aspecto de la teora del acto poltico puede
considerarse una constante incluso en la jurisprudencia anterior al propio texto
constitucional (14). nicamente el Gobierno, en su articulacin colegiada como
Consejo de Ministros y en su condicin de rgano constitucional, es susceptible
de producir actos de direccin poltica que, en ningn caso, pueden ser
resultado de la actividad de la Administracin Pblica por l dirigida.
As, y a este respecto, el Tribunal Supremo ha insistido en la necesaria
actuacin unitaria del Gobierno o en su entendimiento en el sentido
orgnico que en denominacin supone, identificndolo con el Consejo de
Ministros como genuino rgano del Gobierno en su unidad , del que han de
emanar los actos polticos que existan, y rechazando en todo caso la
definicin poltica de actuaciones de alguno de los ministros, del escaln
inferior al Consejo de Ministros, o de instancias manifiestamente incardinables
en el mbito de la Administracin Pblica
Adems de en la referencia a la institucin Gobierno o Consejo de Ministros, el
Tribunal Supremo ha insistido en el status de aqul como rgano constitucional
diferenciado de la Administracin Pblica, dado que la consideracin de la
Administracin Pblica como una persona jurdica, exige y, al propio tiempo,
justifica la exclusin de la misma de una parte de la actividad de los rganos
Superiores de tipo poltico. Estos rganos, especialmente el Gobierno no son
slo eventualmente rganos de la Administracin Pblica [...] sino que
cumplen, adems, otras funciones que nada tienen que ver con la
Administracin Pblica en cuanto persona, a la vez que se afirma que el
Gobierno al igual que las Cortes es un rgano Constitucional, al que el artculo
97 de la Constitucin encomienda la direccin de la poltica interior y exterior, la
Administracin Civil y Militar y la defensa del Estado.

EL ACTO POLTICO RESULTA DEL EJERCICIO DE COMPETENCIAS


CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUIDAS AL GOBIERNO
La condicin constitucional del rgano Gobierno significa la atribucin directa e
inmediata al mismo de competencias especficas en la propia Norma
Fundamental en el ejercicio de las cuales se manifiesta la actividad poltica.
Para avalar esta interpretacin, el Tribunal se refiri al ejercicio por el
Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros, de una
potestad constitucionalmente reconocida en el artculo 115 de la Carta Magna.

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Con posterioridad, ha considerado el ejercicio de la iniciativa legislativa,


explicitada en la aprobacin y posterior remisin a las Cortes de un proyecto de
ley, como un acto poltico resultado de unas funciones especficas que la
Constitucin encomienda al Gobierno, o como una funcin poltica que se
manifiesta en el ejercicio de competencias del Gobierno como rgano
constitucional y, contrario sensu, ha puesto de relieve cmo aquella
calificacin resulta imposible cuando la actividad que se cuestiona no aparece
derivada de la consideracin del Gobierno como rgano constitucional, en
cuanto que no se presenta como directamente derivada de la Constitucin y
supraordenada a la ley. Siempre en este mismo sentido el Tribunal ha
establecido que la denegacin por el Consejo de Ministros de la autorizacin
para la convocatoria de un referndum de mbito municipal es un acto de un
alto rgano constitucional que acta en uso de su voluntad poltica.
La relacin entre Gobierno-rgano constitucional, ejercicio de actividades
directamente vinculadas a la Constitucin y funcin poltica (entendida como
manifestacin de la mxima discrecionalidad u oportunidad ), resulta, por
consiguiente, fundamental para entender la jurisprudencia sobre el acto
poltico.
El Tribunal Supremo, sostiene el talante absolutamente discrecional del uso
de la iniciativa legislativa por el Ejecutivo, a la que califica de actuacin
encuadrable por derecho propio en el mbito de la poltica interior del Estado,
cuya direccin es competencia privativa del Gobierno. Asimismo, tras recordar
que el Gobierno es un rgano constitucional al que el artculo 97 encomienda la
direccin de la poltica interior y exterior, el Tribunal Supremo sostiene que la
respuesta gubernamental a una solicitud de informacin parlamentaria es una
actividad que participa [...] de naturaleza poltica y que se sita en el campo
de los actos de gobierno o polticos, lejos de la Administracin Pblica dentro
de cuya misin servicial de intereses pblicos no es incardinable dicho acto.
El Tribunal diferencia con claridad en el seno del artculo 97 CE entre la funcin
poltica directiva del Gobierno, de la que ste responde solidariamente ante el
Congreso de los Diputados, y la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria,
sujetas ambas al control de los Tribunales, para concluir, antes de declarar la
inexistencia de acto susceptible de impugnacin, que la definicin de la cuanta
de los presupuestos de cada Administracin y su distribucin es una actividad
netamente poltica. En otra de esas Sentencias que relacionan directa y
expresamente el artculo 97 CE con los actos polticos, se declara por el
Tribunal que el establecimiento por el Gobierno mediante Decreto del salario
mnimo interprofesional, por su incidencia sobre la poltica econmica general
del Estado, es un aspecto de la funcin poltica que por imperativo
constitucional reflejado en el artculo 97 de la Constitucin, compete a ese
rgano estatal en su dimensin de rgano constitucional, y ajena por tanto a su
posible actuacin como supremo rgano de la Administracin, concluyndose

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la inadmisin del recurso al igual que haba sucedido en los dos ltimos
pronunciamientos referidos.
Podramos concluir estableciendo que la idea de las competencias
constitucionalmente atribuidas al Gobierno como elemento de la doctrina
judicial del acto poltico puede entenderse tanto por referencia a preceptos
concretos de la Norma Fundamental en los que se singulariza una determinada
potestad gubernamental, como por remisin a la genrica funcin directiva
contenida en el artculo 97 CE; una funcin que ha podido ser objeto de
desarrollos ms o menos sectoriales por parte del legislador, concretndose as
en potestades singulares, pero siempre en la ptica de la posicin
constitucional (directiva) del Gobierno.

LA FISCALIZACIN JUDICIAL DEL ACTO DE DIRECCIN POLTICA


RESULTA POSIBLE EN AQUELLOS DE SUS ELEMENTOS DEFINIDOS
LEGISLATIVAMENTE Y QUE NO AFECTAN AL FONDO DE LA DECISIN
GUBERNAMENTAL
La postura del Tribunal Supremo a propsito del control judicial de los actos
polticos se formula de modo completo en el Auto del Pleno de la Sala Tercera,
de fecha 15 de enero de 1993, y en la Sentencia del da 22 del mismo mes y
ao. En ambos pronunciamientos el Tribunal asume y reelabora
ordenadamente jurisprudencia anterior, conformando una teora que en sus
elementos fundamentales resulta plenamente compartible.
En pocas palabras, el criterio del mximo rgano del Poder Judicial podra
resumirse del siguiente modo: compete a la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, a solicitud de actor legitimado que invocare un derecho o inters
legtimo lesionado como consecuencia de una actuacin gubernamental,
identificar en sta: a) una intervencin catalogable como poltica, para lo cual
deber analizar sus caractersticas a la luz del ordenamiento, y b) la eventual
existencia en la misma de algunos elementos sometidos a parmetros
legislativos. En presencia de una actividad poltica el Tribunal deber
abstenerse de sustituir o enmendar la voluntad discrecional del rgano
gubernamental y, adems, habr de comprobar la adecuacin a Derecho en
tales elementos reglados de la actuacin de aqul, salvndose de este modo
la politicidad decisoria o, lo que es lo mismo, el control sobre el ncleo del
poder poltico del Gobierno. En todo lo dems, y a salvo siempre la
competencia del Tribunal Constitucional, el control de los actos de direccin
poltica corresponde a las Cortes Generales o a los Parlamentos territoriales; el
control es, en tales casos, parlamentario y, por lo mismo, carente de
parmetro normativo, objetivado, indisponible, no hay razonamiento jurdico
necesario. Son los principios de libertad y oportunidad los que rigen tanto la

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composicin del parmetro como la formulacin del juicio valorativo o de


adecuacin.

EL ACTO ADMINISTRATIVO
CONCEPTO
La nocin de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo ya que
es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una
jerarqua de normas cuyos mandatos desembocan en realizaciones concretas,
en actuaciones. Por ello, el acto administrativo se va gestando a travs de una
concatenacin de normas jerrquicamente ordenadas, al trmino de las cuales
surgen los actos que realizan, con trascendencia jurdica exterior, los rganos
de la Administracin. A partir de la aparicin o surgimiento de un acto, la accin
administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente, de
ah que ante todo el acto administrativo remite a la sujecin de la
Administracin al principio de legalidad y somete el actuar administrativo a la
posible y ltima intervencin jurisdiccional.
En suma, el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte
de la Administracin; esta actuacin o bien crea cargas y obligaciones a los
administrados o bien les otorga beneficios y derechos, siendo que el acto
puede definirse como: "aquella declaracin unilateral, no normativa de la
Administracin, sometida al Derecho Administrativo".
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Declaracin.
Los actos administrativos son declaraciones en cuanto que son
manifestaciones con trascendencia externa, que pueden crear derechos
(concesin de una licencia) o imponer obligaciones para los particulares
(sancin, pago de una multa).
Unilateral.
El acto administrativo encierra una actuacin de carcter unilateral,
distinguindose as los actos de los contratos, por ejemplo. Mientras que el
acto es unilateral -existe slo la voluntad de la Administracin- el contrato
necesita, por lo menos, dos voluntades -una persona que vende y otra que
compra-.
No normatividad.
Los actos, si bien son una actuacin de la Administracin, son de naturaleza no
normativa.

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Con esto se pretende distinguir entre los actos y las normas jurdicas
procedentes de la Administracin, los Reglamentos, pues mientras el
Reglamento es Derecho, crea Derecho; el acto, suele ser la aplicacin del
Derecho, del Reglamento u otra norma. El Reglamento dura en tanto en cuanto
no se derogue o modifique; el acto, por lo general, se agota con su
cumplimiento.
Origen administrativo.
Los actos administrativos emanan de rganos de la Administracin, y si bien
esto puede parecer una redundancia, se trae aqu por cuanto hay actos de
rganos distintos de los estrictamente administrativos (judiciales, del poder
legislativo) que no son administrativos pero a efectos de su control por los
Tribunales se equiparan a aqullos.
Sometimiento al derecho administrativo.
Los actos administrativos estn sometidos al Derecho Administrativo, lo que
significa distinguir entre acto Administrativo y acto de la Administracin, por
cuanto hay determinadas actuaciones de la Administracin no sometidas al
Derecho administrativo, sino al Derecho privado (civil, laboral, etc.), ya que la
Administracin es una persona jurdica.
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Las ms importantes son:
1. En cuanto a sus efectos para los particulares podemos distinguir entre:
A) Actos favorables
Son todos aquellos que amplan las posibilidades jurdicas
administrados, siendo entre otros: admisiones; autorizaciones.

de

los

B) Actos de gravamen
Restringen las posibilidades de actuacin de los particulares; imponen a veces
conductas no queridas, obligaciones. Dentro de ellos estn: las sanciones, las
expropiaciones de bienes y derechos , las rdenes preceptivas y las
prohibiciones
2. En cuanto a los sujetos
Otra clasificacin de los actos puede partir de los sujetos administrativos de
que proceden, o de los sujetos a los que se dirigen. De quin proceden,
existirn actos de la Administracin General del Estado, autonmica, local,
institucional; en cuanto a los sujetos receptores o destinatarios, los
administrados, podemos distinguir entre actos dirigidos a los ciudadanos en
cuanto tales, no sometidos a una relacin especial de sujecin; y actos
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dirigidos a grupos de ciudadanos que estn en una especial relacin de


sujecin con la Administracin (funcionarios, alumnos universitarios, etc.).
3. En cuanto a la revisin judicial.
Aqu podemos sealar los actos no excluidos y actos excluidos de la
Jurisdiccin
Contenciosa, es decir, esta clasificacin se hace en funcin de si pueden ser
recurribles ante los Tribunales.
Dentro de los actos no excluidos hay que distinguir los actos de trmite de los
actos definitivos. Los actos de trmite son preparatorios de los actos definitivos
(por ejemplo aportar una documentacin, denegacin de prctica de pruebas,
denegacin de tramitaciones de urgencia, etc.), y al carecer de sustantividad
propia, al tener su sentido slo para preparar los actos definitivos, se les
excluye -salvo excepciones- de la va revisora. La impugnabilidad, por ello, es
en principio sobre los
actos definitivos, aquellos que ponen fin al
procedimiento.
Sin embargo, no todos los actos definitivos son directamente atacables ante los
tribunales. Hay actos definitivos dentro de un procedimiento, pero que no
agotan lo que se denomina va administrativa, es decir, son susceptibles de
modificacin por la autoridad superior a travs del recurso de alzada (por
ejemplo, el acto de un Director General puede modificarlo, normalmente, el
Secretario de Estado), o por la misma autoridad y se trata de un recurso de
reposicin.
Los actos agotan la va administrativa cuando lo especifica el ordenamiento
(art. 109 LPC).
Estos s son los actos de los que conoce la Jurisdiccin Contenciosa: de los
actos definitivos que agotan la va administrativa, si bien deben trata de actos
no firmes, es decir, que no hayan sido consentidos por los particulares y se
hayan recurrido administrativamente dentro del plazo.
4. Actos reglados y actos discrecionales.
Esta distincin versa sobre el margen de libertad que en su decisin, en la
produccin del acto, le corresponde a la Administracin. Actos reglados son
aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgndose por el
legislador la decisin a adoptar por la Administracin (as, por ejemplo, si se
establece taxativamente que el aparcamiento en lugar prohibido debe ser
sancionado con X euros, eso es un acto reglado. Actos reglados son tambin
las licencias de apertura de bares, restaurantes, etc., si el particular cumple con
todos los requisitos, as como las licencias urbansticas).

Autor:

Leodegario Fernndez Snchez

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Por contra en los actos discrecionales existe un mayor o menor mbito de


posibilidades de decisin autnoma por parte de la Administracin (puede
elegir entre varias opciones todas ellas legtimas); aunque la discrecionalidad
debe anticiparse que no supone arbitrariedad (la arbitrariedad, que la prohbe
el artculo 9.3 CE, es el mero capricho, el "porque s"). As, por ejemplo,
discrecionalmente, la Administracin puede conceder un premio a la empresa
ms competitiva con
cierta libertad, pero no puede otorgar ste
caprichosamente, pues incluso los actos discrecionales deben ser legtimos,
actos legales, pero ello no impide que quede un margen de apreciacin por
parte de la Administracin para la adopcin del acto en cuestin. Una forma de
control de estos actos es la necesaria motivacin que exige la LRJ-PAC en su
art. 54.1.f.),, es decir, motivar no es ms que razonar, fundamentar una
resolucin, "referir los hechos y fundamentos de derecho" en los que la
Administracin se apoya para dictar el acto.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo se explica desde la teora de los actos presuntos, es
decir, ante la inactividad de la Administracin y para evitar mayores perjuicios a
los administrados la Ley interpreta el silencio en un determinado sentido:
positivo o negativo, estimatorio o desestimatorio. Al margen de que haya un
obligacin expresa de resolver cuantos escritos o instancias administrativas se
presenten a la Administracin (art. 42 Ley 30/1992) hay veces en que esto no
se hace. En estos caso lo que ocurre es que la Ley sustituye directamente la
voluntad de la Administracin al objeto de no impedir, por ejemplo, el ejercicio
de algn derecho a los particulares (por ejemplo abrir un bar) o de no ponerles
trabas para el ejercicio de otros (por ejemplo, acudir a los Tribunales).
Por tanto, aunque la Administracin no acte, no conteste (an estando
obligada a hacerlo) ese silencio puede ser entendido como positivo, esto es,
como que la Administracin consiente lo que se le pide (licencia para construir
una casa); mientras que en otros casos, el silencio debe ser entendido como
negativo, esto es, que se nos deniega lo pedido o solicitado (resolucin de un
recurso ordinario).
Despus de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se
generaliza el silencio positivo, que slo puede excluirse por una Ley o por una
norma del Derecho comunitario, si bien hay casos en donde directamente la
LPC dice que el silencio es negativo (art. 115.2 LRJPAC).

3. GOBIERNO Y ADMINISTRACION.

EL GOBIERNO.

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Leodegario Fernndez Snchez

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Constituye, con la Administracin, el Poder Ejecutivo. En nuestro Derecho, la


denominacin de Gobierno corresponde al Consejo de Ministros con su
Presidente, pudiendo calificarse con el estrato superior de toda la organizacin
jerrquica del Poder Ejecutivo, siendo la Administracin todos los estratos que
van desde Ministro hacia abajo.
La Constitucin Espaola de 27 de diciembre de 1978, (C.E. en adelante)
dedica al tratamiento del Gobierno su Ttulo IV, denominado "del Gobierno y la
Administracin", que ha sido desarrollado, en lo que respecta al primero
(Gobierno), por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (L.G., en
adelante)
En sentido estricto, el Gobierno equivale al Consejo de Ministros, y respecto del
mismo el artculo 97 de la C.E. y artculo 1 de la L.G., sealan que el Gobierno
dirige la poltica interior y exterior, la Administracin Civil y Militar y la defensa
del Estado, ejerciendo la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitucin y las Leyes.
Los principios que configuran su funcionamiento son tres: el principio de
direccin presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia
para determinar las directrices polticas que deber seguir el Gobierno y cada
uno de los Departamentos; la colegialidad y consecuente responsabilidad
solidaria de sus miembros, y el principio departamental que otorga al titular de
cada Departamento una amplia autonoma y responsabilidad en el mbito de
su respectiva gestin.
COMPOSICIN.
Conforme al artculo 1,2 L.G., el Gobierno se compone del Presidente, del
Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Como puede
observarse, la LG cierra en ellos la composicin del Gobierno, sin que, como
podra deducirse del artculo 98.1 CE (al establecer que el Gobierno se
compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y
de los dems miembros que establezca la Ley), se incorporen otros elementos
al mismo.
Para ser miembro del Gobierno se requiere ser espaol, mayor de edad,
disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, as como no estar
inhabilitado para ejercer empleo o cargo pblico por sentencia judicial firme.
Los miembros del Gobierno no podrn ejercer otras funciones representativas
que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra funcin pblica
que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (artculo
14 L.G.), sindoles de aplicacin el rgimen de incompatibilidades de los altos
cargos de la Administracin General del Estado (Ley 5/2006, de 10 de abril, de
regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los
Altos Cargos de la Administracin General del Estado).

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Leodegario Fernndez Snchez

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Finalmente, los miembros del Gobierno se renen en Consejo de Ministros y en


Comisiones Delegadas del Gobierno.

El Presidente del Gobierno.


El Presidente dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones de los
dems miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de stos en su gestin (artculos 98,2 CE y LG).
Corresponde al Presidente del Gobierno:
a) Representar al Gobierno.
b) Establecer el programa poltico del Gobierno y determinar las directrices de
la poltica interior y exterior y velar por su cumplimiento.
c) Proponer al Rey, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la disolucin
del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberacin del Consejo
de Ministros, la cuestin de confianza.
e) Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo, previa
autorizacin del Congreso de los Diputados.
f) Dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las
funciones previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la
organizacin militar.
g) Convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de
Ministros.
h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sancin, las
leyes y dems normas con rango de ley.
i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos
Ministeriales, as como las Secretaras de Estado.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de
los Ministros.
i) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes
Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los dems miembros del Gobierno.
n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin y las Leyes.
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El Vicepresidente del Gobierno.


Cuando existan (son de existencia potestativa y no obligatoria), al
Vicepresidente o Vicepresidentes les corresponder el ejercicio de las
funciones que les encomiende el Presidente. Y el Vicepresidente que asuma la
titularidad de un Departamento Ministerial ostentar, adems, la condicin de
Ministro.
En la actualidad, sobre la base del Real Decreto 554/2004, de 17 de abril,
sobre las Vicepresidencias del Gobierno, existen dos de ellas: La
Vicepresidencia Primera del Gobierno y la Vicepresidencia Segunda del
Gobierno.
En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, asumirn, de acuerdo con el
correspondiente orden de prelacin, las funciones del Presidente del Gobierno,
siendo asumidas, en defecto de los mismos, por los Ministros, segn el orden
de precedencia de los Departamentos (artculo 13 LG).
La separacin de los Vicepresidentes (al igual que la de los Ministros sin
cartera) llevar aparejada la extincin de estos rganos.
Los Ministros.

En cuanto a los Ministros, el artculo 4 L.G. establece que, como titulares de


sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera
especfica de su actuacin y les corresponde funciones como:
a) Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes y cualesquiera
otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
Adems de los Ministros titulares de un Departamento, podrn existir Ministros
sin cartera, a los que se les atribuir la responsabilidad de determinadas
funciones gubernamentales.
Consejo de Ministros.
El artculo 1 de la L.G. dispone que el Presidente, el Vicepresidente o
Vicepresidentes y los Ministros se reunirn en Consejo de Ministros o en

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Leodegario Fernndez Snchez

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Comisiones
Delegadas
del
Gobierno.
Respecto al Consejo de Ministros, el artculo 18 L.G. establece que el
Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de
Ministros, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia.
Las reuniones del Consejo de Ministros podrn tener carcter decisorio o
deliberante. El orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros se fijar
por el Presidente del Gobierno.
Atribuciones del Consejo de Ministros.
El artculo 97 de la C.E. establece las dos funciones primordiales del Gobierno:
la direccin poltica general de la comunidad y la funcin normativa.
Por su parte, en base al artculo 5 L.G., con carcter general podemos sealar
las siguientes atribuciones del Consejo de Ministros como rgano colegiado del
Gobierno:
1) Aprobar los proyectos de ley y su remisin al Congreso de los Diputados o,
en su caso, el Senado.
2) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
3) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.
4) Acordar la negociacin y firma de Tratados internacionales, as como su
aplicacin provisional.
5) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales.
6) Declarar los estados de alarma y de excepcin y proponer al Congreso de
los Diputados la declaracin del estado de sitio.
7) Disponer la emisin de Deuda Pblica o contraer crdito, cuando haya sido
autorizado por una Ley.
8) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecucin de las leyes, previo
dictamen del Consejo de Estado, as como las dems disposiciones
reglamentarias que procedan.
9) Crear, modificar y suprimir los rganos directivos de los Departamentos
Ministeriales.
10) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos
de la Administracin General del Estado.
11) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin, las leyes y
cualquier otra disposicin.
Asimismo, le corresponden:

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Leodegario Fernndez Snchez

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1) Competencias derivadas del ejercicio del poder reglamentario.


2) Establecer y suprimir Comisiones Delegadas del Gobierno.
3) Autorizar transacciones sobre derechos de la Hacienda.
4) Determinar el lmite de la circulacin fiduciaria y adoptar cuantas medidas de
importancia aconseje la situacin econmica del pas.
5) Resolver los recursos que se interpongan ante el Consejo de Ministros.
6) Autorizar la contratacin de obras, servicios y suministros.
A sus reuniones, cuyas deliberaciones son secretas, podrn asistir los
Secretarios de Estado cuando sean convocados.
En cuanto a la iniciativa legislativa del Gobierno, ejercer aqulla en los
trminos de los artculos 87 y 88 de la C.E., mediante la elaboracin,
aprobacin y posterior remisin de los proyectos de ley al Congreso de los
Diputados o, en su caso, al Senado.

Comisiones Delegadas del Gobierno.


El artculo 6 L.G. dispone que el Consejo de Ministros, a propuesta del
Presidente del Gobierno, acordar, por Real Decreto, la creacin, modificacin
y supresin de las Comisiones Delegadas del Gobierno, as como la delegacin
en stas de funciones especficas de aqul. La presidencia de las mismas
corresponde al Presidente del Gobierno, pudiendo delegarla en el
Vicepresidente, en cualquiera de los Vicepresidentes, de existir ms de uno, o
en un Ministro, segn el orden de precedencia de los Departamentos
ministeriales.
El Real Decreto de creacin de una Comisin Delegada deber especificar, en
todo caso:
a) El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisin.
b) Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la
integran.
c) Las funciones que se atribuyen a la Comisin.
d) El miembro de la Comisin al que corresponde la Secretara de la misma.
Podrn ser convocados a sus reuniones, cuyas deliberaciones tambin son
secretas, los titulares de aquellos rganos superiores y directivos de la
Administracin General del Estado que se estime conveniente.

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Leodegario Fernndez Snchez

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Actualmente, existen las siguientes Comisiones Delegadas del Gobierno:


a) Comisin Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis.
b) Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
c) Comisin Delegada del Gobierno para Poltica Autonmica.
Como rganos colegiados del Gobierno, les corresponde:
a) Examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con varios
de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisin.
b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la
elaboracin de una propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de
Ministros.
c) Resolver los asuntos que, afectando a ms de un Ministerio, no requieran
ser elevados al Consejo de Ministros.
d) Ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el ordenamiento jurdico o
que les delegue el Consejo de Ministros.

RGANOS DE COLABORACIN Y APOYO DEL GOBIERNO.


Vienen regulados en los artculos 7 a 10 L.G.
Los Secretarios de Estado.
Son rganos superiores de la Administracin General del Estado, directamente
responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de
actividad especfica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Son
nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo
Departamento pertenezcan (artculo 15 LG.).
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Como rgano de estudio y preparacin de los asuntos que se someten a la
deliberacin del Consejo de Ministros, se regula la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, que estar integrada por los titulares
de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los distintos
Departamentos Ministeriales.

La Presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y


Subsecretarios corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto,

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Leodegario Fernndez Snchez

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al Ministro de la Presidencia (artculo 8 L.G.). Actualmente, conforme al Real


Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, la
presidencia de esta Comisin la ostenta la Vicepresidencia primera del
Gobierno.
Por su parte, el Real Decreto 1194/2004, de 14 de mayo, atribuye su secretara
al Subsecretario de la Presidencia y seala que el Secretario General para la
Administracin Pblica asistir a esta Comisin cuando se traten asuntos
propios de su competencia.
Sus reuniones tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de
Ministros, debiendo examinarse en ellas todos los asuntos que vayan a
someterse a aprobacin de ste (excepto aqullos que se determinen por las
normas de funcionamiento de aqul), y sin que en ningn caso pueda adoptar
decisiones o acuerdos por delegacin del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno.
Como rgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones
Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios, ejercer las siguientes funciones:
1) La asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros (el Ministro de
la Presidencia).
2) La remisin de las convocatorias a los diferentes miembros de los rganos
colegiados antes citados.
3) La colaboracin con las Secretaras Tcnicas de las Comisiones Delegadas
del Gobierno.
4) El archivo y custodia de las convocatorias, rdenes del da y actas de las
reuniones.
5) Velar por la correcta y fiel publicacin de las disposiciones y normas
emanadas del Gobierno que deban insertarse en el Boletn Oficial del Estado.
El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgnica del Ministerio
de la Presidencia.

Los Gabinetes.
Son rganos de apoyo poltico y tcnico del Presidente del Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, realizando
sus miembros tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que en ningn
caso pueda adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los

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Leodegario Fernndez Snchez

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rganos de la Administracin General del Estado o de las organizaciones


adscritas a ella.
Particularmente les prestan su apoyo en el desarrollo de su labor poltica, en el
cumplimiento de las tareas de carcter parlamentario y en sus relaciones con
las instituciones y la organizacin administrativa.
El Gobierno en funciones.
1 Nombramiento de los miembros del Gobierno.
En cuento al nombramiento, hay que distinguir entre el Presidente del Gobierno
y los dems miembros del mismo.
En cuanto al Nombramiento del Presidente del Gobierno, el artculo 12 de la
L.G. establece que "el nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se
producir en los trminos previstos en la Constitucin. Concretamente, los
artculos 99 y 101 de la C.E. establecen las siguientes fases:
a) Proposicin del candidato.
Despus de cada renovacin del Congreso de los Diputados, y en los dems
supuestos constitucionales en que as proceda, el Rey, previa consulta con los
representantes designados por los Grupos Polticos con representacin
parlamentaria, y a travs del Presidente del Congreso, propondr un candidato
a la Presidencia del Gobierno.
b) Exposicin del programa poltico.
El candidato propuesto expondr ante el Congreso de los Diputados el
programa poltico del Gobierno que pretende formar y solicitar la confianza de
la Cmara.
c) Otorgamiento de la confianza.
Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayora absoluta de sus
miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrar
Presidente. De no alcanzarse dicha mayora, se someter la misma propuesta
a votacin cuarenta y ocho horas despus de la anterior, y la confianza se
entender otorgada si obtuviere la mayora simple.
d) Caso de no otorgamiento de la confianza.
Si, efectuadas las citadas votaciones, no se otorgase la confianza para la
investidura, se tramitarn sucesivas propuestas en la forma prevista en los
apartados anteriores.
Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votacin de
investidura, ningn candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el

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Leodegario Fernndez Snchez

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Rey disolver ambas Cmaras y convocar nuevas elecciones con el refrendo


del Presidente del Congreso.
Respecto a los dems miembros del Gobierno, sern nombrados y separados
por el Rey, a propuesta de su Presidente, conforme al artculo 100 de la C.E. y
artculo 12 de la L.G.
2 Cese de los miembros del Gobierno.
En cuanto al cese, el artculo 21 L.G. dispone que el Gobierno cesa tras la
celebracin de elecciones generales, en los casos de prdida de la confianza
parlamentaria previstos en la Constitucin, o por dimisin o fallecimiento de su
Presidente. El Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de
posesin del nuevo Gobierno.
El Gobierno en funciones facilitar el normal desarrollo del proceso de
formacin del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitar su
gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos, abstenindose de
adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados por razones de
inters general cuya acreditacin expresa as lo justifique, cualesquiera otras
medidas.
En concreto, el Presidente del Gobierno en funciones no podr ejercer las
siguientes facultades:
a) Proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras, o de las Cortes
Generales.
b) Plantear la cuestin de confianza.
c) Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo.
Por su parte, el Gobierno en funciones no podr ejercer las siguientes
facultades:
a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado.
Finalmente, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales
quedarn en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno est en
funciones como consecuencia de la celebracin de elecciones generales.
DEL CONTROL DE LOS ACTOS Y LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO.
Segn el artculo 26 de la L.G., el Gobierno est sujeto a la Constitucin y al
resto del ordenamiento jurdico en toda su actuacin. Todos los actos y
omisiones del Gobierno estn sometidos al control poltico de las Cortes

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Leodegario Fernndez Snchez

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Generales. Los actos del Gobierno y de los rganos y autoridades regulados en


la presente Ley son impugnables ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. La
actuacin del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los
trminos de la Ley Orgnica reguladora del mismo.
Adems de la responsabilidad poltica, el Gobierno puede incurrir en
responsabilidad criminal y civil subsidiara. La responsabilidad criminal del
Presidente y de los dems miembros del Gobierno ser exigible, en su caso,
ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

LA ADMINISTRACIN.
La Administracin est integrada junto al Gobierno en el Poder Ejecutivo.
A ella se refieren especficamente los artculos 103 a 106 CE, desarrollados por
extenso por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJAP y
PAC, en adelante), profundamente modificada por la Ley 4/1999, de 13 de
enero.
El artculo 103 de la C.E. se refiere a la misma, entendida en un sentido
general, estableciendo que:
1) La Administracin Pblica sirve con objetividad a los intereses generales y
acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho.
2) Los rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos y
coordinados de acuerdo con la Ley.
3) La Ley regular el Estatuto de los Funcionarios Pblicos, el acceso a la
Funcin Pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las
peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de
incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones.
Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia directa del
Gobierno, tendrn como misin proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
El artculo 105 CE establece que la Ley regular:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de
elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten.

Autor:

Leodegario Fernndez Snchez

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b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo


en lo que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguacin de los
delitos y la intimidad de las personas.
c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
En cuanto a la responsabilidad de la Administracin, los particulares, en los
trminos establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda
lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios pblicos.
Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la
justifican.
El supremo rgano consultivo del Gobierno, es el Consejo de Estado, regulado
por la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril.

4. LA ADMINISTRACION, LOS PODERES Y LAS FUNCIONES DEL


ESTADO.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO.
Independientemente de las concepciones tericas, consideramos que el Estado
es una realidad social, y a ella corresponde una realidad jurdica, con
caractersticas especficas, que son:
1.

Es la organizacin poltica de una sociedad humana que corresponde a


un tiempo y espacio determinados.
a.
Una agrupacin social humana, que viene a ser la poblacin;
b.
Un territorio, que es la realidad fsico-geogrfica;
c.
Un orden jurdico;
d.
Soberana, que implica independencia y autodeterminacin; y
e.
Un gobierno.
2.
Su realidad est constituida por los siguientes elementos:
Adems de lo anterior, los autores coinciden en que el Estado tiene fines y,
aunque no son elementos que lgicamente formen parte del concepto, s son
constantes y, en ltima instancia, pueden identificarse con el bien comn, la
felicidad de la sociedad, la justicia social, etc.
Concepcin del estado.
Para tratar el tema de la Administracin Pblica es necesario tener una ligera
idea de cmo la doctrina jurdica concibe al Estado. De una manera general
podemos decir que el Estado aparece como una sociedad polticamente
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Leodegario Fernndez Snchez

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organizada y dirigida por el poder soberano en un determinado territorio. La


teora tradicional ha sostenido que el Estado tiene como elementos esenciales
para su formacin: poblacin, territorio y poder soberano.
Otras doctrinas han afirmado que el Estado no est reconocido por la Ley y que
la personalidad de aqul se manifiesta en rganos tpicamente diferenciados
como pueden ser el Parlamento, la Corona, etc.

La actividad del Estado.


La actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones tareas y
facultades para actuar jurdicas, materiales y tcnicas-, que le corresponden
como persona jurdica de derecho pblico y que realiza por medio de los
rganos que integran la Administracin Pblica, tanto central, autonmica,
como local y municipal. Las actividades jurdicas del Estado estn
encaminadas a la creacin y cumplimiento de la ley, las actividades materiales
son simplemente desplazamientos de la voluntad y las actividades tcnicas son
las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos tcnicos, prcticos,
instrumentales y cientficos, necesarios para el ejercicio de una determinada
actividad que capacitan al hombre para mejorar su bienestar.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo largo de
un proceso histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa transformacin
de los grupos.
Fines del Estado.
La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el
orden jurdico imperante en un pas.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la
sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente se le viene
asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendr en tanto se
le encomienden esas metas. Con su fuerza irresistible, no puede prescindir de
lo que es el alma de la organizacin poltica, su principio vital, su motor interno:
el fin. Es la finalidad del Estado. Es la idea objetiva de un bien superior, que no
puedan realizar las comunidades menores, la que aglutina las voluntades de
los miembros de la sociedad para constituirse en Estado.
El Estado es el ordenamiento total, es un determinado territorio, y regulado por
fines que son el resultado de un proceso histrico.
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se define por el
conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que
deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fines o
propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de acuerdo
con su propia naturaleza.
"El Estado, dice Maurice Hauriou, no tiene el monopolio de lo que es pblico, ni
de utilidad pblica, ni del bien pblico, ni de los servicios pblicos, de tal suerte
que el desarrollo de la vida pblica no significa necesariamente el desarrollo de
la administracin del Estado.

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El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos por


los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o
reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y
lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma. Porque no hay otro
espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra voluntad que la
voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una institucin creadora de
instituciones.
Clasificacin de la actividad del Estado.
Siguiendo el derrotero sealado por la doctrina, podemos mencionar las
siguientes formas que asume la intervencin estatal, en cumplimiento de las
polticas econmicas y polticas.
a.

Accin de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurdico


nacional, tanto central, autonmico, como local.
b.
Accin de regulacin. El Estado influye activamente en el mercado con
diversos instrumentos financieros.
c.
Accin de sustitucin. El Estado protagonista del proceso econmico o
sea una participacin directa en organizaciones que producen bienes y
servicios en el mercado.
d.
Accin de orientacin y coordinacin. El Estado Rector de la Economa
Nacional.
El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta sus fines,
cometidos o competencias en sus rganos jurdicos que forman una estructura
especial.
Las funciones del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son
potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin del
Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de la fuerza
estatal en una persona o entidad.
Dos aspectos del bien del Estado: 1. La existencia del Estado implica, a su vez,
la defensa contra sus enemigos, que pueden existir en su interior o en el
exterior. 2. La conservacin del Estado supone el buen funcionamiento de su
mquina administrativa, y supone, adems, la existencia de una sana
economa estatal.
La accin del Estado puede tener por objeto:
a.
b.

La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada;


La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas
de inters colectivo;
c.
La creacin y la gestin de servicios pblicos; y
d.
La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina
el contencioso administrativo.
En el ltimo tercio del siglo XX pueden identificarse cuatro fines fundamentales
del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus actividades; en
primer lugar, los fines de la poltica general y orden pblico; en segundo lugar,
los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social.
. Los elementos formales del bien pblico se concretan en tres categoras: la
necesidad de orden y de paz; la necesidad de coordinacin, que es tambin

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orden, pero desde este especial punto de vista; y la necesidad de ayuda, de


aliento y eventualmente de suplencia de las actividades privadas.
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias
de carcter general que se reconocen al Estado para su justificacin y que
consagran en su legislacin.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma
etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto:
proviene de "Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez
deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas de
cualquier clase que ellas sean, la funcin significar toda actuacin por razn
del fin jurdico en su doble esfera de privada y pblica".
Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio de los
fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se
consagran procedimientos de la legislacin que necesitan para su realizacin
de las tres funciones esenciales del Estado.
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines, resultado del principio lgicojurdico de la divisin del trabajo aplicado a la teora constitucional.
a.

La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las


normas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden
jurdico nacional.
b.
La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la
actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe
ser ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado
es el promotor del desarrollo econmico y social de un pas.
c.
La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad
del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano
orientador de la vida jurdica nacional.
La relacin entre poder y funcin debemos pasar al estudio de las funciones del
Estado.
En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es decir,
al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder Ejecutivo la
funcin Administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdiccional.
Al Poder Administrativo adems de la funcin administrativa, le corresponden
otras actividades por ejemplo la facultad reglamentaria, que en un acto de
naturaleza legislativa.
El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros actos
no propiamente de esa naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su
personal que es un acto administrativo.
La actividad legislativa del Estado.
El Estado legislador: constituyente y ordinario

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El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por ser el


creador del Derecho.
El poder constituyente del Estado.
La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a
la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por
objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la organizacin
y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico, sus modos de
creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que protejan al ciudadano
en contra de los abusos de las autoridades.
La actividad administrativa del Estado.
La funcin administrativa.
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por alcanzar
que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin
administrativa.
El poder del Estado, coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las
funciones del mismo.
Las funciones del Estado comprenden a la funcin legislativa que tiene como
acto bsico la ley, a la funcin administrativa el acto administrativo y la funcin
jurisdiccional a la sentencia.
Concepto jurdico del Estado.
El concepto del Estado no es completo si no lo referimos al aspecto jurdico. El
Estado se auto limita sometindose al orden jurdico que lo estructura y da
forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona
jurdica, y en ese sentido es tambin una corporacin ordenada jurdicamente.
El sustrato de esa corporacin lo forman hombres que constituyen una unidad
de asociacin, unidad que persigue los mismos fines y que perdura como
unidad a influjo o por efecto del poder que se forma dentro de la misma. Esta
personalidad jurdica del Estado no es una ficcin; es un hecho que consiste en
que el ordenamiento jurdico le atribuye derechos y deberes, derechos y
deberes que crean en el hombre la personalidad jurdica y en los entes
colectivos la personalidad moral.
El territorio, elemento fsico del Estado
Existen agrupaciones humanas en las que el territorio no es de importancia
primordial; por ejemplo: la Iglesia, las organizaciones internacionales, etctera.
Pero tratndose del Estado, el territorio es un elemento de primer orden,
colocado al lado del elemento humano en cuanto a que su presencia es
imprescindible para que surja y se conserve el Estado.
Los hombres llamados a componer el Estado, deben estar permanentemente
establecidos en su suelo, suelo que se llama patria; que deriva de dos vocablos
latinos: terra patrum (tierra de los padres).
La formacin estatal misma supone un territorio. Sin la existencia del territorio
no podra haber Estado.
Desde este momento hacemos la aclaracin de que no por afirmar lo anterior
queremos decir que el territorio forma parte de la esencia del Estado.
Simplemente afirmamos que es un elemento necesario para su vida. Este

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hecho se expresa por Jellinek diciendo que el Estado es una corporacin


territorial.
Hay autores que niegan lo anterior, que el territorio sea un elemento
indispensable para el Estado. Tratan de desmaterializar totalmente al Estado
con la mira de asegurar en cualquier hiptesis la preponderancia del elemento
humano sobre el territorio.
Pero es absurdo desmaterializar instituciones que de hecho postulan un
elemento material.
El hombre, compuesto tambin de materia (y espritu), depende en su
personalidad fsica del espacio, del suelo.
La extensin del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo que
se refiere a los principios de la doctrina poltica. Lo importante es que exista
ese territorio; la mayor o menor extensin territorial y la abundancia
o escasez de bienes materiales en el Estado, determinarn su mayor o menor
extensin, e incluso tendr repercusin en lo que se refiere, segn veremos
oportunamente, a las formas de Estado; en su mayor o menor riqueza y
podero, pero no son esenciales a la existencia del Estado en determinada
cantidad. Siempre han existido Estados ricos y pobres, grandes y pequeos,
pero Estados al fin y al cabo.
El Estado es una agrupacin poltica, no una expresin geogrfica o
econmica.
El territorio comprende adems de la superficie terrestre, el subsuelo,
la atmsfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma
continental.
Funciones del territorio
El territorio tiene dos funciones: una negativa y otra positiva.
Tiene una funcin negativa en cuanto circunscribe, en virtud de las fronteras,
los lmites de la actividad estatal y pone un dique a la actividad de los Estados
extranjeros dentro del territorio nacional. Estos lmites se encuentran
establecidos por el Derecho Internacional.
El Estado fija sus lmites por una autonoma sujeta naturalmente a las
contingencias histricas y a la convivencia con los otros Estados.
Pero la funcin del territorio no se circunscribe a estos lmites. A esta funcin
negativa se aade una funcin positiva, que consiste en constituir el asiento
fsico de su poblacin, la fuente fundamental de los recursos naturales que la
misma necesita y el espacio geogrfico donde tiene vigor el orden jurdico que
emana de la soberana del Estado.
El Estado, para realizar su misin y sus fines, tiene necesidad de un territorio,
es decir, de una porcin determinada del suelo que le proporcione los medios
necesarios para satisfacer las necesidades materiales de su poblacin. Esta
obligacin que tiene el Estado de proporcionar los medios necesarios a su
poblacin es una de sus obligaciones especficas.
El Estado, dentro de su territorio, est capacitado para vigilar a los habitantes
que se encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio determinado le

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permite controlar a la poblacin, le permite considerar a esa poblacin como


poblacin del mismo Estado.
Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que
posee su territorio y en caso de invasin puede defenderlo de acuerdo con sus
posibilidades militares.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde
hacer valer su poder, donde desarrollar su misin. Del territorio depende
tambin su independencia frente al extranjero.
Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio.
La poblacin
Los hombres que pertenecen a un Estado componen la poblacin de ste. La
poblacin desempea, desde el punto de vista jurdico, un papel doble. Puede,
en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal.
La doctrina que ahora exponemos tiene su antecedente en la distincin,
esbozada por Rousseau, entre sbdito y ciudadanos. En cuanto sbditos, los
hombres que integran la poblacin se hallan sometidos a la autoridad poltica
y, por tanto, forman el objeto del ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos,
participan en la formacin de la voluntad general y son, por ende, sujetos de la
actividad del Estado. Es, pues, completamente falsa la tesis que concibe a ste
dividido en dos personas distintas, no ligadas por vnculo jurdico alguno: el
soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra.
En cuanto objeto del imperium, la poblacin se revela como un conjunto de
elementos subordinados a la actividad del Estado; en cuanto sujetos, los
individuos que la forman aparecen como miembros de la comunidad poltica, en
un plano de coordinacin.
La calidad de miembros de la comunidad jurdicamente organizada supone
necesariamente, en quienes la poseen, el carcter de personas y, por ende, la
existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos subjetivos
pblicos.
El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado
constituye lo que en la terminologa jurdica recibe la denominacin de status
personal. Las facultades que lo integran son de tres clases, a saber:
1.
2.

Derechos de libertad.
Derechos que se traducen en la facultad de pedir la intervencin del
Estado en favor de intereses individuales.
3.
Derechos polticos.
El poder
Toda sociedad organizada ha menester de una voluntad que la dirija. Esta
voluntad constituye el poder del grupo.
Tal poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carcter. El
poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas
prescripciones a los miembros del grupo, pero no est en condiciones de
asegurar el cumplimiento de aqullas por s mismo, es decir, con medios
propios. Cuando una organizacin carece de poder coactivo, los individuos que
la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento. Ello aparece

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con toda claridad incluso en las organizaciones no estatales ms poderosas del


mundo, como la Iglesia Catlica. Esta ltima no puede, por s misma, constreir
a sus fieles o a sus sacerdotes a que permanezcan en su seno, a no ser que el
Estado le preste su apoyo.
Si una organizacin ejerce un poder simple, los medios de que dispone para
sancionar sus mandatos no son de tipo coactivo, sino meramente disciplinarios.
El poder de dominacin es, en cambio, irresistible. Los mandatos que expide
tienen una pretensin de validez absoluta, y pueden ser impuestos en forma
violenta, contra la voluntad del obligado.
Cuando una agrupacin no estatal ejerce un poder de dominacin, ste tiene
su fuente en la voluntad del Estado. Ello equivale a sostener que no se trata de
un poder propio, sino derivado. Dicho principio, universalmente admitido en
nuestros das, no posee, sin embargo, valor absoluto. En las pocas en que el
poder poltico no se haba consolidado, habra sido imposible postularlo.
Durante la Edad Media, por ejemplo, hubo agrupaciones no estatales que
gozaban, en mayor o menor medida, de un poder de dominacin
independiente. ste fue el caso de la Iglesia Catlica, que a menudo hizo valer
su autoridad aun en contra del Estado. Lo mismo ocurri con numerosos
seores feudales, cuyo poder no era siempre el producto de una delegacin de
origen estatal.
Los diversos principios de reparto de las poblaciones entre los Estados.
Una primera reflexin sobre la poblacin de los Estados nos permite darnos
cuenta que se agrupan en muy diversa cantidad en los mismos, que igualmente
tienen muy diversas condiciones geogrficas de extensin, localizacin en el
globo terrestre, etctera, y es que, como explica Dabin, la poblacin se
encuentra repartida entre los diversos Estados que existen en la superficie
terrestre; es decir, no existe un Estado que abarque toda la poblacin mundial.
Pero si tratamos de averiguar las causas de esa divisin qu criterio
seguiremos para explicar el reparto de la poblacin en diversos Estados
existentes?
El primer criterio es el territorial. De acuerdo con el espacio geogrfico en que
se encuentran, se explica su correspondencia a diferentes Estados.
Adems, y ste es el segundo criterio, podemos explicar su pertenencia a
diferentes Estados tomando en cuenta sus caractersticas. Es decir,
agruparemos aquellas poblaciones que presenten caractersticas homogneas;
una misma raza, o una misma lengua por ejemplo.
Por ltimo, y ste es el criterio generalmente seguido, una clasificacin mixta.
Se toma en cuenta la poblacin de un mismo territorio y se ve, adems, si
presentan homogeneidad de caractersticas los habitantes de un territorio para
explicar que formen un Estado diferente.

LOS PODERES DEL ESTADO CONSTITUCIONAL.


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Caracterstica fundamental del Estado de Derecho es la divisin de poderes


propugnada por Montesquieu. Se trataba de lograr un certero contrapeso de
los tres poderes caractersticos, para que ninguno de ellos cometiera excesos.
Estos son:
- Legislativo. (Parlamento) Es el que crea las leyes y en l reside la soberana
del pueblo.
- Ejecutivo. (Gobierno) Administra la nacin y ejecuta la Ley. Realiza una
actividad compleja, de servicio pblico.
- Judicial. (Jueces y Tribunales) Aplican las leyes al caso concreto en caso de
conflicto para restablecer el orden social.
No se trata de una divisin exacta, sino que se encuentran interrelacionados:
A) El Poder Ejecutivo
A su cabeza est el Gobierno de la nacin, que dirige la Administracin pblica,
y aunque con este esquema se est pensando en un Estado centralizado, este
no es nuestro caso. Como veremos posteriormente, adems del Estado central
hay Comunidades Autnomas y Administracin Local y cada una de estas
instancias de poder tienen, en virtud de su autonoma, su propia
Administracin. Es decir, la Administracin pblica se integra formalmente
dentro del Poder Ejecutivo.
No se trata de ejecutar slo la ley. La Administracin realiza una actividad muy
compleja que implica un amplio abanico de actuaciones todas ellas dirigidas a
la satisfaccin del bien comn: servicios pblicos, planes econmicos, obras
pblicas, etc.
Asimismo, la Administracin dispone de potestad para ejecutar (llevar a cabo)
sus propios actos y resoluciones sin necesidad de acudir primero a los
Tribunales, sin embargo, su actuacin deber ajustarse en todo momento a la
Ley y por esta razn su actividad podr ser controlada a posteriori por los
Tribunales a instancia de los administrados (perjudicados por la actividad de
ejecucin de la Administracin).
B) El Poder Legislativo
El poder legislativo lo ejerce el Parlamento. Nuestro sistema parlamentario es
bicameral, es decir, el Parlamento se compone de dos cmaras: el Congreso
de los Diputados y el Senado. En el Parlamento reside la soberana popular, y
por lo tanto es el rgano supremo de la nacin. No se limita a dictar leyes que
la Administracin y los particulares deben cumplir, sino que adems toma
decisiones transcendentales para la nacin sobre diversos temas de inters,
como por ejemplo la aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado.

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Por otra parte, la Administracin tambin ayuda en las tareas legislativas


pudiendo los parlamentos, en determinadas circunstancias, delegar al Gobierno
para que elabore leyes. Adems, la Administracin puede producir normas, si la
ley lo autoriza, en mbitos que tenga reservados (se tratara no de leyes sino
de Reglamentos).
Hay, finalmente, cierta permeabilidad entre el legislativo y el ejecutivo, en
cuanto que la cabeza de la Administracin, el Gobierno, emana del Parlamento
y son del mismo signo poltico. A pesar de esta circunstancia se puede afirmar
que la Administracin, en el esquema del Estado de Derecho, adopta una
posicin subordinada en cuanto debe de cumplir los mandatos, las
disposiciones, las instrucciones que son emanadas del Parlamento y no puede
actuar contra lo expresamente dispuesto por las leyes.
C) El Poder Judicial
Est constituido por Jueces y Tribunales, que son los que cuidan del
sometimiento a la ley tanto de los ciudadanos como de los poderes pblicos.
(Es interesante sealar en este momento que el Tribunal Constitucional no se
integra dentro del Poder Judicial). El poder judicial es nico para todo el Estado
Espaol (art. 117 de la Constitucin), correspondiendo a los Jueces y
Tribunales ordinarios determinados por las leyes, segn las normas de
competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
Los rdenes jurisdiccionales que existen en Espaa son 5 y su divisin se
realiza en funcin de la materia sobre la que deben conocer los asuntos:
a) Civil: conoce de conflictos entre sujetos privados; legislacin civil.
b) Penal: conoce de la comisin de delitos y aplicacin de penas; legislacin
penal.
c) Contencioso-administrativo: conoce de los conflictos en los que interviene la
Administracin; legislacin administrativa.
d) Social: conoce de los conflictos derivados de relaciones
Seguridad Social; legislacin laboral.

laborales y de

e) Militar: conoce de los asuntos tipificados como delito por el Cdigo Penal
Militar y de la responsabilidad disciplinaria de los miembros del ejrcito (donde
tambin se integra formalmente el cuerpo de la Guardia Civil).
f) Mercantil: Los juzgados y tribunales de lo Mercantil han sido recientemente
creados a travs de la Ley Orgnica 8/2003, de 9 de julio, para la Reforma
Concursal, por la que se modifica la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del
Poder Judicial. Los juzgados de lo mercantil conocern de cuantas cuestiones

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se susciten en materia concursal, en los trminos previstos en su Ley


reguladora.
En atencin a la materia sobre la que versen los conflictos que se planteen
ante los Tribunales, el asunto se resolver por el correspondiente orden
jurisdiccional.

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BIBLIOGRAFIA

ORGANIZACIN GENERAL Y TERRITORIAL DEL ESTADO. TEXTOS


BASICOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL. PROFS. MANUEL ARAGON
REYES Y CESAR AGUADO RENEDO.

DERECHO CONSTITUCIONAL. LOS PODERES DEL ESTADO. LA


ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO. PROFS. LUIS LOPEZ
GUERRA, EDUARDO ESPIN, JOAQUIN GARCIA MORILLO, PABLO PEREZ
TREMPS Y MIGUEL SATRUSTEGUI.

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I Y II. PROFS. EDUARDO GARCIA


DE ENTERRIA Y TOMAS RAMON FERNANDEZ.

ACTO POLITICO. PROF. ALEJANDRO SAINZ ARNAIZ.

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Leodegario Fernndez Snchez

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