Universidade Estadual de Campinas - Unicamp

Instituto de Economia - IE

A Implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional

no Brasil: seus limites e desafios

Maya Takagi

Tese de Doutorado apresentada ao Instituto

de Economia da Unicamp para a obteno do
ttulo de Doutor em Economia Aplicada (rea
de
concentrao:
Desenvolvimento
Econmico, Espao e Meio Ambiente), sob a
orientao do Professor Doutor Walter Belik

Campinas
Fevereiro de 2006

Para Rafael

iii

Banca:
Prof. Walter Belik (orientador)
Prof. Jos Graziano da Silva (Unicamp/IE)
Prof. Eduardo Fagnani (Unicamp/IE)
Profa. Ana Maria Segall Corra (Unicamp/FCM)
Profa. Lavnia Davis Rangel Pessanha (IBGE e UFF)
Suplentes:
Prof. Cludio Salvadori Dedecca (Unicamp/IE)
Prof. Pedro Ramos (Unicamp/IE)

iv

Resumo

Esta tese analisa a implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil

a partir de 2003, com o Programa Fome Zero do Governo Federal, do ponto de vista da
garantia a todo o cidado do acesso alimentao de qualidade como um direito social
bsico, e que envolve na sua concepo polticas permanentes que atacam as causas da
fome, envolvendo assim diversas reas de governo, como a sade, a produo agrcola, o
abastecimento alimentar, a gerao de emprego e renda, a educao alimentar, a segurana
e qualidade dos alimentos, bem como as aes diretas de ampliao do acesso aos
alimentos, como a transferncia direta de renda.
Abordou-se os aspectos conceituais distintivos da Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional em relao s outras polticas, como as de combate pobreza, e sua relao
com as polticas sociais e econmicas como um todo.
O estudo mostra que a sua implantao, a partir de 2003, alcanou avanos conceituais
importantes e resultados positivos, ainda que iniciais, como a melhoria da renda e a
diminuio da pobreza, a recuperao dos estoques pblicos de alimentos e a estabilidade
da oferta e dos preos dos alimentos.
No entanto, identificou-se o surgimento de vrios limites que levaram a uma
descontinuidade e que colocam em xeque os avanos alcanados. Entre estes limites esto:
o fato de que o acesso alimentao pouco percebido como um direito humano; o
excesso do apelo social e poltico do combate fome de forma emergencial, em detrimento
da busca da segurana alimentar, de carter permanente; a inexistncia de estatsticas
permanentes de mensurao da insegurana alimentar; a falta de desenho claro para a
poltica social como um todo; e a excessiva e progressiva setorializao e verticalizao das
polticas pblicas, dificultando a implantao de polticas multisetoriais como necessrio
no caso da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Por fim, levantou-se os desafios
para sua implantao de forma permanente no pas.

Agradecimentos
Ao meu orientador e amigo, Walter Belik, pela pacincia, compreenso, confiana e
contribuies que concretizaram este trabalho.
Ao chefe, amigo e principal responsvel pela reorientao do tema e escopo desta tese, Jos
Graziano da Silva, pelo encorajamento, estmulo e colaborao permanentes.
Com estas duas pessoas, iniciei, em 2000, meu envolvimento mais direto no tema da
segurana alimentar e nutricional. Na poca, ningum imaginava que, trs anos depois, o
Projeto Fome Zero, que estvamos construindo com tanta dedicao, se tornaria a principal
bandeira do governo eleito e alteraria o rumo de todas as nossas vidas e de muitas pessoas
no pas.
Aos professores Eduardo Fagnani e a Cludio Dedecca do IE/Unicamp, pelos excelentes
comentrios e contribuies fundamentais na Banca de Qualificao para consolidao
desta tese.
Aos alunos, professores e funcionrios do Instituto de Economia, que me proporcionaram
uma alegre, frutfera e saudosa convivncia e a oportunidade de aprofundar meus
conhecimentos visando a construo de um pas mais justo.
A todos aqueles que contriburam para a concretizao deste trabalho: Mauro Del Grossi,
pela dedicada tabulao dos dados das PNADs; todos os entrevistados, que tiveram a
pacincia e o esprito de colaborao ao disponibilizar seu escasso tempo, dados e textos
(Adriana Aranha, Ana Beatriz, Chico Menezes, Jos Graziano da Silva, Michele Oliveira,
Nathalie Beghin, Renato Maluf, Ronaldo Coutinho Garcia, Rosani Cunha e Silvio Porto);
Otavio Balsadi, companheiro de todas as horas, que dividiu o peso da carga das demais
atividades da vida e contribuiu com o levantamento de textos, dados, incluso de
contedos e pela reviso final do texto; Cida, por cuidar to bem do Rafael, fazendo com
que o tempo que no pude dedicar a ele para finalizar este trabalho no fosse penosamente
sentido.
toda equipe do Fome Zero.
A todos os amigos que, de longe ou de perto, torceram por mim nesta etapa.
Fapesp, pelo financiamento do primeiro ano do curso de Doutorado.

vii

Sumrio
Introduo ....................................................................................................................................1
Captulo 1: Construindo a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil .........11
1.1 Os Antecedentes da sua Formulao: a construo da noo de segurana alimentar e
nutricional do ponto de vista do acesso aos alimentos de qualidade ..................................11
1.1.1 Desenvolvimento da Noo de Segurana Alimentar no mbito Internacional...11
1.1.2 Desenvolvimento da Noo de Segurana Alimentar e Nutricional do Ponto de
Vista do Acesso aos Alimentos de Qualidade no mbito Nacional ...............................16
1.2 Polticas Ligadas Alimentao Pr-Existentes no Brasil............................................27
1.2.1 A Predominncia das Polticas de Abastecimento (1918-1970) ............................28
1.2.2 As Polticas Centralizadas de Assistncia Alimentar (1970 a 1990) .....................31
1.2.3 Desestruturao: rumo focalizao e ao localismo (1990 a 2002)......................37
1.3 Concluso .........................................................................................................................51
Captulo 2. Implantando a Nova Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional................53
2.1 A Formulao do Projeto Fome Zero .............................................................................53
2.1.1 Os Conceitos, as Origens e as Influncias de sua Formulao enquanto Programa
de Governo ..........................................................................................................................61
2.1.2 As Polmicas .............................................................................................................79
2.2. A Implantao do Programa Fome Zero: as principais frentes de atuao.................94
2.2.1 A Implantao de Polticas Pblicas em 2003.........................................................97
2.2.1.1 A Ao Emergencial no Semi-rido e o Modelo dos Pequenos Municpios .97
2.2.1.2 Ao Emergencial junto s Comunidades Especficas.................................. 104
2.2.1.3 Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar.................... 105
2.2.1.4 Aes Integradas com Outros rgos do Governo ....................................... 108
2.2.1.5 Polticas Locais ................................................................................................ 113
2.2.2 A Construo da Poltica de SAN ......................................................................... 114
2.2.3 A Mobilizao Social............................................................................................. 116
2.2.4 Os Problemas na Implantao das Aes ............................................................. 119
2.2.5 A Continuidade das Aes em 2004 e 2005 ......................................................... 120

ix

2.3. Avanos Conceituais e Prticos .................................................................................. 125

2.3.1. Evoluo dos Indicadores de Segurana Alimentar em 2003 e 2005 ................ 125
2.3.1.1 Indicadores de Disponibilidade de alimentos ................................................ 126
2.3.1.2 Indicadores Ligados Renda .......................................................................... 131
2.3.1.3 Indicadores Nutricionais.................................................................................. 139
2.3.2 Segurana Alimentar Territorial e a Expanso no Semi-rido ....................... 140
2.3.3 A Gesto Participativa............................................................................................ 146
2.3.4 O Fortalecimento de Grupos Especficos (indgenas quilombolas, agricultura
familiar) ............................................................................................................................ 150
2.4 Concluses..................................................................................................................... 152
Captulo 3: As Contra-Marchas e as Perspectivas para a Consolidao da Poltica de
Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil ...................................................................... 155
3.1 As Contra-marchas em Andamento............................................................................. 159
3.2 As Idias em Disputa: combate pobreza, combate fome ou garantia da segurana
alimentar? ............................................................................................................................ 166
3.2.1 Fome Zero: Ao Emergencial ou Estrutural? ..................................................... 166
3.2.2 Conflitos Intersetoriais: a difcil concretizao da articulao interministerial . 167
3.2.3 Poltica de SAN ou Poltica de Combate Pobreza: a quem cabe a coordenao?
........................................................................................................................................... 173
3.2.4 Poltica Pblica ou Ao Social Voluntria? Como compatibilizar?.................. 177
3.4 Concluses..................................................................................................................... 187
Concluses Finais................................................................................................................... 191
Bibliografia ............................................................................................................................. 199
Anexo 1 .................................................................................................................................... 207
Glossrio de Termos Utilizados:........................................................................................... 208

Relao de Tabelas e Grficos

Tabela 1: Municpios Capacitados e Comits Gestores Formados em 2003..........

Pg 102

Tabela 2: Aes do Programa Fome Zero com Maiores Volumes de Recursos

2002-2005................................................................................................................ Pg. 123
Tabela 3: Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar PAA
Recursos aplicados e agricultores beneficiados 2003 a 2005............................... Pg. 125
Tabela 4: Principais Indicadores Econmicos do Perodo 2002-2005 ...................

Pg. 126

Tabela 5: Balano de Oferta e Demanda de Alimentos, Brasil 20022005.......................................................................................................................... Pg. 127

Tabela 6: Quantidade de Leite Cru ou Resfriado Adquirido, Brasil e Regio
Nordeste, 2001-2005................................................................................................ Pg. 128
Tabela 7: Estoques Finais de Alimentos da Conab por Instrumentos, Brasil,
1994-2005................................................................................................................ Pg. 128
Tabela 8: Estoques Finais de Alimentos da Conab por Produtos e Instrumentos
Brasil, 1994-2005..................................................................................................... Pg. 129
Tabela 9: Variao Mensal Acumulada do INPC e IPCA, Brasil, 19992005..........................................................................................................................

Pg 130

Tabela 10: Famlias Pobres e No-Pobres. 2002-2004...........................................

Pg. 132

Tabela 11: Nmero de Pessoas Pobres e No Pobres. 2002-2004........................... Pg. 132

Tabela 12: Composio da Renda Familiar das Famlias. 2004.............................

Pg. 133

Tabela 13: Participao das Transferncias de Rendas entre as Famlias Pobres.

2002/04..................................................................................................................... Pg. 134
Tabela 14: Simulaes de Impactos das Transferncias de Renda sobre a
Pobreza...................................................................................................................... Pg. 137
Grfico 1: Proporo de Crianas Menores de 1 ano Desnutridas 19992005........................................................................................................................... Pg. 139
Grfico 2: Aprovao do Governo na rea de Combate Fome e Pobreza........

Pg. 158

xi

Introduo
A preocupao com o combate fome no pas persiste desde o final do ps-segunda guerra,
tendo como marco a criao da FAO Food and Agriculture Organization como
organismo internacional para o desenvolvimento da agricultura e alimentao. O primeiro
presidente do Conselho desta organizao foi o mdico brasileiro Josu de Castro,
responsvel pela implantao de diversas polticas voltadas para a alimentao nas dcadas
de 50 e 60, sendo o mesmo uma referncia internacional na interpretao poltica do
problema da fome no mundo.
Outro marco para a recolocao da centralidade do problema da fome foi a indita
mobilizao massiva, com a formao de milhares de comits de arrecadao e doao de
alimentos, no incio da dcada de 90, por meio da Ao da Cidadania contra a Fome, a
Misria e pela Vida, mais conhecida como Campanha do Betinho, em referncia ao
socilogo Herbert de Souza, que a liderou. Esta ocorreu, praticamente, como seguimento da
Campanha pela tica na Poltica, que culminou com o primeiro impeachment de um
Presidente da Repblica no pas, e tambm promoveu uma intensa mobilizao da
populao.
Como decorrncia desta mobilizao, ocorreu a implantao da primeira estrutura voltada
para a segurana alimentar no pas1: o Consea Conselho Nacional de Segurana
Alimentar, em 1993. E, com ele, a elaborao do primeiro Mapa da Fome, que identificou a
existncia de 31,7 milhes de pessoas abaixo da linha de indigncia ou 21,9% da populao
(Peliano, 1993), e a realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar.
Em 2002, quase dez anos depois, Luiz Incio Lula da Silva, ex-metalrgico e sindicalista,
eleito Presidente da Repblica, apresentando, em sua campanha, o combate fome como
uma de suas maiores prioridades, posto que sua existncia em um pas que convive com
fartura de alimentos era inaceitvel.
Seu governo est implantando o que ficou mundialmente conhecido como Programa Fome
Zero, cuja origem foi o projeto elaborado dois anos antes da eleio, sob coordenao do
1

At ento, as instituies criadas, como o INAN (Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio), na dcada
de 70, tinham como foco a assistncia alimentar e/ou o fornecimento de alimentos de diversas formas, mas
sem considerar o conceito da segurana alimentar e nutricional.

Instituto Cidadania, ONG dirigida pelo prprio Lula na poca, cujo propsito era propor
uma poltica de segurana alimentar e nutricional para o pas. Neste, estimava-se que a
populao vulnervel fome ou em situao de insegurana alimentar (conceito distinto do
utilizado no Mapa da Fome2), era de 44 milhes de pessoas, ou 27,8% da populao
(Instituto Cidadania, 2001).
Com o Programa Fome Zero, o combate fome por meio da promoo da segurana
alimentar e nutricional alcanou um status de ao de governo, e no mais apenas de ao
voluntria da sociedade civil. Paralelamente, seu desenvolvimento se daria por meio da
consolidao de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional3, assim como
apresentado pelo Partido dos Trabalhadores, em 1991, ao ento Presidente Itamar Franco.
Para isto, foi criada uma estrutura executiva prpria, o Gabinete do Ministro Extraordinrio
de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA), vinculado Presidncia da
Repblica, com oramento inicial considervel (R$ 1,8 bilho, em 2003), e foi recriado o
Consea, logo no primeiro dia do governo, em janeiro de 2003.
Estas aes concretas, aliadas repercusso que o desenho inicial do Projeto Fome Zero
havia alcanado, fizeram com que o Programa alcanasse grande visibilidade e aceitao
nacional e internacional. Por trs desta prioridade, estava a convico de que possvel
erradicar a fome no pas a partir da conjugao adequada entre aes emergenciais e da
articulao coordenada das aes estruturais, voltadas para o desenvolvimento e a gerao
de emprego.
Desde o seu anncio no primeiro discurso do recm eleito Presidente da Repblica, a
prioridade dada ao combate fome obteve grande aprovao popular, conforme mostravam
as pesquisas de opinio. Segundo pesquisa do Instituto Datafolha, de 9 de abril de 2003, a
preocupao da populao com o problema da fome aumentou de 6%, em setembro de
2

No Mapa da Fome utilizou-se o conceito de indigncia, a partir do critrio da estrutura de consumo. Definiuse uma cesta bsica de alimentos, de acordo com a estrutura de consumo e os preos regionais. A partir do
custo desta cesta, considerou-se indigente a populao cuja renda familiar per capita no alcancasse o valor
desta cesta alimentar, e como pobres, as pessoas que no tinham a renda necessria para adquirir a cesta de
alimentos mais os bens no alimentares bsicos (moradia, transporte, etc). No Projeto Fome Zero, utilizou-se
a linha de pobreza de US$ 1 per capita por dia, indicada pelo Banco Mundial, por consider-la uma renda
abaixo da qual a famlia viveria sob condies de vulnerabilidade fome. Esta Linha de Pobreza representava
uma renda mensal de R$ 78,00 por pessoa.

2002, para 22%, em abril de 2003, tornando-se a segunda principal preocupao dos
brasileiros, depois do desemprego. A mesma pesquisa mostrou que a melhor avaliao do
governo Lula nos 100 primeiros dias foi para as aes relativas ao combate fome e
misria. Alm disso, 69% da populao aprovava as aes de combate fome e pobreza.
As sucessivas pesquisas de opinio da CNT-Sensus sobre a atuao do Governo Federal
tambm colocavam as aes de combate fome como as mais bem avaliadas. Mesmo com
todas as crticas que sofreu desde o incio do governo, as polticas de combate fome e
pobreza continuaram muito bem avaliadas.
Paralelamente, esta poltica sofreu ataques permanentes de crticos. A mdia, imbuda de
seu papel de cobrar as promessas de campanha, especialmente da primeira meta colocada
pelo Presidente, tratava da lentido do Programa logo no incio do mandato. A oposio
utilizava esta marca como alvo principal de seus ataques polticos, referentes
incapacidade administrativa do novo governo. Os acadmicos estruturalistas criticavam
a proposta por considerarem-na assistencialista, apontando que o projeto principal do
Partido dos Trabalhadores no governo deveria ser a distribuio de renda e a gerao de
emprego, que seriam obtidos, em um primeiro momento, a partir de uma mudana profunda
na poltica macroeconmica. Pelo lado dos militantes da rea de segurana alimentar e
nutricional, especialmente daqueles mais fortemente ligados ao terceiro setor, criticava-se a
excessiva nfase s aes emergenciais de combate fome4 em detrimento (ou prejuzo) da
construo da poltica de segurana alimentar e nutricional, que era a prioridade do recm
criado MESA.
Aps trs anos da gesto 2003-2006, o governo avalia que avanou na meta do Presidente e
o Fome Zero continua entre as prioridades de governo. Segundo o Balano de 2 anos e 10
meses do Programa, O Fome Zero est promovendo o direito humano alimentao
adequada e segurana alimentar e nutricional, por meio do fortalecimento da agricultura
familiar, do estmulo formao de cooperativas, da criao de infra-estrutura, da gerao
de empregos formais e do acesso educao nutricional (Governo Federal, 2005).
3

Vale ressaltar que Fome Zero o nome popular para a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional,
conforme ttulo e subttulo do projeto original elaborado pelo Instituto Cidadania, qual seja: Projeto Fome
Zero Uma Proposta de Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil.

No primeiro ano de gesto, a atuao do MESA, principal rgo frente do Programa

Fome Zero no governo, dividiu-se em trs aes principais: 1) a implantao de aes
emergenciais, frente ao diagnstico de uma severa seca que assolava o semi-rido
nordestino, regio prioritria por concentrar 50% da populao vulnervel fome, segundo
o levantamento do Instituto Cidadania, que formulou o Projeto Fome Zero; 2) a construo
da poltica de segurana alimentar e nutricional, que seria iniciada com a rearticulao do
Consea, associada formulao de polticas especficas; e 3) a articulao das aes
estruturais da poltica de segurana alimentar e nutricional, que estariam sob gesto de
vrios outros Ministrios5.
Na prtica, as aes que mais demandaram esforos do Ministrio no primeiro ano foram as
emergenciais e a articulao das aes voluntrias da sociedade que queriam participar do
programa de vrias formas. Esta mobilizao social configurou-se em uma quarta frente de
ao, que foi aquela que acabou tomando muito esforo do governo, muito espao na mdia
e acabou por chamar excessivamente a ateno de formadores de opinio, criando um
imaginrio incompleto e errneo daquilo que seria o Programa Fome Zero do Governo
Federal6. No entanto, o governo avaliava que manter a sociedade mobilizada, consciente do
problema da fome no pas garantia civilidade e cidadania. Mas essa seria a parte mais difcil
de coordenar, devido ao excesso de interlocues, iniciativas, lideranas e vises sobre o
problema da fome e suas solues.
Neste primeiro ano, o documento de balano das realizaes no mbito do Programa Fome
Zero7 destaca os avanos na implantao de aes especficas, como o Programa Carto
Alimentao no semi-rido nordestino e na Regio Norte, a retomada da distribuio de
alimentos para populaes em situao de emergncia, incluindo comunidades especficas
como indgenas e quilombolas, e a ampliao da alimentao escolar junto s crianas de 0
a 6 anos de idade. As cestas, diferentemente dos programas passados, incorporavam
produtos oriundos da agricultura familiar (no final de 2003, j representavam cerca de um
4

Isto era reforado pela prpria preocupao e falas do Presidente da Repblica, que reforava a meta de
acabar com a fome, e pelo prprio nome como ficou conhecido o programa: Fome Zero, alm da viso
comum de que o mesmo seria uma grande mobilizao social e um grande mutiro de doaes de alimentos.
5
Conforme Cartilha do Programa: Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (MESA, 2003).
6
Haja vista a crise que se anunciou pela no divulgao da conta-corrente para doaes voluntrias, por
motivos de precauo.
7
Principais Aes Implementadas pelo Programa Fome Zero, de 15 de janeiro de 2004.

tero do total repassado) e eram distribudos pelas prprias organizaes (das famlias
acampadas e de comunidades quilombolas e indgenas), diminuindo drasticamente o uso
clientelista das mesmas. Conjuntamente, houve a implantao de aes especficas e
estruturantes, como o Programa de Aquisio de Alimentos da agricultura familiar e o
apoio construo de cisternas, entre vrias outras aes.
Em outra frente, o documento argumenta que houve avanos na formulao da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional de forma participativa, a partir da recriao
do Consea, de 27 conselhos estaduais e de dezenas de conselhos municipais, e da realizao
da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, em maro de 2004,
como um evento de grande sucesso com 1.300 participantes, que resultou nas diretrizes
para elaborao da Poltica Nacional e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional. A partir de resoluo da Conferncia, foi elaborado Projeto de Lei Orgnica de
Segurana Alimentar e Nutricional, que conferir um carter permanente para a poltica e
que foi encaminhado ao Congresso Nacional em outubro de 2005.
No entanto, as aes estruturais de gerao de emprego e renda no obtiveram resultados
positivos frente a uma poltica macroeconmica restritiva e a uma conjuntura recessiva, em
2003. Alm disso, as aes estruturais articuladas com diversos ministrios no tiveram
visibilidade, o que acabou por reforar, junto populao, a errnea impresso de que o
Programa Fome Zero restringia-se apenas s aes emergenciais ou assistenciais.
Em janeiro de 2004, aps um ano de criao, o MESA foi extinto e sua estrutura foi
incorporada ao novo Ministrio criado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, que tambm incorporou mais dois rgos recm-criados em 2003: o Ministrio da
Assistncia Social e a Secretaria Executiva do Bolsa-Famlia, programa unificado de
transferncia de renda que incorporou o Programa Carto Alimentao do Programa Fome
Zero, alm dos programas Bolsa-Escola, Bolsa Alimentao e Vale-Gs, de vrios
ministrios. A justificativa do governo foi no sentido de uma maior racionalidade da
administrao federal. No entanto, o Programa Fome Zero perdeu visibilidade aps esta
fuso, prevalecendo o Bolsa-Famlia como programa de transferncia de renda
condicionada na agenda social. O governo buscou retomar a imagem do Fome Zero

somente no final de 2005, por meio de nova campanha publicitria pela televiso, diante da
alta popularidade que o programa ainda alcanava.
Paralelamente, o envolvimento da sociedade com o problema da fome permaneceu, embora
com menos vigor, por meio de campanhas de arrecadao e doao de alimentos,
voluntrias ou coordenadas por instituies como a Igreja (CNBB) ou aes civis (Ao da
Cidadania, continuidade da Campanha do Betinho).
A partir deste cenrio, a importncia da anlise da evoluo das polticas voltadas para a
segurana alimentar e nutricional no pas no est, simplesmente, na avaliao de um
programa de um governo, o que exigir estudos futuros, j que sua implantao ainda est
em andamento. Reside, sim, na considerao dos avanos alcanados e nos conflitos e
desafios enfrentados pelo Brasil na formulao e na tentativa de implantao desta poltica
ao longo dos anos e na avaliao de seu significado para o pas. A anlise histrica, seguida
pela anlise mais detalhada dos trs primeiros anos da gesto atual do Governo Federal,
trazem elementos suficientes para o estudo do processo de formulao e de implantao da
Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no pas.
Este estudo tambm pode contribuir para a formulao e implantao de uma poltica da
mesma natureza em outros pases, especialmente para aqueles que ainda no superaram as
mazelas do subdesenvolvimento e onde aes de combate fome so prementes. Vale
mencionar que a prioridade adotada pelo Brasil est servindo de estmulo para vrios outros
pases implantarem suas polticas, frente aos compromissos e incentivos morais levantados
pelas Organizao das Naes Unidas com as campanhas de reduo da fome (Cpula
Mundial da Alimentao FAO) e da pobreza (Objetivos de Desenvolvimento do Milnio).
Outro fato de destaque o protagonismo do Presidente Lula nas reunies nas Naes
Unidas, ao defender a prioridade absoluta para estes temas, sendo o principal propositor do
fundo internacional de combate fome, na reunio da ONU de 2003. Na Amrica Latina,
h alguns exemplos de iniciativas semelhantes, tambm ligados aos resultados eleitorais. A
Argentina, aps a eleio do atual presidente, ligado esquerda, teve o Projeto Fome Zero
brasileiro como referncia para o seu plano de combate fome. Recentemente, o presidente
eleito do Uruguai, tambm da esquerda, manifestou o combate fome como uma de suas
prioridades. O Chile, o Peru, a Colmbia, a Bolvia e a Venezuela tambm tm investido

em propostas de combate fome e de segurana alimentar. Mas, segundo a prpria FAO,

so pouqussimos os pases subdesenvolvidos que possuem polticas de segurana
alimentar e nutricional implantadas. Alguns esto em fase de implantao e carecem de
subsdios.
Vale mencionar, ainda, que as organizaes internacionais, como FAO, Cepal e PNUD,
citam freqentemente o Brasil como um exemplo a ser seguido no seu plano de combate
fome. Menes elogiando a concepo do programa brasileiro foram feitas em diversos
relatrios anuais: no relatrio da FAO sobre a Situao da Insegurana Alimentar no
Mundo (SOFI) de 2004; no relatrio da Cepal - Panorama Social da Amrica Latina 20022003, de 2004 e no relatrio dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, do PNUD, de
2005.
O compromisso com a meta de diminuio da fome pela metade at 2015, definida pela
Cpula Mundial da Alimentao e reforada, recentemente, pela definio dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas um fator impulsionador para a
implantao de polticas consistentes de combate fome e de promoo da segurana
alimentar e nutricional. Por isso, no exagero dizer que o mundo est olhando para o
Brasil e para os resultados do Programa Fome Zero.
Partindo destas consideraes, esta tese visa analisar a implantao da Poltica de
Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil a partir de 2003, com o Programa Fome Zero
do Governo Federal, ressaltando os limites e desafios para sua implantao de fato no pas.
O foco da anlise da segurana alimentar e nutricional (SAN) abordado centra-se no ponto
de vista da garantia a todo o cidado do acesso alimentao de qualidade como um direito
social bsico. Outros componentes da SAN como o padro de qualidade da alimentao e
do consumo alimentar, associado ao padro de produo industrial e novas tecnologias e
questo da obesidade sero marginalmente abordados.
O problema que nortear esta tese : entendendo a Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional como aquela que garante a todo o cidado o acesso alimentao de qualidade
como um direito social bsico, e que envolve na sua concepo polticas permanentes que
atacam as causas da fome, envolvendo assim diversas reas de governo, como a sade, a
produo agrcola, o abastecimento alimentar, a gerao de emprego e renda e a educao

alimentar, bem como as aes diretas de ampliao do acesso aos alimentos, como a
transferncia direta de renda, ela distinta das polticas sociais ligadas alimentao
adotadas no pas anteriormente aos anos 2000?
A hiptese de que sim, ela distinta porque, pela primeira vez, buscou-se incorporar a
noo do direito humano alimentao nas polticas pblicas, implantando-se aes
especficas de segurana alimentar ao mesmo tempo em que se buscou articular polticas
intersetorialmente, com gesto participativa da sociedade. A implantao da Poltica de
Segurana Alimentar e Nutricional, apelidada de Programa Fome Zero, rompeu com a
tradio de criao de inmeras polticas compensatrias isoladas, com sobreposio de
pblico e oscilao de alocao de recursos, a partir de uma concepo planejada e
integrada entre os rgos do governos nos trs nveis. Esta concepo, no entanto, tem o
risco de sofrer retrocessos e necessita ser consolidada no pas, em um processo de longa
maturao.
Na comprovao da hiptese, trabalhar-se- com os conflitos, as dificuldades e os avanos
conceituais e prticos obtidos na implementao da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, com a preocupao de servir tambm como fonte de avaliao
para experincias em outros pases.
O mtodo de trabalho utilizado nesta tese est baseado em trs vertentes:
a) uso de fontes secundrias: reviso de literatura; documentos do Projeto Fome Zero;
documentos do Governo Federal; documentos do Consea; dados de fontes secundrias
(IBGE, Conab, Ministrio da Sade, MDS).
b) entrevistas com atores-chave e lideranas ligadas equipe tcnica do I Consea, ao
Programa Comunidade Solidria na gesto 1995-1998, Presidncia do atual Consea, ao
extinto MESA, Assessoria Especial da Presidncia da Repblica, ao Gabinete do
Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, ao Programa Bolsa-Famlia,
rea de nutrio do Ministrio da Sade e Conab.
c) acmulo pessoal como colaboradora na elaborao do Projeto Fome Zero no Instituto
Cidadania e assessora tcnica do Gabinete do Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome (2003).

Alm desta introduo, esta tese est estruturada em 3 captulos, mais as concluses finais.
O captulo 1 trata da parte histrica da construo do conceito de Segurana Alimentar e
Nutricional e da sua aplicao no Brasil e do histrico das polticas ligadas alimentao
de 1918 a 2002. O captulo 2, de maior densidade, apresenta a concepo, a implantao e
os avanos conceituais e prticos da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional - o Programa Fome Zero do Governo Federal, a partir de 2003. O captulo 3
trata das contramarchas da implantao desta Poltica, ocasionado por idias em disputa
entre fome, pobreza e segurana alimentar e nutricional, e das perspectivas da sua
consolidao no pas.

Captulo 1: Construindo a Poltica de Segurana Alimentar e

Nutricional no Brasil
Os antecedentes da formulao e implantao da poltica de segurana alimentar no Brasil
sero abordados sob dois aspectos: a construo do conceito, nos mbitos internacional e
nacional; e a elaborao de um panorama dos padres de polticas ligadas alimentao
pr-existentes, desde o incio do sculo XX at os anos 2000.
1.1 Os Antecedentes da sua Formulao: a construo da noo de segurana
alimentar e nutricional do ponto de vista do acesso aos alimentos de qualidade
1.1.1 Desenvolvimento da Noo de Segurana Alimentar no mbito Internacional
A preocupao da humanidade e dos governos com a disponibilidade de alimentos para a
populao de seus pases sempre foi uma constante. No sculo passado, assumiu contornos
mais precisos na busca por uma poltica permanente em funo das guerras e das carestias
ocasionadas pela mesma. O fim da Segunda Guerra Mundial representou um marco na
busca por mecanismos mais abrangentes no sentido de garantir o bem estar da humanidade.
Assim, ao mesmo tempo em que se discutia a constituio da Organizao das Naes
Unidas e do Fundo Monetrio Internacional, em Hot Springs, em 1943, surgiu tambm uma
proposta de montagem de uma organizao multigovernamental para o incentivo
agricultura e alimentao (Belik, Graziano da Silva e Takagi, 2001).
A proposta foi concretizada com a criao da FAO Food and Agriculture Organization,
como organismo internacional para o desenvolvimento da agricultura e da alimentao, em
1945, em Quebec, no Canad. No documento preparatrio da I Conferncia da organizao,
elaborado em 19458, constam as principais concepes do momento que subsidiaram a sua
criao. O conceito utilizado na poca, influenciado pela democracia liberal norteamericana, o da libertao da necessidade (freedom from want). Um mundo em
reconstruo no poderia conviver com a carncia dos indivduos. A democracia liberal
defendia que o homem que passa necessidades no um homem livre (Dean, 2005).
Portanto, para a FAO, libertao da necessidade significava superar a fome e a realizao
das necessidades bsicas para uma vida digna. A FAO nascia, desta forma, da necessidade
para a paz assim como para a libertao da necessidade - os dois so interdependentes.

11

Para alcanar a libertao da fome, defendia que era necessrio disseminar o conhecimento
sobre os melhores mtodos de produo, processamento e distribuio e o melhor uso dos
alimentos.
Em 1952, o brasileiro Josu de Castro, mdico, gegrafo, antroplogo e autor de diversos
trabalhos sobre o tema da fome, assumiu a presidncia do Conselho da FAO,
permanecendo frente da organizao por trs anos.
A noo do alimento como poderosa arma poltica entre os pases surgiu pela primeira vez
naquele ps-guerra, frente aos riscos ocasionados pela destruio em massa de campos de
produo de alimentos. A alimentao adquiriu um significado estratgico de segurana
nacional, impondo a necessidade a cada pas de assegurar por conta prpria o suprimento
da maior parte dos alimentos que sua populao consome, inaugurando um conjunto de
polticas especficas, entre as quais a formao de estoques de alimentos (Maluf e Menezes,
2001).
No incio da dcada de 1970, uma forte crise alimentar veio reforar esta noo. Em meio a
um crescimento acelerado da produo agrcola mundial, houve duas grandes quebras da
produo de alimentos, em 1972 e 1974, devido a problemas climticos, nas principais
reas produtoras. Isto ocasionou uma forte diminuio nos estoques de cereais. Os estoques
mundiais de trigo caram de 50 milhes de toneladas, em 1971, para 27 milhes, em 1973,
atingindo o menor valor em 20 anos (FAO, 2000). No mesmo perodo, duas fortes secas
atingiram a frica. A primeira ocasionou a morte por fome de cerca de 100 mil pessoas nos
pases da frica Subsahariana. A outra seca atingiu a Etipia e matou, tambm por fome,
entre 50 mil e 200 mil pessoas, sem que a ajuda alimentar pudesse chegar a tempo.
Paralelamente, o mundo viveu a crise do petrleo, que provocou uma abrupta alta dos
preos dos combustveis, fertilizantes e pesticidas, agravando a crise alimentar.
Esta crise alimentar provocou a realizao da Primeira Conferncia Mundial de
Alimentao, promovida pela FAO e pelas Naes Unidas, em 1974. Seus objetivos eram:
realizar acordos de polticas e programas para aumentar a produo e a produtividade dos
alimentos, especialmente nos pases desenvolvidos; ampliar o consumo e a distribuio de
alimentos; debater a formao de um sistema de segurana alimentar mundial mais efetivo,
8

As partes foram transcritas de MacMillan (2005), p. 1.

12

que considerasse os estoques de alimentos, as polticas de ajuda alimentar de emergncia, e

um sistema de comrcio internacional mais ordenado (FAO, 2000).
Estas preocupaes, juntamente com a grave situao conjuntural, fortaleceram a noo
inicial de que a questo alimentar de um pas estava estritamente ligada sua capacidade de
produo agrcola, idia predominante na Primeira Conferncia Mundial.
Vale mencionar que a viso mundial predominante no momento, da falta de alimentos ou
da ameaa da mesma, deu o suporte ideolgico e poltico necessrio para a adoo e
disseminao do modelo agrcola de emprego macio de insumos qumicos (fertilizantes e
agrotxicos), sementes melhoradas e mquinas agrcolas, que ficou conhecido como
Revoluo Verde. Segundo a FAO (2000), entende-se por Revoluo Verde um aumento
brutal da produo das principais culturas, como milho, arroz e trigo, principalmente
durante as dcadas de 1960 e 1970. A Revoluo Verde contribuiu para que, nos ltimos 50
anos, o crescimento da produo agrcola global aumentasse em 1,6 vezes a produo total
de 1950. A desigualdade tambm aumentou brutalmente, pois a distncia entre o sistema
mais produtivo e o menos produtivo aumentou em 20 vezes nestes 50 anos (FAO, 2000).
Para Maxwell e Slater (2003), a noo predominante nos anos 1970 e 1980 estava mais
ligada ao conceito de poltica alimentar, ou mais propriamente, poltica de assistncia
alimentar, com nfase nos aspectos ligados oferta de alimentos e menos demanda (ou
sua interdependncia) e precede a disseminao do conceito de segurana alimentar.
Segundo os autores, um dos primeiros exemplos de poltica adotada com a viso da
assistncia alimentar foi o Plano de Combate Fome no Mundo, da Unio Europia, em
1981.
No entanto, o que se constatou, mesmo com um aumento fenomenal na produo mundial
de alimentos, foi a manuteno de condies agudas de fome e desnutrio de grande parte
da populao mundial.
Com isso, a mudana desta viso para uma nfase no aspecto da demanda foi rpida e,
segundo Maxwell e Slater (2003), teve forte influncia de Amartya Sen, com seu conceito
de entitlement9, elaborado em 1981.
9

No h traduo no portugus para a palavra. No livro Desenvolvimento como Liberdade, de Sen (2000), o
tradutor a batiza como intitulamento.

13

Os intitulamentos de Sen podem assumir a forma de acesso a bens ou recursos, por meio
de canais legais de aquisio: recursos para coletar ou produzir alimentos; recursos que
permitem a troca (propriedades, dinheiro, fora de trabalho) por alimentos; e o recebimento
de doaes de alimentos ou de recursos para acess-los. Este conceito amplia, portanto, as
formas de acesso alimentao por parte dos indivduos, alm do simples aumento da
oferta dos mesmos.
Segundo Sen (1990), a fome deve ser vista como um fenmeno econmico no sentido
amplo incluindo produo, distribuio e utilizao de alimentos e no apenas como
reflexo de problemas de produo de alimentos. O autor diferencia os dois tipos de fome e
suas causas: a fome (hunger) que ocorre de forma recorrente , fortemente, um resultado de
acessos inadequados a intitulamentos de forma contnua; e a fome repentina (famine) o
resultado de acesso inadequado geralmente de forma desastrosa e abrupta.
Mas, bem antes dos intitulamentos de Sen, Josu de Castro j afirmava, em 1968, que a
fome um produto de estruturas econmicas defeituosas (...) no um problema de
limitao da produo por coero de foras naturais. antes, um problema de
distribuio10.
Suas obras, especialmente a Geografia da Fome, passaram a ser traduzidas em vrios
pases, e demonstraram ao mundo que a fome do Brasil (e tambm dos demais pases) no
era causada por fatores naturais, mas devido desigualdade social.
Dentro deste contexto, o conceito de segurana alimentar passou a incorporar a noo de
acesso aos alimentos, ao lado da noo de oferta suficiente de alimentos. Em 1982, a FAO
apresenta a definio originada na 8a Sesso do Comit Mundial de Segurana Alimentar,
de que o objetivo final da segurana alimentar mundial assegurar que todas as pessoas
tenham, em todo momento, acesso fsico e econmico aos alimentos bsicos que
necessitam []". Este conceito permanece at os dias de hoje.
Mais recentemente, agrega-se a este conceito, a preocupao com a qualidade dos
alimentos (nutricional, biolgica, sanitria e tecnolgica) e sua sanidade (no-contaminao
biolgica, fsica ou qumica). Esta noo de alimento seguro foi fortalecida na Conferncia
10

Trecho do artigo: A exploso demogrfica e a fome no muno. Publicado na revista Civilitt delle Machine.
Conforme: www.josuedecastro.com.br/port/indice.html. Acesso em 31/01/2006.

14

Internacional de Nutrio, promovida em 1992 pela FAO e pela Organizao Mundial da

Sade OMS (Maluf e Menezes, 2001).
Em 1996, mais de dez anos aps a I Conferncia, a FAO constatou que os objetivos de
erradicar a fome no mundo estavam longe de serem alcanados. As estimativas indicavam
que, se nada fosse feito, ainda haveria 680 milhes de pessoas famintas no mundo ao redor
do ano 2010, mais de 250 milhes na frica Subsahariana (FAO, 200511).
Assim, em novembro daquele ano foi organizada a Cpula Mundial da Alimentao, em
Roma, reunindo representantes de 185 pases e da Comunidade Europia, com o objetivo
de renovar o compromisso global de eliminar a fome e a subnutrio e atingir a segurana
alimentar para todas as pessoas, envolvendo os nveis hierrquicos polticos mais elevados
de cada pas.
Na ocasio, 112 chefes de Estado e de governos e outros 70 representantes de alto escalo,
incluindo o Brasil, assinaram a Declarao de Roma, comprometendo-se a envidar todos os
esforos para erradicar a fome em todos os pases, com a meta inicial de reduzir pela
metade o nmero de pessoas subnutridas at 2015.
No incio de 2002, a FAO organizou uma nova conferncia visando fazer um balano dos
progressos do compromisso com os pases signatrios, feito nos cinco anos anteriores. Com
o nome Cpula + 5, os tcnicos demonstraram nessa conferncia realizada em Roma, que a
meta fixada para 2015 estaria muito distante de ser atingida, pois a trajetria das polticas
de combate fome no apresentava resultados significativos. Na ocasio, as estimativas
mostravam a existncia de 816 milhes de pessoas que no consumiam o suficiente
segundo os padres de nutrio. A principal causa para esse fracasso estava no pouco
interesse dos prprios mandatrios em patrocinar a causa do combate fome. O pequeno
apoio aparecia refletido na presena praticamente nula de autoridades em um evento
daquela importncia. O diagnstico geral era de que no havia a chamada vontade poltica
por parte dos governos para eliminar o problema.
No mbito das Naes Unidas, tambm se criou, em 2000, outra instituio paralela FAO,
que a Relatoria Especial sobre o Direito Alimentao na Comisso de Direitos
11

www.fao.org/wfs: Monitoring progress since the World Food Summit, acesso realizado em outubro de
2005.

15

Humanos. Esta Comisso, responsvel por acompanhar o cumprimento dos direitos

humanos das Naes Unidas, criou uma srie de relatorias, sendo o direito alimentao,
constante no Comentrio geral nmero 12 (O Direito a uma Alimentao Adequada),
fiscalizado por esta relatoria. Esta iniciativa agrega e fortalece um fator fundamental na
formulao da noo de segurana alimentar e nutricional, que a noo da alimentao
como um direito nato de todos, e no apenas como poltica compensatria, noo hoje
ainda pouco incorporada nos pases.
No mesmo ano lanou-se, no mbito das Naes Unidas, os Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio, que trata, basicamente, de um compromisso de todas as naes de melhorar a
situao scio-econmica de seus povos. O primeiro objetivo do Milnio reduzir a fome
pela metade at 2015 e a misria pela metade at 2025. As Naes Unidas incorporaram e
reforaram, assim, a meta da FAO.
1.1.2 Desenvolvimento da Noo de Segurana Alimentar e Nutricional do Ponto de
Vista do Acesso aos Alimentos de Qualidade no mbito Nacional
No Brasil, a preocupao com o problema da fome e da misria teve seu lugar desde o
perodo colonial. Os clssicos trabalhos da historiadora Maria Yedda Linhares12
demonstraram que o pas viveu crises crnicas de falta de alimentos, desde o perodo
colonial at a dcada de 1970, e adotou diversas medidas para solucion-las. A partir de seu
estudo, pode-se afirmar que, no sculo XX, especialmente a partir da criao do
Comissariado de Alimentao Pblica, em 1918, at a dcada de 1970, a histria poltica do
Brasil confunde-se com a histria poltica do abastecimento, tal a quantidade de leis,
medidas e rgos pblicos criados para tentar solucionar o que a autora chamou de crise
crnica de abastecimento alimentar no pas.
No entanto, neste perodo, o foco principal da preocupao pblica era com a escassez, os
preos e o escoamento dos alimentos, atingindo todas as camadas da populao. O termo
combate fome no constava das preocupaes das instituies criadas, mas sim a carestia.
A partir da dcada de 1940, o tema da fome passou a assumir importncia no cenrio
nacional e internacional. Pode-se atribuir grande parte desta mudana ao pioneirismo de
Josu de Castro, no apenas como autor de livros de reconhecimento nacional e

16

internacional com nfase no carter poltico da fome13, mas tambm como gestor pblico,
formulador e executor de polticas pblicas na rea alimentar nas dcadas de 40, 50 e 60.
Josu de Castro teve reconhecimento internacional ao denunciar a persistncia da fome no
mundo moderno como um fator poltico, de grande responsabilidade dos governos.
Naquele perodo, as aes de abastecimento eram ligadas, na sua maioria, a instituies
vinculadas rea da agricultura. Como exemplo, pode-se citar que algumas das principais
estruturas criadas no perodo estiveram ligadas ao Ministrio da Agricultura, como a
Comisso do Abastecimento, em 1939, e tambm a superestrutura criada na dcada de 1960
a partir da Sunab Superintendncia Nacional do Abastecimento, que coordenava a Cobal
(Companhia Brasileira de Alimentos), a Cibrazen (Companhia Brasileira de Armazenagem)
e a CFP Comisso de Financiamento da Produo, que passou a estar vinculada ao
Ministrio da Agricultura a partir de 1967.
A partir da dcada de 1980, com o equacionamento da capacidade produtiva da agricultura
e do abastecimento urbano a partir do modelo das grandes redes privadas de
supermercados, passou a adquirir grande relevncia a perda do poder aquisitivo dos
salrios, e seu poder explicativo sobre a fome ampliou-se (Graziano da Silva, 1996).
Segundo o autor, o salrio mnimo, que em maio de 1980 representava 35% do valor
necessrio para assegurar a sobrevivncia de uma famlia, caiu para menos de 18%, em
1991, atingindo nos anos 1988/89, valores prximos a 10%.
Desta forma, o tema da segurana alimentar foi aos poucos assumindo seu lugar diante da
necessidade do equacionamento do problema da fome, para alm da noo exclusiva do
abastecimento. Avalia-se que a introduo do conceito do tema da segurana alimentar no
pas tenha sido em 1985, a partir de um documento para uma poltica de abastecimento no
Ministrio da Agricultura14 (Maluf, Menezes e Valente, 1996). Na poca, o tema foi

12

Histria do Abastecimento: uma problemtica em questo (1530-1918) e Histria Poltica do

Abastecimento (1918-1974), ambos de 1979.
13

Vale citar dois trabalhos dele com grande repercusso no perodo: "As Condies de Vida da Classe
Operria no Recife: estudo econmico de sua alimentao", de 1935, no qual o mdico rene argumentos que
fortaleceriam a emergente luta pela criao do salrio mnimo, bem como pelo reconhecimento dos direitos
dos trabalhadores, e o livro A Geografia da Fome, lanado em 1946.
14

Documento: Segurana Alimentar proposta de uma poltica de combate fome. Ministrio da

Agricultura/Seplan, 1985.

17

introduzido pelo grupo que formatou a proposta15, tendo como panorama o incio da
disseminao do tema na Amrica Latina, capitaneado pela FAO e pela Cepal. Segundo o
documento, no possvel enfrentar a questo alimentar como algo especfico do setor
agrcola.
Naquele momento, a concepo utilizada era prxima daquela adotada pela FAO, que
colocava nfase na auto-suficincia alimentar nacional, mas j apontava como causa da
falta de acesso aos alimentos a insuficincia de renda. No documento, consta que a
segurana alimentar se concretiza em dois objetivos: a) atender s necessidades alimentares
da populao; b) atingir a auto-suficincia nacional na produo de alimentos.
(MA/Seplan, 1985, p:8).
Para a coordenao da Poltica de Abastecimento, foi proposta a constituio de um
Conselho Nacional de Segurana Alimentar, como um frum de decises, presidido
diretamente pelo Presidente da Repblica e cujo secretrio-executivo seria o Ministro da
Agricultura. A proposta era de um conselho com carter bastante operativo, voltado para
formular planos nacionais por temas, como preos, abastecimento, agroindstria, cesta
bsica, entre outros, e com participao de membros do setor produtivo, trabalhadores e
consumidores. Apesar de no ter tido resultado prtico, as idias contidas neste documento
foram retomadas posteriormente.
No mesmo ano, ocorreu a Primeira Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, na
qual se afirmou a compreenso de que a alimentao um direito bsico. Na ocasio, foi
proposta a criao de um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio CNAN,
vinculado ao Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN e de um Sistema de
Segurana Alimentar e Nutricional SSAN, vinculado ao Ministrio do Planejamento,
ambos com participao de representantes da sociedade civil. A identificao da
incapacidade do acesso aos alimentos por parte significativa da populao brasileira frente
pobreza e ao desemprego, como uma de suas causas principais, ganhava destaque no
diagnstico da situao de insegurana alimentar do pas (Instituto Cidadania, 2001).

15

O protagonista da proposta foi o ento Secretrio de Planejamento Agrcola do Ministrio da Agricultura,

Ronaldo Coutinho Garcia, que reuniu diversos especialistas da rea agrcola e agrria. O Ministro da
Agricultura era Pedro Simon.

18

Na primeira metade da dcada de 1990, uma srie de outras iniciativas serviu como marco
para construo da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no pas. Em 1990, na
cidade de So Paulo, ocorreu o Seminrio Fome Desafio dos Anos 90, organizado pela
Prefeitura de So Paulo, na gesto da ex-prefeita Luiza Erundina. Naquele momento, o
enfoque dos gestores de Prefeituras administradas pelo Partido dos Trabalhadores eram as
aes de abastecimento alimentar no mbito municipal, como os programas de estmulo
produo e ao consumo local de alimentos, como hortas comunitrias, grupos de compras, a
gesto de programas de comercializao a preos reduzidos como feiras do produtor,
sacoles, varejes e centrais de comercializao. No entanto, para as causas mais
estruturais da fome eram identificadas polticas mais amplas de ampliao e distribuio da
renda e do emprego. Neste aspecto, comea a ganhar maior adeso o tema da Segurana
Alimentar como conceito que amplia o horizonte no debate da fome.
A formulao de uma proposta de carter de poltica nacional ocorreu com o lanamento do
documento Poltica Nacional de Segurana Alimentar, em 1991, por meio do Governo
Paralelo16. Este documento, de autoria de Luiz Incio Lula da Silva e Jos Gomes da Silva,
surgiu por iniciativa do grupo que atuou na campanha perdedora para a Presidncia da
Repblica, que sentiu necessidade de formular polticas nacionais em diversos temas. O
tema da Segurana Alimentar surgia com a preocupao de levantar polticas para o acesso
aos alimentos, completando a outra face da moeda que era a das polticas agrcolas e
agrrias, voltadas para a oferta, coordenados tambm por Jos Gomes da Silva. O relator
da proposta foi o professor Renato Maluf, na poca gestor municipal, que tambm atuou na
proposta do Ministrio da Agricultura, de 1985. As idias bsicas daquele documento
foram, ento resgatadas.
A proposta contida no documento Poltica Nacional de Segurana Alimentar, do Governo
Paralelo, era: garantir a segurana alimentar, assegurando que todos os brasileiros tenham,
em todo momento, acesso aos alimentos bsicos de que necessitam". Para isso, a
disponibilidade agregada nacional de alimentos deveria ser suficiente, estvel, autnoma,
sustentvel e eqitativamente distribuda. A nfase do documento estava mais voltada para
as aes de abastecimento. A proposta de estrutura institucional recuperava a proposta de
16

O Governo Paralelo, coordenado pelo grupo que atuou na campanha de Luiz Incio Lula da Silva, em 1989,
foi criado para acompanhar e fiscalizar a gesto do Presidente eleito Fernando Collor de Mello.

19

1985: formao de uma Secretaria Especial para a Segurana Alimentar, ligada

Presidncia da Repblica, e de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar, presidido
pelo Presidente da Repblica, voltado para a integrao dos diversos setores
governamentais, com participao de representantes dos segmentos sociais e das esferas de
governos estaduais e municipais. Ao Conselho caberia definir a Poltica Nacional de
Segurana Alimentar , elaborar o planejamento de curto, mdio e longo prazos e assegurar
os recursos necessrios.
Em seguida, o lanamento da iniciativa Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela
Vida (1992-1993) como um movimento social, liderado pelo socilogo Herbert de Souza e
que alcanou uma enorme amplitude, expressando-se na formao de milhares de comits
de solidariedade, incentivou a ao governamental e o envolvimento da sociedade civil na
meta de combater a fome.
Segundo Gohn (1995), em dois anos de atuao, a Ao da Cidadania organizou 3.000
comits para a coleta e a distribuio de alimentos e roupas, a maioria deles por meio de
empresas pblicas como o Banco do Brasil. Toda esta mobilizao deu origem e forma ao
Programa de Combate Fome e Misria durante o perodo do Governo Itamar Franco
(1993-1994).
Como resultado da mobilizao e do documento entregue ao ento Presidente Itamar
Franco, o Governo Federal, em parceria com a Ao da Cidadania Contra a Fome e a
Misria e Pela Vida, criou, em maio de 1993, o Consea, que foi integrado por oito ministros
e 21 representantes da sociedade civil, em grande parte indicados pelo Movimento Pela
tica na Poltica, para coordenar a elaborao e a implantao do Plano Nacional de
Combate Fome e Misria, dentro dos princpios da solidariedade, parceria e
descentralizao.
Segundo o documento Diretrizes para uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar as
dez prioridades, da Presidncia do Consea, haver Segurana Alimentar quando todos os
brasileiros tiverem, permanentemente, acesso em quantidade e qualidade aos alimentos
requeridos e s condies de vida e de sade necessrias para a saudvel reproduo do
organismo humano e para uma existncia digna. A segurana alimentar h de ser, ento, um
objetivo nacional bsico e estratgico. Deve permear, articular, horizontal e verticalmente,

20

todas as polticas e aes das reas econmica e social de todos os nveis de governo e ser
perseguida por toda a sociedade (p: 3e 4).
Segundo Pessanha (2002), a expresso segurana alimentar assumiu um contedo
abrangente, quase sinnimo de poltica social. No documento que sistematizou os eixos e
prioridades da Primeira Conferncia Nacional de Segurana Alimentar destacam-se trs
eixos principais de atuao: ampliar as condies de acesso alimentao por meio da
gerao de empregos e distribuio de renda, especialmente com a reforma agrria;
aumentar a disponibilidade de alimentos e reduzir o custo dos alimentos; assegurar sade,
nutrio e alimentao a grupos vulnerveis, como gestantes, nutrizes, crianas, e assegurar
qualidade dos alimentos e estimular prticas alimentares e de vida saudveis
(Consea,1994).
A criao do Consea contribuiu para incluir, de forma efetiva, a segurana alimentar na
agenda poltica brasileira, mas tambm imprimiu um carter de parceria sociedade-governo
devido formao de uma representao civil direta que imprimia legitimidade a este tema
no governo (IPEA, 1994).
Segundo Valente (2001), dois grandes avanos esto ligados criao do Consea:
a) o combate fome e misria passou a ser visto como um problema de governo e uma
questo estratgica, ficando sua coordenao diretamente vinculada ao gabinete do
Presidente da Repblica;
b) implantou-se uma coordenao das aes governamentais de forma intersetorial, nos
diferentes nveis de governo, com as aes da sociedade civil no sentido de reduzir
duplicidades, superposies e de atingir os objetivos propostos.
Na gesto seguinte, do governo Fernando Henrique Cardoso, o Consea foi extinto logo no
incio do mandato, substitudo por outro Conselho, o Comunidade Solidria, de carter
consultivo e com nfase na coordenao de aes de combate pobreza e misria, e
mantendo a parceira entre sociedade civil e Estado. A segurana alimentar como eixo
estratgico de governo foi deixada para segundo plano, embora se mantivessem iniciativas
isoladas no governo.

21

A partir deste momento, embora nunca tenha sado da pauta de problemas nacionais, nem
da pauta de reivindicaes dos movimentos sociais, houve um arrefecimento da discusso
sobre o problema da fome e do debate sobre a segurana alimentar no pas. Neste contexto,
os setores organizados da sociedade civil engajados na luta contra a fome e pela segurana
alimentar buscaram novos espaos para prosseguir em suas aes (Valente, 2001).
Uma oportunidade de articulao foi a preparao brasileira para a Cpula Mundial da
Alimentao, em Roma, em 1996. Nessa ocasio, constituiu-se um grupo de trabalho,
composto de representantes dos ministrios e da sociedade civil (incluindo o setor
empresarial), para elaborar o documento oficial brasileiro. Na realizao da Cpula, a
participao da delegao da sociedade civil foi bastante ativa e este grupo deu origem, em
novembro de 1998, ao Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional, com cerca
de 40 representantes de organizaes e entidades da sociedade civil, visando promover a
articulao das aes da sociedade brasileira no combate fome e misria.
No incio dos anos 2000, o tema da fome voltou pauta nacional. O agravamento da
situao da pobreza e da vulnerabilidade das famlias no pas, especialmente nas grandes
cidades, aprofundada com a crise econmica e o aumento do desemprego no final da
dcada de 90, foram o pano de fundo desta retomada.
Na poca, os nmeros utilizados pelo Governo Federal indicavam que havia no pas 54,4
milhes de pessoas que no possuam renda suficiente para os gastos bsicos como
alimentao, vesturio, moradia e sade, dos quais cerca de 24 milhes de pessoas no
tinham renda suficiente sequer para se alimentar adequadamente (Rocha, 2000b). Alm
disso, verificava-se uma crescente vulnerabilidade do pas em relao segurana alimentar
diante das constantes oscilaes de preos dos alimentos, crescente dependncia de
alimentos importados e diminuio dos estoques pblicos de produtos agrcolas. Em 2001,
o Governo Federal tinha em estoque 2,3 milhes de toneladas de alimentos e fibras,
concentrados nas regies Centro-Sul, representando apenas 2,5% da safra total de gros
(Instituto Cidadania, 2001).
Em 2001, fruto da preparao de um papel mais propositivo e concreto para o Instituto
Cidadania, ONG dirigida por Luiz Incio Lula da Silva, a retomada do tema da segurana
alimentar como poltica pblica era colocada como uma das grandes prioridades.

22

O Instituto Cidadania foi a ONG originada pelo extinto Governo Paralelo, aps as eleies
de 1994, para manter um grupo articulado de intelectuais que apoiou o candidato Lula, mas
com um carter mais executivo, voltado para elaborao de consultorias e de projetos de
poltica pblica, chamando ateno para temas estratgicos que exigiam um olhar mais
atento dos governos, mas sem estar vinculado a uma estrutura partidria.
Seu primeiro projeto desenvolvido foi o Projeto Moradia que, contando com renomados
especialistas na rea, formulou uma poltica para habitao no pas. O segundo projeto, com
incio em novembro de 2000, foi o Projeto Fome Zero, nome fantasia para a Poltica de
Segurana Alimentar. Tratava-se de uma prioridade colocada pessoalmente por Lula17.
A elaborao dos projetos obedecia, geralmente, mesma metodologia: escolhia-se um
coordenador ou um grupo de coordenadores especialistas na rea, que aglutinavam um
conjunto maior de especialistas na sua elaborao. Os projetos, em suas verses originais
deveriam ser debatidos publicamente em vrios fruns antes de serem finalizados e eram
lanados em nvel nacional, preferencialmente em Braslia, entregando-os para os governos
federal ,estaduais e municipais e para parlamentares.
O fator impulsionador para a retomada da proposta de uma Poltica de Segurana Alimentar
e Nutricional surgiu na campanha para a presidncia de 1998, por ocasio de uma severa
seca que atingiu o Nordeste, e a promessa, por parte do candidato Lula de elaborar uma
proposta de erradicar a fome no pas. Esta proposta foi retomada novamente nas Caravanas
da Cidadania, ocorridas em 1999.
O Projeto Fome Zero foi elaborado ao longo do ano de 2001, por uma equipe de
especialistas contratada pelo Instituto Cidadania e teria que ser elaborado e debatido em
nvel nacional. O coordenador nomeado para o projeto foi Jos Graziano da Silva, professor
universitrio, especialista na rea e antigo colaborador de Lula.
Conforme citado anteriormente, esta no era a primeira proposta de poltica de segurana
alimentar apresentada ao pas por Lula. Em 1991, Lula e Jos Gomes da Silva, pai de Jos
Graziano da Silva, formularam e apresentaram ao ento presidente da Repblica, a Poltica
de Segurana Alimentar. Tratava-se, ento, de colocar novamente na agenda nacional um
17

Vrios outros projetos lanados em nvel nacional se seguiram ao Projeto Moradia e ao Projeto Fome Zero:
de Segurana Pblica, de Reforma Poltica e de Polticas para a Juventude.

23

tema que estava secundrio na agenda poltica. E mostrar que, com vontade poltica, era
possvel erradicar a fome no pas e garantir para toda a populao o direito bsico
alimentao adequada.
O texto preliminar foi elaborado a partir de contribuies de uma centena de especialistas
durante mais de seis meses. Entre os colaboradores figuravam vrios fundadores do Frum
Brasileiro de Segurana Alimentar . Foram realizados trs grandes encontros em So Paulo,
Fortaleza e Santo Andr, que reuniram ao todo mais de 1.000 participantes em debates que
contriburam para a verso preliminar da proposta (Instituto Cidadania, 2001).
A verso preliminar da proposta foi enviada, tambm, para entidades da sociedade civil,
parlamentares, religiosos, sindicatos, empresrios e especialistas nacionais e internacionais
que analisaram e propuseram modificaes ao documento base. O resultado deste debate
foi a reinsero do tema da Segurana Alimentar e Combate Fome na agenda nacional.
Pretendia-se que o documento servisse de subsdio para a constituio de uma agenda
permanente de discusso e de aes para buscar a garantia da Segurana Alimentar e a
erradicao da fome no pas, como prioridade pblica e poltica.
Com a incorporao da noo do direito alimentao, o conceito de segurana alimentar
adotado no documento resultou em:
Segurana Alimentar e Nutricional a garantia do direito de todos ao acesso a
alimentos de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente, com base
em prticas alimentares saudveis e sem comprometer o acesso a outras
necessidades essenciais e nem o sistema alimentar futuro, devendo se realizar em
bases sustentveis. Todo pas deve ser soberano para assegurar sua segurana
alimentar, respeitando as caractersticas culturais de cada povo, manifestadas no
ato de se alimentar.
responsabilidade dos Estados Nacionais assegurarem este direito e devem fazlo em obrigatria articulao com a sociedade civil, cada parte cumprindo suas
atribuies especficas (Instituto Cidadania, 2001, p. 15).

24

O Projeto foi lanado com grande destaque em Braslia, no Senado Federal, contando com
a participao de inmeras lideranas polticas dos movimentos sociais e empresariais18 no
Dia Mundial da Alimentao, em 12/10/2001 e permaneceu na agenda poltica do pas
desde ento.
Vale a pena citar, ainda, em maro de 2002, a divulgao, por parte do Governo Federal, do
documento A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao no
Brasil, preparado para a visita do Relator Especial da Comisso de Direitos Humanos das
Naes Unidas, sobre Direito Alimentao. O documento apresenta um conjunto de
realizaes do governo, agrupada em quatro reas: oferta e acesso aos alimentos, onde
destaca a poltica de crdito agrcola, a importncia da carga tributria; as polticas de
emprego e renda, a reforma agrria e a transferncia de renda; o atendimento a grupos
vulnerveis; onde destaca o Projeto Alvorada19 e o Comunidade Ativa; as polticas de
nutrio e as polticas afirmativas de gnero; e a proteo social consubstanciada no acesso
universal sade pblica e previdncia social. No entanto, o resultado do documento
claramente uma somatria de aes e realizaes independentes, que no se concretizam
em uma poltica nacional de segurana alimentar.
No final de 2002, Luiz Incio Lula da Silva, eleito Presidente da Repblica, apresentou
como uma de suas maiores prioridades de governo o combate fome. J em seu primeiro
discurso como presidente eleito, Luiz Incio Lula da Silva afirmou:
Meu primeiro ano de mandato ter o selo do combate fome. Um apelo
solidariedade para com os brasileiros que no tm o que comer. Para tanto,
anuncio a criao da uma Secretaria de Emergncia Social, com verbas e
poderes para iniciar, j em janeiro, o combate ao flagelo da fome. Estou seguro
de que esse , hoje, o clamor mais forte do conjunto da sociedade. Se, ao final do
meu mandato, cada brasileiro puder se alimentar trs vezes ao dia, terei
18

Estiveram presentes governadores, lideres das bancadas dos partidos (PT, PL, PSB, PTB), diversos
prefeitos, representantes de organizaes internacionais como FAO, UNICEF, OIT e Banco Mundial, dos
movimentos ligados agricultura familiar (Contag - Confederao dos Trabalhadores na Agricultura no
Brasil, MST - Movimento dos Sem Terra e Fetraf-Sul - Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar
Regio Sul) e do comrcio, como ABRAS - Associao Brasileira dos Supermercados, SESC e FCESPFederao do Comrcio no Estado de So Paulo.
19
Que se trata basicamente de uma estratgia de seleo de programas prioritrios j existentes para serem
ampliados nos municpios de menor desenvolvimento humano.

25

realizado a misso de minha vida (trecho do primeiro discurso do Presidente

eleito, em 20/10/2002).
Esta declarao trouxe grande impacto em todo o noticirio nacional e deu incio ao que se
chamou depois de superexposio do projeto20. Foi o incio da implantao do Programa
Fome Zero pelo Governo Federal, enquanto poltica pblica. Este processo ser abordado
no Captulo 2.
Com a implantao do Programa Fome Zero, tambm foi reinstalado o Consea, em janeiro
de 2003, e foi realizado outro marco importante da implantao da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional: a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
em maro de 2004.
Na II Conferncia, foram aprovados os seguintes princpios gerais que devem estar
contemplados nas aes e polticas pblicas ligadas Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN):
a) adotar a tica da promoo do direito humano alimentao saudvel, colocando a
SAN como objetivo estratgico permanente associado soberania alimentar;
b) assegurar o acesso universal permanente a alimentos de qualidade, prioritariamente,
por meio da gerao de trabalho e renda e contemplando aes educativas;
c) buscar a transversalidade das aes por intermdio de planos articulados
intersetorialmente e com participao social;
d) respeitar a eqidade de gnero e tnica, reconhecendo a diversidade e valorizando as
culturas alimentares;
e) promover a agricultura familiar baseada na agroecologia, em conexo com o uso
sustentvel dos recursos naturais e com a proteo do meio ambiente;
f) reconhecer a gua como alimento essencial e patrimnio pblico.

20

Toda grande imprensa deu destaque declarao do Presidente eleito: Investindo contra a fome: Lula
anuncia prioridade do governo e Secretaria de Emergncia Social (O Globo, 29/10/2002); Combate fome
em primeiro lugar (Correio Braziliense, 29/10/2002); Lula prioriza fome, descarta mgica e acena ao
mercado (Folha de So Paulo, 29/10/2002); Discurso define combate fome como prioridade (Valor,
29/10/2002); Lula prioriza combate fome (Jornal do Brasil, 29/10/2002).

26

1.2 Polticas Ligadas Alimentao Pr-Existentes no Brasil

Neste item busca-se apresentar uma breve retrospectiva das polticas ligadas ao combate
fome e promoo da alimentao no pas, a evoluo das mesmas ao longo do tempo e
tambm as influncias na formulao da atual poltica de segurana alimentar e nutricional.
Esta anlise importante para se avaliar o que mudou ou est em processo de mudanas em
relao s polticas predominantes no passado.
Vale ressaltar que as estratgias das polticas alimentares e de combate fome implantadas
ao longo dos anos no esto dissociadas dos padres mais gerais das chamadas polticas
sociais no pas, que englobam diversas reas como previdncia e assistncia social,
educao, sade, gerao de trabalho e renda, habitao, saneamento e transporte pblico.
Este aspecto analisado com bastante profundidade em Fagnani (2005). O autor divide a
trajetria da poltica social brasileira em trs momentos especficos: o primeiro, de 1964 a
1985, corresponde ao perodo da ditadura militar, caracterizado pela forte centralizao e
modernizao conservadora das polticas sociais; o segundo, de 1985 a 1989,
corresponde ao perodo da transio democrtica, marcado por movimentos antagnicos de
construo e desconstruo do Estado com caractersticas do Estado de Bem-Estar Social; e
o terceiro momento, de 1990 a 2002, marcado por um ciclo de contra-reformas liberais,
rumo desestruturao do Estado de Bem-Estar Social que estava sendo conquistado no
perodo anterior.
A anlise da implantao das polticas especficas ligadas alimentao permeada por
este arcabouo mais geral, e objetiva avaliar a trajetria das polticas de combate fome ao
longo dos anos.
As polticas voltadas para o combate fome no Brasil no so recentes, sendo moldadas e
influenciadas pelas fases de maior e menor interveno pblica. Pode-se identificar trs
momentos principais que configuram padres predominantes distintos: o primeiro vai do
incio do sculo at a dcada de 70, predominando uma maior preocupao com o
abastecimento de alimentos, ou seja, com o lado da oferta - capacidade de produo e
escoamento dos alimentos para todas as regies do pas, e uma preocupao em conter as
altas de preos ocasionadas pela falta dos mesmos ou pela especulao. Esta preocupao
com o lado da oferta influenciada pelo forte crescimento da populao urbana no perodo

27

que vai de 1940 a 1970. Neste perodo, a populao urbana multiplicou-se por quatro, a
uma taxa anual de 4,8%, enquanto a populao rural aumentou em 1,4 vezes, a uma taxa de
1,5% ao ano. Durante este perodo, rapidamente, a proporo de pessoas residindo nas
reas urbanas suplantou as reas rurais, sendo que, em 1970, os primeiros j eram maioria
no pas. O abastecimento era, portanto, uma forte preocupao, pois o preo dos alimentos
afetava os custos da mo-de-obra voltada para a crescente indstria nacional. Para dar conta
do tema, foram criadas inmeras estruturas e instituies pblicas e privadas ao longo do
perodo.
O segundo momento inicia-se a partir da dcada de 1970 at final dos anos 1980, quando
entram em cena, conjuntamente, as polticas de assistncia alimentar diretas, devido ao
agravamento das condies sociais e a visibilidade maior do problema da fome. Embora as
polticas de abastecimento permaneam ativas, a multiplicao daquelas pode estar
associada tambm ao reincio da fase de eleies diretas no pas, na qual os polticos eleitos
buscavam dar respostas, mesmo que insatisfatrias ou transitrias aos graves problemas
sociais que assolavam o pas.
Por fim, verifica-se um terceiro momento, a partir da dcada de 1990, como um perodo de
desmonte das polticas alimentares centralizadas, com diminuio da atuao do Estado na
rea social. Neste mesmo perodo, como resposta ao agravamento da situao social,
comeam a tomar corpo as primeiras propostas de polticas de segurana alimentar e
combate fome, abrangendo as polticas de abastecimento e tambm as de assistncia
alimentar direta.
1.2.1 A Predominncia das Polticas de Abastecimento (1918-1970)
A primeira interveno direta do Estado na distribuio de alimentos foi a criao do
Comissariado de Alimentao Pblica (CAP), por meio do Decreto n. 13.069, de 12 de
junho de 1918. O CAP foi criado em meio a uma crise de carestia que promoveu uma das
maiores manifestaes urbanas da poca e tinha fortes poderes, valendo-se de um
instrumento jurdico conjuntural, que estabeleceu estado de stio devido I Grande Guerra
(Linhares e Silva, 1979). Entre outras funes, cabia ao CAP: verificar semanalmente o
estoque de gneros alimentcios e de primeira necessidade; levantar o custo de produo
destes produtos e dos preos de aquisio dos produtores nos mercados; comprar os

28

gneros referidos ou requisit-los e desapropri-los; estipular quantidades e preos para

venda de alimentos; confeccionar quinzenalmente tabelas com os preos dos produtos de
primeira necessidade com o objetivo de conter a especulao. Pelo seu carter fortemente
interventor na poca, o CAP teve vida curta, e formas mais brandas de regular a oferta de
alimentos foram adotadas desde ento.
Os mecanismos de forte interveno vo retornar nas dcadas de 1930 a 1960, iniciando
com a era Vargas, ocasionados por crises de carestia e aumento de preos. Neste perodo,
consolidou-se uma poltica de abastecimento alimentar, cuja estrutura bsica se mantm at
os anos 1990.
As estruturas de interveno foram iniciadas com a criao da Comisso de Abastecimento,
em 1939, que tinha como objetivo regular tanto a produo como o comrcio de alimentos,
drogas, material de construo e combustveis, a fim de segurar a alta de preos. A
Comisso funcionava como um Ministrio Extraordinrio, com superpoderes, podendo
comprar ou requisitar e vender esses produtos para a populao.
At a dcada de 80, basicamente pode-se dizer que a construo das polticas alimentares
teve como foco principal o problema dos preos dos alimentos.
Como exceo a esta fase, em 1940, vale mencionar a criao do Programa de Alimentao
de Trabalhadores, coordenado pelo Servio de Alimentao da Previdncia Social - SAPS,
vinculado ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, pelo Decreto-Lei 2.478, de
05/08/1940, e proposto por Josu de Castro. Trata-se da primeira meno a polticas
pblicas voltadas para a nutrio, ou seja, para o aspecto do consumo e no voltadas ao
aspecto da oferta de alimentos. Sua criao esteve vinculada com a preocupao de
melhorar a alimentao do trabalhador para aumentar sua resistncia orgnica e capacidade
de trabalho (Castro, 1977). Isto justificava seu vnculo ao Ministrio do Trabalho. Ao
SAPS cabia promover aes de educao alimentar e informaes sobre a importncia da
alimentao, instalao e funcionamento de restaurantes para os trabalhadores e
fornecimento de alimentos por parte das empresas em refeitrios.
Ao longo dos primeiros anos, o SAPS teve suas funes ampliadas para o fornecimento de
gneros de primeira necessidade a preo de custo, acrescidos de taxa de administrao de
10%, para segurados das instituies de Previdncia Social com famlia numerosa. Alm

29

disso, em 1943, tambm passou a promover cursos tcnicos e profissionais para formaes
em nutrio e profissionais de copa e cozinha e atividades afins (Castro, 1977). Sete anos
aps sua criao, o SAPS foi reestruturado e esvaziado, passando a ter funes bem mais
modestas.
Nos anos 50, a preocupao maior do governo era com o problema da comercializao dos
alimentos produzidos, buscando evitar-se a especulao de preos. Assim, foram criadas
inmeras estruturas voltadas para armazenagem e distribuio de alimentos, comeando
pela Cofap Comisso Federal de Abastecimento e Preos, em 1951, que mais tarde abriu
espao para uma rea de fiscalizao (Sunab), armazenamento (Cibrazem), distribuio
(Cobal) e administrao de estoques reguladores (CFP). Nesse perodo, inicia-se a criao
das Centrais Regionais de Abastecimento, que so estruturas fsicas de recepo e
comercializao de produtos alimentares no atacado, dando origem s Ceasas em vrios
Estados, resultando na criao de 47 entrepostos.
Frente ao agravamento da situao do abastecimento, em 1956, o Governo Federal criou a
Comisso Consultiva de Armazns e Silos, ligada diretamente Presidncia da Repblica,
para promover o estabelecimento de um sistema coordenador de armazns e silos, evitando
o controle de estocagem por intermedirios.
No incio da dcada de 1960, o sistema de abastecimento foi profundamente alterado, a
partir de uma srie de leis delegadas emitidas no governo Joo Goulart em setembro de
1962. A Sunab - Superintendncia Nacional de Abastecimento, criada pela Lei Delegada n.
5, tinha amplos poderes e sua funo era organizar o Plano Nacional de Abastecimento de
Produtos Essenciais, o qual passou a incorporar tambm a poltica de crdito e fomento
produo.
Com o incio do governo militar, em 1964, consolidou-se tambm a forma centralizada e
autoritria do processo de deciso e de gesto das polticas pblicas. Segundo Fagnani
(1997) o carter centralizador apresentou-se em todos os setores governamentais, incluindo
a assistncia, a sade e a suplementao alimentar. Como caractersticas da interveno do
Estado nas polticas sociais no perodo autoritrio, de 1964 a 1984, o autor cita: o carter
regressivo do financiamento do gasto social; a centralizao do processo decisrio no
Executivo federal; a privatizao do espao pblico; e a fragmentao institucional. Essas

30

caractersticas configuravam a estratgia de modernizao conservadora da interveno do

Estado (Fagnani, 2005).
Seguindo este carter centralizador, a partir da dcada de 1970, uma nova estrutura voltada
para a distribuio direta de alimentos, por meio da venda a preos controlados, foi criada
em todo o pas: a rede Somar, que consistia em estabelecimentos varejistas e tambm de
nibus prprios em pontos de vendas mveis de alimentos.
Belik, Graziano da Silva e Takagi (2001) avaliam que, apesar de todo este aparato montado
ao longo dos 30 anos anteriores, o poder pblico foi ineficiente ao controlar preos,
margens e modernizar a comercializao. No sistema de atacado, as Ceasas jamais
funcionaram como espaos de aproximao de produtores e consumidores. Pelo contrrio:
to logo estas se estabeleceram, o sistema passou a ser controlado por atacadistas privados
que se consolidaram como um novo elo na cadeia de distribuio. Durante todo esse
perodo, pouca coisa se alterou tambm no sistema de escoamento da produo,
embalagens e mecanismos de formao de preos. Na prtica, os agentes e os mercados
tradicionais passaram a atuar nos novos espaos patrocinados pelo poder pblico, sem
mudanas e maiores efeitos na oferta.
O problema do abastecimento dos centros urbanos, foi assim, sendo solucionado pelo setor
supermercadista privado. No incio da dcada de 1970, o modelo das grandes unidades de
varejo diversificado, com integrao entre grandes e mdios produtores e agroindstrias de
alimentos fornecendo diretamente seus produtos, j est consolidado. Segundo Cyrilo
(1987), neste perodo, as atividades destes estabelecimentos j eram reconhecidas como um
modo eficiente de distribuio urbana de gneros alimentcios e utilidades do lar.
1.2.2 As Polticas Centralizadas de Assistncia Alimentar (1970 a 1990)
Segundo Torres Filho e Carvalho (1989), at meados dos anos 1970, a histria dos
programas de suplementao alimentar praticamente se confundia com a histria da
alimentao escolar, iniciada na dcada de 1930. At este perodo, a merenda escolar,
naquele momento denominada CNAE - Campanha Nacional de Alimentao Escolar, era
sustentada exclusivamente pela doao de leite em p da Organizao das Naes Unidas e
dos EUA.

31

A partir do incio dos anos 1970, este modelo passou a ser questionado devido ao
agravamento da situao social, frente ao quadro generalizado da desnutrio (idem, p:
361). Pesquisas alimentares foram realizadas, elucidando a ingesto energtica insuficiente
dos grupos sociais de baixa renda. Isto contribuiu para uma opo clara do Governo Federal
de expandir a ao de suplementao alimentar, a partir da multiplicao de programas
que envolviam concepes, formas operacionais, populaes-alvo e instituies diferentes
(idem, p: 362).
Este perodo de multiplicao das polticas de assistncia alimentar, mas com recursos
limitados, predomina durante o regime militar, at 1984. Neste perodo tambm criado o
INAN Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio autarquia vinculada ao Ministrio
da Sade, que responsvel por propor o Programa Nacional de Alimentao e Nutrio
(Pronan). O INAN, criado em 1972, representou um marco para as polticas pblicas na
rea da assistncia alimentar.
Foram implantados dois Pronans. O I Pronan (1973 a 1974) teve baixo impacto por
problemas administrativos. J o II Pronan (1976 a 1979), representou o primeiro modelo de
poltica nacional na rea (Carvalho da Silva, 1995).
O Programa deu nfase, pela primeira vez, para a utilizao de alimentos bsicos nos
programas alimentares e ao apoio aos pequenos produtores rurais visando o aumento da
renda do agricultor familiar (Peliano, 2001). Neste plano, props-se a criao de um
mercado institucional por meio da unificao das compras de alimentos dos programas
governamentais em uma nica instituio, a Cobal - Companhia Brasileira de
Abastecimento.
Outra inovao conceitual do II Pronan, formulado por tcnicos da Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica, foi o reconhecimento de que a melhoria das
condies nutricionais da populao depende do aumento e da melhor distribuio de
renda, o que requeria um programa de desenvolvimento social com transformaes (Torres
Filho e Carvalho, 1989).
Foram criados, sob o II Pronan, dez programas e aes de alimentao e nutrio, alm da
merenda escolar, que passou a se chamar Programa Nacional de Alimentao Escolar. O
programa, antes restrito ao fornecimento de leite em p para escolas de alguns Estados,

32

passou a atender os alunos com alimentos industrializados formulados (sopas, mingaus,

bebidas lcteas, etc.). Em 1978, atendia a 9,4 milhes de crianas, ampliando para 30,9
milhes, em 1986.
Sob a coordenao do INAN foram criados programas como o Programa Nutrio e Sade
PNS, o Programa de Abastecimento de Alimentos em reas de Baixa Renda-Proab, e o
Programa de Racionalizao da produo de Alimentos Bsicos - Procab.
O PNS, criado em 1975, visava fornecer alimentos gratuitamente por meio de postos de
sade a grupos biologicamente vulnerveis (gestantes, nutrizes e crianas de 6 a 36 meses)
e de baixa renda. Os alimentos distribudos eram bsicos e in natura: feijo, arroz, acar,
leite em p, fub e farinha de mandioca, comprados pela Cobal. Esta poltica ampliou-se
fundamentalmente na dcada de 80, quando chegou a atender 9,3 milhes de pessoas. Em
1985, passou a se denominar Programa de Suplementao Alimentar - PSA.
O Proab foi criado em 1979, e visava abastecer pequenos varejistas, em reas pobres, com
alimentos bsicos a preos reduzidos, como limite da margem de lucro. O INAN era o
coordenador e financiador do programa e a Cobal cadastrava os varejistas e vendia, como
setor atacadista monopolista do programa, os produtos aos varejistas, que deveriam vender
a preos tabelados. O subsdio era pago Cobal pelo INAN. O Programa iniciou com 60
mil beneficirios e 120 varejistas, em 1979, passando a 2,8 milhes de beneficirios e 4 mil
varejistas cadastrados, em 1986 (Peliano, 1991).
O Procab, criado em 1977, atuava por meio da compra de alimentos bsicos diretamente de
pequenos produtores pela Cobal, que eram canalizados aos programas do Inan. O programa
funcionou nos estados do Nordeste, mas teve uma baixa cobertura, adquirindo 2,2 mil
toneladas de alimentos, em 1985.
Vrios outros programas foram criados sob o Pronan, mas a cargo de outros Ministrios,
citados a seguir.
O Programa de Alimentao do Trabalhador - PAT, foi criado em 1977, pelo Ministrio do
Trabalho. O Programa fornece incentivo fiscal (reduo de at 4% no Imposto de Renda
devido) e iseno fiscal de encargos sociais sobre o valor da alimentao fornecida, para
empresas que fornecem alimentao por meio de vales-refeio, cestas bsicas, ou
refeitrios aos seus trabalhadores. A proposta foi estender os benefcios da deciso
33

governamental de ampliar os programas de suplementao alimentar para a mo-de-obra

ligada ao mercador formal de trabalho (Torres Filho e Carvalho, 1989).
Em 1977 surgiu tambm o Programa de Complementao Alimentar PCA, da Legio
Brasileira de Assistncia (LBA)21, que visava atender, com distribuio gratuita de trs
alimentos formulados exclusivos base para preparao de sopas, vitaminas e mingaus, o
mesmo pblico do PNS. No entanto, a cobertura deste programa era muito menor,
atendendo a uma mdia de 450 mil beneficirios.
Visando fortalecer cadeias de supermercados que praticavam preos mais reduzidos foi
criada a Rede Somar de Abastecimento pela Cobal, em 1978, que foi complementada a
seguir pelo Proab. A rede Somar era uma rede de comercializao que abastecia os
pequenos varejistas com cerca de 600 itens com preos inferiores ou prximos aos dos
supermercados, incluindo treinamento gerencial
Na dcada de 80, a misria e a fome aparentes continuaram a merecer a preocupao dos
governantes. Com a instaurao da Nova Repblica, em 1985, ressurgem os planos
emergenciais de combate fome dentro de um movimento maior de busca de
reestruturao da poltica social do governo, visando ampliar seu escopo e superar a
fragmentao tpica do perodo anterior (Fagnani, 2005).
Segundo o autor, entre 1985 e 1986, foram ampliados os principais programas que vinham
sendo implementados: Alimentao Escolar; Programa de Nutrio e Sade (PNS) que
passou a se chamar Programa de Suplementao Alimentar (PSA); Programa de
Complementao Alimentar (PCA) e Programa de Abastecimento em reas de Baixa
Renda (Proab), buscando-se a universalizao do atendimento.
Ainda, em 1985 a Cobal criou ainda o Programa de Abastecimento Popular (PAP), voltado
para a reduo e o controle dos preos finais dos alimentos comercializados por pequenos
varejistas que tinham acesso aos estoques governamentais. Este programa operava de forma
complementar ao Proab a partir da cobertura dos grandes centros urbanos.

21

A Legio Brasileira de Assistncia - FLBA foi criada em 1947 com o objetivo de atender as famlias dos
pracinhas combatentes da 2 Guerra Mundial. Inicialmente, caracterizou-se por um atendimento maternoinfantil e depois foi ampliando sua atuao com representaes em todos os Estados.

34

Como resultado, os beneficirios dos programas federais de alimentao popular cresceram

de 25,3 para 48,8 milhes entre 1984 e 1986, sendo cerca de 20 milhes incorporados
somente pela Alimentao Escolar. O patamar de gasto ampliou-se em mais de quatro
vezes em relao ao de 1980 e quase trs vezes em relao ao de 1984 (Fagnani, 2005).
Alm da ampliao da cobertura, foram criadas tambm novas polticas de carter massivo,
sendo a primeira delas o programa de distribuio do leite. O Programa Nacional do Leite
para Crianas Carentes (PNLCC) foi criado em 1986 no Governo Sarney, visando atender
as famlias com renda mensal total de at 2 salrios mnimos e com crianas de at 7 anos
de idade.
Os cupons, conhecidos como tquetes do Sarney, eram distribudos s famlias carentes
previamente cadastradas em entidades de base, na proporo de um litro de leite por criana
por dia. A meta era atender mais de 10 milhes de crianas. No h informaes sobre o
custo desse Programa e se as metas estabelecidas foram atingidas. Segundo Torres Filho e
Carvalho (1989), o programa avanou rapidamente no incio, sendo que, com um ano e sete
meses de funcionamento, j atendia cerca de 4,9 milhes de crianas por meio de 15.110
entidades comunitrias credenciadas em 259 municpios.
Houve fortes crticas ao programa pela utilizao dos tquetes para outras finalidades,
transformando-se em moeda de troca, e a obrigatoriedade, por parte dos comerciantes, da
compra casada de outros produtos na troca do tquete por leite (Cohn, 1995). No entanto,
observou-se um significativo aumento na produo de leite no pas (20,1% entre 1986 e
1990) e um crescimento no consumo per capita de 94 litros/ano para 109 litros/ ano nesse
perodo (Instituto Cidadania, 2001). Alm disso, destaca-se que foi a primeira experincia
em grande escala de distribuio de alimentos no Brasil, em forma de tquetes, ao invs da
distribuio em espcie, que ocasionava uma srie de denncias de corrupo.
Segundo Peliano (2001), esta multiplicidade de programas que foram implementados ao
longo dos anos, muitos deles superpostos, fez com que se chegasse ao final da dcada de 80
com o Governo Federal operando 12 programas de alimentao e nutrio. Apenas para o
grupo materno-infantil existiam 4 diferentes programas de distribuio gratuita de
alimentos, alm da alimentao escolar, operados por quatro instituies diferentes do
governo. Nenhuma delas conseguia abranger a totalidade do pblico-alvo.

35

As crticas aos programas alimentares da dcada de 1980 so amplas. Peliano (2001)

sistematiza as principais crticas em: falta de focalizao nos grupos de menor renda e nas
regies menos desenvolvidas; recursos financeiros insuficientes; descontinuidade no
atendimento; falta de apoio poltico s instituies responsveis pelos programas; excessiva
centralizao dos programas federais e falta de controle por parte das comunidades
beneficiadas; superposio de aes e falta de coordenao.
Cohn (1995) avalia os programas nutricionais da poca e destaca, como crticas: a
multiplicidade de programas pulverizados por distintas instituies; um emaranhado de
siglas que se sucedem no tempo; superposio de clientelas; a expanso da cobertura, em
geral s custas da quantidade e qualidade dos alimentos distribudos; a centralizao no
nvel federal da compra de alimentos; e, no caso da distribuio dos produtos formulados, a
total inadequao aos hbitos alimentares da populao.
Com relao s polticas implementadas nos anos anteriores, voltadas para a agricultura e o
abastecimento, as estruturas foram paulatinamente sendo desmontadas. Com o
esvaziamento das despesas do governo com a agricultura, como crdito agrcola, preos
mnimos e estoques reguladores, restou ao Estado promover polticas compensatrias. Na
agricultura, assim como em outros setores, houve um redirecionamento das fontes pblicas
para aquelas de origem privada.
A partir de meados dos anos 1980, iniciou-se um longo processo de descentralizao das
polticas pblicas nacionais, que no se consolidou de forma linear e planejada (Fagnani,
1997). Aps a aprovao do formato institucional da descentralizao, concretizado na
Constituio de 1988, este processo resultou em um forte reordenamento das polticas
sociais, com extino de diversos rgos, mas tambm com a manuteno de aes
pontuais de carter populista.
Um dos poucos exemplos de sucesso neste perodo, em 1985/86, foi o incio da
descentralizao da merenda escolar,ainda bastante restritos em mbito nacional, mas que
passou a alterar a concepo dominante do perodo, que os governos municipais eram
incompetentes para gerir programas sociais. A partir do segundo semestre de 1986, 82
Prefeituras de 14 estados comearam a gerir os recursos transferidos FAE diretamente
(Torres Filho e Carvalho, 1989). No entanto, o processo de descentralizao do Programa

36

tomou corpo apenas em 1995. A descentralizao das compras dos alimentos in natura
passou a ser realizada a partir da crise da Cobal, em 1983/84. A Fundao de Assistncia ao
Estudante-FAE passou a realizar as comprar diretamente nos estados, sendo que a compra
de formulados permaneceu centralizada.
1.2.3 Desestruturao: rumo focalizao e ao localismo (1990 a 2002)
No incio da dcada de 1990, o governo Collor de Melo reestruturou os rgos e
instrumentos de polticas ligados sade e nutrio, desmobilizando-os e extinguindo
diversas polticas. Os programas alimentares da LBA e o PNLCC foram extintos em 1991.
Os recursos dos programas de alimentao da LBA foram transferidos para o INAN e os do
PLNCC foram transferidos para os demais programas (PSA e PNAE).
Com esta reestruturao, as despesas realizadas nos programas de alimentao do Governo
Federal caram drasticamente do perodo 1986/1990 para os anos seguintes, chegando a
quase um quarto das despesas daquele perodo em 1991/92 (TCU, 1993). Neste perodo, as
sucessivas crises de fome puxadas pelas secas do Nordeste, o desemprego crescente e a
crise inflacionria aguaram a crise social e ocasionaram uma indita mobilizao nacional.
Nesta conjuntura, em 1991, foi criado o programa emergencial de distribuio de cestas de
alimentos populao carente do Nordeste atingida pela seca, por meio dos estoques da
Poltica de Garantia de Preos Mnimos, operada pela Conab. Segundo Valente (2001), esta
era uma reivindicao antiga de tcnicos e que visava reduzir as perdas dos estoques.
Em 1992, quase todos os cinco programas de alimentao criados anteriormente estavam
paralisados. Mesmo o PNAE, que deveria atender aos estudantes em 200 dias letivos,
atendeu apenas 32 dias (TCU, 1993).
Segundo Fagnani (1997), a operao desmonte foi uma reao do Governo Federal
sbita repartio de recursos com as esferas subnacionais, atingindo todos os programas
que a Constituio definiu como passveis de transferncia para Estados e municpios. No
entanto, foi realizada de forma abrupta, no planejada, e com forte agravamento das
carncias da sociedade nos diversos setores afetados. As conseqncias foram: extrema
fragmentao de programas; pulverizao de recursos em aes pontuais; ampla utilizao
da figura jurdica de convnios; e a ultrapermeabilidade intermediao de interesses
particulares, empresariais e clientelistas (Fagnani, 1997).

37

Este mesmo perodo (1992/1994) marcado pela ecloso de uma ampla mobilizao da
sociedade civil em torno da tica na poltica, que ganha flego para prosseguir com o tema
do combate fome e misria. Esta mobilizao resultou na tentativa de implantao, pela
primeira vez, de uma poltica de segurana alimentar no pas. A iniciativa do Governo
Paralelo, coordenado por Luiz Incio Lula da Silva, ao elaborar e apresentar ao Governo
Federal uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar, e a mobilizao da sociedade em
torno da campanha da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida, coordenada
pelo socilogo Betinho, foram os responsveis por esta tentativa.
Uma outra frente de ao desencadeada por esta mobilizao cidad foram as iniciativas de
apurar as inmeras denncias de irregularidades e corrupo ligadas aos programas
alimentares, que eram freqentes, mas que nunca foram submetidas a uma ao coordenada
de apurao e punio dos responsveis. Assim, em 1991, foi instituda a CPI da Fome e, a
partir deste ano, o TCU (Tribunal de Contas da Unio) passou a

apurar diversas

irregularidades no PNAE e nos programas de suplementao alimentar. As auditorias do

TCU resultaram em um relatrio detalhado, lanado em 1993, consolidando uma srie de
auditorias realizadas anteriormente nos Estados. Segundo o prprio relatrio, descobriu-se
uma imensa teia de irregularidades nos programas que deveriam servir populao mais
necessitada (TCU, 1993).
Este relatrio bastante minucioso e apresenta inmeras malversaes de uso dos recursos
pblicos, demonstrando que as irregularidades estavam entranhadas nos programas de tal
forma, que era difcil dizer se faziam parte da sua prpria formulao ou se era possvel a
sua existncia com lisura.
No caso do PNAE, as irregularidades apuradas em diversos Estados auditados incluam:
desvios dos alimentos destinados s escolas para outros fins que no o PNAE, geralmente
para entidades no credenciadas, funcionrios do governo e escolas fantasmas; sadas de
alimentos sem comprovao; distribuio dos alimentos para pessoas da cidade, para fins
eleitorais; deteriorao de toneladas de alimentos nos armazns, incluindo casos de
intoxicao alimentar pelo seu consumo; favorecimento, nas concorrncias, de algumas
poucas indstrias de alimentos formulados por meio da formao de cartel; a prpria
preferncia pelos alimentos industrializados/formulados na pauta da merenda escolar,

38

contrariando os hbitos alimentares locais e a alimentao saudvel e as diretrizes de

preferncia da compra da produo regional de alimentos bsicos, promovendo o
encarecimento dos custos devido ao frete, j que a sua origem concentrava-se nos Estados
do Centro-Sul do pas; diversos casos de licitaes irregulares e superfaturamento de
preos; dispensa de licitao em processos de compras de formulados; clusulas restritivas
nos processos de aquisio que favoreciam reservas de mercado para produtores nacionais
de leite em p, que resultaram em preos quatro vezes maiores; apropriao indevida de
recursos e dos resultados da aplicao financeira dos recursos pelas gerncias regionais da
Conab.
Sobre a auditoria do PSA do INAN, as anlises mostraram que a eficcia do programa foi
baixa, com exceo de alguns anos. Identificaram-se elevadas irregularidades na alocao
de recursos de 1975 a 1991, ocasionando uma forte variao no custo por tonelada da
somatria dos alimentos (chegou a variar de

US$ 4.962/tonelada, em 1975, a US$

442/tonelada, em 1983), ocasionando uma enorme variao do volume de alimentos

distribudos a cada ano. A falta de universalizao facilitava o uso poltico das cestas, que
muitas vezes eram utilizadas para fins eleitorais. Alm disso, foram verificados vrios casos
de crianas que ingressaram no programa e tiveram a desnutrio agravada, ao invs de
sanada. Isto porque poucas crianas inscritas no programa recebiam prestao de
assistncia em sade. Alm disso, o fato de estar inscrita no programa no significava que a
criana e a gestante recebessem os alimentos22. Em 1990 e 1991, segundo o relatrio do
TCU, foram distribudas, respectivamente, apenas 11% e 7% das metas fixadas, suprindo
apenas 3% dos requerimentos nutricionais da populao beneficiria, ao invs dos 30%
previstos no Programa. Outras irregularidades verificadas foram: a deteriorao de
alimentos; as licitaes irregulares; o favorecimento s empresas de alimentos prontos; a
aquisio de produtos que no fazem parte da cesta bsica e de qualidade nutricional
duvidosa.
No caso do Programa de Apoio Nutricional da LBA (PAN/LBA), a situao tambm no
foi diferente. A concluso do relatrio que, antes de 1990, houve m execuo e escassez
de recursos, e o Programa no teve xito. Aps este perodo, ele foi esvaziado pelo
Governo Federal.

39

Na rea do abastecimento, o desmonte atingiu seu auge na dcada de 1990. A capacidade

de armazenagem do poder pblico federal sofreu um enfraquecimento progressivo desde a
dcada de 1980. Segundo dados da Cibrazem, em 1979, o governo possua capacidade
esttica de armazenamento de aproximadamente 8,8 milhes de toneladas, cerca de 18% da
safra naquele ano. Em janeiro de 2003, os estoques governamentais eram de 250 mil
toneladas (Conab, 2005). O processo de esvaziamento da poltica de abastecimento foi
tamanho, que das mais de 400 unidades armazenadoras prprias da Cibrazem, restaram
apenas 33 armazns da Conab, no final de 2002.
Com a sada do ex-presidente Collor e, em resposta ao documento entregue pelo Governo
Paralelo, somado ao movimento de mobilizao gerada pela Campanha do Betinho, o
governo Itamar Franco iniciou a construo de uma poltica de combate fome. A primeira
iniciativa foi a elaborao, em 1993, do Mapa da Fome - Subsdios Formulao de uma
Poltica de Segurana Alimentar (Peliano, 1993), que culminou em um Plano de Combate
Fome e Misria (Crusius, 1993)23. A segunda foi a criao do primeiro Consea, tambm
em 1993.
Teve papel fundamental neste resultado, a formao de uma equipe de apoio no IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, coordenada pela Coordenao de Polticas
Sociais, liderada pela sociloga Anna Maria Peliano. A equipe avaliou, a pedido do
Presidente Itamar Franco, a Poltica de Segurana Alimentar apresentada pelo Governo
Paralelo, dando parecer positivo proposta de criao do Consea. Alm disso, elaborou o
Mapa da Fome, a pedido do socilogo Betinho, que na realidade havia solicitado um
levantamento das carncias alimentares e locais de produo de alimentos, para efetivar um
cruzamento entre estes fatores. Por fim, coordenou tambm a elaborao do Plano de
Combate Fome e Misria e serviu como apoio tcnico ao funcionamento do Consea e
como elo de ligao com o governo.
No Plano, constava explicitamente como objetivo bsico enfrentar as causas da fome e da
misria, juntamente com a adoo de aes imediatas de polticas econmica, social, de
22

Ver, a respeito, Peliano (1992).

O Plano foi coordenado por Yeda Crusius, ento Ministra da Secretaria de Planejamento, Oramento e
Coordenao, tendo como demais autores: Herbert de Souza, o Betinho, pelo IBASE, Dom Mauro Morelli,
Bispo da Arquidiocese de Duque de Caxias, Anna Maria Peliano, do IPEA, Denise Paiva, assessora especial
do Presidente da Repblica,e Josenilda Brant, Presidente do INAN.
23

40

infra-estrutura e de ordenamento territorial, de forma integrada. Na prtica, foram

levantados, entre todos os ministrios e secretarias, programas potenciais e j existentes de
combate fome e misria. O levantamento resultou em 49 aes de 19
ministrios/secretarias, que vo desde a retomada do desenvolvimento at a capacitao e
treinamento de servidores pblicos. No havia integrao destas aes entre si, tratando-se
basicamente de uma extensa lista de aes/intenes24. Ou seja, o combate fome e
misria era proposto como atribuio de todos os rgos do governo, sob coordenao da
Presidncia da Repblica sem, no entanto, detalhar como se daria esta coordenao.
Segundo Resende (2000, p: 10), acreditava-se que, com o tempo, o que em um primeiro
momento no passava de uma agenda de intenes de um determinado ministrio poderia
transformar-se, efetivamente, em estratgias, programas e/ou aes de combate fome e
misria.
Uma viso presente naquele momento, fruto da mobilizao da sociedade civil, associada a
uma certa descrena por parte do poder pblico e o incio de uma maior autonomia das
organizaes sociais e ONGs, era a nfase associao do programa federal, de carter
pblico, implantao de aes que ultrapassam a ao de governo, com base na chamada
de um movimento nacional de resgate do compromisso com os segmentos menos
favorecidos, com responsabilidade da sociedade civil e do Estado, por meio de parcerias
com rgos e entidades privadas, nacionais e internacionais.
Esta viso era fortalecida pela prpria viso da Ao da Cidadania, coordenada por
Betinho, que tinha descrena no papel dos governos e acreditava na fora autnoma e
solidria da sociedade civil para solucionar as mazelas da sociedade.
A mobilizao social seguiu por conta da formao do COEP - Comit de Entidades
Pblicas no Combate Fome e pela Vida, formado por voluntrios das empresas pblicas e
da Campanha Ao da Cidadania contra Fome, a Misria e pela Vida, que era bastante
ativa e continua at os dias de hoje, embora com menos vigor.
O Consea foi criado pelo Decreto 807, de 24/04/1993, como rgo de consulta e assessoria
do Presidente da Repblica, e seus membros designados pelo prprio Presidente. Com a sua
criao, o primeiro marco principal da construo de uma proposta de poltica de segurana
24

Para relao completa, ver Crusius (1993) e Resende (2000).

41

alimentar para o pas foi a realizao da Primeira Conferncia Nacional de Segurana

Alimentar, em Braslia, em julho de 1994. A Conferncia contou com reunies locais
preparatrias e a eleio de mil delegados. O diagnstico predominante na Conferncia era
de que as concentraes da renda e da terra constituam os determinantes principais da
situao de fome e insegurana alimentar no Brasil (Consea, 1994).
O resultado da Conferncia consolidou a exigncia de uma articulao entre sociedade civil
e governo para avanar na busca das condies de segurana alimentar, respeitadas todas as
diferenas de papis prprios de cada parte (Instituto Cidadania, 2001)
O Consea definiu como prioridades: a gerao de emprego e renda; a democratizao da
terra e o assentamento de produtores rurais; o combate desnutrio materno-infantil; o
fortalecimento, a ampliao e a descentralizao do Programa Nacional de Alimentao
Escolar; a continuidade da utilizao de estoques pblicos para programas de alimentao
social, com a criao do Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos Prodea; e a
reviso e ampliao do PAT.
Segundo o Balano das Aes de Combate Fome e Misria de 1994, avaliou-se como
principais pontos crticos na ao do Consea: sua relativa eficincia em demandar, sugerir e
controlar polticas pblicas de carter compensatrio e sua tendncia em outorgar um papel
secundrio nas polticas de reforma estrutural (assentamento rural e gerao de emprego e
renda) (Peliano, 1994).
O principal avano apontado no documento foi o carter participativo inovador s decises
governamentais, que passaram a ser feitas com assento de representantes da sociedade civil
em fruns de discusso e deciso. Mas, diferentemente do carter de articulao e
aconselhamento, o Consea acabou assumindo funes executivas, por exemplo, na
distribuio das cestas do Prodea. Desta forma, apesar dos avanos conceituais na criao
de vrios programas, embora de carter compensatrio, a ausncia de instituies
executoras no poder executivo e de um maior compromisso dos ministrios tornaram os
resultados limitados.
Na rea de nutrio materno-infantil foi implantado o Programa de Atendimento aos
Desnutridos e s Gestantes em Risco Nutricional - Leite Sade, pelo Ministrio da Sade,
parte em resposta a uma presso pela volta do Programa do Leite (PNLCC) e em parte pela

42

ausncia de um programa voltado para nutrio. O programa distribua leite em p ou 1

l/dia de leite fluido pasteurizado e leo vegetal para crianas desnutridas e metade desta
dose para irmos e gestantes. Os recursos eram repassados aos municpios para que eles
comprassem os produtos. Da meta inicial, de 4,5 milhes de beneficirios, sendo 1,1 milho
de crianas desnutridas, com um custo de R$ 540 milhes, o programa atendeu, nos dois
anos de funcionamento do Consea, a 1,3 milho de crianas e gestantes.
Em relao descentralizao da Alimentao Escolar, embora tal iniciativa j estivesse
em andamento, esta foi fortemente incentivada pelo Consea. Em dezembro de 1994, 2.500
prefeituras haviam manifestado interesse em aderir ao Programa, mas apenas 1.405
estavam habilitadas, possibilitando a municipalizao de menos de 30% da merenda nos
dois anos. No entanto, houve um avano considervel, posto que o nmero de prefeituras
que operavam, em 1993, era menor que 300.
O Prodea foi outro programa elaborado e implantado pelo Consea, contando com a
participao de Estados, municpios e sociedade civil para a distribuio de alimentos, de
forma descentralizada. Em 1993, funcionou como programa emergencial para famlias
atingidas pela seca, com o objetivo de distribuir cestas de alimentos que, na realidade,
estavam em excesso nos estoques da Conab, para 2,05 milhes de famlias em 1.162
municpios, por quatro meses. O programa atingiu seu objetivo, mas com considervel
atraso, chegando a durar 11 meses, ao invs de quatro. Em outubro de 1994, o programa foi
ampliado para nvel nacional, criando-se o Prodea Nacional, com o pblico de metade das
pessoas indigentes quantificadas no Mapa da Fome (16 milhes de pessoas).
Outro resultado que pode ser atribudo atuao do Consea, mas com maior protagonismo
do Ministrio do Trabalho foi a abertura de linhas de crdito com recursos do FAT no
valor equivalente a US$ 500 milhes, destinados a pequenas e mdias empresas, visando a
gerao de empregos de baixo custo.
As principais dificuldades de alcanar um pblico maior dos programas criados foram a
falta de recursos no oramento, ou a falta de liberao no momento certo, ou a falta de
compromisso de ministrios parceiros. A despeito disto, o Consea foi fundamental na
gesto que fez junto ao Congresso para incluso de recursos para programas como o do
Leite e o Prodea (Peliano, 1993b e 1994).

43

Avaliaes da atuao do Consea na poca levantavam a fragilidade institucional do

conselho frente sua no participao na formulao das definies da poltica econmica,
que geravam impactos diretos sobre a situao da insegurana alimentar e a fome no pas
(Valente, 2001). Alm disso, as iniciativas ainda eram limitadas frente aos desafios da
construo de uma poltica de segurana alimentar como eixo estratgico de governo.
Em 1995, com a entrada do novo governo Fernando Henrique Cardoso, foram feitas novas
mudanas na rea social, que se traduziram no desmonte das estruturas criadas
anteriormente e na criao de novas estruturas e polticas tendo como foco principal o
combate pobreza e misria.
O Consea foi extinto logo no incio do mandato e em seu lugar foi criado o Conselho da
Comunidade Solidria. Segundo os seus formuladores, este incorporou e ampliou o leque
das prioridades anteriores, incluindo os avanos alcanados pelo Consea (Peliano, 2001). A
proposta da Comunidade Solidria j viera do programa de campanha de Fernando
Henrique Cardoso, inspirada no modelo mexicano do Progresa. Visava associar a
assistncia alimentar a outras aes, como moradia, educao com o reforo da merenda
escolar -, transporte e material didtico, sade com os programas sade da famlia e de
vacinao -, desenvolvimento rural - por meio do apoio agricultura familiar - e gerao de
renda, com a qualificao profissional e o acesso ao crdito. Ao todo, 16 programas foram
considerados prioritrios nesta agenda. Na realidade, no se tratava de um programa novo,
mas de uma estratgia de articulao destes 16 programas de combate fome e misria
que j existiam. Efetivamente, no se tratava de um programa, mas sim de uma estratgia
de articulao (Resende, 2000, p: 6).
A gesto deste programa resultou em um formato esquizofrnico: a cabea era a presidente
do Conselho, a Primeira-Dama Ruth Cardoso, que representava o no-governo, a sociedade
civil. O corpo era coordenado pela Secretria-Executiva do Conselho, Anna Maria Peliano,
que representava o Governo Federal e que foi convidada pela sua experincia anterior no
Consea. Tenses entre as duas vises permaneceram ao longo de todo o mandato do
governo.
A proposta, que representava conceitualmente um avano, pois procurava articular as aes
emergenciais de combate fome s aes estruturais, teve carter de aplicao localizado,

44

sendo utilizada em municpios selecionados por caractersticas de pobreza, frente a escassez

de recursos. Segundo Resende (2000), a Comunidade Solidria teve ao localizada em
1.368 municpios em 1998. Nestes, ocorreu um aumento significativo dos investimentos, da
cobertura e articulao entre os programas, com os valores aplicados pelos programas da
Agenda Bsica nestes municpios tendo aumentado de R$ 983,2 milhes, em 1995, para R$
2,45 bilhes de reais em 1997. As avaliaes do autor demonstraram como avanos: a)
ampliao da capacidade de atuao governamental, mobilizando e otimizando recursos
dispersos na sociedade e nos rgos governamentais; b) potencializao dos resultados,
pelo aumento da convergncia de programas de combate fome e misria, via
implementao simultnea e integrada nos municpios mais pobres; e c) maior agilidade na
implementao das aes, devido ao fato de no estar engessada em estruturas
administrativas rgidas.
As principais limitaes da estratgia tambm apontadas foram: demanda maior que a
oferta; atrasos no repasse de recursos; excesso de burocracia; instituies pblicas
desaparelhadas; baixa capacitao tcnica das instituies envolvidas, em particular nas
municipalidades; inexistncia de sistemas eficientes de acompanhamento.
Apesar da permanncia da Secretria-Executiva Anna Peliano frente do Programa, a viso
de que este incorporava os avanos do Consea foi bastante contestada. Segundo Pessanha
(1998), a Comunidade Solidria deslocou o centro das discusses da fome e da segurana
alimentar para a questo da pobreza. Alm disso, a autora afirma que, frente prioridade
dada estabilidade monetria, o programa foi relegado ao segundo plano, fora das
prioridades governamentais. Avalia, ainda, que o programa no conseguiu romper com os
velhos problemas associados ao favorecimento do clientelismo assistencialista nas
localidades.
Para Cohn (1995), a Comunidade Solidria enfrentava, em seu incio, srios problemas
derivados no apenas das restries oramentrias e da falta de agilidade das instituies
governamentais, mas principalmente da falta de definio clara e precisa do papel que
cabe ao nvel central e do lugar que o prprio Programa ocupa no conjunto das polticas
sociais do atual governo (p: 15).

45

Para Valente (2004), a proposta de poltica nacional de segurana alimentar do Consea

implicava em que este tema deveria ser um dos eixos centrais de uma estratgia de
desenvolvimento humano sustentvel, permeando as diferentes polticas econmicas e
sociais. No entanto, na proposta da Comunidade Solidria, no haveria a inteno poltica
de articular polticas econmicas e sociais em torno desta meta.
Segundo o autor, outras polticas alimentares criadas nas dcadas anteriores e seus
respectivos rgos executores foram extintos ou esvaziados neste perodo: a Legio
Brasileira de Assistncia; as aes de abastecimento e de manuteno de estoques da
Conab; e o INAN, que foi sendo esvaziado at ser extinto em 1997.
O Conselho da Comunidade Solidria, durante os oito anos de atuao, priorizou a
incorporao do setor privado, com e sem fins lucrativos, na elaborao e implementao
de projetos que colaborassem com as aes pblicas, at mesmo substituindo o poder
pblico em papeis que tradicionalmente so vistos como obrigao do Estado, tais como
alfabetizao, promoo da educao infantil, entre outros (Valente, 2004).
Em 1999, a Comunidade Solidria foi transformada no Programa Comunidade Ativa,
coordenado tambm pela Secretaria Executiva da Comunidade Solidria, mas vinculada
Casa Civil da Presidncia da Repblica. Houve uma ruptura com a equipe que coordenava
o programa na primeira gesto, ocorrendo a substituio da mesma. O Programa
Comunidade Ativa aprofunda seu carter localizado e de maior atuao da comunidade
local, em detrimento do papel do Estado. Os municpios prioritrios foram escolhidos por
terem menor IDH (ndice de Desenvolvimento Humano). A proposta do Programa era a
realizao de agendas locais de desenvolvimento, a partir de diagnsticos participativos
para identificao dos problemas. A partir destas agendas, o Governo Federal priorizaria
estas localidades em programas voltados para a reduo da mortalidade infantil, a atuao
de agentes comunitrios de sade, o programa Sade da Famlia e o acesso ao microcrdito.
A mesma proposta foi, posteriormente, incorporada no novo Programa do Governo Federal,
o Projeto Alvorada, uma consolidao de diversos outros programas em andamento e
implantados independentemente. O Programa tinha claramente uma viso de que a ao do
Estado era insuficiente para resolver os problemas sociais. Segundo o documento do
programa, a questo social no ser resolvida unicamente pelo Estado. A ao do Estado

46

nessa rea, embora necessria e imprescindvel, insuficiente. fundamental a promoo

de parcerias entre Estado, terceiro setor e setor privado para articular uma agenda de
desenvolvimento em rede para obteno de resultados mais eficazes (Comunidade
Solidria, 2002, p:3).
Para fortalecer o chamado terceiro setor, foi regulamentada uma serie de legislaes
visando favorecer as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs). Com
o apoio da Secretaria da Comunidade Solidria, foram lanadas duas leis, sendo uma delas
conhecida como a Lei do Terceiro Setor (Lei no. 9.790/99), quatro medidas provisrias,
uma portaria e uma alterao de decreto envolvendo a figura jurdica das OSCIPs. Todas
essas aes foram feitas com o objetivo de incentivar a parceria entre o Estado e as
OSCIPs, regulamentando formas de recebimento de recursos pblicos e doaes e
implantando medidas fiscais de iseno de taxas e deduo de Imposto de Renda
(Comunidade Solidria, 2002b).
Outra viso definidora do Programa foi a nfase no desenvolvimento local como estratgia
de desenvolvimento. O conceito original da proposta advm da Agenda 21 Local, aprovada
na Conferncia das Naes Unidades sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992
(a Rio 92), que valorizava a promoo do desenvolvimento sustentvel por meio da
participao multisetorial de diversos agentes governamentais, sociais e empresariais no
planejamento e execuo de aes integradas (Comunidade Solidria, 2002a). O Programa
ampliou de 157 municpios inseridos, em 1999, para 700 municpios com Planos
elaborados segundo a metodologia, em 2002. No total, 110 OSCIPs, pela sua natureza e
pelas legislaes aprovadas, poderiam obter recursos do Governo Federal.
No

entanto, como

estes planos

dependiam

largamente de

recursos

federais,

predominantemente nas reas de infra-estrutura, executados por outros ministrios, ficavam

geralmente no papel.
Com relao s polticas na rea de sade, desde a extino do INAN, o principal programa
federal para combater as carncias nutricionais da populao de risco foi o fornecimento de
leite e leo de soja, por meio do Programa de Incentivo ao Combate s Carncias
Nutricionais ICCN, vinculado Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio PNAN,

47

do Ministrio da Sade, juntamente com o fornecimento da multimistura para crianas

desnutridas, via Pastoral da Criana.
O objetivo do ICCN era atender prioritariamente crianas com risco nutricional na faixa
etria entre 6 e 23 meses e tambm o atendimento a gestantes, idosos e crianas entre 24 e
59 meses. Os recursos eram repassados aos municpios frente implantao do sistema de
acompanhamento de crescimento e desenvolvimento infantil (Sistema de Vigilncia
Alimentar e Nutricional Sisvan) e de um fundo especial.
O nico programa de carter nacional da fase do Consea que permaneceu no governo
Fernando Henrique Cardoso por alguns anos foi o Prodea, com a distribuio de cestas
bsicas. No entanto, permaneceu de forma instvel e sujeito ao calendrio eleitoral. Em
1998, por exemplo, ano eleitoral, o governo distribuiu o recorde de 30 milhes de cestas
bsicas, conforme Editorial da Folha de So Paulo, de 28/11/00.
No final de 2000, o Governo Federal cortou do Oramento de 2001 a verba para o Prodea,
acabando com a distribuio de cestas bsicas. A proposta do Governo Federal, desativando
o Prodea, era transferir gradativamente as famlias beneficiadas para outros programas
sociais vinculados ou no ao Projeto Alvorada, com especial nfase no Bolsa Alimentao,
recm criado, e no Bolsa Escola, a partir de 2001, ambos programas de transferncia direta
de renda com condicionalidades.
Esta foi a novidade neste perodo: a disseminao dos programas de renda mnima, como o
Bolsa Escola. Estes programas foram inicialmente implantados em municpios pelas
Prefeituras, como Campinas, e pelo governo do Distrito Federal, em 1995, associando o
fornecimento de benefcios em dinheiro para famlias ou crianas, com a contrapartida da
obrigatoriedade da freqncia escolar. A partir de sua adoo inicial, vrios outros
municpios passaram a adotar esta poltica, que tambm foi disseminada para outros pases.
A estratgia clara destes programas sempre esteve associada ao combate pobreza25. J o
Bolsa - Alimentao, implantado em substituio ao ICCN, era colocado como um
programa de combate desnutrio, tendo como pblico beneficirios criana e gestantes
desnutridas identificadas pela rede pblica de sade.

25

Ver, a respeito: Bolsa Escola educao para enfrentar a pobreza, de Aguiar e Arajo (2002) e Renda de
Cidadania- a sada pela porta, de Suplicy (2002).

48

A implantao do Bolsa Alimentao, pelo Ministrio da Sade, e do Bolsa-Escola, pelo

Ministrio da Educao, em 2001, resultou em dois programas de transferncia de renda do
Governo Federal, implantados e gerenciados por dois ministrios diferentes. Ambos
forneciam R$ 15,00 por criana ou adulto, (no caso de gestantes no Bolsa-Alimentao)
mediante condicionalidades. O primeiro na rea da sade (vacinao em dia e realizao do
pr-natal) e o segundo na rea de educao (freqncia escolar). Ao final de 2002, o Bolsa
Escola atendia cerca de 9 milhes de crianas (5,1 milhes famlias) e programa Bolsa
Alimentao atendia cerca de 1 milho de famlias.
Estes dois programa somaram-se aos j existentes: Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti), da Secretaria de Assistncia Social, que oferecia bolsa de R$ 25,00 por
criana de 7 a 14 anos nas reas rurais de R$ 40,00 nas reas urbanas; Auxlio-Gs, do
Ministrio das Minas e Energia, que transferia R$ 15,00 a cada dois meses para as famlias
pobres, em troca da extino do subsdio ao preo do gs; Bolsa-Renda, do Ministrio da
Integrao Nacional, que oferecia R$ 30,00 para famlias pobres residentes nos municpios
em situao de emergncia em virtude da seca, programa que, juntamente com o BolsaAlimentao, tambm teria o papel de substituir o fornecimento de cestas bsicas. Ao todo,
existiam, em 2002, 6 programas de transferncia de renda operados por 5 ministrios
diferentes, com critrios de seleo tambm diferentes, totalizando R$ 3,6 bilhes (IPEA,
2002).
Em 2001, tambm tiveram incio as tentativas de se criar um cadastro unificado de todas as
famlias pobres. Para tanto, foi criado o Cadastro nico de Programas Sociais do Governo
Federal, por meio do Decreto no. 3.877, de 24/07/2001, voltado para a populao com
renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo. A proposta era consolidar um
nico cadastro de pessoas e famlias pobres, unificando os critrios de seleo. O Cadastro
era de responsabilidade da SEAS - Secretaria de Assistncia Social, vinculada ao
Ministrio da Previdncia Social, e operado pela Caixa Econmica Federal, que criava e
geria o sistema e ainda operava o pagamento dos benefcios.
A proposta de formao de um cadastro nico de potenciais beneficirios de programas
sociais louvvel. No entanto, verificaram-se diversos problemas conceituais e
operacionais na constituio do mesmo, que comprometeram sua eficcia no incio. Em

49

primeiro lugar, foi feita uma juno dos cadastros dos programas federais existentes, sem
passar por uma atualizao dos dados cadastrais, especialmente os de renda. Em segundo
lugar, a responsabilidade pelo cadastro foi delegada s Prefeituras, sem que houvesse uma
pactuao e estrutura de recursos humanos e de conhecimento das ferramentas de cadastro
para efetuarem tal tarefa. Em terceiro lugar, houve pouco tempo para treinamento e
realizao do cadastramento por parte das Prefeituras, j que o Governo Federal estava
premido pelo tempo, frente proximidade do processo eleitoral.
O processo de cadastramento foi auditado pelo Tribunal de Contas da Unio, no perodo de
julho de 2001 a agosto de 2002, e foram diagnosticados diversos problemas ligados m
qualidade e gesto do Cadastro.
Apesar destes problemas, a maioria dos gestores federais entrevistados pelo TCU alegou
que o Cadastro nico impactou positivamente na gesto dos programas, pois permitiu a
ampliao da cobertura das aes sociais.
Vale a pena citar, ainda nesta poca, a criao do Fundo de Combate Pobreza. A proposta,
de 1999, foi uma iniciativa da Cmara dos Deputados, aprovada em 2001 e regulamentada
no final de 2002. O objetivo do Fundo de Combate Pobreza viabilizar a todos os
brasileiros o acesso a nveis dignos de subsistncia e seus recursos sero aplicados em
aes suplementares de nutrio, habitao, sade, educao, reforo de renda familiar e
outros programas de interesse social, voltados para a melhoria da qualidade de vida (Lei
Complementar n. 111, de 06 de julho de 2001). Os recursos do Fundo devem ser
direcionados para aes que tenham como beneficirios as famlias com renda per capita
inferior linha de pobreza.
As receitas do Fundo definidas em Lei so: adicional de 0,08% na alquota da CPMF;
adicional de 5% na alquota do IPI sobre produtos suprfluos; produto da arrecadao sobre
grandes fortunas; rendimento sobre o Fundo constitudo pelos recursos recebidos pela
Unio em decorrncia da desestatizao de sociedades de economia mista e doaes de
pessoas fsicas ou jurdicas do pas ou do exterior. No entanto, na prtica, a nica fonte de
receita tem sido a alquota adicional da CPMF, j que o IPI sobre produtos suprfluos e a
taxao sobre grandes fortunas no foram regulamentados. Apesar disto, o Fundo resultou

50

em um volume regular e estvel de recursos para diversos programas sociais, de cerca de

R$ 4,5 bilhes anuais.
1.3 Concluso
Verificou-se, neste captulo, que o Brasil tem um longo acmulo de debates e mobilizaes
em torno do tema da fome e da segurana alimentar, que se inicia na dcada de 1940, com o
mdico, gegrafo, professor e escritor Josu de Castro. A sociedade civil tem um particular
engajamento e preocupao com o tema. Pelo menos dois conselhos vinculados s
estruturas do Governo Federal e com forte participao da sociedade civil foram criados: o
Consea e o Conselho da Comunidade Solidria. Alm disso, a mobilizao voluntria
permaneceu acesa com a Ao da Cidadania contra a Fome e pela Vida e pelo COEP. No
fomento aes de segurana alimentar pela sociedade civil, teve destaque a formao do
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar.
H tambm um grande acmulo de diagnsticos, formulaes de polticas e estruturas
implantadas ao longo do sculo passado. Neste caso, verificou-se uma nfase maior nas
polticas centralizadas de abastecimento alimentar voltadas para regulao de estoques e
preos, at a dcada de 1970, e um predomnio das polticas de assistncia alimentar
tambm centralizadas, de 1970 at o incio da dcada de 1990. Dois destaques so
verificados neste perodo: a criao do INAN e do II Pronan que, pela primeira vez,
representou uma poltica planejada de amplo espectro na rea alimentar e nutricional. A
despeito disso, verificou-se a existncia de inmeras irregularidades e uso poltico dos dos
programas criados neste perodo, alm de uma imensa multiplicidade, fragmentao e baixa
eficcia dos programas no atingimento de suas metas.
Aps 1990, observou-se um desmonte progressivo e no planejado das estruturas
centralizadas de assistncia e de abastecimento alimentar, e o surgimento de duas
tendncias: a nfase nos programas de desenvolvimento local de carter municipal
associados a uma estratgia de desestatizao e maior protagonismo da sociedade civil; e a
disseminao dos programas de transferncia direta de renda com carter focalizado e
descentralizado, medida que a seleo dos beneficirios de responsabilidade dos
municpios.

51

Em resumo, pode-se identificar duas vertentes nas polticas de combate fome e nos
programas sociais do Governo Federal at 2002. Na primeira, observa-se uma mudana de
enfoque das polticas centralizadas e universais para as localizadas, geridas pelos prprios
municpios. Mais recentemente, esta estratgia configura-se da seguinte forma: priorizamse os municpios mais pobres e procura-se implantar, gradualmente, agendas locais,
apostando na mobilizao, formao e treinamento de agentes locais de desenvolvimento.
O alcance desta poltica revelou-se bastante limitado, como se pode verificar pelos baixos
resultados alcanados at o momento na reduo dos desequilbrios sociais.
A segunda a substituio de programas baseados na distribuio de bens em espcie
(como cestas bsicas e leite) por um valor mensal em dinheiro (bolsas). A focalizao nas
pessoas mais pobres, a partir da construo de cadastros nacionais passa a ser a
preocupao predominante. Outra caracterstica do final do perodo analisado foi a
multiplicao destes tipos de programas de forma fragmentada, com a sua implantao em
diversos rgos do Governo Federal.

52

Captulo 2. Implantando a Nova Poltica de Segurana Alimentar e

Nutricional
A partir de 2001, o tema da segurana alimentar e nutricional volta agenda nacional pelo
debate ocasionado pelo Instituto Cidadania, ONG ligada ao presidente de honra do Partido
dos Trabalhadores, Luiz Incio Lula da Silva, por meio do lanamento do Projeto Fome
Zero. Neste Captulo, buscar-se- descrever os seus princpios gerais, o arcabouo
conceitual e a implantao do mesmo enquanto poltica de governo, dado que a conjuntura
de formulao e lanamento do Projeto j foi abordada no captulo anterior
A importncia da anlise com maior profundidade do Fome Zero explica-se pelos seguintes
motivos: uma proposta de Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional que foi
implantado pela primeira vez no pas como prioridade mxima explicitada por um
Presidente da Repblica; conta com um Ministrio prprio e oramento considervel,
depois de uma dcada de indefinies nas polticas sociais; tem sido considerado um
exemplo para diversos outros pases; tem sido aprovado em todas as pesquisas de opinio
pblica desde o incio, apesar das diversas crticas veiculadas especialmente pela mdia.
2.1 A Formulao do Projeto Fome Zero
No Captulo 1, foi abordado que a primeira proposta formulada de Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional foi aquela apresentada, em 1991, pelo ento Governo Paralelo,
ligado ao Partido dos Trabalhadores. Naquele documento, denominado Poltica Nacional de
Segurana Alimentar, definiram-se as causas da fome e da insegurana alimentar como
sendo a inqua distribuio de renda, que resulta em baixa e irregular demanda alimentar,
e a insatisfatria e instvel produo de alimentos, causada por uma estrutura produtiva
socialmente injusta e economicamente inadequada (Lula da Silva e Gomes da Silva, 1991,
p: 6). Por fim, responsabilizava-se tambm a poltica econmica e as polticas agrria e
agrcola adotadas nas ltimas dcadas.
As principais polticas propostas foram: gerao de empregos; recuperao dos salrios; e
expanso da produo agroalimentar, com os seguintes eixos de atuao:
a) polticas de incentivo produo agroalimentar (reforma agrria, poltica agrcola e
poltica agroindustrial);

53

b) polticas de comercializao agrcola (preos mnimos, estoques reguladores e gesto de

entrepostos);
c) distribuio e consumo de alimentos por meio de medidas de descentralizao do setor
varejista, controle de preos e margens, ampliao dos programas de distribuio de
alimentos bsicos;
d) aes emergenciais de combate fome, incluindo: fornecimento de alimentos a preos
subsidiados, por meio de tquetes; fortalecimento e ampliao da alimentao escolar para
todas as creches, pr-escolas e escolas pblicas; reestruturao do PAT - Programa de
Alimentao do Trabalhador; venda de alimentao subsidiada via rede de comrcio
varejista local; distribuio gratuita de alimentos para populao de risco.
Verifica-se, assim, que havia uma predominncia de aes vinculadas produo,
incluindo a a reforma agrria e polticas de abastecimento, a partir da comercializao e
distribuio de alimentos, alm das aes emergncias.
Props-se, ainda, a criao de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar Consea,
para coordenar a implantao desta poltica e concretizar a integrao dos diversos setores
governamentais, inclusive estaduais e municipais, contando com a participao da
sociedade civil e de uma Secretaria Especial liga Presidncia da Repblica. Segundo o
documento, a Poltica Nacional de Segurana Alimentar constitui-se prioridade de
governo e no numa responsabilidade setorial, devendo portanto estar diretamente ligada
Presidncia da Repblica, sob a forma de uma Secretaria Especial para a Segurana
Alimentar(p: 20). Defendia ainda que a elaborao desta poltica no implicava abandono
da perspectiva de descentralizao das iniciativas.
Dez anos depois, o Projeto Fome Zero partiu de um diagnstico de que o Brasil no teria,
at ento, uma poltica geral de segurana alimentar e que a vulnerabilidade fome
atingiria um contingente de 44 milhes de brasileiros (27,8% da populao). Basicamente,
o Projeto Fome Zero buscava atacar o problema da insegurana alimentar a partir da
melhoria do nvel de renda da populao considerada pobre. Partia-se do pressuposto de
que o problema da fome no Brasil est muito mais relacionado com a insuficincia de renda
do que, propriamente, com a falta de oferta ou escassez de alimentos.

54

Verifica-se, assim, que este trouxe diversas inovaes em relao quele programa de 1991.
Em primeiro lugar, com relao ao diagnstico da populao vulnervel fome e/ou em
situao de insegurana alimentar. Cientes de que no havia um dimensionamento
atualizado, e no questionvel, da populao que passa fome no pas, o projeto utilizou-se
da metodologia de estimativa de pobres, a partir de uma linha de pobreza, utilizando-se do
conceito de pessoas vulnerveis fome. Ou seja, na impossibilidade de estimar as
pessoas que realmente passariam fome, o que exigiria uma pesquisa direta sobre consumo
alimentar de toda a populao26, o projeto utilizou um conceito mais amplo que remete para
o termo insegurana alimentar, englobando as pessoas que no tem condies de afirmar se
podero se alimentar dignamente e com qualidade todos os dias do ano, embora no
estejam com suas condies biolgicas afetadas. Este conceito tambm envolve um aspecto
preventivo, pois o pblico beneficirio no seria composto apenas por aquelas pessoas com
suas condies biolgicas afetadas, devido ao consumo insuficiente de calorias e protenas,
mas tambm pessoas que, ainda que no apresentem estes sintomas, esto bastante
vulnerveis.
A partir deste conceito, detalhou-se a realidade pela classificao de municpios. Segundo
dados do Projeto, a maioria das famlias vulnerveis vive nas reas urbanas das pequenas e
mdias cidades do interior (4,3 milhes de famlias ou 20 milhes de pessoas) e nas regies
metropolitanas (2 milhes de famlias ou 9 milhes de pessoas). As famlias vulnerveis
residentes nas reas rurais eram 3 milhes (15 milhes de pessoas), com base em dado da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, de 199927.
Os dados apresentados demonstraram uma estabilizao dos nveis agregados de pobreza
nos ltimos anos, corroborando as estatsticas oficiais do Governo Federal da poca. No

26

A ltima pesquisa desta natureza disponvel na poca ocorreu em 1974, por meio do Endef Estudo
Nacional da Despesa Familiar. A Pesquisa de Oramentos Familiares - POF de 2004 analisou o consumo das
famlias urbanas e rurais, mas seus resultados foram divulgados apenas para adultos (maiores de 20 anos).
27
Utilizou-se a Linha de Pobreza de renda per capita familiar de US$1,08 por dia, convertido pelo cmbio
mdio de setembro de 1999, que resultou em uma renda familiar per capita de R$ 62,29 mensais.
Regionalizou-se esta linha para reas rurais e urbanas de cada regio, com base nos ndices de preos
regionais originados da PPV - Pesquisa de Padres de Vida de 1996. Em seguida, imputou-se a renda obtida
pelo autoconsumo alimentar para aquelas famlias que declararam consumir sua produo (cerca de 13,5%
das famlias). Por fim, descontou-se custos fixos, como aluguel e pagamento da casa prpria da renda de todas
as famlias que declaravam este tipo de despesa, para obter-se a renda disponvel para despesas variveis,
como o caso da alimentao. A metodologia completa pode se obtida em Takagi, Graziano da Silva e Del
Grossi (2001).

55

entanto, constatou-se que a pobreza e a indigncia vinham aumentando nas regies

metropolitanas desde 1995, especialmente na de So Paulo, onde se concentra a riqueza do
pas (Del Grossi, Graziano da Silva e Takagi, 2001). As causas esto associadas s elevadas
taxas de desemprego e subemprego e aos baixos salrios recebidos pela populao. Entre os
pobres, a taxa de desemprego nas reas metropolitanas trs vezes maior que a taxa de
desemprego entre os no-pobres.
A concluso do estudo que a pobreza no ocasional, mas o resultado de um modelo de
crescimento perverso, assentado em salrios muito baixos e que tem levado crescente
concentrao de renda e ao desemprego. Decorre disto o diagnstico de que a questo da
fome no Brasil tem trs dimenses fundamentais: primeiro, a insuficincia de demanda,
decorrente da concentrao de renda existente no pas, dos elevados nveis de desemprego e
subemprego e do baixo poder aquisitivo dos salrios pagos maioria da classe
trabalhadora. Segundo, a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo
poder aquisitivo da maioria da sua populao. E a terceira, e no menos importante, a
excluso daquela parcela da populao mais pobre do mercado, muitos dos quais
trabalhadores desempregados ou subempregados, velhos, crianas e outros grupos carentes,
que necessitam de um atendimento emergencial(Instituto Cidadania, 2001, p: 81).
Segundo a proposta apresentada, o equacionamento definitivo da questo da fome no Brasil
exige um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com
distribuio de renda, de modo a ampliar o mercado interno do pas com gerao de mais
empregos, melhoria dos salrios pagos e, mais especificamente, recuperao do poder
aquisitivo do salrio mnimo, que funciona como uma espcie de farol para as rendas
desses segmentos mais pobres da populao.
Assim, o eixo central do Projeto estava na conjugao adequada entre as chamadas
polticas estruturais voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo, gerao
de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergencial,
muitas vezes chamadas de polticas compensatrias (idem, p: 5).
Desta forma, a segunda inovao foi a esquematizao das propostas em trs nveis de ao
simultneos: as polticas estruturais, voltadas para combater as causas da fome, como o
aumento da renda familiar, a universalizao dos direitos sociais e do acesso alimentao

56

de qualidade e da diminuio da desigualdade de renda; as polticas especficas de

segurana alimentar e nutricional que englobam tambm as aes emergenciais, mas no se
resumem a esta; e as polticas locais, com aes diferenciadas conforme o tamanho do
municpio. Disto resulta um amplo leque de aes articuladas e a defesa das polticas
especficas de segurana alimentar, muitas que no faziam parte da proposta de 1991.
Uma das vises estratgicas do Projeto Fome Zero fortalecer a noo de que a segurana
alimentar e nutricional est indissoluvelmente associada ao lugar onde a famlia vive, sua
proximidade da oferta local e regional de alimentos e disponibilidade de equipamentos
pblicos e privados existentes no seu entorno: da que a segurana alimentar e nutricional
tem que ser garantida de forma territorial, valorizando a dinamizao da economia local e
regional. O Diagrama 1 ilustra as principais polticas a serem implementadas nestes trs
nveis de ao.
Diagrama 1

Fonte: Instituto Cidadania, 2001.

57

 interessante analisar um pouco melhor o significado da proposta de polticas especficas e

de polticas locais, j que as polticas estruturais no apresentam grandes mudanas em
relao proposta original de 1991.
No campo das polticas especficas, que seriam aquelas destinadas a promover a segurana
alimentar e nutricional e combater diretamente a fome e a desnutrio dos grupos
populacionais mais carentes, o Projeto propunha um conjunto de aes, sendo o Programa
Cupom Alimentao (PCA) apresentado como inovador. O diagnstico dos formuladores
era de que no havia, nem na proposta original de 1991 nem naquele momento no pas,
nenhuma poltica de carter massivo capaz de atingir todas as famlias e pessoas
vulnerveis estimadas. Avaliou-se que o PCA era necessrio para gerar uma demanda
ampla por alimentos e, em decorrncia disto, aumentar a gerao de emprego e renda por
meio da maior circulao local de moeda e da produo local de alimentos. As polticas
existentes, quais sejam, de distribuio de cestas bsicas e de renda mnima, eram limitadas
numrica e monetariamente, e no geravam este efeito de ativao das economias locais.
Em funo disto, inspirados no Programa Food Stamp americano, e tambm nas
experincias nacionais do tquete do leite e de outros programas similares, o projeto props
o polmico Programa Cupom de Alimentao PCA28. Esta a terceira inovao a ser
ressaltada.
O Programa Food Stamp teve incio nos anos 30, na Grande Depresso americana, quando
o governo decidiu distribuir o estoque de alimentos em excesso, que servia para estabilizar
preos para os pobres. Este modelo foi sendo substitudo pela distribuio de cupons ou
tquetes que poderiam ser trocados por alimentos nos supermercados, tornando-se um
programa nacional permanente na dcada de 1970. As famlias que precisam de assistncia
procuram os escritrios locais do Programa nos municpios e aquelas que atendem certas
caractersticas financeiras e outros critrios so certificadas, recebendo mensalmente
cupons, de acordo com o tamanho da famlia e com a renda lquida disponvel para comprar
alimentos. Os supermercados que participam do Programa trocam os cupons nos bancos
locais, que so reembolsados pelo Governo Federal.

28

Em Takagi, Graziano da Silva e Belik (2002), pode-se ver maiores detalhes dos programas inspiradores e
dos argumentos para sua proposio.

58

Segundo Ohls e Beebout (1993), o Food Stamp o componente central do sistema de

assistncia alimentar pblico, com gasto mdio de US$ 22 bilhes, atendendo a 25 milhes
de pessoas por ms e a nica assistncia disponvel para todas as famlias, independente
do tipo de famlia, idade ou condio fsica.
Segundo Bickel e Andrews (2002), o sistema de assistncia alimentar dos EUA, que atua
sobre a insegurana alimentar e a fome, abrange 15 programas pblicos diferentes, sendo o
Food Stamp o mais antigo e abrangente.
Segundo o Projeto Fome Zero, o PCA tinha por objetivo substituir a poltica tradicional
de combate fome baseada no fornecimento de cestas bsicas, pelo seu carter temporrio,
oscilante e gerador de dependncia e de corrupo. As principais vantagens do Programa
estariam na possibilidade de poder atingir a populao mais pobre e de conseguir ligar os
consumidores sem poder aquisitivo com os pequenos produtores de alimentos. por isso
que o PCA pode ser massivo sem correr o risco de provocar os impactos inflacionrios
tpicos de programas que geram distribuio de renda no curto prazo. Ele direciona a
capacidade de gasto adicional dos consumidores mais pobres para a aquisio de alimentos,
estimulando a produo dos pequenos agricultores locais, um setor de reconhecida
capacidade ociosa no pas (Instituto Cidadania, 2001, p:148).
Alm disso, o Programa deveria estar vinculado s principais polticas estruturais de
combate pobreza; sendo complementar a outros programas de transferncia de renda e
suas condicionalidades, como o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao. Com um carter
temporrio, o PCA considerado um programa anti-cclico de tipo keynesiano, podendo ser
expandido em pocas de recesso e reduzido nas de crescimento acelerado.
A proposta era distribuir cupons para famlias muito pobres, por um perodo determinado,
renovado mediante avaliao da evoluo das condies socioeconmicas, que pudessem
ser trocados por alimentos em supermercados, lojas e feira de produtores previamente
cadastrados,. Seriam exigidas contrapartidas para as famlias, como: freqentar cursos de
alfabetizao, de requalificao profissional ou prestao de servios comunitrios
compatveis com suas habilidades profissionais; e ter acompanhamento familiar por parte
de equipes de sade.

59

O documento propunha, ainda, iniciar a implantao do PCA a partir de cadastros j

existentes, como dos assentados da reforma agrria e de programas de transferncia de
renda como Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao. Isso seria feito de forma gradual, com
prioridade para as regies afetadas pela seca no Nordeste. O documento indicava um
pblico potencial beneficirio de 9,3 milhes de famlias, com custo total de cerca de R$ 20
bilhes se todas as famlias fossem atendidas em um ano. Mas a proposta era de
implantao gradual, de forma que a ampliao da oferta local/regional de alimentos e o
comrcio pudessem acompanhar o aumento da demanda.
As vantagens dos Cupons sobre programas de renda mnima citados por Graziano da Silva,
Belik e Takagi (2001), eram: propiciar um maior gasto em alimentos vis--vis os programas
de renda mnima; poder ser massificado rapidamente sem ser inflacionrio, pois impactaria
sobre um setor de sabida capacidade ociosa a pequena produo familiar; ser um
programa eminentemente keynesiano, atuando de forma contracclica, expandindo-se em
pocas de recesso e contraindo-se nas de crescimento acelerado; restituir o peso das
compras institucionais, articulando-se com a produo agrcola local e regional.
As demais propostas especficas tratavam de ampliao ou melhorias em polticas prexistentes, a maioria delas tambm abordadas na proposta de 1991. Neste caso, citam-se: a
ampliao e redirecionamento do Programa de Alimentao do Trabalhador PAT,
priorizando os trabalhadores de mais baixa renda; distribuio de alimentos em carter
emergencial para as populaes atingidas por calamidades naturais (secas e enchentes, por
exemplo) e os novos assentados da reforma agrria, por um perodo determinado; combate
desnutrio materno-infantil, por meio do fornecimento de produtos alimentares, como o
leite, e de nutrientes bsicos, como ferro e vitaminas, para as crianas inscritas nas redes
pblicas de servios de sade e de assistncia social; manuteno de estoques de alimentos
de segurana, ou seja, um volume mnimo de produtos da cesta bsica que respondam pelo
consumo durante o perodo necessrio para se importar ou expandir a oferta; ampliao da
merenda escolar e maior utilizao de produtos regionais na composio da mesma;
programas de garantia de segurana e qualidade dos alimentos; programas de educao
alimentar e educao para o consumo com efeitos preventivos tanto para o combate
desnutrio, quanto para o combate obesidade.

60

A quarta inovao reside nas polticas locais. Estas foram propostas como forma de
envolver todos os nveis de governo no combate fome a partir de programas j
implantados com sucesso em muitos municpios, sendo diferenciados segundo as reas de
residncias (reas urbanas metropolitanas, reas urbanas no-metropolitanas e reas rurais).
Para as regies metropolitanas foram sugeridos: multiplicao de Restaurantes Populares29
e Bancos de Alimentos30; modernizao de equipamentos de abastecimento como varejes,
sacoles, comboios e compras comunitrias; e parceria com supermercados. Para reas
urbanas no-metropolitanas ou pequenas e mdias cidades, os instrumentos se repetem, mas
com caractersticas diferenciadas: Bancos de Alimentos, parceria com varejistas;
modernizao dos equipamentos de abastecimento; incentivo agricultura urbana, por meio
de instrumentos como feiras do produtor e sistemas de entrega no domiclio de produtos
frescos, cursos de formao para implantao de hortas nas escolas, cadastro de terrenos
urbanos sem uso para produo de hortas e a cesso para produo, por tempo determinado
previamente, para pessoas interessadas e sem emprego.
Para as reas rurais valorizam-se as polticas de apoio agricultura familiar, como a
preferncia de compra pblica derivada da demanda institucional (merenda escolar,
creches, hospitais, restaurantes populares etc.), em favor dos agricultores familiares;
assistncia tcnica; apoio comercializao e infra-estrutura; e polticas de apoio
produo para autoconsumo, por meio da doao de sementes, insumos e ferramentas
especficas para uso em hortas e jardins, bem como matrizes para iniciar a criao de
pequenos animais.
2.1.1 Os Conceitos, as Origens e as Influncias de sua Formulao enquanto
Programa de Governo
Quando se fala em poltica de segurana alimentar e nutricional, uma pergunta que se faz :
quais os aspectos definidores e diferenciadores que a torna especfica em relao s demais
polticas sociais?

29

O Programa Restaurantes Populares destina-se aos municpios com mais de 100 mil habitantes e tem como
meta fornecer refeies nutricionalmente equilibradas ao preo de R$ 1,00.
30
Os Bancos de Alimentos so estruturas fsicas de recepo e distribuio de alimentos que estejam em boas
condies de consumo, mas que seriam inutilizados por parte de supermercados e empresas alimentares
devido a pequenos defeitos e proximidade da data de validade, tendo sua qualidade atestada por nutricionistas.

61

Os defensores da especificidade centram suas anlises em alguns princpios fundamentais.

O primeiro deles a questo da alimentao como um direito, precedente a qualquer outra
situao, de natureza poltica ou econmica, pois parte componente do direito vida
(Instituto Cidadania, 2001).
O direito alimentao, como direito humano bsico, reconhecido no Pacto Internacional
dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais DESC e na Declarao Universal
dos Direitos Humanos, promulgada em 1948 e assinada pelos chefes de Estado e de
governo, por ocasio do fim do Holocausto, na Assemblia Geral das Naes Unidas.
O direito a alimentar-se significa o direito de estar livre da fome, o direito a um
padro de vida adequado para assegurar alimentao, vesturio e moradia
adequados e o direito ao trabalho (Pacto Internacional dos Direitos,
Econmicos, Sociais e Culturais).
O tema do direto alimentao abordado de forma detalhada no Comentrio Geral
nmero 12, do Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas,
aprovado em 1999. Neste, define-se que: o direito a uma alimentao adequada se realiza
quando todo homem, mulher ou criana, sozinho ou em conjunto, tem acesso fsico e
econmico a todo o momento alimentao adequada ou a meios de obt-la. Os Estados
tm a obrigao bsica de adotar as medidas necessrias para mitigar e aliviar a fome,
incluindo casos de desastres naturais e de outra ndole.
Ainda no Comentrio, consta que o direito a uma alimentao adequada est
inseparavelmente ligado dignidade inerente da pessoa humana e indispensvel para o
cumprimento de outros direitos consagrados pela Carta Internacional dos Direitos
Humanos.
Na Constituio brasileira, o direito alimentao no est explicitado, mas est contido
subliminarmente em pelo menos dois trechos. No artigo 1, item III, que define o princpio
da Dignidade Humana como fundamento do Estado Democrtico de Direito (Costa, 2004);
e no captulo II, artigo 6, onde so apresentados os direitos sociais do cidado brasileiro:
so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
dessa Constituio.

62

No entanto, duas iniciativas pretendem colocar o direto alimentao no sistema legal

brasileiro. A primeira a apresentao de uma emenda constitucional (EC 601- A/98) que
pretende tornar explcito o Direito Alimentao na Constituio, por influncia da
diretriz das Naes Unidas31. A outra iniciativa a formulao da Lei Orgnica de
Segurana Alimentar (Losan), enviada ao Congresso no dia 11 de outubro de 2005, pelo
Presidente Lula.
O direito alimentao est estreitamente vinculado promoo da segurana alimentar e
nutricional. A Cpula Mundial da Alimentao, em 1996, promovida pela FAO, estabelece
o Direito Alimentao Adequada como um eixo norteador para as polticas pblicas e
aes de combate fome e desnutrio e de promoo da segurana alimentar.
No Brasil, a incorporao do direito alimentao no conceito de Segurana Alimentar e
Nutricional relativamente recente, podendo ser citado como marco divisrio a aprovao
do Comentrio Geral nmero 12, em 1999. Incorporando este princpio, o documento
Projeto Fome Zero constata que o Direito Alimentao comea pela luta contra a fome,
ou seja, pela garantia a todos os cidados do direito ao acesso dirio a alimentos em
quantidade e qualidade suficientes para atender as necessidades nutricionais bsicas
essenciais manuteno da sade (Instituto Cidadania, 2001, p: 14).
Vale ressaltar que a incorporao da noo da alimentao como direito no conceito de
segurana alimentar e nutricional traz mudanas conceituais e prticas fundamentais. Em
primeiro lugar, ressalta o carter universal das polticas de combate fome e de promoo
da segurana alimentar. Todos tm direito alimentao adequada. Isso significa que as
pessoas podem reclamar seu direito, caso ele no esteja sendo contemplado. Em segundo
lugar, busca superar a utilizao da poltica de assistncia alimentar com objetivos de obter
vantagens polticas por parte dos governantes e classe poltica, prtica ainda comum nos
pases em desenvolvimento. Em terceiro lugar, busca, tambm, evitar as oscilaes de
criao e extino de polticas de assistncia alimentar e de recursos oramentrios para as
mesmas, na dependncia do calendrio eleitoral.

31

O Projeto foi apresentado pelo Senador Antnio Carlos Valadares, de Sergipe. Foi aprovado pelo Senado
na Comisso de Constituio e Justia da Cmara Federal.

63

Um segundo conceito diferenciador o de pessoas em insegurana alimentar, pessoas com

fome e pessoas pobres. O conceito de segurana alimentar e nutricional envolve pelo menos
quatro dimenses32. A primeira, que mais visvel, a dimenso de quantidade.
necessrio um consumo mnimo de calorias, protenas e vitaminas para uma vida ativa e
saudvel. A segunda, no menos visvel, a dimenso da qualidade. A populao deve ter
acesso a alimentos nutritivos, seguros e de boa qualidade. A terceira dimenso da
regularidade: comer pelo menos trs vezes por dia, todos os dias da semana. E uma quarta,
no menos importante, a dimenso da dignidade. Uma pessoa que se alimenta de restos de
restaurantes ou de lixes no possui segurana alimentar, embora possa at no se
enquadrar na categoria de subnutridos pelo critrio biolgico. Portanto, apesar da principal
causa da falta de acesso aos alimentos ser a baixa renda, a insegurana alimentar possui
diversas facetas, indo alm pobreza33.
As dimenses da qualidade e da dignidade so igualmente importantes e englobam: as
pessoas que comem inadequadamente porque no ingerem os nutrientes necessrios para
uma vida saudvel, embora possam at ingerir a quantidade necessria de calorias e
protenas (muitos, especialmente crianas, podem ter doenas associadas que impedem a
absoro dos nutrientes); os que comem demasiadamente, necessitando de uma reeducao
alimentar; e aqueles que, embora no estejam afetados biologicamente, no tem a certeza
de que conseguiro se alimentar todos os dias da semana. O conceito de insegurana
alimentar abrange todas estas condies e permite vislumbrar polticas preventivas para
evitar que as famlias cheguem ao estado de desnutrio (crnica, aguda, etc.).
Os conceitos de insegurana alimentar e de fome esto associados a um fator concreto de
mensurao: o acesso aos alimentos e seu efetivo consumo, que so de difcil levantamento,
pois exigem pesquisas especficas34. Um pas que possui experincia nesta forma de
mensurao os EUA. Desde 1977, o pas levanta o nmero de domiclios em insegurana
alimentar a partir de perguntas diretas (auto-relatadas). Mas, foi a partir do incio da dcada
de 1980 que a metodologia foi aprimorada e aplicada de forma indita (Bickel e Andrews,
32

Conforme Graziano da Silva e Takagi (2004).

Conforme Monteiro: A Dimenso da pobreza, da desnutrio e da fome no Brasil: implicaes para polticas
pblicas, 2003, mimeo.
33

64

2002). Baseado em um estudo estatstico das respostas fornecidas pelas famlias com
relao ao consumo de alimentos35, o estudo concluiu que os domiclios obedecem a uma
ordem de comportamento segundo os recursos disponveis: primeiro, economizam
consumindo alimentos cada vez mais baratos, mas mantendo a quantidade, at chegarem a
condio em que se esgotam as possibilidades de substituio por preos e passam a comer
menos, atingindo o limiar da fome.
Os autores concluram que a fome um fenmeno de comportamento objetivo e, assim,
em princpio, diretamente mensurvel (Bickel e Andrews, 2002, p: 49). Este estudo
influenciou os relatrios anuais sobre a fora de trabalho no EUA, da seguinte forma: a
fome pode estar presente mesmo quando no h sintomas clnicos de privao alimentar,
uma situao na qual o indivduo no consegue uma quantidade adequada de comida,
mesmo que a escassez no seja prolongada o suficiente para causar problemas de sade; h
a experincia de estar insatisfeito de no ter o suficiente para comer36.
Como resultado dos avanos obtidos os EUA possuem, desde 1995, uma metodologia
constante de mensurao da insegurana alimentar. A partir desta metodologia, constatouse que 10,5% dos domiclios americanos tinham insegurana alimentar em 2000, dos quais
3,1% tinham um ou mais membros que passaram fome por um determinado perodo do
ano.
No Brasil, pesquisa similar a esta a Pesquisa de Oramentos Familiares - POF, realizada
pelo IBGE. Na ltima pesquisa divulgada, com dados de 2002-2003, 46,6% das famlias
brasileiras afirmaram ter dificuldade em obter alimentos suficientes, sendo que para 13,8%
delas, a dificuldade era freqente. Na regio Norte, as propores eram, respectivamente,
de 63,9% e 17,2%, e, na Regio Sudeste, de 60,8% e 19,3%, nmeros extremamente
elevados, que mostram a gravidade do problema no pas.

34

A ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNAD, do IBGE, de 2004, incorporou o conceito
de segurana alimentar e nutricional e estar lanando um suplemento especfico deste levantamento em abril
de 2006.
35
As perguntas abrangem duas questes bsicas: se os alimentos eram suficientes e se eram aqueles que as
famlias realmente queriam consumir.
36
Relatrio da Fora de Trabalho de 1984, citado por Bickel e Andrews, 2002, p: 50.

65

Segall-Corra (2003 e 2004) aplicou a mesma metodologia apontada em Bickel e Andrews

(2002), em alguns municpios brasileiros, considerando os seguintes nveis de insegurana
alimentar:
a) situao de segurana alimentar;
b) insegurana alimentar (IA) leve: receio ou medo de sofrer insegurana alimentar no
futuro prximo (componente psicolgico da insegurana) e problemas de qualidade
na alimentao;
c) insegurana alimentar (IA) moderada: restrio na quantidade dos alimentos na
famlia;
d) insegurana alimentar (IA) severa: fome entre adultos e/ou crianas da famlia.
Os resultados da aplicao da pesquisa na cidade de Campinas-SP indicaram que 60% de
famlias com crianas e 50% das famlias sem crianas tm insegurana alimentar, sendo
esta moderada e severa para, respectivamente, 20% e 17% das mesmas (Segall-Corra,
2003).
As estatsticas em nvel nacional que medem diretamente as pessoas com fome so restritas
ao ndice de Massa Corporal IMC, que relaciona o peso com a altura dos indivduos
(indivduos com ndices abaixo de 18,5 kg/m2 so considerados subnutridos). Considera-se
este um ndice pouco abrangente, pois identifica as pessoas que sofrem privaes
continuadas de quantidades de calorias ingeridas, mas no inclui pessoas que no se
alimentam adequadamente (em qualidade) ou tem acesso irregular aos alimentos. No
suficiente, portanto, para identificar pessoas com insegurana alimentar que no atingiram
tal estado de privao, comprometendo suas funes vitais. Alm disso, este levantamento
de difcil realizao em nvel censitrio.
Na Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio, de 1989, 4,9% dos adultos maiores de 25 anos
estavam abaixo do nvel mnimo, valor que chegava a 9,4% no Nordeste rural (Monteiro,
1995). A ltima Pesquisa de Oramentos Familiares-POF, do IBGE, tambm calculou o
IMC da populao, no entanto, divulgou apenas os dados para adultos maiores de 20 anos.
O estudo indicou a existncia de dficit de peso em 4% dos adultos, valor dentro de uma
margem considerada normal para um pas, pela existncia de pessoas naturalmente magras.

66

No entanto, o ndice no foi uniforme para todas as condies e regies e apresentou

ndices mais elevados para mulheres ente 20 e 24 anos (12%), entre 20 e 29 anos (7%) e
mulheres de todas as idades nas reas rurais do Nordeste (7%)37. Por outro lado, a mesma
pesquisa indicou prevalncia de sobrepeso em 40,6% da populao (38,5 milhes de
adultos), dos quais 11% (10,5 milhes) obesos (IBGE, 2004).
A divulgao dos resultados da POF 2004 promoveu um grande debate sobre a necessidade
de polticas de combate fome em um pas com cada vez mais obesos, atingindo
indistintamente todas as camadas de renda. No entanto, estes dados apenas indicam que os
conceitos de fome e de insegurana alimentar implicam em resultados de mensurao
bastante distintos.
Nada mais atual do que retomar o conceito de fome abordado por Josu de Castro em
Geografia da Fome, e retomado recentemente por sua filha, Anna Maria Castro. Para o
autor, a fome significa no apenas falta de alimentos no sentido quantitativo, mas a falta de
qualquer um dos mais de quarenta elementos nutritivos indispensveis manuteno plena
da sade. A falta de qualquer um deles ocasiona morte prematura, embora no acarrete,
necessariamente, a inanio por falta absoluta de alimentos(Castro, 2005).
J o conceito de pobreza envolve uma subjetividade associada opo da renda auferida
pela famlia: qual a renda abaixo da qual a famlia considerada pobre? Esta uma
discusso antiga e inconclusiva. Muitos estudos consideram a extrema pobreza como a
condio em que a famlia (ou pessoa) no tem renda suficiente para alimentar-se e a
pobreza como a renda insuficiente para os gastos no alimentares. Mas, quais seriam os
gastos no alimentares?38
Indicadores mais recentes buscam fugir desta armadilha e avaliam a condio scioeconmica de um pas a partir de mais de um indicador, incorporando outras variveis. Isto
est relacionado ao reconhecimento da pobreza como fenmeno multidimensional. O
exemplo mais conhecido desta nova gerao de indicadores o ndice de

37

Conforme texto da CGPAN/MS enviado para o Relatrio Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, 2005.
Segundo Dedecca (2005), a pobreza tambm tem um grau de subjetividade por estar associada ao grau de
bem-estar percebido pelas famlias em relao s condies da sociedade no momento, sendo isto varivel em
cada perodo de tempo.
38

67

Desenvolvimento Humano - IDH, divulgado pelas Naes Unidas desde 1990 nos
Relatrios do Desenvolvimento Humano.
Segundo Guimares (2003), o IDH tem como objetivo mensurar o nvel de
desenvolvimento de um pas sob a perspectiva mais ampla do que a simples relao entre o
produto interno bruto e a populao, incorporando as dimenses da longevidade e da
educao. Segundo o autor, apesar de ter o mrito de incorporar outras dimenses, alm da
renda, para avaliar o progresso de um pas, como a melhoria das condies de sade e
educao da populao, o clculo do ndice tambm apresenta diversas arbitrariedades.
Estas arbitrariedades incluem: a seleo de variveis (porque apenas trs?); o peso atribudo
a cada varivel; o fato de os indicadores utilizados tambm serem mdias, sem considerar a
desigualdade de bem-estar entre os indivduos. Nesta linha, Rocha (2003) enfatiza que o
IDH no trouxe uma soluo adequada para a comparao e monitoramento da incidncia
de pobreza nos diferentes pases.
Quando se passou a usar o indicador nos municpios, a partir do IDH-M divulgado em
2000 pelo IPEA, os problemas se multiplicaram, pois geralmente este clculo serve como
critrio para direcionamento de polticas pblicas.
Guimares (2003) sustenta que as dimenses (e os indicadores) contempladas so
insuficientes para a mensurao do grau de desenvolvimento humano alcanado pelos
municpios e, principalmente, para classific-los segundo uma hierarquia orientadora das
prioridades de polticas pblicas, e impede a identificao de municpios segundo suas
carncias de polticas sociais especficas.
Como resposta a estas crticas, Barros et al. (2003), propuseram para utilizao de um
ndice sinttico denominado IDF (ndice de Desenvolvimento da Famlia), a partir da
utilizao de 48 indicadores agrupados em 26 componentes e 6 dimenses, baseado na
mesma sistemtica do IDH.
Estudos mais recentes buscam analisar a pobreza a partir de um conceito mais amplo e
multidimensional: o da excluso social (Campos et al., 2003). O conceito de excluso social
incorpora outras variveis alm da renda, entre elas, o emprego, a escolaridade, o
analfabetismo, a desigualdade e a violncia.

68

Recentemente, Hoffmann e Kageyama ( 2005), propuseram uma classificao de pobres e

no-pobres baseada em uma combinao de nvel de renda e trs itens bsicos de infraestrutura que indicam acessos a bens essenciais que dependem de gastos pblicos e das
condies de desenvolvimento da regio: gua encanada, luz eltrica e saneamento.
Uma outra forma de distino a avaliao das variaes da situao da fome e da pobreza
ao longo dos anos, o que pode levar tambm a uma aproximao de seus fatores causais.
Neste caso, verifica-se que a reduo da pobreza est fundamentalmente vinculada ao
crescimento econmico, preferencialmente com diminuio da desigualdade de renda. Isto
verificado na prtica.
Segundo o Informe do Desenvolvimento Humano de 2005, das Naes Unidas, o ritmo de
progresso da reduo da pobreza funo de dois fatores: o crescimento econmico e a
proporo deste incremento que captada pelos pobres. O Informe demonstra que, nos
ltimos 20 anos, ocorreu uma das redues mais aceleradas da pobreza na histria do
mundo. No entanto, esta reduo tem sido impulsionada em grande medida pelo
extraordinrio crescimento da sia Oriental, muito especialmente da China. Em outro
extremo, na frica Subsahariana, aumentou em quase 100 milhes, de 1990 a 2001, o
nmero de pessoas vivendo com menos de um dlar por dia.
Assim, o estudo conclui que os atuais padres de crescimento seguem sendo incompatveis
para alcanar os Objetivos do Milnio, de reduzir a pobreza extrema pela metade at 2025.
Para isto, os pases necessitam crescer em mdia entre 1% e 2% sua renda per capita ao ano
para reduzir a pobreza em 25 anos. A frica Subsahariana deveria aumentar seu PIB per
capita em 5% ao ano nos prximos 10 anos, o que absolutamente inverossmil, segundo o
Informe.
No Brasil, Campos et al. (2003) avaliaram a evoluo do ndice de excluso social por 40
anos e verificaram que o crescimento econmico levou melhora nos indicadores, mas uma
piora nos ndices de desigualdade social. No estudo, o crescimento econmico aparece
como uma das variveis-chave para a diminuio da excluso, especialmente devido ao
fator emprego, a despeito de ser absolutamente insuficiente para a eliminao da excluso
social.

69

Os autores verificaram o surgimento de novas formas de excluso social no perodo

recente, ao lado da chamada velha excluso social (caracterizada como a marginalizao
de camadas da sociedade dos frutos do crescimento econmico e da cidadania, expressa
pelos baixos nveis de renda e escolaridade, atingindo migrantes, mulheres, analfabetos,
populao negra e famlias numerosas). A nova excluso social seria resultado da no
resoluo e da ampliao das velhas formas de excluso social, atingindo novos segmentos
sociais, como jovens com elevada escolaridade, pessoas com mais de 40 anos, homens no
negros e famlias monoparentais, tendo como novas fontes de excluso o desemprego e a
precarizao das formas de insero no mercado de trabalho, resultando em violncia
urbana e vulnerabilidade juvenil. A fome certamente estaria classificada na velha
excluso social.
Estudo histrico de Kates e Millman (1990), ao analisar a persistncia da fome no mundo
ao longo dos ltimos 20 mil anos, conclui que a histria da fome marcada por perodos
muito curtos de plenitude, diminuio da escassez de alimentos e por contnua, mas
crescente, pobreza alimentar (existem alimentos suficientes, mas muitas famlias no
possuem os meios para obt-los). No entanto, os autores concluem que o fim da fome
possvel. Um dos argumentos para esta concluso parte de uma simples, mas notvel
observao: o fim da fome atingvel porque o fim da privao alimentar no requer o fim
da pobreza como um todo (Kates e Millman, 1990). As evidncias para esta afirmao so
reportadas no crescimento da altura da populao chinesa entre 1951 e 1958, na queda da
taxa de mortalidade infantil no Estado de Kerala, na ndia, em 1979, e no aumento da
expectativa de vida no Sri Lanka. Em todos estes lugares, a fome retrocedeu drasticamente,
apesar da renda extremamente baixa ter permanecido crescente nos perodos em
considerao.
Para a Cepal (2004), a extrema pobreza e a fome, embora estejam estreitamente
relacionados, no so fenmenos coincidentes. A pobreza extrema, segundo dados
analisados pela Cepal, explica ao redor da metade das diferenas de magnitude da
desnutrio nos pases: 49% da variabilidade da taxa de desnutrio global e 57% da
variabilidade da desnutrio crnica moderada-grave entre os pases so atribudos s
diferenas na porcentagem da pobreza extrema. Outros fatores explicativos da diferena
so: nvel educacional das mes, distribuio intrafamiliar de alimentos em favor das
70

crianas e em prejuzo das mes, redes de proteo social, mecanismos de adaptao a

menor ingesto de calorias, como diminuio da atividade fsica e do rendimento.
O estudo de Segall-Corra (2004), no Brasil, que fez a aplicao da escala de medida de
insegurana alimentar a partir de amostras intencionais em 5 municpios, permite esta
comparao. Quando se faz um cruzamento das famlias com insegurana alimentar severa
com a sua renda, observa-se que a proporo tambm bastante varivel: em Campinas, a
proporo de pessoas com IA severa e muito pobres (renda abaixo de 1 salrio mnimo)
de apenas 23,8% nas reas rurais e 40% nas reas urbanas. Nas demais cidades esta
proporo de 68,8% e 54,4%, em Joo Pessoa-PB; 45,0% e 62,0% no DF; e 55,6% e
85,4% em Manaus-AM, respectivamente. Ou seja, a baixa renda estaria associada com uma
proporo muito varivel da prevalncia da fome, variando cerca de 24% a 85%, no
permitindo se afirmar que esta explicada totalmente pela pobreza nas localidades
pesquisadas.
Em conseqncia, apesar da luta contra a extrema pobreza ser componente importante para
reduo da fome, no se pode esperar que os esforos voltados para reduzi-la garantam por
si s, e em um prazo razovel, a erradicao da fome. Ou seja, o aumento da renda nas
famlias mais carentes no produz necessariamente, e automaticamente, uma diminuio
significativa da desnutrio. Outros fatores, como condies sanitrias da moradia, acesso
gua potvel e sistema de esgotamento sanitrio, acesso a servios de sade, conhecimento
de normas de higiene e na manipulao dos alimentos e os hbitos alimentares so
igualmente importantes (Cepal, 2004).
Para a FAO, a distino entre fome e pobreza estratgica, pois lhe muito cara a noo de
que a fome , ao mesmo tempo, causa e conseqncia da pobreza. Para a FAO, a fome e a
desnutrio so, ambas, causa e efeito da extrema pobreza. Os efeitos da fome e da
desnutrio tambm so vrios, resultando em um crculo vicioso da pobreza (...) como, por
exemplo, a dificuldade de crianas raquticas e mal alimentadas de assimilar
conhecimentos, e conseqncias fsicas irreversveis como o aumento da morbidade,
desenvolvimento cognitivo insuficiente, retardamento mental, cegueira e, em alguns casos,
morte precoce. Baixa produtividade do trabalhador e baixo nvel de rendimento escolar
ocasionam rendas mais baixas. Uma resposta imunolgica frgil, por sua vez, cria mais

71

suscetibilidade a doenas (FAO/Bird/BID/Equipe de Transio, 2002). A conseqncia

desta afirmao que a diminuio da fome contribui para a reduo da pobreza das
geraes futuras. Da mesma forma, a fome perpetua a pobreza das geraes futuras das
famlias atingidas.
A conseqncia desta distino que as formas de combater as manifestaes da fome, da
insegurana alimentar e da pobreza tambm so distintas. E este o terceiro aspecto
diferenciador da poltica de segurana alimentar e nutricional, que a torna especfica em
relao s polticas sociais, em geral, e assistncia social, em particular.
Em primeiro lugar, necessrio diferenciar uma poltica alimentar de uma poltica de
segurana alimentar e nutricional. A poltica alimentar esteve tradicionalmente associada ao
fornecimento direto de alimentos em situao de emergncia, com predomnio na crise
alimentar mundial da dcada de 1970. Mais recentemente, a poltica alimentar ressurge com
um carter mais abrangente (Maxwell e Slater, 2003). O objeto de preocupao da nova
poltica alimentar estaria no sistema alimentar mundial, que produz ele mesmo iniqidades
na produo, distribuio e consumo de alimentos. Aspectos particulares das iniqidades
so: a concentrao de poder e de recursos nas grandes companhias de produo e
distribuio de alimentos; os sistemas de ofertas de alimentos que excluem os agricultores
de menor escala, devido exigncia de altos padres qualidade, traceabilidade e
temporalidade exigidos; a capacidade de negociao no comrcio internacional, onde os
pases em desenvolvimento esto em frontal desvantagem em relao aos desenvolvidos; e
os riscos alimentares existentes, como doenas ligadas aos alimentos (doena da vaca
louca, gripe aviria, etc.).
Para os autores, a nova poltica alimentar to necessria quanto a poltica de segurana
alimentar e nutricional, e ambas so consideradas complementares. A primeira est ligada
ao desenvolvimento de formas de regulao do sistema alimentar nacional ou mundial, em
uma escala macro. A segunda est associada esfera do consumo: polticas que garantam o
acesso alimentao de qualidade por todos os habitantes de cada pas.
Sobre as polticas de combate pobreza, as vertentes so mltiplas. Sem objetivar
simplificar o debate, destacam-se, trs grupos principais: aqueles que associam a reduo
da pobreza com taxas de crescimento considerveis associadas a estratgias de diminuio

72

da desigualdade da renda; aqueles grupos que relacionam fortemente a pobreza com a baixa
escolaridade ou qualificao da populao (Ferreira, 2000 e Ramos e Vieira, 2000) - neste
caso, as principais formas de combat-la estariam associadas a ampliao de programas
educativos e de qualificao profissional; aqueles que defendem mudanas qualitativas nos
formatos dos programas sociais, visando a maior focalizao dos gastos na populao
pobre. Para estes, os gastos sociais so suficientes, mas no chegam efetivamente aos
pobres. Neste caso, necessrio que os programas sejam melhor direcionados e avaliados
periodicamente (Barros e Foguel, 2000).
Segundo Dedecca (2005), as tendncias de adotar os critrios de focalizao e
descentralizao, inclusive por meio da desestatizao das polticas de combate pobreza,
predominantes a partir da dcada de 1990, esto relacionadas orientao de rgos
financiadores internacionais dos programas nos pases em desenvolvimento, notadamente,
do Banco Mundial.
Estas orientaes esto moldadas pela falncia do modelo do Estado do Bem-Estar Social
predominante no ps-guerra, que alocava crescentes recursos fiscais nos programas sociais
universais. As propostas de reforma do Estado, apontando para reduo dos gastos pblicos
e da carga tributria, esto no centro das estratgias atuais de combate pobreza, tendo
como cone a multiplicao das polticas de renda mnima.
Neste processo mais recente, este grupo de polticas vem sendo chamado por pesquisadores
como a terceira gerao de programas sociais, pois incorporam a obrigatoriedade de
cumprimento de determinadas responsabilidades por parte das famlias beneficirias, como
a freqncia escolar e o acompanhamento das aes bsicas de sade. Dean (2005) avalia a
fora desta tendncia a uma retomada conservadora do paradigma da responsabilizao
individual pela pobreza, em detrimento da noo da garantia dos direitos sociais como
responsabilidade coletiva do Estado e da sociedade39.
Segundo Lavinas e Varsano (1997), a proposta de fornecer uma renda s famlias abaixo da
linha de pobreza toma corpo a partir do ps-guerra, na Inglaterra e nos EUA. Vrios pases
passaram a adotar esta experincia em nveis nacional e local, como por exemplo, a

39

Silva (2004) levanta outra contradio. Os direitos sociais so universais e natos a todos os indivduos,
indedependente de pertencerem a famlias com crianas em idade escolar.

73

Inglaterra, em 1948, a Alemanha, em 1961, a Holanda, em 1963, generalizando-se para os

pases da Unio Europia a partir de ento.
Silva e Silva (1995) classifica as propostas de renda mnima em duas correntes, baseado no
levantamento da literatura europia: a corrente de ordem liberal, que pressupe a
substituio de servios universais e outras transferncias sociais por uma transferncia
monetria para garantia mnima de sobrevivncia das famlias, como as propostas de Renda
Mnima Universal e Imposto de Renda Negativo; e a corrente de carter distributivista, que
considera a renda mnima como parte de um sistema de proteo social novo,
complementando as diversas polticas de proteo social de carter universal.
No perodo mais recente, especialmente no ps-1990, verifica-se uma multiplicao dos
mesmos nos pases da Amrica Latina, tendo como exemplos pioneiros o Brasil, com um
vis adicional - a adoo das condicionalidades no acompanhamento em sade e educao
e o Mxico, por meio do Programa Oportunidades40. Segundo tcnicos do Banco Mundial,
a proposta pioneira do programa de transferncia de renda condicionada freqncia
escolar, adotada em nvel municipal em Campinas, em 1995, foi copiada pelo Mxico, que
a adotou em nvel nacional, em 199841.
Segundo os Lavinas e Varsano (1997), embora tenha potencial como instrumento de
distribuio de renda e seja um instrumento central de uma poltica de combate pobreza, a
poltica de garantia de renda mnima claramente um instrumento insuficiente para a
erradicao da pobreza (idem, p: 17). So necessrias aes governamentais adicionais
como programas de treinamento de mo-de-obra, participao em cursos de treinamento e
freqncia escolar, de forma a ampliar o potencial de gerao autnoma de renda do
participante e evitar sua excluso social definitiva, caso retorne condio inicial de
pobreza aps o trmino do programa. Alm disso, necessrio que o Estado, nas trs
esferas de governo, fornea os servios universais que possibilitem este objetivo: educao,
cursos de qualificao, servios pblicos de sade, entre outros.
Distante da proposta de renda mnima, recentemente, o economista e diretor do Programa
Objetivos do Milnio das Naes Unidas, Jeffrey Sachs, em seu novo livro denominado O
40

Sobre a origem e avaliao do Programa Oportunidades, ver Davis (2002) e Belik e Del Grossi (2003).
Conforme Banco Mundial: Ajuda Condicionada a Critrios Sociais Efetiva, em 19/12/2005. Notcia
presente em: Br.news.yahoo.com/051220/40/10d18.html, acesso efetuado em 11/01/2006.
41

74

Fim da Pobreza, fez uma anlise crtica das estratgias adotadas at ento nos programas
de combate pobreza, pois tiveram pouca eficcia. Pelos dados do Banco Mundial, cerca
de metade a populao mundial est abaixo da linha da pobreza de US$ 2 por dia, e 1,1
bilho de pessoas extremamente pobre, vivendo com uma renda abaixo de US$ 1 por dia.
Sachs acha possvel acabar com a pobreza extrema por meio do mtodo da economia
clnica, a partir de avaliaes mais prximas da realidade de cada pas e, tambm, da
proposio de solues mltiplas, para cada realidade.
A partir de um diagnstico da realidade dos moradores de uma vila denominada Sauri, no
Kenya, Sachs apresentou cinco desafios para a superao da extrema pobreza daquela
regio: aumentar a produo da agricultura, a partir de tecnologias como fertilizantes,
irrigao, sementes melhoradas para triplicar a produo de alimentos; ampliar a sade
bsica, para preveno contra malria e tratamento para AIDs; investir em educao;
fornecer energia eltrica e prover gua potvel e saneamento bsico. Defende, ainda, que os
pases ricos tm condies de, com poucos recursos, financiar estas necessidades bsicas
dos pases mais miserveis, que sozinhos nunca tero condies para prover tais servios.
Com relao poltica de segurana alimentar e de combate fome, as idias entre seus
principais defensores so muito prximas. A FAO defende a abordagem de duas vias
simultneas (twin-track approach): uma via a melhoria dos padres de vida da populao
em insegurana alimentar, tanto da populao que vive nas reas rurais por meio de
melhorias na produo agrcola e na renda auferida, como tambm da populao urbana,
por meio de programas de qualificao, educao, alfabetizao. Neste caso, incluem-se
tambm os ajustamentos das polticas macroeconmicas voltadas para a melhor distribuio
da renda e de ativos, como as polticas de acesso terra e as polticas comerciais agrcolas,
que so de fundamental importncia para os pases em desenvolvimento.
A outra via trata da formao de redes de proteo social para que as pessoas sem acesso
alimentao obtenham formas para t-la, voltadas para os grupos mais vulnerveis:
crianas, grvidas e lactantes, idosos, portadores de deficincia, miserveis e
desempregados.
Para a FAO, fundamental que os programas de ampliao do acesso aos alimentos, de
proteo social, de ampliao da produo juntos aos agricultores familiares, e educativos e

75

de qualificao profissional, ocorram ao mesmo tempo, na mesma comunidade para se

fortalecerem mutuamente e promoverem uma sinergia maior. Portanto, tambm prope um
conjunto de instrumentos de ligao (linkages), para maximizar a sinergia (programas de
coordenao, alianas contra a fome, campanhas de mdia, reformas polticas, reformas
institucionais, rede de treinandos, indutores do fortalecimento comunitrio, processos
educativos, escolas-campo, programas de rdio/TV e monitoramento e avaliao)
(MacMillan, 2004).
O principal desafio para a FAO transformar estas estratgias em programas nacionais de
segurana alimentar, citando como exemplo o caso do Programa Fome Zero brasileiro e o
programa Operation Feed the Nation de Sierra Leone (idem).
Para a Cepal (2004), a poltica de segurana alimentar deve ser um sistema integrado, que
envolve as dimenses produtivas, de sade, ambientais, econmicas, sociais e culturais, que
contm estratgias para situaes de emergncia e de longo prazo, para incidir nos fatores
mais estruturais. Ainda, para a Cepal esta concepo integradora implica em abandonar a
perspectiva setorial, que tende a identificar o aspecto alimentar da poltica s com o
estmulo produo agrcola, e o nutricional como doena (idem, p: 118).
Similarmente, Maluf, Menezes e Valente (1996), fundadores do Frum Brasileiro de
Segurana Alimentar, defendem que o objetivo da segurana alimentar implica combinar
aes assistenciais-compensatrias frente s questes emergenciais como a fome, com
polticas de carter estruturante visando assegurar o acesso aos alimentos sem comprometer
parcela substancial da renda familiar. Em paralelo, garantir a disponibilidade de alimentos
de qualidade, originados de formas produtivas eficientes, porm, no excludentes e
sustentveis, e divulgar informaes ao consumidor sobre prticas alimentares saudveis e
possveis riscos sade, mediados pelo alimento.
Para estes autores, a segurana alimentar ser conseguida com desenvolvimento
econmico orientado e por uma viso pautada na tica, na eqidade, na sustentabilidade
ambiental, na universalizao da cidadania e na radicalizao da democracia(idem, p: 19).
Esta abordagem defende, portanto, uma atuao mais macroeconmica para se atingir a
segurana alimentar, em detrimento de polticas especficas. Este aspecto fica claro em
Maluf e Menezes (2001), no qual os autores defendem que a segurana alimentar seja

76

colocada como eixo estratgico de desenvolvimento. Ou seja, deve-se dar segurana

alimentar um estatuto anlogo equidade social e sustentabilidade como objetivos
nucleadores de polticas pblicas.
Pessanha (1998) incorpora, alm dos dois componentes tradicionais ligados segurana
alimentar (oferta e acesso aos alimentos), outros dois: as polticas de controle fitossanitrio
e de qualidade dos alimentos, incluindo o desenvolvimento tecnolgico e industrial, bem
como as de defesa do direito do consumidor e as polticas para a conservao e o controle
sobre o acesso s bases genticas, incluindo as polticas de conservao de recursos
genticos, de desenvolvimento cientfico e tecnolgico do melhoramento, bem como a
propriedade intelectual para recursos genticos e melhoramento. No entanto, considera que
o problema de insegurana alimentar brasileiro do tipo de insuficincia de acesso,
causado basicamente pelas intensas desigualdades na estrutura de renda e de oportunidades
existentes no pas. Assim, defende que a poltica de segurana alimentar, como garantia de
acesso, uma poltica pblica social redistributiva e compensatria, que pode ser estrutural
ou residual.
Verifica-se que as propostas de combate pobreza e combate fome aqui abordadas tm
um componente em comum, que so as propostas de longo prazo, estruturais, voltadas para
a distribuio de renda, o desenvolvimento de habilidades, a gerao de emprego, entre
outras. Ademais, todas defendem o carter universal da poltica, dado o seu fundamento da
alimentao como direito bsico de todo o cidado.
No entanto, as propostas de combate pobreza no tm, intrinsecamente, o carter
universal42. Dada a subjetividade de mensurao da pobreza, os programas e recursos
podem oscilar muito mais de governo a governo, dependendo da prioridade dada ao
problema e disponibilidade de recursos oramentrios, bastando para isto alterar os
critrios de definio de pobreza e as metas, fatos comuns na histria das polticas
compensatrias do Brasil. J as polticas de segurana alimentar, tm como critrio de
cobertura o acesso universal alimentao, sendo este um critrio objetivo e mensurvel e
que pode e deve ser incorporado pela populao como um direito, e no como um favor ou
uma ddiva.

77

O resultado da configurao atual da poltica social voltada para a pobreza mais bem
sintetizado por Ivo (2005), mostrando que, a partir dos anos 1980, o objetivo dos governos
passou a ser a reduo dos efeitos adversos do ajuste estrutural econmico, por meio de
polticas compensatrias, implementadas fora do raio de atuao das instituies que
trabalham no campo da proteo social e do estabelecimento dos direitos. Para a autora, se
o compromisso de erradicar a pobreza no for traduzido na realizao de direitos efetivos e
proteo para os indivduos, passa a ser um mecanismo ideolgico para a consolidao do
projeto neoliberal do Estado mnimo.
Outro fundamento da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional fato de ser, por
natureza, intersetorial, perpassando as reas de sade, educao, produo, educao e
abastecimento. Assim, assume um carter central no planejamento da ao do Estado,
subordinando as demais reas. A expresso corretamente utilizada por Pessanha (1998) a
Segurana Alimentar e Nutricional como eixo norteador de polticas pblicas.
Exatamente por isso, a poltica de segurana alimentar pressupe uma poltica de
desenvolvimento, com gerao de emprego e renda.
Desta forma, vislumbra-se a possibilidade de duas linhas de pensamento distintas na SAN:
aquela que defende a segurana alimentar exclusivamente como um eixo norteador de
polticas (voltadas para o desenvolvimento, a eqidade, a sustentabilidade, a gerao de
empregos entre outros) e aquela que, paralelamente s polticas estruturais de
desenvolvimento, defende a especificidade das polticas de segurana alimentar, centradas
na vinculao da promoo da produo alimentar local/regional valorizando a agricultura
familiar com o aumento do acesso alimentao da populao vulnervel, associada
tambm com a promoo de hbitos alimentares saudveis e com o consumo de produtos
regionais/locais. Esta segunda est mais prxima do pensamento da FAO e do Projeto
Fome Zero.
No relatrio final da Misso conjunto FAO/BID/BancoMundial/Equipe de Transio, o
Projeto Fome Zero foi assim avaliado: os conceitos incorporados no PFZ so coerentes
com os conceitos do Plano de Ao de Roma e a estratgia muito semelhante quela

42

A exceo a proposta de renda bsica universal do Senador Eduardo Suplicy, com baixa capacidade de
implantao frente aos limites oramentrios.

78

estabelecida no Programa Anti-Fome, que foi apresentado pela FAO na Cpula Mundial da
Alimentao: cinco anos depois."
Em particular, segundo o mesmo relatrio, o PFZ:
a) Incorpora muitos dos conceitos bsicos do direito humano de acesso alimentao
adequada;
b) Reconhece que a erradicao da fome no somente um imperativo moral, mas tambm
gera importantes benefcios sociais e econmicos;
c) uma abordagem totalmente inclusiva e nacional;
d) Sugere uma abordagem de duas vias para reduzir a fome e a desnutrio combinando
aes para melhorar a produo e os meios de vida sustentveis (Livelihoods) do
subsetor da agricultura familiar, com medidas para aumentar o acesso aos alimentos e
melhorar a nutrio;
e) Tem o objetivo de utilizar o crescimento da demanda efetiva por alimentos, imputvel a
um maior acesso, para estimular a expanso da produo da agricultura familiar sem
distorcer os processos de formao de preo;
f) Prope planejamento e implementao com o pleno envolvimento da sociedade civil, em
alinhamento com o conceito de uma Aliana Nacional contra a Fome;
g) No pode ser limitado a simples intervenes e a programas de apoio vinculados ao
aumento gradual do consumo e produo de gneros alimentcios. essencial considerar
mudanas estruturais significativas na poltica mais ampla do ambiente para criar condies
favorveis reduo da fome e da pobreza no mdio e longo prazo. Nesse contexto, o PFZ
est sinalizando o incio de um processo que lidere a formulao de uma nova poltica de
segurana alimentar que dever ser sustentvel em longo prazo (Relatrio Final do Grupo
de Trabalho Conjunto FAO/BID/ BIRD/Equipe de Transio para o Projeto Fome Zero,
2002).
2.1.2 As Polmicas
O Projeto Fome Zero foi apresentado em agosto de 2001, tendo sido colocado para
discusso em trs seminrios realizados em So Paulo, Fortaleza e Santo Andr. Nos
seminrios, participaram diversos especialistas da rea, ONGs, deputados, senadores,
79

colaboradores, empresrios e gestores pblicos. Com as sugestes incorporadas, tratou-se

de finaliz-lo e lan-lo em sua terceira verso, em Braslia, no Senado, no dia 12 de
outubro de 2001, Dia Mundial da Alimentao, como um evento de grande destaque
nacional. Contou-se com a presena de lideranas polticas de diversos partidos,
representantes de trabalhadores rurais, de organismos internacionais, como a FAO e
Unesco, prefeitos de grandes cidades e de governadores. Tratava-se de recolocar o tema da
fome na agenda nacional, independentemente da linha partidria.
Vale mencionar duas divergncias principais que acompanharam o Projeto desde o
primeiro momento do debate e que tiveram grande repercusso na mdia, no sentido de
desqualific-lo, tendo conseqncias posteriores no governo, na fase de implantao.
Uma delas foi o debate dos nmeros. A apresentao do nmero de 44 milhes de pessoas
vulnerveis fome, que seria o potencial pblico beneficirio das propostas de atendimento
direto foi motivo de severas crticas de especialistas e no especialistas do setor
governamental e no governamental43. Argumentava-se que a pobreza estaria em nveis
decrescentes desde o incio da dcada de 90 e que a magnitude da chamada indigncia
(populao que no tem renda para adquirir o valor de uma cesta bsica) seria bem menor cerca da metade do contingente apontado pelo Projeto. Com base em estudos oficiais do
governo, feitos pelo IPEA, criticou-se fortemente a metodologia adotada, buscando-se
desqualificar toda a proposta, mas, principalmente, o fato de se recolocar o tema da fome
como prioridade poltica de governo.
A metodologia adotada pelo Projeto Fome Zero, como foi abordado anteriormente,
apontava para um ligeiro aumento da pobreza extrema entre 1995 e 1999, puxado pelo
aumento de 5% ao ano nas reas metropolitanas (Del Grossi, Graziano da Silva e Takagi,
2001).
Este debate dos nmeros acabou politizado, pois ops, de um lado, a gesto do Governo
Federal e, de outro, a proposta apoiada pelo lder do Partido dos Trabalhadores. No entanto,
este decorre fundamentalmente da ausncia de pesquisas de mbito nacional sobre a
situao alimentar da populao brasileira. Aps o nico estudo de mbito nacional que
43

Vrias matrias abordaram as divergncias: Para especialista, fome est no fim (Folha de So Paulo,
30/10/2002); Brasil tem pelo menos 22 milhes com fome (O Globo, 29/10/2002); Para professor da USP,
no existe fome no Brasil (O Estado de So Paulo, 03/11/2002).

80

mediu a situao alimentar, com dados de consumo, realizado em 1974, denominado

ENDEF (Estudo Nacional da Despesa Familiar), no foi feito nenhum outro no Brasil. Dos
estudos que se seguiram, o que mais se aproxima do ENDEF a Pesquisa de Oramentos
Familiares - POF, do IBGE, que mede todo o dispndio mensal das famlias. No entanto,
naquele momento era realizado apenas nas reas metropolitanas, o que implicava na
necessidade de estimar a diferena dos custos nas reas urbanas no metropolitanas e nas
reas rurais. Assim, lanou-se mo de diferentes mtodos para estimar a populao
indigente, geralmente a partir da estimativa de renda (chamado mtodo indireto), inferindose que, abaixo de determinada renda, a famlia ou a pessoa no teria condies de
alimentar-se.
Rocha (2000a) analisou os diversos estudos e metodologias que partem da estrutura de
consumo para definir a linha de indigncia e pobreza. Segundo a autora, existe uma srie de
passos que envolvem certas arbitrariedades at chegar definio da populao indigente
e pobre. Isso faz com que cada clculo seja nico e incomparvel com outras formas de
clculo (a autora calculou que, dependendo das medidas adotadas, a linha de indigncia
calculada pode variar 50% e a linha de pobreza pode variar at 127%). Essas diferenas
resultam das opes adotadas para definio das linhas de indigncia e pobreza em relao
a: i) definir as quantidades recomendadas de calorias; ii) definir a cesta alimentar de menor
custo; iii) estimar o consumo no alimentar; iv) estimar as diferenas de custos de vida para
as regies do pas; v) escolher o ndice e a forma de atualizar os valores monetrios das
linhas de indigncia e pobreza. Ou seja, na ausncia de pesquisas de mbito nacional
atualizadas, todas as estimativas so efetivamente meras estimativas, sendo que qualquer
discusso comparativa entre os mtodos infrutfera ou de carter poltico.
Portanto, esta crtica no comprometeria a implantao do Projeto, mesmo tempos depois,
quando do lanamento da POF 2004, na qual se estimava um nmero elevado de pessoas
obesas, em detrimento de pessoas com fome (este tema ser retomado no Captulo 3).
No entanto, a permanncia do debate politizado deste tema tambm pode estar relacionada
com a questo da focalizao dos programas sociais, objetivo caro aos formuladores dos
programas de renda mnima de ento. Para estes, nmeros questionveis no contribuiriam
para a to desejada focalizao das polticas sociais, fato que, para os formuladores do

81

Fome Zero, embora importante, era secundrio frente prioridade de implantao de uma
poltica universal de garantia de direitos.
Uma segunda crtica com grande impacto ao Projeto foi o debate que originou a proposio
do Programa Carto Alimentao. Houve uma forte reao contrria utilizao de tquetes
para troca de alimentos44, cujas crticas podem ser assim enumeradas:
a) argumento da corrupo - seriam facilmente trocados por dinheiro, com um desgio,
assim como ocorre com os tquetes alimentao fornecidos pelas empresas aos seus
empregados, que so aceitos como moeda de troca de segunda mo, sendo que, ao final, a
famlia poderia comprar o que quisesse. Soma-se a este o argumento do risco do
direcionamento do recurso a bebidas alcolicas;
b) argumento do livre arbtrio o fornecimento do tquete, obrigando compra de
alimentos, seria uma forma autoritria de direcionar o gasto da famlia. Melhor seria
fornecer o dinheiro para a famlia escolher onde quer gastar, como com dentaduras, como
defendia o Senador Eduardo Suplicy, principal opositor proposta dos tquetes e defensor
de transferncia de renda em forma de dinheiro;
c) argumento do custo: seria muito custoso imprimir os tquetes e distribu-los populao
beneficiria, diminuindo a eficincia do programa. Estes argumentos fortaleciam-se frente
proliferao dos programas de transferncia de renda na forma de Bolsa-Escola nos
municpios, governos estaduais e Governo Federal, por meio de carto eletrnico e
utilizao de rede bancria oficial para o saque.
Este foi o grande debate e divisor de guas do Projeto, tanto que originou um seminrio
internacional, no qual os textos apresentados transformaram-se em livro (Takagi, Graziano
da Silva e Belik, 2002) e cujo principal tema, conforme ttulo da introduo do livro era:
Quais so as alternativas?, onde se abordavam as duas: cupons alimentao ou renda
mnima.

44

Crticas impressas nos jornais: Cupons so retrocesso, diz Wanda Engel (Folha de So Paulo, 30/10/2002);
Suplicy critica Cupom Alimentao (O Globo, 05/11/2002); Fome Zero gera polmica (Jornal do Brasil,
03/11/2002); Fome Zero trs nova discrdia ao PT (Folha de So Paulo, 06/11/2002); Sem danoninho? Fome
Zero ou Renda Mnima? (O Globo, 07/11/2002); Cechin critica programa de cupons-alimentao (Folha de
So Paulo, 07/11/2002); Cupons viram polmica e Fome Zero deve mudar (O Estado de So Paulo,
08/11/2002); Dinheiro no chega aos pobres, diz Malan (O Estado de So Paulo, 08/11/2002).

82

A distino entre as duas estratgias vai muito alm da mera sistemtica de distribuio
dos benefcios, segundo os defensores de ambas as propostas. Os defensores da renda
mnima defendiam fortemente a liberdade de gastar onde e em qu as famlias quiserem e o
menor custo de distribuio. Do outro lado, dos cupons, destacam-se dois argumentos
principais: o do direito alimentao e o da mudana da estrutura de produo de bens de
consumo bsicos. O argumento do direito alimentao visava assegurar que todas as
famlias tenham acesso, no mnimo, aos recursos necessrios a alimentar-se, e o Estado
deve assegurar este direito. Por isso, conceitualmente era importante que o recurso
fornecido (que deveria ser o do valor de uma cesta alimentar de qualidade) estivesse
associado ao alimento de qualidade, preferencialmente quando acompanhado por
programas de educao alimentar, visando a valorizao de hbitos alimentares saudveis e
resgate de culturas alimentares regionais e locais.
O outro argumento, presente no citado livro, o de que a mera distribuio monetria se
dilui rapidamente no gastos imediatos (alm de alimentos, bens no durveis e mesmo
dvidas anteriores), voltando estas rendas para os estratos superiores de renda, como os
proprietrios das indstrias de alimentos e bens no durveis. Alm disso, se as condies
de reproduo da desigualdade, como a concentrao dos meios de produo e a
desigualdade da educao, por exemplo, se mantm, as mudanas na distribuio de renda
tambm tm durao limitada. Ou seja, o retorno ao ponto de partida o resultado mais
provvel. Da justifica-se a estratgia de, por meio dos cupons, amarrar a ponta do
consumidor ponta do agricultor familiar que est indo a falncia por no ter quem compre
sua produo (Takagi; Graziano da Silva; Belik, 2001, p: 145).
Para o principal defensor da outra via, Senador Suplicy, a proposta da renda mnima
focalizada deve caminhar para uma proposta de renda bsica universal, sem
condicionalidades, como um direito, eliminando, assim, os custos associados
identificao dos pobres e acompanhamento das condicionalidades. Esta proposta teria
efeito nulo sobre a diminuio da desigualdade de renda, maior desafio do pas para
superao da misria, e dificilmente teria efeitos de superao estrutural das condies de
vulnerabilidade das famlias apontadas pela proposta de SAN. No entanto, tem sido vista
com bons olhos por aqueles que consideram importante a menor arbitrariedade possvel por
parte do poder pblico no uso dos recursos. A proposta foi, inclusive, aprovada como lei
83

em 2004 (Lei 10.835, de 08/01/2004) e sancionada pelo Presidente Lula. O Art. 1. diz que
instituda, a partir de 2005, a renda bsica de cidadania, que se constituir no direito de
todos os brasileiros residentes no pas e estrangeiros residentes h pelo menos 5 (cinco)
anos no Brasil, no importando sua condio socioeconmica, receberem, anualmente, um
benefcio monetrio.
2.2 Implantando a Poltica de SAN: transio do Projeto para o Programa de
Governo
A proposta de institucionalizao do Programa Fome Zero, e do desenho de suas primeiras
aes a serem anunciadas logo no incio do novo governo, coube a um dos grupos na
equipe de transio, sob responsabilidade da mesma equipe que havia coordenado o Projeto
Fome Zero do Instituto Cidadania.
Para contribuir com esta tarefa, a equipe de transio solicitou apoio externo, que culminou
na realizao de uma Misso conjunta entre FAO, BID e Banco Mundial, visando
contribuir para transform-lo em um programa de governo e tambm para avaliar formas de
como as organizaes poderiam apoiar a operacionalizao do programa45.
A misso ocorreu em Braslia, nos dias 2 a 6 de dezembro de 2002, e contou com a
participao de cerca de 60 tcnicos de mbito internacional e nacional, da equipe de
transio, das entidades organizadoras e convidados do governo, do meio acadmico e da
sociedade civil, como sindicatos e associaes ligados temtica da segurana alimentar e
da agricultura familiar. Em uma semana, foram debatidos diversos temas que eram
prioritrios para uma primeira agenda: agricultura familiar; arranjos institucionais; cadastro
nico dos programas sociais; formatao do Consea; convivncia com a seca; Direito
Humano Alimentao; educao alimentar; fundo contra a pobreza; gnero; microcrdito;
polticas nutricionais; Pronaf; sociedade civil.
Cabe destacar algumas sugestes apresentadas no referido relatrio, que orientaram a
atuao do governo posteriormente. Na parte referente aos aspectos institucionais, consta
no documento:

45

Trechos do relatrio avaliando conceitualmente o Projeto Fome Zero foram apresentados no item 2.1.1.

84

"Promover um enfoque territorial que considere de forma integrada as diferentes

capacidades produtivas, estabelecendo sinergias entre os diferentes programas e
polticas que atuam no mbito local;

Aumentar as capacidades dos atuais mecanismos de participao, tanto nos

conselhos municipais quanto nas comunidades, mediante programas de capacitao
e de comunicao social;

Fortalecer os mecanismos de fiscalizao local por parte da prpria populao;

Aumentar a representatividade autntica dos conselhos municipais, aprofundando a

capacidade das prprias comunidades de conseguir fazer dessas instncias canais
democrticos no apenas de monitoramento, mas tambm de todo o processo de
concepo, implantao, monitoramento, avaliao e prestao de contas, a partir
das capacidades autnomas das prprias comunidades. Considerar a possibilidade
de criao de instrumentos adequados para unificar as diferentes atuaes dos vrios
conselhos a favor do Programa Fome Zero;

Criar espao institucional prprio para a coordenao de todas as atividades

relacionadas com a participao popular e da sociedade civil organizada no projeto.
Este espao poderia estar subordinado ao Departamento de Articulaes
Institucionais, conforme apresentado no desenho de organograma do PFZ."

Na parte relativa implantao do Programa Carto Alimentao, cabe destacar os itens

abaixo do relatrio:

tenso entre a centralizao e a descentralizao: o Governo Federal precisa,

portanto, trabalhar para minimizar a influncia poltica local sobre a seleo e
monitoramento de beneficirios, para remover a subjetividade de todos os critrios
de seleo, para garantir igualdade de financiamento para os municpios mais
pobres e de oportunidade para todos os potenciais beneficirios, independentemente
do local onde moram.

necessidade de estratgias de sada claras e objetivas: A renda no ,

necessariamente, um bom indicador do ponto de vista prtico, como critrio de
sada ou focalizao de beneficirios. muito difcil medir renda sem cometer

85

erros. Dessa forma, ela no necessariamente uma boa medida da vulnerabilidade

fome no longo prazo. Alguns exemplos de indicadores facilmente identificveis
para utilizar o critrio de sada

so: acumulao de ativos (particularmente

educao ou sade), durao de programas de formao, ou simplesmente um

perodo fixo de tempo, tal como proposto no PFZ, em sua verso original.
Como resultado de intensas discusses durante dois meses, o desenho institucional da
equipe de transio governamental ficou assim caracterizado:

Recriao do Consea, como rgo de assessoramento do Presidente da Repblica;

Criao de um Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate

Fome, ligado Presidncia da Repblica;

Utilizao da estrutura fsica, de pessoal e oramentria da Secretaria Executiva da

Comunidade Solidria, que tambm era vinculada Presidncia da Repblica e era
coordenada pela ex-Primeira Dama, Ruth Cardoso;

Readequao do oramento em R$ 1,8 bilho para as aes do Programa em 2003,

por ocasio da anlise da relatoria do Projeto de Lei Oramentria de 2003, na
Cmara Federal;

Amplo processo de mobilizao popular, inclusive com a criao de uma assessoria

especial na Presidncia para cuidar desse tema.

Com relao estrutura, a criao do Ministrio no estava na proposta original, nem do

Projeto Fome Zero, nem da prpria proposta da equipe de transio. Esta foi uma soluo
construda ao longo do perodo final da elaborao da estrutura de governo. Avaliou-se que,
dentro da conformao final do governo, em que seriam criadas vrias secretarias novas46 ,
todas elas sem recursos oramentrios "de ministrio", e a criao de outra pasta na rea
social, com a transformao da Secretaria de Assistncia Social em Ministrio da
Assistncia Social, o tema da segurana alimentar e do combate fome perderia sua fora
como carter intersetorial dentro do governo se no fosse criado o Ministrio
Extraordinrio.

86

Segundo avaliao da equipe de transio, a proposta de criao do MESA no entraria em

conflito com o Ministrio da Assistncia e Promoo Social, que por sua vez abarcaria as
atividades, cargos e projetos da antiga Secretaria de Estado de Assistncia Social - SEAS, e
integraria os programas de transferncia de recursos diretamente aos municpios, evitando
sobreposies e a falta de focalizao existentes no momento. Apostava-se que a questo da
prioridade e da busca de atuao interministerial seria garantida pela vinculao do
Ministro Extraordinrio Presidncia da Repblica, possibilitando, assim, o exerccio do
papel de coordenador e articulador.
No entanto, esta proposta descontentou os membros do Frum Brasileiro de Segurana
Alimentar, que participaram do grupo de elaborao da proposta institucional do Programa
Fome Zero na fase de transio. Os membros do Frum sempre defenderam a proposta
original, desde 1991, da formao de uma Secretaria Especial vinculada Presidncia, e
no um ministrio setorial que, na viso deles, enfraqueceria o carter intersetorial. A viso
era de que titulares do mesmo nvel hierrquico no teriam interesse em atuar de forma
articulada e horizontal.
O contra-argumento era que uma Secretaria teria pouca autonomia em gerenciar recursos
oramentrios, e que toda solicitao de estrutura e recursos ficaria sob dependncia direta
da Casa Civil. A proposta do Ministrio Extraordinrio, que obteve apoio do Presidente
eleito, tambm descontentou alguns membros responsveis pela formatao do desenho
institucional do Governo Federal, pois representaria uma diviso de poderes para com o
ncleo coordenador do governo no Palcio do Planalto.
Na Lei Oramentria Anual LOA 2003, foram includas trs novas aes, para as quais
foi adicionado R$ 1,8 bilho na Secretaria da Comunidade Solidria:
a) Assistncia financeira famlia visando complementao de renda para compra de
alimentos Fome Zero - na prtica, a implantao do Programa Carto
Alimentao. Esta acabou ficando com a maior parte dos recursos: R$ 1,2 bilho.

46

Voltadas para compromissos com a sociedade civil e com o programa de governo do Partido dos
Trabalhadores, como a Secretaria dos Direitos Humanos, da Pesca e Aqicultura e Secretarias voltadas para
as questes de gnero e racial.

87

b) Aes voltadas para a compra da produo de alimentos de agricultores familiares,

que ficou conhecido como PAA-Programa de Aquisio de Alimentos da
Agricultura Familiar: R$ 400 milhes
c) Aes voltadas para a educao alimentar e melhoria das condies scioeconmicas das famlias. Trata-se de uma ao mais genrica para poder incorporar
as outras aes previstas no Programa Fome Zero, que ficou com R$ 200 milhes.
Esta terceira ao incorporou os programas de educao alimentar e os programas
municipais de segurana alimentar, como restaurantes populares, bancos de alimentos, alm
da construo de cisternas no semi-rido nordestino, uma das aes estruturantes do
programa no primeiro ano.
A criao destas 3 aes na LOA no impediria a implantao simultnea de vrias outras
aes, que seriam incorporadas nestas trs aes formais. Mas foi uma forma de garantir as
trs principais aes ordenadoras do Programa no primeiro ano, quais sejam: o atendimento
s famlias muito pobres no semi-rido nordestino e na regio norte (a emergncia em
forma de poltica permanente e no com contingncia ou sujeita ao calendrio eleitoral)
para ampliar o acesso alimentao; incentivos agricultura familiar como o outro lado da
moeda, ou seja, o aumento do consumo de alimentos deveria levar a uma maior demanda
por alimentos, e esta demanda seria suprida pela agricultura familiar, pela sua maior
capacidade de gerao e emprego e renda - isto seria conseguido por meio da implantao
de um indito programa de compras da agricultura familiar, diferente da poltica de preos
mnimos que no atingia os preos de mercado e levou a um histrico enxugamento de
estoques de alimentos que chegava em nveis de calamidade; por fim, a parte estrutural do
programa, que envolvia o "ensinar a pescar" ou todas as atividades educativas e
emancipatrias que acompanhariam o atendimento mais emergencial.
O programa de compra da agricultura familiar foi uma das principais proposies dos
movimentos sociais47 ligados ao meio rural apresentada como pauta de reivindicao para a
equipe de transio e obteve a segunda maior rubrica do programa.
O aporte deste volume de recursos, relativamente ao oramento de outras pastas, era
substancial, ainda mais se tratando de um Ministrio Extraordinrio. Na Secretaria da

88

Comunidade Solidria, que serviu de base institucional para o novo Ministrio, o

oramento inicial era de apenas R$ 12,5 milhes. O oramento total de outros rgos que
atuavam na rea da nutrio, como a Coordenao Geral da Poltica de Alimentao e
Nutrio, do Ministrio da Sade, que lidava com o programa Bolsa Alimentao e com
programas de educao alimentar era de R$ 7 milhes. Desta forma, o oramento total do
MESA passou a ser superior ao da maioria das outras pastas, sendo menor apenas que o
Ministrio da Sade e o Ministrio da Educao. Alm disso, seus recursos no seriam
contingenciados.
Alm deste aporte de recursos, outras mudanas foram realizadas de forma a possibilitar a
maior captao de recursos para o Programa Fome Zero, vindos do Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza. Uma utilizao mais organizada de seus recursos foi avaliada na
transio como um poderoso instrumento ordenador para o aporte de recursos para a grande
prioridade declarada do governo, o combate fome.
Desta forma, o rgo gestor do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza foi transferido
do Ministrio do Planejamento, at ento com baixo papel na definio das prioridades, ao
MESA, com o objetivo de imprimir uma maior coordenao s aes sociais com os
recursos disponveis.
Outra iniciativa concretizada no perodo foi possibilitar o recebimento de doaes privadas
e individuais para "o combate fome do Presidente Lula", por meio do prprio Fundo de
Combate Pobreza. Esta tambm era uma novidade institucional, pois verificou-se que,
mesmo sem fazer campanhas, as pessoas queriam contribuir espontaneamente com a
prioridade do Presidente, e a forma mais fcil seria com a doao em dinheiro. Mas o
governo no tinha, at ento, instrumentos legais para internalizar estas doaes e garantir
seu uso para os devidos fins.
Todas estas aes possibilitaram a implantao do Programa no primeiro ano e instituram
a base de funcionamento do mesmo nos anos seguintes. Paralelamente ao desenho
institucional, formatou-se, tambm durante a equipe de transio, as primeiras aes a
serem implantadas pelo Programa Fome Zero do Governo Federal (ver Box 1).

47

Reivindicado pelo Movimento dos Pequenos Agricultores e pelo Movimento dos Sem Terra.

89

A idia-fora da criao do Ministrio Extraordinrio era de que, para atacar o problema da

fome, deveriam ser implantadas, simultaneamente, um conjunto de polticas por vrios
rgos do Governo Federal, por um lado, e por outro, novas polticas que no eram
executadas por nenhum rgo at ento. As polticas especficas eram praticamente as
mesmas do Projeto original do Instituto Cidadania. No entanto, deveriam ser organizadas
segundo os rgos executores. No caso do Ministrio criado, as polticas seguintes, at
ento inexistentes (pelo menos em mbito nacional), seriam coordenadas: Programa Carto
de Alimentao; estoques de alimentos de segurana; apoio ao auto-consumo alimentar;
educao alimentar; incentivo produo agrcola, agroindustrial e comercializao da
agricultura familiar; fomento s polticas locais como Restaurantes Populares; Banco de
Alimentos; Canais diretos de comercializao; Compras institucionais para alimentao hospitais, creches, escolas, presdios.
A proposta era de que, na fase inicial, todos eles estivessem integrados no nvel local:
Carto Alimentao, alfabetizao de adultos, educao alimentar, incentivo produo
agrcola familiar, reforma agrria, programas de gerao de emprego e renda, construo de
cisternas, etc. A proposta manteve a idia original do Projeto Fome Zero de que os
benefcios empregados fossem movimentados no municpio ou regio de forma a gerar
empregos e produo de alimentos, superando o crculo vicioso da fome.
Segundo a equipe, isto diferia fundamentalmente dos programas de transferncia de renda
ento existentes, que tinham objetivos especficos, como o Bolsa-Escola para subsidiar os
gastos da criana na escola, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - PETI para
garantir que a criana freqente a escola, e a LOAS como assistncia direta para idosos e
portadores de deficincia muito pobres.
O nascimento do Programa Carto Alimentao, tal como implantado logo no incio de
governo, surgiu na equipe de transio, frente identificao da existncia de cerca de 800
municpios do semi-rido com situao de emergncia decretada devido seca e ausncia
de recursos para continuidade do programa de atendimento emergencial das famlias: o
Bolsa Renda.

90

Box 1: Desenho inicial do Programa Fome Zero - Prioridades 2003

Programas Estruturais
1) Reforma Agrria:
- Elaborao do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA);
- Plano emergencial de assentamento de 60 mil famlias acampadas;
- Recuperao de assentamentos em situao precria, beneficiando 40 mil famlias.
2. Fortalecimento da Agricultura Familiar:
- Ampliao do atendimento do Pronaf B para 200 mil famlias;
- Financiamento para agricultura familiar na safrinha.
3. Projeto Emergencial de Convivncia com o Semi-rido:
- Seguro safra;
- Abastecimento emergencial de gua;
- Construo de pequenas obras hdricas: cisternas e barragens subterrneas.
4. Programa de Superao do Analfabetismo:
- Pr alfabetizao nos municpios atendidos pelo projeto fome zero;
- Programa de educao de jovens e adultos em reas de reforma agrria.
5. Programa de Gerao de Emprego:
- Financiamento para habitao e saneamento.
Programas Especficos
1. Restaurantes Populares;
2. Bancos de Alimentos;
3. Ampliao da Alimentao Escolar;
4. Programa Carto de Alimentao Emergencial;
5. Educao Alimentar.

O Programa Bolsa-Renda, de responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional,

fornecia R$ 30,00 por famlia cadastrada, por ms, nos municpios em situao de
emergncia ou calamidade decretada. O programa havia sido criado pela MP no. 2.203, de
08/08/2001, transformada na Lei n 10.458, de 14 de maio de 2002, com o objetivo de
atender emergencialmente agricultores familiares atingidos pelos efeitos da estiagem.
91

No entanto, com o Decreto 3.877, de 24/07/2001, que estabeleceu a obrigatoriedade do uso

do Cadastro nico para programas de transferncia de renda do Governo Federal, o rol
de famlias atendidas passou a incorporar todas as famlias cadastradas no mesmo,
somando-se as famlias cadastradas do Bolsa-Escola, nos municpios em situao de
emergncia, independente da condio (agricultor familiar ou no). Esta expanso fez com
que o nmero de famlias beneficiadas, em relao ao nmero de municpios atingidos pela
seca, dobrasse em relao ao atendimento dos anos anteriores.
Ao mesmo tempo em que se dobrou o nmero de famlias beneficiadas em relao mdia,
o valor do benefcio foi reduzido de R$ 60,00 para R$ 30,00. Na prtica, ao invs de
funcionar como um programa de atendimento emergencial para suprir a falta de renda dos
agricultores que esto efetivamente sofrendo os efeitos da seca, o Bolsa-Renda passou a
funcionar como um programa de garantia de renda mnima aos pequenos municpios do
semi-rido. Dos 1.143 municpios do semi-rido, cerca de 800 decretaram estado de
emergncia no final de 2002 por conta dos efeitos da estiagem.
Entretanto, o Bolsa-Renda era um Programa de carter eminentemente emergencial e
temporrio, que no era previsto no oramento de 2003. Independentemente do fato de que,
na prtica, o fornecimento do Bolsa-Renda estivesse servindo como atrativo para que os
municpios entrassem em situao de emergncia para poder receber os benefcios, e que
no houvesse uma metodologia de cadastramento para selecionar as famlias realmente
mais necessitadas, a realidade era que a simples interrupo poderia prejudicar cerca de 1
milho de famlias que estavam recebendo o benefcio. Isto seria desastroso para um incio
de gesto de carter popular.
Assim, a primeira proposta avaliada era da expanso do Programa Carto Alimentao para
as famlias cadastradas no semi-rido e que recebiam o Bolsa-Renda. Com a incluso de
novas famlias, o Bolsa-Renda seria gradualmente substitudo pelo PCA, medida que os
cadastros municipais fossem atualizados/verificados quanto qualidade e os municpios
aderissem ao programa, com suas contrapartidas. Alm disso, propunha-se a ampliao do
Bolsa-Alimentao, do Ministrio da Sade, na regio.
O Carto Alimentao funcionaria em parceria com Estados e municpios interessados em
compartilhar os gastos de um Programa desse tipo. A proposta inicial, da distribuio de

92

cupons de alimentao para famlias cadastradas, por meio do qual elas poderiam efetuar
aquisies de alimentos junto a varejistas credenciados evoluiu para a utilizao da prpria
sistemtica de pagamento de benefcios s famlias cadastradas no Cadastro nico, pela
Caixa Econmica Federal. Isto reduziu os custos de produzir os cupons e outros cartes e
de uma nova sistemtica de transferncia dos recursos s famlias. As prefeituras
assumiriam os encargos relativos ao custeio dos monitores e instalao dos comits
gestores. O valor de R$ 50,00 foi estimado pela Conab como sendo o valor de uma cesta
bsica de qualidade.
A substituio da proposta dos cupons pela transferncia em dinheiro foi defendida por
membros da equipe de transio e do Partido dos Trabalhadores, como o Senador Eduardo
Suplicy e o ento coordenador da Equipe de Transio, Antnio Palocci48. No entanto, para
no perder o princpio da proposta de vincular o dinheiro ao acesso alimentao, a
proposta piloto do Carto atenderia s seguintes diretrizes: vinculao dos gastos compra
de alimentos com comprovao por meio da apresentao de documentos como notas
fiscais, recibos, ou simples papel atestando o local da compra a um Comit Gestor local;
instituio de um Comit Gestor do Programa no nvel municipal, constitudo por membros
dos Conselhos Municipais j existentes, como so os casos da Assistncia Social, da Sade,
da Criana e do Adolescente, do Idoso e o do Desenvolvimento Rural, a quem caberia o
encaminhamento de membros das famlias para a realizao de cursos de alfabetizao,
qualificao profissional, freqncia a postos de sade e escola, bem como ao trabalho
comunitrio associado capacitao; realizao de programa de educao alimentar com
estmulo ao consumo de alimentos regionalizados, conjugado com a alfabetizao de
adultos.
Este modelo teve inspirao em dois programas j implantados com sucesso: o programa
Renda Cidad do Governo de Gois e o Programa Famlia Cidad do Governo do Rio
Grande do Sul.

48

Conforme matria: Fome Zero traz nova discrdia ao PT (Folha de So Paulo, 06/11/2002). Segundo a
matria, no mesmo dia em que o senador Eduardo Suplicy e Jos Graziano da Silva chegaram a um consenso
sobre o uso da verba pela famlia beneficiria, Palocci, em entrevista em Braslia apresentou novo uso para
os cartes magnticos do Fome Zero: sacar o dinheiro para o beneficirio fazer o que bem entender, em vez
de obrigar a compra de alimentos.

93

O Programa Renda Cidad foi implantado em 2000. As famlias cadastradas recebem um

carto magntico, com o qual podem retirar no banco o valor de R$ 36,00 a R$ 60,00 por
ms, dependendo da existncia de filhos menores de 7 anos.
As famlias devem comprovar o gasto integral da renda na compra de alimentos e gs de
cozinha, por meio da prestao de contas com notas fiscais todo o ms. Caso a pessoa
responsvel no faa a prestao de contas do ms durante trs meses, a famlia fica
descredenciada do Programa. As famlias devem apresentar, tambm, a carteira de
vacinao dos filhos menores de 7 anos e da freqncia escolar, dos filhos de 7 a 14 anos.
O Programa Famlia Cidad foi iniciado em agosto de 2001 e atendeu a quase 10 mil
famlias (um total de 56 mil pessoas) pobres. O valor mdio do benefcio era de R$ 221,00.
Os beneficirios recebiam o acompanhamento sistemtico de assistentes sociais e eram
includos em programas estaduais e municipais nas reas da sade, educao e gerao de
trabalho e renda. O processo de seleo das famlias atendidas era realizado pelos conselhos
municipais de Assistncia Social, da Criana e do Adolescente, em parceria com os
Conselhos Tutelares.
Alm do desenho inicial do Programa Carto Alimentao no semi-rido, foram planejados
e priorizados os seguintes programas: programa de convivncia com a seca, por meio de
fomento produo, abastecimento de gua e construo de cisternas; expanso da
merenda escolar com aumento do repasse para os municpios desde que orientados para
diversificao da alimentao da rede escolar, pr-escolar e infantil; compras municipais da
produo familiar local; integrao dos programas na Rede de Proteo Social (gerao de
empregos, transferncia de renda, renda mnima, microcrdito), a partir da definio de
critrios para pblico beneficirio, fortalecendo a complementaridade; fomento aos
Programas Locais Restaurantes Populares e Bancos de Alimentos, e a implantao do
SISVAN Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, para promover

monitoramento do estado nutricional da populao, em todos os ciclos de vida, tendo por

universo a populao coberta pelo SUS.
2.2. A Implantao do Programa Fome Zero: as principais frentes de atuao
Feita a formulao, a primeira sinalizao do governo de concretizar o combate fome por
meio da implantao de uma poltica de segurana alimentar e nutricional foi dada com a

94

edio da Medida Provisria no. 103, de 01 de janeiro de 2003, que dispe sobre a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
Nesta Medida Provisria, posteriormente convertida na Lei n 10.683, de 28 de maio de
2003, foram criados o Consea e o Gabinete do Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome, conforme redao a seguir:
Art. 1 1 Integram a Presidncia da Repblica como rgos de assessoramento imediato
ao Presidente da Repblica:
III - o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
Art. 9 Ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional compete assessorar o
Presidente da Republica na formulao de polticas e definio de diretrizes para que o
governo garanta o direito humano alimentao, e especialmente integrar as aes
governamentais visando o atendimento da parcela da populao que no dispe de meios
para prover suas necessidades bsicas, em especial o combate fome.
Art. 26. Fica criado o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome, vinculado Presidncia da Repblica.
1 Ao Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
compete:
I - formular e coordenar a implementao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional, com o objetivo de garantir o direito humano alimentao no territrio
nacional.
II - articular a participao da sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para a
Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
III - promover a articulao entre as polticas e programas dos governos federal, estaduais e
municipais e as aes da sociedade civil ligadas produo alimentar, alimentao e
nutrio.
IV - estabelecer diretrizes e supervisionar e acompanhar a implementao de programas no
mbito da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
2 Integram a estrutura do Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome, o Conselho do Programa Comunidade Solidria, a Secretaria-Executiva
do Programa Comunidade Solidria e at duas Secretarias.
3 O Programa Comunidade Solidria, criada pelo Art. 12 da Lei n 9.649, de 27 de maio
de 1998, fica vinculado ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana
Alimentar e Combate Fome.

Na mesma data, tambm foi publicado o Decreto n 4.564, de 1 janeiro de 2003, que
definiu o MESA como o rgo gestor do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, o
funcionamento do seu Conselho Consultivo e de Acompanhamento, e autorizou as doaes
95

de pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras, para o Fundo de Combate e

Erradicao da Pobreza, para aplicao exclusivamente em aes de combate fome.
O titular do Ministrio Extraordinrio nomeado foi o coordenador e idealizador do Projeto
Fome Zero, Jos Graziano da Silva. Isto propiciou uma continuidade das idias e propostas
elaboradas anteriormente para implantao no Governo Federal. O Presidente do Consea,
escolhido pelo Presidente Lula, foi Luiz Marinho, sindicalista, colaborador pessoal e
Presidente da Central nica dos Trabalhadores-CUT.
Conforme consta na cartilha Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil, do MESA, a
formulao do Programa Fome Zero apresentada em trs eixos:
- implantao de polticas pblicas;
- construo participativa da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional;
- Mutiro contra a fome;
Esta proposta de formulao do Fome Zero foi ilustrada na primeira cartilha do Programa e
tambm na apresentao do Ministro de Segurana Alimentar na primeira reunio do
Consea. Segundo a cartilha, os trs eixos no eram independentes entre si. Ou seja, alm de
um no existir sem os outros eixos, eles se complementavam e havia uma rea de
sombreamento entre os trs, que precisaria ser bem trabalhada.
O primeiro eixo basicamente o desenho do Projeto Fome Zero original, do Instituto
Cidadania, complementado com a formulao da Equipe de Transio, com a separao das
polticas em: polticas estruturais, voltadas para as causas mais profundas da fome e da
pobreza; as polticas especficas para atender diretamente as famlias no acesso aos
alimentos e as polticas locais a serem implantadas por governos estaduais, municipais e
pela sociedade organizada (MESA, 2003).
O outro eixo referia-se ao compromisso com os movimentos sociais, de consolidar, de
forma participativa, a poltica de segurana alimentar e nutricional. Esta prerrogativa estava
prevista na lei de estruturao do governo, citada acima, com a criao do Consea,
responsvel pelo assessoramento do Presidente da Repblica na formulao da poltica.
A dificuldade foi, assim, a criao de um rgo formulador, articulador e executor: o
MESA, e outro tambm formulador e articulador, cujo cone a consulta aos grupos sociais
96

organizados. Ambos eram vinculados Presidncia da Repblica. Este assunto ser

retomado adiante.
Por fim, o terceiro eixo era o Mutiro Contra a Fome, no qual seriam organizadas as
atividades de mobilizao da sociedade civil, similarmente Campanha liderada pelo
socilogo Betinho, no incio da dcada de 90. Neste caso, tambm havia estruturas
sobrepostas. No prprio MESA criou-se uma estrutura de atendimento a voluntrios, sejam
pessoas, empresas ou organizaes da sociedade civil (conforme orientao da Misso
conjunta FAO/BID/Banco Mundial). Mas, tambm, na estrutura da Presidncia da
Repblica, foram criadas duas Assessorias Especiais para tratar dos assuntos do Fome Zero,
uma para o empresariado e outra para a sociedade civil.
Este conjunto de instituies conformavam o que ficou conhecido como a complexidade
do Programa Fome Zero. Ele no era uma campanha de arrecadao e doao de alimentos,
no era o Consea, tambm no era o Carto Alimentao isoladamente, segundo seus
coordenadores. O problema era que ele era tudo isto ao mesmo tempo e cada qual teria uma
agenda independente, ocasionando problemas para sua compreenso e tambm para sua
coordenao. Para a sociedade civil, que se sentia participante, o Fome Zero no era visto
como um Programa de governo, mas como uma ao conjunta da sociedade, assim como
era a Campanha do Betinho.
Com a sua institucionalidade ainda em estruturao, vrias aes foram implantadas. A
seguir, apresentam-se as principais aes, que conformaram a base de implantao do
Programa Fome Zero no Governo Federal, conforme os trs eixos citados. Esta
apresentao est baseada nos inmeros balanos do Programa Fome Zero divulgados pelo
MESA, em 2003, e pelo MDS em 2004 e 2005.
2.2.1 A Implantao de Polticas Pblicas em 2003
2.2.1.1 A Ao Emergencial no Semi-rido e o Modelo dos Pequenos Municpios
Conforme abordado anteriormente, o governo Lula teve seu incio em meio a uma
estiagem, que atingia cerca de 1.000 dos 1.200 municpios do semi-rido, com forte risco
de desabastecimento e fome. Isto exigiu do MESA um conjunto de aes emergenciais para
a regio.

97

A primeira ao foi garantir a continuidade do pagamento do Bolsa Renda por mais trs
meses (janeiro, fevereiro e maro de 2003), ao mesmo tempo em que era ampliado o
Programa Carto Alimentao (PCA) no semi-rido, que fora implantado inicialmente em
dois municpios do Piau: Guaribas e Acau. A criao efetiva do mesmo se daria pela
Medida Provisria n 108, de 27 de fevereiro 2003, que criou o Programa Nacional de
Acesso Alimentao - Carto Alimentao.
Nos dois municpios, verificou-se que, das 1.000 famlias beneficiadas, 523 no recebiam
nenhum benefcio at ento, ou seja, no constavam do Cadastro nico existente, apesar de
serem muito pobres (a avaliao dos Comits Gestores indicou que a maioria tinha renda
familiar per capita entre R$10,00 e R$ 20,00).
Paralelamente,

nestes

municpios,

foram

iniciados

os

chamados

programas

complementares, tais como: a capacitao dos Comits Gestores, que seriam responsveis
pelo

acompanhamento das

aes nos municpios, alm da seleo futura e

acompanhamento socioeconmico e nutricional das famlias que receberiam os benefcios;

a construo de cisternas, que so reservatrios de gua para captar a armazenar gua da
chuva; e a implantao de um programa de alfabetizao voltado para cerca de 800 jovens e
adultos beneficirios do Programa Carto Alimentao49.
Estas aes foram abordadas com grande destaque junto opinio pblica, com ampla
cobertura da mdia escrita e televisiva. Especialmente o recebimento do Carto
Alimentao pelas famlias muito pobres de Guaribas e Acau, municpios extremamente
miserveis, teve a cobertura de horrio nobre no noticirio nacional, trazendo um impacto
positivo de que "o combate fome" do governo Lula havia iniciado.
Outra ao concomitante foi a expanso do Programa Bolsa Alimentao do Ministrio da
Sade, na regio do semi-rido, acrescentando ao pblico atendido mais de 800 mil novos
beneficirios (j no ms de abril foram includas 200 mil famlias, dobrando o nmero de
atendimentos de maro de 2003). Este Programa, de fato, atingia as famlias de maior risco
nutricional, como as famlias muito pobres com gestantes e/ou filhos de at 6 anos de idade,
mas ainda tinha uma cobertura restrita dado o potencial de beneficirios da regio.

49

Aps a formatura, estes jovens e adultos foram para Braslia entregar as cartas que aprenderam a escrever
ao Presidente Lula. A marca Fome Zero era forte junto a todas as pessoas que participaram deste programa.

98

A construo de cisternas acabou sendo uma das aes estruturais de maior impacto na
regio. O MESA firmou parceira com a Articulao do Semi-rido (ASA), organizao
no-governamental que rene mais de 700 entidades e instituies e, juntamente com
recursos doados do setor privado, financiou a construo de 10 mil cisternas em 11 estados.
As cisternas so reservatrios para captao da gua da chuva para sua utilizao durante o
perodo da seca, sendo suficiente para o consumo de uma famlia de cinco pessoas por um
ano, com um custo de construo de cerca de R$ 1 mil. Estas promovem a autonomia das
famlias com relao dependncia de fornecimento de gua por parte do poder pblico,
conseqentemente, impedindo o uso poltico do ato de fornecer gua por parte das
autoridades locais e regionais. A metodologia da ASA envolve aes educativas de
capacitao e mobilizao das famlias e das comunidades com relao construo da
obra e utilizao da gua captada e sua meta atingir a construo de 1 milho de
cisternas. O valor das doaes em dinheiro, recebidas no Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza foi tambm revertido para a construo de cisternas a partir de ento50.
O Programa Carto Alimentao foi ampliado no semi-rido e, em seguida, para todas as
regies do pas, a partir de um critrio de expanso territorial. Primeiramente, eram
selecionados e capacitados os municpios do semi-rido brasileiro com at 75 mil
habitantes e com IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) inferior mdia nacional, que
possussem algum tipo de organizao da sociedade civil, como os Fruns de
Desenvolvimento Local Integrado (DLIS) existentes no governo anterior. Segundo o
Ministrio, as experincias mostravam que uma base social organizada era imprescindvel
para as aes imediatas e as estruturais no combate fome.
Para a implementao do PCA e tambm das demais aes do Fome Zero, previamente
eram estabelecidas parcerias com os governos estaduais e municipais. No nvel estadual,
50

Paralelamente construo das cisternas, uma parceria do MESA com os Ministrios da Defesa, Integrao
Nacional e Desenvolvimento Agrrio, permitiu mapear as reas do semi-rido atingidas pela seca para que o
Exrcito identificasse os locais para a construo de cisternas e de pequenas obras hdricas e tambm
efetuasse a distribuio de gua em carros-pipa. A atuao do Exrcito na distribuio de gua era uma
prtica presente nos governos anteriores mas no estava sendo utilizada nos ltimos anos. Esta prtica visava
evitar o uso poltico da distribuio de gua por parte dos poderes polticos locais. Havia reclamaes por
parte dos municpios de favorecimento poltico por parte do governo estadual a determinadas cidades devido
proximidade poltica. Esta forma de distribuio beneficiou 255 municpios em situao de emergncia em
2003, atingindo cerca 1,1 milho de famlias.

99

foram criadas as Coordenadorias Estaduais, subordinadas aos governadores, e os Conselhos

Estaduais de Segurana Alimentar e Nutricional (Conseas), enquanto no nvel municipal
foram institudos os Comits Gestores e estimulados os Conselhos Municipais de
Segurana Alimentar e Nutricional.
Os Comits Gestores passaram a ser o brao operacional nos municpios, realizando de
forma voluntria a anlise dos cadastros existentes, com a seleo das famlias
enquadrveis nos critrios, a excluso de famlias no-enquadrveis e o acompanhamento e
orientao das famlias beneficiadas. Mas tambm consistiam na base do controle social do
Programa, sendo responsveis pelo acompanhamento e pela fiscalizao das aes do
Programa Carto Alimentao e do Programa Fome Zero (Balsadi, Del Grossi e Takagi,
2004).
A crtica principal da populao local na poca referia-se falta de transparncia e critrios
no cadastramento das famlias ocorrido nos anos anteriores no Cadastro nico nica
porta de entrada para o Carto Alimentao e demais programas de transferncia de renda.
Desta forma, a formao do Comit Gestor, com maioria da sociedade civil (2/3 do total) e
delegao de autoridade para avaliar e acompanhar a lista de famlias beneficirias,
fornecia uma grande legitimidade social ao programa. A responsabilidade da Prefeitura
continuaria a ser a gesto do Cadastro nico com participao tambm no Comit Gestor.
Para a organizao dos Comits Gestores, dois representantes de cada municpio eram
capacitados e recebiam orientaes de Segurana Alimentar e Nutricional, sobre como
implantar e acompanhar o PCA, elaborar um Plano de Desenvolvimento Local, fomentar
aes pblicas e da sociedade civil e multiplicarem a formao no Comit Gestor Local, em
cursos de capacitao regionais. Em cada municpio, com a orientao dos agentes
capacitados, os representantes da sociedade civil eram eleitos em assemblias populares
locais e as atas eram encaminhadas ao MESA. As assemblias eram bastante mobilizadoras
e chegavam a contar com at trs mil participantes. Aps a constituio do Comit, estes
tinham acesso ao sistema de gesto do Programa, que continha a lista dos cadastrados pelo
Cadastro nico e, por meio de senha, era feita a validao dos nomes para recebimento do
PCA.

100

A constituio dos Comits avanou rapidamente graas ao sistema de capacitao

regional, com os agentes multiplicadores, mas principalmente porque se tratavam de
municpios com algum grau de mobilizao, devido existncia dos programas DLIS, do
Comunidade Ativa e que j tinham um canal de comunicao com a Secretaria do
Comunidade Solidria, que permaneceu no MESA. Em outubro de 2003, 1.476 Comits
Gestores estavam operando em todo o semi-rido e na Regio Norte, segunda regio de
expanso do Carto Alimentao. Neste mesmo ms, mais de um milho de famlias j
estavam includas no Programa. Atingida a totalidade dos municpios destas regies
prioritrias, o Programa expandiu-se nas demais regies onde j existiam DLIS
basicamente, onde estavam sendo implantados os Consrcios de Segurana Alimentar e
Desenvolvimento Local (Consad) ou seja, mantendo o critrio de expanso territorial.
Os Consads so arranjos territoriais que renem, em mdia, 20 municpios situados em
regies menos desenvolvidas dos Estados. A proposta era desenvolver vrias aes
estruturais interligadas para garantir a segurana alimentar e incentivar o desenvolvimento
local, como microcrdito, incluso digital, institucionalidade da associao dos municpios,
elaborao de diagnstico e do plano de desenvolvimento regional e incentivo agricultura
familiar, alm da implantao simultnea do Programa Carto Alimentao nos municpios
consorciados.
Conforme

constatado

pelos

gerentes

regionais

do

MESA,

responsveis

pelo

acompanhamento do Fome Zero, no processo de formao dos Comits Gestores, as

pessoas no s atenderam ao chamamento das associaes comunitrias rurais e urbanas,
sindicatos, organizaes religiosas, conselhos comunitrios etc., como acreditaram que
estavam participando da construo de algo novo. E esse renascer de uma esperana e
interesse de participao tem um sabor todo especial diante da realidade em que viviam,
onde existia um sem nmero de conselhos comunitrios nos quais, por terem sido
fomentados por meras convenincias burocrticas, o que menos importava era a
participao popular (Balsadi, Del Grossi e Takagi, 2004, p: 3).

101

Tabela 1
Municpios Capacitados e Comits Gestores Formados em 2003
Brasil, Grandes Regies e Estados
Estados e Regies

Comits
Gestores
Formados

Municpios
Capacitados

Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe

101
381
175
209
218
172
222
164
72

85
333
171
92
214
168
211
154
72

1.714
10
6
15

1.500
10
6
15

Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
So Paulo
Rio de Janeiro

31
10
170
24
14

31
9
168
22
12

Sudeste
Acre
Amazonas
Amap
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins

218
21
60
15
130
51
14
137

211
21
45
13
94
44
7
106

Norte
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina

428
18
25
17

330
18
25
17

60

60

2.451

2.132

Nordeste
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul

Sul
Total Brasil
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Takagi, 2004.

Pela primeira vez na histria destes municpios, a sociedade local pde saber quem eram as
famlias beneficiadas pelos programas sociais. Estes fatores resultaram em um inegvel
fortalecimento (empoderamento) da sociedade civil local.

102

Este empoderamento resultou em um enorme envolvimento da populao local dos

municpios beneficiados no primeiro ano. At dezembro de 2003, 2.451 municpios foram
capacitados pelas equipes do MESA, dos quais 2.132 possuam Comits Gestores do PCA
instalados (Tabela 1). Como cada Comit Gestor foi formado com nove pessoas, havia um
total de 19.188 voluntrios envolvidos diariamente com o Programa Fome Zero em todas as
regies do pas.
Como resultado deste envolvimento, ao final de seu primeiro ano de implantao, o PCA
beneficiou 1,9 milho de famlias em 2.369 municpios brasileiros, em todas as regies do
pas. Destas, 1,4 milho ficavam no semi-rido e resultaram em uma cobertura de 72% das
famlias extremamente pobres do Nordeste. Acrescentando-se as famlias que receberam o
piso do Programa Bolsa Famlia (os R$50,00 herdados do PCA), a cobertura em dezembro
de 2003 atingiu a 1,6 milho de famlias no semi-rido. Ou seja, a cobertura do programa j
foi maior em relao ao Bolsa-Renda, no incio do ano, e tratava-se de um programa
permanente (embora o benefcio seja fornecido por tempo determinado).
Esta experincia de instituio de grupos locais para melhor orientar os gastos
governamentais foi indita na histria do pas. O levantamento do MESA demonstrou que a
atuao do Comits Gestores contribuiu para evitar o fornecimento do benefcio do Carto
Alimentao para 30% das pessoas constantes no Cadastro nico, pois na realidade no
estavam enquadradas nos critrios de elegibilidade. Isto porque os Comits Gestores eram
orientados a avaliar as famlias cadastradas com relao a posse de bens e outros sinais de
riqueza, dada a dificuldade de identificar as famlias pela renda per capita. Foram
denunciados diversos casos de funcionrios pblicos, parentes de prefeitos e pessoas com
carros e casa prpria com piscina, cadastrados indevidamente, muitos dos quais foram
objetos de reportagens em jornais apresentados na televiso.
Esta atuao prvia dos Comits Gestores, que ainda eram precedidas com acordos de
cooperao com os governos estaduais e municipais, no prejudicou o ritmo de implantao
do programa. Em Balsadi, Del Grossi e Takagi (2004), fez-se uma comparao do ritmo de
implantao nos primeiros onze meses do PCA, em termos da evoluo do nmero de
famlias e municpios atendidos, e verificou-se que seu ritmo foi superior a outros
programas implantados previamente, como o Bolsa-Renda e o Bolsa-Alimentao.

103

Alm destas aes, os demais Ministrios priorizaram tambm a regio para implantar as
seguintes aes estruturais, que caminhavam juntas para a implantao de uma poltica de
convivncia com o semi-rido, visando diminuir os efeitos da estiagem:

Seguro-Safra no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com operao em

trs (3) estados (Cear, Pernambuco e Paraba), que garante a reposio de
perdas por meio de recursos monetrios, mediante adeso do produtor, do
municpio e do Estado;

O Programa de Compra da Agricultura Familiar para formao de estoques

estratgicos de alimentos, com incio em julho em parceria do MESA,
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio da Agricultura, por
meio da Conab;

Priorizao agricultura familiar por meio da transferncia de tecnologias

adaptadas, em parceria com a Embrapa e organizaes estaduais de pesquisa
no semi-rido. Os projetos implantados referem-se: ao apoio criao de
ovinos e caprinos; instalao de hortas para a produo de legumes e
verduras; processamento de culturas adaptadas como mandioca e frutas;
implantao de programas de rdio com orientaes tcnicas em linguagem
acessvel; todos com o objetivo de gerar empregos e renda para as
populaes do semi-rido e proporcionar o desenvolvimento local.

2.2.1.2 Ao Emergencial junto s Comunidades Especficas

O Programa Fome Zero elegeu como pblico prioritrio para as aes emergenciais os
seguintes grupos: famlias acampadas espera de reforma agrria; comunidades indgenas e
quilombolas em situao de risco alimentar; e famlias catadoras de lixo nas grandes
cidades.
Com relao s famlias acampadas, a partir do ms de abril de 2003, iniciou-se o
fornecimento de cestas de alimentos, de forma emergencial, a todas elas (60.756 famlias de
637 acampamentos). As cestas eram qualitativa e quantitativamente melhores que as
anteriores, e seu contedo foi discutido junto com os movimentos sociais. Eram compostas
por arroz, fub, farinhas de mandioca crua e de trigo, leo de soja, acar cristal, macarro,
sal, caf e leite em p integral, com um custo mdio de R$ 50,00. A compra era realizada
104

pela Conab, mediante leilo pblico, e a distribuio dos alimentos ficou a cargo do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Foram distribudas 1,3
milho de cestas em 2003, totalizando 32,5 mil toneladas de alimentos.
As comunidades indgenas e quilombolas em situao de risco nutricional, identificadas por
agentes locais, tambm foram atendidas com a distribuio de cestas de alimentos
emergenciais, sendo

atendidas 63 comunidades

indgenas e 150 comunidades

remanescentes de quilombos a partir de uma composio dos alimentos adaptada s suas

etnias. Outra ao, ainda, foi o aumento do repasse do valor per capita da alimentao
escolar nas escolas indgenas, passando de R$ 0,13 para R$ 0,34 por aluno/dia,
possibilitando a aquisio de cardpio adequado s necessidades das comunidades.
Paralelamente, foram financiadas aes estruturais, voltadas para a expanso da agricultura
para consumo prprio, criao de pequenos animais, construo de casas de farinha,
incentivo ao artesanato, entre outras aes voltadas para o desenvolvimento sustentvel por
meio de parcerias e convnios com governos estaduais e Ministrios, como o Meio
Ambiente e Cultura, por meio da Fundao Palmares.
Tambm foram iniciadas aes junto s comunidades catadoras de lixo nas grandes
cidades, por meio do incentivo formao de cooperativas de reciclagem, aes de sade e
educao, realizao de cursos de capacitao e desenvolvimento de campanhas de
conscientizao sobre a coleta seletiva.
2.2.1.3 Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar
Esta uma das aes estruturais para garantir a vinculao da produo local com o maior
consumo de alimentos. O Programa foi elaborado ao longo do primeiro semestre e lanado
em julho, com a aprovao da Lei 10.696/2003, integrando o primeiro Plano Safra da
Agricultura Familiar 2003/04, com os objetivos de: incentivar a agricultura familiar, por
meio da remunerao adequada da produo; recompor um estoque mnimo de produtos da
cesta bsica com a compra direta e antecipada da produo nas prprias regies de
consumo; e distribuir os alimentos para populaes em situao de risco alimentar.
A Lei concretizou-se em um novo instrumento que possibilitou ao agricultor optar por
vender diretamente ao governo, sem necessidade de licitao, a preos prximos aos de
mercado e, em situaes especficas, ter acesso a uma antecipao de recursos para plantio,

105

estimulando a produo de alimentos. Com isso, os produtos da agricultura familiar

passaram a ser utilizados em aes de segurana alimentar, em programas municipais de
fornecimento de alimentos e para formao de estoques para segurana alimentar,
superando os entraves histricos das leis anteriores, que dificultavam o favorecimento da
agricultura local, importante geradora de emprego. Alm disso, superou-se o entrave dos
preos mnimos, que no cobriam os custos de produo do agricultor familiar.
O limite de compras por produtor de R$ 2,5 mil por ano, de forma a atender o agricultor
familiar de baixa renda51 Apesar de atuar com instrumentos de poltica agrcola, a proposta
original o concebia como um programa dentro da Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional e no como um simples programa para atuar no mercado agrcola.
O Programa, operado de forma interministerial, envolvendo cinco Ministrios (MESA e
depois MDS, coordenador do Comit Gestor, Desenvolvimento Agrrio, Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, Fazenda e Planejamento), composto, basicamente, por trs
modalidades: reposio de estoques estratgicos de segurana alimentar; compra local de
alimentos; e o programa de incentivo produo e ao consumo do leite. A primeira
modalidade, possui trs instrumentos para sua operacionalizao: compra direta, na qual a
Conab compra diretamente do agricultor a sua produo fsica realizada; compra
antecipada, que se trata de um crdito produo armazenvel para os agricultores que no
tivessem acesso ao crdito; compra antecipada especial, que se trata de um crdito
liquidvel em produto para doao simultnea para entidades assistncias, merenda escolar,
e outros usos locais.
A compra direta operada a partir de centrais regionais de compra implantadas
especialmente para

este

fim.

Os

produtos comprados

nesta

modalidade so,

preferencialmente, arroz, feijo, farinha de mandioca, milho, leite e trigo. A modalidade da

compra antecipada, tambm operada pela Conab, foi implantada de forma inovadora por
meio da CPR-Alimentos (Cdula do Produtor - Alimentos), que introduziu um novo
instrumento para fomentar a produo de alimentos da agricultura familiar para aqueles que
no tinham acesso ao crdito.

51

Recentemente, o Comit Gestor do Programa aprovou o aumento do teto para R$ 5 mil para o Programa do
Leite, por entender que se trata de uma produo contnua ao longo do ano.

106

A segunda modalidade, a compra local, feita diretamente a partir de convnios com os

Estados, as prefeituras, as associaes e/ou cooperativas de agricultores familiares, e seus
produtos so distribudos diretamente aos programas municipais de segurana alimentar
(merenda escolar, creches, hospitais, restaurantes populares e entidades beneficentes e
assistenciais). muito prxima da modalidade da compra antecipada especial e a gama de
produtos adquirido muito ampla, respeitando-se as realidades locais.
O Programa do Leite tem a finalidade de fortalecer a produo dos pequenos produtores de
leite do semi-rido (regio nordeste mais o Norte de Minas Gerais, totalizando dez
Estados), remunerar a produo com preo justo e atender populao carente com a
distribuio do produto. Inicialmente, foram atendidos os agricultores que ordenham at
100 litros por dia, o que representa 96% dos produtores de leite de todo o Nordeste, com
preferncia para at 50 litros por dia. Sua implantao obedeceu a um compromisso
poltico de retomar, em novos moldes, o Programa do Leite do ex-Presidente e atual
Senador Jos Sarney52.
No primeiro semestre de funcionamento, o Programa aplicou R$ 162,5 milhes em suas
trs modalidades. Na modalidade compra direta, foram adquiridos 6,9 mil toneladas de
alimentos de 3,4 mil produtores e, na compra antecipada, foram atendidos 37 mil
produtores, sendo 55% destes na regio Nordeste. Ao todo foram atendidos quase 50 mil
produtores com uma mdia de R$ 1.600 por produtor A maior aplicao na compra
antecipada deveu-se ao perodo de aprovao da Lei, que ocorreu no perodo pr-colheita, e
tambm enorme demanda por recursos para plantio por parte de agricultores que no
tinham acesso ao crdito oficial, servindo como estmulo maior produo local de
alimentos. Com relao modalidade do leite, foram assinados convnios com os dez
Estados do semi-rido e repassados os recursos para que estes implantassem o programa a
partir de 2004.
A regio Nordeste, que possui o maior contingente de agricultores familiares do Brasil, foi
priorizada e ficou com 50% do total das famlias atendidas pelo PAA e com 1/3 dos
recursos aplicados naquele primeiro ano de funcionamento do Programa.
52

Conforme matria citando a fala o prprio Senador Sarney: Quando decidi apoiar Lula, muito antes da
campanha, o nico pedido que lhe fiz foi que restaurasse a distribuio de leite. (Folha de So Paulo,
30/11/2003).

107

O Programa tem obtido forte apoio das organizaes de agricultores familiares, como
Contag (Confederao dos trabalhadores na Agricultura), Fetraf (Federao dos
Trabalhadores na Agricultura) e MST, e do Consea.
Entre os resultados alcanados com o Programa citam-se, alm do apoio para o
autoconsumo e a possibilidade de comercializao do excedente a preos de mercado, a
recuperao dos preos recebidos pelos agricultores. Em Delgado et al.(2005) so citados
casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada quantidade do produto
foi suficiente para uma recuperao dos preos. Outros resultados apontados pelos autores
so: a retomada da presena do Governo Federal junto aos agricultores familiares; a
contribuio para a organizao dos agricultores; e o aumento, diversificao e melhoria da
qualidade da produo para o autoconsumo.
Outra avaliao do Programa realizada pelo DESER, em 2005, recolheu relatos de
agricultores beneficiados e concluiu que o Programa tem apresentando impacto positivo na
gerao de renda e na estabilizao das organizaes dos agricultores familiares, e uma
melhora considervel na quantidade e na qualidade alimentar e nutricional das famlias
atendidas pelas aes de segurana alimentar, em virtude dos alimentos provenientes
diretamente da produo familiar diversificada. O Programa beneficia os agricultores no
s pela compra de sua produo, mas tambm pela formao de preos mais remuneradores
em toda a localidade, devido influncia no mercado dos preos apontados pela Conab.
Alm disso, propicia a organizao dos agricultores em grupos e associaes, que um dos
critrios para acesso ao Programa, e tambm promove a melhora do padro alimentar das
famlias atendidas pelos alimentos distribudos (DESER, 2005).
2.2.1.4 Aes Integradas com Outros rgos do Governo
Paralelamente s aes especficas, foram iniciadas parceiras e aes integradas entre
diversos Ministrios, conforme balano do MESA intitulado Aes dos Ministrios no
Programa Fome Zero, de 2003.
Entre as aes estratgicas contidas no Projeto Fome Zero original, que foram
desenvolvidas em parceria com outros Ministrios, pode-se destacar: a ampliao do valor
do repasse para a merenda escolar e a desonerao da cesta bsica e dos incentivos
produo de alimentos, visando o barateamento da alimentao.
108

A partir de uma articulao do MESA com o Ministrio da Educao, responsvel pelo

Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), foi ampliado o valor repassado para a
alimentao escolar da pr-escola. Esta foi a primeira ao do Programa Fome Zero
divulgada pelo governo, em 30 de janeiro de 2003. O valor per capita da merenda da prescola foi ampliado de R$ 0,06 para R$ 0,13 por dia, beneficiando 4,7 milhes de crianas
de 4 a 6 anos em todo o pas. Alm disso, foi ampliado, de forma indita, o benefcio para
creches pblicas e filantrpicas, que passaram a receber o repasse de R$ 0,18 per capita/dia,
beneficiando 881 mil crianas de 0 a 3 anos de 17,6 mil creches. Outra ao foi o aumento
do repasse da alimentao escolar em escolas indgenas de, R$ 0,13 para R$ 0,34 per
capita/dia, beneficiando 116 mil alunos.
A desonerao da alimentao foi feita em parceria com o Ministrio da Fazenda, a partir
da adoo da Lei 10.865, que implantou a alquota zero para PIS/Cofins para hortifrutis,
ovos, arroz, feijo e farinha de mandioca, e tambm para adubos, fertilizantes, defensivos,
sementes e vacinas de uso veterinrio.
Outra ao associada rea tributria foi a edio, em abril, de um decreto estabelecendo a
iseno de IPI para as doaes de alimentos feitas s entidades assistenciais e municpios
participantes do Programa Fome Zero. A iseno dos tributos era de extrema importncia
para viabilizar os Bancos de Alimentos pelo pas.
Na rea de educao alimentar, um convnio do MESA com a Editora Globo e Ministrio
da Sade resultou na produo de 1 milho de cartilhas para crianas, contendo orientaes
sobre bons hbitos alimentares. A proposta da Editora Globo foi de que, para cada revista
vendida a R$ 1,00, fossem produzidas outras 4 para doao. Portanto, ao todo foram
distribudas 5 milhes de cartilhas, em 2003 e 2004, nas bancas de jornais e nas escolas de
todo o pas, por meio da Conab e pelos Correios.
Entre outras aes estruturais desenvolvidas por outros Ministrios com o apoio financeiro
do MESA podem ser citadas:
- apoio agricultura familiar, por meio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, com a
assistncia a projetos de infra-estrutura, capacitao de produtores rurais, fortalecimento da
agricultura familiar e contribuio ao Fundo do Garantia-Safra; (R$ 157 milhes)

109

- implantao do Sisvan - Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, coordenado pelo

Ministrio da Sade. O MESA repassou recursos da ordem de R$ 4 milhes para iniciar o
processo nacional de capacitao para o fortalecimento do acompanhamento do
crescimento infantil, da agenda da promoo da alimentao saudvel na ateno bsica
sade e das aes do Fome Zero.
- criao, no Ministrio da Cincia e Tecnologia, de um grupo de pesquisas em rede
denominado Instituto do Milnio para Segurana Alimentar, com o objetivo de desenvolver
pesquisas cientficas que contribuam para eliminar as deficincias alimentares e
nutricionais do pas e divididas em dois grandes temas: Segurana e Educao Alimentar; e
Agregao de Valor aos Produtos Agrcolas, com recursos de R$ 9 milhes, sendo R$ 6
milhes do MESA e R$ 3 milhes do MCT.
- implantao de Telecentros Comunitrios a partir uma parceria entre o MESA e o
Ministrio das Comunicaes, visando implant-los em 110 cidades para assegurar acesso
gratuito Internet para a populao dos municpios beneficiados pelo Programa Carto
Alimentao e pelos Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
(Consads). Envolvia tambm a instalao de pelo menos um computador com acesso
Internet em 1.100 municpios atendidos pelas aes do Fome Zero.
- parceira com o Ministrio dos Esportes no Programa Segundo Tempo, na distribuio de
refeies aos jovens participantes do Programa, buscando ampliar a atividade esportiva
entre crianas e jovens, por meio de aes integradas com o setor educacional, atendendo a
107.144 jovens, com repasse de R$ 15 milhes.
- Programa Amaznia Sustentvel/Ao Amaznia Solidria financiamento de 147
projetos produtivos comunitrios para gerao de renda junto s comunidades extrativistas
da Amaznia, voltados para o desenvolvimento social e econmico ambientalmente
sustentvel, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente (R$ 7 milhes).
- convnio com a Fundao Palmares para implantar projetos de melhoria da infra-estrutura
em comunidades remanescentes de quilombolas, por meio de aes nas reas de
alimentao, educao, saneamento, habitao, sade, cultura e gerao de emprego e
renda, com a meta de atingir 150 comunidades quilombolas em 2004, beneficiando 15 mil
famlias, no valor de R$ 1,6 milhes.

110

- Parceria entre MESA, Ministrio da Defesa e da Integrao Nacional, para distribuio de

gua com carros-pipa pelo exrcito nos municpios em estado de calamidade reconhecida
pelo Ministrio da Integrao. Alm disso, o Exrcito iria mapear por GPS os locais de
distribuio de gua visando a construo de cisternas que para armazenar as guas da
chuva, diminuindo a dependncia dos carros-pipa nos prximos anos. Foram repassados R$
20 milhes e atendidas 1,1 milho de famlias.
- Convnio com a Embrapa para desenvolver e aplicar projetos de transferncia de
tecnologias aos agricultores familiares, com prioridade para o Nordeste, no valor de R$
17,6 milhes, sendo R$ 12,7 milhes do MESA e R$ 4,6 milhes da Embrapa.
Entre as parcerias que no envolveram recursos do MESA, podem ser citadas:
- a operacionalizao do processo da gerao do benefcio s famlias prioritrias no Carto
Alimentao, desde a identificao das famlias at o envio da folha de pagamento mensal
Caixa Econmica Federal, pelo DATASUS do Ministrio da Sade.
- a ampliao de repasses para compra de remdios da farmcia bsica (antibiticos,
antitrmicos e analgsicos) de R$ 1,00 para R$ 2,00 por habitante, pelo Ministrio da
Sade, nos municpios atendidos pelo Programa Fome Zero, e a priorizao dos municpios
do Programa Fome Zero para organizar a rede de servios de sade em ateno s
parasitoses.
- a criao da rede de pesquisas Instituto Nacional do Semi-rido-INSA, vinculado ao
MCT, com investimento de R$ 16,5 milhes com o objetivo de organizar e difundir toda a
produo cientfica brasileira sobre o semi-rido e propor programas e subsidiar polticas
pblicas que minimizem os problemas provocados pela seca.
- a criao de dez Centros Vocacionais Tecnolgicos (CVTs) em dez Estados (nove do
Nordeste e o Esprito Santo) para gerar oportunidades de qualificao profissional e renda,
agregando inovao aos processos produtivos.
- o Plano Nacional de Atendimento Integral Famlia, do Ministrio da Assistncia Social,
que priorizou os municpios do Fome Zero na sua implantao. O Plano engloba diversas
aes e projetos voltados aos portadores de deficincia, aos idosos, s crianas e aos
adolescentes e s famlias em situao de risco.

111

- o convnio de cooperao entre o Ministrio das Comunicaes, Empresa de Correios e

Telgrafos e MESA para ajudar na arrecadao de alimentos, possibilitando a utilizao de
mais de 12 mil agncias dos Correios.
- a criao do Grupo Interministerial de Convivncia com o Semi-rido coordenado pelo
Ministrio da Integrao Nacional para atuar junto s aes emergenciais e estruturais de
atendimento de gua no semi-rido.
- a criao do Comit Interministerial de Incluso Social de Catadores de Lixo e Apoio
Erradicao de Lixes, visando integrar as aes .junto a estas populaes, coordenado pelo
Ministrio das Cidades, juntamente com o MESA.
- a ao de orientao e mobilizao junto aos cartrios de diversos municpios e
populao beneficiada pelo Carto Alimentao para organiz-los em mutires para
fornecer registros civis gratuitos s pessoas atendidas pelo Fome Zero. O MESA e a
Secretaria Especial de Direitos Humanos elaboraram um Manual de Orientao para
Obteno do Registro Civil Gratuito e orientou os Comits Gestores a identificarem
famlias sem documentao bsica.
Ainda na articulao interministerial, importante mencionar duas iniciativas: a instalao
do Conselho Consultivo do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, de forma a tentar
imprimir efetivamente um planejamento e acompanhamento do uso dos recursos do Fundo
conjuntamente com outros oito Ministrios e diversos Conselhos da sociedade civil, fato
que no ocorria anteriormente; e a tentativa de instalao da Cmara Interministerial Fome
Zero.
A instalao da Cmara Interministerial era de fundamental importncia para garantir a
articulao das diversas aes do governo no combate fome e na promoo da segurana
alimentar e nutricional. O MESA buscou implantar a Cmara em abril de 2003, realizando
a primeira reunio com os Secretrios Executivos dos seguintes Ministrios: Educao,
Sade, Integrao Nacional, Desenvolvimento Agrrio, Trabalho e Emprego e Cidades.
Na reunio, debateu-se a importncia da formao da Cmara nos seguintes aspectos:
integrar as polticas sociais ligadas ao Fome Zero relacionadas sade, educao,
promoo social, trabalho e renda; imprimir um carter territorial s polticas, ou seja,
implantar os programas estruturais e emergenciais nas mesmas localidades e ao mesmo
112

tempo, de forma integrada, reconhecendo o carter territorializado da pobreza - a famlia

excluda reside em locais excludos (favelas, regies de baixo dinamismo econmico, reas
rurais pauperizadas, comunidades especficas isoladas, etc); integrar as aes estruturantes
s aes emergenciais e assistenciais, de forma a construir as chamadas portas de sada
do PCA e dos demais programas de transferncia de renda; discutir uma proposta de
integrao dos principais programas de transferncia de renda: Bolsa-Escola, BolsaAlimentao, Carto Alimentao, PETI, etc.; e possibilitar uma atuao conjunta das
pastas no mbito do Plano Plurianual - PPA, a partir da elaborao de uma lista das
polticas prioritrias para o Programa Fome Zero.
Apesar de haver uma concordncia com relao necessidade de instalao da Cmara, o
processo de sua criao foi suspenso, aguardando um aval da Casa Civil, a quem cabia
coordenar a ao de governo. O processo s foi retomado em outubro de 2004, um ano e
meio depois, com a instalao do Grupo de Trabalho Interministerial Fome Zero, como
parte da Cmara de Polticas Sociais do Governo Federal. A distino entre a proposta
original do MESA para a Cmara que esta seria um frum de secretrios-executivos com
poder de deciso. Nos grupos de trabalho, geralmente so indicados tcnicos de menor
nvel hierrquico, tornando-se, assim, um espao menos privilegiado de debates e decises
polticas53.
2.2.1.5 Polticas Locais
Com relao s polticas locais, o MESA elaborou e distribuiu um documento, em maro de
2003, na VI Marcha de Prefeitos, no qual foram apontadas algumas das iniciativas que os
municpios podem adotar para criar programas locais de segurana alimentar e nutricional,
incluindo polticas pblicas, criao de Conseas municipais e rgos especficos e apoio s
iniciativas da sociedade civil organizada. Uma destas iniciativas era o Centro de Recepo
e Distribuio de Alimentos, a ser formado por representantes da sociedade civil e do poder
pblico, cabendo a ele credenciar as entidades e as famlias beneficiadas, estabelecer
parcerias com instituies, empresas privadas e voluntrios e cuidar da arrecadao de
recursos e produtos na localidade e responsabilizando-se pela armazenagem e transporte.
53

O MDS instituiu o chamado GT pleno, com participao dos Ministros, com poucas reunies, e o GT
tcnico, com participao de tcnicos, que efetivamente vem se reunindo mensalmente. Os Ministrios que

113

Esta era uma proposta inovadora que no foi assimilada pelos municpios. A criao do
Centro de Recepo e Distribuio de Alimentos, com carter municipal, tinha como
vantagem a responsabilizao do municpio pelas doaes recebidas, ao invs de trazer para
o Governo Federal esta tarefa. A logstica de armazenagem e transporte dos produtos
doados o maior entrave para coordenao desta tarefa em nvel federal.
Outra iniciativa do MESA foi o desenho operacional para conveniamento dos programas
locais junto s Prefeituras, nos quais o Governo Federal seria responsvel pela orientao e
capacitao tcnica e repassaria recursos para compra de equipamentos e insumos. Foram
formatados os programas de Bancos de Alimentos, Restaurantes Populares, Cozinhas e
Hortas Comunitrias associados aos programas de compras locais, especialmente o PAA.
A inteno do Ministrio no era financiar projetos isolados, mas estes deveriam estar
inseridos em um sistema local integrado. Orientava-se os municpios para implantarem
Sistemas Municipais Integrados de Segurana Alimentar e Nutricional, com os objetivos
de: promover a integrao de diversas aes de segurana alimentar e nutricional no mbito
local; tornar o uso dos recursos pblicos no combate fome mais eficaz; e explorar o
potencial de produo de alimentos da prpria localidade54.
2.2.2 A Construo da Poltica de SAN
O segundo eixo de atuao do governo na rea de SAN era a construo participativa da
Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, por meio do Consea, que foi instalado em
30 de janeiro de 2003 com 62 membros, sendo 13 ministros, 38 representantes da sociedade
civil e 11 observadores. O mtodo de escolha dos membros da sociedade civil foi o mesmo
do primeiro Consea, de 1994, a partir da indicao de personalidades de destaque (e no de
entidades), com a palavra final dada pelo Presidente da Repblica. O Presidente do Consea
tambm foi de livre escolha do Presidente, que escolheu uma pessoa de confiana, sem

participam do GT so: Desenvolvimento Agrrio; Sade; Educao; Agricultura, Pecuria e Abastecimento,

por meio da Conab; Planejamento, Oramento e Gesto; Fazenda e Trabalho e Emprego.
54
Para elaborao do manual para orientar a implantao e o gerenciamento de Bancos Pblicos de
Alimentos, denominado Como Implantar e Gerir Bancos de Alimentos, o MESA ouviu sugestes de
representantes dos Bancos de Alimentos de Santo Andr, Campinas, Goinia e Ponta Grossa e de programas
como Associao Prato Cheio (da Fundao Getlio Vargas), Ajuda Alimentando (da Federao Israelita) e
Mesa Brasil (do Sesc).

114

qualquer atuao na rea, mas avaliada como tendo grande capacidade de articulao e
coordenao: o ento presidente da Central nica dos Trabalhadores, Luiz Marinho.
O Consea passou a funcionar regularmente a partir de 2003, com reunies ordinrias a cada
dois meses e vrias reunies extraordinrias. O Ministro do MESA era o Secretrio do
Consea e a sua estrutura administrativa tambm era de responsabilidade do MESA.
No primeiro ano de funcionamento, o Consea relatou as seguintes atividades em seu
balano:
a) apresentao de proposta para modificar a orientao convencional do Plano de Safra
2003/04, dando prioridade adoo de medidas de incremento agricultura familiar e aos
assentados da reforma agrria;
b) discusso e aprovao do plano de ao do MESA para 2003 e as aes para o Plano
Plurianual 2004-2007;
c) reivindicao de maior participao na discusso do Projeto de Lei sobre os
Transgnicos junto Casa Civil;
d) montagem da Comisso Organizadora da II Conferncia Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional;
e) orientao para a realizao de conferncias municipais, estaduais e regionais
preparatrias para a II Conferncia Nacional;
f) orientao para a formao de conselhos de nvel municipal e estadual a partir da
elaborao de um caderno especfico, que resultou na formao de 110 conselhos
municipais e 22 estaduais at dezembro de 2003.
A II Conferncia Nacional, realizada em maro de 2004, foi um grande evento mobilizador
de todo o Consea. Contou com a participao de mil delegados indicados pelas
Conferncias Estaduais e cerca de 300 convidados. A Conferncia aprovou 153 resolues,
das quais 47 foram consideradas prioritrias. Entre as propostas prioritrias est a
elaborao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional e a instituio de um
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel, que garanta
oramento prprio, com fundo especfico, gesto participativa e realizao de Conferncias
a cada dois anos (Relatrio Final da II Conferncia, 2004).
115

A partir da II Conferncia, houve a posse do novo presidente do Consea, Francisco

Menezes, do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional. O Conselho passou a
atuar de forma mais intensiva, por meio de 12 instncias internas, entre Cmaras Temticas,
Grupos de Trabalho e Comisses Permanentes, criadas para melhorar o funcionamento do
rgo, aprofundando os temas a serem tratados nos encontros mensais.
2.2.3 A Mobilizao Social
Aps o anncio da prioridade ao combate fome, feito pelo recm-eleito Presidente da
Repblica, inmeras pessoas procuraram o Instituto Cidadania para oferecer ajuda como
voluntrio para o Programa Fome Zero. No incio do governo, no foi diferente. O
oferecimento de ajuda para o Programa prioritrio do governo era enorme e muitas pessoas
procuravam formas de participao, muitas vezes mediante doao de alimentos ou
dinheiro55.
A participao voluntria no Programa acabou se transformando em uma verdadeira
campanha cvica, mas para ter resultados efetivos era necessrio ter organizao e estrutura.
Segundo Cartilha do MESA intitulada Poltica de Segurana Alimentar, o mutiro tinha
trs funes:
-

criar canais efetivos de participao da sociedade civil;

instituir e organizar as campanhas de doaes de alimentos e em dinheiro;

expressar a transversalidade do Programa Fome Zero dentro do governo, onde

os Ministrios responderiam as aes em conjunto.

Para dar conta desta tarefa, foi criada uma estrutura dentro do MESA, o Ncleo de
Atendimento Especial (NAE) e o setor de atendimento com uma linha telefnica 0800. A
proposta de manter separada a estrutura de gerenciamento do Mutiro da parte de
gerenciamento das polticas pblicas foi implantada, visando evitar a confuso de que o
Programa Fome Zero do Governo Federal fosse mais uma campanha de arrecadao de
55

Uma das primeiras emergncias do MESA foi exatamente a de tentar conter um conjunto de caminhes
transportando, do Rio de Janeiro para Braslia, toneladas de alimentos para doao ao Fome Zero. Os
caminhes foram estacionados em frente ao Palcio do Planalto. Os alimentos foram direcionados para os
armazns da Conab, de forma emergencial. Avaliava-se que o problema no era exatamente receber os
alimentos, mas faz-los chegar a quem mais precisa, sem estrutura de distribuio montada. No tinha sentido
os alimentos irem para Braslia para depois retornar aos municpios. Deveria-se buscar as doaes nas
prprias localidades, de preferncia evitando-se o passeio dos alimentos.

116

dinheiro e alimentos, como se aventou na poca. Mas, tambm, seguia as orientaes da

Misso conjunta FAO/BID/Banco Mundial/Equipe de Transio, ocorrida em dezembro de
2002.
Esta foi uma forte preocupao do Ministrio, que muitas vezes foi criticado por inao ou
lentido, exatamente por postergar a divulgao das doaes, com o risco do Programa ser
entendido exclusivamente com a campanha voluntria e enfraquecer a idia de uma poltica
pblica que tivesse como meta no apenas aes emergenciais em torno da erradicao da
fome, mas, principalmente, a de estabelecer um Sistema Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional acessvel para toda a populao.
O Ncleo de Atendimento Especial foi criado inicialmente para atender aos doadores,
analisando as propostas de doaes de empresas, entidades de classe, ONGs e pessoas
fsicas interessadas em estabelecer parceria com o Programa. Em um ms de
funcionamento, o Ncleo cadastrou 70 propostas. As atividades propostas caminhavam
muito alm da doao de alimentos e incluam cursos de formao profissionalizante,
gerao de emprego, entre vrias outras.
Para obter o certificado que autoriza a empresa ou entidade a utilizar a logomarca do Fome
Zero, o interessado deveria apresentar um plano de ao para os quatro anos e detalhar as
atividades do primeiro ano. O MESA acompanhava o trabalho das empresas. O
cadastramento era feito pelo site que foi criado para informar e esclarecer a populao
sobre as aes do Programa.
Foram lanados, tambm , manuais de como as empresas poderiam participar do Programa
e criadas contas especiais no Banco do Brasil e na Caixa Econmica Federal para
receberem doaes para o Programa Fome Zero. Os recursos arrecadados foram
direcionados exclusivamente para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza.
Tambm foi formatada uma sistemtica para arrecadao de alimentos doados. Os
alimentos no perecveis, em volume superior a 12 mil kg, seriam encaminhados Conab
ou aos Centros de Recepo e Distribuio de Alimentos (CRD), que seriam criados nos
municpios. Os alimentos em pequeno volume eram encaminhados aos postos de coleta

117

credenciados pelo MESA, com endereos divulgados no site. A coordenao deste

procedimento era feita pelo MESA, Conab e Assessoria Especial da Presidncia.
A central de atendimento telefnico para fornecer informaes sobre o Programa Fome
Zero comeou a funcionar no dia 17/03/2003, de forma gratuita (o servio 0800), com uma
equipe composta por 900 operadores.
No final de 2003, 99 empresas e entidades parceiras do Programa Fome Zero tinham sido
credenciadas, a partir de projetos de incluso social. Outras 1.412 instituies ou entidades
foram autorizadas a utilizar a logomarca do Fome Zero em shows, exposies, jogos de
futebol e eventos que arrecadam alimentos ou recursos destinados ao Programa. Nas contas
correntes, foram depositados R$ 7,3 milhes, que foram direcionados para a construo de
cisternas no semi-rido nordestino.
Paralelamente, na Assessoria Especial da Presidncia foram desenvolvidas duas frentes de
atuao: a chamada mobilizao cidad, com o incentivo e a capacitao para formar
grupos de mobilizao voluntrios em prol do Fome Zero; e a mobilizao para construo
de uma rede de empresrios parceiros do Programa Fome Zero, em articulao com o NAE
do MESA.
A primeira frente resultou em uma institucionalidade prpria: a Assessoria Especial
organizava palestras e capacitava os voluntrios para integrar os chamados componentes
do Mutiro contra a Fome: o Copo (Conselho Operativo do Programa Fome Zero); o Prato
(Programa de Ao Todos pelo Fome Zero); o Sal (Agentes de Segurana Alimentar) e o
Talher (Equipe de Capacitao para a Educao Cidad)56. Estas nomenclaturas, bastante
criativas e didticas, muitas vezes entraram em conflito com a estrutura dos Comits
Gestores incentivadas pelo MESA, que no eram estruturas de mutiro, mas de gesto
compartilhada de um programa pblico nacional. Alm disso, aumentavam o potencial de
confuso de entendimento do que seria o Programa Fome Zero do Governo Federal.
No campo relativo mobilizao empresarial, foi criada, em So Paulo, uma ONG
chamada Apoio Fome Zero, financiada por recursos de um grupo de empresrios e que tem
como Presidente e Honra a Primeira-Dama Marisa Letcia Lula da Silva. A ONG
desenvolve projetos de apoio ao Programa, sendo que um destes j est em sua segunda

118

edio: a premiao dos municpios com a melhor gesto na alimentao escolar. Esta
ONG tambm organiza um site www.fomezero.org.br.
2.2.4 Os Problemas na Implantao das Aes
Pressionado pela apresentao de resultados por parte do prprio governo, da mdia e da
sociedade, o MESA buscou avanar ao mximo nas diversas aes emergenciais e
estruturais que estavam sob sua governabilidade, sendo que cada qual tem um tempo de
maturao diferenciado. Os primeiros meses de 2003 foram bastante intensos e tensos57,
voltados para a construo da base de funcionamento do Programa e de sua
institucionalidade: o Gabinete do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome, o novo Consea e a participao dos demais Ministrios. O lanamento do
Programa havia sido programado pelo governo para "distender" as enormes presses por
resultados por parte da imprensa e da sociedade civil logo no incio de mandato, e isto
acabou concentrando toda a ateno da mdia no Fome Zero e no no governo como um
todo.
A despeito das realizaes e iniciativas listadas nos itens anteriores, o Programa no
caminhou no mesmo ritmo em relao a todas as aes. Os Comits Gestores do PCA
tiveram problemas no funcionamento, apresentando respostas diferenciadas. A estrutura de
funcionamento (sede, telefone e computador com acesso Internet) deveria ser garantida
pelas Prefeituras, o que na maioria das vezes no ocorria. Isso ocasionou problemas
operacionais e o improviso de vrios Comits, j que eram estruturas voluntrias. Houve,
tambm, denncias de cadastros irregulares em alguns municpios, mesmo com Comits
instalados58. Os recursos para pagar bolsistas, que seriam os responsveis pelo
acompanhamento dos Comits Gestores junto ao Ministrio e contribuiriam para uma
melhor gesto dos mesmos, s foram viabilizados no final de 2003. Tudo isso est
relacionado com o fato de que uma proposta de fortalecimento e organizao da sociedade,
ainda mais nos municpios em questo, intrinsecamente demorada. Por isso, os resultados
alcanados logo no primeiro ano, a despeito dos problemas levantados, foram importantes.
56

Para maiores detalhes, ver: Fome Zero - Manual do Mutiro, de 2003.

Vale colocar que, em maro, com apenas 3 meses de governo, j se aventou, pela mdia, rumores sobre a
suposta demisso do Ministro Jos Graziano.
58
Ver Uso eleitoral ameaa Fome Zero na Paraba: em 64 das 218 cidades que tm o programa no Estado,
prefeitos so acusados de controlar os comits gestores. Folha de So Paulo, 02/11/2003.
57

119

Outra dificuldade do Ministrio foi expandir as aes especficas nas grandes cidades e nas
reas urbanas no primeiro ano. O modelo do PCA, tal como aplicado nos municpios com
at 75 mil habitantes no semi-rido e nas demais regies, no teria a mesma eficcia nas
grandes cidades, devido ao valor limitado do benefcio e dificuldade de promover
impactos de dinamizao territorial, tal como defendido para os pequenos municpios. Os
chamados vazamentos dos recursos para fora das localidades seriam grandes, e a real
soluo nestes espaos era a reduo do desemprego e do subemprego, que apresentava
nveis elevados.
Assim, os Sistemas Municipais de Segurana Alimentar e Nutricional, com a implantao
integrada de programas como restaurantes populares e cozinha comunitrias, hortas
urbanas, bancos de alimentos, alimentao escolar e educao alimentar foram as opes
apresentadas. No entanto, a formatao operacional dos termos de referncia para
conveniamento junto s Prefeituras ocupou grande parte do primeiro ano do Programa.
Alm disso, muitas Prefeituras apresentavam dificuldades para formatao de projetos de
financiamento e recepo dos recursos. Assim, houve a assinatura de um convnio para
ampliao do Restaurante Popular de Belo Horizonte e seis (6) para Bancos de Alimentos,
em 2003.
Alguns programas prioritrios no obtiveram avanos no primeiro ano, especialmente
aqueles que dependiam de articulaes com outros ministrios, como a ampliao do PATPrograma de Alimentao do Trabalhador, focado no trabalhador formal, coordenado pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego; e os programas nutricionais e o baixo avano na
educao alimentar, ambos dependentes de uma forte parceria com o Ministrio da Sade.
Este ltimo ficou limitado produo e distribuio de cartilhas nas bancas de jornais em
parceria com a Editora Globo. Um programa massivo de educao alimentar ainda est a
dever. A campanha televisiva em canal aberto foi viabilizada em 2004, mas teve curta
durao.
2.2.5 A Continuidade das Aes em 2004 e 2005
Em janeiro de 2004, em meio a uma reforma ministerial, o MESA foi extinto e sua
estrutura foi incorporada ao novo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), que herdou tambm as estruturas e as polticas do Ministrio da Assistncia Social

120

e da Secretaria Executiva do Bolsa-Famlia. O novo Ministro, que permanece at o

momento, o Deputado Federal e ex-Prefeito de Belo Horizonte, Patrus Ananias. Este
processo ser analisado no Captulo 3.
Com essas mudanas, a rea da segurana alimentar ficou sob a responsabilidade da
Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional-SESAN. As polticas especficas iniciadas
no MESA permaneceram sob sua responsabilidade e foram continuadas. No entanto,
perderam espao poltico no Ministrio e, por conseqncia, na agenda central do governo
e nos meios de comunicao.
Em relao s aes locais, no relatrio de gesto de 2004, da SESAN, constava a
realizao de 31 projetos de Restaurantes Populares apoiados e 119 de Cozinhas
Comunitrias, que so pequenos estabelecimentos comerciais localizados em reas centrais
e que fornecem refeies prontas em pequena escala, com investimento de 19,7 milhes; 19
convnios para implantao de Bancos de Alimentos, totalizando R$ 5,5 milhes; e foram
aplicados R$ 5,3 milhes para projetos de apoio ao autoconsumo, como hortas, viveiro de
mudas, apicultura, beneficiamento de frutas e compras locais de alimentos, beneficiando
239 mil famlias.
O PAA recebeu investimento de 177 milhes, adquirindo 263 mil toneladas de alimentos.
Foram beneficiados cerca de 50 mil agricultores nas modalidades compra direta, antecipada
e especial e local. O Programa do Leite adquiriu, de 13 mil produtores, 177,8 milhes de
litros de leite, distribudos para 620 mil famlias. Isso representou 25% de todo o leite
adquirido na regio Nordeste, em 2004.
Tambm foram distribudas 800 mil cestas bsicas para populaes especficas
(acampados, quilombolas, indgenas e atingidos por barragens). Na rea de educao
alimentar, a principal ao foi a continuidade da edio das cartilhas da Editora Globo, da
Turma da Emlia, produzindo trs edies e 54 milhes de cpias.
Os dados do balano de outubro de 2005, do MDS (Governo Federal, 2005), indicam que,
desde janeiro de 2003, a compra direta do PAA atendeu a 102.200 agricultores familiares, e
seus alimentos beneficiaram 2,1 milhes de pessoas, com investimento de R$ 207 milhes.
O Programa do Leite recebeu investimentos de R$ 254 milhes, beneficiando 18 mil
agricultores e 2,6 milhes de pessoas na distribuio. Tambm foram distribudas 2,3

121

milhes de cestas a grupos vulnerveis: indgenas, quilombolas, acampados e vtimas de

calamidades.
Neste perodo, foram construdas 105 mil cisternas, em 858 municpios; h 5 Restaurantes
Populares funcionando e 30 em construo; h 10 Bancos de Alimentos funcionando e 17
em fase de serem implantados; e 22 mil famlias esto sendo atendidas por projetos de
hortas urbanas comunitrias.
O Programa Bolsa-Famlia, que passou a ser a principal poltica social do governo, tem
como meta atender a 11,2 milhes de famlias pobres, com renda per capita igual ou
inferior a R$ 100,00, at 2006. uma meta bastante ambiciosa, mas dever ser atingida59.
No terceiro ano de governo, o programa j atendeu a 8,7 milhes de famlias, o que
representa 77% da meta, em todos os municpios brasileiros. As condicionalidades em
educao (freqncia escolar) e sade (vacinao e acompanhamento bsico) tm sido
seguidas pelas famlias, segundo dados do MDS. O oramento do Programa crescente,
passando de R$ 3,3 bilhes em 2003, incluindo todos os programas unificados, para R$ 5,6
bilhes, em 2004, e para R$ 6,6 bilhes previstos em 2005. Em 2006, a previso de R$
7,5 bilhes no oramento do Programa.
A mobilizao social perdeu o flego inicial. Se, em dezembro de 2003, 99 empresas foram
credenciadas pelo Programa Fome Zero, em dezembro de 2005 eram 106, um aumento de
apenas 7 empresas em quase dois anos. As doaes em dinheiro mantiveram o flego
inicial, j que, de um valor de 7,3 milhes, em 2003, de doaes voluntrias, o valor passou
a R$ 10,6 milhes, em 2005.
Com relao s aes dos demais Ministrios participantes do Fome Zero, destaca-se a
alimentao escolar, de carter nacional, que teve expanso de recursos de R$ 848 milhes
em 2002, para R$ 1,014 bilho, em 2004, com o repasse per capita para o ensino
fundamental ampliado de R$ 0,13 para R$ 0,18 por estudante/dia (Governo Federal, 2005).
Esta foi uma iniciativa discutida e encaminhada pelo Consea.
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar apresentou um aumento
substancial de recursos, passando de R$ 2,3 bilhes para R$ 6,2 bilhes de recursos
59

Embora o prprio Governo Federal esteja cogitando a reviso da meta em funo do crescimento
econmico e da reduo da pobreza evidenciada nos resultados da PNAD 2004.

122

contratados da safra 2002/2003 para a safra 2004/2005, com a incluso de 700 mil novos
produtores no sistema de crdito do Pronaf, tendo os maiores aumentos registrados na
regio Nordeste e Norte (Governo Federal, 2005).
Estudo realizado pela Cmara Federal (Cmara dos Deputados, 2005) comparou os
recursos aplicados, de 2002 ao primeiro semestre de 2005, ano a ano, do Programa Fome
Zero na sua concepo ampla, abarcando programas de vrios ministrios, partindo de uma
definio da composio das aes feita pelo MDS, que totalizava R$ 14,7 bilhes, em
2005. O estudo selecionou as aes de maior volume de recursos que existiam nos quatro
anos, para possibilitar a comparao, o que representou R$ 14,1 bilhes, ou 96% da
proposta original.
Tabela 2: Aes do Programa Fome Zero com Maiores Volumes de Recursos Liquidados
Valores em R$ milhes
2005
Ao

Transferncia de renda com

condicionalidades
Financiamento e equalizao
de juros para agricultura
familiar - Pronaf
Formao de estoques
pblicos
Apoio alimentao escolar
na educao bsica
Erradicao do trabalho
infantil
Aquisio de alimentos
provenientes da agricultura
familiar
Concesso de Bolsa Capacitao de jovens de 15 a 17
anos em situao de vulnerabilidade e/ou risco social
Total
% do PIB

Autorizado

Liquidado (1o.
Semestre)

variao
20022004
(%)

5.314,4

6.542,5

3.237,6

130,2

183,4

1.377,3

2.641,6

3.514,2

911,7

159,5

245,2

211,1

680,9

520,1

1.985,2

380,1

146,4

840,4

848,9

954,2

1.014,3

1.265,0

567,1

19,5

49,0

465,5

456,2

495,3

532,9

195,0

6,4

14,5

0,0

162,4

177,1

198,2

90,8

55,8
4.907,7
0,36

55,9
7.044,0
0,46

55,1
10.217,9
0,58

69,9
14.107,9
0,72

28,3
5.410,6

-1,3
108,0

25,3
187,5

2002

2003

2004

2.308,3

3.357,1

1.018,1

Fonte: Lei de Diretrizes Oramentrias e SIAFI/Prodasen.

Elaborao: Cmara dos Deputados (2005).

123

variao
2002-2005
(autorizado) (%)

Pelos dados da Tabela 2, as principais aes do Programa Fome Zero apresentaram um

aumento nos recursos liquidados de 108,0%, no perodo 2002-2004, passando de 0,36% do
PIB, para 0,58%. Os maiores aumentos foram verificados nas aes de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), que no existia em 2002; no Pronaf
equalizao (159,5% de aumento); na formao de estoques pblicos (146,4%), e na
transferncia de renda (130,2%). Considerando o valor autorizado em 2005, o estudo
mostra, ainda, um aumento de 187,5%, em relao a 2002, com um aumento significativo
de recursos para estoques pblicos (840,4% de aumento) e continuidade na ampliao do
Pronaf e da transferncia de renda.
No entanto, vale uma observao a respeito do PAA. A despeito de ter sido criado em julho
de 2003, os recursos do Programa, com exceo da Modalidade do Leite, tm apresentado
um estacionamento (Tabela 3). Inicialmente focado na modalidade de compra direta para
recomposio de estoques ou doao simultnea para programas locais, o MDS, a partir de
2004, comeou a mudar o foco, privilegiando as modalidades operadas por meio de
convnios com Estados (leite e compra local) e municpios (compra local). Estes tiveram
aumento de R$ 81,1 milhes, em 2003, para R$ 221,2 milhes, em 2005. A modalidade
compra direta permaneceu estacionada de 2004 para 2005 e a compra antecipada
praticamente deixou de receber recursos em 2005. Este aspecto abordado em Delgado et
al. (2005). Isto significa que no h recursos para ampliao em relao ao pblico inicial
atendido, que j foi prejudicado por ter contado com menos da metade do ano para operar.
No aspecto geral, verifica-se que, em relao ao montante de recursos, houve avanos
substanciais nos recursos para o Fome Zero. No entanto, mais do que o montante de
recursos aplicados isoladamente, importante alterar a forma de implantao das aes,
em direo a uma integrao efetiva das mesmas na ponta. Caso contrrio, os resultados
para a segurana alimentar e nutricional perdem em potencialidades.

124

Tabela 3: Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar PAA

Recursos aplicados e agricultores beneficiados 2003 a 2005
Modalidades e
Instrumentos do
PAA
Compra
Antecipada
Compra Direta

Compra antecipada
especial
Compra
Local

Direta

Programa do Leite

TOTAL

2003*

2004

2005**

R$ 56,3 milhes
31,8 mil agricultores
beneficiados
R$ 6,6 milhes
3,4 mil agricultores
beneficiados
R$ 18,5 milhes
5,8 mil agricultores
beneficiados
R$ 19,2 milhes
8,3 mil agricultores
beneficiados
R$ 61,9 milhes
s/operao

R$ 34,6 milhes
16,4 mil agricultores
beneficiados
R$ 31,2 milhes
15,8 mil agricultores
beneficiados
R$ 41,6 milhes
18 mil agricultores
beneficiados
R$ 8,5 milhes
17,3 mil agricultores
beneficiados
R$ 61,3 milhes
13,1 mil agricultores
beneficiados
R$ 177,1 milhes
aplicados (R$ 179
orados)

R$ 162,4 milhes (R$

400 orados)

R$ 37,1 milhes
15,4 mil agricultores
beneficiados
R$ 75,7 milhes
31,6 mil agricultores
beneficiados
R$ 26,2 milhes
15,4 mil agricultores
beneficiados
R$195 milhes
19,1 mil agricultores
beneficiados
R$ 342,2 milhes
aplicados (R$ 348
orados + suplementao)

Fonte: Delgado et al.(2005), Conab e MDS.

*Incio da operao em agosto.
** Dados preliminares de janeiro de 2006.

2.3. Avanos Conceituais e Prticos

Neste item sero abordados os avanos associados implantao da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional no pas no perodo de 2003-2005. No primeiro subitem sero
apresentados os indicadores disponveis de segurana alimentar. Nos seguintes, sero
abordados trs temas considerados como avanos conceituais alcanados neste perodo,
que, pelo seu carter inovador, podem ser aprofundados em estudos futuros na temtica da
segurana alimentar no Brasil: a segurana alimentar territorial; a gesto participativa e o
controle social; e o fortalecimento das comunidades especficas.
2.3.1. Evoluo dos Indicadores de Segurana Alimentar em 2003 e 2005
Para se avaliar se houve avanos em direo maior segurana alimentar e nutricional
possvel utilizar diversos indicadores. A FAO indica a existncia de quatro tipos de

125

indicadores bsicos, relacionados com: a disponibilidade de alimentos; o consumo de

alimentos e os aspectos nutricionais; e a vulnerabilidade (perfil das famlias) e o acesso aos
alimentos (renda) (deHaen, 2004). Neste item, sero analisados trs destes indicadores: de
disponibilidade; nutricionais e de acesso aos alimentos. Busca-se, com este item, alm de
apresentar possveis resultados, ainda que preliminares, indicar a amplitude dos indicadores
de SAN, muito alm da evoluo da renda familiar, que a mais utilizada.
Tabela 4: Principais Indicadores Econmicos do Perodo 2002-2005
Indicadores
2002
2003
2004
2005
Crescimento do PIB (%)
1,9%
0,5%
4,9%
2,3%
ndice Gini da Renda do Trabalho
0,563
0,554
0,547
Pessoas Ocupadas (milhes)
79,0
80,2
82,8
Pessoas Desocupadas (milhes)
8,0
8,6
8,2
Taxa de Desemprego (PNAD) (%)
9,2
9,7
9,0
Taxa de Desemprego 6 RMs*
11,7
12,3
11,5
9,8
Empregos formais criados (CAGED) (em mil)
645,4 1.523,3 1.526,9 1.254,0
Fonte: IPEA, PNAD-IBGE, PME-IBGE e CAGED.
* Pesquisa Mensal de Emprego

Apenas para se ter um panorama da conjuntura econmica geral do pas, so apresentados,

na Tabela 4, alguns indicadores. Verifica-se que, de um crescimento do PIB praticamente
nulo em 2003, houve forte recuperao em 2004, mas apresenta j uma perda de flego em
2005. Tal crescimento, em 2004, propiciou melhoras nos indicadores de ocupao (reduo
do desemprego e criao de mais de trs milhes de empregos formais) e tambm na
diminuio da desigualdade da renda do trabalho. Em 2005, verifica-se uma continuidade
na evoluo positiva no mercado de trabalho, com diminuio na taxa de desemprego.
2.3.1.1 Indicadores de Disponibilidade de alimentos
Com relao ao item disponibilidade, a Conab faz um acompanhamento a cada safra, do
balano da oferta e demanda dos principais produtos agrcolas. Na Tabela 5, foram
selecionados os principais produtos alimentares e verificou-se o desempenho de trs
fatores: produo, consumo e estoque final, ao longo das ltimas safras.
Pode-se notar uma recuperao em todos os fatores, nas safras de 2002/03 a 2004/05, com
exceo do milho. A produo e o consumo de arroz, feijo e trigo so crescentes no
perodo e seus estoques finais crescem substancialmente. O comportamento do milho, por

126

no se tratar de uma cultura de consumo humano direto, obedece a outros padres, de

acordo com o mercado de raes. Alm disso, verificou-se uma forte queda na safra de
2004/5, devido seca no Sul do pas, que provocou a diminuio do estoque final naquela
safra.
Tabela 5: Balano de Oferta e Demanda de Alimentos, Brasil, 2000-2005
Em mil ton.
Itens
Produtos
2000/01 2001/02 2002/03 2003/04
2004/05
Arroz em Casca 10.386,0 10.626,1 10.367,1 12.829,4 13.227,3
Feijo
2.587,1
2.983,0
3.205,0
2.978,3 3.044,4
Produo
Milho
42.289,3 35.280,7 47.410,9 42.128,5 34.976,9
Trigo
1.658,4
3.194,2
2.913,9
5.851,3 5.845,9
Arroz em Casca 11.950,0 12.000,0 12.250,0 12.660,0 12.900,0
Feijo
2.880,0
3.000,0
3.030,0
3.050,0 3.050,0
Consumo
Milho
36.135,5 36.410,0 38.700,0 39.400,0 39.500,0
Trigo
9.338,7 10.210,2
9.980,5 10.174,1 10.333,0
Arroz em Casca
176,0
95,2
86,2
239,8
296,5
Estoque
Feijo
89,9
139,0
414,5
418,4
509,9
Final
Milho
4.322,9
1.047,0
6.595,2
4.953,7
726,5
Trigo
589,7
626,7
409,2
421,7 1.240,3
Fonte: Conab.

O consumo estimado pela Conab no se refere ao consumo direto informado pelas famlias,
j que este objeto de estudos especficos, como a POF (Pesquisa de Oramentos
Familiares), mas obedece a estimativas tendenciais a partir do crescimento da populao e
de outros indicadores secundrios. Ainda assim, observou-se, um crescimento do consumo
de todos os produtos. O consumo de feijo, p exemplo, alcanou, na safra 2003/04, o
mesmo valor da safra 1999/00, que foi o maior da srie elaborada pela Conab.
A quantidade de leite adquirido apresentada na Tabela 6, comparando-se os dados do
Brasil com os do Nordeste, onde se implantou o Programa de Incentivo Produo e ao
Consumo de Leite, vinculado ao PAA. Verifica-se um aumento de, aproximadamente, 60
milhes de litros no perodo 2003-04, alcanando 704,9 milhes no ano em que o programa
entrou efetivamente em funcionamento. Antes disto, a produo estava estacionada em
torno dos 645 milhes de litros. Verifica-se, tambm que esta expanso continuou em 2005,
pois o valor adquirido de janeiro a setembro, j era prximo ao valor total do ano anterior.
Pela dimenso adquirida pelo Programa do Leite (177,8 milhes de litros adquiridos em
2004), provvel que ele tenha influenciado o aumento da produo nordestina.

127

Tabela 6: Quantidade de Leite Cru ou Resfriado Adquirido

Brasil e Regio Nordeste, 2001-2005
Em milhes de litros
%
Ano
Brasil
Nordeste NE/Brasil
2001 13.212,7
677,6
5,1
2002 13.221,3
646,6
4,9
2003 13.627,2
645,7
4,7
2004 14.502,6
704,9
4,9
2005* 11.893,6
700,3
5,9
Fonte: IBGE Pesquisa trimestral do Leite
*At setembro.

Outro indicador relativo oferta o volume de estoques pblicos de alimentos, que so

importantes para indicar o volume de produtos que podem ser utilizados em polticas
pblicas para impedir a especulao por parte de armazns privados, reduzindo os preos, e
tambm em polticas de distribuio de alimentos em casos de calamidade.
Tabela 7: Estoques Finais de Alimentos da Conab
por Instrumentos, Brasil, 1994-2005
Em mil ton.
Ano
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Compra
DiretaPAA
6
29
70

AGF

Opo

3.180
3.730
2.528
4.435
3.037
1.590
1.240
2.297
355
52
279
1.731

1.263
932
53
1.410
1.826
2.240

Total
3.180
3.730
2.528
4.435
3.037
1.590
2.503
3.229
408
1.467
2.134
4.040

Fonte: Conab.
Os estoques de alimentos esto apresentados nas Tabelas 7 e 8. Estes resultados so efeito
direto do processo de recuperao da Conab ocorrido com seu papel de destaque na
operacionalizao de polticas do Programa Fome Zero.
Verifica-se que os estoques de alguns alimentos (especialmente feijo, milho e trigo) foram
praticamente zerados em 2002. A partir de 2003, nota-se uma rpida recuperao, atingindo

128

em 2005 o volume de 4 milhes de toneladas, ou seja, multiplicando por dez o valor de

2002. possvel notar que esse valor o segundo maior da srie histrica, ficando atrs
apenas do montante registrado em 1997.
Tabela 8: Estoques Finais de Alimentos da Conab por Produtos e Instrumentos
Brasil, 1994-2005
Em mil ton.
Anos
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Anos
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

PAA
0,1
0,5
25

PAA
4
13
31

Arroz
AGF Opo
1.151
2.029
1.587
688
170
863
1.053 1.138
834
588
246
26
1
1
2
2
502
425

Total
1.151
2.029
1.587
688
170
863
2.191
1.421
272
2
4
952

Milho
AGF
Opo
1.211
1.327
840
3.593
2.835
721
187
120
1.398
344
98
27
50
1.410
127
1.679
736
1.256

Farinha de Mandioca
PAA
AGF
Total
10
10
119
119
48
48
26
26
8
8
5
5
65
65
12
12
0,1
0
0
4
0
4
10
0
10

Total
1.211
1.327
840
3.593
2.835
721
307
1.743
124
1.464
1.820
2.022

AGF
802
159
22
54
22
138
492

Trigo
Opo
5
145
559

PAA
2
11
4

Total
802
159
22
54
22
0
5
283
1.051

Feijo
AGF
6
97
30
75
1
12
1
Cont.

Total
3.180
3.730
2.528
4.435
3.037
1.590
2.503
3.229
408
1.467
2.134
4.040

Fonte: Conab.
Os fatores responsveis esto na recuperao de um instrumento de interveno importante,
o AGF- Aquisio do Governo Federal, que, diferentemente do Contrato de Opo60,
envolve a compra fsica do produto, e um poder de interveno muito maior da Conab.
Outro instrumento que passa a ter importncia para produtos da cesta bsica, como farinha

129

Total
6
97
30
75
1
2
23
5

de mandioca e feijo, a Compra Direta do PAA. No caso da farinha de mandioca, todo o

estoque advm do PAA e, do feijo, 76%, em 2005. Vale mencionar que so dois
instrumentos que atingem melhor o pequeno produtor, diferentemente do Contrato de
Opo, que praticamente voltado para os produtores mais capitalizados.
No atendimento ao Fome Zero, a Conab atuou, principalmente, na compra e na distribuio
de alimentos por meio do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar
(PAA). Segundo seu ex-presidente (2003 a 2004): com a compra dos produtos da
agricultura familiar, a Conab reabriu unidades armazenadoras e no final de 2004 estvamos
com mais de 80 unidades (Conab, 2005). Alm da reestruturao fsica, o ex-presidente
afirma que a instituio passou a ter uma participao mais intensa na Secretaria de Poltica
Agrcola do Ministrio da Agricultura, nas discusses das definies para o setor, no
trabalho de estimativa de safra e em outras reas.
Um outro fator importante a ser verificado se houve reduo nos preos dos produtos
alimentares. Conforme dados da Tabela 9, verificou-se que os preos desses produtos
medidos pelo INPC - ndice Nacional de Preos ao Consumidor e pelo IPCA ndice de
Preos ao Consumidor Amplo, subiram menos que os ndices gerais, de janeiro de 2003 a
dezembro de 2005. Enquanto o INPC subiu 20,1 %, o INPC alimentos e bebidas subiu
metade deste valor (10,4%). No caso do IPCA, o aumento do ndice geral, de 23,9%,
tambm no foi acompanhado pelo IPCA Alimentos e Bebidas, que foi de apenas 14,8%.
Este resultado inverteu a situao anterior, verificada de 1999 a 2002, na qual os preos dos
alimentos puxavam a inflao para cima.Alm disso, de 2002 a 2005, verifica-se que a
inflao afetou menos as famlias mais pobres, dado que o INPC abrange as famlias com
renda entre 1 e 8 salrios mnimos, e o IPCA, com renda ente 1 e 40 salrios mnimos.
Tabela 9: Variao Mensal Acumulada do INPC e IPCA, Brasil 1999-2005
Em %
INPCIPCA
Alimentos e
Alimentos e
Perodo
INPC
IPCA
Bebidas
Bebidas
Jan/1999 a Dez/2002
31,1
37,5
27,3
33,7
Jan/2003 a Dez/2005
20,1
10,4
23,9
14,8
Fonte: IBGE.
60

O Contrato de Opo no envolve a aquisio fsica do produto mas sua transao via bolsa de valores
funciona apenas para arroz, milho e trigo.

130

Esse maior barateamento dos produtos alimentares, no entanto, est associado a diversos
fatores, como: a maior oferta de alimentos; a recuperao do poder de compra do Governo
Federal; a desonerao dos produtos da cesta bsica; e a valorizao do Real frente ao
dlar, que barateou os produtos importados, como o trigo.
Com os resultados de produo, consumo, estoque e preos avaliados no perodo mais
recente, possvel afirmar que o pas est mais seguro do ponto de vista da disponibilidade
de alimentos.
2.3.1.2 Indicadores Ligados Renda
Com relao aos indicadores de renda, possvel analisar alguns resultados a partir dos
dados da PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, de 2002 a 200461.
Os indicadores bsicos da PNAD de 2004 mostraram uma reduo da desigualdade de
renda e uma reduo da pobreza extrema. De 2002 a 200462, o ndice de Gini da renda do
trabalho passou de 0,563 para 0,547; a participao na renda total dos 50% mais pobres
cresceu, passando de 14,4% para 15,2%; os 5% mais ricos da populao tiveram reduo de
33,8% para 32,5% da renda total; a proporo de famlias sem rendimento e com
rendimento mensal per capita inferior a meio salrio mnimo caiu de 27,1% para 26,1%.
Para comparar as famlias pobres com as no pobres, foi utilizada a mesma metodologia
utilizada no Projeto Fome Zero (Instituto Cidadania, 2001), que utilizava o conceito da
renda per capita disponvel63.
Atualizou-se monetariamente a Linha Pobreza do Projeto Fome Zero, trazendo-a para
valores de setembro de 2005, a partir do INPC, resultando em valores que variam de R$
102,47 (Nordeste Rural) a R$ 135,78 (Regio Metropolitana de Salvador), estipulados em
funo do custo de vida nas diferentes regies brasileiras. De acordo com esta metodologia,
apresenta-se a evoluo das famlias e pessoas pobres, de 2002 a 2004, nas Tabelas 10 e 11.
61

Este item est baseado no artigo de Takagi, Del Grossi e Graziano da Silva (2006). As tabulaes dos
microdados foram realizadas por Mauro Eduardo Del Grossi.
62
As PNADs tm como referncia a ltima semana do ms de Setembro.
63
Consiste basicamente em: considerar a renda dos domiclios particulares permanentes, excluindo os
rendimentos dos pensionistas (que pagam penso ao chefe do domiclio), trabalhadores domsticos e seus
parentes; acrescentar uma estimativa da renda de produtos agrcolas autoconsumidos; deduzir da renda os
pagamentos com aluguis ou prestao da casa prpria; considerar o nmero de integrantes da famlia
extensa, que se aproxima da idia de domiclio. Para maiores detalhes, ver Takagi, Graziano da Silva e Del
Grossi (2001).

131

Tabela 10: Famlias Pobres e No-Pobres,Brasil, 2002-2004

Tipo de Famlias
Pobres
No Pobres
Sem Declarao de Renda
Total
% de Famlias Pobres

2002
9.792
37.362
882
48.036
20%

2003
10.619
38.124
969
49.712
21%

Em mil famlias
2004
Diferena
2003-2004
9.850
-769
39.965
1.841
1.141
172
50.956
1.244
19%
-

* exceto as reas rurais da regio Norte, no abrangidas em 2002 e 2003.

Fonte: Elaborao dos autores a partir dos microdados da PNAD.

Tabela 11: Nmero de Pessoas Pobres e No Pobres, Brasil, 2002-2004

Tipo de Famlias
Pobres
No Pobres
Sem Declarao de Renda
Total
% de Pessoas Pobres

2002
45,5
123,7
3,3
172,5
26%

2003
48,3
123,4
3,6
175,2
28%

Em milhes de pessoas
2004
Diferena
2003-2004
44,6
-3,7
129,1
5,7
4,1
0,5
177,8
2,6
25%
-

* exceto as reas rurais da regio Norte, no abrangidas em 2002 e 2003.

Fonte: Elaborao dos autores a partir dos microdados da PNAD.

Pelos dados apresentados, verifica-se que houve um aumento da pobreza de 2002 para
2003, e uma reduo de 2003 para 2004, com a sada de 3,7 milhes de pessoas da pobreza,
representando um decrscimo de trs pontos percentuais na taxa de pobreza. Em termos
regionais, a reduo ocorreu em todas as reas: metropolitanas, urbanas no-metropolitanas
e reas rurais (vide Tabela do Anexo 1). As maiores redues, em termos absolutos,
ocorreram no Nordeste (260 mil famlias), com destaque nas reas rurais (128 mil famlias),
e no Sudeste (290 mil famlias), com destaque nas reas metropolitanas e urbanas no
metropolitanas (240 mil famlias). Conjuntamente, estas duas regies foram responsveis
por 72% da reduo de famlias pobres do pas no perodo.
Estratificando-se as famlias por faixas de renda, per capita em intervalos de R$ 10 em R$
10, verificou-se que houve reduo do nmero de famlias sem nenhum rendimento em
2004, em relao aos anos anteriores; e que, entre 2003 e 2004, ocorreu uma reduo do

132

nmero de famlias miserveis e pobres, at o limite de R$ 90,00 per capita. Acima de R$

90, ocorreu um acrscimo do nmero de famlias pobres.
A reduo do nmero de famlias miserveis e o acrscimo das famlias prximas de sair da
condio de pobreza podem ser explicados pelas melhores condies da economia e pelos
programas de transferncia de renda: ao receber uma Bolsa, a renda da famlia sai da
condio de extrema pobreza, mas, infelizmente, apenas o valor desta transferncia no
suficiente para a elev-la acima da linha de pobreza.
Analisando-se a composio da renda das famlias brasileiras (Tabela 12), verifica-se que a
principal fonte a renda do trabalho, representando 76% do total, proporo praticamente
idntica nas famlias pobres e no pobres. A proporo da renda oriunda de aposentadoria,
de cerca de 19%, maior nas famlias no pobres (20%), comparada participao nas
famlias pobres (12%)64. Mas o fator que mais diferencia, em 2004, a composio da renda
entre pobres e no-pobres a renda proveniente das transferncias, incluindo os dividendos,
os juros de caderneta de poupana e rendimentos de aplicaes financeiras65. Como, entre
os pobres, a renda oriunda de juros e aplicaes deve ser praticamente nula, decorre que
praticamente toda a renda oriunda deste item deve ser de transferncia de renda, incluindo o
Bolsa-Famlia do Governo Federal, e outras transferncia de renda de programas estaduais
e municipais.
Tabela 12: Composio da Renda Familiar, Brasil*, 2004
Tipos de Famlia
Pobre
No pobre
Total

Trabalho
(%)

Aposentadoriaa (%)

Transfernciarb(%)

Outrosc
(%)

77
76
76

12
20
19

9
1
2

2
2
2

Renda Mdia
Familiar
(R$ Set/04)
R$ 311
R$ 1.631
R$ 1.365

* Exclusive as reas rurais da regio Norte, no abrangidas em 2002 e 2003.

a Inclui transferncias de aposentadorias e penses.
b Consideram alm das transferncias de renda, os dividendos, os juros de caderneta de poupana e
rendimentos de aplicaes financeiras.
c Consideram abonos de permanncia, doao de no moradores e receitas de aluguis.
Fonte: Elaborao dos autores a partir dos microdados da PNAD.
64

Hoffmann tem chamado a ateno para esse aspecto fundamental de que a distribuio das aposentadorias e
penses no Brasil ainda mais concentrada do que a prpria distribuio da renda, sendo portanto, um dos
elementos a agrav-la. Ver a respeito Hoffmann, 2005.
65
Este item consta como Outras Fontes de Renda no questionrio da PNAD. A questo que especifica se
recebe transferncia de renda s ser divulgada em maro de 2006.

133

Verifica-se que a proporo das transferncias de renda nas famlias dos pobres de 9% ,
comparado proporo de 1% nas famlias no pobres. Comparando-se apenas este item no
perodo 2002 a 2004 (Tabela 13), verifica-se um forte crescimento da participao da
transferncia de renda na composio da renda das famlias pobres, passando de 4%, em
2002 e 2003, para 9%, em 2004. As maiores participaes so verificadas nas reas rurais
do Nordeste (16%), da regio Norte-Tocantins (12%), e nas reas urbanas no
metropolitanas do Nordeste (11%). Mas tambm so relevantes nas reas rurais do Sudeste,
Sul e Centro-Oeste e na regio metropolitana do Centro-Oeste. interessante notar que,
para as famlias pobres residentes em reas rurais, a transferncia de renda sempre mais
relevante do que para as situaes urbana e metropolitana.
Tabela 13: Participao das Transferncias* de Rendas entre as Famlias Pobres,
Brasil, 2002/04
Regies

2002
(%)

2003
(%)

2004
(%)

Metropolitano
Urbano
Rural Tocantins

2
3
7

3
3
7

6
7
12

Metropolitano
Urbano
Rural

3
5
8

3
5
9

8
11
16

Metropolitano
Urbano

3
2

2
3

4
6

Rural

Metropolitano
Urbano
Rural

2
3
4

3
5
5

5
7
9

Metropolitano
Urbano
Rural

4
4
2
4

1
4
4
4

10
7
8
9

Situao do Domiclio

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

BRASIL

* inclui os rendimentos de dividendos, juros e aplicaes financeiras.

Fonte: Elaborao dos autores a partir dos microdados da PNAD.

134

No entanto, estes dados ainda no mostram a influncia dos programas de transferncia de

renda para a reduo da pobreza. Frente inexistncia de pesquisas diretas, possvel
utilizar-se de tabulaes especiais para analisar o seu impacto preliminarmente. O impacto
do Programa BolsaFamlia sobre a melhoria do nvel de renda das famlias mais pobres e a
reduo da pobreza j foi defendido por Neri (2005)66 e Hoffmann (2005a e 2005b). No
entanto, este impacto bem menor do que o impacto referente ao aumento da renda dos
trabalhos. Segundo Hoffmann (2005b), de 2002 a 2004, a parcela referente s
transferncias, incluindo juros e dividendos, contribuiu com 22% da reduo total do ndice
Gini e, de 2003 a 2004, esta contribuio foi de apenas 9,1% da reduo total. Lavinas67
atribui a reduo da desigualdade de renda no perodo conjugao de dois fatores:
recuperao sistemtica do salrio mnimo desde 1995 e queda do valor mdio da renda do
trabalho no mesmo perodo.
Na tentativa de estimar o impacto dos programas de transferncia de renda para a reduo
da pobreza, foram realizadas seis simulaes, apresentadas na Tabela 14. Nestas
simulaes, utilizou-se a mesma linha de pobreza do Programa Bolsa Famlia, qual seja:
famlias extremamente pobres so aquelas famlias sem renda e aquelas com rendimento
familiar per capita de R$ 0,01 at R$ 50,00; e famlias pobres so aquelas com rendimento
familiar per capita de R$ 50,00 at R$ 100,00.
As seis simulaes feitas foram as seguintes:
1) sem transferncias: retirou-se o valor total dos rendimentos da famlia provenientes de
transferncias de todos os programas sociais (classificados como outras rendas)68;
2) todos com Bolsa-Famlia (BF): imputou-se o valor do Bolsa-Famlia supondo-se que
todas as famlias que preenchessem a condio legal j estivessem recebendo pelo
programa69;

66

Ver, tambm: Pobreza teve queda em 2004, revela IBGE. Folha de So Paulo, 27/11/2005.
Em artigo: Retrtatos do Brasil. Folha de So Paulo, 04/12/2005.
68
A varivel da PNAD, na verdade, inclui alem das transferncias, os rendimentos de aplicaes financeiras e
dividendos.
69
Como os microdados do questionrio bsico j disponibilizados da PNAD no permitem distinguir o valor
das transferncias provenientes do Bolsa Famlia das outras transferncias, foi imputado um valor de R$ 15
por criana de at 14 anos e mais R$50,00 para as famlias extremamente pobres (com rendimento familiar
per capita inferior a R$ 50,00). Para as famlias que declaram receber algum valor de transferncia, imputouse a diferena entre o que recebiam e o que teriam direito se de fato estivessem recebendo o BF. Isso significa
67

135

3) todos sem Bolsa-Famlia: o inverso da situao anterior, ou seja, retirou-se apenas o

valor equivalente do BF das famlias que declararam receber transferncias de renda70;
4) o total (3-2) que mostra o impacto do Bolsa-Famlia;
5) sem aposentadorias e penses de at 1 salrio mnimo, que so aposentadorias e penses
dos segurados especiais71;
6) sem aposentadorias de at 1 salrio mnimo e sem transferncias: representa uma
tentativa de eliminar todo o impacto do que se poderia chamar das polticas sociais
compensatrias praticadas no pas.
Estas simulaes so preliminares, pois os dados da PNAD ainda no permitem identificar
a que programas as transferncias de renda se referem, e qual a proporo da renda familiar
proveniente do item Outras rendas so de transferncias de renda. No entanto, so
indicativos que se aproximam da realidade devido ao fato de se tratar de um pblico com
renda extremamente baixa.
Na Tabela 14 esto apresentados os resultados das simulaes com os valores das
diferenas de famlias em relao situao de setembro de 2004 (atual). Os dados
mostram que, em relao situao atual, com a retirada de todas as transferncias
(simulao 1), aumentaria em 1,25 milho as famlias pobres, sendo 850 mil sem nenhum
rendimento e 400 mil extremamente pobres.
Em relao simulao sem Bolsa-Famlia, que retira apenas o valor equivalente que
poderia ser transferido pelo Programa para as famlias que declararam receber
transferncias de renda, h um aumento de 350 mil famlias extremamente pobres e 200 mil
sem nenhum rendimento. No entanto, h uma reduo de 250 mil famlias pobres que
caem para a situao de extremamente pobres, resultando em um impacto de apenas 300
mil no total de famlias pobres.

que em alguns casos de famlias que tem transferncias do LOAS ou de outros programas sociais, o impacto
total das transferncias de renda pode estar sendo subestimado.
70
Nesse caso, o impacto pode estar sendo superestimado uma vez que algumas famlias que recebiam outras
transferncias que no o BF podem ter sido indevidamente descontadas o valor equivalente do BF que
teriam direito mas ainda no esto recebendo
71
O procedimento utilizado foi buscar todos os que declararam receber aposentadorias e penses no valor de
um salrio mnimo vigente, uma vez que a PNAD no separa as aposentadorias rurais das contributivas,
sendo que estas ltimas no podem ser consideradas integrantes da poltica social.

136

Tabela 14: Simulaes de Impactos das Transferncias de Renda sobre a Pobreza

Brasil, 2004
Em mil famlias
Extremamente
Sem Renda
Pobres
Pobres
Tipo de Famlia
Todas
(a)
(c)
(b)
Atual (set/2004)
600
2 450
5 900
8.950
Sem Transferncias
+850
+400
0
+ 1 250
Todos sem BF
+350
- 250
+ 300
+200
Todos com BF
-600
-500
+300
- 800
Diferena BF
-800
- 850
+550
- 1.100
Sem aposentadorias
+850
+650
+2.800
+1.300
Sem aposentadorias e
+2.150
+1.150
+500
+3.800
sem transferncias
Fonte: Elaborao dos autores a partir dos microdados da PNAD.
a) Famlias com rendimento familiar (trabalho + aposentadorias + penses + abonos +
aluguis) per capita nulo.
b) Famlias com rendimento familiar per capita de R$ 0,01 at R$ 50,00.
c) Famlias com rendimento familiar per capita de R$ 50,00 at R$ 100,00.

A simulao de que todas as famlias que se enquadram no publico beneficirio do

programa recebessem o BF, mostra uma reduo de 1,1 milho de famlias extremamente
pobres (600 mil sem renda e 500 mil extremamente pobres), mas com impacto total de
apenas 800 mil famlias. Isso se deve ao fato de que parte do efeito do Programa o de
aliviar a pobreza extrema, fazendo com que cerca de 300 mil famlias extremamente pobres
(renda at R$ 50,00) passem categoria de pobres (renda entre R$ 50,00 e R$ 100,00).
O balano entre todos com e sem Bolsa Famlia mostra uma reduo potencial de 1,1
milho de famlias pobres, das quais 800 mil sem nenhum rendimento, e 850 mil
extremamente pobres. No entanto, verifica-se um aumento de 550 mil famlias na categoria
de pobres intermediria, que subiram da categoria de extremamente pobres. Isso indica uma
reduo aproximada de apenas uma em cada 30 famlias pobres pois, sem o BF, existiriam
9.250 mil famlias com rendimento per capita de at R$ 100,00 e no 8.950 mil, como
mostra a PNAD de 2004.
Outra observao importante que, se o BF atender todo o pblico elegvel, ainda mais de
8 milhes de famlias continuariam pobres (ou seja, com renda per capita inferior a R$ 100)
e quase 2 milhes de famlias permaneceriam miserveis praticamente 2 em cada 3 das

137

existentes em 2004. Isto mostra claramente a insuficincia do Programa, isoladamente,

como forma de erradicao da pobreza no pas.
Mas, um fator que se destaca na Tabela 14 o impacto da retirada das chamadas
aposentadorias rurais e penses no valor de at um salrio mnimo no aumento de
famlias pobres: o nmero de famlias sem rendimentos aumenta em 1,3 milho e o total de
famlias pobres em 2,8 milhes. Se, alm das aposentadorias e penses de at um salrio
mnimo, deduzir-se da renda das famlias tambm as transferncias, o nmero de famlias
sem nenhum rendimento sobe para 2,2 milhes e o de famlias pobres para mais 3,8
milhes, atingindo um total de quase 14 milhes de famlias pobres no pas.
O maior impacto das aposentadorias rurais e penses sobre a pobreza deve-se
fundamentalmente a dois elementos bsicos: primeiro, obviamente, o maior valor do
benefcio, que de um salrio mnimo por pessoa (R$ 260 na poca) que, por si s, uma
renda suficiente para tirar do critrio de aceitabilidade do BF as famlias monoparentais
com um filho. Em segundo lugar, a concentrao das aposentadorias rurais nos
trabalhadores agrcolas familiares, que compem o universo dos segurados especiais e que
constituem um dos grupos de menores renda per capita do pas.
Verifica-se, assim, que o BF teve um impacto importante, mas limitado, de aliviar a
extrema pobreza, especialmente daquelas famlias sem nenhum rendimento do trabalho.
Esse impacto foi maior do que aquele de retirar as famlias beneficiadas da situao de
pobreza em que se encontram.
Considera-se que a validade maior seria considerar o papel da transferncia de renda como
forma de ampliar o acesso s necessidades bsicas, como a alimentao, a partir da
transferncia de um valor mdio de cerca de R$ 63,00 por famlia. Pesquisas preliminares
do MDS indicam que cerca de 75% dos recursos do BF destinam-se compra de alimentos.
Outras pesquisas de programas originrios, como o Bolsa-Alimentao, demonstraram uma
melhoria do padro alimentar das famlias beneficirias. A pesquisa, realizada em outubro
de 2003, antes da unificao, indicou que as famlias beneficirias tendem a utilizar uma
porcentagem maior de seus recursos com alimentos do que as no-beneficirias(Ministrio
da Sade 2005). Verificou-se, tambm, uma dieta mais diversificada, com maior consumo
de frutas, verduras e carnes (14%, 31% e 18% de aumento, respectivamente) resultando em

138

que, para cada R$ 15,00 do Bolsa-Alimentao, em mdia eram gastos R$ 5,28 em carnes,
R$ 2,89 em frutas, R$ 2,85 em gros, cereais e farinhas, e R$ 1,77 em laticnios. As
famlias beneficirias apresentaram, ainda, quase trs itens alimentares a mais consumidos
do que as famlias do controle (27 contra 24,2 itens).
Devido forte identificao do Bolsa Famlia com o Fome Zero nos municpios, fato
relatado por vrios gestores e por pesquisas preliminares de opinio pblica do MDS,
acredita-se que o resultado ser semelhante ou ainda melhor no caso de uma avaliao de
impacto do Bolsa-Famlia.
2.3.1.3 Indicadores Nutricionais
Os indicadores nutricionais disponveis para o perodo mais recente so aqueles levantados
pelo Sistema de Informao Bsica do Ministrio da Sade. SIAB, que um sistema de
informao da populao atendida pelo sistema de sade pblico, alimentado por 196 mil
agentes comunitrios de sade e 22 mil equipes de sade, com uma cobertura estimada de
40% da populao72.
Grfico 1
Proporo de crianas menores de 1
ano desnutridas (% )
10,1
8,1
7,0

6,1
4,8
3,6

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2,9

2005

Fonte: SIAB/CGPAN/MS

Os dados apresentados no Grfico 1 mostram uma forte reduo no grau de desnutrio

infantil em menores de um ano, de 1999 a 2005. No entanto, nota-se uma queda substancial
de 6,1% para 2,9% entre 2002 e 2005, ou seja, diminuindo pela metade o ndice. Vale

72

Conforme texto da CGPAN/MS para o Relatrio Objetivos de Desenvolvimento do Milnio de 2005.

139

mencionar que, quanto menor o valor, mais difcil tambm fica a reduo da desnutrio, o
que valoriza ainda mais os resultados alcanados.
No se pode afirmar que estes resultados esto vinculados diretamente s aes
implementadas pelo Programa Fome Zero. Estudos recentes procuram inferir o impacto de
diversos fatores para a evoluo de indicadores de sade das crianas. Macinko et al.
(2005), avaliaram a influncia do Programa Sade da Famlia e outros indicadores sobre a
evoluo da taxa de mortalidade infantil de 1990 a 2002. O estudo avaliou que a taxa de
mortalidade infantil caiu de 49,7 para 28,9 por mil crianas nascidas vivas no perodo de 13
anos e verificou que o fator que mais contribuiu para a reduo foi o crescimento da
cobertura do Programa Sade da Famlia, que passou de 0% para 36% da populao
atendida. O estudo estatstico mostrou que, para cada 10% de crescimento da cobertura do
Programa, havia uma reduo de 4,5% da taxa de mortalidade infantil. Outros fatores que
contriburam para a reduo da taxa foram: acesso gua tratada (reduo marginal de
2,9%) e leitos hospitalares (reduo marginal de 1,35%). Por outro lado, o crescimento de
10% do analfabetismo em mulheres levou a um aumento de 16,8% na taxa, e o crescimento
da renda mdia, a um crescimento de 1,1%. Isto mostra que o efeito da renda na reduo da
mortalidade infantil muito menor em relao a outros fatores, como o acesso a
informaes e orientaes de sade.
Um dos fatores que contribui fortemente para esta reduo o aumento do aleitamento
materno exclusivo. Os dados do SIAB mostram que, de 1999 a 2005, h um aumento
progressivo na porcentagem de crianas at 4 meses com aleitamento materno exclusivo,
passando de 57,4% a 70,9%, neste perodo.
Vale mencionar, tambm, que estes resultados so bem superiores em relao ao conjunto
da populao, pois se referem exatamente quelas crianas que esto tendo acesso a uma
assistncia bsica em sade, especialmente pelo Programa Sade da Famlia, que envolve
os agentes comunitrios de sade. Demonstram, assim, a importncia que o acesso a
servios bsicos tm na evoluo das condies de vida das crianas.
2.3.2 Segurana Alimentar Territorial e a Expanso no Semi-rido
Conforme abordado anteriormente, a estratgia do Programa Fome Zero foi iniciar sua
implantao a partir de critrios territoriais, ou seja, selecionando localidades prximas

140

(municpios de pequeno porte do semi-rido e da regio Norte e microrregies com

consrcios intermunicipais em andamento).
A validade desta estratgia explica-se pelo fato de que, embora as causas estruturais da
insegurana alimentar das famlias estejam relacionadas a fatores macroeconmicos (nvel
de emprego e renda), estas tambm esto relacionadas a fatores ligados ao territrio, como
baixo dinamismo da economia local/regional, infraestrutura precria, falta de acesso a bens
e servios bsicos, como gua encanada, saneamento e moradia, e baixa diversidade da
produo alimentar local. Isto vai muito alm das causas relacionadas a opes individuais,
como nvel educacional, acompanhamento bsico de sade dos filhos e participao em
cursos de qualificao profissional, que tambm so importantes, mas no devem ser
solues exclusivas. Optar por esta ltima soluo significa, em ltima instncia,
responsabilizar as prprias famlias e os indivduos pela sua condio de vulnerabilidade.
Por isso, uma forma de construir as chamadas portas de sada para a vulnerabilidade,
simultaneamente ao atendimento emergencial para o acesso alimentao, fazer as
polticas universais e geradoras de emprego e renda chegarem ao mesmo tempo,
potencializando os efeitos das mesmas na localidade e junto s famlias mais vulnerveis.
Este processo no imediato e pode demorar anos para ser consolidado. Isto porque
envolve uma forte co-participao dos governos estaduais e municipais, em torno de uma
convergncia de aes no territrio e nas famlias, e tambm uma forte atuao
interministerial no Governo Federal. Esta proposta foi iniciada no Comunidade Solidria,
que teve quatro anos de implantao, mas poucos resultados se fizeram perceber ao final, j
que no houve continuidade nas aes.
O melhor exemplo de sucesso desta estratgia foi verificado nos dois municpios-piloto do
Programa Fome Zero: Guaribas e Acau, no Estado o Piau. A co-participao do Governo
Estadual, com a implantao da Coordenao Estadual do Programa, foi determinante para
os resultados alcanados. O Balano do MESA, de junho de 2003, dos dois municpios
relata as dezenas de aes simultneas implantadas nos dois municpios.
No balano, constam as seguintes aes aps a instalao do Programa Fome Zero nos dois
municpios: implantao de um sistema simplificado de abastecimento de gua em
Guaribas, que anteriormente no possua um reservatrio de gua potvel; construo de

141

200 casas populares; pavimentao da rodovia PI-144, que liga So Raimundo Nonato a
Caracol, a 50 quilmetros de Guaribas, reduzindo o percurso de 4 horas para 30 minutos,
juntamente com melhoria das estradas vicinais; alfabetizao de quase 600 pessoas;
concesso de registro civil a dezenas de moradores; construo de mercado pblico em
Guaribas e feira-livre nos dois municpios; elaborao do primeiro plano de
desenvolvimento local para os dois municpios; implantao de rdio comunitria em
Guaribas (a primeira emissora de rdio local) com capacitao para a gesto e a produo
da emissora.
Alm disso, foram efetivados cursos de capacitao de multiplicadores para estratgias de
alimentao saudvel e de alternativas de alimentao com base na cultura local, em
parceria com a Embrapa, visando aumentar e diversificar a oferta de alimentos no mercado
local e melhorar a dieta das famlias e aumentar a renda dos produtores locais; cursos de
capacitao, em parceira com a Universidade Federal do Piau, sobre cuidados alimentares
e higiene, com foco especial nas crianas com menos de 1 ano visando reduzir a
desnutrio e a mortalidade infantil;
Os agricultores de Guaribas receberam apoio tcnico para plantio e comercializao da
safra de feijo, com anncio da proposta de compra por parte da Conab, o que acabou por
melhorar o nvel de preo ofertado ao produtor, melhorando a renda.
Os resultados verificados pelo aquecimento da economia local devido aos recursos da
transferncia de renda e das demais aes foram: surgimento de pequenos negcios, como
barbearia e hotel, construo de salo de beleza, farmcia e lanchonetes.
Uma avaliao da implantao do Programa nos dois municpios, feita pela FIAN (2004),
traz o relato dos moradores sobre o seu impacto. Na nica mercearia existente em Guaribas,
o comerciante ampliou, de trs prateleiras com produtos alimentcios, para seis prateleiras,
e ainda reformou o estabelecimento visando sua ampliao. Alm disso, os moradores da
cidade relatam uma elevao da auto-estima, do orgulho da cidade. Antes, tinham vergonha
de sua condio miservel.
Em Acau, os relatos dos beneficirios indicam que os recursos do Programa de
transferncia de renda representaram um grande marco pelo acesso alimentao regular,
associando-o condio de felicidade, superando uma condio anterior de agonia pela

142

ausncia de comida. Indicam, tambm uma maior diversificao na alimentao, antes

restrita a feijo e milho, e aps o recebimento dos recursos, incorporando arroz, leo,
caf,acar, massas, verduras e carnes.
Nestes municpios, como em vrios no Estado do Piau, a identificao das melhorias com a
implantao do Programa Fome Zero elevada, segundo a avaliao da FIAN. Os
beneficirios do Bolsa-Famlia associam o benefcio ao Fome Zero, no fazendo distino.
Segundo o documento da FIAN (2004, p: 17), o Programa Fome Zero, por meio de um
auxlio financeiro, tem possibilitado s famlias (...) condies de vida relativamente mais
dignas e humanas. Ainda, reproduzindo o relato de um beneficirio: o Fome Zero um
programa que deveria continuar. Ele tem ajudado muito, deveria ser um direito de cada
um.
Os dados de acompanhamento em sade foram avaliados por Figueir e Balsadi (2003),
que analisaram os dados de 2002 e do primeiro semestre de 2003 do Sistema de Informao
da Ateno Bsica (SIAB), que acompanha a condio de sade das famlias nas reas
atendidas pelo Programa de Sade da Famlia (PSF). Foram avaliados sete municpios no
Piau e cinco no Rio Grande do Norte, que estavam recebendo o Programa Carto
Alimentao desde maro de 2003.
Nos municpios do Piau, os autores verificaram tendncia de reduo do nmero de bitos
dos menores de um ano em cinco dos sete municpios e, em um dos municpios, esse
nmero tendeu a estabilizao nos patamares do ano anterior. Em dois municpios, sendo
um deles Guaribas, no havia ocorrncia de nenhum bito infantil no primeiro semestre de
2003.
No entanto, os dados de baixo peso ao nascer, de desnutrio energtico-protica para
crianas menores de 1 ano e entre 12 e 23 meses de idade e de diarria em menores de 2
anos, ainda mostravam uma tendncia crescente ou de permanncia dos nmeros absolutos
nos mesmos patamares do ano anterior, na maioria dos municpios, sendo necessrio
observar os resultados em perodos mais longos.
No Rio Grande do Norte, os bitos de crianas menores de um ano e a taxa de mortalidade
infantil melhoraram em todos os municpios selecionados, sendo que em dois deles tambm
no foram registrados bitos infantis no primeiro semestre de 2003. Os demais indicadores

143

para estes municpios tambm no foram conclusivos, mas o nmero e a porcentagem de

menores de dois anos em situao de desnutrio energtico-protica melhorou em quatro
dos cinco municpios.
Embora no se possa inferir o grau de significncia estatstica destes dados pelo fato destes
municpios possurem elevado grau de subdeclarao de bitos e de ocorrncias, alguns
relatos de agentes de sade demonstram o elevado impacto do Programa Fome Zero para a
diminuio da vulnerabilidade das crianas nestes municpios.
Um agente de sade de Guaribas73 confirmou os rpidos resultados do Programa: segundo
ele, desde maro foram atendidos menos pacientes que de costume, passando de 15
desnutridos para nove por ms. O posto de sade de Guaribas socorreu em janeiro 49
crianas com diarria. Em fevereiro, foram 24. No ms passado, o nmero de pacientes caiu
para 12.
Defende-se que estas experincias so viveis e executveis em todos os rinces do pas,
elevando a dignidade e as condies de vida das populaes esquecidas historicamente
pelo poder pblico. O pr-requisito uma pactuao com os trs nveis de governo, que v
alm, naturalmente, da definio do nome do programa de transferncia de renda e da
complementao do valor do benefcio. Uma pactuao de priorizao de regies
deprimidas, onde se concentra a pobreza, e de implantao de aes de melhoria da infraestrutura local, de ampliao do acesso a servios e bens coletivos bsicos e universais,
como gua, saneamento e moradia, juntamente com os programas focalizados de melhoria
do acesso alimentao. O relatrio da Coordenadoria Estadual de Segurana Alimentar e
Erradicao da Fome Projeto Fome Zero Piau, de 2003 a 2005 mostra o quanto se
avanou a partir de uma atuao conjunta dos Governos Estadual e Federal.
Esta estratgia pode ser, tambm, incrementada por meio dos programas de
desenvolvimento territorial que diversos Ministrios tm implantado, como o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, os
Consads, do MDS, e os projetos de mesoregies prioritrias do Ministrio da Integrao

73

Dirio de Natal, 22/04/2003. Depois do Fome Zero.

144

Nacional. Um resultado concreto desta atuao tem sido a implantao, pelo MDA, de
Centrais de Comercializao da Agricultura Familiar, que ocorrido em vrias regies74.
Esta estratgia tambm defendida por Dedecca e Barbieri (2003). Inspirados na
repercusso e nos resultados iniciais do Programa Fome Zero em Guaribas e Acau, os
autores defendem que o pblico selecionado e atendido pelo Programa seja o ponto de
partida para uma estratgia de articulao dos demais programas sociais. Os autores
identificaram que as 44 milhes de pessoas abaixo da linha de pobreza do Projeto Fome
Zero possuem carncias diversas, como: falta de habitao, gua, saneamento, educao,
sade e acesso ao trabalho, e que estas informaes so fundamentais para a ao local e
para a definio de prioridades de investimento das diversas esferas de governo. Segundo
os autores, parece inquestionvel que o Programa Fome Zero abre a possibilidade de
articulao dos programas sociais e a ao unitria sobre as famlias vulnerveis
socialmente. Pela primeira vez, o pas conta com um programa pblico com ampla
legitimidade e com a capacidade de mobilizao integrada da poltica social (idem, p: 19).
Claramente, este um resultado mais facilmente alcanvel dentro do modelo das pequenas
e mdias cidades. Nas grandes cidades e regies metropolitanas, os fatores
macroeconmicos ligados ao emprego e renda so muito mais determinantes da
vulnerabilidade das famlias. No Projeto Fome Zero constava que a proporo de pessoas
desempregadas entre os pobres nas reas metropolitanas era dez vezes maior que entre os
pobres das rurais, e duas vezes maior em relao s reas urbanas no metropolitanas
(Instituto Cidadania, 2001). Alm disso, pela sua dimenso e maior disperso, os
vazamentos dos recursos para outras regies mais dinmicas muito maior, e
dificilmente se obteria os efeitos de dinamizao de economia local a partir de recursos
transferidos s famlias. Como o custo de vidas das famlias metropolitanas maior, o
valor do benefcio traz reduzido alvio para as necessidades bsicas da populao nestas
reas. Outro agravante visvel o maior esfacelamento do ncleo familiar nas grandes
cidades, dificultando um trabalho de reconstruo de identidades e vnculos familiares e
com a comunidade.

74

As Centrais de Comercializao da Agricultura Familiar visam apoiar projetos regionais que garantam
preos mais justos e insero permanente no mercado. Est prevista a instalao de 39 Centrais e 21 Centros
Integrados de Negcios Rurais.

145

Nestes casos, as polticas macroeconmicas que resultem em maior gerao de emprego e

renda, associadas s aes de ampliao do acesso moradia, saneamento e barateamento
da alimentao, so de longe o melhor caminho. Aes de alimentao a baixo custo, como
o PAT Programa de Alimentao do Trabalhador, e os restaurantes populares, os bancos
de alimentos e as hortas urbanas, podem ter impacto positivo para a segurana alimentar
das famlias e dos trabalhadores urbanos.
2.3.3 A Gesto Participativa
Um outro fator determinante para o sucesso de uma poltica de segurana alimentar e
nutricional a gesto participativa. Segundo Dean (2005), os direitos humanos tm sido
colonizados em funo de uma abordagem gerencial do desenvolvimento humano, o que
representa um risco da causa dos direitos sociais ser substituda pelo individualismo liberal.
Na nova ordem liberal, no lugar da noo do direito associado proviso da seguridade
social e bem-estar coletivo, toma espao a nfase na responsabilidade social e autopromoo (self-provisioning).
Para o autor, para superar este risco, necessrio recuperar a noo dos direitos humanos
no apenas do ponto de vista dos direitos sociais, mas em termos de responsabilidades
globais, por um lado, e de necessidades locais, de outro. Isto implica, segundo o autor, no
no reforo imediatista dos direitos sociais, mas na realizao progressiva de redes de
proteo e boa governana, por meio, por exemplo, da formulao de demandas por
recursos negociados democraticamente. Isto requer meios mais autnticos e efetivos de
participao popular.
No Brasil, muito se avanou na criao de instituies de controle e participao social,
desde a Constituio de 1988, que previu a institucionalizao dos conselhos gestores de
polticas setoriais ou conselhos de polticas pblicas nas esferas federal, estadual e
municipal (Schneider, Silva e Marques, 2004).
De acordo com Favareto e Demarco (2004), dados do IBGE apontavam a existncia, em
2001, de aproximadamente 27 mil conselhos, abrangendo 99% dos municpios brasileiros,
numa mdia de 4,9 conselhos por municpio. Segundo os autores, a maior parte dos estudos
sobre estes conselhos levantam aspectos contraditrios. Por um lado, avalia-se a
precariedade da participao e representatividade nesses espaos e as tentativas, muitas

146

vezes bem sucedidas, de submet-los aos esquemas de poder tradicionais tpicos dos
pequenos municpios. Por outro lado, mesmo frente precariedade, os conselhos tm criado
a possibilidade da efetiva participao de segmentos que at ento no tinham canais para
expressar suas opinies e demandas.
A criao e disseminao destes espaos eram incentivadas pela avaliao da possibilidade
de um efetivo processo de democratizao, entendido como algo que ultrapassa
(incorporando, obviamente) a retomada dos procedimentos bsicos da democracia
representativa (eleies livres e peridicas, liberdade de organizao partidria, liberdade
de expresso, etc.). Ou seja, a participao e a descentralizao se colocavam como
instrumentos centrais na democratizao da relao entre Estado e sociedade civil (Silva e
Marques, 2004, p: 10-11).
As avaliaes dos conselho municipais de desenvolvimento rural (CMDR) presentes em
Schneider, Silva e Marques (2004) sobre a efetividade dos conselhos como formas de
participao social, na elaborao e gesto das polticas, e no empoderamentodas
organizaes sociais locais, demonstram que esta depende de quatro grandes fatores:
1) do aspecto institucional onde os conselhos esto inseridos: o processo de criao foi
sempre de cima pra baixo como uma imposio do Governo Federal para
gestionar os processos de transferncia de recursos nos vrios setores (educao,
sade, assistncia, etc) e at certo ponto artificiais, ou seja, no correspondiam a
uma demanda da populao local.
2) da participao da sociedade civil nos conselhos. A mera paridade numrica no
tem significado ou garantido a pretensa simetria entre os atores integrantes dos
Conselhos (idem, p:16).
3) das competncias necessrias para intervir de forma ativa e participativa nesses
conselhos .
4) da conformao e atuao dos prprios atores sociais. A vitalidade dos CMDRs
enquanto espaos de democratizao das estratgias e polticas de desenvolvimento
em nvel local repousa, em grande medida, na existncia e interveno de
movimentos, associaes, cooperativas e/ou sindicatos de trabalhadores rurais.

147

Silva e Marques (2004) concluem que h um processo de democratizao em construo

que abre certos espaos importantes a setores antes excludos, mas que esses espaos no
so suficientes para romper com as relaes de poder local historicamente constitudas.
As avaliaes recentes concluem pela baixa efetividade dos conselhos municipais
implantados. Segundo relatrio da Controladoria Geral da Unio75, em 49 dos 50
municpios fiscalizados na quarta edio do Programa de Sorteios, constatou-se que os
conselhos e as comisses municipais no tm atuao efetiva. Segundo a CGU, em alguns
municpios, os conselhos e as comisses foram constitudos apenas formalmente, mas no
desempenham suas atribuies, deixando de realizar reunies e de fiscalizar a aplicao dos
recursos federais nos programas executados pelos municpios. A composio incorreta dos
conselhos comum na grande maioria dos municpios, com direes dos conselhos
indicadas pelos prefeitos, efetivando parentes e compadres seus ou de seus secretrios
municipais. Os membros do conselho so, muitas vezes, funcionrios da Prefeitura, o que
pode comprometer a imparcialidade das decises. Outro problema citado como recorrente
a no criao do Conselho, ou a sua completa inatividade.
A proposta da CGU era propor conselhos municipais nicos, para valorizar os quadros
realmente qualificados, pois no tem cabimento a existncia de um conselho para cada
programa federal.
Em funo do diagnstico da pouca operao dos conselhos existentes, especialmente no
Nordeste e Norte, e da necessidade de implantao rpida do Programa Fome Zero, e da
impossibilidade de se realizar outro cadastro rapidamente, o MESA lanou mo da
implantao dos Comits Gestores, como rgos de controle social do Programa Carto
Alimentao, conforme abordado no item 2.2.1.
Esta foi uma forma inovadora de envolver a prpria comunidade na identificao e seleo
dos beneficirios, e acompanhar os resultados do Programa. Havia tambm uma coresponsabilizao dos trs nveis de governo, com a formao das Coordenaes Estaduais
do Fome Zero operando como um brao executivo do Programa e como elo de ligao do

75

Notcias da Assessoria de Comunicao da Controladoria Geral da Unio CGU - 17/10/2003 (CGU quer
dar efetividade a atuao dos conselhos).

148

Governo Federal com os municpios, responsveis pela formao e manuteno da infraestrutura dos Comits Gestores e da gesto do Cadastro nico.
Segundo Gomes (2003), coordenador regional do Programa Fome Zero no Nordeste, nos
municpios beneficiados afirmava-se que, pela primeira vez neste Pas, estava se
rompendo o monoplio do poder municipal na gesto das polticas pblicas e reduzindo-se
a distncia entre seus objetivos e as demandas dos beneficirios. (...) Essas conquistas,
essas quebras de resistncias, no se deram sem um acirrado embate entre diferentes foras,
muitas vezes antagnicas, na arena da luta poltica local. A proporcionalidade favorvel
sociedade civil nos CGs e o apelo para que setores da sociedade local se representassem,
levaram a um rpido e surpreendente processo de organizao social ou a sua consolidao,
quando j existente. Formou-se um verdadeiro exrcito de voluntrios annimos movidos
pelos mais diferentes motivos de participao, onde majoritrio o desejo de quebrar o
tradicional clientelismo poltico local.
Esta forma de gesto participativa trouxe problemas, mas tambm trouxe grandes avanos
na conscientizao da populao local e na construo da cidadania.
Ortega (2003) realizou uma avaliao de seu funcionamento nos Estados da Paraba, Rio
Grande do Norte e Pernambuco, entre julho e agosto de 2003. Os principais problemas,
identificados em seu relatrio, foram:
- dificuldades de operao em alguns Comits Gestores;
- baixa qualidade da capacitao em alguns municpios, dificultando a compreenso correta
do Programa Fome Zero;
- falta de informaes e material de divulgao do Programa Fome Zero nos municpios;
- reivindicao de uma pessoa remunerada, ainda que parcialmente, para realizar as tarefas
mais rotineiras do Programa;
Os pontos positivos verificados foram:
- Os membros dos Comits Gestores assumiram com grande responsabilidade e
transparncia as tarefas de gesto do PFZ;
- o Programa vinha alcanando de fato os mais necessitados nos municpios;

149

- os gastos vinham sendo feitos em alimentos e incentivando a agricultura familiar local.

Nos municpios em que os CGs realizaram reunies de esclarecimento sobre o Programa
Fome Zero, as famlias incorporaram a idia de que seu consumo direcionado incentiva a
economia local;
- a comprovao dos gastos vinha se dando sem grandes crticas;
- o aquecimento da economia local, particularmente do comrcio de alimentos, estava
promovendo uma maior formalizao da economia;
- a coincidncia de aes do Fome Zero e dos governos estaduais criava melhores
condies para seu sucesso. Exemplos mais evidentes disso so as aes de incentivo
documentao das pessoas atravs do Registro Civil e a alfabetizao de jovens e adultos;
- a constituio dos Comits Gestores vinha realizando a incluso poltica de atores sociais
locais antes excludos;
- nos municpios em que o Frum DLIS conseguiu fortalecer o capital social os membros
dos Comits Gestores tinham maior discernimento dos objetivos do Fome Zero.
Esta proposta inovadora dos Comits Gestores, no entanto, teve vida curta e, com a
unificao dos programas de transferncia de renda, foi abandonada, assim como o debate
sobre a unificao dos conselhos municipais. No entanto, foi muito bem recebida pelos
movimentos sociais e pelo Consea, motivando a demanda pela continuidade do seu
funcionamento no Programa Bolsa-Famlia. O processo de abandono dos Comits
Gestores e a proposta alternativa sero abordados no captulo 3.
2.3.4 O Fortalecimento de Grupos Especficos (indgenas quilombolas, agricultura
familiar)
Um fator que ressaltado a partir do Programa Fome Zero o maior protagonismo dos
grupos organizados na gesto das polticas voltadas para as comunidades especficas, como
as indgenas, quilombolas e da agricultura familiar.
Na agricultura familiar, foi relatado que a prpria proposta do Programa de Aquisio de
Alimentos partiu destes grupos organizados, durante a transio de governo. Alm disso,
eles tm sido os principais divulgadores do Programa nos Estados e municpios,
contribuindo para atingir a capilaridade necessria.

150

Simultaneamente, so ampliadas vrias aes voltadas para estes grupos: os recursos

disponibilizados para o Pronaf foram ampliados de R$ 2,4 bilhes, na safra 2003/2004,
progressivamente, at atingir R$ 9 bilhes, na safra 2005/2006, um aumento de 275% em
valores nominais. Os maiores aumentos so exatamente nas regies tambm prioritrias do
Programa Carto Alimentao: regies Nordeste e Norte.
Foi implantado, tambm, o Programa Garantia-Safra, no semi-rido, voltado para reposio
das perdas ocasionadas pela seca como uma forma de seguro. E, na safra 2004/2005, foi
reformulado o Proagro, por meio da Resoluo 3234 do Banco Central do Brasil, de
31/08/2004, resultando no chamado Novo Seguro da Agricultura Familiar, que garante,
pela primeira vez, a cobertura de 100% do financiamento mais 65% da receita lquida
esperada pelo empreendimento financiado pelo agricultor familiar76.
Outro exemplo a auto-organizao para distribuio de alimentos por parte das famlias
acampadas espera de reforma agrria. A distribuio dos alimentos nos acampamentos era
realizada pelo Incra, mas a distribuio para as famlias era feita de forma comunitria, por
meio de suas prprias organizaes.
Um processo importante foi a identificao das famlias quilombolas para recebimento de
alimentos, que tambm foi feita com a participao das prprias comunidades, juntamente
com o diagnstico de projetos comunitrios prioritrios para gerao de renda. Foram
transferidos recursos para projetos de casas de farinha, artesanato, hortas e pequenas
agroindstrias.
Os grupos indgenas e quilombolas contam, tambm, com Cmaras Permanentes no
Consea, que debatem poltica especificas, como o Programa Brasil Quilombola e a Poltica
de Segurana Alimentar para a populao indgena.
Um resultado associado ao PAA e recuperao do fornecimento de alimentos aos grupos
especficos de que 40% dos alimentos distribudos pela Conab, em 2005, so oriundos da
agricultura familiar, e este ndice crescente medida da evoluo do PAA. A implantao
da Poltica de Segurana Alimentar e nutricional, ainda que em sua fase inicial, certamente
tem contribudo para a maior proteo social para estes grupos, aliado ao fortalecimento de
seu carter organizativo.

151

2.4 Concluses
Neste Captulo, foram apresentados os componentes de uma Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional e seus aspectos diferenciadores das polticas sociais. Apresentouse, tambm, uma experincia concreta de implantao da mesma no Brasil, ainda que
inacabada e incompleta, a partir do Programa Fome Zero do Governo Federal. Verificou-se
que essa implantao obedeceu proposta conceitual original, que defendia a implantao
de polticas especficas de segurana alimentar, ao lado do componente da Segurana
Alimentar e Nutricional como eixo norteador de polticas pblicas.
Neste sentido, houve grandes avanos, com a implantao dos seguintes programas e aes:
o Carto Alimentao; o Programa de Aquisio de Alimentos; a amplificao da cobertura
da distribuio de cestas de alimentos para grupos especficos vulnerveis a partir de sua
prpria organizao e oriundos da agricultura familiar; a implantao de aes conjuntas
em torno de semi-rido; a ampliao da alimentao escolar para grupos de risco antes no
atendidos; a tentativa de imprimir uma coordenao intersetorial para as polticas de
segurana alimentar e nutricional; e a formatao e o funcionamento regular do Consea
como instncia participativa de formulao, acompanhamento e avaliao de polticas
pblicas e de iniciativas da sociedade.
Merece destaque a expanso dos programas a partir de critrios territoriais, priorizando, em
um primeiro momento, os pequenos municpios (at 75 mil habitantes) do semi-rido e da
regio Norte. Este um critrio diferenciador em relao s polticas focalizadas
individualmente nas famlias pobres predominante no perodo anterior. A opo pelo incio
nos chamados rinces imprimiu maior dificuldade operacional para expandir os
programas rapidamente, mas tratou-se de uma opo tcnica-poltica do governo, no sem
enfrentar presses pelo incio nas reas metropolitanas da regio Centro-Sul.
Avalia-se que, a despeito desta opo do incio pelos rinces, a grande amplitude das
aes implantadas no primeiro ano deveu-se ao fato da existncia prvia de um projeto - o
Projeto Fome Zero do Instituto Cidadania, transformado em programa de governo,
associado opo pelo seu fomento inicial a partir das localidades com certa base
mobilizada, j vinda dos governos anteriores.
76

Fonte: site do MDA, www.mda.gov.br/saf.

152

A necessidade de implantao rpida do Programa sem dvida trouxe problemas e

dificuldades. No entanto, a tradio brasileira de implantao de polticas pblicas novas,
associada necessidade de recriao de estruturas institucionais e organizacionais, remete a
uma realidade bastante diversa daquela que houve no Programa Fome Zero, cujos
resultados numricos falam por si.
As avaliaes dos resultados realizadas at o momento, ainda que no sejam definitivas,
indicam avanos nos objetivos do alcance da segurana alimentar, atribudos ao aumento da
disponibilidade dos alimentos, no seu barateamento relativo, no aumento da renda das
famlias mais pobres e na reduo da desnutrio infantil. No entanto, estes indicadores
tambm demonstram a dificuldade de mensurar o impacto de cada componente da Poltica
de SAN, pois h influncia de fatores externos sua implantao. Isto refora o forte
carter intersetorial da poltica, na qual diversas polticas influenciam seus resultados.
Os dados apresentados a partir dos resultados da PNAD 2004 e outros, mostraram, tambm,
que as polticas de transferncia de renda implantadas de forma isolada contribuem muito
pouco para a superao da pobreza, embora contribuam para o alvio da pobreza extrema e
para o aumento do acesso a uma alimentao mais diversificada.

153

Captulo 3: As Contra-Marchas e as Perspectivas para a Consolidao

da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil
Desde a sua implantao, o Fome Zero sofreu crticas contundentes por parte da mdia, da
oposio e de formadores de opinio. Os relatrios de mdia do MESA de 2003 77
indicavam uma exposio bastante elevada nos jornais impressos, a maioria com vis
negativo. importante buscar entender as causas de tamanha reao a uma proposta de
combate fome e de garantia da segurana alimentar e nutricional.
As principais crticas presentes nas matrias e artigos de jornais em 2003 referiam-se,
geralmente: ao descontentamento interno do governo com a rea social; falta de
coordenao da mesma; ao alegado carter assistencialista do Programa Fome Zero; sua
lentido; s denncias de irregularidades nos cadastros do Carto Alimentao em alguns
municpios; ao suposto desvio de recursos do Fome Zero para outras finalidades, como
supervit fiscal, pagamento de funcionrios e viagens.
Basicamente, as fontes de crticas podem ser agrupadas em quatro conjuntos principais: as
crticas conceituais, que dizem respeito prpria proposta da poltica de combate fome
apresentada; as crticas polticas, vinculadas figura do Presidente e ao Partido dos
Trabalhadores; as crticas de paternidade, ou seja, uma discusso no campo das idias de
quem cuida melhor das pessoas excludas, o Estado ou a sociedade civil; e, por fim, as
crticas relativas gesto do programa, incluindo a sua alegada lentido e as crticas aos
seus gestores.
As crticas conceituais podem partir do fato de no se considerarem necessrias polticas
especficas voltadas para o combate fome, por diversos motivos: pelo no reconhecimento
da existncia do problema no pas; por ser uma situao irrealizvel a erradicao plena da
fome; por se considerar que a fome e a segurana alimentar da populao est vinculada
fundamentalmente ao problema de gesto da poltica macroeconmica, pela existncia de
altas taxas de desemprego e subemprego; por serem considerados mais eficazes os
programas de combate pobreza, em geral, e no fome, especificamente.

77

Relatrios mensais de anlise da exposio do programa Fome Zero na mdia, da empresa de comunicao
CDN.

155

O no reconhecimento da fome tem relao com o histrico deste problema ainda ser
considerado como um tabu, processo abordado por Josu de Castro no Prefcio de
Geografia da Fome (Castro, 1961). A proposta do Presidente Lula certamente contribuiu
para diminuir a resistncia ao reconhecimento da fome, mas ainda permanece arraigado no
pensamento nacional este tabu.
Incluem-se neste grupo de crticas, concepes liberais como: a) no se deve dar dinheiro
aos pobres, pois eles ficariam acomodados e no procurariam trabalho; b) o governo no
deve direcionar os gastos - os pobres devem gastar o dinheiro onde quiserem; c) o Estado
no tem competncia para gerir os recursos pblicos.
Com relao s crticas polticas, estas tm origem, principalmente na oposio ao
Governo Federal. A prioridade apresentada pelo Presidente Lula de combate fome
representava, para a oposio, um atestado direto de inao das gestes anteriores na rea
social, o que no estaria condizente com os projetos desenvolvidos, como o Bolsa-Escola, o
Bolsa-Alimentao, o Cadastro nico e o Programa Sade da Famlia. Ademais, o grande
apoio recebido pelo Presidente por parte da opinio pblica indicava que, caso o Programa
desse certo, a sua reeleio seria certa. Este pode ser um motivo pelo qual, sempre que
alguns resultados do Programa so divulgados, ocorre, simultaneamente, uma forte contraofensiva por meio da imprensa, buscando desqualific-lo. Na medida em que o Programa
saiu da linha de frente do governo, houve tambm um arrefecimento das crticas e
ataques.
Com relao s crticas da paternidade, estas podem ser explicadas no campo da
interpretao sociolgica, relacionada influncia religiosa-crist na formao do pas, sob
a qual a caridade e a solidariedade so valores primordiais do ser humano. Segundo
Schwartzman (2004), o sistema de organizao da sociedade brasileira baseou-se por um
longo tempo na doutrina corporativista, sob influncia da Igreja Catlica, cujas principais
caractersticas so a hierarquia e o paternalismo. As conseqncias do paternalismo seriam
a construo de imagens de governantes e lideranas como pai dos pobres, tratando a
populao mais necessitada como incapazes, por meio da submisso e da subservincia dos
mesmos. Para o autor, neste sistema, o paternalismo, exemplificado pela distribuio de
cestas de alimentos, campanhas de cobertores e o apelo ao trabalho voluntrio, aparece, e

156

apareceu por um longo tempo, como a nica alternativa de atendimento s necessidades

sociais, cada vez mais presentes nos meios de comunicao de massa.
Mais recentemente, a prevalncia do paternalismo une-se descrena por parte da
populao e de lideranas locais em relao ao do governo, fortalecendo a idia de que
a mobilizao da sociedade civil, por meio de doaes e aes voluntrias locais, seria
suficiente para resolver o problema da fome. Dessa forma, quando o Estado passa a
priorizar a garantia do direito humano alimentao por meio de polticas pblicas, estes
grupos vem com desconfiana e como uma concorrncia s suas aes, ampliando o leque
da viso crtica.
O quarto grupo envolve aqueles que, includos ou no nos grupos anteriores, consideraram
insuficiente o que estava sendo realizado. Essa postura est relacionada excessiva
expectativa criada sobre o Programa, mas tambm reflete a disputa poltico-partidria da
qual o mesmo objeto. Isto porque a questo da velocidade de implantao relativa,
englobando todos os programas prioritrios do governo, alm do Fome Zero, com ritmos de
implantao bastante diferenciados. Uma enorme dificuldade que um governo adquire ao
assumir uma gesto, em uma conjuntura de desmonte do aparelho do Estado, no
encontrar os instrumentos institucionais e legais para implantao de novas aes. O
oramento definido no ano anterior, e as estruturas burocrticas, administrativas e de
recursos humanos tambm se encontram definidas a priori, a partir de diretrizes definidas
pela gesto anterior.
Outra crtica associada a este grupo foi a ausncia de coordenao na rea social,
esperando-se do MESA este papel, comparando-o coordenao do Ministro da Fazenda
na rea econmica. As crticas concepo do Carto Alimentao, vinculando os recursos
s compras de alimentos, em grande parte originadas dentro do prprio governo e no
Partido dos Trabalhadores, e a verificao de irregularidades no cadastro herdado, tambm
tiveram um peso considervel no desgaste do Ministrio.
No entanto, mesmo diante das crticas, as avaliaes da atuao do Governo Federal
realizadas pelos institutos de pesquisa apontaram, desde o incio, o combate fome e
pobreza como a rea mais bem avaliada. Vale mencionar que, na primeira pesquisa de
opinio pblica sobre a atuao do Governo Federal feita pelo IBOPE, em 01/03/2003, o

157

combate fome aparece como a segunda maior prioridade da populao, com 16% dos
entrevistados. A primeira era o desemprego, com 29%.
Ainda em relao ao IBOPE, na pesquisa, de 01/06/2003, o combate fome e pobreza era
o item destacadamente melhor avaliado, com 37% colocando o tema como o primeiro item
de melhor desempenho do Governo Federal. O segundo colocado vinha com 6%, sendo a
reforma da Previdncia. Em setembro, o ndice subiu para 44% e em dezembro, manteve
41%. Nas pesquisas seguintes o tema permanecia com a melhor avaliao, embora com
ndices mais baixos. Em dezembro de 2004 o ndice era de 27% e, em junho de 2005, 24%.
Outras pesquisas indicavam resultados semelhantes. Na pesquisa CNI-IBOPE de dezembro
de 2003, a aprovao do era de 73%, valor mximo da srie. No entanto, estes ndices
foram caindo sistematicamente, at atingir, pela primeira vez, uma desaprovao maior que
a aprovao em setembro de 2005, no auge da crise poltica do governo (Grfico 2).
Grfico 2
Aprovao do Governo na rea de Combate
Fome e Pobreza - CNI-IBOPE
73
54

55

59

55

52
43

ju
n/
05
ag
o/
05

fe
v/
05
ab
r/0
5

fe
v/
04
ab
r/0
4
ju
n/
04
ag
o/
04
ou
t/0
4
de
z/
04

de

z/
03

59

No primeiro ano, apesar de todos os esforos e da contnua avaliao positiva da opinio

pblica, as crticas, divulgadas pela mdia, foram se aprofundando ao invs de se
dissiparem.
Esta uma questo emblemtica: avalia-se que o desgaste no primeiro ano no foi do
Programa Fome Zero, j que as pesquisas de opinio pblica continuavam extremamente
favorveis s aes de combate fome e pobreza do Governo Federal neste perodo. O
que houve foi um desgaste interno do MESA no governo, alimentado pelas divergncias de

158

concepes, disputas por espao de poder e pelas diversas crticas presentes na mdia, que
por sua vez eram fonte de desgaste para o prprio governo. Para o pblico em geral,
beneficiado na ponta, o coordenador do Fome Zero era, e ainda , o Presidente Lula, fato
confirmado pelas pesquisas de opinio pblica. Ou seja, trata-se do Fome Zero do
Presidente, sem distino da atuao de um ou outro Ministrio.
Neste Captulo, sero abordados os fatores que, fortalecidos pelas inmeras crticas que o
Programa e seus gestores sofreram, especialmente no primeiro ano, tm ocasionado uma
possvel mudana de rota no caminho da construo da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, tendo como principais fatores: a implantao e a supremacia do
Programa Bolsa-Famlia; e a extino do ministrio especfico de segurana alimentar e sua
fuso com a rea da assistncia social.
3.1 As Contra-marchas em Andamento
O modelo de implantao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
adotado no primeiro ano de governo teve pouca durao, tendo como um marco de ruptura
a extino do MESA. Este processo, no entanto, iniciou-se bem antes de janeiro de 2004,
quando ocorreu sua fuso com o Ministrio da Assistncia Social e com a Secretaria
Executiva do Programa Bolsa Famlia para a formao do MDS.
Pode-se dizer que comeou, ainda sem um desfecho muito claro, j em meados de 2003,
com o incio da discusso da integrao dos programas sociais, a partir de um grupo de
trabalho coordenado pela Casa Civil e pelo Ministrio da Assistncia Social. Em maio, este
grupo decidiu que a integrao dos programas sociais se iniciaria pela criao de um novo
programa de transferncia de renda que unificaria os programas existentes, incluindo aquele
que estava sendo implantado pela mesma gesto o PCA. O MESA estava em plena
implantao deste novo programa de transferncia de renda que, em si, j representava um
aumento de valor em relao aos existentes anteriormente (R$ 50,00 em relao aos R$
15,00 por criana do Bolsa-Escola e do Bolsa-Alimentao).
O Programa Bolsa Famlia unificou, em outubro de 2003, os vrios programas de
transferncia de renda existentes: o Carto Alimentao, o Bolsa Escola e o Bolsa
Alimentao. O Auxlio-Gs e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI)
foram mantidos separados para serem unificados posteriormente. Na prtica, os R$ 50,00

159

do PCA tornaram-se o piso para o Bolsa Famlia, o que possibilitou um aumento

significativo do repasse mdio por famlia (de uma mdia nacional situada entre R$ 20,00 e
R$ 25,00, anteriormente, para uma mdia estimada na poca R$ 70,00 e R$ 75,00 com o
Bolsa Famlia). Os R$ 15,00 por criana do Bolsa-Escola e do Bolsa-Alimentao foram
unificados em R$ 15,00 por criana at o mximo de trs crianas por famlia. Desta forma,
o valor mximo do Programa passou a ser R$ R$ 95,00 e o mnimo, R$ 50,00.
O objetivo era claramente constituir um grande programa de transferncia de renda (no
vinculado ao Programa Fome Zero nem ao acesso alimentao) que abarcasse todas as
famlias pobres, com um considervel oramento garantido ano a ano, que chegaria a R$ 10
bilhes por ano ao final.
Naturalmente, este foi um processo conflituoso, pois representava necessariamente uma
forte redefinio de poderes sobre programas j existentes, especialmente sobre o
Ministrio da Educao, cujo ento ministro, Cristvam Buarque, considerava-se o pai do
Programa Bolsa-Escola, e sobre o MESA, que estava recm-implantando um programa que
era a base de sua poltica de segurana alimentar em um primeiro momento, e que
representava 67% de seu oramento em 2003. Alm disso, este j havia apresentado, para a
Cmara de Polticas Sociais, uma proposta de integrao (mas no de unificao) dos
programas de transferncia de renda, a partir do Carto Alimentao.
Para conter as insatisfaes dentro do governo, a estratgia adotada foi a de, primeiro,
desenhar o novo programa unificado conjuntamente com todos os ministrios envolvidos,
para depois definir qual rgo seria o responsvel pela gesto do mesmo (e do oramento
vultuoso). Isso porque seria impossvel desenhar o programa sem conhecer a forma de
operao de cada um e os recursos disponveis. O programa unificado foi sendo desenhado
conjuntamente entre julho e outubro de 2003, coordenado pelo Ministrio da Assistncia
Social e pela Assessoria Especial do Presidente, que imprimia um carter de hierarquia
sobre os demais ministrios, ao falar em nome do prprio Presidente Lula.
Em outubro, a deciso sobre a gesto do novo programa, definida pelo prprio Presidente
Lula, foi a de no coloc-lo em nenhum ministrio especfico, mas criar uma SecretariaExecutiva do programa, vinculada Presidncia da Repblica.

160

Naquele momento, as decises plausveis apontavam para dois caminhos: a) alocar o BolsaFamlia no Ministrio da Assistncia Social, pois era o rgo responsvel pela coordenao
das polticas sociais e tambm o gestor do Cadastro nico, que era a base de operao dos
programas de transferncia de renda; b) alocar o Bolsa-Famlia no MESA, pois reforaria o
Programa-chave do governo, associando-o claramente meta de combater a fome, sendo
que o MESA j estava implantando um programa de transferncia de renda de forma
integrada pelo menos com o Ministrio da Sade. No entanto, nenhuma destas opes foi
adotada.
A deciso de criar um terceiro rgo fragmentou ainda mais as polticas sociais do Governo
Federal. Claramente, era uma forma de no favorecer politicamente um ou outro ministro
em um momento de discusso da reforma ministerial e, tambm, refletia o desgaste interno
sofrido pelo MESA ao longo do primeiro ano.
A fuso destes trs rgos em um novo Ministrio, apenas dois meses depois, foi o
desfecho provvel e natural dentro de todo este malabarismo institucional. No entanto,
suas conseqncias, nem todas pensadas de forma deliberada, foram mais profundas do que
a troca de trs ministros da rea social (educao, segurana alimentar e assistncia social).
Emblemtico foi o fato do MESA, nico rgo efetivamente extinto, no ter recebido apoio
por parte da sociedade civil, especialmente do Consea. Este fato refletiu a falta de
construo de uma base de apoio poltica e social do Ministrio, ocasionada por
divergncias nas concepes, na forma de operao e inclusive por concorrncia em relao
ao Programa Fome Zero.
Uma primeira conseqncia da fuso foi, na prtica, a perda de status de ministrio da rea
da segurana alimentar, agora sob responsabilidade de uma Secretaria de Segurana
Alimentar e Nutricional, vinculada ao MDS. Com isto, tambm ocorreu a perda da
articulao com outros ministrios em mesmo nvel hierrquico. No entanto, a coordenao
do Fome Zero foi mantida no gabinete do Ministro, por meio de uma Assessoria Especial.
Esta foi a segunda conseqncia: a dissociao do Fome Zero e da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional, que antes eram considerados sinnimos. Nesta dissociao, dentro
do governo, o Fome Zero deixa de ter carter de poltica ou programa, tornando-se um
ambiente mobilizador e eixo condutor de aes distinto da Poltica de Segurana

161

Alimentar, que deixa de ser mencionada como prioridade de governo. Assim, no lugar da
definio original do Programa em polticas estruturais, especficas e locais, o Fome Zero,
no mbito do MDS, passou a ser definido pelas prprias secretarias que o compe.
Conforme artigo do Ministro Patrus Ananias78: o Fome Zero o eixo mobilizador e
condutor de programas e aes em cinco grandes reas: segurana alimentar e nutricional,
renda de cidadania, programas de gerao de trabalho e renda, aes emergenciais e
educao cidad.
Esta definio no consensual, pois membros do Consea entendem o contrrio: a Poltica
de Segurana Alimentar e Nutricional sendo mais ampla que o Fome Zero, j que este
identificado pelas aes de combate fome.
A terceira conseqncia, que na realidade tinha ocorrido anteriormente com a criao do
Programa Bolsa-Famlia, foi a mudana conceitual do Carto Alimentao, antes
considerado programa de acesso alimentao, passando a ser um programa de renda
mnima condicionada de combate pobreza79. Neste sentido, a vinculao que o PCA
buscava fazer com o Direito Alimentao perdeu fora, pois, alm de passar a ser
coordenado por outra pasta que no a da Segurana Alimentar, esta vinculao no foi
incorporada no conceito do programa unificado, apesar de constar na sua definio que o
objetivo do programa combater a fome e a misria.
Como, naquele momento, ainda prevalecia uma confuso de que o PCA era de fato o Fome
Zero, relacionar o novo programa com o Fome Zero era visto como uma forma de favorecer
um dos programas, em detrimento dos demais. Portanto, de incio, no foi feita uma
associao clara do novo programa com o Fome Zero, ou com o combate fome. A idia
de promover a dinamizao da economia local, com programas de carter territorial
complementares chegando junto deixou de ser enfatizada. O foco passou a ser a famlia e
as formas individuais de superao da pobreza, quais sejam: educao dos filhos,
acompanhamento em sade bsica e os cursos de alfabetizao e de qualificao
profissional.
O processo de vinculao do Bolsa-Famlia ao Fome Zero foi sendo clarificado ao longo
78

Fome Zero, um poltica Pblica, publicado na Folha de So Paulo, em 04/10/2004.

Vale mencionar que a Lei criando o Programa Bolsa Famlia foi sancionada um dia aps a sano da Lei da
Renda Bsica do Senador Suplicy.
79

162

dos meses seguintes, a partir de afirmaes reiteradas pelo prprio Presidente da Repblica
em seus pronunciamentos80. No prprio discurso do Presidente na cerimnia de abertura do
Seminrio Internacional do Bolsa Famlia em comemorao aos dois anos de lanamento
do Programa, em 20/10/2005, o Presidente Lula afirmou: o que menos me incomoda
saber se assistencialista ou no. O que me incomoda saber se as crianas deste pas esto
tomando caf, esto almoando e esto jantando. isso o que me incomoda.
No entanto, na definio atual do Programa, o Bolsa-Famlia no tratado como um
programa de acesso alimentao, mas um programa autnomo de combate pobreza, com
fora prpria. Conforme definio apresentada no Balano de trs anos de governo, o
Bolsa-Famlia o maior programa de transferncia condicionada de renda j posto em
prtica no pas. (...) O Programa articula trs eixos especficos: o alvio imediato da
pobreza, por meio da transferncia direta de renda; a ruptura do ciclo intergeracional da
pobreza, por meio das condicionalidades que reforam o exerccio de direitos sociais nas
reas de sade e educao; os programas complementares que so aes coordenadas dos
governos e da sociedade nas reas de gerao de trabalho e renda e alfabetizao.
Uma quarta conseqncia, decorrente da criao do Bolsa-Famlia, foi o abandono da idia
do controle social a partir dos Comits Gestores do Carto Alimentao. Para os gestores
do novo Programa, o controle social institudo pelos Comits Gestores tirava o poder das
Prefeituras na gesto do mesmo, o que feria o pacto federativo. Este foi um tema muito
caro ao governo, e que pesou no desgaste interno dos gestores frente do MESA.
Contribuiu para isto a maior atuao do Partido dos Trabalhadores na gesto de Prefeituras.
O Partido ampliou fortemente sua atuao nas administraes municipais, passando de 54
municpios em 1992, para 111 municpios, em 1996, e 187, em 2000. Nas maiores cidades,
os nmeros foram, respectivamente, de 12, 9 e 27. Ou seja, em 2000, o Partido dos
Trabalhadores era o partido com o maior nmero de Prefeituras nas grandes cidades,
concentradas nas regies Sudeste e Sul (conforme Fleisher, 2002). Disto decorre que a
maioria dos gestores com experincia pblica e que integraram os cargos estratgicos do
80

Na entrevista semanal Caf com Presidente, de 24/10/2005, o Presidente Lula afirmou que o BolsaFamlia aquele programa que a gente transfere uma quantidade em dinheiro para as famlias mais pobres,
abaixo da linha de pobreza, fazendo com que possa, com esse dinheiro, ter acesso alimentao necessria
para melhorar sua qualidade de vida.

163

Governo Federal em 2003 eram oriundos de atuaes na administrao municipal,

geralmente de grandes cidades do Sul-Sudeste, representando um vis de origem nas
opes polticas dos programas.
A proposta do governo com o Bolsa-Famlia era oferec-lo como contrapartida poltica aos
prefeitos e governadores, com uma co-gesto, por meio de complementao no valor dos
benefcios. A primeira ao do governo ao propor o Programa foi exatamente uma reunio
com todos os governadores, em Braslia, para apresentar as linhas gerais, receber
sugestes/crticas e propor uma pactuao de participao nos benefcios81. Mas, at 2005,
apenas cinco Estados e sete Prefeituras, sendo seis de capitais, estavam complementando o
Programa a partir de seus programas locais.
A proposta de controle social foi mantida na forma, mas na prtica os mais de 2 mil
Comits Gestores foram desativados por falta de definio. Na II Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, em maro de 2004, a necessidade de controle social no
funcionamento do Programa Bolsa-Famlia e a retomada dos Comits Gestores foram
temas principais nas resolues e nas moes de apoio82.
Este debate se arrastou por cerca de um ano e chegou a uma proposta de consenso no incio
de 2005, a partir do resultado de um grupo de trabalho composto pelo MDS, pelo Consea e
pela Assessoria Especial da Presidncia na rea da mobilizao social, que props os
conselhos de controle social do Bolsa-Famlia, com carter paritrio, conforme definido no
Decreto de criao do Programa.
Em 20 de maio de 2005, foi publicada a Instruo Normativa no. 01, definindo a adeso
dos municpios, a reviso dos cadastros dos beneficirios e a liberao de apoio financeiro
aos municpios para esta finalidade. A adeso condicionada indicao do gestor
municipal do Programa e formao do conselho de controle social, entre outros. A
legislao citada estabelece no Art. 2 que o controle e a participao social do Programa
Bolsa-Famlia sero realizados, em mbito local e estadual, por instncia, conselho ou
81

Conforme matria: Lula adia a unificao dos programas sociais: Planalto decide consultar governadores
para no ameaar as reformas. Folha de So Paulo, 19/09/2003.
82
Nas resolues prioritrias, no item participao social consta: Confirmar os Comits Gestores (CG)
existentes e garantir a criao de novos CGs, escolhidos em Assemblias populares com a participao, na sua
composio, de 2/3 da sociedade civil e 1/3 do setor pblico, com o poder e responsabilidade de controle

164

comit, instalada pelo respectivo poder pblico, respeitada a intersetorialidade e a paridade

entre governo e sociedade. Os conselhos e comits so rgos de carter permanente, com
as funes de acompanhar, avaliar e fiscalizar a execuo do Programa Bolsa-Famlia. O
controle social do Programa poder ser realizado por instncia anteriormente existente,
como a de controle social dos Programas Remanescentes ou os conselhos setoriais
vinculados a outras polticas, garantida a intersetorialidade e a paridade entre governo e a
sociedade.
Segundo a Secretria do Programa, Rosani Cunha83, a adeso dos municpios, cujo prazo
terminava em dezembro de 2005, foi praticamente total e cerca de metade dos municpios
criaram novas instncias especficas do Bolsa-Famlia, o que positivo por buscar inovar
efetivamente na integrao das reas. Os demais apontavam os Conselhos de Assistncia,
Sade ou de Educao. No entanto, a mera indicao no significa o efetivo funcionamento
destas, que necessitam de apoio e canal de comunicao efetivo com as instncias federais,
j que seu papel exatamente o de fiscalizar a ao do municpio.
Uma quinta conseqncia com relao nova definio do Fome Zero. Segundo
formulao do MDS, aps uma extensa discusso interna, envolvendo os ministrios do
Grupo de Trabalho Interministerial Fome Zero, concluiu-se que no se trata de um
Programa, mas de uma estratgia, que articula um conjunto de aes governamentais em
todas as esferas da federao. Conforme Balano do Fome Zero, de outubro de 2005, o
Fome Zero uma estratgia impulsionada pelo Governo Federal para assegurar o Direito
Humano Alimentao adequada, priorizando as pessoas com dificuldade de acesso aos
alimentos (Balano Fome Zero, Governo Federal, p: 6). A argumentao do MDS ao
transform-lo em estratgia foi no sentido de um aprimoramento conceitual, j que o Fome
Zero , em si, uma composio de diversos outros programas. Apesar de no ser esta a
inteno, esta proposta retorna idia da Estratgia Comunidade Solidria, abordada no
Captulo 1, onde se selecionavam os programas estratgicos e buscava-se um maior aporte
de recursos oramentrios para estes.

social e gesto compartilhada de todas as polticas de SANS. Proposta similar foi defendida na Moo pela
Defesa dos Comits Gestores (Consea, 2004).
83
Entrevista realizada em 16/01/2006.

165

O resultado final tende a ser mais uma somatria de aes do que a efetiva integrao dos
mesmos em uma Poltica de Governo. Ou seja, corre-se o risco de o Fome Zero virar uma
mera unidade de agregao de aes definidas a posteriori.
3.2 As Idias em Disputa: combate pobreza, combate fome ou garantia da
segurana alimentar?
Estes processos de idas e vindas apontados acima so reflexos, na realidade, de uma disputa
de idias em torno de conceitos-chave. Para avali-los, necessrio avaliar o sistema
poltico que envolve a implantao de uma poltica de governo. Ivo (2005) avalia-o como
um sistema complexo, que envolve diversos atores em conflito: o prprio Estado e o setor
pblico federal, com seus conflitos e disputas internas de poder e de concepo; os
indivduos excludos; os mediadores que podem assistir aos indivduos em situao de
risco; e as agncias nacionais e internacionais reguladoras e financiadoras. A seguir,
apresenta-se uma interpretao das principais disputas pelas quais as polticas sociais tm
passado.
3.2.1 Fome Zero: Ao Emergencial ou Estrutural?
A prevalncia da poltica macroeconmica sobre as polticas especficas de combate fome
rendeu uma srie de crticas ao Programa, e continua a render. Considera-se que este tema
foi abordado no item 2.1.1, em que se buscou diferenciar fome de insegurana alimentar e
de pobreza e, conseqentemente, diferenciar as formas de combat-las.
Na formulao inicial do Programa Fome Zero esta no era uma questo excludente, pois
em todas as propostas constava a necessidade de retomada do crescimento econmico com
distribuio de renda e gerao de empregos, ao lado das aes emergenciais e especficas.
Naturalmente, a melhora nos indicadores macroeconmicos em 2004, com maior
crescimento do PIB, do emprego e da renda salarial, em comparao com 2003, em que
houve crescimento quase nulo, com elevao do desemprego e diminuio da renda,
tambm propiciou um colcho protetor contra estes argumentos.
No entanto, um fator que contribuiu para a deficincia da compreenso do Programa foi a
pouca tradio e incorporao no pas do conceito de Segurana Alimentar e Nutricional,
tema mais ligado s organizaes no governamentais da rea. Para a populao em geral,
no embate da discusso entre segurana alimentar e o combate fome, o segundo sempre

166

prevalece no entendimento, embora para o governo estes sejam partes complementares de

um todo.
Outro grande dilema do qual o Programa foi vtima era que a gesto dos instrumentos
estruturais no estavam sob a governabilidade do mesmo Ministrio, nem tinham respostas
ao mesmo tempo. Enquanto a poltica macroeconmica resultava em condies recessivas,
com altos ndices de desemprego, o MESA, premido pelas cobranas voltava sua atuao
para onde havia governabilidade, ou seja, sobre as aes emergenciais, mas sem deixar de
desenvolver conjuntamente as aes estruturais possveis. A questo que as aes
emergenciais sempre so insuficientes dentro da conjuntura scio-econmica vigente no
pas. Ao mesmo tempo, no avanar nelas logo no incio seria no cumprir com o principal
compromisso de campanha do governo.
3.2.2 Conflitos Intersetoriais: a difcil concretizao da articulao interministerial
A Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional sempre foi apresentada como de carter
intersetorial, envolvendo as reas de educao, sade, gerao de emprego e renda,
agricultura e abastecimento, entre outras.
Apesar das parcerias em diversas aes, a relao entre os ministrios no foi homognea
nem desprovida de conflitos. Os balanos mostram que houve relaes diretas e parcerias
entre o MESA e diversos ministrios, demonstrando que este conseguiu, em muitos casos,
exercer um papel de articulador e, tambm, de coordenador da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional. Os recursos no contingenciados do MESA ajudaram em muitos
casos, pois este papel de articulador envolveu repasse de recursos financeiros para outros
rgos. Com uma estrutura recm-montada, enxuta e no descentralizada, utilizar a
capacidade e a capilaridade dos outros ministrios para acelerar a implantao das polticas
foi a forma encontrada. Alm da integrao das aes, esse arranjo institucional
contemplava os ministrios com problemas de recursos para os programas novos, j que o
oramento de 2003 foi herdado da gesto anterior. Assim, as aes conjuntas eram
creditadas ao Programa Fome Zero, fortalecendo a proposta como uma ao
interministerial, alavancando o principal programa do Governo Federal.
A relao com a rea da agricultura familiar, especialmente com o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio e com a Conab, foi considerada a atuao mais orgnica, desde a
167

formulao conjunta do Programa de Aquisio de Alimentos, da distribuio de cestas de

alimentos para acampados e at nas parcerias para a introduo de um programa
emergencial para os agricultores atingidos pela seca no Nordeste, em 2003. Tambm com o
Ministrio do Meio Ambiente, as aes conjuntas no mbito da Agenda 21 local, do apoio
ao agroextrativismo na Amaznia e a formatao de um plano de financiamento para
projetos voltados para comunidades indgenas e de seringueiros, para gerao de renda, so
consideradas profcuas.
A articulao com os demais ministrios foi sendo realizada em forma de aes especficas,
tais como: a ampliao da alimentao escolar com o MEC; a parceria na ampliao do
programa Bolsa-Alimentao no semi-rido, com o Ministrio da Sade; a parceria para a
implantao do Programa de Aquisio de Alimentos, com o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento; a atuao emergencial na distribuio de gua no semi-rido,
com o Ministrio da Integrao Nacional e o Ministrio da Defesa; as parceiras com
FUNAI e FUNASA para atendimento s comunidades indgenas e com a Fundao
Palmares, do Ministrio da Cultura, junto s comunidades quilombolas; a parceria com a
Secretaria Especial de Direitos Humanos na formatao da proposta de capacitao para
ampliar a documentao bsica das famlias extremamente pobres para terem acesso aos
programas de transferncia de renda.
Nestes casos, vrios fatores contriburam para a efetivao das parceiras em prol do
Programa Fome Zero e para a ausncia de conflitos: a convergncia com os objetivos e o
modelo do Programa iniciado nos pequenos municpios do semi-rido e da Regio Norte; o
perfil do pblico a ser beneficiado: agricultores familiares e comunidades especficas; e o
fato de serem rgos em reestruturao, que no tinham como preocupao a diviso de
espao com o MESA.
As relaes mais conflituosas e com menor resultado, no entanto, ocorreram com os
Ministrios ditos fortes, com amplo oramento e estrutura e com atuao prvia na rea
de Segurana Alimentar e Nutricional e/ou no combate fome: Ministrio da Educao,
Ministrio da Sade e Casa Civil.
A discusso do desenho do Programa Carto Alimentao ops o ento Ministro do MEC,
Cristvam Buarque, defensor do modelo do Bolsa-Escola, ao MESA, quando ele props

168

publicamente a implantao do Programa Fome Zero a partir apenas da ampliao do valor

do benefcio do Bolsa-Escola, de R$15,00 para R$ 50,00, chamando-o de Fome Zero
J84. Mesmo na etapa da unificao dos programas de transferncia de renda, a relao foi
conflituosa devido ao interesse natural do Ministro em manter a marca Bolsa-Escola, j que
foi o pioneiro ao implant-lo quando era governador do Distrito Federal.
J na rea da sade que, historicamente, coordena a Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio e incorporou a discusso de segurana alimentar e nutricional, a relao foi
bastante prxima, com uma srie de aes em comum. No entanto, tambm houve conflitos
em meio a sobreposies e diferenas de vises, especialmente na rea da nutrio85.
Segundo os gestores entrevistados, havia dvidas e receios de que, com a criao do
MESA, a Poltica de Alimentao e Nutrio, construda sob a coordenao da rea da
Sade, sairia deste Ministrio. Alm disso, o Ministrio da Sade passou a no investir na
rea da nutrio de seu prprio rgo, por entender que quem cuidaria do tema seria o
MESA. Somado a esses fatores, a rea da sade possui o maior oramento, uma das mais
enraizadas, com a definio das diretrizes feita de forma participativa e extremamente
pactuada, envolvendo os trs nveis de governo, com repercusses de baixo para cima.
Portanto, uma das reas mais complexas de se trabalhar conjuntamente no nvel federal,
pois suas diretrizes, pautadas na universalizao, descentralizao e participao, so
setorializadas, e definidas em diversas instncias prprias.
Um exemplo destes conflitos foi a elaborao do Programa de Educao Alimentar e
Nutricional. Na prtica, este passou a existir nos dois ministrios: Sade e MESA (depois
MDS). Embora haja uma participao do Ministrio da Sade na reviso das cartilhas do
MDS, na prtica, so dois programas diferentes, e que no atingiram a abrangncia
proposta inicialmente pelo Programa Fome Zero. Outra rea da sade com nenhum avano
foi o tema da segurana e qualidade dos alimentos.
Com o Ministrio da Assistncia Social houve poucas parcerias, demonstrando uma relao
de distanciamento no justificvel, seno por problemas de disputa por espao na
coordenao da rea social, que cabia a este Ministrio. No entanto, o Fome Zero,
84

O episdio est citado na entrevista do ex-Ministro: Falta ousadia transformadora, no Congresso em Foco
de 16/08/2004. www.cristovam.com.br, acessado em 28/11/2005.

169

Programa prioritrio do Presidente, era coordenado por outra pasta, e tambm envolvia
diversos Ministrios. Como resultado, teve-se uma relao no resolvida e distante entre
estas duas pastas.
Outra rea que no avanou foi a das relaes internacionais, que teria uma interface com o
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e o Ministrio da
Agricultura. O tema da segurana alimentar afetado pela discusso da liberalizao do
comrcio no pas. Os produtos alimentares, especialmente ligados agricultura familiar so
muito sensveis entrada de produtos estrangeiros, e este debate no foi priorizado nos
fruns oficiais do Governo Federal.
Uma rea de especial importncia a do Planejamento. No desenho do Programa Fome
Zero, a Segurana Alimentar e Nutricional deveria ocupar um lugar estratgico no
planejamento do governo. Por se tratar de uma meta transversal, que envolve diversos
ministrios, deveria ser objeto direto de regulao e coordenao por parte de uma instncia
superior aos rgos setoriais: ou a prpria rea do Planejamento ou um rgo vinculado
Presidncia da Repblica.
O MESA no teve fora poltica suficiente para executar esta tarefa. Em primeiro lugar,
porque sozinho no tinha perfil nem peso poltico para definir os rumos de poltica de
outras pastas. Tal consenso no havia sido criado entre os titulares dos ministrios, muitos
definidos praticamente a uma semana do incio do governo. Em segundo lugar, esta tarefa
no lhe foi delegada pelo rgo coordenador do Governo Federal, a Casa Civil, evitando a
diviso de poder. Em terceiro lugar, sua pequena estrutura recm-criada86 estava ocupada
formatando e implantando as primeiras aes especficas da pasta. Os conflitos
permaneceram porque, na viso dos demais ministros, fortalecer o Fome Zero acabaria por
fortalecer apenas um Ministrio, e no todo o governo. Naturalmente, quanto mais o Fome
Zero tinha espao na mdia, mais esta dificuldade se acirrava, frente dificuldade de se
aceitar a atuao integrada de rgos. As diretrizes prioritrias s poderiam vir de cima, por
meio da Casa Civil ou da Presidncia.

85

Na origem do problema pode estar a nfase econmica do Programa Fome Zero, em relao nfase na
rea da nutrio, que envolve todo um campo especfico de conhecimento e aes.
86
O Ministrio herdou a estrutura da Secretaria-Executiva do Comunidade Solidria, com 37 cargos.

170

O MDS, por sua vez, tambm avanou pouco na articulao interministerial, priorizando a
consolidao do Grupo de Trabalho Fome Zero, no mbito da Cmara de Polticas Sociais.
A Casa Civil, rgo responsvel pela articulao do governo, priorizou a articulao dos
Ministrios da rea social, por meio da criao da Cmara de Polticas Sociais, em fevereiro
de 2003. A proposta da Cmara, composta pelos titulares das pastas da rea social e
coordenada pelo Presidente Lula, era evitar sobreposies e buscar um planejamento
conjunto que trouxesse maior efetividade para a rea. Na prtica, o principal resultado da
Cmara foi a proposio da unificao dos programas de transferncia de renda que, aps 6
meses de debate, originou a proposta do Bolsa Famlia. Em seguida, houve a proposta de
criao de oito grupos de trabalho interministeriais ligados Cmara: gnero, raa, criana,
juventude, idoso, pessoas portadoras de deficincias, ndios e Fome Zero. O Grupo de
Trabalho Fome Zero foi instalado apenas no final de 2004.
Conforme apresentado no item 2.2.1.4, o MESA buscou implantar um Grupo
Interministerial para o Programa Fome Zero j em abril de 2003, mas foi obstaculizado pela
Casa Civil, em uma busca clara de manuteno do espao poltico de coordenao. A
discusso da Segurana Alimentar e Nutricional no chegou a ser priorizada pela mesma.
A partir de 2004, verifica-se que o novo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome pautou sua atuao prioritariamente para a reconstruo interna, diminuindo a
articulao com os outros ministrios, sendo que as parcerias envolvendo repasses de
recursos praticamente deixaram de existir. No Balano do Fome Zero de outubro de 2005,
so listados sete ministrios finalsticos como participantes da atual Estratgia Fome Zero.
Mas

os

programas

apresentados

so

aqueles

realizados

pelos

mesmos,

independentemente da existncia ou no do Fome Zero, consubstanciando, assim,

praticamente, uma somatria de programas, que totalizaram, em 2005, R$ 14,7 bilhes.
Embora esta definio, feita de forma consensual, seja em si um grande avano, as
articulaes so apenas uma diviso de tarefas e de reas de atuao de cada ministrio, e
no concretizao de uma ao integrada territorialmente na rea social ou na segurana
alimentar e nutricional. Isso porque atuar intersetorialmente de forma efetiva, com vrios
ministrios, algo extremamente difcil e no h experincias concretas. O caminho de
atuar por meio da Estratgia, e no por meio de um Programa, que exige uma gesto

171

conjunta, o de menor risco e menor resistncia. Todos esperam saber exatamente qual a
sua rea de atuao, para continuar a atuar da forma como atuavam antes, ou seja,
setorialmente.
A gesto atual do MDS est buscando superar este gargalo e propondo, no mbito do Grupo
de Trabalho Fome Zero, incorporar o poder de gesto da Estratgia Fome Zero com carter
interministerial, e no apenas com o poder de acompanhar os diversos programas
componentes. No entanto, um processo que pode demorar devido necessidade
permanente de convencimento e pactuao com os ministrios parceiros.
A dificuldade de atuao intersetorial j trouxe problemas para o PAA, um programa
fortemente intersetorial e interministerial. Segundo Delgado et al. (2005), a estratgia do
PAA passa, ao longo de 2004 e na previso para 2005, por processo de desconstruo que
compreende trs determinantes: a) um encurtamento oramentrio; b) a opo do MDS de
concentrar suas aplicaes em projetos estritamente ligados ao risco alimentar local ou em
diferentes convnios interestaduais e intermunicipais para promover projetos de produo e
consumo do leite; c) a ao da rea financeira governamental de reverso das inovaes
instrumentais gerenciados pela Conab, objetivando sua completa bancarizao (...). A
gesto do PAA, com carter interministerial, encontra no Grupo Gestor do Programa um
espao restrito diante da complexidade poltica e administrativa que esse programa enseja
(p: 21).
Nesse contexto, a instituio que se fortalece na manuteno do debate da Segurana
Alimentar e Nutricional no governo e na articulao da sociedade civil o Consea. No
entanto, o Consea, por se tratar de uma instncia de assessoramento e de consulta social,
no substitui a necessidade dos rgos de execuo e de articulao do governo.
Em 2005, na falta de um espao institucional de deciso interministerial do governo, muitas
vezes o prprio Consea funcionou como este espao para buscar resolver impasses ou
dificuldades, como nas negociaes internacionais sobre a SAN; na discusso sobre o
oramento do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); no incentivo financeiro do
Sisvan, e na elaborao da proposta de Poltica Nacional de Abastecimento, conforme
avaliao do Presidente do Consea sobre a atuao do Conselho, em 2005.

172

3.2.3 Poltica de SAN ou Poltica de Combate Pobreza: a quem cabe a

coordenao?
Conforme abordado nos itens anteriores, a ciso entre o combate fome e a segurana
alimentar e nutricional, juntamente com a baixa incorporao da noo de SAN na cultura
nacional como demanda social, traz uma conseqncia inevitvel: a prevalncia do combate
fome sobre a garantia da segurana alimentar e nutricional, que leva a um equvoco
conceitual: a subordinao da poltica de segurana alimentar e nutricional s polticas
emergenciais de combate fome, quando deveria ser o contrrio - o combate fome sendo
parte de uma poltica permanente de segurana alimentar e de garantia do direito
alimentao.
Quando a poltica de combate fome prevalece sobre as demais metas do governo, a
disputa pela sua coordenao tambm inevitvel. A associao direta entre fome e
extrema pobreza faz com que parea natural que o combate fome esteja inserido em uma
estratgia maior de combate pobreza. Desta forma, programas de acesso alimentao,
que buscam garantir um direito bsico paupvel, tm grandes chances de serem reduzidos a
programas de renda mnima e/ou assistenciais.
A distino entre ambos (combate pobreza e garantia da segurana alimentar e
nutricional) no trivial e vale reiterar: a poltica de segurana alimentar busca garantir o
direito bsico alimentao e busca atender s pessoas com insegurana alimentar. Esta
noo politizadora: amplia a cidadania, supera a herana paternalista e evita as oscilaes
tpicas de programas compensatrios. O modelo de poltica de combate pobreza adotado
nos ltimos anos pontual, partindo de critrios subjetivos e, quando no , limita-se a
programas, massivos ou no, de transferncia de renda com valores que no so suficientes,
por si s, para que as famlias superem a condio de pobreza, tornando-as dependentes dos
recursos. Alm disso, foi visto no item 2.1.1, que historicamente, o crescimento econmico
(preferencialmente com distribuio de renda) a principal poltica de reduo da
pobreza.
Neste sentido, a fuso do MESA com a Assistncia Social, e o surgimento do Programa
Bolsa-Famlia com toda a fora poltica, traz um risco maior ainda para esta perda de
identidade da poltica de segurana alimentar e nutricional e de combate fome.

173

As polticas de assistncia social no Brasil tm sua origem histrica na caridade, na

filantropia e na solidariedade religiosa voluntria. No entanto, a partir da Constituio
Federal de 1988, rompeu-se formalmente com este modelo, ao adquirir status de poltica
pblica de garantia de direitos sociais, mais especificamente, do direito seguridade social
e, dentro dele, a garantia sade, assistncia e previdncia social.
Posteriormente, a Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS, sancionada em 1993, deixa
claro que a Assistncia Social uma poltica de seguridade social no contributiva, que
deve prover os mnimos sociais por meio de um conjunto integrado de aes de iniciativa
pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas (Monfredini,
2003). Ou seja, a Assistncia Social legitima-se enquanto poltica de garantia dos direitos
associados previdncia social, voltada queles que no tm condies de contribuir
seguridade social, protegendo-os das adversidades causadas por enfermidades, velhice,
abandono, desemprego, desagregao familiar, excluso social" (Conselho Nacional de
Assistncia Social, 2000, p: 3).
Dessa forma, o foco da Assistncia Social presente na LOAS o atendimento aos cidados
em situao de vulnerabilidade e pobreza. Consta, na sua exposio de motivos, que a
Assistncia Social configura-se como um tipo particular de poltica social que assume duas
formas: restritiva, voltada para os segmentos populacionais em situao de pobreza
extrema; e ampla, que conflui para as demais polticas sociais, contribuindo para a extenso
destas polticas aos mais necessitados e, portanto, para a modernizao da Assistncia
Social (idem, p: 5).
Segundo a LOAS, seus objetivos mais gerais esto voltados para: i) a proteo da famlia,
da maternidade, da infncia, da adolescncia e da velhice; ii) o amparo de crianas de
adolescentes, iii) a promoo e integrao no mercado de trabalho; iv) a habilitao e
reabilitao de pessoas portadoras de deficincia; v) a garantia de um salrio mnimo ao
idoso e a pessoa portadora de deficincia, com renda familiar per capta de do salrio
mnimo vigente.
Desta forma, o pblico focal da Poltica de Assistncia Social pode se confundir em parte
com o pblico em situao de insegurana alimentar. No entanto, essa poltica focada em
grupos especficos vulnerveis, com magnitudes limitadas pelo prprio conceito.

174

O relatrio de gesto da Poltica de Assistncia Social de 200487 mostra a magnitude dos

programas da rea. O Benefcio de Prestao Continuada atendeu, em 2004, a 1,1 milho de
pessoas portadoras de deficincia, e 904 mil idosos. O Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil atendeu a 930 mil crianas e adolescentes, em 2.788 municpios. O
Programa Ncleo de Atendimento Integral Famlia, investiu na construo de 901 Casas
de Famlia, em 650 municpios, beneficiando 245,5 mil famlias.
Mas, o argumento fundamental que o direito da assistncia social aos desamparados, que
no tem condies de acesso previdncia contributiva social, no se sobrepe ao direito
ao acesso alimentao. So dois direitos que devem ser garantidos, cada qual com seu
modo e princpios de atendimento especfico, assim com os demais direitos sociais bsicos
presentes na Constituio: sade, trabalho, lazer, segurana e previdncia social.
Disto decorre que o sistema de proteo social brasileiro deve ser garantidor de uma srie
de direitos, sendo um deles, talvez o mais bsico de todos, o da alimentao, pois garante o
acesso prpria vida. Ou seja, os direitos no so concorrentes, mas complementares.
No entanto, na fuso de ministrios ocorrida, natural que haja o predomnio de um setor
sobre o outro, de acordo com as caractersticas dos ocupantes dos cargos de direo88.No
caso, verifica-se uma clara fora poltica da rea da assistncia social no novo Ministrio.
Em relao ao Bolsa-Famlia, apesar de sua vinculao com o Fome Zero, reforada em
toda as publicaes e falas do Presidente e do Ministro do Desenvolvimento Social, este foi
adquirindo carter independente e se define claramente como um programa de combate
pobreza, rejeitando o conceito do acesso alimentao89. Pela prpria escala que vem
atingindo (8,7 milhes de famlias em dezembro de 2005), com recursos de R$ 6,5 bilhes
anuais, um programa que passa a ditar os rumos dos demais. Segundo a Secretria do
Programa, ele tem sido cada vez mais uma referncia para seleo de famlias para as
demais polticas sociais, no nvel federal, e nas demais esferas de governo.
87

Disponvel no site: www.mds.gov.br, acessado em 23/11/2005.

Tanto o atual ocupante do cargo titular, o Ministro, como o segundo cargo de maior deciso no Ministrio,
a Secretaria-Executiva, so ocupadas por pessoas ligadas reas da assistncia social. Vale lembrar que a
Secretria-Executiva do novo Ministrio, cargo responsvel pela operacionalizao dos programas foi, em um
primeiro momento, originada da Secretaria-Executiva do Bolsa-Famlia. Em um segundo momento, houve
mudanas internas, com a nomeao da Secretria da Assistncia Social para o posto.
88

175

No nvel federal, j est ocorrendo o envio do cadastro para priorizao das famlias do
programa para os programas de alfabetizao, do MEC, do Luz para Todos, do Ministrio
das Minas e Energia, de qualificao profissional, do Ministrio do Trabalho e Emprego, de
habitao, para o Ministrio das Cidades, e de microcrdito, junto com o BNDES. A
integrao com as aes de assistncia iniciaram em fase piloto em 8 municpios, pois as
aes desta pasta, conforme mencionado anteriormente, no tm escala suficiente para o
pblico do Bolsa-Famlia.
No entanto, para ter uma efetiva articulao do cadastro do Bolsa-Famlia com os
programas complementares de carter estruturante, no basta o interesse. preciso ter
recursos suficientes em montante igual ou maior que o prprio Bolsa-Famlia, ter estrutura
para implantao e, antes de tudo, planejamento de mdio prazo.
Diferentemente de uma proposta de segurana alimentar e nutricional, a proposta do
Programa universalizar o atendimento das famlias pobres por meio exclusivo da renda,
conforme previsto em lei, no considerando para priorizao, aspectos especficos de
vulnerabilidade como a existncia de crianas desnutridas, ou em situao de risco social,
ou em situao de calamidades ou emergncias.
A dificuldade principal de associar um programa de renda mnima como direito o carter
subjetivo do corte da renda: porque uma famlia que tem renda per capita abaixo de
R$100,00 tem direito e aquela que ganha R$ 100,50 no tem? Como atualizar a linha de
pobreza ao longo do tempo? Com qual critrio? Qual o critrio de sada das famlias do
Programa, se a famlia continuar em situao de vulnerabilidade social mesmo que
aumente um pouco sua renda?
A criao do Bolsa-Famlia, elogiada por todos, inclusive pela oposio ao governo, na
prtica resultou na retirada do poder de definio do pblico prioritrio das demais reas,
ou seja, da porta de entrada e de sada para os programas nutricionais, de segurana
alimentar, de alfabetizao e outros.
As conseqncias disto ainda devero ser mais bem analisadas no mdio prazo. Na
realidade, um modelo que j est sendo disseminado para diversos pases, especialmente
89

Originalmente era definido como um programa de combate fome e misria, conforme consta no site do
MDS (www.mds.gov.br). No entanto, os documentos recentes foram se distanciando da proposta original de

176

na Amrica Latina, como Mxico (Oportunidades/Progresa); Colmbia (Famlias em

Accin); Honduras (Programa e Asignacin Familiar - PRAF); Jamaica (Program of
Advancement through Health and Education - PATH); Nicargua (Red de Proteccin
Social - RPS); Chile (Chile Solidrio); e Argentina (Jefes e Jefas)90.
Vale mencionar que um dos principais apoiadores da sua divulgao, capitalizando em
torno do Programa, o Banco Mundial. Vide matria New thinking about an old
problem, publicado na revista The Economist, de 15/09/2005. O Banco apostou
fortemente no Bolsa-Famlia, inclusive com aporte financeiro de US$ 572 milhes em
recursos livres, por 2 anos91. O Banco ainda participa do monitoramento do Programa e na
sua divulgao para outros pases, como no Egito. Recentemente, apareceu uma defesa do
Banco Mundial pelo aumento dos recursos de transferncia de renda associados
assistncia social, com reduo concomitante dos recursos voltados para programas de
seguridade social, como previdncia e seguro desemprego que, na sua opinio, so menos
focalizados nos pobres92.
Segundo Gordillo (2005), os programas latino-americanos apresentam quatro desafios: de
sustentabilidade, ou seja, se as famlias continuaro envolvidas em sistemas de educao ou
de sade, uma vez que deixem de receber o incentivo; de dependncia, pois no claro
quando os beneficirios deixaro de receber os benefcios e quais as estratgias de sada; do
montante de transferncia, de definir qual o valor adequado para frear o trabalho infantil e
no desincentivar a busca dos adultos por trabalho; da falta de sinergias com programas de
fomento produtivo.
3.2.4 Poltica Pblica ou Ao Social Voluntria? Como compatibilizar?
Um outro conflito presente durante a implantao da Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional refere-se relao com as organizaes sociais atuantes na rea, com especial

composio com os demais Ministrios.

Conforme apresentao de Gustavo Gordillo de Anda, Representante Regional da FAO-Chile. no
Seminrio de 2 anos do Bolsa-Famlia, em outubro de 2005, Braslia.
91
Ver, tambm, Banco Mundial: Ajuda Condicionada a Critrios Sociais Efetiva, em
Br.news.yahoo.com/051220/40/10d18.html, onde membros do Banco elogiam o Programa.
92
Conforme entrevista com ex-representante do Banco Mundial no Brasil, Vinod Thomas, no Valor
Econmico (08/12/2005): O Brasil no pode perder sua chance, e apresentao de Kathy Lindert,
economista do Banco Mundial no Brasil, em dezembro de 2005: Redistribuio de Renda para o Pobres e
Ricos: transferncias pblicas na Amrica Latina e no Caribe.
90

177

nfase para os setores da Igreja e ONGs, alm da presso do marketing social por parte de
empresas e voluntrios.
Com relao ao primeiro aspecto, as organizaes ligadas ao combate fome e segurana
alimentar sempre demandaram fortemente a participao na formulao e no
acompanhamento das polticas implementadas. A criao do Consea, em 2003, nos mesmos
moldes do I Consea, de 1993, mas sem papel executivo, teve o objetivo de atender a esta
demanda dos movimentos sociais. No entanto, o relacionamento entre o setor pblico e os
conselhos nacionais setoriais, a exemplo das reas de Sade e Assistncia Social, tm um
padro comum. A sociedade civil demanda, recorrentemente, maior participao nas
decises, maiores recursos oramentrios, polticas mais ousadas e maior rapidez, e isto no
diferente no caso da relao com o Consea.
importante mencionar que a estruturao da participao da sociedade civil em forma de
conselhos um processo relativamente recente e de permanente aprendizado. Ou seja, no
se deve vislumbrar uma relao estvel e acabada de co-responsabilidade com os rgos do
governo no curto espao de tempo. Alm disso, muitos representantes da sociedade civil
so dirigentes de entidades ou de programas assistenciais que recebem recursos diretamente
do Governo Federal para desenvolver seus trabalhos, o que tambm cria uma relao de
dubiedade.
A principal distino entre representantes da sociedade civil e dos governos no ritmo e
nos tempos polticos de ambos, que so bastante distintos. O governo tem quatro anos de
mandato, e com um tempo cada vez menor para apresentar resultados. No caso, o tempo
poltico do Fome Zero era de dias, ou semanas, dada a expectativa criada sobre ele. J a
sociedade civil no moldada por este mesmo tempo poltico.
A criao do Consea, especialmente no primeiro ano, no foi suficiente para manter o
salutar debate com a sociedade civil restrita a este espao institucional. Muitos foram os
transbordamentos das crticas, feitos especialmente pela mdia, representando outro ponto
de desequilbrio na construo da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. As
crticas principais de lideranas, especialmente aquelas ligadas Igreja, atingiam a pressa
do governo na implantao do Programa; o fato de resumir-se a um grande mutiro
voluntrio, fato que o governo sempre negou; a distribuio de cestas de alimentos e a

178

necessidade de acelerar as aes estruturais de distribuio de renda. A ligao do Ministro

Patrus Ananias com a Igreja Catlica apontada pelos jornais como um dos fatores
determinantes para sua escolha93.
Um contraponto adicional sofrido pelo Programa no primeiro ano foi a excessiva cobertura
da mdia s aes voluntrias da sociedade civil. Frente ao excesso de doaes e apoio por
parte de personalidades, desfiles, jogos e festas beneficentes, o Fome Zero acabou sendo
adotado pela sociedade civil e estas foram as notcias predominantes no primeiro ano,
contribuindo tambm para dificultar o seu entendimento enquanto poltica pblica. O
conflito com as ONGs tendia a aumentar, devido entrada de um concorrente de peso, o
prprio governo, nas aes de solidariedade94.
A primeira propaganda televisiva do governo, de (no) esclarecimento do Fome Zero, com
um vis voltado para a ao voluntria da sociedade, ao invs de ao de governo,
contribuiu tambm para uma compreenso equivocada do Programa como campanha de
caridade emergencial. Esta propaganda, coordenada pela Secretaria de Comunicao do
Governo, tinha como slogan: O Brasil que come ajudando o Brasil que tem fome.
Participe. Ligue 0800..... Isto mostrava o quo longe de um entendimento comum sobre o
Programa estava o Governo Federal.
Some-se a estes fatos a existncia de duas Assessorias Especiais do Presidente da
Repblica responsveis por coordenar a ao voluntria do Programa Fome Zero, em
paralelo ao MESA, potencializando os riscos de conflitos na sua coordenao.
Aps a nova gesto do MDS e do Consea, o relacionamento do governo com o Consea
transcorreu de forma bastante sinrgica, embora no desprovida de conflitos. No entanto,
novamente deve-se frisar que o Consea no tem carter executivo, e nem deve ter.
3.3 As Perspectivas o que fazer?
Frente s disputas e indefinies em relao s polticas sociais, especificamente em
relao ao combate fome, verifica-se hoje um risco de retorno situao passada: a
fragmentao de programas, notadamente entre a transferncia de renda, as aes de
93

Ver, a respeito, as matrias: Misso de superministro aproximar Lula de crticos, da Folha de So Paulo,
30/01/2004 e Ministros reagem s crticas de Zilda Arns, no jornal O Globo, de 06/01/2004..

179

segurana alimentar, as aes nutricionais, as aes estruturais de gerao de emprego e

renda e o Programa de Aquisio de Alimentos. Este ltimo ainda encontra-se sob risco de
fragmentar-se ainda mais, em suas trs modalidades, j que a gesto de cada uma tem sido
feita de forma separada: a compra direta gerenciada pela Conab, a compra local
realizada por meio de convnios com Estados e Prefeituras e gerenciadas por um
Departamento da Sesan, e a compra de Leite realizada por meio de convnios com os
governos estaduais, sendo gerenciado por outro Departamento da Sesan.
No se vislumbra uma poltica nacional de SAN implementada de forma integrada pelos
ministrios afins. Desta forma, nas aes especficas de SAN acabam prevalecendo as
aes locais, como os Restaurantes Populares, os Bancos de Alimentos e as Hortas
Urbanas. As instncias de controle social so mantidas apenas formalmente, sem aes
diretas de incentivo e capacitao. O Fome Zero passa a ser uma estratgia ou uma
somatria de programas que no se articulam na ponta nem na formulao.
O Bolsa-Famlia tende a se tornar um Programa autnomo, onde o fornecimento do
benefcio para o maior nmero de famlias passe a ser um fim em si mesmo, enquanto
tenta-se ampliar a articulao com as aes complementares, ainda com abrangncia
restrita.
O que restou da tentativa de se implantar a poltica de segurana alimentar e nutricional o
Consea, que um rgo de articulao da sociedade civil com o governo, mas no um
rgo de governo. Sua atuao tem sido dinamizada e sua principal meta a aprovao da
Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, que objetiva tornar permanente e
obrigatria a implantao de um Sistema Nacional de SAN (Sisan), nos moldes do Sistema
nico de Sade e do Sistema nico de Assistncia Social.
Segundo o Projeto de Lei da Losan, o Sisan integrado por rgos da Unio, Estados,
municpios e instituies privadas afetas SAN, e que manifestem interesse em integrar o
Sistema, que tem por objetivos formular e implementar polticas e planos de segurana
alimentar e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e sociedade civil,

94

Ver, a respeito, a matria: Natal sem Fome perde doadores para Fome Zero, na Folha de So Paulo,
07/12/2003.

180

bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da segurana

alimentar e nutricional no Pas.
Fazem parte do Sisan, tambm: a Conferncia Nacional de SAN, que ser responsvel pela
indicao ao Consea das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de SAN; o
Consea, como rgo de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica; e a Cmara
Interministerial de SAN, integrada por Ministros e Secretrios especiais responsveis pelas
pastas afetas consecuo da SAN, encarregada pela elaborao da Poltica e do Plano
Nacional de SAN e por coordenar a sua execuo.
Desta forma, espera-se que a sua implantao faa com que o tema siga um caminho
semelhante aos dos setores da Sade e da Assistncia Social. No entanto, estes dois
processos tiveram um caminho anterior bastante longo de construo e consolidao. Para
avaliar a sua potencialidade, necessrio avaliar brevemente estas experincias.
O setor da sade pode ser considerado pioneiro na construo do desenho institucional dos
Conselhos nos trs nveis de governo, e o setor mais enraizado no pas.
A origem da institucionalizao da poltica participativa da sade est relacionada ao
processo de descentralizao da poltica da sade no pas. Segundo Ug et al. (2003), este
comeou a se estruturar j ao longo da dcada de 1980, apesar de ser definido na
Constituio de 1988 e na legislao infraconstitucional subseqente (lei 8.080, de 19 de
setembro de 1990, lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990, normas e portarias
regulamentadoras). Com a institucionalizao do Sistema nico de Sade (SUS), a partir
do incio dos anos 90, os municpios foram assumindo o papel de atores estratgicos, dada
sua competncia constitucional na prestao de servios e atendimento sade.
Os Conselhos de Sade foram institudos como parte integrante do SUS , na lei 8.142, de
1990, com carter obrigatrio nas trs esferas governamentais (Noronha et al., 1997), e so
compostos por representantes do governo, dos prestadores de servio, dos profissionais de
sade e dos usurios, sendo estes ltimos com representao paritria em relao soma
dos demais. Os Conselhos tm carter deliberativo na formulao de estratgias e controle
sobre a execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros (Lei 8.142, de 1990).

181

Carvalho (1997) aponta que sua origem est nas lutas comunitrias por sade dos anos
1970: os Conselhos de Sade so a expresso institucional de uma das idias fundadoras
da Reforma Sanitria: a participao da sociedade nas polticas e organizaes de sade
(idem, p: 132). Este movimento, juntamente com a emergncia dos movimentos sociais
urbanos, era parte de uma contestao frontal ao governo do regime militar, identificado
com prticas excludentes e permeado por interesses privados. A proposta, ento, originavase por uma necessidade de confrontar e controlar o Estado.
Na Assistncia Social, a discusso sobre a construo da Poltica Nacional tambm remonta
aos anos 80, concretizando-se com a implantao da Lei Orgnica da Assistncia Social
LOAS (Lei 8.742 de 07 de dezembro de 1993), tendo a descentralizao e a participao
como diretrizes estruturantes.
Os Conselhos estaduais e municipais passaram a ser obrigatrios para recebimento dos
recursos do Fundo de Assistncia Social, e tambm para o cadastro das entidades,
necessrio para recepo de recursos federais.
Cabe, assim, aos Conselhos, a aprovao da destinao dos recursos e a fiscalizao do seu
repasse e utilizao, alm da aprovao das entidades a serem cadastradas. Trata-se,
portanto, de conselhos de carter deliberativo.
Carvalho (1997) v uma superestimao da margem de efetividade dos Conselhos como
arenas decisrias, quando se alimenta a miragem de um Estado neutro, possvel de ser
corrigido e conduzido pelos segmentos com espao nos processos decisrios. No entanto,
diante da baixa responsividade na satisfao das demandas apresentadas, h uma reduo
das expectativas e o esvaziamento dos conselhos.
Para Carvalho (1997), os Conselhos no governam (se governassem deixariam de ser
sociedade civil e passariam a ser governo), mas estabelecem os parmetros do interesse
pblico para o governo. No decidem quais polticas e aes sero executadas, mas
decidem se correspondem ou no ao interesse pblico. Entre os seus papis inovadores,
podem alargar o padro de recepo e processamento de demandas, examinar e acolher
demandas, compatibilizar interesses e chancelar uma agenda setorial de interesse pblico.
Assim, os Conselhos de Sade so instncias pblicas de formao de opinio e vontade
poltica, muito mais do que instrumentos do governo ou da sociedade. Atuam na
182

tematizao e formulao da agenda pblica, muito mais do que na sua execuo, na

medida em que concedem ou negam a chancela de interesse pblico s demandas e
interesses especficos ali apresentadas (item, p: 150).
Verifica-se que, em qualquer caso, h necessidade de um interlocutor privilegiado dentro
do governo, que tenha expertise no assunto e atribuio legal para encaminhamento das
aes de interesse pblico.
O modelo da Losan no exatamente o mesmo dos setores da Sade e da Assistncia
Social, pois o Consea optou pelo carter de aconselhamento e articulao Presidncia e
no de carter deliberativo vinculado a um ministrio setorial. Isso porque entende que a
Segurana Alimentar uma poltica multisetorial e no deve estar vinculada a um setor, ou
a um Ministrio, sob o risco de perder a capacidade de articulao. No caso, a proposta
substituir um ministrio setorial por um Comit Interministerial do governo, como
interlocutor privilegiado. Acredita-se que as ponderaes de Carvalho (1997) sejam vlidas
tambm para este modelo, assim como a necessidade de interlocutores com atribuies
legais e de fato para exercer este papel.
Mas qual ser o melhor modelo institucional?
Os pases latinoamericanos que tm debatido a instituio de uma Poltica de Segurana
Alimentar tem, como ponto de partida, a preocupao com a oferta de alimentos e a
proteo de seus agricultores. o caso do Mxico, que tambm est debatendo a instituio
de uma Lei Orgnica de Segurana Alimentar. Segundo a verso preliminar da Ley de
Planeacin para la Soberana y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional, da Comisin de
Agricultura y Ganadera do Palcio Legislativo, verso de novembro de 2005, es urgente y
prioritario el establecimiento de un marco jurdico que d certidumbre a las polticas
agropecuarias y agroalimentarias de Mxico, como base de la soberana y seguridad
alimentaria y nutricional de la nacin mexicana.
Os programas de segurana alimentar da Venezuela tambm tm um forte componente
voltado para a oferta de alimentos. Segundo Llamb (2005), el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2007 ratific como objetivo prioritario de la poltica de seguridad
alimentaria la autosuficiencia del pas em relacin a la oferta de alimentos, y centr su
atencin em la creacin de reservas para una lista de productos definidos como sensibles.

183

Assim, verifica-se que a institucionalidade destes pases deve estar fortemente centralizada
nos respectivos Ministrios da Agricultura e Pecuria.No Brasil, acredita-se que este no
o caso, pois j foi colocado que o problema da oferta de alimentos para segurana alimentar
j foi superado nas dcadas passadas, e hoje o Brasil um dos principais exportadores de
produtos bsicos do mundo. Os problemas agropecurios tm se resolvido no campo
setorial do prprio Ministrio da Agricultura. Assim, a proposta institucional do pas foi
distinta.
Avalia-se que os avanos ocorridos na implantao de aes que fortalecem a segurana
alimentar foram possveis, no primeiro ano, devido existncia de um Ministrio setorial
especfico, que servia como formulador e executor de polticas antes inexistentes, com
oramento e autonomia que conferiram maior agilidade, apesar da pouca estrutura em
termos de pessoal, e que tambm efetivava a articulao na execuo de alguns programas,
no nvel federal, estadual e municipal.
Nos anos seguintes, verifica-se que o modelo inicial adotado manteve suas caractersticas.
A manuteno das polticas especficas foi possvel em grande parte devido ao modelo
inicial adotado, com recursos disponveis de R$ 1,8 bilho. Isto representou, em termos de
recursos, o que houve de novo na rea de SAN no governo. Vale lembrar a grande
dificuldade que o Consea de 1993 teve para a incluso de recursos para SAN no oramento
e para a liberao oramentria. Como o oramento tem uma certa rigidez (ou seja, o
oramento do ano seguinte de cada pasta e de cada programa de cada pasta definido em
funo daquilo que foi gasto no ano anterior), a criao do MESA possibilitou que estes
recursos permanecessem nos anos seguintes. No caso, a parte do PCA, que significava o
maior volume dos recursos do Bolsa-Famlia (R$ 50,00 em R$ 63,00, em mdia, por
famlia), foi incorporado a este e ampliado. No entanto, verificou-se que houve uma
limitao em termos de coordenao de outros ministrios.
A existncia do Consea, neste contexto, foi fundamental para manter aceso dentro do
governo o compromisso com a poltica de segurana alimentar e nutricional, como meta
transversal e estratgica, ainda que em segundo plano, e tambm a cobrana constante em
torno na manuteno de formas de controle social nos programas sociais, em especial, no
Bolsa Famlia.

184

Neste sentido, em um primeiro momento, at a consolidao do tema nas estruturas do

governo, considera-se importante a permanncia do Consea da forma atual, como rgo de
assessoramento da Presidncia, fato que poder ser viabilizado com a aprovao da Losan.
importante que se diga que sua fora poltica ser tanto maior quanto mais independente
do governo, mais radicado nas demandas concretas da sociedade civil, e mais propositivo e
efetivo for o Conselho no sentido de balizar a ao do governo na rea.
Conforme abordado anteriormente, so necessrias tambm instncias de coordenao e de
execuo dentro do poder executivo, j que o Consea, como rgo de representao e
controle social, no substitui o papel do Estado. Neste caso, avalia-se que h duas
alternativas institucionais: a primeira, presente na Losan, manter como interlocutor e
coordenador da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional do governo uma instncia
no setorial e com nvel hierrquico superior aos ministrios setoriais executores. No caso,
a Casa Civil seria a instncia que preenche estes requisitos, j que sua atribuio
exatamente a de coordenar a ao de governo.
No entanto, frente s inmeras atribuies de um Ministro-chefe da Casa Civil e s diversas
outras prioridades de governo, inclusive a rea social como um todo, considera-se
necessria uma instncia tcnica especfica de acompanhamento e assessoramento para as
tomadas de decises dirias na Casa Civil ou em um rgo especfico. No caso deste
modelo, amplia-se enormemente a necessidade de um compromisso claro de que a
Segurana Alimentar seja uma meta prioritria de governo. Caso contrrio, os riscos de
uma maior instabilidade e lentido nas decises so bastante grandes. Esta alternativa no
elimina a necessidade de rgos de execuo especficos, como a Sesan dentro do MDS, e a
CGPAN no Ministrio da Sade.
A questo que esta alternativa no resolve : como fica a articulao da segurana alimentar
com as demais polticas sociais? Ela subordinada ou subordina as demais? A importncia
desta questo reside no fato de que h um sombreamento quando se fala em polticas
estruturais de superao da vulnerabilidade, que abrange toda a rea social.
A alternativa institucional que resolve conceitualmente esta questo privilegiar o tema do
acesso alimentao de qualidade como um setor especfico e permanente dentro da
poltica social do governo. A justificativa para isto seria a necessidade de tratar a

185

alimentao como um direito social, ao lado da sade, educao, trabalho e assistncia

social, retomando e completando, assim, a noo de seguridade social que foi estabelecida
na Constituio de 1988. Isto significa que, assim como o acesso universal sade e
educao se d por meio da oferta de servios adequados para a populao, o setor da
alimentao tambm deve prover os servios ligados promoo da alimentao de
qualidade. A questo da coordenao seria resolvida no mbito mais amplo da poltica de
seguridade social do governo, tendo a segurana alimentar como uma de suas metas
transversais. No entanto, para esta proposta vingar, necessrio que os titulares das pastas
da rea da seguridade social tenham um entendimento de seu carter complementar,
atuando de forma pactuada e no concorrente, o que um desafio enorme quando de trata
das disputas polticas.
A formulao, implantao e o acompanhamento das aes especficas de segurana
alimentar e da poltica alimentar no sentido mais amplo poderiam ser exercidos por um
Ministrio, por uma companhia, como a Conab, ou um instituto, nos moldes do antigo
INAN, sempre permeados e moldados pelos interesses e vises expressos da sociedade
civil, no mbito do Consea.
Qualquer caminho institucional que seja escolhido, o desafio maior enfrentar os dilemas e
disputas apontados, e definir claramente qual a posio de governo. Para que o governo seja
condizente com a prioridade segurana alimentar e nutricional, so necessrios: um
posicionamento de que o combate fome estrutural e emergencial ao mesmo tempo; uma
articulao interministerial em torno da segurana alimentar e nutricional, com a definio
clara de quem deve coorden-la; e uma proposta clara para a poltica social, que mais
ampla do que um programa de transferncia de renda. fundamental, tambm, recuperar e
fortalecer o discurso do direito alimentao, das polticas estruturantes associadas s
aes emergenciais e do controle social efetivo como forma de ampliao da cidadania.
Caso contrrio, aumenta-se o risco de dar razo s crticas de que as polticas sociais tm
objetivos eleitorais95.
95

A crtica mais substancial ao Programa Bolsa-Famlia vem do jornalista de O Globo, Ali Kamel, que critica
o fato de, se tirar a ajuda do governo, o pobre voltar a ser pobre. Ou seja, no se est conseguindo fazer a
familiar sair efetivamente da pobreza, mas apenas maquiando-a. O jornalista ainda critica o fato do
Programa ser muito caro e que o dinheiro seria melhor utilizado se fosse aplicado na educao, e o baixo nvel
de controle de seus resultados (conforme artigo A pobreza maquiada, em O Globo, 13/12/2005). Outras

186

O que se verifica, no entanto, um padro de coordenao do governo que estimula estas

disputas conceituais. O Partido dos Trabalhadores, como conhecido, tem uma prtica de
deciso das suas principais teses, estratgias e programas a partir da disputa (no sentido
positivo) interna. Os grupos apresentam suas teses, suas defesas, e h uma forma de deciso
mista: por votao e pela busca de consensos. No governo, parece que esta forma de
deciso foi reproduzida, em outros termos. H espao para disputar as idias, e o
Presidente, no seu papel de chefe maior da nao, atua como rbitro medida que as
questes tomam vulto. Suas decises so, naturalmente, permeadas pelas opinies de
assessores e ministros prximos, e tambm pela sua sensibilidade em relao s demandas
da sociedade. Alguns exemplos que ilustram bem estes fatos so as disputas entre Casa
Civil e Ministrio da Fazenda pela liberao de recursos, ou do Meio Ambiente com a
Agricultura, na questo dos transgnicos.
Desta forma, h espao tambm para a sociedade civil disputar, como diz o Presidente do
Consea. No entanto, deve-se estar disposto a aceitar os rumos, que no esto dados a priori.
Esta uma interpretao que pode explicar as marchas e contra-marchas da Poltica de
Segurana Alimentar e de outras propostas em andamento. Esta forma de gesto, no
entanto, no foi compatvel com a proposta original do Programa Fome Zero que partia de
um desenho j elaborado e acordado, envolvendo vrias decises que descontentavam
determinados grupos.
3.4 Concluses
Apresentou-se, neste captulo, os inmeros conflitos que atingiram o Programa Fome Zero,
que foram ganhando corpo diante de uma falta de definio clara de governo em relao a
temas centrais que afetam a poltica de segurana alimentar e nutricional: o carter
estrutural e emergencial do combate fome; o desenho da articulao interministerial em
torno da segurana alimentar e nutricional; o desenho da poltica social, mais do que um
programa de transferncia de renda; e o papel da sociedade civil. fundamental, tambm,
recuperar e fortalecer, no governo, o discurso do direito alimentao. Caso contrrio,
corre-se o risco de as transferncias de renda passarem a ser um fim em si mesma.

crticas associadas ao programa so o fato de que a mera freqncia escola no garante um bom
aprendizado, devido m qualidade do ensino brasileiro (conforme artigo M qualidade do ensino reduz
impacto de programa, em Valor, 26/10/2005).

187

Estes conflitos acabaram minando o modelo inicial da constituio de um ministrio

setorial para a rea. Avalia-se que o desgaste sofrido pelo Governo Federal no combate
fome, especialmente por meio da imprensa, no atingiu o Programa Fome Zero, mas
fundamentalmente o MESA e os demais ministrios da rea social, o que resultou na
mudana institucional aps um ano apenas de gesto. Esta mudana foi justificada como
uma adequao institucional para maior racionalidade administrativa e, aparentemente, no
visou descontinuar o programa.
No entanto, verifica-se que houve alteraes conceituais importantes no mbito do governo
que trazem riscos para a proposta de colocar a Segurana Alimentar e Nutricional como
centro do planejamento do Governo Federal. Um primeiro risco o da Segurana
Alimentar e Nutricional passar a se subordinar conceitualmente poltica de combate
fome e esta, de ser integrada poltica de combate pobreza. Compreende-se este risco
como um retrocesso na tentativa de assimilar, junto populao beneficiria, o acesso
alimentao como um direito, e de ampliar a possibilidade de inconstncias nos recursos
alocados. A assimilao cada vez maior do Programa Bolsa-Famlia, como exclusivo de
transferncia de renda, autnomo de alvio da pobreza, ao invs de um programa de acesso
alimentao, um exemplo deste risco.
O segundo risco o de perder, no Governo Federal, o espao da Segurana Alimentar e
Nutricional como eixo norteador de polticas pblicas, a partir da perda de sua capacidade
de articulao interministerial.
O terceiro risco o de um retorno do Governo Federal situao inicial, herdada de gestes
anteriores, com a prevalncia de programas locais e, por conseqncia, no universais,
associados a estratgias de combate fome, conforme a proposta da Comunidade Ativa,
que era uma tentativa de que os programas sociais fossem focalizados e fortalecidos apenas
nos municpios com menor IDH.
A possvel aprovao da Losan traz uma boa perspectiva de institucionalizar o tema da
Segurana Alimentar e Nutricional enquanto poltica pblica participativa no mbito do
Governo Federal. No entanto, resta saber qual a melhor institucionalidade para tratar deste
tema no poder executivo. Uma alternativa apresentada foi a de retomar o conceito de
seguridade social e considerar o tema da alimentao como um setor especfico e

188

permanente deste, tratando-a como um direito social, ao lado da sade, educao, trabalho e
assistncia social. A Segurana Alimentar e Nutricional se manteria enquanto meta
transversal de governo, tendo a Poltica Nacional de Segurana Alimentar construda e
acompanhada de forma participativa como instrumento constitutivo. Ficou claro, no
entanto, que, mais do que um desenho institucional adequado, os fatores mais importantes
so a definio de prioridades, o posicionamento poltico a favor da segurana alimentar, a
definio clara do desenho das polticas sociais, alm do desenho sobre a coordenao
interministerial.
Em relao ao desenho da poltica social, pode-se identificar pelo menos quatro modelos
principais em disputa no cenrio atual. Entre os modelos mais liberais encontra-se a
proposta de renda bsica do senador Eduardo Suplicy, que defende uma transferncia de
renda igual para todos os residentes do pas, independentemente da condio social.
Considera-se liberal pois: esta proposta prescinde do Estado para atuar como discricionrio
na seleo de pblicos prioritrios para propostas redistributivas; seu efeito distributivo
caminha de nulo a negativo, pois alm de aumentar igualmente a renda de todos, impediria
a alocao de recursos para programas redistributivos; e prescinde tambm de outras
polticas voltadas para aumento do emprego e renda e acesso a bens pblicos96.
Ainda no campo liberal, encontram-se os propositores da poltica social restrita
basicamente transferncia de renda focalizada, nos moldes do Bolsa Famlia, mas com
reduo de recursos para programas de seguridade social, que garantem direitos sociais e
trabalhistas, defendida pelo Banco Mundial e economistas como Barros (2000).
Saindo do campo liberal, encontra-se a proposta que defende a centralidade das polticas de
renda mnima focalizadas como forma de combater a pobreza, desde que associadas ao
investimento em programas estruturantes voltados para o acesso a bens pblicos, e aes de
gerao de emprego e renda.
Por fim, uma quarta proposio que retoma as propostas de implantar um sistema integrado
de seguridade e proteo social, voltado para garantia de direitos, como a alimentao, a
educao, a sade, os direitos trabalhistas e a assistncia aos grupos vulnerveis. A reduo
96

Esta viso de que a renda bsica encontra-se no arcabouo liberal no consensual. Lavinas (2004) a
considera uma proposta de universalizao de direitos. Na viso desta tese, ela liberal medida que implicar
na substituio ou diminuio das polticas universais, como direitos trabalhistas, previdncia social e sade.

189

da pobreza implica necessariamente na adoo de um modelo de crescimento sustentado

com distribuio de renda, na recuperao do salrio mnimo e na ampliao do acesso aos
bens e servios pblicos, como moradia, saneamento, alimentao, educao e sade.
Esta ltima proposio adotaria um modelo hbrido: estaria assentada nos direitos sociais
universais, mas seria composta tambm por polticas focalizadas junto s famlias
vulnerveis pela renda, pela insegurana alimentar e pelo territrio97.
Estas propostas no esgotam o leque de opes existentes, mas caminham sobre uma linha
de gradao de polticas que vo desde modelos menos intervencionistas at mais
intervencionistas e discricionrios. Todas as propostas esto em disputa. E mais curioso
que todas elas encontram espao no governo atual, sem uma definio clara de qual ser a
priorizada.

97

Conforme proposto em Belik e Del Grossi, (2003).

190

Concluses Finais
Nesta tese, abordou-se a construo do conceito de Segurana Alimentar e Nutricional,
associando-o noo do direito humano alimentao e a tentativa de sua implantao,
pela primeira vez no pas, enquanto poltica pblica, a partir de 2003.
Conceituou-se a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional como aquela que garante a
todo o cidado o acesso alimentao de qualidade como um direito social bsico, e que
envolve na sua concepo polticas permanentes que atacam as causas da fome, envolvendo
assim diversas reas de governo, como a sade, a produo agrcola, o abastecimento
alimentar, a gerao de emprego e renda, a educao alimentar e a segurana e qualidade
dos alimentos, bem como as aes diretas de ampliao do acesso aos alimentos, como a
transferncia direta de renda.
Argumentou-se, tambm, sobre sua distino com as polticas de combate pobreza, que se
sustentam: na nfase do acesso alimentao como um direito bsico universal, buscando
superar o uso poltico das aes de assistncia alimentar e as oscilaes oramentrias
dependentes do calendrio eleitoral; na distino conceitual entre pessoas em insegurana
alimentar, pessoas com fome e pessoas pobres, na qual a insegurana alimentar e a fome,
apesar de serem afetadas diretamente pela renda, esto associadas ao fato concreto de
mensurao ligado ao acesso permanente aos alimentos com qualidade e diversidade e o
acesso a outros servios como condies sanitrias da moradia, acesso gua potvel e
sistema de esgotamento sanitrio, acesso a servios de sade, conhecimento de normas de
higiene e manipulao dos alimentos e os hbitos alimentares; e na distino das formas de
combater as manifestaes da fome, da insegurana alimentar e da pobreza.
Verificou-se que as polticas ligadas alimentao, previamente implantadas no pas, foram
inicialmente voltadas para resolver o problema da oferta de alimentos e do controle de seus
preos, sendo que, a partir da dcada de 1970, comearam a se multiplicar os programas de
assistncia alimentar de carter centralizado. Na dcada de 1990 e incio de 2000, a
tendncia era de substituio das polticas diretas de assistncia alimentar e demais polticas
sociais por programas de transferncia de renda para as famlias pobres, implantados de
forma fragmentada e com valores insuficientes para superao da condio de
vulnerabilidade. Paralelamente, as polticas sociais de combate fome foram substitudas

191

por estratgias localizadas e focalizadas de combate pobreza, a partir de uma seleo de

programas prioritrios e de municpios com menor IDH, com baixo resultado.
Com a implantao do Programa Fome Zero, a partir de 2003, pela primeira vez, buscou-se
incorporar a noo do direito humano alimentao nas polticas pblicas, implantando-se
aes especficas de segurana alimentar, ao mesmo tempo em que se articularam polticas
intersetorialmente, com gesto participativa da sociedade.
A implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, apelidada de Programa
Fome Zero, ainda que de forma incompleta, rompeu com a tradio de criao de inmeras
polticas compensatrias isoladas, com sobreposio de pblico e oscilao de alocao de
recursos, a partir de uma concepo planejada e integrada entre os rgos do governo nos
trs nveis.
O Fome Zero promoveu novas polticas especficas, promoveu a articulao do governo,
conseguiu a adeso de empresrios, de voluntrios e obteve avaliaes extremamente
positivas no primeiro ano de gesto, conforme mostraram as pesquisas de opinio pblica e
os dados apresentados.
Entre alguns avanos atribudos ao Programa foram citados a viso da Segurana Alimentar
territorial, de forma a potencializar os efeitos dinamizadores da transferncia de renda
para as economias locais, com o incentivo compra de alimentos locais, o Programa de
Aquisio de Alimentos da agricultura familiar, que ampliou a proporo dos alimentos
oriundos da agricultura familiar nos alimentos distribudos, e o incentivo para que as
polticas universais e geradoras de emprego e renda chegassem ao mesmo tempo, em
parceira com governos estaduais e municipais, ampliando os efeitos das mesmas e junto s
famlias mais vulnerveis da localidade. Outros avanos diferenciadores citados so a forma
de atuao integrada com outros rgos do governo em especial na associao com as
aes estruturantes; a proposta de gesto participativa a partir do controle social do
Programa Carto Alimentao, nos pequenos municpios do semi-rido e da regio Norte; e
o fortalecimento das aes para grupos especficos, como as comunidades indgenas
quilombolas e agricultores familiares.
No entanto, algumas reas tiveram poucos avanos, especialmente aquelas que dependiam
fortemente de aes intersetoriais, como as de educao alimentar, o programa de qualidade

192

e segurana dos alimentos, a ampliao do Programa de Alimentao do Trabalhador e a

coordenao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no governo.
Com as mudanas institucionais realizadas ao longo dos primeiros anos da gesto do
Governo Federal e a maior nfase que se tem colocado sobre o carter quantitativo do
programa unificado de transferncia de renda, ressaltando seu alcance de forma isolada e
sem associ-lo noo do direito humano alimentao e com poucos resultados nas aes
estruturais para superao da condio de vulnerabilidade, a concepo da poltica nacional
de SAN corre o risco de sofrer retrocessos e necessita ser consolidada no pas.
Os dados apontados pela PNAD, ainda que preliminares, mostram uma diminuio
importante na extrema pobreza, de 2002 a 2004. Uma forte contribuio veio, certamente,
das transferncias de renda que se ampliaram de R$ 2,3 bilhes, para R$ 6,5 bilhes por
ano. No entanto, os dados mostram, tambm, que a transferncia de renda, sozinha, tem um
efeito limitado para eliminar a pobreza como um todo. Cerca de 70% da renda das famlias
pobres vm do trabalho. O aumento do salrio mnimo e o acesso ao emprego tm, assim,
efeitos muito mais eficazes para diminuir a pobreza. Entretanto, as transferncias de renda
tm uma importncia capital para melhorar as condies de vida a partir do acesso uma
alimentao de melhor qualidade do que sem a mesma.
O demais indicadores de Segurana Alimentar e Nutricional apresentados demonstraram
tambm a amplitude fatores que acompanham a SAN, que vo muito alm da questo da
renda. No entanto, apontaram, tambm, a dificuldade de se mensurar o impacto da Poltica
de SAN, j que os efeitos das polticas macroeconmicas, de sade, de gerao de emprego
e renda, entre outros, tm um impacto considervel nos indicadores analisados.
Trs anos depois de seu incio, o combate fome e a promoo da segurana alimentar e
nutricional perdeu espao na agenda do Governo Federal, nos discursos do Presidente, no
apelo para os voluntrios e empresrios. No entanto, nas regies onde ele permanece ativo,
em especial quando sustentado por polticas complementares dos governos estaduais,
como no Piau, ainda uma grande marca do governo e contribui para manter a
popularidade do governo, em especial nas regies Nordeste e Norte, onde o Programa
Fome Zero iniciou sua implantao. Nestas localidades, ele predomina sobre os programas

193

de transferncia de renda, mobiliza, sensibiliza, traz aprovao e apoio dos mais diversos
segmentos ao Governo Federal.
Avalia-se que o Brasil rene vrias condies para a implantao de uma poltica pblica
de Segurana Alimentar e Nutricional de carter nacional, como: a preocupao pblica
disseminada com o problema da fome; a sua histria de formulao e implantao da
mesma, na qual acumulou-se conhecimento e lideranas que hoje se encontram atuando no
Consea nacional e nos Conseas estaduais; a formulao e implantao do Programa Fome
Zero e a criao da institucionalidade bsica: a existncia de Conseas nos trs nveis de
governo, uma Secretaria Nacional com oramento prprio e a Lei orgnica atualmente em
apreciao na Cmara Federal.
Apesar disso tudo, a anlise dos primeiros anos de implantao da mesma identificou uma
srie de limites. O primeiro deles o de que o acesso alimentao pouco visto como um
direito humano, mas geralmente como fruto de caridade, solidariedade, favor ou obra
divina. O segundo o excesso do apelo social e poltico no imaginrio popular do combate
fome de forma emergencial, em detrimento da busca da segurana alimentar, de carter
permanente e de alcance no mdio a longo prazos, conceito ainda pouco enraizado na
sociedade. H, ademais, uma dificuldade em se definir o escopo da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional, com o risco de que tudo pode contribuir para a SAN. O terceiro
a inexistncia de estatsticas permanentes de mensurao da insegurana alimentar e o uso
da medio da pobreza como seu substituto. O quarto a permanente concorrncia com a
noo de combate pobreza, esta no inserida na noo de direitos sociais, e que disputa
com a SAN oramentos, estruturas e prioridades, geralmente com ganhos para a primeira.
No entanto, pela sua natureza dependente dos resultados macroeconmicos, a diminuio
da pobreza dificilmente atingir dimenses massivas enquanto aes setoriais. O quinto a
falta de desenho claro para a poltica social como um todo, o que acaba por considerar as
aes de combate fome absolutamente insuficientes para promover o bem-estar da
sociedade. O sexto a excessiva e progressiva setorializao e verticalizao das polticas
pblicas, dificultando a implantao de polticas multisetoriais e interescalares, envolvendo
os trs nveis de governo de forma articulada, como necessrio no caso da Poltica de
Segurana Alimentar e Nutricional.

194

Verifica-se, ainda, uma disputa pela concepo da poltica social: de um lado, preconiza-se
uma poltica focalizada nas famlias mais pobres, com uma reduo dos gastos nas polticas
universais ligadas aos direitos sociais, como previdncia social, direitos trabalhistas e sade
universal e a contraparte na alocao de recursos oramentrios para programas de
transferncia de renda condicionada. Neste caso, as aes ligadas s portas de sada,
acompanhadas mesmo que de forma frgil, assentam-se nas atividades sob alcance das
famlias, como se sair da condio de vulnerabilidade estivesse ao alcance das suas
escolhas individuais: manter os filhos na escola, fazer o acompanhamento em sade bsica,
participar de cursos de qualificao profissional, entre outros. O controle social e a gesto
participativa no so defendidos como princpios.
De outro lado, defende-se que todos devem ter acesso primordialmente a uma alimentao
suficiente, saudvel e balanceada, de forma digna, como um direito humano e dever do
Estado. Esta viso defende que, para superao das condies de vulnerabilidade,
primordial um padro de desenvolvimento econmico com gerao de emprego e renda, e
diminuio da desigualdade social, associado a polticas de distribuio de renda e polticas
universais de garantia de direitos, juntamente com uma recuperao do poder de compra do
salrio mnimo. Alm disso, considera importante que as polticas especficas de acesso
alimentao gerem encadeamentos positivos na gerao de emprego e renda locais, alm de
maior cidadania e participao a partir de instncias de controle social local. No meio
destas duas concepes, transitam vises do Fome Zero como mobilizao social ou
arrecadao de doaes de alimentos ou recursos, at aqueles que o enxergam como uma
poltica de combate pobreza.
Estas vises esto presentes no Governo Federal, nas diversas arenas de deciso. A
extino do MESA e a unificao dos programas de transferncia de renda fortaleceu a
primeira viso no governo. No entanto, as cartas ainda esto na mesa. Cabe fazer uma
opo clara pelos caminhos a serem trilhados.
Os desafios para a implantao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional so
exatamente superar os limites apresentados, o que requer uma clara prioridade poltica e
determinao para implant-la. Os fatores que podero trazer de volta a centralidade do
aceso alimentao so: a necessidade da nfase aos direitos, no caso, o direito humano

195

alimentao, e a baixa capacidade dos programas de transferncia de renda em eliminar

efetivamente a pobreza.
Vrias aes esto em andamento e representaram avanos: a recuperao dos estoques de
alimentos oriundos da agricultura familiar, o Programa de Aquisio de Alimentos; a
distribuio de alimentos em caso de emergncia, e para grupos especficos, como
indgenas e quilombolas com composio de alimentos ampliada e diferenciada; os
programas locais de segurana alimentar; as cartilhas de educao alimentar para escolas
pblicas; a prpria unificao dos programas de transferncia de renda.
Mas h um enorme espao de ampliao do raio de ao: efetivar a articulao territorial
dos programas sociais de fato, e no como uma somatria de programas independentes;
articular efetivamente os programas nos trs nveis de governo; fortalecer a noo da
alimentao como um direito no sujeito ao calendrio eleitoral; avanar nas polticas de
educao alimentar; e efetivar a participao popular a partir de um controle social que
amplie a cidadania junto s comunidades.
Para finalizar, importante mencionar que a Segurana Alimentar e Nutricional est longe
de ser um tema do passado ou restrito aos pases em desenvolvimento. O debate atual,
apoiado em estudos recentes, aponta para novos desafios do futuro, que demonstram a sua
permanente evoluo.
Para Friedmann (2003), uma das especialistas no tema, o mundo est vivendo sobre um
novo regime alimentar, no qual se leva mais tempo (e dinheiro) para o alimento chegar
mesa. Com a globalizao, os alimentos transitam de um pas para outro, de forma
padronizada, e independente da estao do ano. Com isso, o custo aumenta, gastam-se mais
insumos na produo e no transporte e o consumo realizado por quem tem dinheiro. H
cada vez menos pessoas na atividade agrcola e alimentos cada vez mais industrializados e
distante da cultura local.
Isto tem levado a problemas como a baixa qualidade da alimentao, tendo o aumento da
obesidade, ao lado da fome, em meio plenitude, como um dos resultados visveis. A
perspectiva defendida um retorno s origens, uma valorizao da produo local dos
alimentos, dos alimentos naturais, do slow food, e da agricultura urbana.

196

O slow food um movimento que se originou na Itlia, em 1989, em contraposio ao fast

food, tendo cerca de 60 mil membros em 42 pases. Seu argumento de que, com a
valorizao de tudo o que rpido, o sabor, o frescor, o valor nutricional e o conhecimento
de onde vem a comida, so atributos que vm se tornando menos importantes que a
convenincia. Assim, a sua proposta recuperar a culinria local, no s pelo lado
nutricional mas tambm pelo cultural, produtos sazonais

e regionais, visando uma

diversificao dos ingredientes utilizados na alimentao.

Outro conceito que se est inserindo nos EUA o da Segurana Alimentar Comunitria. O
termo apresentado por Kantor (2001) como um conceito relativamente novo, ligado a
vrias disciplinas tais como, nutrio comunitria, educao nutricional, sade pblica,
agricultura sustentvel e desenvolvimento comunitrio.
A Segurana Alimentar Comunitria apresentada como um processo no qual os
programas comunitrios funcionam em parceria com uma rede federal de segurana
nutricional e com outros programas emergenciais de assistncia alimentar, que objetivam
tirar a populao da pobreza e traz-la a uma situao de auto-suficincia e segurana
alimentar. Os conceitos defendidos pela autora so: a) o acesso aos pontos comerciais de
venda de alimentos afeta a qualidade dos alimentos e o poder aquisitivo da populao; b) os
mecanismos de compras e/ou vendas diretas reduzem significativamente os custos e
melhoram a qualidade da

alimentao; c) as compras e vendas diretas de alimentos

incentivam o comrcio e a produo agrcola local

Graziano da Silva (2002) sustenta que o uso do conceito permite visualizar dois fatores: a)
uma alimentao saudvel e de qualidade no algo que diga respeito nem ao indivduo
nem a sua famlia, mas sim da comunidade onde vivem; b) o que garante a segurana
alimentar da famlia a disponibilidade de alimentos no entorno em que ela vive.
Outra evoluo em andamento a possibilidade de mensurao da insegurana alimentar
no Brasil, por meio de um caderno especial da PNAD, cuja primeira edio dever sair em
abril de 2006. Estes e outros temas ligados Segurana Alimentar e Nutricional, podem ser
melhor estudados para sua aplicao no caso brasileiro, trazendo boas perspectivas para a
sua consolidao enquanto objetivo estratgico para os governos e para a sociedade civil.

197

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Anexo 1
Famlias Pobres, segundo Regies e Situao do Domiclio, Brasil*, 2003/04
Em milhes de famlias

Regies

2003

2004

Diferena

0,76

0,69

-0,07

Metropolitano

0,12

0,11

-0,01

Urbano

0,60

0,54

-0,06

Rural - Tocantins

0,04

0,04

0,00

5,11

4,85

-0,26

Metropolitano

0,89

0,82

-0,07

Urbano

2,57

2,50

-0,07

Rural

1,66

1,53

-0,13

3,21

2,92

-0,29

Metropolitano

1,47

1,33

-0,14

Urbano

1,37

1,26

-0,10

Rural

0,37

0,32

-0,04

0,89

0,83

-0,06

Metropolitano

0,25

0,22

-0,03

Urbano

0,46

0,43

-0,03

Rural

0,17

0,18

0,01

Centro-Oeste

0,65

0,56

-0,09

Metropolitano

0,13

0,11

-0,02

Urbano

0,41

0,36

-0,05

Rural

0,11

0,09

-0,02

10,62

9,85

-0,77

Metropolitano

2,86

2,60

-0,27

Urbano
Rural

5,41
2,35

5,09
2,16

-0,31
-0,19

Situao do Domiclio
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

BRASIL

* Exceto as reas rurais do Norte do Brasil.

207

Glossrio de Termos Utilizados98:

Fome: insuficincia aguda e permanente de alimentos para satisfazer as necessidades
energticas mnimas das pessoas
Desnutrio ou deficincias nutricionais: doenas que decorrem do consumo alimentar
insuficiente em energia e nutrientes ou do inadequado aproveitamento biolgico dos
alimentos ingeridos geralmente motivado pela presena de doenas, em particular
doenas infecciosas
Pobreza: condio de no satisfao de necessidades humanas elementares como
alimentao, moradia, vesturio, educao, assistncia sade e de privaes de
capacidades para obteno de renda, interao e pertencimento social, conhecimento e
liberdade de expresso.
Indigncia: Condio especfica de pobreza na qual o indivduo/famlia no tem recursos
suficientes para adquirir o valor de uma cesta de alimentos com quantidades energticas
mnimas ou recomendadas.
Obesidade: Excesso de peso ocasionando distrbios metablicos. Geralmente est
associado a alimentao inadequada e a baixa atividade fsica.
Insegurana Alimentar: situao em que o indivduo no tem acesso regular e permanente
alimentao de qualidade ou teve dificuldade em algum perodo do ano de conseguir
alimentar-se adequadamente.

98

Baseado em Monteiro (1995), CEPAL (2004) e Sen (2000).

208