0

UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLNDIA

EDUARDO HENRIQUE DE MACEDO OLIVEIRA

A TERCEIRIZAO DOS PODERES E FUNES ATRIBUDOS

AO CARGO DE FISCAL DE TRIBUTOS: estudo de caso

Uberlndia
2005

UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLNDIA

EDUARDO HENRIQUE DE MACEDO OLIVEIRA

A TERCEIRIZAO DOS PODERES E FUNES ATRIBUDOS

AO CARGO DE FISCAL DE TRIBUTOS: estudo de caso

Monografia apresentada Faculdade de

Cincias Contbeis da Universidade
Federal de Uberlndia, como requisito
parcial obteno do ttulo de Especialista
em Auditoria e Percia.
Orientador: Prof. Ms. Lucimar Antnio
Cabral de vila

Uberlndia
2005

UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLNDIA

EDUARDO HENRIQUE DE MACEDO OLIVEIRA

A TERCEIRIZAO DOS PODERES E FUNES ATRIBUDOS

AO CARGO DE FISCAL DE TRIBUTOS: estudo de caso

Monografia apresentada Faculdade de

Cincias Contbeis da Universidade
Federal de Uberlndia, como requisito
parcial obteno do ttulo de Especialista
em Auditoria e Percia.
Orientador: Prof. Ms. Lucimar Antnio
Cabral de vila
rea de concentrao: Auditoria e Percia.

Banca Examinadora:
Uberlndia, 31 de outubro de 2005.

____________________________________________________

____________________________________________________

____________________________________________________

minha esposa,
Kelly Christina de Moura Macedo
Pelo estmulo,
Carinho e compreenso.

AGRADECIMENTOS

Universidade Federal de Uberlndia e Faculdade de Cincias

Contbeis pela oportunidade de realizar, como bolsista, o I Curso de
Especializao MBA em Auditoria e Percia.
Ao Professor Lucimar Antnio Cabral de vila, mestre e amigo, cujos
ensinamentos serviram de baliza na elaborao deste trabalho.

A confraria dos privativistas tem seu

ritual, sua ladainha, seus falsos
profetas e, principalmente, seus
aproveitadores (Lauro Campos).

RESUMO

Alguns municpios brasileiros entre os quais Uberlndia, Cuiab e Uberaba publicaram editais
semelhantes cujo objetivo em comum a terceirizao dos servios de planejamento,
organizao e controle da arrecadao do Imposto Sobre Servios. Esta monografia
demonstra, por meio da anlise interna de documentos oficiais e com base em pesquisa
bibliogrfica que os processos de terceirizao podem estar transferindo empresa privada
atividades e funes atribudas ao cargo de fiscal de tributos. O trabalho orientou-se, em seu
conjunto, pelo mtodo dialtico. Inicialmente, buscou-se estudar a estratgia da terceirizao,
seus objetivos e seus limites, tanto no mbito da incitava privada quanto no setor pblico. O
confronto entre a tese e anttese originou a sntese que concluiu pela ilicitude do objeto da
terceirizao, ou seja, as atividades pertinentes Administrao Tributria no podem ser
delegadas a pessoa jurdica de direito privado, pois constituem atividades essenciais ao
funcionamento do Estado, envolvendo, tambm, poder de polcia administrativa e sigilo
fiscal. Sugere-se, no final, a propositura de ao popular concomitante com denncia ao
Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas do Estado, para repelir qualquer tentativa de
terceirizao das atividades de fiscalizao e controle do Imposto Sobre Servios.

Palavras-chave: terceirizao, fiscal de tributos, fiscalizao, Imposto Sobre Servios.

ABSTRACT

Some brasilian municipalities like Uberlndia, Cuiab and Uberaba published edict whose
object is make outsoursing by planning, organization and control jobs from service tax collect.
This monograph intend to demonstrate by means of internal analysis in official documents
and based on biographic search that the outsoursing process may be transfering for private
company activities and functions assigned the fiscal tax career. This scientific work make use
of dialetic method. At first it studied the outsoursing strategy, its objectives and limits both in
private company and in public sector. The confront between subject and antithesis produced
the synthesis whose concluded that the object of outsoursing is illicit, to wit, the activities of
Public Administration can not to be delegate for private body corporate, in as much as they
are essencial activities for States being and because internal them there are formal authority
and fiscal secrecy. At the end, suggest to lay an popular action, to bring accusation for pulic
prosecutor and for Account Territorial Court against trys of outsoursing the control and
inspection activities of service tax.

Key words: outsoursing, fiscal tax, inspection, service tax.

SUMRIO

INTRODUO...................................................................................................................9

TERCEIRIZAO............................................................................................................10

A TERCEIRIZAO COMO TCNICA DE PRIVATIZAO....................................13

A TERCEIRIZAO NO SETOR PBLICO.................................................................15

A TERCEIRIZAO DAS ATIVIDADES DE FISCALIZAO DE TRIBUTOS.......19

IMPOSSIBILIDADE DA TERCEIRIAZAO DO PODER DE POLCIA FISCAL....26

SIGILO FISCAL................................................................................................................32

CONCLUSO...................................................................................................................35

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS......................................................................................36

1 INTRODUO

Busca-se, na atualidade, o eficiente funcionamento do Estado. Neste contexto, os

instrumentos e mtodos da iniciativa privada so trazidos Administrao Publica. E a
terceirizao de atividades antes somente exercidas pelo Estado amplamente utilizada para
fugir-se ao regime publicstico que rege a Administrao Pblica.
Evidentemente, h o desejo de tornar menos rgidos e flexibilizar os procedimentos
adotados pela Administrao Pblica. Quer-se adotar o regime jurdico prprio da empresa
privada, sacrificando, muitas vezes, altos princpios insculpidos pelo Poder Constituinte
Originrio.
Este trabalho tem o escopo de estudar um processo de terceirizao que tem sido
adotado por alguns municpios: a transferncia de atividades e funes atribudas ao cargo de
fiscal de tributos pessoa jurdica de direito privado.
Desta forma, discute-se a tentativa de terceirizao da organizao, planejamento e
controle da arrecadao do Imposto Sobre Servios, atividades pertinentes Administrao
Tributria, proposta pelo Municpio de Uberlndia e procura-se traar um paralelo entre este
intento e o contrato celebrado pelo Municpio de Cuiab, que terceirizou estas mesmas
atividades.
Para descobrir a realidade, foi utilizada a pesquisa documental como procedimento
metodolgico, a fim de obter-se os dados necessrios. A anlise clssica interna permitiu o
conhecimento do contedo, sentido e alcance dos documentos, em base racional e atravs de
anlise critica.
Foi utilizada, tambm, a pesquisa bibliogrfica, para apropriao do conhecimento das
contribuies cientficas que se efetuaram e para colocar o pesquisador em contato direto com
tudo o que foi escrito sobre o assunto abordado. Este tipo de pesquisa facultou a explorao
desta nova rea e possibilitou o reforo paralelo na manipulao dos documentos oficiais.
A pesquisa se norteou, em seu conjunto, pelo mtodo dialtico, compreendendo-se que
o desenvolvimento do pensamento se processa nos caminhos das linhas dialticas. Ou seja, o
pensamento se desenvolve em trplice aspecto ou trajeto contnuo: a tese, a anttese e a
sntese. Primeiro surge a proposio ou afirmao da tese, em seguida a refutao
representada pela anttese, para em seguida o pensamento alcanar a soluo que est alm da
tese e da anttese. Esta soluo a sntese apresentada ao final e que satisfaz, completamente,
o escopo deste trabalho.

10

2 TERCEIRIZAO

No Brasil, nos diversos setores industriais, o termo terceirizao bastante utilizado.

Entretanto, no somente essa denominao empregada para designar uma forma de gesto
administrativa por meio da qual determinadas atividades de uma pessoa jurdica pblica ou
privada so delegadas a outrem: uma empresa contratada para fornecer bens ou servios em
regime de parceria. Para exprimir a mesma idia, outros vocbulos e expresses so tambm
utilizados: subcontratao, focalizao, reconcentrao, desverticalizao, horizontalizao,
exteriorizao do emprego, externalizao, filializao, terciarizao e parceria.
O ponto de origem da terceirizao est em uma deciso tomada pelas organizaes,
mormente as industriais: make or buy. Ou seja, a escolha entre fazer internamente ou comprar
fora. Nesta deciso esto includos os bens e servios.
Os norte-americanos utilizam a expresso outsourcing que significa a escolha de
comprar produtos e servios externos em vez de produzi-los internamente. Source traduz-se
por fonte, lugar de origem, causa primeira, em ingls: uma palavra originria do verbo latino
sugere (surgir, nascer, aparecer). Logo, outsourcing exprime a idia de alguma coisa originria
de fora da organizao, no de dentro dela1.
No existe uma definio legal de terceirizao; seu conceito advm da cincia da
administrao. No obstante, em face do Enunciado n 331 do Tribunal Superior do Trabalho,
com redao dada pela Resoluo n 96, de 11 de setembro de 2000, o direito brasileiro
entende vlida apenas a terceirizao das atividades-meio. Assim, os doutrinadores do direito
do trabalho definem terceirizao como a possibilidade de contratao de servios de terceiro,
por determinada empresa, para o desempenho de atividades-meio2.
Entre as formas jurdicas dotadas na terceirizao, encontra-se a empreitada (de obra e
de servio) e a prestao de servios por meio de empresa interposta (fornecimento de mo de
obra). Na empreitada, o objeto do contrato a execuo de algo pelo empreiteiro (servio,
obra ou fornecimento de bens), tendo em vista determinado resultado. Na prestao de
servios por meio de pessoa interposta, constitui objeto do contrato o fornecimento de mode-obra.
De acordo com a redao dada pela Resoluo n 96, de 11 de setembro de 2000, ao
Enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho, a regra geral a de que o fornecimento de
1

OLIVEIRA, Marco A. Terceirizao: estruturas e processos em xeque nas empresas. So Paulo: Nobel,,
1994, p. 28.
2
MARTINS, Srgio Pinto. A terceirizao e o direito do trabalho. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 22.

11

mo-de-obra (contratao de trabalhadores por empresa interposta) ilegal, resultando como

conseqncia o reconhecimento de vnculo entre o tomador de servios e o trabalhador. No
obstante, no se forma esse vnculo quando o contratante a Administrao Pblica direta,
indireta ou fundacional ou quando se trate de contrato de vigilncia, de conservao e limpeza
ou de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinao direta3.
O Tribunal Superior do Trabalho j decidiu que "no forma vnculo com tomador de
servios a contratao de empresa prestadora de servios especializados ligados atividademeio, especialmente se inexistindo a pessoalidade e a subordinao direta"4.
Entretanto, no mbito privado, difcil a diferenciao entre atividade-meio e
atividade-fim de uma organizao, pois a atividade-fim da empresa pode ser direcionada de
acordo com a estratgia de administrao adotada no momento5.
Em geral, a empresa faz a opo por adotar a tcnica administrativa da terceirizao
no apenas para reduzir custos, como tambm para obter maior agilidade, flexibilidade e
competitividade. Logo, os principais objetivos da terceirizao so: reduo de custos,
focalizao em atividades estratgicas ou de maior retorno, melhoria da qualidade, utilizao
e acesso a novas tecnologias, mudanas organizacionais, eliminao de atividades de rotina,
racionalizao produtiva, especializao flexvel, adequao s tendncias internacionais6.
A terceirizao pode apresentar, tambm, pontos negativos. Entrevendo os aspectos
negativos da terceirizao, Currid7 pondera que se as operaes de rotina so executadas por
terceiros, o cliente pode facilmente perder o controle do modo como so feitas as coisas e o
problema torna-se ainda mais grave quando a empresa prestadora de servios no compartilha
as instalaes com o cliente. Ocorre, tambm, que muitas empresas acreditam que vo
eliminar as despesas e atrasos causados pela burocracia simplesmente transferindo a
totalidade ou parte da operao dos sistemas de informao para contratados de fora, mas,
freqentemente, a burocracia continua a existir e utilizada pela prestadora de servios como
instrumento para proteger seus lucros. A terceirizao envolve riscos como a quebra de sigilo.
Quando as informaes so realmente importantes para a empresa, ela no pode permitir que
3

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao, parceria pblico privada e outras formas. 5. ed. So Paulo: Altas, 2005, p. 231.
4
BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Recurso de Revista n 125.612/94, 4. Turma, Dirio do Judicirio, p.
13.303, 26 abr.1996.
5
RAMOS, Dora Maria de Oliveira. Terceirizao na administrao pblica. So Paulo: LTr, 2001, p. 53.
6
SERRA, Sheyla Mara Baptista. Qualidade na terceirizao. In.: OLIVEIRA, Otavio J. (Org). et al. Gesto da
qualidade: tpicos avanados. So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2004, p. 150-151.
7
CURRID, Cheryl. Estratgias de reengenharia para sua empresa. Traduo de Ronaldo Sergio de Biasi.
Rio de Janeiro: Record,1995, p. 187-188.

12

se tornem pblicas. A existncia de uma clusula de sigilo pode no ser suficiente para
proteger os interesses da empresa.
H, na prtica, trs modalidades bsicas de terceirizao: tradicional, de risco e com
parceria.
A terceirizao tradicional caracteriza-se pela preponderncia do preo para a
concretizao do negcio. Esta prtica pode ocasionar diversos problemas tais como a
explorao de mo de obra pouco qualificada, resultados tcnicos insatisfatrios, o no
cumprimento de obrigaes trabalhistas e ingerncia da empresa contratante na administrao
da atividade terceirizada.
A terceirizao de risco realizada com o objetivo de ocultar a relao de emprego por
meio da contratao de mo de obra intermediada por terceiro.
Na terceirizao com parceria, a empresa busca tornar-se mais competitiva
transferindo a execuo de atividades acessrias a parceiros especializados.
Verifica-se, ainda, a existncia de uma outra forma de terceirizao conhecida como
quateirizao. Trata-se da terceirizao gerenciada, ou seja, a contratao de uma empresa
especializada com funo de administrar a terceirizao.
Quando a estratgia da terceirizao mal planejada ou apresenta resultados
negativos, a organizao pode recorrer a um processo inverso que conhecido como
primeirizao ou desterceirizao8.
Em suma, conclui-se que a terceirizao uma forma de reorganizao administrativa
que apresenta muitas vantagens e desvantagens. Como ocorre com outras tcnicas de
gerenciamento, os pontos considerados positivos por uma organizao podem ser
considerados negativos por outra. Destaca-se, contudo, que a estratgia da terceirizao
poder ser vantajosa se for realizada na modalidade de parceria, ou seja, quando houver
convergncia de interesses e s considerada lcita pela legislao trabalhista a contratao de
trabalhadores por empresa interposta quando tratar-se de contrato de vigilncia, de
conservao e limpeza ou de servios especializados ligados atividade-meio do tomador,
desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.

3 A TERCEIRIZAO COMO TCNICA DE PRIVATIZAO

8

KARDEC, Alan; CARVALHO, Cludio. Gesto estratgica e terceirizao. Rio de Janeiro: Qualitymark;
ABRAMANI, 2002, p. 41-42.

13

A estratgia de terceirizao surgiu nos Estados Unidos antes da Segunda Guerra e

desembarcou no Brasil no final da dcada de cinqenta, vindo com as montadoras de
veculos. Entretanto, sua grande arrancada recente: foi estimulada pela persistente crise que
se instalou no pas e adquiriu contornos mais especficos, mais prprios da realidade
econmica brasileira, quando as empresas procuravam meios de reduzir seus custos. No
incio, terceirizavam-se setores e servios tpicos da rea de recursos humanos: restaurante,
servio mdico, segurana, transporte de empregados. Mas, com o agravamento da situao
econmica e, principalmente, com o advento da recesso aps o Plano Collor, que, para
Bueno,9 representou, em 1990, o maior choque da histria econmica do Brasil, a
terceirizao disseminou-se por outras reas e atingiu as atividades-fim das entidades
terceirizantes10.
Na atualidade, a era da tecnologia e da globalizao da ordem econmica diminui,
cada vez mais, as barreiras alfandegrias e integra os mercados com a formao de blocos
comerciais e com o fomento do comrcio mundial. Neste contexto, as exigncias do mercado
acirram a competio empresarial fazendo com que as empresas busquem enxugar suas
estruturas hierrquicas internas (downsizing) e descartem, ainda mais, as suas atividadesmeio, para se concentrarem em suas atividades principais.
Escorado no fenmeno da globalizao da economia, o neoliberalismo nega o estado
onipresente e evoca idias do prprio liberalismo de outrora11. Proclama-se a crise da noo
da soberania estatal e apregoa-se a reforma do Estado com o discurso da privatizao e
enxugamento das mquinas estatais por meio da transferncia das tarefas de produo de bens
e servios para a iniciativa privada.
Busca-se, por meio da privatizao, a eficincia na prestao dos servios pblicos.
Os princpios da eficincia e da legalidade esto insculpidos no artigo 37 da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. O respeito ao princpio da legalidade no
pode ser considerado como secundrio quando ocorrer conflito deste com o da eficincia.
Segundo o princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei
permite sob pena de seu agir ser considerado invlido.
Para Meireles12:
9

BUENO, Eduardo. Brasil: uma histria. So Paulo: tica, 2003, p. 411.

OLIVEIRA, 1994, p. 33.
11
BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 20.
10

12

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 90.

14

Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas

atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais
moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para
com o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.

Indubitvel o antagonismo entre o princpio da eficincia, pregado pela cincia da

Administrao, e o princpio da legalidade, insculpido na Constituio.
Importa, sem dvida, que o princpio da eficincia no seja jamais desprezado pela
Administrao Pblica, pois os servios pblicos devem ser prestados adequadamente aos
cidados. No obstante, a eficincia que a Constituio exige da administrao no deve se
confundir com a eficincia das organizaes privadas nem , tampouco, um valor absoluto
diante dos demais. O princpio da legalidade deve ficar resguardado, porque a eficincia que a
constituio apregoa sempre suscetvel de ser alcanada conforme o ordenamento jurdico, e
em nenhum caso ludibriando este ltimo. Nunca poder se justificar a atuao administrativa
contrria ao direito, por mais que possa ser elogiado em termos de pura eficincia13.
Segundo Di Pietro14, "a eficincia princpio que se soma aos demais princpios
impostos Administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da
legalidade, sob pena de srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito".
Por fim, a terceirizao dos servios pblicos surge, hoje, como uma forma de
privatizao. Em sentido amplo, o vocbulo privatizao significa todas as medidas de que se
utilizam os Governos para tentar diminuir o tamanho do Estado. Assim, no mbito do direito
administrativo, a terceirizao uma forma de contratao de terceiros (contracting out) em
que a Administrao Publica busca a parceria com o setor privado para alcanar a eficincia
na prestao dos servios pblicos.

4 A TERCEIRIZAO NO SETOR PBLICO

13

VILLA, apud DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10. ed.. So Paulo: Atlas, 1999,
p.74

14

DI PIETRO, 1999, loc. cit.

15

Embora o vocbulo terceirizao s recentemente figure no vernculo brasileiro 15, este

instituto, como contrato de prestao de servios, no significa algo de novo para o direito
administrativo.
A possibilidade da Administrao Pblica transferir a execuo material de atividades
acessrias mediante a contratao de terceiros j era prevista pelo Decreto-lei n 200 de 25 de
fevereiro de 1967.
Logo aps, a Lei n 5.645, de 10 de dezembro de 1970, disps que "as atividades
relacionadas com transporte, conservao, custdia, operao de elevadores, limpeza e outras
assemelhadas, sero, de preferncia, objeto de execuo indireta, mediante contrato".
Posteriormente, a Lei de licitaes e contratos - Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
disciplinou a terceirizao permitida Administrao Pblica: as obras e servios podem ser
prestados por execuo indireta sob os regimes de tarefa (atividade) ou empreitada.
O art. 6, inciso II, da Lei 8.666/1993 define servio como toda atividade por meio da
qual a Administrao obtm determinada utilidade de seu interesse, por exemplo: demolio,
conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno,
transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais.
A locao de servios tcnicos profissionais tem por objeto uma determinada atividade
e estes servios especializados esto indicados nos incisos do artigo 13 da referida Lei:
I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II - pareceres, percias e avaliaes em geral;
III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras tributrias;
IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.

Observa-se que todas as atividades que a Lei n 8.666/93 reputa como servios
passveis de serem terceirizados so atividades-meio e em nenhum caso h delegao de
servio pblico.
Isso ocorre porque a delegao de servio pblico empresa privada s pode ser feita
por meio dos contratos de concesso ou permisso e no pode ser realizada por meio do
contrato de empreitada, pois o artigo 175, pargrafo nico, da Constituio Federal dispe que
"incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos".
15

MICHAELIS: Moderno dicionrio da lngua portuguesa. So Paulo: Melhoramentos, 1998.

16

A concesso e permisso so contratos administrativos em que h transferncia, ao

particular, de poderes e prerrogativas prprias da Administrao Pblica.
Muitas diferenas h entre terceirizao e concesso. Ao concessionrio podem ser
delegadas a gesto operacional (funcionamento e organizao do servio, para que haja a
continuidade e otimizao do servio) e a gesto material (operaes de execuo material do
servio). Na terceirizao, ao contratado transferida apenas a gesto material. A gesto
estratgica (poder de deciso) indelegvel ao particular e pertence sempre ao Poder
Pblico16.
Outra diferena: enquanto a concesso tem por objeto um servio pblico como um
todo, "a locao de servios tem por objeto determinada atividade que no atribuda ao
Estado como servio pblico e que ele exerce apenas em carter acessrio ou complementar
da atividade-fim, que o servio pblico"17.
Como j foi visto, a terceirizao de atividade-fim de uma empresa privada
considerada ilcita pela jurisprudncia trabalhista. Cabe aqui saber se o Poder pblico pode
terceirizar sua atividade-fim.
A questo relativa, pois depender da conceituao que se fizer de atividade-fim. Se
este conceito abranger apenas as atividades essenciais organizao do Estado, que
constituam o cerne da sua existncia, sua razo de ser, seu ncleo estratgico, atividades
exclusivas que correspondam ao poder estatal de regulamentao, fiscalizao e fomento, no
ser permitido ao Poder Pblico a transferncia de suas atividades-fim particulares. So
exemplos de atividades-fim do Estado: segurana pblica, fiscalizao de tributos e justia.
Entretanto, considerando o princpio da legalidade que rege o Estado de Direito,
mesmo a terceirizao da atividade-meio ou de atividades acessrias poder no ser possvel,
se, por exemplo, a atividade objeto de terceirizao representar, dentro da organizao
administrativa do rgo ou entidade pblica, atribuio tpica de cargo permanente.
A terceirizao como contrato de fornecimento de mo-de-obra ilegal e
inconstitucional, porque sob a forma de prestao de servios tcnicos especializados ou
empreitada, esconde-se a verdadeira inteno de contratar pessoas sem a realizao de
concurso pblico, o que fere o artigo 37, inciso II, da Constituio Federal que exige a
aprovao em concurso pblico, para a investidura em cargo ou emprego pblico. Neste caso,
a contratao somente seria possvel se fosse por tempo determinado para atender a

16
17

DI PIETRO, 2005, p. 355.

Ibid., p. 239.

17

necessidade temporria de excepcional interesse pblico, conforme prev o artigo 37, inciso
IX, da Constituio Federal.
Esses contratos de fornecimento de mo-de-obra guardam aparente legalidade quando
celebrados sob a frmula de prestao de servios tcnicos especializados e as pessoas assim
contratadas no se submetem s normas constitucionais afetas aos servidores pblicos, no
podem praticar qualquer tipo de ato administrativo que envolva deciso, manifestao de
vontade, com produo de efeitos jurdicos. Por serem simples funcionrios de fato, podem
apenas executar atividades exclusivamente materiais18.
No obstante, para os fins da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), os contratos sob a forma de fornecimento de mo-de-obra que se
referem substituio de servidores e empregados pblicos devem ser contabilizados como
"Outras Despesas de Pessoal" (art. 18, 1). Ou seja, a Lei de Responsabilidade Fiscal busca
impedir que o administrador pblico dissimule a despesa com pessoal por meio da
transferncia do contingente de servidores integrantes do quadro para uma interposta empresa,
pois, independentemente da validade do contrato, a despesa com terceirizao deve obedecer
o limite da despesa com pessoal.
Sobre este assunto manifestou-se o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:
EMENTA: Terceirizao de servio pblico. Distino entre atividade-meio
e atividade-fim. Possibilidade de execuo indireta unicamente para servios
de apoio ou de carter auxiliar. Enumerao exemplificativa contida no art.
10 da Lei 8.666, de 21/06/93. Incidncia das normas da Lei 8.666, de
21.06.93. As atividades-fim, por seu exerccio de natureza vinculada, no
permitem a contratao de terceiros19.

Extrai-se de voto do Excelentssimo Conselheiro Castro as seguintes palavras

definidoras de atividade-meio e atividade-fim:
[...] Toda atividade, pblica ou privada, obrigatoriamente, para atingir o seu
objetivo, desempenha, concomitantemente, atividade-fim e atividade-meio,
sendo que aquela se dirige diretamente sua razo de ser; esta desenvolve
servio de apoio, sem o que a atividade-fim no poderia existir. Neste
sentido, a terceirizao lcita enquanto s alcana atividade-meio, ou seja,
servio complementar da Administrao Pblica, tais como, vigilncia,
limpeza, manuteno, informtica, etc.

18
19

DI PIETRO, 2005, p. 234-235.

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS. Belo Horizonte: Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais. n. 3, 1998, p.153-160. Trimestral.

18

[...] Consagra-se, aqui, o entendimento segundo o qual no possvel a

terceirizao de servios que constituem atividade-fim, ou atribuies tpicas
de cargos permanentes20.

Sobre a distino entre atribuio de atividade acessria ou substituio real de

servidores da atividade-fim, pronunciou-se o Conselheiro Costa:
[...] relativamente s despesas com profissionais contratados para execuo
de servios eventuais ou de assessoria, preciso examinar se est ocorrendo
apenas atribuio a terceiros de atividade acessria ou real substituio se
servidores ligados atividade-fim do servio pblico.
A ltima hiptese vedada, sendo nulo, no gerando nenhum efeito jurdico,
vez que a atividade-fim s pode ser desempenhada por servidor ou
empregado pblico de carreira. A terceirizao lcita quando envolve
apenas servios ligados a atividade meio, tais como: vigilncia, limpeza,
conservao, transporte, informtica, copeiragem, recepo, reprografia,
telecomunicaes, instalao e manuteno de prdios pblicos. 21

Quanto matria, manifestou-se, tambm, o Tribunal de Contas da Unio:

Efetivamente, a contratao indireta de pessoal, por meio de empresa
particular, para o desempenho de atividades inerentes Categoria Funcional
[...], abrangida pelo Plano de classificao e Retribuio de Cargos do
Servio Civil da Unio, configura procedimento atentatrio a preceito
constitucional que impe a aprovao prvia em concurso pblico para a
investidura em cargo ou emprego pblico [...]22

Pelo exposto, conclui-se que a terceirizao como contrato de prestao de servios

pode ser celebrada no mbito da Administrao Pblica. Entretanto, a terceirizao somente
valida para atividades-meio que no configurem atribuio tpica de cargo permanente e no
dependam de delegao em contratos de permisso ou concesso. Por conseguinte, as
atividades que s o poder publico pode exercer e que representem a supremacia da vontade
Estatal no podem ser transferidas a particulares.

5 A TERCEIRIZAO DAS ATIVIDADES DE FISCALIZAO DE TRIBUTOS

20

21

22

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS. Belo Horizonte: Tribunal de Contas do

Estado de Minas Gerais. n. 3, 1998, p. 155. Trimestral.
REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS. Belo Horizonte: Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais. n. 3, 2002, p. 199. Trimestral.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n 475.054/95. Relator: Ministro Jos Antnio B. de
Macedo. Dirio Oficial da Unio. Seo I, p. 11053-11054, 24 de set. 1995.

19

No dia dois de maio de 2003, o Prefeito de Uberlndia e o Secretrio de Finanas

assinaram Edital de Licitao Concorrncia Pblica n. 101/2003, com data para entrega das
propostas em 23/06/2003 e abertura em 24/06/2003 23.
Posteriormente, o "Jornal Correio de Uberlndia" publicou um artigo com o seguinte
ttulo: PMU terceiriza a cobrana e o controle do ISS24.
O referido artigo trazia declaraes do Secretrio de Finanas sobre uma licitao em
andamento, para contratar sob regime de empreitada integral uma empresa que fique
responsvel pela cobrana e acompanhamento do imposto em parceria com o Municpio.
Segundo a matria, o Secretrio de Finanas justifica que esse modelo j foi implantado em
outras cidades como Uberaba.
No estudo e anlise do contedo do Edital de Licitao n 101/2003 e da respectiva
Minuta do Contrato constante em seu Anexo I , verifica-se que o item 1.1 do Edital dispe
sobre o objeto da licitao:
1.1. A presente licitao tem por objeto selecionar uma empresa capacitada
para, em regime de parceria com este Municpio, prestar servios de
planejamento, organizao e controle da arrecadao do Imposto Sobre
Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) e manuteno atualizada de
Cadastro Mobilirio desses contribuintes, mediante a implantao de uma
central de atendimento exclusivo aos contribuintes do ISSQN equipada com
sistema informatizado com vistas ao disciplinamento e utilizao de
metodologia tcnica para racionalizao da cobrana, incremento da
arrecadao do ISSQN, bem como para a execuo das seguintes atividades:
...........................................................................................................................
b) implementao de mecanismos de aferio diria, de cobrana
extrajudicial e de outros mecanismos que visem a minimizar e a inibir a
inadimplncia na arrecadao do ISSQN.
c) desenvolvimento de procedimentos e mecanismos facilitadores de
apurao do imposto.

Saltam aos olhos a amplitude e impreciso dos poderes confiados ao ente particular:
planejamento, organizao e controle; utilizao de metodologia tcnica para
racionalizao da cobrana, incremento da arrecadao do ISSQN; aferio diria; inibir
a inadimplncia; apurao do imposto.
Cumpre ressaltar que tudo isso ser feito em prdio prprio, ou seja, em uma "central
de atendimento aos contribuintes do ISSQN" mantida pelo contratante como consta no item
8.8 do Edital e na alnea c da clusula quarta da Minuta de Contrato.
23

24

MUNICPIO DE UBERLNDIA. Edital de Licitao - Concorrncia Pblica n 101/2003. Uberlndia, 2

maio 2003. Arquivo da Prefeitura Municipal de Uberlndia. Processo n 196/2003.
TIAGO, Dione. PMU terceiriza a cobrana e o controle do ISS. Correio de Uberlndia, Uberlndia, 1 jun.
2003. A, p. 3.

20

A transferncia de etapa do processo de constituio de crdito tributrio empresa

privada, com a realizao dos servios na estrutura fsica dessa, ofende, de forma flagrante, o
princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado e o da finalidade, pois que deixa
os meios materiais viabilizadores da atuao do Estado atrelados aos interesses da iniciativa
privada.
Conforme dispe o item 6.3 do Edital n 101/2003, para realizar todas essas funes
que naturalmente abrangem a fiscalizao, controle, arrecadao e cobrana do ISS, o
licitante dever instalar, no mnimo, apenas um terminal de microcomputador, com
caractersticas tcnicas hbeis para consulta, acompanhamento e fiscalizao do Sistema na
sede da Prefeitura Municipal de Uberlndia (item 6.3 do Edital).
Manipulando informaes sobre a vida econmica dos milhares de contribuintes da
cidade de Uberlndia, poder a contratada terceirizar (subcontratar) servios atinentes a mode-obra para execuo das atividades acessrias (alneas i e o da clusula quarta da
Minuta de Contrato), mas dever exigir de seus empregados, independentemente se prprios
ou contratados por meio de empresa especializada em locao de mo-de-obra,
responsabilidade pela manuteno do sigilo das informaes que tiverem acesso, atravs de
assinatura de termo de responsabilidade.
Portanto, o sigilo fiscal neste ponto, no existe mais, pois o nmero de empresas
envolvidas na manipulao das informaes ser sempre indeterminado. As informaes
sobre a situao econmica ou financeira dos contribuintes de Uberlndia e sobre a natureza e
o estado de seus negcios ou atividades poder ser divulgada para um nmero desconhecido
de empresas especializadas em locao de mo-de-obra, em contratos de terceirizao com a
vencedora da licitao. Isso , naturalmente, caso de divulgao por parte da Administrao
Pblica, de informaes protegidas pelos artigos 198 do Cdigo Tributrio Nacional e artigo
5, inciso X, da Constituio Federal.
A natureza sigilosa do trabalho a ser realizado pela contratada pode ser
categoricamente confirmada atravs do exame da prpria Minuta de Contrato, onde na alnea
h da clusula quarta imposto a essa empresa o dever de sigilo das informaes obtidas.
O poder de polcia fiscal passado para a contratada, segundo a alnea a da clusula
quinta da Minuta de Contrato, porque compete ao contratante gerenciar todo o processo de
arrecadao e fiscalizao do ISSQN.
Ou seja, a empresa contratada prestar servios de fiscalizao do ISSQN e esses
servios sero gerenciados pela cpula da Secretaria de Finanas.

21

Desta forma, no que diz respeito fiscalizao de tributos, a Prefeitura Municipal de

Uberlndia no mais exercer, diretamente, quanto a esta atividade, seu Poder de Polcia
Administrativa Fiscal.
Verifica-se que a contratada no prestar servios somente de arrecadao, pois a
alnea b da clusula quinta da Minuta de Contrato, diz que compete ao contratante autorizar
a rede bancria a, diariamente, fornecer por meio eletrnico as informaes referentes aos
pagamentos do ISSQN.
Portanto, a rede bancria continuar com o encargo de arrecadar o ISSQN em seus
caixas, como autorizado pelo 3 do artigo 7 do Cdigo Tributrio Nacional.
Observa-se, tambm, que no se pretende terceirizar somente servios de informtica,
pois o item 7.4, alnea b, do Edital de Licitao traz clara preferncia (maior pontuao) por
profissionais de nvel superior (economistas, advogados, contabilistas e administradores).
Portanto, se os servios fossem somente de informtica, tais profissionais seriam
desnecessrios.
Somente profissionais dessas reas de formao detm conhecimentos

para o

exerccio da atividade de fiscalizao de tributos.

A anlise da subclusula dcima da clusula dcima do Contrato tira qualquer dvida
acerca das operaes da empresa privada:
Subclusula dcima Os pagamentos devidos pelos contribuintes do
ISSQN, em face do valor lanado e no recolhido aos cofres pblicos do
municpio, cujo crdito foi constitudo a favor do CONTRATANTE em
razo do desempenho do Sistema ora contratado, mesmo que transformados
em dvida ativa, sero pagos CONTRATADA, no prazo mximo de 30
(trinta) dias aps o efetivo ingresso nos cofres do CONTRATANTE.

Portanto, fica claro, neste ponto, que o ente privado constituir o crdito tributrio pelo
lanamento, pois esse lanamento ser feito pelo Sistema, ou seja, por seus empregados, por
suas mquinas e em suas instalaes. O que contraria o art. 142 do Cdigo Tributrio
Nacional:
Art. 142. Compete privativamente autoridade administrativa constituir o
crdito tributrio pelo lanamento, assim entendido o procedimento
administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao
correspondente, determinar a matria tributvel, calcular o montante do
tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicao
da penalidade cabvel.

22

Tambm, os municpios de Uberaba25, da Serra do Esprito Santo26 e de Cuiab27

publicaram editais e ajustaram contratos objetivando a terceirizao de atividades ligadas
fiscalizao de tributos.
Segundo denncia publicada pelo Jornal Correio de Uberlndia 28, os vereadores
acusam a Prefeitura de publicar um edital dirigido a uma empresa com exigncias que podem
ser cumpridas apenas por ela, o que impede a concorrncia pblica.
A minuta do contrato de terceirizao de atividades da Administrao Tributria de
Uberlndia semelhante aos contratos celebrados pelos municpios de Uberaba e da Serra do
Esprito Santo.
Mas h maior semelhana entre as clusulas constantes no contrato de Cuiab e de
Uberlndia. Elas esto dispostas na mesma seqncia e a formatao do texto idntica.
Pode-se dizer que um contrato o espelho do outro, como est demonstrado no quadro
apresentado a seguir:

QUADRO 1 - Comparao entre contratos

Contrato de Cuiab:
CLUSULA PRIMEIRA DO OBJETO DO
CONTRATO
Constitui objeto do presente contrato a
prestao, pela CONTRATADA, dos servios
tcnicos especializados de planejamento,
gerenciamento e controle de sistema
informatizado da arrecadao do Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza
ISSQN, bem como a manuteno atualizada do
Cadastro Geral de Contribuintes do ISSQN,
objetivando a organizao, disciplinamento e
utilizao de metodologia tcnica para
racionalizao da cobrana e o incremento
desse imposto, mediante a execuo das
seguintes atividades:
a) manuteno do sistema informatizado
configurado como multiusurio e com uma

(Continua)
Minuta do contrato de Uberlndia:
CLUSULA PRIMEIRA DO OBJETO DO
CONTRATO
Constitui objeto do presente contrato a
prestao, pela CONTRATADA, dos servios
de planejamento, organizao e controle da
arrecadao do Imposto Sobre Servios de
Qualquer Natureza (ISSQN) e manuteno
atualizada de Cadastro Mobilirio desses
contribuintes, mediante a implantao de uma
central de atendimento exclusivo aos
contribuintes do ISSQN equipada com sistema
informatizado com vistas ao disciplinamento e
utilizao de metodologia tcnica para
racionalizao da cobrana, incremento da
arrecadao do ISSQN, bem como a execuo
das seguintes atividades:
a) manuteno de sistema informatizado
configurado como multiusurio e com uma

25

MUNICPIO DE UBERABA. Termo de Contrato n 223/2002. Uberaba, 8 jul. 2002. Arquivo da Prefeitura
Municipal de Uberaba.
26
MUNICPIO DA SERRA. Contrato n 26/2002 - SEFI. Da Serra, 15 out. 2002. Arquivo da Promotoria de
Justia do Cidado de Uberldia-MG.
27
MUNICPIO DE CUIAB - MT. Contrato n 008/2000. Cuiab, 4 jan. 2001. Arquivo da Promotoria de
Justia do Cidado de Uberlndia-MG.
28

BARCELOS, Ceclia. Ministrio Pblico apura denncias de irregularidade no edital de licitao. Correio de
Uberlndia, Uberlndia,7 jun. 2003. A, p. 3.

23

QUADRO 1 - Comparao entre contratos

f) Treinamento aos funcionrios do Municpio

que atuaro na loja de atendimento dos
contribuintes do ISSQN.

(Continua)
Minuta do contrato de Uberlndia:
base de dados capaz de dar atendimento aos
contribuintes cadastrados, com possibilidades
de ampliao da base contributiva e
tecnicamente seguro para manter as transaes
tributrias protegidas contra acesso de
estranhos, visando a coibir a inadimplncia e a
evaso do ISSQN;
b) implementao de mecanismos de aferio
diria, de cobrana extrajudicial e de outros
mecanismos que visem a minimizar e a inibir a
inadimplncia na arrecadao do ISSQN,
mantendo os dados registrados disponveis
para fiscalizao e controle do Municpio de
Uberlndia/MG, por intermdio da Secretaria
Municipal de Finanas, para verificao de
todos os atos praticados pela CONTRATADA;
c) desenvolvimento de procedimentos e
mecanismos facilitadores de apurao do
imposto.
d) Instalao e manuteno de estrutura fsica
de suporte execuo das atividades
vinculadas aos servios contratados , incluindo
equipamentos e perifricos compatveis
demanda dos servios, pessoal tcnico e
administrativo adequados ao atendimento dos
contribuintes;
e) Acesso dirio ao sistema para busca de
dados, acompanhamento, controle e auditoria
de informaes por rgos e servidores do
Municpio de Uberlndia/MG, por intermdio
da Secretaria Municipal de Finanas, mediante
disponibilizao de microcomputadores e
perifricos para permitir o exerccio dessa
funo;
f) Divulgao e publicidade das aes
desenvolvidas, de acordo com condies e
formas aprovadas pelo Municpio de
Uberlndia/MG, por intermdio da Secretaria
Municipal de Finanas;
g) Treinamento dos servidores municipais
envolvidos no processo do novo sistema
implantado.

CLUSULA
SEGUNDA

FUNDAMENTAO LEGAL (igual).

CLUSULA
SEGUNDA

FUNDAMENTAO LEGAL (igual).

Contrato de Cuiab:
base de dados capaz de dar atendimento aos
contribuintes cadastrados, com possibilidades
de ampliao da base contributiva e
tecnicamente seguro para manter as transaes
tributrias protegidas contra acesso de
estranhos, visando coibir a inadimplncia e
evaso do ISSQN;
b) implementao de mecanismos de aferio
diria e outros que visem minimizar e inibir a
inadimplncia na contribuio do ISSQN,
mantendo os dados registrados disponveis
para fiscalizao e controles da Prefeitura
Municipal de Cuiab atravs da Secretaria
Municipal de Finanas responsvel pela
arrecadao e para verificao de todos os atos
praticados pela CONTRATADA;
c) manuteno de estrutura fsica de suporte
execuo das atividades vinculadas aos
servios
contratados,
relativamente
a
equipamentos e perifricos compatveis
demanda dos servios e espao fsico e pessoal
tcnico e administrativo adequados ao
atendimento dos contribuintes, nos termos da
Proposta Tcnica que integra o presente
contrato.
d) Acesso dirio e automtico ao sistema busca
de dados, acompanhamento, controle e
auditoria de informaes por rgos e
servidores do Municpio de Cuiab atravs da
Secretaria de Finanas, responsvel pela
arrecadao, mediante disponibilidade de
microcomputadores e perifricos para permitir
o exerccio dessa funo;
e) Divulgao e publicidade das aes
desenvolvidas, de acordo com condies e
formas aprovadas pelo CONTRATANTE.

DA

DA

CLUSULA TERCEIRA DA FORMA DE

EXECUO (igual).

CLUSULA TERCEIRA DA FORMA DE

EXECUO (igual).

Subclusula Primeira A CONTRATADA,

comprovar a prestao de fiana bancria, no

Subclusula Primeira Na assinatura do

contrato, a CONTRATATA dever comprovar a

24

QUADRO 1 - Comparao entre contratos

Contrato de Cuiab:
prazo de 30 (trinta) dias da assinatura do
presente instrumento, no importe de 5% (cinco
por cento) sobre o valor do presente contrato.

(Continua)
Minuta do contrato de Uberlndia:
prestao de garantia, no montante de 5%
(cinco por cento) do valor do contrato, em uma
das seguintes modalidades: a) cauo em
dinheiro; b) seguro fiana; c) fiana bancria.

CLUSULA
QUARTA

DAS
OBRIGAES DA CONTRATADA
(a maioria das alneas iguais e outras com
grande similitude e pouca inovao).

CLUSULA
QUARTA

DAS
OBRIGAES DA CONTRATADA
(a maioria das alneas iguais e outras com
grande similitude e pouca inovao).

CLUSULA QUINTA DAS OBRIGAES

DO CONTRATANTE (similitude das alneas).

CLUSULA QUINTA DAS OBRIGAES

DO CONTRATANTE (similitude das alneas).

CLUSULA SEXTA DA FISCALIZAO

O contratante, a seu critrio, far ampla,
irrestrita e permanente fiscalizao da
execuo do presente contrato, mediante aviso
prvio, com antecedncia de dois dias teis.

CLUSULA SEXTA DA FISCALIZAO

O contratante, a seu critrio, far ampla,
irrestrita e permanente fiscalizao da
execuo do presente contrato, mediante aviso
prvio, com antecedncia de dois dias teis
atravs de ofcio encaminhado pelo Secretrio
Municipal de Finanas.

Subclusula nica A atuao de fiscalizao

pelo CONTRATANTE em nada restringe a
responsabilidade nica da CONTRATADA, no
que concerne ao cumprimento do objeto do
presente Contrato.
CLUSUAL STIMA DOS DIREITOS DE
PROPRIEDADE
O CONTRATANTE, reconhece e aceita que o
Sistema identificado como .............., bem
assim os materiais a ele vinculados, constituem
integral
e
exclusiva
propriedade
da
CONTRATADA.
Subclusula primeira A CONTRATADA
reconhece e aceita que o Cadastro Geral dos
Contribuintes do Municpio referente ao
ISSQN, e todos os dados inerentes aos
mesmos, inclusive atualizaes, situao fiscal,
constituem integral e exclusiva propriedade do
CONTRATANTE.

Subclusula nica A atuao de fiscalizao

pelo CONTRATANTE em nada restringe a
responsabilidade nica da CONTRATADA, no
que concerne ao cumprimento do objeto do
presente Contrato.
CLUSUAL STIMA DOS DIREITOS DE
PROPRIEDADE
O CONTRATANTE, reconhece e aceita que o
software identificado como ................, bem
assim os materiais a ele vinculados, constituem
integral
e
exclusiva
propriedade
da
CONTRATADA.
Subclusula primeira A CONTRATADA
reconhece e aceita que o Cadastro Mobilirio
dos Contribuintes do Municpio, e todos os
dados inerentes aos mesmos, inclusive
atualizaes, situao fiscal, constituem
integral e exclusiva propriedade do
CONTRATANTE.

CLUSULA OITAVA DO PRAZO DE

DURAO DO CONTRATO (igual).

CLUSULA OITAVA DO PRAZO DE

DURAO DO CONTRATO (igual).

CLUSULA NONA DO VALOR DO

CONTRATO
E
DA
DOTAO
ORAMENTRIA
Subclusula segunda O valor mdio de
arrecadao do ISSQN fixado em
R$2.608.699,28.

CLUSULA NONA DO VALOR DO

CONTRATO
E
DA
DOTAO
ORAMENTRIA
Subclusula Segunda (Refere-se ao valor da
mdia da arrecadao constante no Anexo II do
Edital: R$2.641.046,30).

(Concluso)
25

QUADRO 1 - Comparao entre contratos

Contrato de Cuiab:
CLUSULA DCIMA DO PAGAMENTO
Os trabalhos executados sero pagos
mensalmente, at o 20 dia do ms
subsequente, de acordo com o valor da cotao
da CONTRATADA para a faixa que
compreender o percentual do incremento
atingido no ms de referncia, mediante
apresentao da nota fiscal/fatura e do termo
de aceite firmado pelo rgo responsvel pela
fiscalizao e acompanhamento dos servios
contratados.

(Continua)
Minuta do contrato de Uberlndia:
CLUSULA DCIMA DO PAGAMENTO
Os trabalhos executados sero pagos,
mensalmente, at o 10 dia do ms
subsequente, de acordo com o valor da cotao
da CONTRATADA, conforme tabela abaixo,
para a faixa que compreender o percentual do
incremento atingido no ms de referncia
mediante apresentao da nota fiscal/fatura de
servio:

CLUSULA DCIMA PRIMEIRA DAS

PENALIDADES (penalidade especfica, mas
com redao semelhante).

CLUSULA DCIMA PRIMEIRA DAS

PENALIDADES (penalidade especfica, mas
com redao semelhante).

CLUSULA DCIMA SEGUNDA DA

INEXECUO E DA RESCISO DO
CONTRATO (Caput e subclusulas primeira e
segunda semelhantes).
Subclusula quarta O CONTRATANTE,
depois da sua resciso, no poder utilizar o
Sistema objeto deste Contrato, no todo ou
parte, em vista do disposto na clusula stima.

CLUSULA DCIMA SEGUNDA DA

INEXECUO E DA RESCISO DO
CONTRATO (Caput e subclusulas primeira e
segunda semelhantes).
Subclusula quarta O CONTRATANTE,
depois da sua resciso, no poder utilizar o
Sistema objeto deste Contrato, no todo ou
parte, em vista do disposto na clusula stima.

CLUSULA DCIMA TERCEIRA DA

SUJEIO S NORMAS LEGAIS (igual).

CLUSULA DCIMA TERCEIRA DA

SUJEIO S NORMAS LEGAIS (igual).

CLUSULA
DCIMA
QUINTA

PUBLICAO
DO
EXTRATO
DO
CONTRATO (igual).

CLUSULA
DCIMA
QUINTA

PUBLICAO
DO
EXTRATO
DO
CONTRATO (igual).

CLUSULA DCIMA SEXTA DO FORO

(especfica).

CLUSULA DCIMA SEXTA DO FORO

(especfica).

Pelo exposto, verifica-se que a notcia publicada pelo Jornal Correio de Uberlndia
sobre o propsito de terceirizao dos servios de fiscalizao e controle do Imposto Sobre
Servios pertinente, pois encontra fundamento nas disposies constantes no Edital de
Licitao - Concorrncia Pblica n 101/2003. No obstante, importa agora esclarecer os
fatores e motivos que impossibilitam a transferncia ou delegao das atividades afetas
fiscalizao de tributos a pessoas jurdicas de direito privado.
6 IMPOSSIBILIDADE DA TERCEIRIZAO DO PODER DE POLCIA FISCAL

26

Segundo o artigo 146 da Constituio Federal, os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios esto obrigados observncia das normas gerais de Direito Tributrio
estabelecidas em leis complementares.
O Cdigo Tributrio Nacional, recepcionado pela Carta Magna de 1988, , atualmente,
a norma geral que a todos rege e somente pode ser alterado por lei complementar.
Desta forma, est insculpido no artigo 7, caput e 3 do Cdigo Tributrio Nacional:
Art. 7. A competncia tributria indelegvel, salvo atribuio das funes
de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, servios, atos ou
decises administrativas em matria tributria, conferida por uma pessoa de
direito pblico a outra, nos termos do 3 do art. 18 da Constituio.
...........................................................................................................................
3. No constitui delegao de competncia o cometimento, a pessoas de
direito privado, do encargo ou da funo de arrecadar tributos.

Portanto, conforme o magistrio de Machado29:

indelegvel a competncia tributria. A pessoa jurdica qual tenha a
Constituio atribudo competncia para instituir certo tributo no pode
transferir essa competncia. Admitir a delegao de competncia para
instituir tributo admitir seja a Constituio alterada por norma
infraconstitucional. Tal delegao somente seria possvel se norma da
prpria Constituio o autorizasse. razovel, todavia, admitir-se a
delegao, a outra pessoa jurdica de Direito pblico, das funes de
arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, servios, atos ou
decises administrativas em matria tributria (CTN, art. 7). Pelo menos at
que em sentido contrrio venha dispor a lei complementar, assim se pode
entender, em face da recepo do Cdigo Tributrio Nacional pela vigente
Constituio.
...........................................................................................................................
No constitui delegao de competncia tributria o cometimento a pessoas
de direito privado do encargo ou da funo de arrecadar tributos (CTN, art.
7, 3). Simples funo de caixa, que hoje atribuda aos estabelecimentos
bancrios.
Em resumo, tem-se que (a) a competncia tributria indelegvel; (b) as
funes de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, servios, atos
ou decises administrativas em matria tributria, podem ser atribudas a
pessoas jurdicas de direito pblico; (c) a simples funo de arrecadar,
funo de simples caixa, pode ser atribuda a pessoas de direito privado.

E segundo o Excelentssimo Procurador da Fazenda Estadual de Minas Gerais, Batista

Jnior30:

29
30

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 237-238.
BATISTA JNIOR, Onofre Alves. O poder de polcia fiscal. Belo Horizonte: Mandamentos, 2001, p. 340.

27

1. A Fiscalizao Tributria se traduz em um controle por sobre as

atividades do contribuinte, e se destina a verificar a legalidade do exerccio
da atividade econmica, sob a tica tributria e fiscal. Em sua ao, o Fisco
desenvolve trs grandes gneros de funes de Fiscalizao Tributria:
comprovao e inspeo; lanamento; obteno de informaes.
2. A Fiscalizao Tributria desempenha dois papis essenciais: previne as
infraes, pela possibilidade sempre presente de verificao do cumprimento
das obrigaes e deveres dos contribuintes; prepara a represso das infraes
legislao tributria ou adminstrativo-fiscal. Por outro lado, as atividades
de Fiscalizao Tributria tm duas principais finalidades: cognoscitivas
visam corrigir atuaes inadequadas do contribuinte, ou substitu-las e
repressivas.
3. O Poder de Polcia Fiscal, em regra, pertence a pessoa competente para
instituir o tributo. O Poder Tributrio indelegvel, entretanto, o exerccio
do Poder de Polcia Fiscal pode ser delegado, porm, s para outra pessoa
jurdica de direito pblico. Para pessoas jurdicas de direito privado s se
pode cometer o encargo de arrecadar, mas no qualquer parcela do Poder de
Polcia Fiscal.

Verifica-se que diferentes so as atividades de Servio Pblico e de Poder de Polcia

do Estado.
Tormentosa para a Doutrina a definio de servio pblico. Alguns autores adotam
conceito amplo e outros preferem um conceito restrito.
Os conceitos restritos de servio pblico tendem a distinguir o servio pblico
propriamente dito das demais atividades administrativas de natureza pblica, ou seja, poder de
polcia, fomento e interveno.
H conceitos que se referem gesto do servio pblico, separando os servios que
podem ou devem ser feitos diretamente (por meio dos prprios rgos que compem a
Administrao Pblica centralizada da Unio, Estados e Municpios) ou podem ser prestados
indiretamente, por meio de concesso ou permisso, ou de pessoas jurdicas criadas pelo
Estado com essa finalidade.
Logo, para distinguir o servio pblico propriamente dito das demais atividades
administrativas de natureza pblica, ou seja, poder de polcia, fomento e interveno, Di
Pietro31 define servio pblico como toda atividade material que a lei atribui ao Estado para
que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico.
Desta forma, surgem vrios critrios para classificar os servios pblicos:
Servios pblicos prprios e imprprios:

31

DI PIETRO,1999, p. 84.

28

Para Meirelles,32 servios pblicos prprios so aqueles que se relacionam

intimamente com as atribuies do Poder Pblico (segurana, polcia,
higiene e sade pblicas) e para a execuo dos quais a Administrao usa
de sua supremacia sobre os administrados. Por essa razo s devem ser
prestados por rgos ou entidades pblicas, sem delegao a particulares.
Servios pblicos imprprios so os que no afetam substancialmente as
necessidades da comunidade, mas satisfazem a interesses comuns de seus
membros e por isso a Administrao os presta remuneradamente, por seus
rgos, ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista, fundaes governamentais) ou delega a sua
prestao a concessionrios, permissionrios ou autorizatrios.

Di Pietro33 classifica os servios pblicos quanto a exclusividade ou no do poder

pblico na prestao do servio; esse critrio permite falar em servios pblicos exclusivos e
no exclusivos do Estado. Ou seja, os servios pblicos exclusivos devem ser executados
somente pelo Estado e os servios pblicos no exclusivos podem ser executados pelo Estado
ou pelo particular, neste ltimo caso mediante autorizao do poder pblico.
Entretanto, diferente o conceito de poder de polcia: a atividade do Estado
consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse
pblico34.
Dos melhores ramos da rvore da doutrina nacional possvel colher, ainda, as
seguintes definies de Poder de Policia:
Meirelles35:
Poder de Polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio
da coletividade e do prprio Estado.
Moreira Neto36:
a atividade administrativa que tem por objeto limitar e condicionar o exerccio de
direitos fundamentais, compatibilizando-os com interesses pblicos legalmente definidos,
com o fim de permitir uma convivncia ordeira e valiosa.
Carvalho Filho37:

32

MEIRELLES, 1997, p. 299.

DI PIETRO, 1999, p. 90-91.
34
DI PIETRO, op. cit., p. 94.
35
MEIRELLES, op. cit., p. 115.
36
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 11. ed. 1997, p. 300.
33

37

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003, p. 61.

29

"Entendemos que se possa conceituar o poder de polcia como a prerrogativa de direito

pblico que, calcada na lei, autoriza a Administrao Pblica a restringir o uso e o gozo da
liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade."
Estes conceitos englobam um poder de criar normas jurdicas ou emitir atos
administrativos com a finalidade de promover o bem estar pblico, abrangendo os mais
variados setores da sociedade38.
O Poder de polcia exercido pelas seguintes formas: atos normativos, atos
administrativos e operaes materiais de aplicao da lei aos casos concretos, atravs de
medidas preventivas ou repressivas39.
A semelhana entre o Poder de Polcia e o Servio Pblico est no fato de que a
atuao de Polcia Administrativa, assim como a prestao de servios pblicos, um
mecanismo utilizado pelo Estado para a realizao do bem comum. Mas a diferena entre
ambos patente, pois no servio pblico ocorre o oferecimento direto de utilidades e no
exerccio da Polcia Administrativa por intermdio do particular que se obtm, de forma
indireta, a prestao de uma utilidade. Desta forma, "a Administrao, simultaneamente,
agride e presta o seu servio, ou obtm os seus meios de forma agressiva, para, em um
momento posterior, prestar seus servios"40.
So esses os dois campos fundamentais de atuao administrativa: a polcia
administrativa e a prestao de servios pblicos41.
O Poder Tributrio simplesmente uma das manifestaes do Estado para a realizao
do bem comum, ou seja, uma forma de expresso do Poder de Polcia, em sentido amplo42.
H quatro modos distintos e principais de atuao do Poder de Polcia Fiscal: pela
imposio de deveres de polcia, pelo consentimento de polcia, pela Fiscalizao Tributria e
pela sano de polcia43.
Cabe, ainda, distinguir o poder de polcia originrio do poder de polcia delegado,
pois aquele nasce com a entidade que o exerce e este provm de outra, atravs da
transferncia legal44.
Pessoas administrativas vinculadas ao Estado podem executar as mais diversas
atividades administrativas e os mais variados servios pblicos.
38

BATISTA JNIOR, 2001, p.77.

Ibid., p. 83.
40
Ibid., p. 333
41
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 18. ed. 1997, p. 322.
42
BATISTA JNIOR, op. cit., p. 335.
43
Ibid., p. 338.
44
MEIRELLES, 1997, p. 116.
39

30

Resta saber se tais pessoas tm idoneidade para exercer o poder de polcia.

E a resposta no pode deixar de ser positiva, conforme proclama a doutrina mais
autorizada. Tais entidades, com efeito, so o prolongamento do Estado e recebem deste o
suporte jurdico para o desempenho, por delegao, de funes pblicas a ele cometidas45.
No obstante, indispensvel, para a validade dessa atuao, que a delegao seja
feita por lei formal, originria da funo regular do Legislativo. Ou seja, deve haver expressa
delegao na lei pertinente e o delegatrio deve ser entidade integrante da Administrao
Pblica46.
Em substancioso parecer, o ilustre Procurador do Estado do Rio de Janeiro,
Dr. EUGENIO NORONHA LOPES, concluiu no sentido a que nos
referimos, a respeito da possibilidade de uma fundao pblica (no caso a
FEEMA), como entidade paraestatal, ser dotada por lei do exerccio do
poder de polcia, trazendo o esclio de autores que se dedicaram ao tema,
como HELY LOPES MEIRELLES (Estudos e Pareceres de Direito
Pblico, vol. VI), JOS AFONSO DA SILVA, CID TOMANIK POMPEU e
PAULO AFONSO LEME MACHADO, todos de acordo com a referida
possibilidade. Depois de considerar as fundaes criadas pelo Estado como
entidades paraestatais, concluiu o parecerista: Como decorrncia direta
dessa concluso (a de ser a FEEMA ente paraestatal), aproveita-lhe,
evidentemente, a primeira, ou seja, a de ser juridicamente possvel que lei
formal expressamente lhe atribua o exerccio do poder de polcia, no campo
de sua atuao47.

Entretanto, cabe aqui destacar, que a delegao no pode ser concedida a pessoas da
iniciativa privada, que no possuem vinculao oficial com os entes pblicos, pois jamais
sero dotadas da potestade (ius imperii) necessria ao desempenho da atividade de polcia, por
maior que seja a parceria que tenham com o Poder Pblico48.
No julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717-DF, Relator
o Min. SYDNEY SANCHES, o Supremo Tribunal Federal, com os votos do
Relator e do Min. NELSON JOBIM, concedeu, em sesso de 1/2/1999,
medida cautelar de suspenso de dispositivo da Lei n 9.469/98, que previa a
delegao de poder pblico para o exerccio, em carter privado, dos
servios de fiscalizao de profisses regulamentadas mediante autorizao
legislativa, e isso porque o mencionado servio constitui atividade tpica do
Estado, envolvendo, tambm, poder de polcia e punio, insuscetvel de
delegao a entidades privadas49.

45

CARVALHO FILHO, 2003, p. 63.

CARVALHO FILHO, 2003, loc. cit.
47
REVISTA DE DIREITO DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 1987 apud
CARVALHO FILHO, 2003, p. 63.
48
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 63-64.
49
Informativo STF 137, 10/2/1999, apud CARVALHO FILHO, 2003, p. 64
46

31

Logo, no possvel a delegao a particulares das atividades atribudas ao cargo de

fiscal de tributos, pois tais atividades envolvem poder de polcia, ou seja, a impossibilidade de
delegao decorre da prpria natureza destas atividades que so essenciais prpria
sobrevivncia do Estado. A delegao de atividades essenciais que representam, em
comparao com o setor privado, a atividade-fim do Estado, no pode ser feita por concesso
nem por permisso do Poder Pblico, e muito menos por meio de contratos de empreitada
integral, pois esta delegao daria causa ao enfraquecimento do Estado.
No por outra razo que o inciso XXII do artigo 37 da Carta Magna, acrescentado
pela Emenda Constitucional n 42 de dezenove de dezembro de 2003, dispe:
Art. 37.
...........................................................................................................................
XXII as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado,
exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios
para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive
com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na forma da
lei ou convnio.

Note-se que a Constituio Federal afirma que a administrao tributria atividade

tpica de Estado, essencial ao seu funcionamento. Estabelece, tambm, que os servidores
integrantes das administraes tributrias sero nomeados mediante concurso pblico e
organizados em carreiras especficas.
Por outro lado, o Poder Pblico na tentativa de privatizar atividades atribudas
administrao tributria e sabendo que a permisso e a concesso no se prestam delegao
de atividade exclusiva do Estado, pode utilizar-se indevidamente da terceirizao como
contrato de fornecimento de mo-de-obra, porque sob a forma de prestao de servios
tcnicos especializados ou empreitada integral possvel, de forma ilcita, contratar pessoas
sem a realizao de concurso pblico.
Portanto, conclui-se que as atividades de Fiscalizao do Imposto Sobre Servios no
podem ser objeto de licitao, pois o Poder de Polcia Administrativa Fiscal no passvel de
ser compartilhado em contratos de terceirizao ou de parceria com pessoas jurdicas de
direito privado, isso porque o poder de polcia no pode ser delegado a pessoas da iniciativa
privada.
7 O SIGILO FISCAL

32

Os Princpios Constitucionais Tributrios predominam sobre todas as demais normas

jurdicas, as quais s sero vlidas se estruturadas em rigorosa concordncia com eles.
No artigo 145, 1, da Constituio, aparece o Princpio da Autoridade Tributria, e
so justificadas as prerrogativas da administrao tributria:
Art. 145. [...]

1 Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero

graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado
administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei,
o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.

A Administrao tributria tm poderes extensos e tentaculares. Coloca a sociedade

sua disposio. O sujeito ativo da obrigao tributria, alm de credor, o senhor da
investigao de seu direito de crdito, at mesmo em relao a terceiros, ornado de poderes
punitivos. Entretanto, o Fisco est obrigado ao sigilo fiscal e a respeitar o normal
andamento das atividades das pessoas fsicas e jurdicas, sem lhes causar transtornos que lhes
impeam ou obstaculizem o exerccio, sob pena de responsabilizao civil e penal50.
As normas que preservam o sigilo comercial prevalecem entre os particulares, mas no
contra a Fazenda Pblica.
O art. 17 do Cdigo Comercial j resguardava o sigilo dos livros comerciais quando
dispunha que nenhuma autoridade, juzo ou tribunal, sob qualquer pretexto, por mais
especioso que seja, pode praticar ou ordenar diligncias no sentido de examinar se o
comerciante arruma ou no devidamente seus livros contbeis, ou neles tem cometido algum
vcio51.
Naturalmente, com o decurso do tempo, e as novas necessidades de toda uma
sociedade, o referido artigo perdeu fora e tornou-se obsoleto perante a legislao que o
sucedeu.
O sigilo dos livros comerciais teve seu prestgio mitigado com o advento das leis
tributrias que permitiram aos fiscais ampla devassa dos livros e arquivos das empresas,
punindo-as com severas multas em caso de oposio52.
O art. 195 do Cdigo Tributrio Nacional disciplina o direito do Fiscal de Tributos,
como agente de governo (federal, estadual ou municipal) de examinar livros e documentos
50

COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 6. ed. So Paulo: Forence, 2002,
p. 758-759.
51
Com semelhante texto, encontra-se em vigor o art. 1.190 do Cdigo Civil.
52
DORIA, Dyson. Curso de direito comercial. 12. ed. So Paulo: Saraiva, v. 1, 1997, p. 103.

33

comerciais ou fiscais, sem lei que o obste. Assim, para os efeitos da legislao tributria, no
se podem aplicar quaisquer disposies legais que excluam ou limitem o direito de examinar
mercadorias, livros, arquivos, documentos, papis e efeitos comerciais ou fiscais dos
comerciantes, industriais ou produtores, ou da obrigao destes de exibi-los.
O direito de examinar abrange todos os livros e papis que os comerciantes,
industriais ou produtores possuam, sejam ou no obrigatrios53.
Evidentemente, quanto s demais autoridades administrativas, prevalece
ainda o princpio do sigilo consagrado pela legislao comercial. O
funcionrio da Prefeitura do setor de fiscalizao da segurana de uso dos
imveis, por exemplo, no pode ter acesso escriturao do comerciante,
porque no existe expressa disposio na legislao federal que afaste a
incidncia do art. 17 do Cdigo Comercial na espcie 54.

A terceirizao das atividades inerentes Administrao Tributria, de apurao e

constituio do crdito tributrio, fere, portanto, o artigo 195 do Cdigo Tributrio Nacional,
porque permite que empresa privada examine livros e documentos fiscais, em detrimento da
funo exclusiva do agente de governo.
O art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional aborda o sigilo fiscal, tendo como
destinatrios da norma a Fazenda Pblica e seus agentes:
Art. 198. Sem prejuzo do disposto na legislao criminal, vedada a
divulgao, para qualquer fim, por parte da Fazenda Pblica ou de seus
funcionrios, de qualquer informao, obtida em razo do ofcio, sobre a
situao econmica ou financeira dos sujeitos passivos ou de terceiros e
sobre a natureza e o estado dos seus negcios ou atividades.
Segundo Colho55, o artigo corolrio da proteo da privacidade. O Fisco,
com tantos poderes, invade a vida e os negcios dos contribuintes e
responsveis, tornando-se dono de preciosos segredos, que bem podem ser
vendidos, a peso de ouro, a terceiros, em prejuzo dos que foram
investigados. Em mundo dominado pela concorrncia e pela informao, os
agentes da Fazenda Pblica podem se transformar em verdadeiros espies,
j no mais a servio do Estado, seno que de poderosas organizaes
empresariais. Podem por extenso, oferecer concorrncia informaes
preciosas.

O agente pblico est sujeito s sanes civis, penais e administrativas pela quebra do
sigilo fiscal. Entretanto, por meio da concesso de servios pblicos, transfere-se certa
margem de liberdade a um ente particular, para utilizar-se do Poder Pblico em benefcio de
53

54
55

MACHADO, 2003, p. 30.

COELHO, Fbio Ulhoa. Manual de Direito Comercial. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 44-45.
COLHO, 2002, p. 768-769.

34

seu prprio interesse. J na terceirizao de servios pblicos, o contratado no necessita de

delegao e executa os servios por iniciativa prpria e em nome prprio. Da a temeridade do
Poder Pblico transferir competncia para controlar, apurar e fiscalizar tributos pessoa
jurdica de direito privado.
A atividade financeira do cidado integra o conjunto delimitado por sua vida privada.
Na atividade financeira, est boa parte da vida privada do cidado.
A proibio de divulgao de fatos referentes vida privada (art. 5, inc. X da
Constituio) engloba, tambm, a garantia ao sigilo fiscal.
As clusulas que disciplinam o direito ao sigilo fiscal (artigo 198 do Cdigo Tributrio
Nacional e art. 5, inciso X, da Constituio), disciplinam tambm, em contrapartida, o direito
dos agentes fiscais de examinar livros e documentos do contribuinte, a fim de lhe assegurar a
inviolabilidade da vida privada.
Portanto, segundo o Princpio da Autoridade Tributria, cabe somente Administrao
tributria, ou seja, autoridade fiscal identificar o patrimnio, os rendimentos e as atividades
econmicas do contribuinte. Logo, as atividades ligadas fiscalizao de tributos no podem
ser terceirizadas. Isso porque somente o fiscal de tributos, como agente de governo (federal,
estadual ou municipal), pode agir com a devida idoneidade, para garantir o sigilo e o respeito
aos direitos individuais dos contribuintes.

8 CONCLUSO

35

As transformaes ocorridas no mundo contemporneo impulsionadas pela

globalizao e pelo neoliberalismo atingem a Administrao Pblica que se utiliza de tcnicas
de gesto adotadas pela empresa privada. Neste contexto, no setor pblico, a terceirizao tem
sido amplamente utilizada para transferir iniciativa privada a execuo de atividades
desempenhadas antes somente pelo Estado.
O Jornal Correio de Uberlndia noticiou a existncia de denncia "referente ao
processo de licitao que tem como propsito a terceirizao do servio de fiscalizao e
controle do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN)" 56. Este veculo de
informaes noticiou, tambm, que o mesmo modelo contratual foi adotado por outros
municpios como Uberaba. E mais, da anlise interna dos contratos celebrados pelos
municpios de Uberlndia e Cuiab resultou a constatao de que estes contratos so idnticos
e tm como objeto a terceirizao de atividade-fim da Administrao Tributria.
Por outro lado, verifica-se que as atividades ligadas Administrao Tributria
constituem ncleo substancial do Estado, ou seja, devem ser exercidas exclusivamente pelo
Estado. Desta forma, as atividades de fiscalizao de tributos no podem ser transferidas
pessoa jurdica de direito privado, pois envolvem poder de polcia administrativa.
Ademais, nos temos do art. 7 e pargrafos do Cdigo Tributrio Nacional no pode
haver delegao a pessoas jurdicas de direito privado das atribuies de fiscalizar tributos. E
a prpria Constituio Federal (art.37, inc. XXII) estabelece que a Administrao Tributria
atividade essencial ao funcionamento do Estado e que deve ser exercida por servidores de
carreiras especficas.
Finalmente, a terceirizao das atividades atribudas ao Fisco Municipal, verificada em
alguns municpios, afronta o artigo 198 do Cdigo Tributrio Nacional que restringe
Fazenda Pblica e a seus servidores o conhecimento acerca da situao econmica ou
financeira dos contribuintes, bem como sobre a natureza e o estado de seus negcios.
Portanto, manifestamente ilcita a terceirizao das atividades ou funes atribudas
ao cargo de fiscal de tributos municipais. Caso ocorra, esta contratao de terceiros deve ser
repelida por meio de: (i) denncia ao Ministrio Pblico, para que seja proposta ao contra
ato de improbidade administrativa, de acordo com a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992; (ii)
denncia ao Tribunal de Contas do Estado por terceirizao de atividade-fim e por
desobedincia lei de licitaes; (iii) propositura de ao popular.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

56

BARCELOS, Uberlndia,7 jun. 2003. A, p. 3.

36

BARCELOS, Ceclia. Ministrio Pblico apura denncias de irregularidade no edital de

licitao. Correio de Uberlndia, Uberlndia, 7 jun. 2003. A, p. 3.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 18. ed. 1997.
BATISTA JNIOR, Onofre Alves. O poder de polcia fiscal. Belo Horizonte: Mandamentos,
2001
BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996,
p. 20.
BRASIL. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras
providncias. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia, DF, 27 fev. 1967. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 12 set. 2005.
BRASIL. Cdigo Civil. Organizao dos textos, notas remissivas e ndices por Antnio Luiz
de Toledo Pinto, Mrcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lvia Cspedes. 1. ed. So Paulo:
Sugestes Literrias, 2002.
BRASIL. Cdigo Comercial. Organizao dos textos, notas remissivas e ndices por Antnio
Luiz de Toledo Pinto e Mrcia Cristina Vaz dos Santos Windt. 43. ed. So Paulo: Saraiva,
1998.
BRASIL. Cdigo Tributrio Nacional. Organizao dos textos, notas remissivas e ndices
por Antnio Luiz de Toledo Pinto, Mrcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lvia Cspedes.
33. ed. So Paulo: Saraiva, 2004.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia,
DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei n 5.645, de 10 de dezembro de 1970. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2005.
BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 2 out. 2005.
BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 dez. 2004.

BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Disponvel em:

<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2005.

37

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n 475.054/95. Relator: Ministro Jos

Antnio B. de Macedo. Dirio Oficial da Unio. Seo I. p. 11053-11054. 24 set. 1995.
BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Enunciado n 331. A contratao de trabalhadores
por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo diretamente com o tomador do
servios... In: Consolidao das Leis do Trabalho. Organizao dos textos, notas remissivas e
ndices por Antnio Luiz de Toledo Pinto, Mrcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Luiz
Eduardo Alves da Siqueira. 28. ed. Smulas. So Paulo: Saraiva, 2001.
BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Recurso de Revista n 125.612/94, 4 Turma, Dirio
do Judicirio, p. 13.303, 26 abr.1996.
BUENO, Eduardo. Brasil: uma histria. So Paulo: tica, 2003.
CAMPOS, Lauro. Privatizar doar o patrimnio do trabalhador brasileiro. In: Plenrio do
Senado Federal, 22 nov. 1996, Braslia. Neoliberalismo e barbrie. Braslia: Senado Federal,
mar. 1997, p 138.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 10. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2003.
COELHO, Fbio Ulhoa. Manual de direito comercial. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 1997.
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 6. ed. So Paulo:
Forence, 2002.
CURRID, Cheryl. Estratgias de reengenharia para sua empresa. Traduo de Ronaldo
Sergio de Biasi. Rio de Janeiro: Record, 1995.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10. ed. So Paulo: Atlas, 1999.
______. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao,
parceria pblico privada e outras formas. 5. ed. So Paulo: Altas, 2005, p. 231.
DORIA, Dyson. Curso de direito comercial. 12. ed. So Paulo: Saraiva, v. 1, 1997.
KARDEC, Alan; CARVALHO, Cludio. Gesto estratgica e terceirizao. Rio de Janeiro:
Qualitymark; ABRAMANI, 2002.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 22. ed. So Paulo: Malheiros,
2003.
MARTINS, Srgio Pinto. A terceirizao e o direito do trabalho. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997.

38

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo: Malheiros,
1997.
MICHAELIS: Moderno dicionrio da lngua portuguesa. So Paulo: Melhoramentos, 1998.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro:
Forense, 11. ed. 1997.
MUNICPIO DA SERRA. Contrato n 26/2002 - SEFI. Da Serra, 15 out. 2002. Arquivo da
Promotoria de Justia do Cidado de Uberldia-MG.
MUNICPIO DE CUIAB-MT. Contrato n 008/2000. Cuiab, 4 jan. 2001. Arquivo da
Promotoria de Justia do Cidado de Uberlndia-MG.
MUNICPIO DE UBERABA. Termo de Contrato n 223/2002. Uberaba, 8 jul. 2002.
Arquivo da Prefeitura Municipal de Uberaba.
MUNICPIO DE UBERLNDIA. Edital de Licitao - Concorrncia Pblica n 101/2003.
Uberlndia, 2 maio 2003. Seo de Arquivo da Prefeitura Municipal de Uberlndia. Processo
n 196/2003.
OLIVEIRA, Marco A. Terceirizao: estruturas e processos em xeque nas empresas. So
Paulo: Nobel, 1994.
RAMOS, Dora Maria de Oliveira. Terceirizao na administrao pblica. So Paulo: LTr,
2001.
REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Belo
Horizonte, n. 3, 1998, p. 156-160.
______.______. n. 3, 2002, p. 195-202.
SERRA, Sheyla Mara Baptista. Qualidade na terceirizao. In.: OLIVEIRA, Otavio J. (Org).
et al. Gesto da qualidade: tpicos avanados. So Paulo: Pioneira Thomson Learning,
2004, p. 150-151.
TIAGO, Dione. PMU terceiriza a cobrana e o controle do ISS. Correio de Uberlndia,
Uberlndia, 1 jun. 2003. A, p. 3.