Origen Del Presupuesto Por Programas

ORIGEN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS:
UNA CONMEMORACIN*
POR
JUAN I. JIMNEZ NIETO
SUMARIO: I. PRESUPUESTO COMO SISTEMA.II. ADMINISTRACIN Y FINES PBLICOS.
III. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y ORGANIZACIN.IV. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y

MBITOS ECONMICOS.
I. PRESUPUESTO COMO SISTEMA
El Presupuesto por Programas cumple en estos das treinta aos
y el XVIII Congreso Internacional de Ciencias Administrativas brinda
el adecuado marco conmemorativo. Sirva la ocasin para reflexionar
sobre alguno de sus alcances y reevaluar sus perspectivas.
La frase histrica de la Comisin Hcover (hacer que el Presupuesto

preste ms atencin a las cosas que el Gobierno hace que a las
que compra), conserva hoy toda la lozana de 1950: el Presupuesto
debe poner mayor acento en los productos gubernamentales que en
los insumos con que stos se elaboran o, para reformularlo ms rigurosamente,
igual atencin, porque insumos y productos estn inextricablemente
ligados por relaciones sistmicas recprocas en la
unidad indisoluble de cualquier programa administrativo y deben administrarse
planearse, presupuestarse, contabilizarse y controlarse
simultnea e interrelacionadamente: los fines dependen de los medios
en igual manera que stos de aqullos y que cada uno de ellos
de los otros entre s. Si simplificamos el esquema administrativo de

las relaciones medio-fin en un sistema cuatripartito de ecuaciones
que relacionen el producto (P) y los recursos humanos (H), materiales
(M)y financieros (F), el programa se enuncia funcionalmente como
* Ponencia presentada al XVIII Congreso Internacional de Ciencias Administrativas,

Madrid, junio de 1980.
113
Revista de Administracin Publica
\m. 97. Enero-abril 198
P = f (H.M.F)
H = f (P,M,F)
M = f (P.H.F)
F = f (P.H.M)
lo que significa que no slo el producto depende de sus tres insumos,

sino que tambin la utilizacin del trabajo humano depende de la
naturaleza y cantidad del producto buscado, de los recursos materiales
a su servicio y del financiamiento disponible; que la cantidad y
naturaleza de los recursos materiales muebles e inmuebles a utilizarse
son funciones del tipo de producto no menos que de la capacidad
humana para manejarlos eficientemente y de la posibilidad
financiera de adquirirlos; y que, en fin, el financiamiento necesario
para cada programa depende directamente de cada tipo y mercado
del producto que se pretende obtener y de la cantidad y calidad de
los recursos humanos y materiales a adquirirse.
Este planteamiento, conocido desde COURNOT e incluso desde WALRAS

en la teora econmica y aplicado ms o menos consciente o intuitivamente
en el marco de la empresa, fue sistemticamente ignorado
en el campo gubernamental hasta que la Comisin Hoover lo puso
en escena. Por cierto que la Comisin no lleg a formular esa funcin
de equilibrio programtico, pero marc el camino que hoy transita
nuestra reconceptualizacin de la Administracin pblica.
A la luz de los nuevos planteamientos interdisciplinarios resultan

sorprendentes las debilidades epistemolgicas con que ha venido construyndose
el sistema de gestin gubernamental: no extraar, pues,
que sobre tan precarias bases tericas la Administracin pblica

haya sido remora de la funcin administrativa, intentando, ora copiar,
ora apartarse, de la ms slida construccin de la administracin
gerencial en procura de una eficiencia semejante.
II. ADMINISTRACIN Y FINES PBLICOS

Hoy parece claro que el gran fallo histrico ha sido la tradicional
ausencia de los fines en el instrumental de la gestin pblica, ausencia
inconcebible en cualquier proceso paralelo de gestin privada. Durante
muchos siglos los fines pblicos ni siquiera existieron en el
sistema poltico, y en las centurias siguientes, aunque ya explcitos en
ese sistema, no penetran en el administrativo; la Administracin gu
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ORIGEN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
bernamental, como sistema conceptual y operativo, deja fuera de su

frontera, como elementos exgenos o extra administrativos, los productos
polticos. El Presupuesto tradicional es as un mero mecanismo
de equilibrio entre los recursos financieros disponibles y los humanos
y materiales que con aquellos se adquieren, y el descubrimiento de
la Comisin no es otro que la necesidad de presupuestar tambin el
producto, lo que ya de por s supone un paso gigantesco en la construccin
cientfica de la Administracin pblica: porque durante toda
la historia anterior la accin gubernamental ha estado formalmente
calibrada por sus medios, y Administracin pblica ha sido sinnimo
de administracin de recursos humanos, materiales y financieros con
especialsimo acento en estos ltimos, dejndose a los fines fuera
del sistema. Para que la omisin de los fines sea ms dramtica, el
Presupuesto tradicional presenta un balance o equilibrio entre ingresos
y gastos que, de alguna manera, quiere hacer las veces de
equilibrio entre medios y fines y que es el que la Comisin denuncia:
simplemente, se toman como fin las cosas que el Gobierno compra
en el lado del gasto y como medio los recursos en el del ingreso, de
modo que el nico fin explcito es la adquisicin de recursos humanos
y materiales dentro de los techos de las apropiaciones. La conexin
entre estos recursos y las cosas que el Gobierno hace con ellos,
queda en el limbo de los postulados implcitos.
La ausencia ms dramtica de fines pblicos en el panorama histrico

es la que llega hasta el Renacimiento: el modelo de vida social
del Medievo no explcita los fines del poder ni siquiera en el mbito
del sistema poltico. Hasta MAQUIAVELO, los tericos de la poltica no
pasaron, en su determinacin de las funciones pblicas, de declaraciones
generales sobre el bien comn, el inters general o la felicidad

de los subditos, irremisiblemente alejados de todo intento de
sectorializacin de fines colectivos y, a travs de ella, de cualquier
justificacin racional del poder. El Sacro Imperio Germnico no es,
en definitiva, y como su mismo nombre indica, sino la contraparte
secular de una Iglesia Cristiana Universal de fines escatolgicos, destilados
como componentes de un derecho natural apriorstico e inmutable.
Bajo los Otones la fusin romano-germnica del Imperio
Carolingio se feudaliza, dejando la idea de poder en su forma ms
depurada de fin ltimo en s mismo: el emperador ocupa la cspide
de una pirmide jerrquica de poder teocrtico, del cual fluye, por
sumisin y reconocimiento, la legitimidad del poder de las autorida
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des intermedias y su capacidad para decidir in pectore los fines.

Este narcisismo del poder lleva, en trminos administrativos, a la
entronizacin de los medios o insumos como objeto exclusivo de la
Administracin pblica: no hay otro elemento de justificacin racional
de ese poder que la pretensin de que, a travs del logro de
valores metafsicos, los fines materiales de la comunidad, cualquiera
que stos sean, se obtienen por aadidura. Todava a principios del
siglo xiv, el Defensor Pacis de Marsilio DE PADUA, considerado como
la obra poltica ms importante de la centuria, se limita a reclamar
una jurisdiccin del poder laico propia y distinta de la espiritual del
Papado sin precisar ni justificar sus fines.
Por supuesto que durante los siglos posteriores va a continuar la

apelacin al bien comn como sustituto doctrinal de una poltica
coherente de fines. En pleno siglo xix un autor como CLAUSEWITZ,
capaz de jugar un papel decisivo en la redefinicin del poder poltico
contemporneo, despacha el tema de los fines del Estado con la referencia
obligada al bien comn, sin explicitar en absoluto qu
tipos de accin concreta puede demandar, apoyar o rechazar la comunidad
en cuestin. Bien presente est, en cambio, su preocupacin
por los insumos gubernamentales, cuando afirma que, a medida que
el Gobierno se separa del pueblo, el Estado pierde una gran parte
de sus medios. De modo que, de nuevo, lo importante en la relacin
gobernante-gobernado es la preservacin de los recursos al servicio
del primero. Para hacer qu? Para facilitar el bien pblico. Occidente
ha vivido encerrado en este sofisma por centurias, antes de
descubrir en nuestros das su peticin de principio.
A partir del siglo xvi, sin embargo, los sistemas polticos empiezan
a perfilar pragmticamente sus fines. En base a stos se define, sucesivamente,
el Estado mercantilista, el liberal, el providente, el socialista
o el desarrollista y gradual y consistentemente se elaboran las
teoras y doctrinas que los sostienen. A su calor van naciendo, unas
tras otras, las polticas sectoriales como desconsolidacin operativa
de esa poltica agregada de fines ltimos que se enuncia globalmente
como inters pblico. El Gobierno sectorializa la defensa nacional,
la justicia, el fomento industrial, el desarrollo agrario o la redistribucin
del ingreso como quehaceres tpicos y justificadores de su propia
existencia. El racionalismo exigi del Estado la provisin de unos fines
distintos de los individuales a travs de los cuales fuera posible aceptar
o rechazar la legitimidad del poder y de los recursos absorbidos.
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Luis XVI no fue a la horca porque el pueblo francs descubriese a

priori la Repblica como mejor forma de gobierno, sino porque entendi
que los insumos humanos, materiales y financieros de la realeza
estaban en desequilibrio vergonzante respecto de su producto institucional.
Su tatarabuelo, con no menor dosis de insumos, pas a la
historia de los grandes porque sus productos fueron valorados en
trminos de industrializacin nacional, hegemona internacional o promocin
de las letras y las artes.
Sin embargo, la Administracin pblica sigui sin enterarse de

esa revolucin del sistema poltico que constituye la sectorializacin
de los fines propia del Estado moderno y mantuvo su frontera cerrada
a la consideracin del producto gubernamental: el Presupuesto es,
en 1940, el mismo de Grecia y Roma, el mismo de Luis XIV y el
mismo de Bismarck: una asignacin de recursos a los organismos
pblicos para comprar cosas y no una referencia a los sectores
para que el gobernante haga lo que le incumbe.
En este estado de la situacin, la formulacin de la Comisin Hoover

supone una mutacin radical del sistema administrativo: el producto
pblico deja de figurar como retroalimentacin ms o menos
relevante del entorno administrativo para convertirse en elemento
endgeno del sistema. La administracin funcional, basada en la interaccin
cuatripartita de los tres insumos y el producto, no representa,
un simple proceso de readaptacin o modernizacin progresiva,
sino un replanteamiento de la naturaleza misma de la gestin
pblica, un cuestionamiento de sus esencias epistemolgicas y una
revolucin en las tcnicas que la operativizan.
La ms espectacular de las revoluciones conceptuales que apuntan

en esta direccin te'.eolgica es la formulacin de la teora funcional
de la poltica, que ahora cumple, con nuestro Instituto, cincuenta
aos, si consideramos el libro de CATLIN como su punto de partida. La
teora estaba as en sus balbuceos en la hora Hoover, pues los grandes
libros de los funcionalistas EASTON, PARSONS, ALMOND, VERBA no se
haban escrito todava. Sin embargo, ya se barruntaban las implicaciones
del mensaje: la ciencia poltica no es ciencia del Estado entendido
como estructura que abona para sus rganos un tratamiento administrativo
esencialmente distinto del de las dems organizaciones sociales,
sino ciencia del poder y de sus controles, donde quiera que
aqul se d y que stos se manifiesten. La poltica es ciencia de los
fines y del poder asociado a su determinacin, seguimiento y contra
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pesos, y en eso nada distingue al poder gubernamental del estamental,

empresarial, grupal o personal. El poder, como el dinero, se genera,
adquiere, atesora, dilapida o capitaliza; el comn denominador
de todo acto de poder es la presencia necesaria de sus fines y su
parmetro valorativo la eficacia de sus logros. Ahora bien, precisamente
el sujeto gubernamental, que es el artefacto creado para el
cumplimiento de los fines comunitarios, es el esencialmente obligado
a explicitar stos y hacerlos accesibles a un control de eficacia, no
slo en el mbito del sistema poltico sino en el del sistema administrativo
que lo operativiza.
Sin embargo, los politlogos contemporneos no han abordado este

segundo paso: se han quedado en la labor, de por s excelente, de
descubrir y describir los insumos y productos del sistema poltico dacin,
ejecucin y adjudicacin de normas de condicionamiento y demandas
y apoyos ciudadanospero sin penetrar en el sistema administrativo
que de l se nutre y al que retroalimenta. El segundo paso
estaba reservado al grupo Hoover, que probablemente le dio, como
decimos, sin clara noticia de que acababa de darse el primero.
Los albores de la dcada de los cincuenta son, por ello, poca constituyente:
confluye la cristalizacin del funcionalismo poltico con el
despuntar de una concepcin administrativa que impone la primaca
de los fines y los convierte sbitamente en elemento endgeno de una
programacin de corte gerencial que sacude hasta sus cimientos el
viejo edificio presupuestario.
Sin embargo, la faena qued entonces a medio terminar, porque la
teora de los fines no estaba an suficientemente elaborada por la

ciencia poltica y mal poda la Administracin extraer de ella sus
mejores nutrientes. Ni la politologa ni las dems ciencias sociales
haban desarrollado todava la que hoy se nos presenta como diferencia
radical entre dos tipos de fines, los normativos o de gobierno
propiamente dichos y los que, aun siendo realizados por entidades
pblicas de cualquier tipo, no son funciones de gobierno, sino simple
produccin de bienes y servicios ms o menos divisibles en cualquier
rgimen de mercado y de precios. Cuando la Comisin dice que hay
que poner atencin a las cosas que el Gobierno hace est usando
todava el trmino Gobierno (con mayscula estructuralista) como
entidad, institucin, organismo o artefacto singular o plural; y en
tal sentido es bien cierto que a 'las entidades pblicas o que suele
llamarse- Estado en nuestro mundo latino, con todas las consecuencias
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de tan formidable imprecisin terminolgica), tanto incumbe la pura

funcin poltica de gobierno (con minscula funcional) como la produccin
de innmeras otras cosas ajenas a aquella esencia gubernamental,
desde producir bienes y servicios industriales, agrarios, comerciales
o bancarios hasta servicios de educacin, salud o previsin,
sea para venderlos a precios monopolsticcte o concurrenciales o para
subsidiar todo o parte de su precio. Porque cierto es que esos dos
tipos de cosas, condicionar por un lado las decisiones de los gobernados
mediante regulaciones, incentivos, propaganda, promociones, prohibiciones,
orientaciones y dems, instrumentos capaces de influir
eficazmente el proceso decisorio gerencial, y producir, por otro, cualesquiera
otros bienes y servicios, son cosas hechas por las entidades
estatales, pblicas, gubernamentales o como queramos estructuralmente
denominarlas; pero slo las primeras son gubernamentales si
entendemos este trmino en el sentido de accin de condicionamiento
del gobernante sobre el gobernado dentro de un modelo integral de
sistema poltico.
En los aos siguientes a 1950 aparecen los libros claves del funcionalismo:
El Sistema Social, de PARSONS; SU Economa y Sociedad, en
colaboracin con SMELSEB y, muy en particular, El Sistema Poltico
y el Esquema para el Anlisis Poltico, de EASTON, donde el modelo
de las relaciones de poder entre gobernantes y gobernados se presenta
en identidad formal con las relaciones insumo-producto de la economa;
el Gobierno, como la empresa, atiende las demandas y recibe
los apoyos de su clientela para producir asignaciones autoritarias de
valores a la comunidad. Este concepto de asignacin autoritaria de
valores por la triple va de dar normas (legislativamente), hacerlas

cumplir (ejecutivamente) y adjudicarlas (judicialmente) brota ya claramente
orientado a la definicin del condicionamiento como el nico
producto genuinamente gubernamental, o, dada la definicin funcional
del gobierno, como tautologa: Gobierno deben ser slo las instituciones
que efectivamente gobiernan, cualquiera que sea la morfologa,
organizacin o rgimen jurdico en que estn instalados para
ello, y es posible clasificar, segmentar y valorar sus fines con precisin
pareja a la que usa la economa para analizar sus productos sin
tomar en cuenta para nada las modalidades organizativas en que se
contienen.
Sin embargo, ni EASTON ni ninguno otro de los pioneros de la nueva

escuela poltica se han preocupado de trazar enfticamente la radical
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diferencia entre los productos autoritarios como emanacin consustancial

e irrenunciable del poder gubernamental y todos esos otros
productos que no son sino bienes y servicios susceptibles de produccin
privada y que de hecho asumen, ms o menos espordica (plantas industriales)
o permanentemente (escuelas), las organizaciones pblicas
de unos u otros pases. Cuando los politlogos definen los productos
gubernamentales usan, casi siempre con consistencia, ejemplos de
fines gubernamentales tpicos; pero aqu y all, diseminados entre
sus pginas, aparecen a veces referencias a esos otros productos, igualmente
demandados y apoyados por la comunidad gobernadaconstruccin
de parques, servicios de agua, transportes, etc. que, a fuer
de trufas para ampliar el espectro gastronmico, alteran el sabor de
la carne administrativa.
Vivimos ahora otra poca constituyente, destinada a dejar fuera

del modelo de accin gubernamental todo fin distinto del condicionamiento
poltico, retroalimentado por la participacin ciudadana, sobre
.el qu, cundo, cmo, cunto, en dnde, por qu y para qu de ese condicionamiento.
Obsrvese que ello no significa dejar a los dems bienes
y servicios prestados por las organizaciones pblicas fuera del mbito
de la Administracin pblica y, por ende, del Presupuesto por Programas,
sino tratar a unos y otros de acuerdo con las pautas administrativas
propias de esa radical diferenciacin, de modo que todos los
sistemas administrativos (la administracin de recursos humanos,
materiales y financieros y la programacin, formulacin, ejecucin,
contabilidad y control de las relaciones cuatripartitas entre insumos
y productos) se adecen a esa radical diferenciacin. Los programas
de gobierno conducidos por cada ministerio tendrn entonces poco

que ver en su morfologa presupuestaria con los de produccin de
bienes y servicios que ese mismo ministerio pueda tener a su cargo,
sea concentrados confundidos en su propia estructura ministerial
(caso an frecuente de los correos, escuelas y hospitales), sean ms o
menos desconcentrados o descentralizados en rganos especializados
o en entidades tuteladas (telecomunicaciones, transportes o holdings

industriales).
Emerge as una concepcin germinal de lo pblico (Administracin
pblica, Sector pblico, Contabilidad pblica, etc.), en choque frontal
con la tradicional. Lo pblico deja ya de entenderse como estructura
homologada de funciones heterogneas cuya esencial diversidad se
difumina bajo el capote unificador de la organizacin, la responsa
120
bilidad o la autoridad pblica y pide asiento en la lumbre de los

fines. Entonces se descubren, al tiempo, dos axiomas demoledores del
viejo estructuralismo: uno, que los fines de una universidad, los de
una fbrica de alcoholes o los de una tabacalera pblica no son fines
de gobierno; y otro, que en su esencia administrativa no son sustancialmente
distinguibles de los producidos en rgimen privado, puesto
que tanto unos como otros deben ajustarse a las mismas funciones
productivas, iguales parmetros de eficiencia y rendimiento de insumos,
iguales prcticas de seguimiento y evaluacin, iguales procesos
de informacin y planeamiento y semejante sujecin a la accin de
los instrumentos de condicionamiento gubernamentales; y, como colofn
estructural inseparable de estas similitudes polticas y econmicas,
deben adoptar tambin anlogas morfologas.
No es este el momento de examinar a fondo los argumentos tradicionales

de diferenciacin entre la produccin pblica y privada de
esos bienes y servicios (poltica de precios, carcter estratgico del
producto, nimo o no de lucro, etc.), porque su inconsistencia la patentiza
el carcter contradictorio con que se usan unos u otros alegatos
para atacar o defender uno u otro rgimen de produccin. Pero, en
cualquier caso, basta con reconocer que, desde el punto de vista de
su manejo (eso es administrar) la tabacalera pblica ha de microadministrarse con los mismos criterios de eficiencia que la privada y
que, por el contrario, la administracin de ambas es esencialmente
diferente de la de los Ministerios de Industria, Comercio o Trabajo
que gobiernan sus actividades, productos, insumos, organizacin interna
o conflictos laborales; y ello vale igual para la administracin
de la escuela, el hospital, la vivienda, la produccin o distribucin
del petrleo, el laboratorio qumico o la electricidad pblica o privada.

El que la poltica de precios pueda ser diferente suponiendo que los
precios pblicos fuesen consistentemente inferiores o superiores a los
privados, lo que es ya un supuesto negadoen nada atae a la necesidad
gerencial, pblica o privada, de maximizar la relacin insumoproducto dentro de esos mximos o mnimos condicionados, porque
incluso si se regala o vende el producto por debajo de su coste de
produccin hay un punto de equilibrio para minimizar prdid&s y, en
su caso, el correspondiente subsidio a la produccin considerada de
inters social; por otro lado, el argible carcter estratgico de determinados
productos que frecuentemente se considera como una caracterstica
inherente al producto mismo, en vez de como <e\ juicio
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de valor poltico y contingente que realmente espodr salvaguardarse

igual, mejor o peor en rgimen de produccin pblica o privada
segn cada situacin concreta, sin que exista an la teora social capaz
de generalizar reglas al respecto (ah est la industria de armamentos,
tanto ms estratgicos para la funcin de defensa nacional
cuanto ms sofisticados, que se producen a escala mundial por empresas
no slo privadas sino incluso extranjeras y, a veces, hasta
adquiridos de pases con los que el Gobierno no mantiene las ms
cordiales relaciones). En fin, si por razones de inters pblico es polticamente
aconsejable privilegiar las calidades, precios, rgimen de
mercado, especificaciones de la mano de obra o fuentes de financiamiento
de cualquier bien o servicio ms o menos divisible, el Gobierno
puede hacerlo igual mediante su produccin pblica o por un
estricto condicionamiento de los insumos, productos, organizacin, beneficios,
fiscalidad y control de la produccin privada. Lo que hoy
resulta obvio es que, en cualquier caso, los patrones administrativos
de su produccin pblica o privada son en esencia los mismos y que,
por el contrario, la diferencia radical estsin perjuicio de la homogeneidad
subyacente en toda administracin institucional orientada
por una Teora General de la Administracinen la gestin de los
fines polticos de condicionamiento frente a la de todos esos otros
bienes y servicios.
Al haber saltado la Comisin sobre esta valla diferencial, las experiencias

presupuestarias a escala mundial de ella derivadas han
acusado en gran medida sus nefastas consecuencias. Entronizada la falacia
de la homogeneidad funcional de todo lo pblico a fuer de
ser pblicas sus entidades actoras, el Presupuesto por Programas vino
a llamarse y pretender ser en muchos pases El Presupuesto pblico

en singular, aplicando a todo su contenido material los mismos criterios
formales de programacin, formulacin, ejecucin, contabilidad
y control. Nadie pareci apercibirse de que entender el Presupuesto
pblico como unidad de gestin opuesta a la privada segua siendo inevitable
resabio de la vieja dicotoma liberal Estado-Sociedad, empeada
en encajar al primero en reglas de administracin tan estrictas
como diferenciadoras de la consustancial libertad de accin de la segunda.
Cuanto es pblico se nos aparece as, por el mero hecho de
serlo, encastrado en unos sistemas administrativos sui gneris que,
para resaltar su esencial diferencia con los privados, empiezan por
suponerse iguales o semejantes para toda accin pblica; si el servi
122
ci de autobuses es pblico se pretende asimilar su rgimen administrativo

al del Municipio del que depende y subrayar sus diferencias
con la empresa de transportes privados que puede prestar el mismo
servicio en parecidas lneas y horarios, con similares vehculos, chferes
y combustibles y con anlogos subsidios o impuestos si las
condiciones de mercado o la poltica de precios supone anlogas prdidas
o ganancias de explotacin.
Los perjuicios prcticos derivados de esta manera de entender lo

pblico corren parejos con la gratuidad terica de esta confusin de
fines. Pensar que el hospital pblico, por estar concentrado en un
Ministerio de Sanidad, tiene ms analoga formal con las funciones
de gobierno de ese ministerio que con cualquier clnica privada es
cerrar' los ojos a los principios ms elementales de la gestin administrativa
y permitir que las morfologas estructurales destruyan las
claras lneas de funcionalidad poltica y econmica. En estos aos
hemos conocido empresas pblicas obligadas a programar por anticipado
sus gastos, ingresos, tipos de produccin o rgimen de adquisiciones
con similares regulaciones las existentes en los rganos de
gobierno; similar rgimen administrativo para los maestros de las
escuelas pblicas o los mdicos de la sanidad social que para las
burocracias ministeriales; similares procedimientos reglados para la
adquisicin de insumos materiales, imponiendo, la licitacin pblica
o el concurso de precios a la compra de recursos estratgicos de impostergable

urgencia sanitaria, industrial o agraria; sujecin de las
empresas industriales al rgimen de desembolsos por duodcimos
mensuales de su asignacin presupuestaria anual; y, por encima de
todo ello, intentos de definicin y, en su caso, cuantificacin similar

de los productos polticos del condicionamiento y de los econmicos
de produccin de bienes y servicios, sin parar mientes en que el
patrn rector de los primeros debe ser la eficaciala medida en que
inducen en la comunidad los comportamientos programados y el de
los segundos la. eficiencia la relacin insumo-producto, productividad
o rendimiento de los recursos utilizados.
Ello no significa que los programas de gobierno no deban incluir
indicadores de carga de trabajo, utilizacin de recursos materiales
o costos de actividades; pero lo que queremos recalcar aqu, por

contraste con lo que parece ms negligido, es que el condicionamiento,
por ser el nico producto poltico qumicamente puro, es tambin el
nico ontolgicamente indivisible (tanto en el sentido cuantitativo
123
de su inconmensurabilidad como magnitud intensiva como en el econmico

de no poder ser objeto de demanda individualizable) y, por
ende, resulta intil pretender obtener sus costes unitarios. De ah que,
con sano criterio, se haya recomendado de antiguo que las agencias
gubernamentales no lleven contabilidad de costos, sino simple contabilidad
de caja en valores efectivos, lo que en verdad sera perfecto
si por agencia gubernamental se entendiera siempre y slo la organizacin
productora del condicionamiento, y ello no es siempre, por
desgracia, el caso.
La confusin en la hora de la formulacin presupuestaria se traslada

inevitablemente a las etapas siguientes de la ejecucin, contabilidad
y control: se utilizan similares trmites para autorizar traspasos
o ampliaciones de partidas en los programas normativos y en los

productivos; no es infrecuente encontrar establecida la misma contabilidad
de valores efectivos o devengados para unos y otros (cuntos
servicios de correos llevan a escala mundial contabilidad de costos?);
y se somete todo ello a las mismas pautas de control, confundiendo
el control de eficacia poltica con el d eficiencia econmica
o subordinando errticamente el uno al otro. Y todo ello a causa de
la pretendida homogeneidad formal de unos programas presupuestarios
embutidos en la camisa de fuerza de un Presupuesto por Programas
incapaz de categorizar rigurosamente ambos tipos de fines
pblicos.
En los ltimos aos se ha ido perfilando la tendencia a diferenciar,
de alguna manera, los presupuestos normativos de los productivos;
pero subsisten an dos grandes limitaciones. La primera es que la
diferenciacin se hace todava a partir de la homogeneidad previa

subyacente, con lo que cuanto se predica de comn a todo Presupuesto
pblico resulta ms notorio y seero que las diferencias especficas.
La segunda, que la distincin Gobierno-empresa sigue hacindose en
los tramos discontinuos de sus caractersticas estructurales (Ministerios,
Establecimientos pblicos, Organismos autnomos, Corporaciones
pblicas, Empresas nacionales, Holdings, Sociedades mixtas, etc.) ms
que al hilo funcional del continuo poltico-econmico. La solucin
final se vislumbra an remota y tal vez requiera una Tercera Co
misin Hoover para replantearla en toda su dimensin interdisciplinaria.
124
OHIGEN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
III. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y ORGANIZACIN

En la conmocin interdisciplinaria coetnea del Presupuesto por
Programas, los ms zarandeados han sido los esquemas tradicionales
de organizacin. Los avances contemporneos del funcionalismo se
han hecho a costa, como no poda ser menos, del estructuralismo, y
los frentes ganados por la politologa y economa como componentes
funcionales de la Administracin representan correlativa prdida de
posiciones del derecho como primordial pauta estructural.
El planteamiento es simple por dems. Desde el momento en que

la Administracin aspira a configurarse como sistema, sus estructuras
y funciones han de guardar ntima conexin recproca, sin que la
accin precondicione a la organizacin ms que sta a aqulla. Para
el anlisis sistmico, que es la forma ms simple de entender y aplicar
pragmticamente el pensamiento funcional-estructuralista, la funcin
es la accin y la estructura el soporte estable y lmite operativo de la
accin que, a su vez, se vivifica en ella, de modo que funcin sin
estructura o estructura sin accin son categoras conceptuales inoperantes
que slo pueden cobrar realidad en su interaccin sistmica.
Las relaciones polticas y econmicas generalizadas por sus respectivas
teoras puras del poder y del equilibrio marginal slo cobran
valor social en su conexin emprica con la realidad cultural y jurdica
de cada sistema o ente histrico y viceversa: el orden jurdico
slo se realiza histricamente cuando desciende del Olimpo una teora
pura del derecho para llenarse de los contenidos teleolgicos y axiolgicos
operantes en cada grupo social. Pero esta explicacin, que es
la misma de cualquier sistema natural respiro porque tengo pulmones
y stos son tales en la medida en que con ellos respira mi sistema
respiratorioslo recientemente se va abriendo camino en la Administracin

como ciencia de sntesis entre categoras estructurales y
funcionales; y no ha llegado an a calar hondo en las Administraciones
pblicas y, en particular, en las de predominio estructuralista
como son todas las latinas, cuya tendencia general es a encajar a
fortiori la funcin en la estructura, sacrificando la eficacia y eficiencia
de la accin al formalismo del ordenamiento vigente.
Existen, por supuesto, buenas razones histricas y metodolgicas

para explicar que ello sea as. Toda estructura es, por definicin,
estable, al menos durante el tiempo necesario para referenciar a cada
125
una de las funciones que discurren por su cauce, como el ro slo es

tal mientras la accin del agua se mantiene estructurada dentro de
la regularidad de su lecho y, ms all de ste, se desborda en errtico
desorden f ctico. La accin administrativa, hecha de materiales polticos
y econmicos, slo puede ordenarse en el marco estable de un
orden jurdico interno y externo (estatutario y estatal), que seale
los lmites de la accin administrativa y mantenga la estabilidad del
sistema. La estructura es, por definicin, ms permanente que la funcin,
porque sta se agota en cada acto de realizacin, y lo que hace
el pensamiento estructuralista es privilegiar esa estabilidad referenciadora
fuera de la cual la funcin carece de sentido histrico y se
desparrama en una inundacin de hiperfactualismo asistmico, del
mismo modo que el funcionalismo viene a hacer todo lo contrario:
anteponer la accin como variable independiente del sistema y exigir
que la estructura, si pretende mantener su eficacia, se acomode cons
tantemente a las exigencias funcionales del sistema* Ahora bien,

como acabamos de decir, el pensamiento liberal, que es el que ha contribuido
ms a la cristalizacin de los modelos administrativos vigentes,
es de corte predominantemente estructuralista y en el rea de
las Administraciones pblicas latinas lo es sobremanera: cuando stas
se disean, en pleno liberalismo decimonnico, ponen especialsimo
nfasis en acotar la accin del Estado dentro de las estructuras rgidas
de un Derecho administrativo meticulosamente ordenado, capaz
de actuar como salvaguardia necesaria frente a todo exceso de poder,
extravasamiento de atribuciones o desborde de competencias que lleven
a la accin pblica ms all de lo estrictamente regulado material
y procesalmente en leyes y decretos, rdenes y reglamentos, sobre

lmite de gastos e ingresos, delegacin de facultades, sustituciones,
avocaciones, responsabilidades, suplencias y dems cauces limitantes
y ordenadores de la accin. El presupuesto tradicional est inserto en
este marco tpico: es slo un lmite de gastos e ingresos distribuidos
entre entidades y rganos, y por partidas genricas y especficas destinadas
a limitar lo que el Gobierno compra, cunto y con qu, en
la mejor tradicin pre-iheringuiana de que los fines no forman parte
del sistema jurdico y, por ende, de los presupuestos pblicos.
La colisin se hace as inevitable. Pedir que el presupuesto contenga

y, ms an, con carcter prioritario, los fines, es golpear frontalmente
al formalismo estructuralista, dinamizar la organizacin segn criterios
contingentes de eficacia y eficiencia, aumentar la capacidad dis
126
crecional de los gestores pblicos a todos los niveles, llevar su responsabilidad

ms all del control de legalidad para imputarles los resultados
y las funciones de rendimiento y, en fin, acabar con la dicotoma
Estado-Sociedad en cuanto supone una distinta filosofa de gestin
para lo pblico y lo privado. Porque tratar de acercar las reglas, mecanismos
y escalas de valores de la gestin pblica a los de la privada
es desarmar, pari passu, las peculiaridades de las normas, rganos
y procesos pautados por un formalismo jurdico-pblico entendido ms
como proteccin de la ciudadana frente al poder que como palanca
de eficacia y eficiencia gubernamental.
El Presupuesto por Programas implica un reforzamiento del derecho

estatutario generado endgenamente por cualquier ente personificado,
tan flexible como se precise para compatibilizar estabilidad y
efectividad, frente al ordenamiento macrojurdico homologador y simtrico
de las entidades pblicas. La estructura tradicional de cualquiera
de ellas consiste en una sucesiva regimentacin de compartimentos:
Ministerios progresivamente divididos en Subsecretaras, Direcciones,
Subdirecciones, Divisiones, Secciones, etc. a la mejor
usanza weberianaen los que autoridad, delegacin, responsabilidad
y poder de revisin descienden verticalmente por una cadena jerrquica
de corte castrense y donde todo acto administrativo lo es slo
en la medida que se conforme rigurosamente a los estereotipos procedimentales:
por falta de firma o sello, supresin de trmite u omisin
de instancia la accin administrativa queda en suspenso: el Gobierno
deja de hacer lo que le incumbe porque no hay funcin ms importante
que mantener el ordenamiento. Esta
funcin d mantenimiento explica la estabilidad a ultranza

de normas, rganos y procesos tradicionales. Los ordenamientos latinos
tratan de resolver, primordialmente, el problema de sus morfologas,
en busca d una clasificacin coherente de la organizacin, y
descansan sobre ella como Hrcules sobre sus trabajos. Distribuir consistentemente
competencias entre niveles de gobierno y poderes del
Estado, entre unos y otros ministerios y entre los rganos de cada uno,
entre. entidades centralizadas y descentralizadas, entre empresas y
servicios pblicos, entre rganos de vigilancia y de gestin y entre
toda la creciente fauna.tipolgica en que se complace el Derecho administrativo:
hasta alcanzar un. mapa integral de la Administracin
pblica donde cada rgano tenga su radio de accin perfectamente
determinado, sin superposiciones, lagunas ni incoherencias, es la as
127
piracin suprema del modelo juridizado, en el que lo verdaderamente

importante es que, cuando el Gobierno tenga que hacer algo, se sepa
dnde, con cunto y con quin lo har. Pero el qu hacer el quehacer
gubernamental mismono se plantea: se supone que una vez
lista la estructura para funcionar lo har eficaz y eficientemente por
s misma.
Las corruptelas a que aboca este modelo burocrtico han sido patentizadas
por la ciencia administrativa contempornea en trminos
de ineficiencia, deterioro motivacional, conflicto personal, inflexibilidad,
autoritarismo, estratificacin social, conformismo, apata, falta
de comunicacin, etc. Pero lo ms obvio es la indeterminacin, erratismo,
volatilidad e inconsistencia de los fines, que es la contracara
de la ad-hocracia que en seguida nos ocupar. La buropata consiste,
como ha sealado ETZIONI, en la improvisacin o reacomodo de la
funcin para garantizar la supervivencia de la estructura: toda organizacin
tiende a perpetuarse y, para sobrevivir a la obsolescencia o
agotamiento de sus fines, acaba haciendo cosas que no tienen nada
que ver con las funciones para las que fue creada. Esta involucin
ha sido empricamente detectada y doctrinalmente generalizada para
cualquier tipo de entidades, pblicas o privadas; pero el hecho de
que en las pblicas no se expliciten los fines originarios abona an
ms esta patologa estructuralista que permite a veces la inercia de
normas, rganos y procesos teleolgicamente desfasados y otras la
adopcin de metas irrelevantes o desconectadas del fin institucional.
La reaccin funcionalista a este estado de cosas corresponde tambin

al perodo que aqu conmemoramos. En los aos cincuenta y
sesenta el modelo weberiano sufre los embates del conductismo, del

anlisis de sistemas, de la teora sociolgica de la accin y de la
nueva politologa, y llega a disear, en su extremo contrario, una
accin administrativa totalmente libre de constreimientos estructurales,
donde las pautas organizativas se fijan ad hoc para el logro de
cada fin institucional particularizado. Al vaticinar el triunfo futuro
de esta ad-hocracia, TOFFLER supone que la organizacin ser tan
mvil, adaptativa, flexible y cambiante como sea preciso para asegurar,
en cada caso, la consecucin eficaz y eficiente de los fines, trocndose
la jerarqua en coordinacin, la autoridad en liderazgo, las
potestades regladas en discrecionales, los rganos en marcos pragmticos,
los cuerpos de carrera en grupos de trabajo y las actividades
genricas en resolucin de problemas especficos.
128
El Presupuesto por Programas aparece en el momento histrico

de este cambio orientativo; en qu medida puede ser su causa o consecuencia
se nos queda en el tintero. Pero nacido en un habitat administrativo
como el norteamericano, donde las estructuras jurdicas
gozan de una flexibilidad mucho mayor que las latinas, plantea, como
elemento organizacional matriz, la determinacin en cada programa
de una Unidad Ejecutora Responsable. La adopcin del sistema en los
distintos pases ha conocido as, durante todos estos aos, la anttesis
entre la organizacin permanente y la atribucin de responsabilidades
ad hoc para cump'ir cada programa; anttesis tanto ms seria cuanto
ms breves hayan de ser los programas en el tiempo, ms especficos
sus productos, ms alejada y reglamentada la provisin de sus insumos
y ms acrisolado el modelo jerrquico. En el extremo ideal, un
programa puede encajar perfectamente en las competencias preestablecidas
para un rgano existente y se albergar en l con la misma
facilidad que el caracol en su concha; en el ms desorbitado, el programa
cortar o interferir las competencias de una variedad de
rganos de diversa jerarqua y heterogneas atribuciones, el logro de
sus objetivos ser tan breve o especializado como para no justificar
el cambio organizativo, e implicar conflictos de jurisdiccin o pluralidad
de autoridades. Entre ambos extremos, la dialctica de la programacin
buscar siempre acomodo entre la organizacin ad hoc
y la permanente, lo lograr en mayor o menor medida y refinar
progresivamente sus mtodos de compatibilizacin.
Esta crisis del formalismo organizativo no se genera slo por la

pujanza del funcionalismo sino, tal vez en mayor medida, por la
otra pauta normativa que, con el derecho, coestructura todo quehacer
administrador: el comportamiento institucional o grupal. Las cosas

que el Gobierno hace las hacen grupos o colegios de hombres, y las
hacen no slo dentro de unos patrones jurdicos estereotipados sino
tambin en el marco valorativo e interpretativo al que la sociologa
diferencial, la antropologa, la psicologa y el behavioralismo han prestado
especial atencin en estos treinta aos.
Durante esas dcadas el avance cientfico en materia de conductas

colectivas ha sido tan impresionante como para hacer de la psicologa
social un nuevo mbito disciplinario directamente utilizable por la
nueva ciencia administrativa. Los estudios sobre comportamiento burocrtico
o estamental han desembocado en unos postulados y axiomas
de organizacin informal que cobran primaca creciente sobre
129
REVISTA DE ADMINISTRACIN PL'BLICA. 97. 9
la jurdico-forinal, tanto en la formulacin de modelos tericos como

en las propuestas de reforma de las entidades pblicas y privadas.
Aunque tal vez estamos ya de vuelta del extremo lgido de aos recientes
en que se hizo de la organizacin informal la nica operativamente
relevante, la teora administrativa la ha dotado ya de carta
de naturaleza, junto a la otra, como elemento decisivo del anlisis
interdisciplinario.
El Presupuesto por Programas nace y se desarrolla en paralelo
con este nuevo ingrediente de la Administracin pblica y en su
configuracin acusa la importancia creciente de las motivaciones y
actitudes de gobernantes y funcionarios para el logro de los fines
pblicos. Como se acaba de sealar, el concepto mismo de programa
est reclamando una estructura ms mvil y flexible que la jurdicoformal tradicional, y ello exige, en buena medida, tomar en cuenta
los comportamientos espontneos del recurso humano tanto, al menos.,
como sus actividades reglamentadas; porque cualesquiera que
stas sean, el xito del programa depender, en grado sumo, de los
desempeos reales. Y esto, que es cierto en cualquier proceso de
gestin, habr de serlo mucho ms en los programas normativos o de
gobierno propiamente dichos, donde no existen los mecanismos de
control de eficiencia tpicos de los programas productivos y en los
que la inercia, conformismo, adocenamiento o desinters funcionarial
pueden vivir larvados por largos perodos, sin que se encienda ninguna
luz roja de alerta ante niveles intolerables de improductividad.
El programa presupuestario ofrece para ello una ventaja inicial

sobre el tradicional: el funcionario queda especficamente adscrito
a un fin, le es dable medir su esfuerzo en trminos de evaluacin de

sus actividades y apreciar su grado de cooperacin en la obtencin
de resultados concretos. El sentimiento de pertenecer a un equipo
de trabajo que concite el esfuerzo grupal y comprometa reciprocamente a sus integrantes parece capaz de crear vnculos ms dinmicos
que la mera pertenencia a los cuerpos formales de la Administracin
tradicional. Se sirve a un cargo en lugar de pertenecerse
a un cuerpo, y es en ese grupo, disciplinariamente heterogneo y
teleolgicamente unificado, donde las situaciones, aspiraciones, estmulos,
actitudes y tendencias del funcionario pueden identificarse
ms positivamente con los fines y medios programados, las actividades
exigidas, la labor de equipo, la coordinacin y la responsabilidad.
La polmica doctrinal sobre las ventajas e. inconvenientes del sis
130
tema norteamericano de acceso al cargo versus el europeo de ingreso

en los cuerpos de carrera no ha sido an resuelta y podr no serlo
nunca. Pero el hecho mismo de mantenerse vivay los avatares del
Snior Executive Service norteamericano pueden ser el mejor ejemplo
refleja esa dialctica entre las doctrinas que respaldan ambas
posiciones: un rgimen europeo de servicio de carrera y reclutamiento
personal, apoyado en los principios de la Escuela de Relaciones Humanas,
que pone ms nfasis en las potencialidades genricas de las
personas para atender con versatilidad diferentes cometidos, y un
rgimen funcional de adscripcin especializada a cada cargo concreto
para el desarrollo de cometidos especficos basados en los postu'ados
de eficacia y eficiencia de la Gerencia Cientfica. Los argumentos
doctrinales y las experiencias prcticas han dado tantas vueltas a favor.
y en contra d cada extremo qu el predominio de uno u otro
sistema va acompaado de las suficientes salvaguardias, excepciones,
experiencias piloto contrarias y propuestas de reforma como para
acercar y compatibilizar, ms cada vez, ambos tipos de organizacin.
El Presupuesto por- Programas es un empeo ms hacia ese acercamiento.
..,.-...
. .- IV. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y. MBITOS ECONMICOS
La'tercer rea revolucionada por elnuevo presupuesto es la econmica:

ello" es obvio en mltiples aspectos, empezando, natura'ment,
por los financieros. Hay uno, sin embargo, sobr el que quiz no se
ha reflexionado bastante desd la perspectiva administrativa y que
creemos de importancia capital: el papel decisivo del PresupuestoPrograma en la delimitacin de la frontera macro-micro de la Administracin
gubernamental.
Las entidades administrativas, de las que el Gobierno es una peculiar

especie dentro del gnero, son grupos sociales intermedios cuyo pro'
ceso gerencia! intern sigue, con las peculiaridades del caso, l pauta
de autmanejo endgeno de cualquier sistema: determinacin de su
conexin de fin, adecuacin de medios, organizacin propia y comportamiento
adaptativo-a su circunstancia por retroalimntacin con los
dems elementos del supersistem relevante. De aqu que las cuatro
ciencias particulares" que producen la sntesis administrativaeconoma,
derecho, psicologa social y politologa se vean obligadas a es
131
cindir sus respectivos ncleos cientficos en subsistemas tericos capaces

de rigorizar el conocimiento de ambos lados de la frontera institucional:
el interno, gerencial, endgeno o microadministrativo, y la
circunstancia relevante que opera en el mbito nacional y cuyas relaciones,
causas y efectos no son imputables a la gerencia institucional.
Sobre tal hiptesis hemos recogido y aprovechado la reciente distincin
psicolgica entre cultura o carcter nacional y comportamiento
institucional, revisado la poco clara distincin entre macro y micropoltica, sustituido el tradicional binomio del Derecho pblico y privado
por e! estatal-estatutario y, en fin, aceptado prima facie la acrisolada
de macro y microeconoma. Con los cuatro sistemas microscpicos se
construye la microadministracin o manejo cientfico de cualquier
entidad pblica o privada, y con los macroscpicos, la macroadministracin
o circunstancia relevante de ese sujeto institucional en el seno
de la comunidad nacional.
El Gobierno, como institucin administrativa, tiene, como toda otra,

sus fines y medios, organizacin formal e informal y mecanismos decisorios.
Lo que le convierte en especie original y radicalmente distinguible
de cualquier otra es la naturaleza pecu'iar de su nico producto
tpico, genuino e insustituible que es el condicionamiento eficaz de
las decisiones ajenas que forman el colectivo nacional o local por
razones de inters pblico. Y as, mientras cualquier otra entidad,
pblica o privada, tiene su frontera institucional ms o menos claramente
delimitada, permitiendo separar operativamente la gestin microadministrativa
de sus elementos endgenos (elaboracin de sus
propias normas jurdicas, control de los comportamientos institucionales,
adecuacin eficiente de sus medios y determinacin de sus propios
fines) y la macroadministrativa de su insercin en el ambiente,

el Gobierno es la nica institucin en la que esa distincin est diluida
y operativamente dificultada por la extrema porosidad de su frontera:
si su producto es gobernar y ello slo significa influir las decisiones
microadministrativas de todos los dems sujetos de la accin
social (hacer que los dems hagan o no hagan algo, sin hacer l, por
s mismo, ninguna otra cosa), tal producto queda ya fuera de la frontera
institucional, con lo que es, a la vez, macro y micro: de una
parte, todo Gobierno ha de adecuar sus medios escasos a la consecucin
de sus fines, y, de otra, esos fines suyos consisten en modificar
de alguna manera las decisiones ajenas para maximizar la ecuacin
de equilibrio social, porque su ocupacin, fin, objetivo y razn de ser
132
misma es precisamente ocuparse de lo ajeno en cuanto tiene dimensin

de inters pblico.
El examen de esa confluencia de valores macro y microadministrativos

en la administracin gubernamental constituye el objeto propio
de la teora administrativa del Gobierno. Dejando de lado al descubrir
cmo operan esos controvertidos planos de transformacin macromicro en las tres primeras ciencias sociales citadas, volvamos la mirada
al menos conflictivo campo de la distincin entre macro y microeconoma
desde la perspectiva del programa presupuestario.
El Presupuesto-Programa se nos aparece como uno de los instrumentos

capaces de operativizar esa frontera. En primer lugar, porque
toda la funcin productiva pblica es, como ya hemos reiterado, tan
microadministrativa como la privada y tan gobernable como ella por
los programas normativos. No corresponde a los gerentes de las entidades
pblicas productoras de bienes o servicios averiguar qu pasa
ms all de la frontera microadministrativa de su mbito institucional;
no les incumbe pasar juicio de valor sobre las consecuencias de
su gestin para el colectivo total, ni determinar los efectos macroeconmicos
de sus operaciones, ni formular criterios de poltica sectorial,
ni preocuparse de si con ello contribuyen a mejorar o empeorar la redistribucin
del ingreso o la justicia social; ello es funcin indelegable
de los rganos polticos titulares del condicionamiento, nicos responsables
de la decisin macroadministrativa. No cumple al jefe de
la oficina de Correos determinar qu plazas remotas del pas deben
servirse a prdida, ni el precio subsidiado o recargado de las encomiendas;
ni es funcin del director de una escuela pblica fijar la
poltica educativa de su centro; ni corresponde al comandante general

del Ejrcito determinar la poltica de defensa; ni al gerente general
de Paradores la poltica turstica. Eso es oficio de los ministros respectivos,
administrado por los correspondientes programas de gobierno.
El nico oficio de esos gerentes es, como el de los privados, maximizar
su funcin productiva dentro de los parmetros de condicionamiento
poltico que pueden recaer sobre ellos en igual, mayor o menor medida
que sobre los privados (y no son pocos los casos histricos en
que tal condicionamiento es menor, en extensin e intensidad, que el
que recae sobre estos ltimos). Y en segundo lugar, porque los pro
gramas normativos cuentan con instrumentos de formulacin, ejecucin,

contabilidad y control diseados para servir, los unos, a la dinmica
interna de la institucin gubernamental como si de cualquier
133
institucin productiva se tratase, y los otros, a su proyeccin macroeconmica.
Los instrumentos que.hacen posible atender simultneamente a esa

doble vertiente son los dos juegos de clasificacin presupuestaria de
gastos e ingresos, juegos que, siendo perfectamente independientes
entre s, se derivan, sin embargo, el uno del otro: el primero, formado
por las tres clasificaciones primarias del gasto por su objeto y su organizacin
formal y del ingreso por su origen, sirve slo a la cara microadministrativa del Gobierno como persona jurdica sujeto de derechos
y obligaciones y gestor de su propio proceso microadministrativo eficiente;
el segundo, integrado por las dos. clasificaciones secundarias
reclasificacionesdel gasto segn su funcin poltica sectorial y
subsectorial y del gasto e ingreso segn la significacin macroeconmica
de sus saldos, sirve tambin slo a la cara macroadministrativa
del Gobierno como defensor del statu quo liberal, promotor del crecimiento
o estabilidad desarrollista, redistribuidor socialista del ingreso
nacional, o cualesquiera otros valores que, como gobernante,
decida imponer autoritariamente a la comunidad (esa es, por cierto,
la definicin de EASTON del sistema poltico).
La afirmacin de que cada uno de ambos juegos de cuentas sirve

slo a la vertiente macro o a la micro de la accin gubernamental es
rotunda y categrica. Nada tienen que ver la clasificacin econmica
y funcional de las transacciones pblicas con la microadministracin
gubernamental, y nada el objeto o distribucin organizativa del gasto
ni el origen administrativo del ingreso con los efectos macroeconmicos
de la accin pblica. Toda confusin sobre -la naturaleza de ambos
juegos de cuentas y'.todo, intento de elaborar algo a medio camino

de los dos significa fractura de mbitos y aboca al fracaso de la responsabilidad
gubernamental a ambos lados de la valla.. Los valores
macroadministrativos de las cuatro ciencias.bsicas no son suma algebraica
de sus correspondientes contrapartes microadministrativas,
y en el caso de la economa, que.es el que ahora nos ocupa, definitivamente
no lo-es. La riqueza nacional no es la suma de las riquezas
institucionales, como anticip hace casi ya dos siglos LAUDERDALE. Hay
Gobiernos ricos en pases pobres, y viceversa; Gobiernos eficientemente
administrados que son-incapaces de condicionar eficazmente
las magnitudes macroeconmicas, y otros que, pese a sus despilfarros,
gobiernan con eficacia. Una cosa-es administrar eficientemente la burocracia
pblica y otra combatir eficazmente el desempleo nacional o
134
mediar con xito en los conflictos laborales del pas; bien diferente
administrar los recursos del Fisco que influir con ellos en la oferta
monetaria, en la redistribucin del ingreso o en la estabilidad econmica.
Otra cosa ser que, por razones de tamao, el empleo, las finanzas"
o la capacidad de compra del Gobierno tenga mayor influencia en
el colectivo que el resto de las instituciones administrativas, lo que es
igualmente cierto en el caso de algunas transnacionales cuyo presupuesto
es mayor que el de los Gobiernos de ciertos pases centroamericanos
en que operan. Pero ello no justifica que el ministro de Economa
lo sea tambin de Haciendao que el de Trabajo lo sea tambin
del servicio civil, aunque ese es un tema de organizacin al
que ahora hurtamos la pluma. Lo que importa es reiterar que macro
y rhicroeconoma, siendo dos subsistemas del mismo sistema cientfico,
se cierran cada uno en torno a axiologas propias y se operan, por
ende, con instrumentos y tcnicas que agotan su vigencia en el mbito
del respectivo subsistema y no admiten su traslacin al otro.
Todo esto era conocido en la etapa preprogramtica; lo que faltaba

era asociar ambas vertientes sin que ello condujese a confundirlas.
Los dos juegos de cuentas operaban independientemente e incomunicados
entre s, a cargo de distintos rganos y autoridades. Las
proyecciones macroeconmicas podan servir de orientacin al volumen,
naturaleza y saldos de los gastos e ingresos presupuestarios,
y el cierre de cuentas del ejercicio alimentaba, a su vez, la consolidacin
de las cuentas nacionales; pero faltaba el nexo operativo entre ambos,
capaz de vincularlos sin solucin de continuidad, de tal suerte que,
sin merma de su utilizacin separada, se hiciese notorio el cordn
umbilical.
El Presupuesto-Programa cumple este objetivo a todo lo largo de su

trayectoria al convertir al programa en unidad de asignacin de recursos,
de gestin de metas, de centro de imputacin de responsabilidades,
de contabilidad y de control, sin desmedro de su ulterior integracin
como subsistema de sistemas progresivamente ms amplios.
El proceso presupuestario se inicia con la programacin, apertura

o' identificacin de programas en el seno de cada entidad gubernamental.
La decisin sobre cuntos y cules habrn de ser stos es
tpica e indelegablemente poltica, puesto que es el armazn del plan
anual de accin del Gobierno; sin embargo, est profundamente afectada
por consideraciones microadministrativas. El punto de partida es la
clasificacin funcional como instrumento poltico; pero al desconsolidar
135
progresivamente cada funcin en subfunciones, programas, subprogramas

y cualesquiera otros escalones intermedios entre el agregado
funcional y el ltimo nivel de desconsolidacin programtica al que
se investir de la caracterstica esencial de unidad de asignacin, van
cobrando progresiva importancia las consideraciones sobre el nmero,
dimensin, facilidad de manejo, vinculacin a los centros de costes,
homogeneidad y significacin de las metas, relevancia de las cuantificaciones,
complicacin del seguimiento, capacidad contable instalada,
etctera, de tal suerte que lo que empez valorndose, analizndose y
decidindose como una pura categora macroeconmica y polticala
funcin de defensa nacional o de agricultura como expresin de las
polticas sectoriales del Gobiernoacaba siendo, en el otro extremo
del continuo de la desagregacin, una lista de unidades de asignacin
de recursos en cada una de las cua'es se han ido perdiendo las connotaciones
polticas y acrecentndose las microadministrativas. Si, por
ejemplo, la desconsolidacin del sector transporte procede segn un
continuo del tipo: transporte terrestre-carreteras-sealizaciones de trficosealizacin de caminos de baja velocidad, etc., hasta llegar, por
un proceso tan tericamente legtimo como tcnicamente desorbitado,
a identificar como programa presupuestario la colocacin de un cartel
en el kilmetro 83 de la carretera Madrid-Irn, el pen caminero gestor
de tal programa se sentir en nfima medida responsable de un
programa poltico, pero le sern exigidas las responsabilidades gerenciales
del caso por la eficiencia en el uso de los recursos utilizados y
por la visibilidad, solidez y seguridad de la colocacin del cartel. Y por
la va de esa vinculacin progresiva, la esencia gerencial de ese programa
quedar indisolublemente ligada a la poltica sectorial del
transporte.
Mientras el proceso de programacin arranca de la dimensin macroadministrativa

de las funciones de gobierno y termina en la identificacin
de la unidad microadministrativa que es cada programa, el
de formulacin procede en sentido contrario-, su misin es seleccionar
y comprometer los insumos y productos que habrn de determinar la
accin de cada programa, para comprobar, acto seguido, si de las
relaciones interprogramticas involucradas se habrn de seguir los
efectos macroeconmicos buscados. Para cada programa se presupuestan
los gastos por su objeto y los ingresos por su origen, que son
las categoras operativas de una gestin eficiente-, determinar las
cosas que el Gobierno compra y las fuentes de financiamiento que
136
pagarn por ellas. Pero al consolidar los gastos e ingresos, asi clasificados,
de todos los programas gubernamentales, se procede a su
reclasificacin ecnmica para determinar sus implicaciones sobre la
estabilidad, la redistribucin del ingreso o la formacin de capital. El
mismo documento presupuestario contiene as las clasificaciones bsicas
a nivel de cada programa y las reelaboraciones macroeconmicas
del agregado; si se construyen tablas de doble entrada para cruzar
la clasificacin econmica con el objeto del gasto y con el origen del
ingreso, las filas sealarn al administrador los recursos y compras
jurdicamente comprometidos, y las columnas, al analista poltico, los
componentes estratgicos de la accin financiera del Fisco.
En la tercera etapa, el presupuesto se somete a la discusin parlamentaria.

Un documento as construido contiene todos los elementos
requeridos para el debate legislativo: de una parte, se someten al Congreso
propuestas concretas de accin y se sealan responsabilidades
gestoras a las distintas unidades ejecutoras jerrquicamente subordinadas
a cada ministro o autoridad poltica; de otra, se le somete un
plan global de actuacin financiera sobre la coyuntura econmica. Si
el Congreso cuenta con el apoyo tcnico del caso para comprobar la
correccin de esos procesos de conversin macro-micro, podr introducir
las modificaciones que desee, ora en los agregados totales ora
en programas concretos, alterando los componentes estabilizadores o
redistribuidores sin distorsionar ms de lo imprescindible la accin
programtica, o viceversa: podr suprimir o reforzar programas selectivos
sin afectar a los agregados macroeconmicos en los que se
juega la poltica compensatoria, desarrollista, socialista, liberal o conservadora
que se desea respetar.
En cuarto lugar, el proceso de ejecucin presupuestaria sigue a

caballo de ambas vertientes: la legislacin del presupuesto funcional
otorga, por un lado, una mayor discrecionalidad gerencial en el manejo
de los recursos, permitiendo traspasos de partidas dentro de
cada programa o grupo de programas con mayor flexibilidad que el
tradicional; de otro, suele introducir restricciones selectivas en los
traspasos que puedan comprometer los efectos macroeconmicos buscados,
tales como prohibicin de traspasos de partidas de gastos de
capital a corrientes, de transferencias a gastos efectivos, etc., segn
las implicaciones polticas de esas transacciones.
En la etapa de contabilizaron y registro, ambos juegos de cuentas
siguen ruta separada y tcnicas diferenciadas bajo autoridades dis
137
tintas: a nivel de programa, la contabilidad de caja y costos (esta

ltima slo para los programas productivos), permite la exigencia de
responsabilidades por la legalidad y oportunidad de ingresos y gastos'
e incumbe a los rganos de preauditora y cierre de cuentas; a
escala macro, las consolidaciones de la clasificacin econmica forman
parte de las cuentas nacionales que preparan las oficinas de
planificacin u otros rganos de orientacin de la poltica financiera.
Y, en sexto y ltimo lugar, un juego de cuentas se dirige a exigir la
responsabilidad gerencial de cada programa sobre todos y slo los
elementos endgenos bajo autoridad de la unidad ejecutora; y otro,
a la evaluacin de los efectos de la poltica financiera sobre el ahorro
gubernamental, las tendencias monetarias, la balanza de pagos, la
formacin de capital pblico o las redistribuciones en dinero o en
especie.
Macro y microeconoma quedan as juntas, pero no revueltas

en el documento presupuestario, porque la frontera programtica,
marca la lnea divisoria entre eficiencia gerencial y accin del Fisco
sobre la economa nacional.
Presupuestando productos e insumos humanos, materiales y financieros,

actividades corrientes y proyectos de inversin, rganos ejecutores
y unidades responsables del programa, se formula el Presupuesto
por Programas. A la Comisin Hoover debemos, en primer
lugar, esa ampliacin de objeto del sustantivo presupuesto y del
verbo presupuestar, que rompe con la etimologa del budget francoingls como tesoro, bolsa o caja de caudales, y lo extiende a la totalidad
del compromiso gestor. Pre-supuestar es pre-suponer, comprometer
por anticipado y vincular jurdicamente al ejecutor por todos y

cada uno de esos aspectos relevantes allende las estrechsimas fronteras
de la administracin financiera. La continua revisin, perfeccionamiento
y relanzamiento de nuevas tcnicas presupuestarias (PPBS,
RCB, Libros Blancos, Base Cero, etc.) tienen todas, como punto de partida,
esa que hoy nos parece verdad tautolgica del Presupuesto integrado
y que tuvo en la Comisin Hoover su primera afirmacin.
Pero esas nuevas tcnicas presupuestarias, por ser slo tcnicas,

no permean el sustrato conceptual que alimenta a- la teora adminis
138
ORIGEN BEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
trativa. La revolucin cientfica de la Administracin apenas est

comenzando en nuestros das, y, a ese nivel de profundidad, los sedimentos
de la Comisin nos parecen los ms seeros de cuantos han
sido aportados por las teoras y tcnicas presupuestarias en toda la
historia de la Administracin pblica.
139

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Origen Del Presupuesto Por Programas

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ORIGEN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS:

SUMARIO: I. PRESUPUESTO COMO SISTEMA.II. ADMINISTRACIN Y FINES PBLICOS.

III. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y ORGANIZACIN.IV. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y

La frase histrica de la Comisin Hcover (hacer que el Presupuesto

de los otros entre s. Si simplificamos el esquema administrativo de

* Ponencia presentada al XVIII Congreso Internacional de Ciencias Administrativas,

Revista de Administracin Publica

\m. 97. Enero-abril 198

JUAN I. JIMNEZ NIETO

lo que significa que no slo el producto depende de sus tres insumos,

Este planteamiento, conocido desde COURNOT e incluso desde WALRAS

A la luz de los nuevos planteamientos interdisciplinarios resultan

que sobre tan precarias bases tericas la Administracin pblica

II. ADMINISTRACIN Y FINES PBLICOS