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Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local
CURSO SOBRE DESARROLLO LOCAL

Francisco Alburquerque Llorens
Instituto de Economa y Geografa,
Consejo Superior de Investigaciones Cientficas
Madrid (Espaa)
NDICE
Captulo 1: Introduccin al desarrollo econmico local

Captulo 2: La heterogeneidad del sistema econmico mundial y la importancia de la produccin local
Captulo 3: Las iniciativas de desarrollo local. Tipologa y rasgos principales

Captulo 4: Fomento productivo y gestin local del desarrollo
Captulo 5: Metodologa para el desarrollo econmico local
Captulo 6: El proceso de construccin social del territorio para el desarrollo econmico local
Bibliografa
Turn, octubre 2003
F. Alburquerque
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Captulo 1: Introduccin al desarrollo econmico local

El desarrollo depende siempre de la capacidad para introducir innovaciones al interior de la
base productiva y tejido empresarial de un territorio determinado. Tradicionalmente se ha
supuesto que el desarrollo depende de la inversin, de donde se deduce la importancia de la
atraccin de recursos financieros. Sin embargo, la disponibilidad de recursos financieros no
es suficiente ya que los mismos pueden dirigirse hacia aplicaciones de carcter improductivo
o especulativo. La orientacin de los recursos financieros a la inversin productiva depende
de otros factores bsicos.
Asimismo, en el pasado se ha tenido una visin muy lineal del desarrollo, como si
dependiera del dinamismo de los grandes grupos empresariales. Sin embargo, la introduccin
de innovaciones no es nicamente resultado de la investigacin y desarrollo tecnolgico
realizado por las grandes empresas o los principales laboratorios pblicos. La introduccin de
innovaciones no depende ni del tamao de las empresas ni de la financiacin dedicada a la
ciencia y tecnologa bsicas. Para que las innovaciones se produzcan es necesario que los
usuarios de las mismas, esto es, los agentes productivos y empresariales, se involucren en la
adaptacin y utilizacin de los resultados de las actividades de investigacin y desarrollo
(I+D) en los diferentes procesos productivos concretos. De ah la importancia de los sistemas
territoriales de innovacin.
Tambin existe una visin muy macro o agregada del desarrollo, que utiliza los
habituales indicadores promedio que, generalmente, esconden ms aspectos de la realidad que lo
que muestran. Igualmente, aunque en ocasiones se desciende a un anlisis sectorial, es preciso
insistir en que las actividades reales combinan la utilizacin de insumos procedentes de los
diferentes sectores con lo que la recogida de informacin agregada por sectores no suele
representar de forma adecuada lo que ocurre en las diferentes situaciones productivas reales.
Finalmente, cuando se plantea el tema territorial o regional, se hace por lo general, desde una
lgica compensatoria o asistencial, tratando de acortar la distancia entre los indicadores
promedio de una regin respecto a otras, interesndose ms por la posible convergencia o
divergencia de situaciones que por intentar entender las potencialidades de cada territorio. Todos
estos planteamientos estn hoy bastante anticuados o, al menos, desde el enfoque del desarrollo
local tienen escaso inters.
Las innovaciones tecnolgicas han estado siempre en el origen de las revoluciones
industriales. La incorporacin de nuevas tcnicas supone modificaciones en los sistemas de
fabricacin, las cuales conducen a incrementos de productividad y reduccin de costes que, a su
vez, repercuten favorablemente en el potencial de demanda. De otro lado, la incorporacin de
nuevas tecnologas permite mejoras en los sistemas de transporte y comunicaciones, as como
mayores niveles de calidad y variedad en la oferta de productos y servicios. De esta forma, se
incrementan los intercambios comerciales y se estimula el crecimiento econmico (Bueno y
Morcillo, 1993). Sin embargo, todas estas innovaciones tecnolgicas requieren cambios o
mejoras gerenciales y organizativas en el funcionamiento de las empresas y la administracin
pblica en general, as como diferentes tipos de involucramiento entre los agentes
socioeconmicos e institucionales, a veces como condicin previa para la introduccin de dichas
mejoras. En realidad, hay que subrayar que nunca se dan las innovaciones tecnolgicas en el
vaco, sino como parte de las transformaciones sociales e institucionales sealadas. Por ello,
hemos de entender la innovacin tecnolgica en su sentido ms amplio, es decir, incluyendo los
cambios e innovaciones sociales que la acompaan y hacen posible.
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Innovaciones sociales son, por ejemplo, nuevas alternativas y nuevos mtodos de gestin
de personal tales como la racionalizacin de las tareas laborales, la mejora de las condiciones de
trabajo, el perfeccionamiento de los sistemas de motivacin, la delegacin de responsabilidades
y competencias personales, entre otras. En muchas ocasiones, el xito competitivo no depende
tanto de la adquisicin de nuevas mquinas como de las mejoras organizativas y de los cambios
sociales y culturales que permitan la instalacin de redes de comunicacin capaces de aunar
esfuerzos y desarrollar sinergias positivas para:
Aumentar la calidad de las prestaciones de las empresas, lo que implica mejoras en las
relaciones personales en el seno del grupo de trabajo como requisito para el incremento
de productividad.
Mantener y dinamizar el potencial de creatividad, innovacin y solucin de los
problemas, para lo cual se requiere un ambiente propicio a la expresin y ampliacin de
los talentos personales.
Satisfacer las necesidades y exigencias de los cambios incesantes en la demanda.
Del mismo modo, y como parte de este contexto social de innovacin, se incluyen los
cambios institucionales necesarios en los diferentes niveles territoriales y funcionales de la
Administracin Pblica, a fin de facilitar los procesos de adaptacin econmicos, sociales y
culturales reseados.
Con ello se quiere llamar la atencin, tal como se expresa en el Esquema 1.1, acerca de
tres elementos principales a considerar en el anlisis de todo modelo de desarrollo, como son el
paradigma tecnoeconmico y la estructura productiva, el rgimen de acumulacin y el modo de
regulacin 1 .
El paradigma tecnoeconmico hace alusin esencialmente a los aspectos sustantivos a
nivel microeconmico, tales como la base tecnolgica y energtica, la estructura productiva
sectorial y territorial, el tejido empresarial, la organizacin del trabajo y relacin salarial, la
gestin empresarial y la gestin ambiental, entre otros. Se trata, precisamente, de los elementos a
los que hay que dar principal atencin en la actual fase de transformacin productiva y
tecnolgica, y aquellos en los que las intervenciones dirigidas a la innovacin o modernizacin
productiva deben poner, por tanto, fundamental atencin. Por esto mismo se afirma que el tipo
de polticas que se centra exclusivamente en la correccin de los desequilibrios
macroeconmicos resulta insuficiente para garantizar la innovacin del tejido empresarial y, por
tanto, incapaz de asegurar el desarrollo econmico.
Se hace aqu referencia a la aportacin de la Escuela de la Regulacin francesa, que tiene a Robert Boyer, Alain
Lipietz o Michel Aglietta entre algunos de sus ms conocidos expositores. Para una referencia ms extensa vase
Boyer (1992).
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ESQUEMA 1.1: NIVELES PRINCIPALES DE ANLISIS EN UN MODELO DE DESARROLLO
NIVEL MESOECONMICO
NIVEL MICROECONMICO
PARADIGMA
TECNOECONMICO
Y ESTRUCTURA
PRODUCTIVA
* BASE TECNOLGICA Y ENERGTICA
* ESTRUCTURA PRODUCTIVA SECTORIAL Y
TERRITORIAL:
- Articulacin productiva
- Ramas y sectores motrices
- Tejido empresarial
* ORGANIZACIN DEL TRABAJO
* GESTIN EMPRESARIAL
* GESTIN AMBIENTAL
* INFRAESTRUCTURAS BSICAS
MODO DE
REGULACION
* MARCO SOCIAL E INSTITUCIONAL REGULATORIO
- Tipo de intervencin del Estado
- Descentralizacin regional y local
- Polticas sectoriales
- Participacin ciudadana
- Concertacin estratgica entre actores
TIPO DE INSERCIN EXTERNA
RGIMEN
DE
ACUMULACIN
NIVEL
MACROECONMICO
* EQUILIBRIOS MACROECONMICOS BSICOS

- Polticas monetaria, fiscal, cambiaria
* DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y MODO DE CONSUMO
El rgimen de acumulacin se refiere a la interrelacin y el logro de los equilibrios

macroeconmicos entre las diferentes fases del proceso econmico (produccin,
financiacin, distribucin, intercambio y consumo), con el fin de garantizar el proceso de
acumulacin o reinversin productiva, esto es, la reproduccin ampliada del capital.
Finalmente, el modo de regulacin alude al marco social, institucional y de concertacin
entre actores que busca facilitar el funcionamiento del modelo de desarrollo desde la
instancia socio-poltica. La insercin externa de la economa ser, en gran medida, una
resultante de actuaciones interrelacionadas en estos tres niveles principales de anlisis.
Como puede verse, el desarrollo no solamente exige actuaciones en el nivel
macroeconmico, sino que incluye fundamentalmente mejoras y cambios en el plano
microeconmico, es decir, en el seno de la actividad productiva, laboral y de gestin
empresarial; as como reformas y cambios de contenidos en el nivel mesoeconmico (o
intermedio) de la actuacin de las administraciones pblicas y la concertacin estratgica
con los agentes socioeconmicos.
Sabido es, tambin, que el logro de ventajas competitivas ya no descansa
esencialmente en los bajos costes de la mano de obra, la abundancia de recursos naturales
o los diferenciales de los tipos de cambio y tasas de inters. Estas fuentes de ventajas
comparativas de carcter esttico estn siendo sustituidas por las ventajas competitivas de
carcter dinmico, basadas en la introduccin constante de innovaciones tecnolgicas,
organizativas y de gestin, sustentadas en ltimo trmino en la incorporacin de
informacin y conocimiento y, en definitiva, en la calidad de los recursos humanos
involucrados.
En lo relativo a los diferenciales de costes financieros, en el contexto actual de
globalizacin, los pases alinean cada vez ms sus tasas de inters con las de las economas
ms importantes, en un intento por contener las salidas de capitales. De otro lado, seguir
basando una estrategia de crecimiento econmico en salarios bajos o explotacin de
recursos naturales baratos constituye una apuesta extremadamente vulnerable, la cual slo
puede justificarse, a falta de otras alternativas en el corto plazo, como una mera etapa
provisional, dentro de un proceso que debe ir incorporando, progresivamente, las
innovaciones tecnolgicas, organizativas y sociales ya aludidas, las cuales pueden permitir
la creacin de nuevas actividades, mantener mayores niveles de valor agregado en la
produccin, abrir nuevos mercados, revitalizar sectores maduros y, en suma, el
reforzamiento del tejido empresarial. En otras palabras, la prioridad concedida a la
innovacin tecnolgica permite el trnsito desde las ventajas comparativas de carcter
esttico, basadas en la dotacin de factores, a las ventajas competitivas dinmicas, que
radican en mejoras de productividad, calidad y diversificacin de bienes y servicios.
La secuencia de innovaciones tecnolgicas de carcter radical es fundamental en la
explicacin de la dinmica econmica de largo plazo. En efecto, el anlisis de las ondas
largas de la economa permite distinguir los diversos momentos histricos en los cuales se
han producido rupturas sustanciales en la base tecnolgica y energtica fundamental de los
procesos de transformacin econmica, lo cual, al abrir nuevos horizontes de ganancias
empresariales extraordinarias, estimula las inversiones productivas. En dicha secuencia de
ondas largas propia de la dinmica de la acumulacin capitalista, la introduccin de
innovaciones tecnoeconmicas y energticas en torno a lo que Carlota Prez (1986) ha
denominado "factor clave", constituye el elemento configurador de la nueva estructura
productiva sectorial, donde nuevas ramas y sectores motrices reemplazan paulatinamente
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el tejido econmico y empresarial preexistente, dando as lugar a procesos de

desestructuracin y reestructuracin en el seno de las diferentes economas y,
consiguientemente, a distintas formas de jerarquizacin de las mismas en el conjunto del
sistema internacional. Por "factor clave" se entiende, segn Carlota Prez, un insumo
bsico de oferta abundante y barata, con aplicaciones mltiples y extensivas en el conjunto
de la estructura productiva, como fue el caso del carbn en la segunda mitad del siglo XIX,
el acero en la primera mitad del siglo XX, el petrleo a partir de la segunda guerra
mundial, y la microinformtica en el nuevo modelo de desarrollo posfordista.
Los problemas relacionados con la reestructuracin tecnolgica y organizativa en
el seno de los sistemas econmicos no son, naturalmente, exclusivos de la fase histrica
actual. En el anlisis schumpeteriano sobre la dinmica econmica es bien conocido el
papel estratgico que desempean las innovaciones tecnolgicas en los ajustes a largo
plazo. En efecto, las transformaciones radicales en el ncleo tecnolgico bsico que
durante un ciclo largo orienta las decisiones de inversin y produccin, son un factor
decisivo en la explicacin del carcter cclico de la dinmica econmica y social.
As pues, en determinados momentos histricos, y durante perodos de larga
duracin, tienen lugar reestructuraciones de gran profundidad en los diferentes planos
econmico, social, institucional y cultural, que implican una verdadera ruptura con las
formas de producir y pensar, con los valores bsicos e instituciones preexistentes, y con el
tipo de relaciones entre actores sociales y polticos. Se trata de perodos largos de
transformacin productiva, organizativa y social, que abren una fase de transicin en la que
de forma multidimensional, se van acumulando disfunciones entre lo viejo y lo nuevo,
solapndose los anteriores modelos de funcionamiento con las formas emergentes, y
provocando todo ello fricciones, confusin y, sobre todo, mayor dificultad para apreciar el
sentido y profundidad de los cambios.
1.1 El contexto sistmico de la productividad y la competitividad
La introduccin constante de innovaciones tecnolgicas y organizativas en la base
productiva constituye, como se ha sealado, un elemento determinante del incremento de
la productividad y la competitividad. En realidad, es en los niveles microeconmico y
mesoeconmico donde se encuentran hoy los principales desafos de la revolucin
tecnolgica y organizativa. La creciente globalizacin econmica, el grado de exposicin
externa de las diferentes economas y las mayores exigencias de la pugna competitiva en
los diferentes mercados, no hacen sino acentuar la necesidad de innovaciones o
adaptaciones en estos niveles. Esto quiere decir que, si bien no todas las empresas tienen
como objetivo el competir en los mercados internacionales, estos deben constituir siempre
un referente obligado para introducir la suficiente tensin que estimule el incremento de la
eficiencia productiva y la competitividad en los diferentes mercados en los que las
empresas despliegan sus operaciones.
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ESQUEMA 1.2
FACTORES IMPULSORES DE LA PRODUCTIVIDAD Y LA
COMPETITIVIDAD
PRODUCTIVIDAD
)
)
)
)
)
)
)
COMPETITIVIDAD
Sistema educativo y de
capacitacin
Infraestructuras bsicas
(Energa, Agua, Transportes,
Telecomunicaciones, etc.)
Relaciones laborales
Tecnologas
Organizacin empresarial
Acceso al crdito
Subcontratacin de empresas
MEJORA DE SISTEMAS DE PRODUCCION

VINCULACION EDUCACION-PRODUCCION
CUALIFICACION RECURSOS HUMANOS Y
CAPACIDAD EMPRESARIAL INNOVADORA
Diferenciacin de productos
Calidad
Diseo
Informacin de mercados
Certificacin, normalizacin
Entrega a tiempo
Servicios posventa
MEJORA DE LA CALIDAD DEL

PRODUCTO
ACCESO A LA INFORMACION
ESTRATEGICA
El Esquema 1.2 recuerda que la competitividad se sustenta inicialmente en

factores explicativos de la productividad, esto es, en la incorporacin de progreso tcnico y
organizativo en la actividad productiva, lo cual depende esencialmente de la gestin
empresarial, la infraestructura tecnolgica disponible, la calidad de los recursos humanos y
las relaciones laborales, y el nivel de vinculacin existente entre el sistema de educacin y
capacitacin y el sistema productivo y empresarial. Por otro lado, los factores explicativos
de la competitividad hacen alusin a aspectos tales como la mejora de la calidad y
diferenciacin del producto, la entrega a tiempo o la eficiencia en el servicio posventa. En
suma, tienen que ver con la disponibilidad de informacin estratgica sobre mercados y
pautas de consumo, as como una apuesta clara por la calidad.
Como se ha sealado, la competitividad es "sistmica" o estructural (Esser y
otros, 1996) lo cual significa que las empresas no enfrentan la pugna competitiva en los
mercados por s solas, ya que dependen decisivamente de otros aspectos tales como la
disponibilidad de los servicios avanzados de apoyo a la produccin; la dotacin de
infraestructuras bsicas; la naturaleza y magnitud de la investigacin y desarrollo (I+D); la
capacitacin en gestin empresarial; la vinculacin del sistema educativo y de capacitacin
de recursos humanos con los requerimientos productivos y empresariales territoriales; la
red de proveedores y competidores locales; el nivel de exigencia de los usuarios locales; y
el grado de interaccin creativa entre el sector pblico y los agentes sociales.
En suma, la competitividad empresarial depende de tres tipos de actuaciones: las
realizadas al interior de la empresa en la bsqueda de eficiencia organizativa y calidad en
la produccin; las llevadas a cabo con la red de proveedores y clientes que conforma el
agrupamiento de empresas o cadena productiva al que pertenece la empresa; y las
orientadas a construir el "entorno" propicio para el acceso a los servicios de apoyo a la
competitividad, ya se despliegue sta en los mercados locales, regionales o internacionales.
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Esto quiere decir que la empresa nunca acta en el vaco, sino que en la pugna
competitiva con las empresas rivales, se apoya siempre en la oferta de recursos estratgicos
existentes en el territorio en el que se encuentra, tales como la dotacin de infraestructuras
bsicas, los recursos humanos cualificados, un sistema de salud eficiente, un sistema de
investigacin aplicada para el desarrollo centrado en los problemas relevantes de dicho
sistema productivo local, la oferta de servicios a empresas, el asesoramiento para el acceso
al crdito; lneas de financiamiento y rgimen fiscal apropiados para las microempresas y
pequeas y medianas empresas, etc.
En el Esquema 1.3 se muestra el grado en que la empresa, en la pugna competitiva
frente a las empresas rivales, depende no slo de las mejoras internas que introduce en su
propio funcionamiento interno, sino de la calidad de sus relaciones en la red de
proveedores y clientes, as como de la existencia en el "entorno territorial" de componentes
facilitadores de la introduccin de innovaciones. Como se aprecia, el "territorio" es un
actor de desarrollo decisivo, y la empresa no debe ser contemplada nunca en abstracto.
ESQUEMA 1.3
EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL
PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS
DOTACION DE
INFRAESTRUCTURAS
BASICAS
EMPRESA
EMPRESA
SERVICIOS
AVANZADOS DE APOYO
A LA PRODUCCION
SISTEMA
FINANCIERO Y
ACCESO AL CREDITO
SISTEMA DE C&T
Y SISTEMA DE I+D
MERCADO
DE TRABAJO
SISTEMA FISCAL
FAVORABLE A LAS
MICRO Y PYMES
CULTURA LOCAL
DE DESARROLLO
SISTEMA DE
SALUD
SISTEMA EDUCATIVO
Y DE FORMACION DE
RECURSOS HUMANOS
SISTEMA JUDICIAL
EFCIENTE
En definitiva, las ventajas del empresario innovador descansan en la construccin

social de estos componentes bsicos del entorno innovador territorial y no solamente en su
carcter emprendedor. De ese modo, los sistemas de salud y educacin, as como la
existencia de una cultura local favorable a la creatividad y el emprendimiento, deben dejar
de ser contemplados exclusivamente como temas sociales, ya que forman parte sustantiva
del entorno favorecedor de la innovacin tecnolgica, al ocuparse de la valorizacin de los
recursos humanos en un ambiente estimulador del desarrollo productivo y empresarial.
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ESQUEMA 1.4: LOS SERVICIOS A EMPRESAS
INFORMACION EMPRESARIAL (Acceso a informacin relevante para el desarrollo de

actividades empresariales. Bases de Datos de inters empresarial. Servicios de Atencin
Personalizada para microempresas y PYMES o "ventanillas" de informacin empresarial).
CAPACITACION EN GESTION EMPRESARIAL (A fin de mejorar la cualificacin en

gestin, administracin y direccin de empresas).
CAPACITACION EN GESTION TECNOLOGICA (Con el fin de mejorar la

cualificacin de la empresa en la gestin de los procesos tecnolgicos concretos).
CAPACITACION EN CONSULTORIA DE EMPRESAS (Fortalecer la capacidad

territorial en servicios de consultora).
APOYO A LA INNOVACION PRODUCTIVA (Asesora y realizacin de diagnsticos

especializados sobre innovaciones de producto y proceso; Conocimiento de materiales,
semillas, insumos, y otros.; Diseo de producto; Imagen de marca; Certificacin,
normalizacin y control de calidad; Anlisis de impactos ambientales, Envase y embalaje;
Seguridad industrial, etc.).
COMERCIALIZACION Y APOYO A LA EXPORTACION (Facilitar la informacin de

mercados de insumos y destino; Acceso a canales de comercializacin y mercados externos a
la regin; Capacitacin en Comercio exterior; Organizacin de Ferias, etc.).
COOPERACION EMPRESARIAL Y CREACION DE EMPRESAS (Fomentar la

cooperacin entre microempresas y PYMES, alentar alianzas estratgicas empresariales y
promover la creacin de nuevas empresas; Bolsas de subcontratacin de empresas; Promocin
de redes de empresas; Creacin de "viveros" de empresas; etc.).
ASESORAMIENTO FINANCIERO (Asesorar a las microempresas y PYMES en el acceso

al crdito, diferentes productos financieros y realizacin de los proyectos de inversin).
Dentro de los servicios de apoyo a la produccin hay que diferenciar los servicios a
empresas y los servicios financieros. El acceso a los mismos constituye una cuestin
fundamental desde el punto de vista del desarrollo local. El Esquema 1.4 resume el
conjunto de servicios a empresas, esto es, los servicios que incorporan elementos de
"conocimiento" estratgico en trminos de informacin empresarial, capacitacin en
gestin empresarial y tecnolgica, capacitacin en consultora de empresas, innovacin
productiva, comercializacin y apoyo a la exportacin, cooperacin interempresarial y
creacin de nuevas empresas, y asesoramiento financiero para la realizacin de los
proyectos de inversin. El acceso a estos servicios es un factor esencial para la
modernizacin productiva del conjunto de empresas y actividades econmicas. Pero,
lamentablemente, la oferta de dichos servicios suele concentrarse en las principales
ciudades, no existiendo actuaciones suficientes dirigidas a crear una oferta de servicios a
empresas en los diferentes mbitos territoriales, a fin de apoyar el funcionamiento y
modernizacin de las microempresas y pequeas y medianas empresas.
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1.2
Objetivos y polticas en las estrategias de desarrollo
El Esquema 1.5 trata de mostrar que la creciente liberalizacin econmica (por ms

"deformada" que se presente en su prctica cotidiana real, dada la recurrente utilizacin de
prcticas neoproteccionistas en el sistema econmico internacional), as como las
exigencias de la sostenibilidad ambiental, constituyen datos del problema y, como tales,
son elementos condicionantes de las posibilidades de accin en el diseo de las estrategias
y polticas de desarrollo. Estas estrategias no pueden orientarse nicamente hacia el logro
del mayor crecimiento econmico cuantitativo, ya que para conseguir el desarrollo se hace
preciso incorporar tambin la difusin territorial del crecimiento, a fin de sustentar la
mayor equidad social y calidad de vida de toda la poblacin, junto al respeto por las
exigencias de un desarrollo sostenible ambientalmente.
ESQUEMA 1.5
OBJETIVOS EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
MEJORA DE LA
INSERCION
EXTERNA
INTEGRACION
REGIONAL
ESTABILIDAD
MACROECONOMICA
ARTICULACION
DEL SISTEMA
PRODUCTIVO
INTERNO
SOSTENIBILIDAD
AMBIENTAL
SELECCIN DE
TECNOLOGIAS
INTERACCION
CREATIVA ENTRE
AGENTES PUBLICOS
Y PRIVADOS
DESCENTRALIZACION
DESARROLLO
REGIONAL/LOCAL
MERCADO DE
TRABAJO LOCAL
FORMACION DE
RECURSOS
HUMANOS
ATENCION DE
NECESIDADES
BASICAS
La sostenibilidad ambiental y el logro de los equilibrios macroeconmicos bsicos

son, por tanto, exigencias que obligan a tener en cuenta, de un lado, los previsibles
impactos de las diferentes actividades de produccin o consumo en su interactuacin con
el medio natural, as como la incorporacin de una visin del medioambiente como activo
de desarrollo; y, de otro, a prestar la mayor atencin posible al mantenimiento de un marco
razonable de estabilidad macroeconmica, lo cual es condicin necesaria, aunque no
suficiente, para el logro del crecimiento econmico y el desarrollo.
En suma, entre las directrices para el diseo de polticas de desarrollo, resulta
oportuno destacar las relativas a mbitos decisivos como:
a)
La seleccin, adaptacin y difusin de las tecnologas ms apropiadas para lograr

los objetivos de desarrollo.
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b)
c)
d)
e)
La formacin de recursos humanos segn los requerimientos de innovacin de los

diferentes sistemas productivos locales.
La ampliacin del mercado interno y la generacin de empleo productivo
vinculado a la necesaria atencin de las necesidades bsicas (lo que resulta urgente
en sociedades con enormes carencias acumuladas en este mbito).
La utilizacin de los diferentes esquemas de integracin supranacional como
plataforma para la paulatina exposicin a las exigencias de la competitividad
internacional.
Fomento de la interaccin creativa entre los agentes pblicos y privados, a fin de
construir la institucionalidad y "entorno innovador" que faciliten el acceso a los
servicios de desarrollo empresarial para las microempresas y pequeas y medianas
empresas existentes en el conjunto de regiones y territorios, sin lo cual no parece
posible llevar a cabo la modernizacin productiva y empresarial, o la difusin del
crecimiento y el desarrollo en nuestras sociedades.
Conviene subrayar el distanciamiento de este planteamiento respecto de otros que

afirman que la identificacin de "nichos" o segmentos de mercado internacional constituye
la va ms apropiada para el crecimiento econmico y el desarrollo. Por el contrario, lo que
aqu se subraya es que los niveles de exigencia mayores en los mercados internacionales y
las "mejores prcticas" son fundamentalmente una referencia para la introduccin de
mayores niveles de competitividad tanto en el mercado interno como internacional, siendo
absolutamente prioritario atender a la articulacin del sistema productivo interno. Slo de
esta forma puede conseguirse el mejor aprovechamiento de los recursos endgenos, al
tiempo que se sustenta en el largo plazo el xito competitivo en los diferentes mercados,
tratando al mismo tiempo de aprovechar las oportunidades de dinamismo externo
existentes.
La introduccin de innovaciones productivas puede desplegarse a travs de
innovaciones de producto o de proceso productivo, mediante innovaciones en mtodos de
gestin o a travs de innovaciones sociales o institucionales (Alonso y Mndez, 2000). En
el primer caso se trata de la introduccin de nuevos materiales, mejoras en el diseo y
diversificacin de productos, creacin de marcas, certificacin de calidad, o control
ambiental. Las innovaciones de proceso productivo se refieren a la instalacin de nuevos
equipos, nuevas instalaciones o mejoras en la lnea de produccin actual, control de
calidad, informatizacin, o relacin con proveedores. Entre las innovaciones en mtodos
de gestin se incluyen las mejoras en organizacin de la produccin y el proceso de
trabajo, acceso a redes de informacin, o cualificacin de recursos humanos. Finalmente,
entre las innovaciones de carcter social e institucional cabe citar la promocin de
actividades innovadoras, la descentralizacin de decisiones sobre innovacin, la
concertacin entre agentes pblicos y privados o la difusin de buenas prcticas. Como
se aprecia, la introduccin de innovaciones productivas incluye una multidimensionalidad
de aspectos concernientes a cuestiones tcnicas, organizativas y sociales. Esta introduccin
de innovaciones se realiza, adems, dentro de un "entorno territorial", que puede facilitar o
no las condiciones de partida para el estmulo innovador.
As, podemos diferenciar, de un lado, los elementos del contexto externos a la
empresa tales como el sistema de Ciencia y Tecnologa (C&T), la poltica nacional de
investigacin y desarrollo (I+D), el estmulo social y cultural hacia la innovacin y la
asuncin de riesgo empresarial, la vinculacin del sistema educativo a los requerimientos y
problemas del sistema productivo local, el grado de exigencia planteado por proveedores y
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consumidores locales, y el acceso a lneas de financiamiento para microempresas y

pequeas y medianas empresas, entre otros. De otro lado, estn los elementos internos a la
empresa, tales como el tipo de gestin y organizacin empresarial, el estilo de direccin,
grado de involucramiento y motivacin de los trabajadores, calidad de las relaciones
laborales, capacitacin empresarial y tecnolgica, cualificacin de los recursos humanos, y
otros.
En entornos favorables, la innovacin provoca un efecto multiplicador que
incrementa ms que proporcionalmente el rendimiento individual de los factores. La
construccin de tales "entornos territoriales" favorables constituye, pues, una tarea
primordial para el impulso de la productividad y la competitividad del tejido empresarial.
En ello pueden colaborar de forma decisiva los diferentes agentes sociales, pblicos y
privados, en cada territorio. En efecto, tanto los diferentes niveles territoriales de las
administraciones pblicas, como las organizaciones empresariales y sindicales, as como
otras organizaciones de la sociedad civil (universidades, institutos de investigacin y
desarrollo, organizaciones no gubernamentales u otras) pueden concertar actuaciones
conjuntas para la construccin de una "atmsfera" facilitadora del desarrollo econmico
local.
Por otra parte, y refirindonos ahora al empleo, cabe sealar el impacto de la
introduccin de innovaciones tecnolgicas en el sentido de provocar una modificacin de
contenidos y cualificaciones de la fuerza de trabajo, as como una alteracin sustancial de
la organizacin del trabajo, con tendencias hacia una mayor heterogeneidad del mercado
de trabajo, precariedad en los empleos (fundamentalmente en la mano de obra no
cualificada) e incremento de la informalidad contractual. Igualmente, se aprecia la
incapacidad de las nuevas tecnologas intensivas en capital (y ahorradoras de mano de
obra) para impulsar la creacin neta de empleo lo que se encuentra entre las explicaciones
principales de los elevados niveles de desempleo, apreciables en la actualidad incluso en
las principales economas desarrolladas.
En todo caso, las polticas orientadas a la creacin de empleo no pueden limitarse a
seguir dependiendo de las polticas de crecimiento econmico, requirindose polticas
especficas para la generacin de empleo productivo. La introduccin de tecnologas
intensivas en el uso de equipo capital, el incremento de los niveles de productividad de los
factores, as como la posibilidad de deslocalizacin y segmentacin de partes de la
actividad productiva, hacen posible que los esfuerzos por incrementar la produccin no
tengan un reflejo paralelo en el aumento del empleo en un determinado territorio.
Las nuevas tecnologas contribuyen tambin a incrementar el ritmo de
obsolescencia de los equipos y productos, y a reducir, por consiguiente, los plazos de
amortizacin del capital fijo, acelerndose o recortndose as las fases de concepcin,
diseo y manufactura del producto. La introduccin de innovaciones tecnolgicas
cuestiona tambin la clsica divisin entre sectores econmicos (primario, secundario y
terciario), ya que la incorporacin de tecnologas tiende a diferenciar esencialmente entre
productos (bienes o servicios) de alto o bajo contenido tecnolgico, con independencia del
origen sectorial de los mismos. Finalmente, una adecuada gestin de la innovacin
estimula tambin la creatividad y motivacin de los miembros de la organizacin (ya sea
sta pblica o privada) y facilita la identificacin de ideas con potencialidad de convertirse
en proyectos rentables.
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La importancia de la "flexibilizacin" de los sistemas productivos debe entenderse

en este sentido, es decir, como la capacidad de adaptacin a los cambios surgidos de su
entorno, lo cual afecta a una multidimensionalidad de aspectos involucrados y no tan slo
a la simple reduccin de la plantilla de personal, la limitacin salarial o la bsqueda de
mano de obra ms barata, como suele plantearse en las visiones estrechas del pensamiento
econmico conservador.
La introduccin de innovaciones productivas crea, pues, nuevas condiciones
competitivas que influyen directamente en el desarrollo de las empresas. Cuando el tejido
empresarial est compuesto fundamentalmente por microempresas y pequeas y medianas
empresas (Pymes), la concertacin estratgica entre las administraciones pblicas local y
regional, el sector privado empresarial y las entidades oferentes de servicios empresariales
(agencias de desarrollo local, consultoras tecnolgicas, laboratorios de certificacin,
normalizacin y homologacin, investigacin de mercados, y otras) resulta decisiva para
garantizar el acceso a estos servicios avanzados de apoyo a la produccin y para facilitar la
cooperacin interempresarial.
La intensificacin de la competencia en los diferentes mercados y el hecho de que
la progresiva obsolescencia tecnolgica hace ms difcil rentabilizar las inversiones
productivas ya realizadas, obligan a las empresas a buscar conductas estratgicas
asociativas, a fin de subcontratar algunas actividades de su cadena de valor (Porter,
1991) o alcanzar alianzas estratgicas de duracin temporal, con el fin de acceder al
conocimiento tecnolgico bsico en su sector de actividad. As, en la pugna competitiva
actual existen componentes de cooperacin interempresarial sin los cuales no es posible
explicar el logro del xito competitivo. Hoy da casi cualquiera de las diferentes fases de la
cadena de valor (esto es, diseo del producto, diseo de tecnologa, aprovisionamiento,
manufacturacin, publicidad, comercializacin, distribucin, ventas, gestin de cobro, y
servicio tcnico posventa) es susceptible de ser interiorizada por la propia empresa,
subcontratada a otras empresas o entidades organizativas prestatarias de tales servicios, o
asumida mediante cooperacin o alianza estratgica con otras empresas. Por supuesto que
la existencia de un entorno territorial facilitador del acceso a todos estos contactos
interempresariales y servicios de apoyo a la produccin resulta decisivo para el desarrollo
local. Sin el mismo, es difcil pensar en la fertilizacin de iniciativas empresariales y la
generacin de empleo productivo.
Como vemos, la innovacin tecnolgica es algo ms que una alternativa o
posibilidad competitiva, ya que constituye, de hecho, un imperativo para la organizacin
productiva y empresarial. De ah la importancia de que la regin, la provincia o el
municipio (es decir, genricamente hablando, el "territorio") asuman un papel activo como
agentes facilitadores del acceso a las innovaciones tecnolgicas, organizativas y sociales
fundamentales para el tejido empresarial, mayoritariamente formado por empresas de
pequea dimensin y microempresas, las cuales no pueden acceder por s solas a estas
exigencias necesarias para su modernizacin.
En una poca de grandes mutaciones tecnolgicas y sociales, las organizaciones
deben dotarse de mayor flexibilidad de funcionamiento, adaptndose a los crecientes
cambios. Dicha flexibilidad afecta al conjunto de aspectos de la "cadena de valor" de la
empresa, y no solamente a las cuestiones salariales o nivel de empleo de la fuerza de
trabajo. El dominio tecnolgico y la capacidad para su utilizacin y difusin son la fuente
principal de ventajas competitivas dinmicas, lo cual implica atender de forma prioritaria
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a la formacin del capital humano. De este modo, las polticas sociales tales como la salud,
higiene y educacin, entre otras, deben dejar de ser consideradas como polticas
"asistenciales", para pasar a formar parte de las polticas de desarrollo, ya que ayudan a
crear y formar el recurso estratgico principal, esto es, el capital humano. Aunque no se
compita en la totalidad de los sectores globalizados, las empresas deben tener como
referente las innovaciones tecnolgicas, organizativas, sociales e institucionales
correspondientes a las "mejores prcticas" del contexto internacional, como medio de
introducir la necesaria tensin modernizadora en el conjunto del sistema productivo y el
tejido empresarial.
La participacin de las administraciones pblicas en los diferentes niveles
territoriales puede asegurar de mejor manera las condiciones bsicas de formacin de
dichos factores estratgicos, as como la identificacin de recursos potenciales endgenos.
Asimismo, dicha participacin puede resultar decisiva en actividades de fomento
econmico y creacin de empleo productivo, facilitando la construccin del entorno que
permita el acceso a los servicios a empresas para las empresas de pequea y mediana
dimensin y microempresas. En tal sentido, deben alentarse los esquemas de cooperacin
empresarial y de concertacin estratgica entre actores sociales (pblicos y privados), a
fin de posibilitar la construccin territorial del marco institucional apropiado, como parte
del "entorno innovador" antes citado.
El hecho de innovar, en suma, no slo depende de la existencia de recursos
financieros, sino de la actitud y predisposicin al cambio, lo cual puede facilitarse
mediante la promocin de una cultura innovadora (no rentista) en el seno de las empresas
y la sociedad local. La asuncin de riesgos, el estmulo de la participacin de todos los
miembros de las organizaciones, o el incentivo de la creatividad, son algunos de los rasgos
principales en este sentido. Igualmente, la herencia de una administracin centralista y de
organizacin vertical no debe constituir un obstculo insalvable. La reforma de las
administraciones pblicas en el sentido de la descentralizacin territorial participativa es
tambin parte de la estrategia de desarrollo local.
1.3 Diferencias entre los modelos de desarrollo fordista y "posfordista"
Como es bien conocido, la crisis econmica que se desencaden en los pases centrales a
partir de los aos setenta, constituye el momento de quiebra o agotamiento relativo del
modelo de crecimiento de posguerra en dichos pases. Entre los factores bsicos que
impulsaron dicho modelo de crecimiento figuran un rgimen de acumulacin
caracterizado por una poltica econmica de corte keynesiano orientada a la expansin
incesante de la demanda agregada y un sistema de produccin basado esencialmente en la
gran empresa industrial, las economas de escala internas a la empresa, la organizacin
taylorista del trabajo y la concentracin de las actividades en torno a grandes ciudades o
ncleos urbanos.
Al combinar los principios de la organizacin cientfica del trabajo (o
taylorismo) con el incentivo al consumo de masas, este rgimen de acumulacin intensiva
(o fordista), posibilit una interaccin positiva entre la transformacin de las condiciones
de la produccin y del consumo. El modo de regulacin (o conjunto de procedimientos y
formas sociales e institucionales capaces de garantizar la estabilidad de dicho rgimen de
acumulacin) permiti en los pases centrales, durante este perodo de posguerra, el
establecimiento de un pacto social implcito entre gobiernos, empresarios y trabajadores
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para regular las subidas salariales segn el ritmo de crecimiento de la productividad, lo que
posibilit una notable estabilidad en el empleo.
En la base tecnolgica y energtica de ese modelo de desarrollo, la disponibilidad
de un factor clave abundante y barato como el petrleo (Prez, 1986), hizo posible la
articulacin de todo un conjunto de sectores y ramas motrices con amplia utilizacin de
dicho insumo estratgico (petroqumica, sector automotriz, construccin naval,
construccin de carreteras y otros), que fueron los ms dinmicos durante ese perodo
fordista de la acumulacin del capital. Con posterioridad, la crisis del fordismo (Boyer,
1994) y la emergencia de las formas flexibles de acumulacin, provocaron una importante
desestructuracin y reestructuracin a nivel econmico y sectorial, as como cambios
sustantivos en la organizacin productiva y en la gestin empresarial, junto al
cuestionamiento de las anteriores formas de regulacin socioinstitucional.
En los pases centrales, la crisis econmica que se desat desde fines de los aos
sesenta como consecuencia de la quiebra del modelo de desarrollo fordista, se manifest en
situaciones de estancamiento con inflacin, cada de la productividad y agotamiento de los
sectores industriales maduros, todo lo cual llev a las grandes entidades bancarias a la
bsqueda de colocaciones financieras en otros mercados externos para reciclar sus
excedentes de eurodlares y petrodlares. Como sabemos, la forma como la banca
internacional realiz estas colocaciones de capital constituye uno de los orgenes
principales del problema de sobreendeudamiento externo de los pases en desarrollo,
debido tanto al errneo clculo de los negocios por parte de la banca internacional en
relacin con la viabilidad de los procesos de crecimiento en los pases prestatarios2 , como
a la improductiva o especulativa colocacin de tales capitales por parte de los agentes que
accedieron a ellos 3 .
Durante los aos setenta los ritmos de crecimiento econmico promedio en los
pases en desarrollo fueron superiores a los del mundo desarrollado, aunque dicho
crecimiento, con la excepcin de algunos nuevos pases industrializados asiticos, segua
basndose en el viejo modelo primario exportador extensivo, de escaso valor agregado
interno, o en la aplicacin de un modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones
con notable penetracin de empresas transnacionales extranjeras y orientado bsicamente
hacia los segmentos de mercado interno con mayor capacidad adquisitiva. De esta manera,
para algunos pases en desarrollo, el acceso a esa financiacin fcil durante los aos
setenta, retras el enfrentar los cambios sustantivos que se estaban dando en las nuevas
formas de produccin y organizacin empresarial en los pases centrales ante la quiebra del
modelo de desarrollo fordista. De tal modo que, cuando en los aos ochenta se constat el
agotamiento del patrn de crecimiento basado en la industrializacin sustitutiva de
importaciones o el modelo primario-exportador se unan, en realidad, varias circunstancias
adversas, como el sobreendeudamiento externo, el agotamiento del patrn de crecimiento
econmico interno y el impacto de la reestructuracin productiva y empresarial derivada
de la crisis del modelo fordista central.
Hay que recordar que los bancos internacionales, en lugar de asumir las prdidas como consecuencia de
su error de clculo empresarial, traspasaron esa carga a los gobiernos de los pases en desarrollo, la cual
constituye an hoy una rmora importante para el desarrollo de muchos de estos pases.
3
Algunos de los gobiernos de los pases en desarrollo utilizaron el acceso al endeudamiento en esos aos
para incrementar sus gastos en armamento.
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As pues, las crisis en los pases en desarrollo (Ominami, 1987) no constituyen un

mero reflejo de la quiebra del modelo "fordista" en los pases desarrollados, sino que
contienen su propia complejidad. Igualmente, el avance de la globalizacin econmica y
los retos de la nueva revolucin tecnolgica y organizativa subrayan hoy da la necesidad
de encarar la mltiple complejidad de aspectos interrelacionados en los pases en
desarrollo, con el fin de indagar la viabilidad de las diferentes propuestas de desarrollo
econmico as como las lneas de actuacin ms apropiadas en tal sentido.
Como ya se ha sealado, entre los criterios bsicos del crecimiento desarrollista de
posguerra en los pases centrales, cabe destacar la expansin permanente de la produccin,
alentada por una poltica econmica de gestin de la demanda agregada y la bsqueda de
economas de escala internas a la empresa. Asimismo, dichos procesos eran desplegados
con escasa o nula consideracin de las deseconomas producidas por los crecientes niveles
de contaminacin ambiental o agotamiento de los recursos naturales no renovables. Todo
lo cual intensific la integracin vertical de las empresas, concibindose entonces el
desarrollo sobre la base de grandes complejos productivos polarizados en el territorio.
Sin embargo, a partir de los aos setenta y durante la dcada siguiente, comenzaron
a presentarse cuestionamientos diversos a las prcticas fordistas. De un lado, hay que citar
el cambio de rumbo en la trayectoria del progreso tecnolgico, con una tendencia marcada
hacia formas productivas ms flexibles, esto es, con mayor capacidad de adaptacin por
parte de la oferta productiva a la diferenciacin y fragmentacin existentes en la demanda;
un mayor compromiso respecto a la calidad de los productos; y una organizacin tcnica y
de gestin de la empresa mucho ms eficientes, al poder vincular informticamente todas
las fases del proceso econmico en una misma unidad de tiempo real. De otro lado, se
encuentra la creciente pugna competitiva derivada de la mayor internacionalizacin y
apertura externa de las economas, junto al fuerte dinamismo exportador mostrado por
Japn y los nuevos pases industrializados del Sudeste Asitico, entre otros competidores
presentes en el escenario internacional.
Igualmente, la intensificacin de la presin sindical en favor de mejores salarios, en
especial en las grandes empresas, as como la quiebra del sistema monetario internacional
diseado en Bretton Woods y la dislocacin del sistema de tipos de cambio fijos,
completan el conjunto de los factores ms influyentes en el agotamiento del modelo
fordista en los pases centrales y la apertura de una fase de mayor inestabilidad e
incertidumbre respecto al futuro. Por su parte, la desregulacin financiera y monetaria y el
cuestionamiento de la base energtica del modelo impedan, a su vez, un tratamiento
adecuado de las causas estructurales de la crisis a escala nacional. De ah que las grandes
potencias intentaran aplicar frmulas concertadas de control de los grandes equilibrios
macroeconmicos. Sin embargo, dada la insuficiencia de las medidas macroeconmicas
globales cuando los retos principales de la reestructuracin tecnolgica y organizativa se
refieren a los niveles micro y mesoeconmico, la crisis se extendi tambin a la conviccin sobre la validez de los enfoques tericos y la naturaleza de las polticas de desarrollo
productivo y empresarial.
En ese contexto, cobr importancia la reflexin sobre las experiencias de
desarrollo local como formas de ajuste productivo flexibles en el territorio, en el sentido
que no se sustentan en el desarrollo concentrador y jerarquizado, basado en la gran
empresa industrial y localizadas en grandes ciudades, sino que buscan un impulso de los
recursos potenciales de carcter endgeno tratando de construir un entorno institucional,
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poltico y cultural de fomento de las actividades productivas y de generacin de empleo en

los diferentes mbitos territoriales. En tales experiencias, como lo muestran las iniciativas
de los "distritos industriales" italianos 4 o los sistemas locales de empresas en Espaa
(Costa, 1993), poseen mxima importancia los factores socioculturales o extraeconmicos,
facilitadores de la cooperacin entre empresas a fin de acceder de forma concertada a los
diferentes servicios de apoyo a la produccin (informacin empresarial, capacitacin en
gestin empresarial y tecnolgica, asesoramiento tcnico, innovacin de producto,
comercializacin, cooperacin empresarial, asesoramiento financiero, entre otros) por parte
del tejido de empresas existente, esencialmente microempresas y pequeas y medianas
empresas, las cuales no pueden por s solas producir ni comprar este tipo de servicios en
sus territorios, ya que la oferta de dichos servicios no suele estar disponible localmente, por
regla general.
En este sentido, el avance de la descentralizacin poltico-territorial constituye una
herramienta poderosa para identificar con mayor seguridad los recursos locales existentes y
facilitar la concertacin estratgica entre los diferentes actores sociales en el territorio, a fin
de dotar a los mismos de la infraestructura y oferta de servicios especializados apropiada.
Como recuerda Vzquez Barquero (1988), el surgimiento de iniciativas locales de
desarrollo en los aos ochenta posee caractersticas diferentes a las de las situaciones de
crisis y transicin precedentes histricamente. La crisis econmica en los pases centrales
durante los aos setenta del siglo XIX se super mediante la expansin de los mercados
coloniales, mientras que la de los aos treinta en el siglo XX encontr una salida
fundamental en la aplicacin de las polticas keynesianas de demanda. En ambos casos, las
administraciones centrales de los Estados desempearon un papel dominante y, en
consecuencia, se fortalecieron mediante la centralizacin cada vez mayor de poderes y
competencias. Pero, en la actualidad, el ajuste tiene lugar en una fase de reestructuracin
bsica de las formas de produccin, con exigencias de flexibilizacin y descentralizacin
de las formas de gestin organizativa, y con una creciente globalizacin de decisivos
segmentos sectoriales de las economas nacionales. La introduccin de la microelectrnica
y las nuevas tecnologas de la informacin en los diferentes procesos productivos y de
gestin ha revolucionado drsticamente las formas de producir, haciendo real la
posibilidad de trabajar en la misma unidad de tiempo real, vinculando de ese modo los
diferentes momentos o fases de la actividad econmica.
El cambio del petrleo por la microelectrnica como factor clave (Prez, 1986)
en el ncleo tecnolgico bsico de esta fase de transicin del ciclo econmico plantea, por
tanto, superiores exigencias en trminos de flexibilidad a las organizaciones y procesos
productivos, a fin de dotarlos de superior capacidad de respuesta ante entornos que poseen,
adems, grandes componentes de incertidumbre y cambio. Igualmente, las nuevas
tecnologas de la informacin impulsan el proceso de globalizacin y extienden las
exigencias de competitividad a todos los territorios y mercados. De ah que sea tan
importante dar respuestas flexibles a nivel local ante los retos de esta fase de globalizacin
y las exigencias del cambio estructural.
Las respuestas a la globalizacin no pueden reducirse, por tanto, a una simple
apertura de las economas, sino que exigen la introduccin de innovaciones tecnolgicas y
organizativas en el seno de los sistemas productivos locales a fin de lograr la necesaria
4
Vanse, entre otros, Becattini (1988); Garofoli (1986); Pike, Becattini y Segenberger (1992), Trullen
(1990); Benko y Lipietz (1994).
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incorporacin de los componentes de conocimiento y flexibilidad en los mismos. Estos

sistemas productivos locales pueden tener algunos segmentos de actividad vinculados a los
mercados globales, as como otra parte, generalmente mayoritaria, de actividades
productivas de carcter nacional y subnacional, esto es, en mercados regionales y locales.
La simple insercin de algunas actividades y empresas a los segmentos dinmicos
del ncleo globalizado de la economa mundial no asegura por s sola la difusin de
progreso tcnico en todo el conjunto de sistemas productivos locales, sobre todo en
economas con alto grado de heterogeneidad estructural, como las de los pases en
desarrollo, los cuales han conocido en estos aos severos procesos de ajuste estructural en
un contexto de mayor exposicin externa de sus economas, que ha contribuido a destruir
gran parte de su tejido de empresas, sobre todo el de pequea dimensin. Se precisa, por
tanto, una poltica especfica para facilitar a estos sistemas productivos locales, integrados
bsicamente por microempresas y Pymes, el acceso a las infraestructuras y servicios
especializados de innovacin tecnolgica, creacin y diversificacin de empresas, a fin de
lograr la difusin del progreso tcnico, el crecimiento econmico y las fuentes de creacin
de empleo e ingreso en todos los territorios.
En este sentido, parece necesario destacar los rasgos diferenciadores de las formas
de produccin flexible respecto de las que caracterizan al modelo de desarrollo fordista.
Con ello se trata nicamente de realizar un ejercicio de exposicin pedaggico, ya que en
la realidad se dan situaciones de convivencia de ambas formas modelizadas, e incluso con
otras diferentes como la economa campesina, la economa informal, o la economa de
autoconsumo. Nunca est de ms insistir en que al trabajar con "modelos", se est
recurriendo, en definitiva, a simplificaciones de la realidad, en la pretensin de mostrar
representaciones de la misma, destacando los aspectos que se estiman ms sustantivos. Los
modelos son, pues, herramientas conceptuales, no fotografas fieles de lo que ocurre en el
plano mucho ms complejo de la realidad concreta. Pese a todo, creemos til este ejercicio
de diferenciacin tipolgica, ya que puede ayudar a comprender mejor el sentido principal
de los cambios estructurales ms sustantivos en la fase actual de la evolucin econmica
en los pases centrales.
Como se aprecia en los Esquemas 1.6 y 1.7, si bien el petrleo sigue siendo un
insumo estratgico en gran parte de los procesos industriales y de consumo, el "factor
clave" en las formas de produccin flexibles (o "posfordistas") lo constituye la
microelectrnica, que posibilita el bajo coste del manejo de la informacin y la integracin
de todas las fases del proceso econmico y la gestin empresarial en la misma unidad de
tiempo real. Igualmente, el conjunto de ramas o sectores econmicos centrales en el nuevo
paradigma de produccin flexible se encuentra vinculado a actividades relacionadas con la
microelectrnica, los nuevos materiales, biotecnologa, industria aeroespacial y aeronutica
y no, como en el modelo fordista, a la gran industria petroqumica, siderurgia, industria
automotriz y de transporte o la construccin naval.
El modelo de eficiencia en la organizacin del trabajo y las formas de produccin
fordistas se basa en las caractersticas de uniformidad y repetitividad propias de la
produccin en masa de productos estandarizados, realizada en la gran empresa, con
utilizacin intensiva de energa y materiales, maquinaria especializada de alto coste de
inversin e instalacin, y muy baja o nula preocupacin por los impactos ambientales de
los procesos productivos o de consumo y el agotamiento de la base de recursos no
renovables. Asimismo, entre los rasgos de la organizacin fordista del trabajo en los pases
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centrales, hay que citar la cadena de montaje y la gestin "taylorista" del trabajo, as como
la existencia de un "pacto social" entre empresarios, trabajadores y gobiernos para
garantizar -a travs de convenios u otras modalidades de acuerdos colectivos- la mayor
estabilidad en el empleo y una evolucin de los salarios segn los incrementos de la
productividad.
En contraste con este tipo de regulacin sociolaboral de carcter fordista, las
formas flexibles de organizacin del trabajo subrayan su diversidad, as como la mayor
precariedad en la estabilidad en el empleo, con un tipo de produccin caracterizado por la
bsqueda de la diversificacin y la calidad de los productos, el uso intensivo de la
informacin y el conocimiento, una maquinaria ms verstil, el recurso a la
subcontratacin productiva y otras formas de organizacin industrial ms flexibles y no
slamente basadas en la internalizacin en la empresa de las diversas actividades o
funciones productivas.
En relacin al empleo, la mayor estabilidad relativa constatada en el modelo
fordista desaparece en las formas flexibles de produccin, en las que es recurrente la
contratacin precaria y temporal de mano de obra, lo que se suma a la segmentacin y
heterogeneidad del mercado de trabajo. El perfil de ocupaciones muestra, adems, en el
modelo fordista, la utilizacin de mano de obra de baja o media cualificacin en las
actividades del trabajo directo, con mayores niveles de especializacin segn las diferentes
funciones de direccin, diseo, gestin y ventas, mientras que en el escenario posfordista
resalta la mayor polivalencia e involucramiento requeridos de los trabajadores o
trabajadoras en la produccin, utilizando maquinaria y procesos flexibles, as como el
trabajo temporal, sin excesiva cualificacin, para las tareas ms rutinarias.
El tipo ideal de organizacin productiva en el modelo fordista lo constituye la gran
empresa, en la cual se buscan las mayores economas de escala internas a la misma
(incluidas las de investigacin y desarrollo), y donde se produce una rgida separacin y
jerarquizacin vertical de funciones entre los departamentos de direccin, diseo y
mtodos, gestin, produccin y ventas, incluso con separacin espacial de actividades. Por
el contrario, el tipo de empresa "posfordista" no hace descansar su fortaleza
necesariamente en el gran tamao, sino en el acceso a informacin estratgica y su
capacidad de adaptacin a mercados cambiantes. De ah las mayores posibilidades de
eficiencia productiva basadas en la subcontratacin y el funcionamiento mediante redes de
pequeas y medianas empresas, en un entorno territorial donde la cooperacin y
asociatividad entre ellas permite acceder a los importantes servicios de apoyo a la
produccin. En otras palabras, ya no se trata de buscar las economas de escala y de
variedad productivas mediante la internalizacin en la propia empresa de los diferentes
aspectos sustantivos de la produccin, sino en asegurar el acceso a los mismos en el propio
contexto territorial.
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ESQUEMA 1.6: RASGOS BASICOS DEL MODELO FORDISTA
1. FACTOR CLAVE
* Petrleo barato
2. ORGANIZACIN DEL TRABAJO

Y FORMA DE PRODUCCIN
* Fbrica. Cadena de montaje. Taylorismo

* Rasgos de uniformidad y repetitividad
* Produccin masiva de productos
estandarizados
* Uso intensivo de energa y materiales
* Maquinaria especializada de alto coste
* Escasa preocupacin por los impactos ambientales
3. TIPO PTIMO DE GESTIN

EMPRESARIAL
* Gran empresa. Oligopolio

* Organizacin jerrquica y separacin de
funciones empresariales
* Actividad de I+D integrada en la empresa
* Economas de escala internas a la empresa
* Competencia interempresarial
4. RAMAS MOTRICES
* Siderurgia. Petroqumica. Construccin Naval.

Sector Automotriz y de Transporte. Industria de la
Construccin. Industria de Bienes de Consumo
Duradero. Industria Militar
* Servicios vinculados: Finanzas. Talleres de
Automvil. Distribucin de gasolina. Turismo
5. INFRAESTRUCTURAS
VINCULADAS
* Autopistas. Carreteras. Energa elctrica

* Vivienda y urbanismo
* Grandes complejos residenciales
* Infraestructura para turismo de masas
6. MERCADO DE TRABAJO Y
PERFIL DE OCUPACIONES
* Especializacin del trabajo

* Cualificacin media de la fuerza de trabajo
* Relativa estabilidad en el empleo. Convenios
colectivos. Relacin entre alzas de salarios y
crecimiento de la productividad.
7. ASENTAMIENTOS
TERRITORIALES
* Concentraciones urbanas y economas de

aglomeracin
* Integracin vertical jerrquica
* Polos industriales
8. PLANIFICACIN Y
POLTICAS PBLICAS
* Centralizada
* Indicativa para el sector privado
* Dirigismo estatal
* Unidad de anlisis principal: Estado-nacin
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ESQUEMA 1.7: RASGOS BASICOS DEL MODELO POSFORDISTA
1. FACTOR CLAVE
* Microelectrnica
(Posibilita el bajo coste de manejo de la informacin
y la integracin de las diferentes fases del proceso
econmico en la misma unidad de tiempo real)
2. ORGANIZACIN DEL TRABAJO

Y FORMA DE PRODUCCIN
* Rasgos de diversidad y flexibilidad productivas

* Importancia de la calidad del producto
* Uso intensivo de informacin (conocimiento)
* Maquinaria verstil
* Mayor preocupacin por los temas ambientales
3. TIPO PTIMO DE GESTION

EMPRESARIAL
* Empresa con capacidad de adaptacin a mercados

cambiantes. Subcontratacin de empresas.
Mayor flexibilidad de las PYMES
* Integracin horizontal de las diferentes funciones
empresariales
* I+D resultado de la cooperacin entre empresas y
Sector Pblico
* Economas de gama o diversidad
* Economas externas a la empresa e internas en el
territorio
4. RAMAS MOTRICES
* Microelectrnica. Nuevos materiales.

Biotecnologa. Industria aeronutica
* Servicios vinculados: servicios a empresas y
servicios financieros
5. INFRAESTRUCTURAS
VINCULADAS
* Nuevas tecnologas de la informacin y

telecomunicaciones
* Centros de Formacin e Innovacin Empresarial
6. MERCADO DE TRABAJO
Y PERFIL DE OCUPACIONES
* Heterogeneidad del mercado de trabajo

* Polivalencia de la fuerza de trabajo
* Mayor precariedad e inseguridad en el empleo
7. ASENTAMIENTOS
TERRITORIALES
* Importancia del entorno territorial para

facilitar la introduccin de innovaciones productivas
* Competencia y cooperacin empresarial territorial
(Redes de empresas locales)
* Institutos y Parques tecnolgicos
* Cultura local de desarrollo
8. PLANIFICACIN Y
POLTICAS PBLICAS
* Descentralizada
* Estratgica y participativa
* Concertada entre los actores pblico y privados
* Agencias de desarrollo regional y local
* Unidad de anlisis principal: clusters, distritos
industriales, sistemas productivos locales.
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Igualmente, a diferencia de la jerarqua de funciones propia de la gran empresa

fordista, las organizaciones flexibles (o posfordistas) buscan una mayor vinculacin
horizontal de las diferentes funciones de direccin, diseo, administracin, produccin y
comercializacin, lo cual es facilitado por la tecnologa informtica pero, sobre todo, por
una concepcin diferente de la gestin empresarial, en la cual la direccin de la misma se
desplaza claramente hacia el taller, buscando aprovechar los resultados del trabajo
colectivo.
Como se ha sealado, las principales ramas motrices en el modelo fordista, esto es,
las vinculadas al refino de petrleo y petroqumica, sector automotriz, industria militar,
construccin naval, entre otras, van acompaadas por todo un conjunto de servicios que
promueven la difusin del patrn de produccin y consumo de masas, tales como los
servicios financieros (para facilitar y extender el consumo mediante las ventas a plazo, por
ejemplo) o el turismo de masas; junto a las actividades de servicios e infraestructura
relacionadas con dicho modelo, como la construccin de autopistas y carreteras, vivienda y
urbanismo, distribucin de gasolina y talleres de reparacin de automviles, entre otros. En
contraste, en el modelo "posfordista" los sectores motrices o dinamizadores son los
vinculados a la microelectrnica, las nuevas tecnologas de la informacin, la industria
aeroespacial y aeronutica, as como los servicios avanzados de apoyo a la produccin, de
los que forman parte tanto los servicios reales a empresas como los servicios financieros
especializados.
Resalta tambin la diferencia entre el tipo de infraestructuras vinculadas a uno u
otro modelo de desarrollo. Mientras en el fordismo nos encontramos la construccin de
autopistas y carreteras, la produccin de energa elctrica, los grandes complejos
residenciales y la infraestructura para el turismo de masas, en el modelo "posfordista" se
promueven la infraestructura de telecomunicaciones, los centros de innovacin y
desarrollo empresarial, los institutos tecnolgicos sectoriales, o los parques tecnolgicos,
por citar algunos.
El modelo fordista muestra, pues, una configuracin espacial en la que destacan los
polos y parques industriales, las concentraciones urbanas y las economas de
aglomeracin. Por el contrario, en el modelo "posfordista" cobran mayor importancia la
construccin del entorno o "atmsfera" innovadora empresarial en el territorio, a fin de
garantizar efectivamente la modernizacin del tejido productivo local. De este modo, la
crisis de la planificacin centralizada desde la instancia central del Estado refleja tambin
la crisis del modelo fordista. El tipo de planificacin del desarrollo econmico debe ser
ahora descentralizada, participativa, estratgica y concertada entre las instancias pblica y
privada.
1.4 El enfoque del desarrollo econmico local
Cuando se habla de estrategias de desarrollo econmico, tiende a pensarse,
mayoritariamente, en procesos vinculados a la industrializacin, terciarizacin y
urbanizacin, los cuales son asimilados a "modernizacin". De este modo, la estrategia de
desarrollo desde arriba, de carcter concentrador y basado en la gran empresa, pasa a ser
considerada (a modo de una gran "idea-fuerza") como la va fundamental para el logro del
mismo. La fortaleza de las convicciones ideolgicas, reiteradas de forma acrtica a travs
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de las instituciones de enseanza de la economa o de los principales medios de

comunicacin, ayuda a mantener esta percepcin incompleta acerca del desarrollo.
Sin embargo, es preciso subrayar que la estrategia de desarrollo concentrador no es
la nica existente ni la nica posible, ya que tambin tienen una importancia decisiva,
sobre todo en trminos de empleo y territorio, otras estrategias de desarrollo desde abajo,
de carcter ms difuso y sustentadas por factores no solamente econmicos, sino tambin
sociales, culturales y territoriales. Generalmente, este tipo de desarrollo econmico de
carcter local o regional (subnacional), basado en una utilizacin de recursos endgenos y
generalmente llevado adelante por empresas pequeas, ha ido surgiendo sin demasiado o
ningn respaldo poltico-administrativo desde las instancias centrales de la administracin
pblica. El surgimiento de dichas iniciativas de desarrollo econmico local ha dependido
esencialmente de los agentes territoriales, mediante la concertacin de esfuerzos diversos
(Vzquez Barquero, 1988).
Naturalmente, el respaldo poltico-administrativo por parte de los gestores pblicos
locales y la conviccin de que se debe desempear un papel en el fomento econmico
territorial, son factores decisivos en estas iniciativas de desarrollo local, para las cuales es
tambin fundamental la concertacin estratgica entre los actores socioeconmicos locales
(asociaciones de empresarios, entidades financieras, centros de consultora para empresas,
universidades e institutos de I+D, entre otros), a fin de lograr la incorporacin de
innovaciones tecnolgicas y organizativas en el tejido empresarial y productivo local.
Como es bien sabido, el logro de los equilibrios macroeconmicos no garantiza por
s slo el desarrollo econmico. Ello depende, fundamentalmente, de la capacidad para
introducir innovaciones tecnolgicas, gerenciales y organizativas al nivel microeconmico
de la actividad productiva y el tejido empresarial territorial. Igualmente, se hace preciso
efectuar una serie de intervenciones a nivel mesoeconmico, mbito en el que tanto el
sector pblico como los agentes privados empresariales, deben ser capaces de abrir
espacios de concertacin estratgica para construir la institucionalidad polticoadministrativa que respalde el desarrollo local.
El impulso de los procesos de descentralizacin poltica debe facilitar, pues, la
identificacin y fomento de iniciativas de carcter productivo y empresarial, ya que de ello
depende precisamente la mayor difusin del crecimiento econmico y la generacin de
empleo productivo (factores decisivos para lograr el objetivo de equidad social), as como
un conocimiento superior de las limitaciones y oportunidades concretas del medioambiente
territorial. En resumen, para impulsar el desarrollo econmico con equidad social y
sostenibilidad ambiental, es imperativo un diseo mixto de polticas en el cual, junto a las
medidas encaminadas al logro de los principales equilibrios macroeconmicos, deben
impulsarse otras de carcter territorial destinadas a identificar y fomentar las
potencialidades existentes, tarea en la cual los gobiernos regionales y locales deben
desempear un papel decisivo como animadores y facilitadores de la creacin de
instituciones de desarrollo productivo y empresarial.
Naturalmente, esto obliga a conocer las nuevas funciones que deben desempear
las distintas administraciones pblicas territoriales a fin de concertar con los agentes
empresariales la construccin del citado entorno institucional favorecedor del fomento
productivo y posibilitador del acceso a los servicios de informacin, capacitacin y
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financiacin apropiados para las microempresas y pequeas y medianas empresas locales,

las cuales constituyen la inmensa mayora del tejido empresarial.
As pues, como se resume en el Esquema 1.8, mientras en las teoras y polticas
del desarrollo concentrador y desde arriba se seala que el crecimiento cuantitativo y la
maximizacin del producto interno bruto deben ser las guas del desarrollo, en las
estrategias de desarrollo econmico local se aprecia un mayor inters y preocupacin por
la satisfaccin de las necesidades bsicas, la mejora del empleo, ingreso y calidad de vida,
as como el mantenimiento de la base de recursos naturales y el medioambiente local. Del
mismo modo, frente a una estrategia basada en el apoyo financiero y tecnolgico externo
se destaca la importancia del esfuerzo endgeno de articulacin del tejido productivo y
empresarial locales, la potenciacin de los recursos propios, el involucramiento de las
entidades financieras locales y, en suma, la adaptacin de innovaciones tecnolgicas y
organizativas en la base territorial, con un control mayor del proceso de desarrollo por
parte de los actores locales.
Estos planteamientos, que distan mucho de constituir un proyecto autrquico,
buscan, en suma, difundir el desarrollo, tratando de endogeneizar territorialmente las bases
de sustentacin del crecimiento econmico y el empleo productivo. Con ello, adems, se
incrementan las posibilidades de aprovechar las oportunidades de dinamismo externo
existentes. Suponen, asimismo, una respuesta a las tesis sobre la difusin del crecimiento
econmico a partir de las grandes empresas y aglomeraciones urbanas. El tipo de
crecimiento predominante capitalista, concentrador, excluyente y basado en la gran
empresa, ha profundizado la heterogeneidad social, territorial y empresarial, haciendo
obligada una intervencin concertada de los diferentes actores sociales subordinados, en
favor de una estrategia ms integral de desarrollo orientada a garantizar espacios de
cohesin social y subsistencia digna para la mayora de la poblacin.
Es importante sealar que el enfoque del desarrollo local no cuestiona la necesidad
de atender a los equilibrios macroeconmicos, sino la reiterada simplificacin que se hace
de la compleja realidad mediante un cuadro macroeconmico sin atender a los restantes
niveles microeconmico y territorial del desarrollo, con los actores econmicos y sociales
en los respectivos mbitos donde stos trabajan y viven. Igualmente, el desarrollo local no
es nicamente una estrategia de aprovechamiento de los recursos endgenos, ya que se
trata tambin de alcanzar una estrategia capaz de endogeneizar las oportunidades externas
existentes.
Como vemos, las estrategias de desarrollo econmico local conciben el territorio
como un agente de transformacin social y no nicamente como simple espacio o soporte
funcional. El territorio socialmente organizado y sus rasgos sociales, culturales e histricos
propios, son aspectos muy importantes desde la perspectiva del desarrollo local.
Igualmente, la sociedad local no se adapta de forma pasiva a los grandes procesos y
transformaciones existentes, sino que despliega iniciativas propias, a partir de sus
particularidades territoriales en los diferentes niveles, econmico, poltico, social y
cultural.
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ESQUEMA 1.8
DIFERENCIAS ENTRE LOS ENFOQUES DEL DESARROLLO
ENFOQUE DEL DESARROLLO LOCAL
DESDE ABAJO
ENFOQUE CONVENCIONAL
DESDE ARRIBA
* Crecimiento econmico cuantitativo como gua:
- Maximizacin de la tasa de crecimiento
del Producto Interno Bruto
* Preocupacin por:
Distribucin del ingreso
Sustentabilidad ambiental
Calidad de vida
Relaciones laborales
Satisfaccin de las necesidades bsicas de la
poblacin
* Estrategias basadas fundamentalmente en el

apoyo externo:
- Inversiones extranjeras
- Ayuda exterior
- Fondos de compensacin territorial
* Estrategias basadas fundamentalmente en la

potenciacin de los recursos endgenos, sin dejar de
aprovechar las oportunidades externas:
Articulacin del sistema productivo local
Mayor vinculacin del tejido empresarial
Control mayor del proceso de desarrollo por parte de
los actores locales
* Tesis de la difusin del crecimiento a partir del

dinamismo de los ncleos centrales
(La imagen de la locomotora de los pases centrales,
que supuestamente arrastra a los pases en desarrollo)
* Impulso de iniciativas de desarrollo local mediante el

fortalecimiento de los gobiernos locales y el diseo
territorial de las polticas de fomento productivo
Se reitera, pues, que en el nivel territorial existe un potencial de recursos (humanos,

institucionales, econmicos, culturales), lo que supone un potencial de desarrollo
endgeno. Para su identificacin hay que disponer de la informacin suficiente sobre los
aspectos ms sustantivos del tejido empresarial tales como el censo de establecimientos o
unidades productivas; su localizacin territorial; eslabonamientos productivos; mercado de
trabajo local; grado de vinculacin entre el sistema de formacin de la fuerza de trabajo y
las necesidades de los sistemas productivos locales; instituciones de capacitacin
empresarial y tecnolgica; sistema territorial de investigacin y desarrollo (I+D);
inventario de recursos naturales y ambientales; estructura social y poltica local; tradicin
cultural local; organizaciones representativas de empresarios y trabajadores, entre otros
aspectos relevantes.
Los poderes pblicos locales deben concertar con los agentes empresariales
privados las instituciones ms adecuadas para facilitar la recopilacin sistemtica de esta
informacin a travs de observatorios locales o sistemas territoriales de informacin. Una
municipalidad o un gobierno territorial que no emprenda estas actividades queda
condenado a distribuir las transferencias que reciba desde el nivel central, en lugar de
situarse como agente animador del desarrollo productivo y de la generacin de riqueza y
empleo en su mbito territorial.
La existencia de capacidad empresarial innovadora a nivel local es, quizs, el
elemento ms decisivo para liderar el proceso de desarrollo y movilizar los recursos
disponibles. La carencia de este componente fundamental para el desarrollo obliga a su
construccin social. De ah la trascendencia de estimular las actitudes creativas e
innovadoras desde la base misma del sistema escolar en relacin con los aspectos
especficos del territorio y medio ambiente concretos. Esto puede justificar temporalmente
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una intervencin del gobierno local en la gestin empresarial directa cuando existe escasez
de empresarios innovadores, mientras tanto se despliega localmente el citado proceso de
construccin social para superar dicha carencia en el futuro.
Como puede verse, no hay recetas fijas en la bsqueda del desarrollo econmico
local. Pero, en todo caso, cabe subrayar que no es el desmantelamiento del Estado lo que
nos lleva al desarrollo, sino la definicin de una nueva agenda de actuaciones concertadas
entre el sector pblico, el sector empresarial y el conjunto de la sociedad civil territorial
(trabajadores, entidades financieras, universidades regionales, centros de consultora e
investigacin cientfica, organizaciones no gubernamentales de desarrollo, entre otros), en
la cual la planificacin del desarrollo se visualice como una tarea colectiva de inters
comn para elevar el nivel de vida de toda la poblacin.
El desarrollo econmico local puede definirse, por tanto, como un proceso de
crecimiento econmico y cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida
de la poblacin local y en el cual pueden distinguirse varias dimensiones (Vzquez
Barquero, 1988):
a) Econmica, en la cual, los empresarios locales usan su capacidad para organizar
los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados.
b) Formacin de recursos humanos, en la que los actores educativos y de
capacitacin conciertan con los emprendedores locales la adecuacin de la oferta
de conocimientos a los requerimientos de innovacin de los sistemas productivos
locales.
c) Socio-cultural, en la que los valores e instituciones locales permiten impulsar o
respaldar el propio proceso de desarrollo.
d) Poltico-administrativa, en la que la gestin local y regional facilitan la
concertacin pblico-privada a nivel territorial y la creacin de "entornos
innovadores" favorables al desarrollo productivo y empresarial.
e) Ambiental, que incluye la atencin a las caractersticas especficas potenciales y
limitantes del medio natural, a fin de asegurar un desarrollo local sostenible.
En la definicin de una estrategia de desarrollo econmico local pueden sealarse,
igualmente, algunos aspectos y lneas de poltica fundamentales:
Importancia de la articulacin productiva existente entre las diferentes

actividades del sistema econmico local.
Identificacin territorial del tejido empresarial y las diferentes actividades
econmicas existentes.
Nivel tecnolgico, organizativo y de gestin en dichas actividades y
empresas. Conocimiento de las tecnologas apropiadas a la dotacin de
recursos y potencialidades territoriales y ambientales.
Compromiso con el empleo productivo y observacin del mercado de
trabajo local. Vinculacin del sistema educativo y de capacitacin
profesional a la problemtica del sistema productivo y social territorial.
Acceso territorial a los servicios de apoyo a la produccin, tanto financieros
como reales (informacin, capacitacin empresarial y tecnolgica,
comercializacin, apoyo a la innovacin del producto, cooperacin
empresarial, asesora en proyectos de inversin, entre otros).
Pgina 24
Diseo de polticas especficas de apoyo a las microempresas, pequeas y

medianas empresas, cooperativas y sector informal local, a fin de
implementar una coherente poltica de desarrollo econmico y social,
alejada del simple paternalismo asistencial o populista.
Algunas de estas lneas de poltica deben concertarse entre las diferentes instancias
pblicas territoriales, a fin de lograr un diseo coherente de actuaciones. As, por ejemplo,
puede ser preciso reorientar las polticas de equidad interterritorial formuladas por la
administracin central (sobre infraestructura bsica, equipamiento social y otras), para que
respondan a la lgica de fomento productivo y empresarial en cada territorio del Estado.
De ah que la entrega de competencias reales y distribucin del poder que entraa la
descentralizacin poltica territorial constituya un requisito crucial para dotar a los
territorios del mximo de autonoma y libertad en la aplicacin de este tipo de estrategias
de desarrollo local. De este modo, se posibilita el incremento de la cohesin y capacidad de
funcionamiento autnomo de la economa y sociedad locales, volvindolas menos
vulnerables y subordinadas. El resultado de todo ello, lejos de debilitar al Estado, lo
fortalece notablemente al reforzar su propia base social y econmica.
En el mundo actual, la reestructuracin econmica, la desindustrializacin y la
destruccin de empleo, las superiores exigencias de productividad y cualificacin de los
recursos humanos, la mayor competitividad en los diferentes mercados, el incremento de
los niveles de desempleo, o la destruccin del medioambiente son, entre otros, centro
principal de las preocupaciones econmicas, sociales y polticas. Reflejan, en pocas
palabras, la larga fase de transicin tecnolgica en la que nos encontramos, en este
comienzo del nuevo siglo. No hay duda de que es necesario introducir mayores niveles de
eficiencia productiva y racionalidad en el conjunto de actividades econmicas, sectores y
empresas, a fin de ajustar la estructura productiva a las nuevas exigencias de la actual
revolucin tecnolgica y organizativa. Pero ello requiere una estrategia de desarrollo que
sea capaz de dinamizar y utilizar productivamente la potencialidad de los recursos
naturales, humanos, tecnolgicos, ambientales y territoriales existentes.
Por lo general, hasta hace bastante poco tiempo, la mayora de los expertos y
analistas solan pensar que la estrategia de desarrollo transitaba de la mano de los procesos
de industrializacin y terciarizacin de la economa, y el crecimiento de los grandes
ncleos urbanos y los principales pases desarrollados, desde donde se transmitan los
impulsos de crecimiento econmico al resto de actividades y pases. Se dejaban de lado
as, en esta lnea principal de pensamiento sobre el desarrollo econmico, las posibilidades
de generacin de riqueza y empleo por parte de las iniciativas locales, las pequeas
ciudades o las reas rurales. El motivo principal de este hecho es que muchos de los
expertos seguan apegados a los viejos planteamientos sobre el desarrollo econmico, el
cual era equiparado a la industrializacin, la urbanizacin y la concentracin de actividades
econmicas en grandes empresas. Este sesgo industrial-urbano y concentrador an se
encuentra presente en la visin predominante de bastantes analistas. Sin embargo, junto a
esta va privilegiada en los planteamientos convencionales sobre el desarrollo econmico,
existen tambin en la realidad procesos e iniciativas de desarrollo econmico local que se
basan en un aprovechamiento de los recursos existentes en cualquier territorio, ya sean de
origen rural, ambiental, agroindustrial, o de servicios, y suponen, por tanto, una va difusa
(no concentrada) de desarrollo y empleo para la poblacin all radicada.
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A lo largo de las dos ltimas dcadas, la introduccin de las nuevas tecnologas y la

incorporacin de valor agregado de conocimiento a las diferentes actividades
econmicas, ha ido haciendo cada vez menos til la clsica distincin entre sectores
econmicos (primario, secundario, terciario), ya que en realidad lo importante es el
componente de innovacin tecnolgica que incorporan los bienes o servicios, con relativa
independencia del origen sectorial de los mismos. Una produccin frutcola con
incorporacin de elementos de biotecnologa para reducir el tamao del hueso de la fruta o
para incorporar ms sabor al producto, que utiliza una red de informacin estratgica de
mercados para situar el producto en el momento y lugar ms apropiados, con una
distribucin subcontratada a otras empresas especializadas supone, de hecho, mayor
complejidad tecnolgica y organizativa que una tradicional produccin manufacturera. Por
lo dems, las actividades econmicas reales entremezclan insumos procedentes de los
distintos sectores y ramas econmicas, haciendo que lo relevante no sea tanto la empresa
aislada, sino el conjunto de actividades de la cadena productiva en la que dicha empresa se
encuentra, as como las caractersticas innovadoras del entorno territorial donde las
empresas se localizan. Advertimos, pues, cmo las simplificaciones excesivas en el
anlisis econmico convencional (la empresa, el consumidor, el homo economicus)
ayudan poco a la reflexin sustantiva sobre los problemas del desarrollo de los actores
realmente existentes.
Con esto, naturalmente, no se trata de descalificar la va tradicional de desarrollo
concentrador y urbano-industrial, sino sealar que existen tambin otras vas de desarrollo
econmico, las cuales no tienen porqu ser consideradas menos eficientes o interesantes
sino, simplemente, distintas y, en muchos casos, las nicas posibles. Una combinacin de
ambas vas parece, adems, necesaria, si se pretende utilizar mejor y ms eficientemente la
totalidad de los recursos potenciales existentes en las diferentes localidades y regiones, a
fin de generar ms riqueza, empleo e ingreso, buscando as una difusin ms equilibrada
del crecimiento econmico a nivel territorial.
Esto exige, de parte de la gestin pblica, promover una estrategia de desarrollo no
simplificadora de la realidad, es decir, obliga a incluir en dicha estrategia la propia
complejidad de situaciones existente, lo cual requiere la aproximacin territorial y
descentralizada, para lograr eficacia y eficiencia en las importantes actuaciones relativas a
la innovacin tecnolgica, al desarrollo sostenible ambientalmente y a la adaptacin de la
oferta de cualificacin de recursos humanos a las necesidades de modernizacin de la base
productiva y tejido empresarial locales.
En tal sentido, el impulso de la concertacin de actores locales, tanto pblicos
como privados (ayuntamientos, centros de capacitacin, institutos de enseanza media y de
formacin profesional, universidades, asociaciones o cmaras empresariales, sindicatos,
organizaciones cvicas, entre otros), constituye una tarea principal que corresponde
promover principalmente -aunque no exclusivamente- a los responsables pblicos locales
y regionales, a fin de lograr la vinculacin en red de los mismos, para la mejora de la
eficiencia productiva y la competitividad de cada sistema econmico local.
La creacin de un "entorno territorial innovador" se configura, pues, como uno de
los objetivos principales de tales iniciativas de desarrollo econmico local, ya que el
territorio es tambin, como vemos, un actor decisivo de desarrollo y, como tal, debe
dotarse de componentes de calidad para alentar la creatividad y la capacidad empresarial.
Con ello se cambia el viejo estilo tradicional de actuacin pblica que se diriga a ofrecer
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subvenciones directas a las empresas, por otro caracterizado por la creacin de condiciones
favorables a los emprendimientos productivos, mediante la conformacin de entornos
territoriales innovadores que faciliten a las pequeas y medianas empresas y a las
microempresas y cooperativas el acceso a los servicios de apoyo a la produccin y a las
lneas de financiacin ms apropiadas.
Se supera, igualmente, la simple agregacin de experiencias y programas de
actuacin aislados a nivel local motivados y financiados por la cooperacin asistencial o
solidaria orientada hacia los grupos ms vulnerables de la sociedad. La evidencia emprica
ha mostrado que la va asistencial al desarrollo local es insuficiente como estrategia para
sacar a dichos grupos de su situacin de indefensin y marginalidad. Por ello precisamos
de enfoques ms integrales y eficientes, como el que supone el enfoque del desarrollo
econmico local.
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Curso sobre Desarrollo Local
Francisco Alburquerque
Captulo 2: La heterogeneidad del sistema econmico mundial

y la importancia de la produccin local
En el transcurso de las dos ltimas dcadas, las economas y sociedades de los pases desarrollados y
en desarrollo vienen conociendo, a distinta escala y con diferente intensidad, procesos de cambio
estructural de amplitud y profundidad considerables. Se trata de una nueva fase de reestructuracin
tecnolgica y organizativa que afecta tanto a las formas de produccin, organizacin y gestin
empresarial, como a la propia naturaleza del Estado y regulacin socioinstitucional, as como al
funcionamiento eficiente de cualquier tipo de organizaciones, pblicas o privadas.
Dicha fase de reestructuracin tecnoeconmica y organizativa constituye un profundo
proceso de cambio social, institucional y cultural, en el que hay que identificar la introduccin de
innovaciones tanto incrementales como, sobre todo, de carcter radical, que abren nuevos horizontes
en lo relativo a los ptimos de produccin y funcionamiento competitivo, alentando la emergencia
de nuevos sectores y actividades econmicas y el declive de otros sectores "maduros". Se despliega
as todo un conjunto de procesos de "destruccin creadora" (Schumpeter, 1978), con movimientos
de desestructuracin y reestructuracin del tejido productivo y empresarial preexistentes, de
desinversin y reinversin de capitales y de destruccin neta de empleos, todo ello con efectos
desiguales o diferentes en cada territorio. Los ritmos y la amplitud de estos cambios, as como la
secuencia temporal en que son advertidos, son diferentes en cada caso pero, no obstante, constituyen
exigencias y retos que caracterizan la actual fase de transicin tecnolgica y organizativa a escala
mundial, con efectos diferenciados segn las circunstancias y localizacin de cada economa, lo cual
obliga a un inteligente y complejo diseo de polticas para encarar estos retos desde la especificidad
de cada territorio.
As pues, los factores que, en ltimo trmino, estn removiendo radicalmente la base
productiva de los diferentes sistemas econmicos territoriales, se refieren, entre otros:
Al trnsito hacia nuevas formas de produccin ms eficientes, que concretan la actual revolucin
tecnolgica y de gestin "posfordista".
La introduccin de la microelectrnica, que ha posibilitado la vinculacin de las diferentes fases
de los procesos econmicos trabajando en la misma unidad de tiempo real.
La renovacin incesante y rpida de productos y procesos productivos, acelerando notablemente
los ritmos de obsolescencia tcnica y amortizacin de los activos fsicos.
La existencia de cambios radicales en los mtodos de gestin empresarial.
La identificacin ms precisa de la segmentacin de la demanda y la promocin de la
diversificacin productiva segn la existencia de diferentes nichos de mercado.
La importancia de la calidad y diferenciacin de los productos como estrategia de
competitividad dinmica.
Todo ello, como puede apreciarse, depende de actuaciones eficientes que deben llevarse a
cabo a nivel interno, esto es, desde la reorganizacin de la oferta productiva y gestin empresarial. A
estos cambios estructurales debidos a la fase de transicin tecnolgica actual hay que sumar los
condicionantes de la creciente globalizacin de importantes sectores de la economa internacional,
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en un contexto caracterizado por la desregulacin financiera; la mayor apertura externa de todas las
economas; la emergencia de bloques geoeconmicos como forma de respuesta a las mayores
exigencias competitivas existentes y la necesidad de ampliar mercados; y las recurrentes prcticas de
neoproteccionismo, en contraposicin a las declaraciones habituales en favor del librecambio. Todo
lo cual plantea mayores exigencias de competitividad, adicionalmente a los retos de mayor eficiencia
productiva o productividad correspondientes a la fase de transicin tecnolgica estructural arriba
sealada.
Otra cuestin relevante que exige ser planteada correctamente se refiere a que, a pesar de las
frecuentes simplificaciones que a menudo suelen realizarse en sentido contrario, el sistema
econmico mundial est lejos de constituir un mercado nico y globalizado. En su lugar, hay que
insistir en que coexisten en el mismo un ncleo globalizado de actividades dinmicas cuyo mbito
de mercado es, en efecto, el mercado mundial, junto al cual existe tambin un grupo mayoritario de
actividades econmicas que se desenvuelven en mercados locales o nacionales.
Segn cifras oficiales del Banco Mundial (1999), las exportaciones de bienes y servicios a
nivel mundial suponen en 1999 solamente el 23,2% del PIB total en el mundo. Igualmente, segn la
misma fuente, la suma de las exportaciones e importaciones de mercancas en porcentaje del PIB, en
1997, es del 29,6%. Esto quiere decir que la parte del producto mundial que no es objeto de
transacciones comerciales internacionales es superior a las dos terceras partes del total del PIB
mundial. Hay que tener en cuenta, adems, que dichas cifras constituyen solamente una
aproximacin a la produccin mundial real, ya que dejan fuera, entre otras, las actividades
productivas de autoconsumo o trueque, las cuales son una parte importante en amplias zonas de los
pases en desarrollo. El sistema productivo mundial est constitudo, por tanto, por un conjunto
heterogneo de actividades, parte de las cuales integran el ncleo globalizado del mismo, junto a
otro conjunto mayoritario de actividades que se desenvuelven en mbitos y mercados locales y
nacionales protagonizadas de forma predominante por microempresas y pequeas y medianas
empresas.
Es importante, pues, no confundir los desafos del proceso de cambio estructural con los
condicionantes y exigencias de la globalizacin, aunque existe interdependencia entre ambos
aspectos, es decir, los cambios tecnolgicos tienen tambin una influencia importante en el aliento
del proceso de globalizacin, del mismo modo que las mayores exigencias de competitividad en los
mercados internacionales inducen a adoptar innovaciones para alcanzar mayores niveles de
eficiencia productiva. Pero dicho esto, es claro que los citados procesos se refieren a esferas
diferentes, siendo los cambios estructurales un aspecto que apunta esencialmente a la produccin (y
a retos relativos al logro de mayor eficiencia en productividad), mientras que la globalizacin se
refiere esencialmente a la circulacin en los mercados internacionales y a exigencias relativas a la
competitividad en ellos.
No debe, por tanto, simplificarse la heterogeneidad del sistema econmico mundial
reducindolo nicamente al ncleo globalizado del mismo. Como hemos sealado, no estamos en un
nico mercado globalizado, tal como algunas exageraciones o simplificaciones sealan. La lgica de
funcionamiento de los sectores del ncleo globalizado no es la misma que caracteriza a las
actividades diversas que componen la gran mayora de la produccin mundial en los diferentes
territorios o mbitos locales. La confusin de los desafos internos existentes para un sistema
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productivo y contexto socio-institucional local (que apuntan esencialmente al nivel de eficiencia

productiva), con las exigencias mayores de competitividad debidas al contexto externo actual, en un
escenario de superior apertura de las diferentes economas, ayuda poco al diagnstico adecuado de
las diferentes economas locales. Por ello es til insistir en la importancia de no confundir los
trminos de productividad y competitividad, los cuales, aunque interrelacionados, poseen una clara
secuencia en la cual la competitividad difcilmente puede alcanzarse sin una base slida de eficiencia
productiva interna.
Similarmente, es tambin til recordar la diferencia entre los conceptos de subdesarrollo e
insercin externa, los cuales remiten, respectivamente, a las caractersticas de desarticulacin de la
estructura socioeconmica interna, y a la dependiente y frgil posicin externa en el contexto
internacional de los pases subdesarrollados (o "en desarrollo", segn la ms elegante pero imprecisa
expresin con que se les denomina oficialmente). Se trata, como vemos, de dos aspectos
interrelacionados, pero claramente diferentes (Alburquerque y Talavera, 1990).
En suma, la reestructuracin productiva y organizativa actual tiene lugar en la fase
descendente de un nuevo ciclo largo de la acumulacin capitalista, tras el agotamiento del modelo de
desarrollo fordista, y como consecuencia de la reaccin de las empresas por incrementar sus
expectativas de rentabilidad en los negocios o por evitar ser desbancadas en los diferentes mercados.
De ah la ineludible necesidad de mejorar la eficiencia productiva y la competitividad mediante la
incorporacin de innovaciones tecnolgicas y organizativas en la base misma de los distintos
sistemas productivos locales (Esquema 2.1).
ESQUEMA 2.1: CAMBIO TECNOLGICO, GLOBALIZACIN Y

AJUSTE PRODUCTIVO
CAMBIO TECNOLGICO
Y ORGANIZATIVO EN LA
PRODUCCIN
REESTRUCTURACIN PRODUCTIVA
(NIVEL MICROECONMICO)
* CAMBIOS EN LAS FORMAS DE
PRODUCCIN Y ORGANIZACIN
EMPRESARIAL
* NUEVAS FORMAS DE GESTIN
NUEVOS ESQUEMAS DE REGULACIN

(NIVEL MESOECONMICO)
GESTIN PBLICA ESTRATGICA:
* DESCENTRALIZACIN
* CONCERTACIN PBLICO-PRIVADA
* IMPORTANCIA DE LA GESTIN LOCAL
GLOBALIZACIN
ECONMICA
MAYOR EXPOSICIN EXTERNA
DE LOS SISTEMAS PRODUCTIVOS
LOCALES
REESTRUCTURACN
DE LOS SISTEMAS
PRODUCTIVOS LOCALES
* SISTEMAS LOCALES DE EMPRESAS
* REORGANIZACIN DE GRANDES
EMPRESAS Y SUBCONTRATACIN
DE PYMES
La globalizacin econmica incorpora adicionalmente, mayores exigencias por la creciente

exposicin externa de los diferentes sistemas productivos locales. Pero el reto principal est,
inicialmente, en la propia esfera microeconmica de la produccin local, a fin de superar los
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excesivos niveles de ineficiencia productiva an existentes. Para ello se precisan tambin nuevos
esquemas de regulacin en el nivel mesoeconmico, a fin de que la gestin pblica descentralizada
proporcione nuevos roles y mayores recursos y competencias a las Administraciones Locales,
facilitando las necesarias alianzas y concertacin de actores territoriales para el desarrollo
econmico local y la generacin de empleo e ingreso.
Como hemos sealado anteriormente, del total de la produccin bruta mundial que se
contabiliza en los circuitos formales de la economa, en promedio, ms de las dos terceras partes no
se comercializa internacionalmente. Es decir, la gran mayora de las decisiones de produccin
mundial tiene lugar en escenarios nacionales o subnacionales, regionales o locales. En algunos
pases desarrollados, el porcentaje de la produccin nacional que se comercializa internacionalmente
en 1997 es apenas un 10 12 por ciento, como es el caso de Japn o Estados Unidos (Cuadro 2.2).
La fortaleza de las economas no depende, pues, del porcentaje de la produccin que logran exportar,
sino del grado de articulacin sectorial y eficiencia productiva en su sistema productivo y mercado
interno. Asimismo, se constata la importante magnitud de la produccin no comercializada
internacionalmente o, en otras palabras, la importancia de los mbitos de produccin y mercado
locales.
CUADRO 2.2
EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS EN PORCENTAJE DEL PIB
1980
MUNDO
20%
1997
21%
Estados Unidos
10%
12%
Japn
14%
10%
Alemania
--24%
Francia
22%
24%
Reino Unido
27%
30%
Italia
22%
27%
Espaa
16%
26%
Grecia
16%
15%
India
7%
12%
Repblica de Corea
34%
38%
______________________________________________________________
World Development Indicators, Banco Mundial, Washington, 1999
Igualmente, segn se aprecia en el Cuadro 2.3, la participacin promedio de las

exportaciones en el producto interior bruto de los pases de Amrica Latina y El Caribe oscila, en
1997, entre el 15,5% para los pases del MERCOSUR; 22,5% para los pases andinos (Chile, Per,
Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela); y un 40% para los pases de Centroamrica y Caribe.
Como se aprecia, los pases con un porcentaje superior de exportaciones respecto al PIB no son
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precisamente los de mayor grado de desarrollo relativo.
CUADRO 2.3: AMRICA LATINA Y CARIBE

EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS EN PORCENTAJE DEL PIB
PASES
1980
1997
PASES
1980
1997
Brasil
9%
8%
Mxico
11%
30%
Argentina
5%
9%
Guatemala
22%
18%
Uruguay
15%
23%
El Salvador
34%
24%
Paraguay
15%
22%
Honduras
36%
37%
Chile
23%
27%
Nicaragua
24%
41%
Per
22%
13%
Costa Rica
26%
46%
Bolivia
25%
21%
Jamaica
51%
51%
Ecuador
25%
30%
Rep. Dominicana
19%
48%
Colombia
16%
15%
Trinidad y Tobago
50%
49%
Venezuela
29%
29%
Panam
98%
94%
_______________________________________________________________________
Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial, Washington, 1999
El logro de mayor capacidad exportadora suele ser reflejo de la eficiencia productiva y

competitividad existentes en un sistema econmico y, de igual modo, el comercio internacional
puede procurar posibilidades de progreso y nuevos conocimientos siempre que la base
productiva interna tenga el grado suficiente de articulacin como para lograr difundir los
impactos favorables de crecimiento e innovacin. De no ser as la mayor proporcin de
exportaciones respecto al producto no constituye un indicador de desarrollo, como lo acredita la
larga historia de los pases subdesarrollados y su dependencia del modelo primario exportador.
Por ello, lo decisivo es disponer de una estrategia de desarrollo que consiga asegurar la difusin
de las innovaciones tecnolgicas y organizativas en el seno del tejido productivo y empresarial.
Por supuesto, no se pretende realizar aqu ningn canto a favor de la autarqua ni
contrario al comercio internacional, sino una razonable recomendacin hacia el necesario
reforzamiento de los sistemas productivos locales, tratando de no dejarse arrastrar por los
frecuentes invitaciones a la apertura externa irrestricta como si solamente con ella se alcanzase el
desarrollo econmico. Sin embargo, a pesar de la evidencia emprica, el diseo de las polticas
de desarrollo parece responder ms al debate entre ideologas, con el lamentable resultado de que
la superioridad actual de una de estas ideologas (ayudada de forma decisiva por la eficaz
difusin a travs de los grandes medios de comunicacin y conformacin del pensamiento
humano), acaba invitando a los gobernantes de los pases y a gran parte de los actores sociales, a
la bsqueda de "nichos" internacionales de mercado como si de ello dependiera el logro del
desarrollo econmico, cuando lo cierto es que el desarrollo requiere siempre, de forma decisiva,
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de adecuadas estrategias nacionales y territoriales que aseguren la introduccin y difusin de las

innovaciones productivas y organizativas en los diferentes sistemas econmicos nacionales y
locales.
Asimismo, tal como seala French-Davis (1996), la inversin extranjera es solamente el
5 por ciento de la inversin total mundial, mientras que los flujos de inversin extranjera directa
equivalen nicamente al uno por ciento del PIB mundial. Esto quiere decir que la inmensa
mayora de las decisiones de inversin productiva y empresarial corresponden a actores que se
desenvuelven en mbitos nacionales o subnacionales. No estamos, pues, como recuerda este
autor, ante el "final de la geografa", ni mucho menos. Es posible que, asombrados por los
importantes ritmos de crecimiento del comercio internacional y el avance de la globalizacin, se
tienda a dejar de lado la magnitud de los principales agregados econmicos, y el hecho crucial de
que la gran mayora de las decisiones de la produccin y la inversin mundial corresponden a
mbitos nacionales y locales. Existe, pues, un claro margen para el diseo de polticas
econmicas territoriales, tanto a nivel micro como mesoeconmico.
Como antes se seal, las estadsticas oficiales sobre la produccin mundial no incluyen
otros circuitos de actividad importantes, tales como la economa de autoconsumo, la economa
de trueque o la economa informal, lo cual resalta an ms la importancia de la reflexin sobre
los procesos nacionales o locales adems de la que se otorga a los fragmentos
internacionalizados o globalizados. Lo que estas estadsticas muestran, en definitiva, es que
incluso con las limitaciones que las mismas contienen en el sentido de no incluir las
transacciones informales y de ms difcil cuantificacin, la generacin y distribucin de riqueza
en los espacios nacional y subnacional dependen de las polticas e institucionalidad territoriales
especficas que los diferentes actores sociales, a partir de iniciativas locales, logren concertar en
trminos de fomento econmico endgeno, a fin de alcanzar los niveles de eficiencia productiva
y competitividad adecuados y, con ello, contribuir a una superior difusin del crecimiento
econmico y la generacin de empleo.
Por consiguiente, en la actual fase de globalizacin de la economa mundial, con
crecientes exigencias de eficiencia productiva y competitividad, y en escenarios en los que la
mayor apertura externa de las diferentes economas nacionales y territoriales constituye un dato
del contexto imperante, conviene no olvidar que los imperativos de la fase de transicin
tecnolgica en la que nos encontramos plantean como cuestin principal cmo asegurar la
introduccin de innovaciones productivas y organizativas en el conjunto del tejido empresarial
realmente existente en cada pas, hecho ste que no puede abandonarse a la simple suposicin de
que ello puede lograrse slo mediante la insercin a los segmentos productivos dinmicos del
ncleo transnacional de la economa mundial.
2.1 La importancia de la produccin local y la pequea empresa
Dichos eslabonamientos externos no garantizan la suficiente difusin del progreso tcnico en el
conjunto de empresas existente en los diferentes territorios y sistemas econmicos locales de un
pas, caracterizados mayoritariamente por empresas de pequea dimensin, las cuales no suelen
disponer de una oferta territorial adecuada de infraestructuras bsicas y servicios empresariales
avanzados, a fin de facilitar su proceso de modernizacin. Para ello se requiere de reformas
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institucionales apropiadas para conseguir que el proceso de descentralizacin incorpore

contenidos sustantivos en trminos de fomento econmico y de animacin para la concertacin
estratgica de actores sociales territoriales.
Segn se aprecia en los Cuadros 2.4 y 2.5, las pequeas y medianas empresas (PYMES)
constituyen en promedio, el 99% del total de empresas existentes en los pases desarrollados, de la
misma manera que las microempresas y pequeas empresas en Amrica Latina suponen ms del
96% del total de empresas formales y casi el 57% del empleo.
CUADRO 2.4
IMPORTANCIA DE LA MICRO Y PEQUEA EMPRESA EN AMRICA LATINA
PASES
EMPRESAS
SEGN NMERO
DE EMPLEADOS
NMERO DE
EMPRESAS
(En % del total)
PARTICIPACIN EN
EL EMPLEO
(En % del total)
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
COLOMBIA
COSTA RICA
CHILE
MXICO
NICARAGUA
PANAM
PER
URUGUAY
De 0 a 50
De 1 a 49
De 0 a 49
De 0 a 49
De 0 a 49
De 0 a 49
De 0 a 50
De 1 a 30
De 0 a 49
De 1 a 50
De 0 a 49
96,5
99,5
94,0
95,9
96,0
97,1
94,7
99,6
91,5
95,8
97,9
47,0
80,5
37,4
66,4
43,3
74,4
50,8
73,9
37,6
40,2
64,4
96,2
56,5
Micro y Pequeas
Promedio
Empresas
11 Pases
Fuente: Datos oficiales a mediados de los aos noventa, sobre establecimientos empresariales, a
excepcin de Argentina, Nicaragua, Panam y Per, que se refieren a establecimientos manufactureros.
Igualmente, segn datos del Observatorio Europeo para La Pequea Empresa, en 1993
existan en la Unin Europea 17 millones de PYMES, que proporcionaban 67 millones de
puestos de trabajo, de los cuales cerca de 30 millones eran provistos por empresas de menos de
10 empleados. Las PYMES desempean un papel crucial no slo para promover el empleo, sino
para garantizar el dinamismo de los mercados, el xito de los acuerdos regionales de comercio y
el reforzamiento de la estabilidad social de los pases de la Unin Europea. En efecto, una
estrategia orientada al desarrollo de la especializacin y complementariedad de las PYMES
dentro de acuerdos y aglomeraciones ("clusters") territoriales, resulta decisiva. Existe, como
recuerda Bianchi (1996), una rica y heterognea literatura que muestra cmo el xito de las
pequeas empresas en Europa se basa en las caractersticas de las aglomeraciones de una
variedad de firmas individualmente especializadas pero que trabajan en un contexto de
complementariedad, de modo que el grupo de firmas o "clusters" es el sujeto colectivo que
protagoniza la pugna competitiva.
Pgina 7
En un contexto de mercados abiertos, las pequeas empresas pueden ser competitivas: a)

si avanzan en su especializacin, es decir, si concentran el conocimiento productivo (tanto
tecnolgico como comercial u organizacional) en un rango especfico de problemas, logrando
ventajas de costes y liderazgo innovador; b) si operan al mismo tiempo en un contexto de
cooperacin, esto es, aceptan incrementar el coste vinculado a la especializacin porque estn
seguras de encontrar otras empresas poseedoras de una especializacin complementaria en el
"cluster" territorial de empresas; y c) si las externalidades positivas de todo ello favorecen la
cohesin del "cluster", evitando que las empresas acten de espaldas al mismo, y permitiendo la
entrada de nuevas iniciativas y empresas eficientes e innovadoras (Bianchi, 1996).
Como se aprecia, dada la importancia y la mayor fragilidad del tejido de empresas de
pequea dimensin en los diferentes sistemas locales, se hace necesario asegurar la introduccin de
innovaciones tecnolgicas y organizativas en los diferentes territorios, para lo cual la elaboracin de
polticas de innovacin tecnolgica debe ser necesariamente descentralizada, a fin de recoger la
especificidad, problemtica y potencialidades de cada uno de esos territorios, y facilitar as el
ejercicio de concertacin estratgica de actores sociales locales, alentando de ese modo la
construccin de la institucionalidad apropiada para la promocin econmica y fomento empresarial
locales.
Para ello, la descentralizacin del Estado necesita incluir contenidos sustantivos en trminos
de desarrollo econmico, a fin de dotar a las polticas de horizontalidad, selectividad, territorialidad
y capacidad de concertacin estratgica entre actores sociales. El diseo horizontal de polticas se
contrapone al diseo vertical y centralista de las mismas, y se orienta a crear oportunidades y un
entorno favorable a emprendimientos innovadores. La selectividad de las polticas hace alusin a la
necesidad de adaptar las mismas a los diferentes perfiles productivos y recursos potenciales
territoriales, en contraposicin al diseo generalista tradicional de las mismas, que reduce el
territorio a un mero espacio homogneo y abstracto. Finalmente, la visin territorial piensa la
economa nacional como un conjunto de economas locales y no slo como un conjunto de sectores
en un espacio abstracto.
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Curso de Desarrollo Local
__________
F. Alburquerque
CUADRO 2.5: IMPORTANCIA DE LAS PYMES EN ALGUNOS PAISES DESARROLLADOS

Tamao PYME
PASES
(Segn nmero de
empleados)
CANADA
(1990)
Nmero de
establecimientos
Ventas / PIB
(En porcentaje
del total)
(En porcentaje
del total)
Manufacturas
100 empleados
ITALIA
(1991)
Exportaciones
(En porcentaje
del total)
(En porcentaje
del total)
52,3% para las de

100 empleados
99%
40%
del PIB
Servicios
50 empleados
ESPAA
(1989)
Empleo
250 empleados
99,8%
200 empleados
97,6%
Manufactura:
300 empleados
64,25%
de las ventas
31,5% del PIB

100 empleados
9,3%
43% para las de
50 empleados
63,72%
54,7%
41,06%
22,6%
100 empleados
De las ventas:
Manufacturas: 51,7%
JAPON
(1991)
Mayorista:
100 empleados
Minorista Servicios:
50
99,1%
79,2%
Mayorista: 62,1%
Minorista: 78%
Fuente: Domnguez (1996), quien cita como fuentes: Japan Small Business Corporation, 1995; Tacis Project, 1995; Canada House of Commons, 1994; Lorenzo y Calvo, 1994.
Pgina 9
Por otra parte, la rpida movilidad transfronteriza de las inversiones financieras, de la

informacin sobre mercados, productos y tecnologas, la extensin de gustos y preferencias
uniformes de consumo a travs de los medios de comunicacin, as como la facilidad para
deslocalizar segmentos o partes de las actividades productivas, socavan de manera importante la
eficacia de las polticas econmicas nacionales a la hora de encarar las estrategias de las
empresas transnacionales. Igualmente, la definicin de polticas de fomento econmico desde la
administracin central del Estado no resulta apropiada ni eficiente cuando se trata de asegurar la
modernizacin de los sistemas locales de empresas, que requieren una institucionalidad mucho
ms cercana a sus problemas, potencialidades y especificidad.
En la medida que los Estados nacionales ya no son el nico vertebrador de los sistemas
econmicos, los cuales se encuentran con un grado de exposicin y vulnerabilidad muy superior
ante el escenario de la globalizacin, y sometidos a la tensin de diferentes lgicas de
funcionamiento, unas en el sentido de la transnacionalizacin y el avance de los procesos de
integracin supranacional, y otras obligadas a contemplar los requerimientos de fortalecimiento
de los diferentes sistemas productivos y mercados locales, parece obligado incluir en todo este
proceso de reestructuracin econmica e institucional las circunstancias especficas territoriales,
a fin de incluir toda la diferenciacin y potencialidad existentes en cada contexto local y, de ese
modo, definir las polticas ms apropiadas en los distintos niveles del desarrollo econmico.
Como hemos visto, en el anlisis del desarrollo econmico, no es suficiente referirse
nicamente a las fracciones ms desarrolladas del capital productivo o financiero a nivel
mundial. Junto al desarrollo concentrador y polarizado, basado en la gran empresa, existen otras
estrategias "subordinadas" de desarrollo endgeno, donde el territorio y los factores sociales,
culturales, ambientales e histricos, desempean un importante papel. En realidad, la
acumulacin mundial del capital, en el escenario actual de globalizacin y apertura externa de
las economas, es un mosaico heterogneo de circuitos de acumulacin dominados por el ncleo
globalizado, pero no explicados ntegramente por ste.
En otras palabras, y como muestra el Grfico 2.6, existe una heterogeneidad importante en
el sistema econmico mundial ya que, si bien algunas fracciones o segmentos del mismo poseen una
vinculacin con el ncleo globalizado o transnacional, otros segmentos o circuitos de obtencin de
excedente econmico poseen tan slo una vinculacin limitada, muy reducida o nula a dicho ncleo
globalizado. Igualmente, la lgica de funcionamiento de los segmentos de desarrollo no globalizados
es bastante distinta a la de los primeros y no puede ser sustituida por la de stos. En otras palabras, la
lgica de la economa campesina, la economa de subsistencia, el sector informal, las micro y
pequeas empresas de mbito local o regional debe ser referida a su contexto especfico territorial y
no derivada de categoras genricas basadas en supuestos de funcionamiento del ncleo globalizado
de la economa mundial.
Suponer, pues, que la lgica general de funcionamiento de los grandes grupos
transnacionales explica la totalidad de nuestras sociedades, es un grave error. La hegemona de
las fracciones globalizadas del capital es una cosa, pero el funcionamiento del mundo real es
mucho ms heterogneo. De ah la necesidad de adoptar una estrategia de desarrollo que incluya
esta complejidad en el proceso de acumulacin de capital y se alienten de forma decidida la
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difusin de innovaciones tecnolgicas y empresariales en los mbitos local y regional.
GRFICO 2.6
LA HETEROGENEIDAD DEL SISTEMA

ECONMICO MUNDIAL
Pas A
Pas B
NUCLEO
GLOBALIZADO
Segmentos con
reducida o nula
insercin al ncleo
globalizado
Segmentos con
insercin al ncleo
globalizado
Pas C
De este modo, tal como se resume en el Esquema 2.7, frente al tipo de crecimiento
polarizado, jerarquizado y concentrador se alza el compromiso con un desarrollo ms equilibrado
territorialmente donde se impulse la descentralizacin y la potenciacin de las comunidades locales
y regionales. Igualmente, frente al control ejercido por parte de las clases dominantes en el sistema
funcional de la economa, se constata la necesidad del control democrtico ejercido por las
comunidades locales y regionales y, en suma, por la sociedad civil.
No se trata, pues, en el diseo de las polticas pblicas, de insistir solamente en un tipo de
actuaciones meramente compensatorias o asistenciales en reas atrasadas o deprimidas, o de mejorar
la orientacin de las ayudas hacia los grupos ms desfavorecidos para asegurar que las polticas
redistributivas les lleguen efectivamente. Lo importante es, sobre todo, promover iniciativas de
desarrollo local y de generacin de empleo productivo para encarar los problemas de forma ms
consistente, abandonando la perspectiva asistencial. Para ello, resulta indispensable una actuacin de
los gobiernos territoriales (locales y regionales) como catalizadores y animadores en la creacin del
"entorno innovador" institucional, social, econmico, poltico y cultural que impulse el desarrollo
del potencial empresarial y productivo en cada territorio.
Pgina 11
ESQUEMA 2.7
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO CONCENTRADOR
Y DESARROLLO ENDGENO
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
CONCENTRADOR
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
ECONMICO LOCAL
Desarrollo polarizado
Desarrollo equilibrado territorialmente
Crecimiento jerarquizado y
centralizado
Descentralizacin y potenciacin de
comunidades locales y regionales
Actuaciones y polticas compensatorias

o asistenciales en reas atrasadas o
deprimidas
Impulso de iniciativas de desarrollo

local y generacin de empleo
productivo
Instrumentos y actuaciones de fomento

econmico sectoriales
- Polos de crecimiento
- Polgonos industriales
- Zonas francas
Creacin de un "entorno territorial"

institucional, econmico, social,
poltico y cultural para impulsar el
desarrollo del potencial local
- Difusin de innovaciones
- Cooperacin y redes en el tejido
empresarial local
- Infraestructuras bsicas
- Servicios a empresas
- Capacitacin recursos humanos
- Sistema de Informacin Local
La globalizacin ha ayudado, pues, a un "redescubrimiento" de la dimensin territorial ya

que ha sido detonante de una redistribucin general de la actividad en el territorio, de un lado, al
mismo tiempo que las diferentes actividades productivas territoriales y sistemas locales de
empresas perciben ahora con mayor nitidez la exposicin ante un escenario lleno de exigencias
en trminos de eficiencia productiva y competitividad.
Como vemos, la creciente globalizacin y apertura externa de las diferentes economas
obliga a repensar los enfoques e instrumentos del anlisis econmico tradicional, basado en el
Estado-nacin. La importancia de los procesos de transnacionalizacin y la necesidad de asegurar la
difusin del progreso tcnico en todos los sistemas econmicos territoriales de los diferentes
Estados, ahora mucho ms expuestos al exterior, esto es, a escenarios mucho ms competitivos,
obligan a dicho replanteamiento. En todo caso, la globalizacin se nos muestra como un fenmeno
diferente a los de la internacionalizacin y transnacionalizacin o multinacionalizacin de las
diferentes economas. La internacionalizacin econmica se refiere al conjunto de intercambios de
materias primas, productos acabados y semiacabados, servicios, dinero, informacin, personas, etc.,
entre diferentes Estados nacionales. En este caso, los indicadores estadsticos habituales se recogen
en Cuentas Nacionales, cuya elaboracin parte del supuesto de que las diferentes economas se
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desenvuelven en estructuras autocontenidas por los lmites de los Estados nacionales y, a partir de
ellos, se relacionan con el exterior. En otras palabras, la internacionalizacin se apoya en agentes
nacionales, entre los cuales las autoridades pblicas gubernamentales poseen un papel fundamental
al controlar los instrumentos de las polticas pblicas, la fijacin de normas, etc.
Por su parte, la transnacionalizacin o multinacionalizacin econmica se caracteriza
fundamentalmente por la deslocalizacin de recursos (especialmente capitales y, en menor medida,
fuerza de trabajo) de una nacin a otra. Entre sus diferentes formas podemos sealar la creacin de
capacidades productivas en el exterior a travs de empresas filiales (inversiones extranjeras directas),
las adquisiciones de empresas (inversiones en cartera), u otros tipos de cooperacin empresarial, ya
sea comercial, financiera, tecnolgica o industrial. La multinacionalizacin responde, en definitiva, a
una lgica de expansin de mercados cuando la combinacin ptima de factores de produccin en
sentido amplio, no corresponde ya a los lmites internos del Estado-nacin, sino que conlleva la
transnacionalizacin de las actividades productivas y comerciales.
Finalmente, el concepto de globalizacin hace alusin a los cambios profundos operados en
las ltimas dos dcadas, que afectan a mltiples aspectos tales como las finanzas, los sistemas de
comunicacin, infraestructuras, transportes, gestin estratgica de las organizaciones pblicas y
privadas, modelos de consumo, sistema de valores, geopoltica, etc., de tal manera que los conceptos
antes reseados de internacionalizacin y transnacionalizacin resultan insuficientes para lograr una
explicacin ante estas nuevas circunstancias. La globalizacin se manifiesta tanto por la extensin o
amplio alcance de la misma (incluyendo procesos que operan ya a escala global), como por su
intensidad o profundidad, que implica una intensificacin en los niveles de interdependencia entre
los diferentes Estados y sociedades. Ahora bien, la globalizacin no significa que el mundo est
polticamente ms unido, ni econmicamente ms homogneo. La interdependencia es muy desigual
en cuanto a su alcance y resultados.
Como hemos sealado, el Estado-nacin est dejando de ser la nica columna vertebral
organizativa de la economa mundial. La creciente globalizacin de la economa est erosionando un
elemento fundamental del Estado-nacin como es el mercado nacional. Las empresas de sectores
decisivos como son las telecomunicaciones, las finanzas, los seguros, la industria aeronutica, el
sector automotriz, y otros, tienen como espacio econmico estratgico el mercado global. Pero, al
mismo tiempo, hay un conjunto mayoritario de sistemas productivos locales, basados en decisiones
productivas que se desenvuelven en mbitos territoriales limitados, esto es, con una lgica de
actuacin concreta diferente a la de los mercados globales. Esto obliga a visualizar la economa
nacional en su autntica heterogeneidad, esto es, distinguiendo las actividades y empresas vinculadas
a los sectores globales de las actividades y empresas de mbito local, regional o nacional.
El Estado-nacin no es, pues, desde el punto de vista econmico un conjunto coherente, ni
guiado por idntica lgica de desenvolvimiento de sus diferentes actores econmicos. Dicho en otras
palabras, el trnsito hacia esta nueva fase de la globalizacin obliga a pensar ms an en la
heterogeneidad de las diferentes fracciones de la acumulacin del capital. Si ms de las dos terceras
partes de la produccin mundial no se comercializa internacionalmente y el 95 por ciento de las
decisiones de inversin corresponden a decisiones de mbito nacional y local, es claro que hay en
enorme margen para las polticas econmicas territoriales. La geografa y el territorio gozan, en
efecto, de buena salud.
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Igualmente, la diversificacin del tejido productivo, ya sea de base agraria, agroindustrial,

industrial o de servicios, as como el incremento del valor agregado de sus actividades, debe ayudar
a sentar bases ms slidas de difusin de los efectos positivos del crecimiento econmico, el empleo
y el ingreso. Las estrategias de desarrollo deben, pues, estar dirigidas fundamentalmente a lograr la
mayor articulacin productiva interna de las respectivas economas territoriales. Igualmente, la
mayor vinculacin de las diferentes economas territoriales, permite disponer de una base ms
potente de sustentacin de las actividades orientadas hacia los segmentos o "nichos" de mercado
internacionales, a fin de que ellos logren difundir impactos de crecimiento econmico internos y no
queden nicamente en enclaves de exportacin.
Adems, en una fase de transicin tecnolgica como la actual, es muy importante identificar
las debilidades del conjunto de las unidades productivas, las cuales deben introducir mejoras y
posicionarse de forma ms eficiente en su actividad organizativa interna y en el conjunto de la red de
eslabonamientos productivos en que se incardinan dichas empresas. La presencia mayoritaria de
empresas de pequea dimensin muestra, pues, el enorme esfuerzo a realizar en trminos de
innovacin productiva y empresarial, una cuestin para la cual las polticas genricas dictadas desde
el nivel central del Estado no son siempre eficaces. En otras palabras, sin una poltica especfica de
desarrollo de los diferentes sistemas productivos locales no resulta posible atender adecuadamente a
la modernizacin de este tejido empresarial mayoritario. Abandonar esta cuestin bsica a la lgica
y recursos asistenciales es, por consiguiente, un planteamiento insuficiente, incluso para el logro de
los fines de cohesin social.
2.2 La recuperacin del territorio en la Economa del Desarrollo
Como hemos podido apreciar, todas las actividades productivas, ya sean de carcter primario,
industrial o de servicios, en los diferentes territorios, estn obligadas a introducir los componentes de
innovacin tecnolgica y de gestin apropiados, para lo cual se requieren tambin adaptaciones
sociales, institucionales y polticas, ya que el mercado no garantiza la realizacin de tales procesos,
siendo obligada la intervencin inteligente para facilitar los procesos de innovacin y cualificacin
de los recursos humanos. Por otro lado, las empresas no compiten en el vaco, sino en un
determinado entorno territorial, de cuya calidad y adecuacin dependen de forma decisiva los
niveles de eficiencia productiva y competitividad de las actividades empresariales.
As mismo, cuando el tejido empresarial est compuesto mayoritariamente por pequeas
empresas y microempresas, el acceso a la oferta de factores de innovacin tecnolgica y de gestin
(esto es, informacin sobre tecnologas de producto y proceso, infraestructuras especializadas,
servicios de certificacin, normalizacin y homologacin de productos, informacin sobre mercados
y comercializacin en el exterior, acceso a lneas apropiadas de crdito y capital riesgo, entre otros)
no est en absoluto asegurado. Esto es, dicho mercado no est construido territorialmente para este
tipo de empresas, dificultando con ello los procesos de transformacin y modernizacin. La oferta de
los servicios de apoyo a la produccin no puede ser, adems, genrica sino especializada, esto es,
debe responder a las circunstancias especficas de cada territorio (perfil productivo, caractersticas
medioambientales, problemtica social, laboral y cultural, etc.). De ah la necesidad de que la
creacin de tales mercados de factores o construccin del "entorno innovador" deba ser,
esencialmente, resultado de un proceso de concertacin estratgica de actores locales y de una
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eficiente vinculacin de los diferentes niveles de las administraciones pblicas territoriales (central,
regional, provincial y municipal).
Las grandes empresas pueden costear los servicios de desarrollo empresarial, bien
interiorizando dentro de ella la produccin de los mismos, o bien subcontratndolos fuera. Pero la
mayora del tejido empresarial, compuesto por microempresas y PYMES, no puede producir ni
adquirir aisladamente tales servicios especializados. Por ello se hace precisa una activa poltica de
oferta dirigida a la animacin local y construccin concertada de los diferentes "entornos
innovadores territoriales", a fin de disponer de la institucionalidad apropiada para el desarrollo
econmico local. Ante tales exigencias no cabe, por tanto, una actitud pasiva, ni tampoco limitada a
un buen manejo de la poltica macroeconmica, ya que es obligado dar respuestas adecuadas en el
nivel microeconmico (de la actividad productiva y empresarial), as como intermediar desde el
nivel mesoeconmico, para el diseo de polticas e instrumentos y, sobre todo, para impulsar la
creacin de la institucionalidad local para el desarrollo econmico, de forma concertada con los
diferentes actores sociales territoriales. Adicionalmente, el desarrollo exige tambin alentar la
capacidad social de concertacin estratgica entre actores sociales en el nivel metaeconmico (Esser
y otros, 1996).
ESQUEMA 2.8
FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD
SISTEMICA Y EL DESARROLLO ECONOMICO
CAPACIDAD DE ANIMACION SOCIAL
Y CONCERTACION ESTRATEGICA DE ACTORES
ASEGURAR CONDICIONES
GENERALES DEL REGIMEN
DE ACUMULACION
NIVEL MACRO
Polticas: Monetaria;
Presupuestaria, Fiscal,
Cambiaria, Comercial,
de Competencia
Fuente: Esser y otros, 1996.
NIVEL META
Factores socioculturales
Escala de valores
Patrones bsicos de organizacin
poltica, jurdica y econmica
CREACION DE ENTORNOS
INNOVADORES PARA EL
FOMENTO EMPRESARIAL
NIVEL MESO
LA COMPETITIVIDAD DE LA EMPRESA
ES RESULTADO DEL ESFUERZO
ORGANIZATIVO E INSTITUCIONAL
DEL CONJUNTO DE LA SOCIEDAD
NIVEL MICRO
Innovaciones productivas
y de comercializacin;
Capacidad de gestin
empresarial y tecnolgica;
Relaciones laborales;
Integracin en redes de
cooperacin interempresarial; etc.
Polticas:
Infraestructura Fsica;
Educacional; Tecnolgica;
Ambiental; Regional;
Desarrollo Rural, Industrial ,
Turismo; Poltica selectiva de
importaciones y exportaciones
Como es bien conocido, la reestructuracin econmica exige nuevas formas de acumulacin

de capital que buscan mayor flexibilidad, tanto en la capacidad de adaptacin de los procesos de
produccin y gestin empresarial (ante condiciones de cambio incesantes y escenarios de mayor
incertidumbre), como en los mercados de trabajo, a fin de facilitar la cualificacin de los recursos
humanos a las nuevas circunstancias y exigencias productivas en cada situacin. Una interpretacin
simplista y conservadora (por lo dems bastante difundida) de dicha exigencia de "flexibilidad",
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reduce sta a la precarizacin de las relaciones laborales, intentando lograr mayores mrgenes de
beneficios a costa de la reduccin salarial, en lugar de tratar de incrementar las ganancias brutas
empresariales mediante la bsqueda de mecanismos de competitividad basados en la innovacin, la
diferenciacin y calidad del producto o del servicio, esto es, a travs de ventajas competitivas
dinmicas.
Las exigencias del nuevo modelo de acumulacin plantean una apuesta basada en el acceso a
la informacin estratgica y el conocimiento, lo cual obliga a dar prioridad a la calidad de los
recursos humanos y las condiciones de involucramiento de los mismos en los procesos productivos,
circunstancia sta que es inimaginable en condiciones de precarizacin de las relaciones laborales.
En todo caso, las decisiones de inversin productiva y el surgimiento de nuevas empresas, o la
readaptacin de empresas antiguas, estn condicionados por la existencia o no de economas
externas en los territorios respectivos, favorecedoras de la transformacin de los sistemas
productivos locales.
Como sabemos, en el modelo de acumulacin flexible o "posfordista", el ptimo de
eficiencia en la organizacin empresarial no se basa, como en el pasado, en la interiorizacin dentro
de la empresa de las diferentes actividades sustantivas de la produccin (direccin, diseo,
administracin, contabilidad, fabricacin, marketing, ventas, etc.), sino que est vinculado a la
cooperacin interempresarial y la subcontratacin de empresas, a fin de asegurar, mediante un
funcionamiento en redes de empresas, los diferentes servicios que bajo el modelo fordista se
alcanzaban al interior de la firma (Casalet, 1997). De ah la necesidad de asegurar territorialmente la
existencia de tales "externalidades positivas" o economas externas (de informacin empresarial,
recursos humanos cualificados, servicios tecnolgicos especializados, etc.) disponibles en el entorno
local donde las empresas se ubican. En otras palabras, la construccin adecuada de "entornos
innovadores territoriales" constituye un elemento clave para el logro de la productividad y la
competitividad empresarial y, como tal, se afirmar que el "territorio" es un actor competitivo.
La descentralizacin de competencias a las Administraciones Locales suele estimular
iniciativas nuevas por parte de los actores territoriales acerca de la mejor utilizacin del potencial de
recursos de desarrollo local. Cuando tales gobernantes territoriales son elegidos democrticamente,
la presin es superior, aunque slo sea por el hecho de que los mismos deben responder a sus
respectivos electorados para solicitar el voto. Es as como el avance y contenido de los diferentes
procesos de descentralizacin y democratizacin, constituyen elementos que facilitan la liberacin
de potencialidades de desarrollo econmico local. Ello depende, naturalmente, de los contenidos
sustantivos que se den a los procesos de descentralizacin. Inicialmente, segn puede verificarse en
los planteamientos originarios del recetario de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional
en los aos ochenta, la descentralizacin fue visualizada como un medio para disminuir el peso del
Estado central. Posteriormente, tal proceso se limit al intento de mejorar la cualificacin de los
responsables gubernamentales en las instancias descentralizadas de la funcin pblica,
esencialmente para lograr una adecuada gestin de los recursos financieros transferidos. En ambos
casos, la potencialidad de la descentralizacin es limitada, ya que de lo que se trata esencialmente es
de incorporar nuevos papeles y cometidos a los gestores pblicos subnacionales como animadores
de iniciativas concertadas localmente para incrementar la utilizacin de los recursos potenciales de
desarrollo econmico.
Pgina 16
As pues, no es la liquidacin del Estado, como el fundamentalismo conservador ha

propugnado durante estos aos, sino su redefinicin ms eficiente. Tampoco se trata tan slo de
formar eficientes gestores pblicos -lo que es muy importante-, sino de incorporar nuevos roles a los
mismos como actores dinamizadores de la transformacin productiva en cada territorio. Asimismo,
la experiencia muestra que, mientras la Administracin Central suele dar prioridad al control de los
grandes equilibrios macroeconmicos (inflacin, dficit pblico, dficit de la balanza de pagos), las
Administraciones subnacionales (municipales, provinciales y regionales) deben atender
fundamentalmente a los problemas existentes en el nivel microeconmico de las transformaciones
productiva y empresarial y la generacin de empleo en cada mbito territorial. De esta forma, el
"territorio" forma parte sustancial del proceso de desarrollo de un pas, siendo las Administraciones
locales y regionales actores importantes en el mismo, y protagonistas activos en la definicin de
lneas sustantivas de poltica econmica, la cual deja de ser, de este modo, monopolio exclusivo de
la Administracin Central del Estado.
Esta manera de concebir el desarrollo supera, por tanto, la clsica concepcin del mismo
contenida en el enfoque macroeconmico, en el cual no suelen estar presentes los actores sociales
(que son sustituidos por simples agregados promedio), ni el territorio socialmente organizado, que es
reemplazado por un mero espacio homogneo o referencia geogrfica, pero nunca como un actor
social relevante.
El predominio del enfoque centralista en las concepciones tradicionales de la economa
convencional se refleja tambin en la recogida de estadsticas socioeconmicas basadas en la
suposicin de homogeneidad del Estado, lo cual hace a este tipo de estadsticas de resultados
agregados de muy escasa utilidad para la actuacin en trminos de desarrollo econmico local. La
exigencia de la descentralizacin conlleva, por tanto, la necesidad de dotarse de indicadores
socioeconmicos territoriales, as como incorporar la informacin sobre las diferentes capacidades o
potencialidades de desarrollo de cada territorio, tanto en lo relativo a los rasgos medioambientales,
como econmicos, sociales y culturales, a fin de trascender los enfoques simplificadores del
crecimiento econmico, tal y como ste es visualizado desde la perspectiva economicista tradicional.
Evidentemente, todo esto supone introducir, al nivel ms general, una lgica de
funcionamiento que desplace los anteriores enfoques centralistas por un diseo descentralizado de
las polticas pblicas, las cuales deben dotarse de mayor grado de horizontalidad, selectividad,
territorialidad y capacidad de concertacin con los actores sociales (Esquema 2.9).
En lugar de dictarse de forma vertical desde el nivel central del Estado, bajo la suposicin de
un espacio homogneo y con una lgica funcional y sectorial, las polticas deben poseer un carcter
ms horizontal y territorial, orientndose principalmente a crear oportunidades y entornos favorables
a los emprendimientos innnovadores en cada territorio. El tipo de polticas debe introducir, por
consiguiente, la necesaria selectividad, segn la contextualizacin necesaria a cada mbito territorial.
Y, as mismo, en lugar de pensar la economa como un conjunto de sectores, se requiere concebirla
como un conjunto de economas locales, lo que obliga a considerar a los diferentes actores
territoriales, a fin de lograr eficientes acuerdos de concertacin para el desarrollo y el empleo.
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ESQUEMA 2.9
RASGOS DIFERENCIALES DE LAS POLTICAS DESCENTRALIZADAS
DISEO DESCENTRALIZADO DE POLTICAS
* HORIZONTALIDAD
(Polticas de apoyo indirectas, orientadas de forma integral
a crear oportunidades para emprendimientos innovadores)
* SELECTIVIDAD
(Se definen segn los diferentes perfiles productivos de
cada territorio)
DISEO CENTRALISTA DE POLTICAS

* VERTICALIDAD
(Se dictan desde el nivel central del Estado, normalmente
bajo una lgica sectorial y no suelen ser
fruto de la concertacin de actores)
* GENERALIDAD
(Se suponen vlidas para cualquier espacio geogrfico)
* TERRITORIALIDAD
(Piensan la Economia nacional como un conjunto de
economas territoriales, y no solamente como un conjunto
de sectores econmicos)
* FUNCIONAL/SECTORIAL
(Piensan en una Economia nacional compuesta de sectores)
* CONCERTACION
(Elaboracin de las polticas conjuntamente con los
diferentes actores sociales)
El xito del desarrollo econmico local, y del desarrollo en general requiere, pues, de la
participacin de los actores (pblicos y privados) interesados en las diferentes iniciativas locales y
en el diseo, formulacin y ejecucin de las distintas lneas de actuacin. Por ello, es necesaria la
construccin de una institucionalidad (organizaciones, normas y reglas de conducta entre actores,
polticas) apropiada para el desarrollo local, lo cual forma parte del denominado nivel intermedio o
"mesoeconmico".
Este nivel mesoeconmico concreta el ejercicio de concertacin estratgica entre los
diferentes actores territoriales, as como el pacto social consiguiente entre los mismos, orientado a la
construccin de entornos innovadores locales, los cuales pueden tener formas diferentes en cada
caso, segn la problemtica ms destacada o urgente, o segn el perfil productivo y empresarial
territorial. En todo caso, las "mejores prcticas" existentes a nivel internacional muestran, entre otras
figuras, un universo interesante de "Agencias de Desarrollo Local o Regional", "Centros de
Desarrollo Empresarial", "Institutos Tecnolgicos", Observatorios Locales de Empleo, entre otras,
que tratan de apoyar a las microempresas y pequeas y medianas empresas locales, dando cuenta
con ello del distinto grado en que puede concretarse dicha construccin o acondicionamiento" del
territorio para el desarrollo econmico local.
Sin ese ejercicio de construccin social del entorno innovador territorial no es posible pensar
en la transformacin de los diferentes sistemas productivos locales, compuestos mayoritariamente
por microempresas y PYMES, esto es, un tejido empresarial que, como se ha sealado, no puede
producir ni acceder localmente a los servicios de desarrollo empresarial, ni tampoco dispone de
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lneas de financiacin o capital riesgo adecuadas, ni disfruta, por lo general, de infraestructuras

especializadas pensadas para dichas empresas.
Las polticas de reforma estructural han tendido a mejorar el funcionamiento de los
mercados, suprimiendo obstculos y rigideces derivadas del sistema de regulacin estatista
centralizador del pasado. Algunas versiones simplistas -pero bien asentadas- de este tipo de polticas,
propugnan la necesidad del desmantelamiento del Estado (o las ventajas del "Estado mnimo"),
cuando en realidad de lo que se trata es de su reinvencin y asuncin de nuevos roles para asegurar
mayor eficiencia y flexibilidad de funcionamiento, incorporando nuevas formas de organizacin
alejadas del burocratismo y cercanas al territorio, en un contexto radicalmente distinto, que obliga a
adaptaciones socioinstitucionales en los procesos de regulacin.
La adaptacin a los cambios permanentes y profundos de la actual fase de transicin
estructural requiere, pues, esfuerzos importantes por parte de todos los actores sociales, esto es, no
solamente de las empresas (y, en general, los protagonistas de la organizacin de la produccin) y de
las Administraciones Pblicas, sino del conjunto de organizaciones privadas, pblicas o del sector
solidario. El problema radica en que las polticas ortodoxas de ajuste estructural han dado absoluta
prioridad a la bsqueda de la estabilidad macroeconmica, tratando de mantener los principales
equilibrios bsicos de carcter monetario, y orientando las respectivas economas hacia los mercados
internacionales, suponiendo que con ello se asegura el desarrollo econmico. Estos programas no
han estado exentos de un excesivo e innecesario fundamentalismo acerca de la necesidad de reducir
el Estado a un nivel mnimo, y proceder a la privatizacin extensiva de actividades e instituciones,
en la simplista suposicin de que el sector privado constituye siempre un actor y un mbito ms
eficiente que la instancia pblica. En realidad, no siempre es as. La desregulacin y la privatizacin
no constituyen ningn seguro para lograr criterios de eficiencia y calidad en la prestacin de
servicios o en la produccin de bienes.
Los procesos de reforma estructural no han estado, ni estn, pues, exentos de la presencia de
ideologas y mitificaciones que en poco ayudan a identificar los verdaderos retos y exigencias de
adaptacin de actividades econmicas, empresas, organizaciones e instituciones pblicas y privadas,
en general. Tambin conviene volver a insistir en que el funcionamiento de la actividad empresarial
no se realiza en el vaco, sino que se encuentra en un determinado territorio o localizacin
geogrfica, dentro de un conjunto determinado de eslabonamientos productivos (hacia atrs y hacia
adelante) con proveedores de insumos, de un lado, y con clientes y mercados, de otro. En otras
palabras, se hace preciso identificar la localizacin de la empresa, tanto en su territorio concreto,
como en su "cluster" o agrupamiento de empresas respectivo.
La eficiencia productiva no depende, pues, tan slo de lo que ocurra al interior de la
empresa, en trminos de su reorganizacin inteligente. Tambin es resultado de la dotacin,
orientacin y calidad de las infraestructuras bsicas y los servicios de desarrollo empresarial
existentes en su entorno territorial; y de la eficiencia alcanzada en el conjunto de relaciones y redes
existentes en el "cluster" al que pertenece dicha empresa. As pues, las empresas no protagonizan en
solitario la pugna competitiva en los mercados, sino que tambin "compiten", por decirlo de alguna
forma, el entorno territorial e institucional en el que dichas empresas se encuentran, el cual explica
tambin, de forma decisiva, la eficiencia productiva y competitividad empresarial. La existencia de
recursos humanos cualificados, la vinculacin del sistema de educacin y capacitacin con el perfil
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productivo de cada territorio, el acceso a lneas apropiadas de financiamiento para las

microempresas y pequeas y medianas empresas, la disponibilidad de servicios empresariales
avanzados que permitan disponer de la informacin de mercados y tecnologas, lneas de
comercializacin y cooperacin entre empresas, entre otros, son aspectos de un mercado de factores
estratgicos que hay que construir territorialmente, en un esfuerzo conjunto de toda la sociedad, a
travs de la concertacin estratgica pblico-privada, para lograr disponer de entornos innovadores
en los mbitos locales.
Insistir, por tanto, en el maniquesmo que contrapone las esferas privada y pblica, no es como se aprecia- un camino inteligente. Una sociedad se organiza colectivamente con eficiencia, o
no lo hace. Pero ello es, en esencia, una tarea colectiva o ejercicio sistmico que requiere instancias
de concertacin entre actores y mecanismos institucionales de organizacin econmica en cada
territorio concreto. La superacin de las rigideces y burocratismo del viejo aparato estatal no radica,
pues, en el abandono de las instancias de regulacin en manos de un sector privado empresarial cuya
finalidad ltima, el mximo lucro, no podr ser nunca el nico criterio organizador de las sociedades
democrticas desarrolladas. Por otra parte, tras aos de aplicacin de reformas macroeconmicas,
dichas polticas -pese a lograr un mayor control de los equilibrios bsicos- no parecen ser suficientes
para asegurar la innovacin tecnolgica y de gestin del tejido productivo y empresarial,
mayoritariamente compuesto por microempresas y pequeas y medianas empresas; para incrementar
la calidad de los recursos humanos y las relaciones laborales existentes; para prevenir la degradacin
del medioambiente; para difundir el crecimiento econmico de forma ms equilibrada en los
diferentes territorios; y, en suma, para lograr mejorar el nivel de vida y desarrollo humano del
conjunto de la poblacin.
No se cuestiona aqu la necesidad de continuar con las reformas orientadas a garantizar la
estabilidad macroeconmica y el funcionamiento de los mercados; pero el ajuste estructural no
puede limitarse a eso. Se requiere acompaar esos esfuerzos con otro conjunto de polticas de nivel
microeconmico, as como de adaptaciones socioinstitucionales desde el nivel mesoeconmico (o
intermedio), a fin de estimular la creacin de espacios de concertacin estratgica de actores
pblicos y privados, para la construccin de "entornos innovadores" en cada territorio, capaces de
encarar los retos del cambio estructural de forma eficiente.
Es en este contexto en el que han ido surgiendo a lo largo de estas ltimas dcadas un
conjunto diverso de iniciativas locales de desarrollo, tratando de generar actividades, empresas, o
nuevos empleos mediante:
El estmulo de la innovacin creativa y los emprendimientos empresariales, a fin de facilitar con

una decidida poltica desde la oferta, los necesarios microajustes en la actividad productiva local.
La organizacin de redes de interdependencia entre empresas y actividades ligadas a los
mercados.
El impulso de la diversificacin productiva basada en la diferenciacin y calidad de productos y
procesos productivos, as como en la mejor identificacin de la segmentacin de la demanda y la
emergencia de nuevas necesidades y mercados.
La valorizacin de los recursos endgenos existentes en cada territorio.
La bsqueda de nuevas fuentes de empleo, dejando de lado el supuesto tradicional que vincula la
solucin de los problemas del desempleo o el subempleo a la recuperacin del crecimiento
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econmico.
Este ltimo supuesto, que subordina las polticas de empleo a las de crecimiento econmico
del producto, es cuestionado por la incesante incorporacin de innovaciones tecnolgicas y de
gestin, fuertemente ahorradoras de mano de obra, capaces de generar crecimiento econmico y
desempleo neto al mismo tiempo.
Las iniciativas locales de desarrollo son, pues, mltiples y diversas, y han sido alentadas
desde diferentes territorios subnacionales (regionales o locales), sin demasiados apoyos por parte de
los gobiernos centrales. El hecho de que an hoy no estn plenamente reconocidas en las estrategias
nacionales de desarrollo de los pases, como parte de los esfuerzos "flexibles" del ajuste ante el
cambio estructural, disminuye su potencialidad transformadora y de desarrollo. La recurrente
simplificacin macroeconmica y el habitual enfoque sectorial de la economa nacional no invitan,
precisamente, a esta visin ms novedosa, en la cual la economa nacional se contempla no slo
como un conjunto de sectores, sino -tambin- como un conjunto de sistemas econmicos locales. En
todo caso, el ncleo propositivo bsico de este conjunto de iniciativas locales de desarrollo subraya
la necesidad de acompaar los esfuerzos del ajuste macroeconmico con este tipo de ajustes
flexibles desde los diferentes mbitos territoriales, tratando de definir apropiadamente, esto es, en su
propio contexto, las actividades de innovacin tecnolgica y de gestin, as como la necesaria
cualificacin de recursos humanos, segn el perfil especfico de las actividades productivas y el
tejido empresarial de cada territorio. Esto implica subrayar la innovacin y la capacidad propia de
desarrollo local, ms que las modalidades de redistribucin, desde el nivel central. Por eso, la
descentralizacin constituye una herramienta indispensable en este proceso, al otorgar
competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes instancias territoriales.
Ello supone tambin la movilizacin de los actores sociales territoriales implicados en los
procesos de desarrollo local, a fin de construir los sistemas de informacin empresarial pertinentes
en cada territorio; mejorar la base empresarial innovativa; la calidad y orientacin de las
infraestructuras bsicas; la coordinacin de los instrumentos de fomento para microempresas y
pequeas y medianas empresas; el acceso a lneas de financiamiento para este colectivo de empresas
de pequea dimensin; y, en suma, para crear la institucionalidad apropiada para el desarrollo
territorial, como resultado de la concertacin estratgica del conjunto de la sociedad local.
La gestin de las iniciativas de desarrollo local exige, sobre todo, una nueva mentalidad
alejada de la lgica del subsidio y de la pasiva espera a que los poderes pblicos, la inversin
extranjera y las grandes empresas, el sistema de proteccin social, o la cooperacin internacional
aporten las soluciones. Por el contrario, se subraya la importancia de que la gente acte por ella
misma desde sus propios territorios, a travs de la movilizacin de los diferentes actores y
organismos, tanto pblicos como privados. De ah que el fortalecimiento de las clulas bsicas de
organizacin de la ciudadana, esto es, las municipalidades, sea tan importante desde esta
perspectiva. Se hace necesario, por tanto, superar la frecuente identificacin de las actuaciones de
mbito local o territorial como polticas marginales o asistenciales, esto es, de nivel redistributivo,
cuando se evidencia la necesidad de contemplarlas desde la misma lgica de desarrollo econmico,
tratando de articularlas mejor con las reformas estructurales emprendidas, a fin de complementar la
eficacia de las mismas.
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En otras palabras, si los retos principales del cambio estructural residen en asegurar la
innovacin tecnolgica y de gestin del tejido productivo y empresarial existentes, el cual est
compuesto mayoritariamente de microempresas y pequeas y medianas empresas, la insercin de
slo algunos segmentos de actividades productivas al ncleo globalizado de la economa mundial,
no resulta suficiente para difundir aquellas innovaciones tecnolgicas y sociales. De ah que sea
preciso acompaar los esfuerzos del ajuste macroeconmico y la identificacin de "nichos
internacionales" de mercado, con polticas de corte territorial orientadas a estos objetivos de
transformacin productiva de los sistemas locales de empresas. Por eso es que en la denominada
"era de la globalizacin" sea tan importante trabajar desde "lo local". El "territorio" no puede, pues,
confundirse ni simplificarse con la visin en trminos de "espacio" homogneo que incorpora la
macroeconoma convencional. El territorio es un actor decisivo de desarrollo, sin el cual no es
posible dar respuestas completas ni eficientes al cambio estructural, en esta fase histrica de
transicin tecnolgica, social e institucional.
Como es conocido, las dimensiones del cambio estructural son mltiples (tecnolgica,
econmica, social, laboral) y exigen igualmente adaptaciones en diferentes planos o niveles, tales
como el econmico, social, institucional y poltico. En realidad, los cambios estructurales ponen a
prueba la capacidad de las economas, las instituciones y el conjunto de actores sociales, para
adaptarse a las nuevas circunstancias y condicionantes, tratando de buscar nuevas oportunidades
para el despliegue de sus recursos y potencialidades. Las polticas pblicas tratan de reforzar esos
procesos de adaptacin estructural proponiendo acciones dirigidas a mejorar:
El funcionamiento de los mercados de factores (capital, recursos humanos, tecnologa), a fin de

incrementar la productividad.
La competitividad en los mercados de productos.
La eficacia y eficiencia del sector pblico, mediante el impulso de la reforma del Estado y del
conjunto de las Administraciones Pblicas.
Estas polticas tienen una expresin sectorial, pero deben coordinarse territorialmente, a fin
de identificar adecuadamente los problemas concretos del tejido empresarial existente en cada
mbito local, el cual est compuesto mayoritariamente por microempresas y pequeas y medianas
empresas, que deben ser, por tanto, objeto de atencin preferente, a fin de asegurar similares
condiciones de competitividad frente a la gran empresa, y tratar de buscar igualmente la mayor
difusin territorial del crecimiento econmico y la generacin de empleo e ingreso.
A nivel sectorial los cambios implican una reestructuracin de actividades "maduras" (acero,
textil, construccin naval, entre otras) en las cuales la aparicin de nuevos competidores basados en
salarios ms bajos obliga a la bsqueda de nuevas trayectorias o procesos productivos,
diferenciacin de productos incorporando mejor diseo o calidad, u otras alternativas resultantes de
la agregacin de mayor conocimiento de tecnologas, mercados y mtodos ms eficientes y flexibles
de organizacin y gestin empresarial. Junto a este cuestionamiento de los sectores maduros o
"sensibles", han ido surgiendo tambin otros sectores de tecnologa avanzada en los campos de las
telecomunicaciones, informtica, biotecnologa, nuevos materiales, energas limpias, etc.
Los procesos de reconversin de los sectores maduros conllevan despidos de mano de obra,
principalmente la de menor cualificacin, la cual no suele estar en condiciones de ocupar los nuevos
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empleos surgidos en las actividades de tecnologa ms compleja, razn por la cual los esfuerzos de
cualificacin de recursos humanos constituyen un componente crucial de este proceso de adaptacin
estructural. Igualmente, el ritmo de destruccin de empleos parece superar la capacidad de creacin
de nuevos puestos de trabajo, con el resultado final de una tendencia neta de aumento del desempleo
estructural, lo cual ayuda a explicar el debilitamiento de las organizaciones de trabajadores, as como
la aparicin de actitudes polticas insolidarias ante la falta de proyectos emancipatorios que
contemplen con mayor lucidez la emergencia de un nuevo tipo de sociedades donde el trabajo
individual no sea el nico elemento capaz de garantizar la integracin social.
Como se seal anteriormente, los cambios estructurales han sido acompaados (y
ciertamente alentados) por la aceleracin del proceso de globalizacin de la economa mundial. Por
su parte, las reformas econmicas han reducido obstculos a la competencia y a la inversin
extranjera de forma ms efectiva que lo que han colaborado a reducir las barreras no arancelarias, las
cuales siguen impidiendo, en gran medida, el acceso a los mercados de los pases desarrollados a
productos decisivos en las exportaciones de pases en desarrollo.
En las ltimas dcadas la inversin extranjera ha crecido de manera considerable entre los
pases de la OCDE, reforzando adems, los intercambios entre grandes empresas y en el propio seno
de las mismas (flujos intrafirma). Esta globalizacin de actividades en los principales bloques de
pases desarrollados y en las grandes empresas constituye una generacin creciente de riqueza
producida y distribuida a travs de un sistema de redes de empresas vinculadas a ese ncleo
globalizado. Conviene no olvidar, sin embargo, que ello afecta, sin embargo, a slo una parte
reducida de la produccin mundial, ya que -como antes se seal- la gran mayora de la produccin
mundial sigue desenvolvindose en mercados de mbito local o nacional.
A pesar de ello, todos los procesos de globalizacin, liberalizacin, desregulacin y
despliegue de alianzas estratgicas entre grandes empresas, junto a los retos ya citados del cambio
estructural en la actual fase de transicin tecnolgica, conllevan conjuntamente a un contexto de
mayor exposicin de los diferentes sistemas productivos territoriales. Dicho de otra forma, la tensin
competitiva internacional introduce tambin progresivamente mayores exigencias en todos los
mercados locales. Los procesos de adaptacin estructural y de globalizacin exponen a mayores
exigencias de eficiencia productiva y competitividad no slo a las actividades industriales, sino al
conjunto de la economa, ya se trate del mbito rural o urbano, ya sea en los sectores agrario, minero
o de servicios.
As pues, para lograr la eficiencia productiva y competitividad es crucial mantener la tensin
por la innovacin, lo cual es un ejercicio que no slo compete a las empresas, sino a las relaciones de
las empresas entre s y, sobre todo, a las relaciones de las empresas con su propio entorno territorial
desde el que se construyen las ventajas competitivas dinmicas. Si esto es vlido para todo tipo de
empresas, lo es mucho ms para las microempresas y pequeas y medianas empresas, las cuales por
s solas no pueden acceder a los servicios de desarrollo empresarial que requieren hoy los procesos
de innovacin productiva y de gestin. Slo de esta forma las pequeas y medianas empresas podrn
desplegar redes locales con proveedores y clientes, as como con entidades de consultora,
capacitacin, u otras, a fin de captar las externalidades derivadas de la asociatividad, la proximidad
territorial, las economas de aglomeracin, y las derivadas de las relaciones entre socios y
colaboradores (partenariado) en el territorio, reduciendo con todo ello los niveles de incertidumbre y
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los costes de transaccin.

El territorio y el medio local se convierten, de este modo, en lugar de estmulo de
innovaciones y de amplificacin de informaciones, actuando como un "actor" suministrador de
recursos estratgicos y externalidades positivas para la eficiencia productiva y la competitividad
empresarial. Entre los factores estratgicos para la construccin de estos entornos innovadores
territoriales podemos diferenciar los de naturaleza tangible, tales como la composicin sectorial de la
base econmica local, los tipos y tamao de empresas, la estructura y nivel de costos y precios de los
factores, la naturaleza de los productos y procesos productivos, el medioambiente y las
infraestructuras fsicas, entre otros. Pero hay tambin factores de naturaleza intangible, los cuales
dependen de la capacidad de los empresarios y de los actores locales en general, tanto pblicos como
privados, para crear o mantener las condiciones e institucionalidad apropiadas para el fomento de las
innovaciones productivas y de gestin, a travs del despliegue de acuerdos de concertacin
estratgica y su concrecin en instituciones o agencias de desarrollo local. Estos componentes
intangibles de capital social son determinantes en el xito de las iniciativas de desarrollo
econmico local.
Todos estos procesos de "destruccin creadora" de actividades econmicas locales han
existido siempre, aunque en el momento actual se producen de forma ms radical y acelerada,
afectando a amplios colectivos de poblacin y territorios, con impactos mayores en trminos de
desempleo, tanto en los pases en desarrollo como en los pases desarrollados. Por supuesto, la
intensidad de tales impactos es diferente en unos casos y otros, dependiendo del perfil productivo
territorial, de si se trata de un medio rural o urbano, u otras caractersticas especficas.
En el medio urbano, con diferencias notables segn los distintos tipos de ciudades, estos
cambios estructurales afectan a la propia evolucin de las mismas, ya que en ellas se reflejan, entre
otros, los procesos de desindustrializacin, o la inmigracin procedente de la crisis del medio rural o
de la situcin de subdesarrollo en otros pases, con el consiguiente declive de algunos barrios y el
incremento de problemas urbanos; junto al crecimiento en otras reas urbanas en las que se
concentran los servicios financieros, los servicios avanzados a empresas, o las zonas residenciales
para los grupos de alto ingreso. Se da as, simultneamente, la coexistencia de economas externas
derivadas de la aglomeracin de actividades del "terciario avanzado", que se concentra en algunas
reas o barrios de las ciudades medias y grandes, junto a deseconomas debidas a la misma
aglomeracin urbana, con incremento de problemas y violencia social, degradacin del
medioambiente, etc.
En el medio rural el panorama es algo diferente, ya que en l, la crisis de la agricultura
tradicional; la temporalidad de los trabajos agrcolas; la despoblacin ocasionada por la emigracin
(sobre todo de los contingentes ms jvenes) a las ciudades; el dficit de infraestructuras bsicas y
de servicios personales y empresariales; o el deterioro del medioambiente por el uso reiterado de
prcticas de cultivo inapropiadas o por la deforestacin son, entre otros, problemas que sitan las
posibilidades de gestin municipal en escenarios ms adversos. Junto a ello existen, no obstante,
algunas potencialidades vinculadas a la mayor valorizacin social del espacio rural desde el punto de
vista de la produccin de los bienes ambientales; as como a las posibilidades de diversificacin
productiva a partir de actividades de origen agrcola, ganadero o forestal; la potenciacin de la
artesana o la pesca artesanal; las diversas opciones de turismo rural o ecolgico que, entre otras
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alternativas, deben contemplarse en el impulso del desarrollo econmico local en el medio rural, el
cual no es slo escenario de la actividad agraria, como puede advertirse.
Las posibilidades hoy da mucho mayores que ofrecen las nuevas tecnologas de la
informacin, ya sea mediante los modernos sistemas de informacin geogrfica o para superar
algunas de las dificultades de la mayor distancia, deben ser orientadas a indagar nuevas
oportunidades de diversificacin productiva y de generacin de empleo e ingreso en el mbito rural,
a fin de lograr mantener la poblacin de forma ms equilibrada en el territorio, lo cual es, adems,
necesario desde el punto de vista del desarrollo sostenible ambientalmente.
As pues, los impactos del ajuste estructural son muy diferentes en los distintos territorios.
En algunos casos encontramos la crisis de sectores industriales maduros, como la siderurgia,
construccin naval, qumica bsica, sector textil, o extraccin de carbn, entre otros; ante lo cual la
gestin del desarrollo econmico local debe enfrentar problemas de reconversin industrial y
reciclaje de recursos humanos, lo cual requiere, por lo general, apoyos sustantivos desde las esferas
de la administracin pblica, central y regional. De otro lado, encontramos tambin economas
locales que pueden aprovechar las nuevas oportunidades creadas por las tendencias de dinamismo
existentes en el contexto global (como es el caso de territorios situados en los nuevos corredores de
comercio o turismo internacional, o en la cercana de las reas metropolitanas dinmicas), casos en
los que deben gestionarse problemas de crecimiento y presencia de inversiones forneas, a fin de
articularlas en mayor medida con las actividades productivas y los recursos locales. Tambin pueden
darse situaciones mixtas, que combinen en algunos territorios ambas situaciones de declive de
algunos sectores junto a la emergencia de nuevas oportunidades.
Como se ha sealado, en estas ltimas dcadas han ido emergiendo en diversos pases de
Europa Occidental importantes iniciativas locales de desarrollo que constituyen, en la prctica,
ejercicios de adaptacin flexible a las nuevas y mayores exigencias y dificultades de la
reestructuracin o ajuste estructural, y que se caracterizan por el intento decidido de buscar un
mayor aprovechamiento de los recursos endgenos a travs de la mejor articulacin en red de los
diferentes actores socioeconmicos locales (empresas, universidades, municipalidades, centros
tecnolgicos, consultoras, entidades financieras, etc.), a fin de incorporar mayores contenidos de
"intangibles" en el valor agregado de conocimientos concretos en la actividad productiva y la gestin
empresarial, ya sea mediante la mejor vinculacin entre los sistemas de educacin y capacitacin
con el perfil del sistema productivo local, la mejora de la comercializacin, la incorporacin de
diseo y calidad en los productos, etc.
La construccin de entornos innovadores territoriales mediante una poltica combinada de
fortalecimiento de las Administraciones Locales (regiones, provincias y municipios) y el fomento de
las microempresas y pequeas y medianas empresas son, pues, ejes estratgicos fundamentales de
las iniciativas de desarrollo local, en las cuales la decisin y lucidez de los responsables locales y
regionales es un aspecto crucial. Estas iniciativas de desarrollo local en los pases desarrollados
muestran una diversidad de trayectorias y de formas de organizacin de la produccin y los
mercados, pero tienen, no obstante, muchos rasgos comunes que conviene resear:
Un territorio de referencia con una cierta homogeneidad, donde operan redes de actores con
comportamientos identificables e independencia de decisin, y donde funciona un aprendizaje
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dinmico que permite a los actores locales modificar sus comportamientos segn los cambios en
el contexto externo, tratando de buscar soluciones apropiadas a las nuevas situaciones.
Modos de coordinacin institucional ms o menos formalizados, as como recursos de

cooperacin y de intercambio entre empresas locales, combinando a la vez relaciones de
asociatividad y de mercado.
Una actitud social favorable ante la innovacin tecnolgica, as como capacidades especficas
para la misma, dentro de una cultura local de desarrollo capaz de producir sinergias locales y
aprovechar impulsos externos favorables.
Dotacin de factores de produccin intangibles, tales como el "saber-hacer", la existencia de

centros de investigacin y desarrollo (I+D) prximos a los ncleos empresariales decisivos, la
cultura tcnica, los cuales constituyen la base de las ventajas competitivas dinmicas y de la
generacin de externalidades positivas y de efectos de proximidad favorables a la innovacin
productiva y empresarial.
Un mercado de trabajo local flexible, transparente y dinmico, capaz de proporcionar seales

claras y rpidas para asegurar permanentemente el suministro de informacin para la
cualificacin de los recursos humanos y el diseo de itinerarios personales para el empleo; y una
mano de obra mvil, especializada y polivalente, abierta a la innovacin, a la cultura tcnica y al
espritu emprendedor.
La existencia de organismos de desarrollo local resultado de la concertacin pblico-privada de

actores territoriales, los cuales implementan los acuerdos por el desarrollo y el empleo a nivel
local, y son respaldados por autoridades locales dinmicas y lcidas respecto a su importante
funcin como catalizadoras y animadoras de tales iniciativas.
En algunos casos estas iniciativas innovadoras descansan en sistemas de redes de pequeas y

medianas empresas, pero en otras ocasiones pueden coexistir con la presencia de grandes empresas,
las cuales subcontratan localmente algunas actividades sustantivas de la base econmica local.
Tampoco faltan situaciones donde la lgica funcional y sectorial de la gran empresa domina toda la
escena, imponiendo su propio ritmo al conjunto de la economa local, o bien se sita en ella a modo
de "enclave", con limitados o reducidos efectos de difusin hacia el resto de las actividades
econmicas locales.
Como vemos, las nuevas exigencias de la actual fase de reestructuracin o ajuste estructural,
unidas a los impactos derivados del despliegue de los procesos de globalizacin econmica
internacional (los cuales poseen tambin su impacto y oportunidades a nivel territorial, como hemos
sealado), provocan un conjunto de situaciones a nivel local bien complejo y diferenciado. Es por
ello que no es posible dar respuestas eficientes en trminos de polticas de desarrollo ante tan
diversas situaciones econmicas desde una aproximacin centralista y sectorial. En su lugar se
requiere un diseo de polticas en el que las Administraciones Locales (regionales, provinciales y
municipales) intervengan como actores decisivos en el ejercicio de concertacin de actores pblicos
y privados para hacer frente a las diferentes situaciones.
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Vemos, en suma, que el desarrollo no se difunde por una sola va, esto es, la basada en la
gran empresa, la produccin a gran escala y la gran concentracin urbana, sino que tambin se
despliega por otras vas ms "difusas", a travs de diversas iniciativas basadas en sistemas locales de
empresas o "distritos", los cuales muestran tambin su eficiencia en la organizacin productiva, al
tiempo que indican cmo desde los territorios es posible impulsar y protagonizar polticas de
desarrollo, an con las dificultades o datos del actual contexto internacional.
Las iniciativas locales de desarrollo constituyen, pues, una respuesta de parte del sistema
productivo y empresarial de algunos territorios, llevadas a cabo -por lo general- de forma concertada
con diferentes agentes sociales locales, pblicos y privados, ante las superiores exigencias del actual
proceso de reestructuracin productiva, el cual se desenvuelve en el contexto de lo que se ha
denominado, con acierto, una nueva "fase de transicin" en la acumulacin capitalista (Prez, 1986),
tras el agotamiento del modelo de desarrollo fordista.
La promocin y modernizacin de los sistemas productivos locales responde, pues, a las
exigencias de transformacin productiva, empresarial y organizativa que, en esta fase "posfordista",
obligan a buscar formas ms flexibles y eficientes en el mbito de la acumulacin del capital, de un
lado, del mismo modo que el diseo de polticas de desarrollo local responde, de otro lado, a las
necesidades de adaptacin socioinstitucional y poltica en la esfera de la regulacin. En otras
palabras, el ajuste no se reduce nicamente a la reestructuracin econmica, ya que requiere,
igualmente, las necesarias adaptaciones socioinstitucionales y reformas polticas, que implican la
modernizacin del Estado, as como el estmulo de la participacin ciudadana y el fomento de las
actitudes innovadoras y creativas en la sociedad local.
En resumen, tal como seala Vzquez Barquero (1993) los sistemas productivos locales (o
sistemas locales de empresas) y la poltica de desarrollo local pueden visualizarse como dos
dimensiones del proceso actual de la reestructuracin o ajuste productivo. La primera de dichas
dimensiones constituye una forma territorial (y por tanto, flexible) de acumulacin del capital;
mientras la segunda puede interpretarse como uno de los instrumentos de regulacin, cuyo xito se
debe a su mayor flexibilidad o capacidad para la coordinacin de las actuaciones y la cooperacin
entre los diferentes actores pblicos y privados territoriales necesarios para el desarrollo econmico
local.
As pues, el viejo Estado burocrtico formado durante la fase "fordista", as como las
instituciones creadas en aquel tipo de concertacin social entre las cpulas de las organizaciones
estatales, empresariales, sindicales y polticas, deben dar paso a un conjunto de Administraciones
Pblicas ms flexibles y descentralizadas territorialmente, as como a organizaciones ms apropiadas
en los diversos mbitos empresarial, sindical, poltico y ciudadano, a fin de alentar de forma ms
eficiente los procesos de concertacin estratgica entre actores sociales en los campos esenciales
del desarrollo productivo y empresarial, la organizacin del trabajo, y la regulacin social y poltica
en los diversos territorios existentes al interior de cada pas.
Sobre la reestructuracin productiva y organizativa actual conviene subrayar tambin que no
se trata nicamente de la existencia de retos u oportunidades sino, ms bien, de exigencias que se
plantean hoy a los diferentes sistemas productivos locales, en un contexto cada vez ms globalizado,
caracterizado por una mayor exposicin externa de las diferentes economas locales, lo que implica
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una pugna competitiva superior en los distintos mercados, tanto internacionales como locales. Ante
ello, algunos territorios (regiones, ciudades, localidades), como muestra la experiencia internacional
reciente, se organizan y conciertan actuaciones dirigidas a impedir el declive de sus economas,
mientras que otros territorios buscan nuevas oportunidades en los mercados.
Si el desarrollo econmico es resultado del esfuerzo organizado de toda la sociedad y no
puede seguir considerndose slo como un ejercicio de planificacin desde el Estado central, ni
tampoco fruto de la actuacin individual de las empresas, parece clara la necesidad de nuevos
planteamientos ms pragmticos y menos ideologizados sobre el tema, en los cuales el territorio y el
desarrollo local tengan un papel fundamental. En ello resulta crucial la reinvencin de la gestin
pblica, a fin de incorporar una concepcin integral de la innovacin tecnolgica como un proceso
de cambio social, institucional y cultural, en el que la concertacin entre los diferentes actores
sociales territoriales sustituya a los diseos fragmentarios y parciales de la anterior prctica
planificadora centralista, junto a una actuacin selectiva que identifique los correspondientes
"clusters" o sistemas productivos locales e incluya las polticas de desarrollo econmico territorial
como parte fundamental de las estrategias nacionales de desarrollo.
En este sentido, la visin de largo plazo y la consideracin de los diferentes niveles de las
polticas de desarrollo deben ser incorporados en la gestin pblica estratgica, la cual no es
nicamente exclusiva del Estado central, sino que es tambin competencia de las Administraciones
Pblicas territoriales, as como del conjunto de los actores sociales locales. El abandono de la lgica
de la pasividad o el subsidio, y la incorporacin de una cultura local innovadora, son componentes
de este nuevo enfoque, al igual que el diseo institucional no burocrtico, dotado de agilidad y
eficiencia operativa.
En conclusin, entre los rasgos comunes del nuevo planteamiento del desarrollo territorial
destacan:
a) Las actividades orientadas a la promocin del potencial de desarrollo endgeno y no slo a la
captacin de inversiones forneas.
b) La importancia de la dimensin territorial de la poltica tecnolgica a fin de facilitar el fomento
de las potencialidades endgenas de cada zona.
c) La atencin prioritaria a las pequeas y medianas empresas y microempresas, lo cual permite
introducir criterios de rentabilidad social y generacin de empleo e ingreso entre la mayora de la
poblacin, y no slo guiarse por los estrechos criterios de la rentabilidad financiera inmediata.
d) El aseguramiento del acceso a los servicios de desarrollo empresarial en el "entorno" territorial, a
las microempresas y PYMES.
e) El desarrollo de redes institucionales y acuerdos de cooperacin y complementariedad
territoriales en la construccin del entorno innovador territorial apropiado.
Este enfoque posee diferencias sustantivas con el planteamiento tradicional de las polticas
de desarrollo territorial, tanto en lo relativo al diseo de la estrategia, determinacin de objetivos y
mecanismos de actuacin, tipos de gestin y agentes participantes en la misma (Esquema 2.11). As,
mientras en el planteamiento tradicional priman la visin funcional o sectorial y el inters por el
desarrollo polarizado, en el nuevo planteamiento destaca la importancia de la difusin del
crecimiento econmico y el empleo, con una visin territorial del proceso de desarrollo. Igualmente,
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en el nuevo planteamiento resalta la innovacin, calidad y flexibilidad como criterios de actuacin

organizacional y productiva, as como la difusin de estos criterios en numerosos proyectos,
destacando ms la calidad que el mero crecimiento cuantitativo y la concentracin en grandes
proyectos, tal como se seala en el planteamiento tradicional. La movilizacin del potencial
endgeno y la utilizacin de recursos locales y externos se seleccionan como mecanismos de
actuacin en el nuevo planteamiento, a diferencia de las preocupaciones tradicionales por la
atraccin de inversiones forneas y la suposicin de movilidad de la fuerza de trabajo. Finalmente,
en cuanto al tipo de organizacin y los agentes principales, el nuevo planteamiento destaca la
importancia de la gestin local del desarrollo y la creacin concertada de organizaciones e
institucionalidad de carcter intermedio o mesoeconmico, frente a la gestin y administracin
centralista de los recursos; as como la relevancia de las Administraciones Pblicas territoriales,
microempresas y PYMES, y resto de la sociedad civil local, y no solamente el Estado central y las
grandes empresas.
ESQUEMA 2.10
UN PLANTEAMIENTO INTEGRAL PARA EL DESARROLLO LOCAL
* EL DESARROLLO ES RESULTADO DEL ESFUERZO ORGANIZADO DE TODA LA SOCIEDAD
No es producto de una planificacin desde el Estado Central
La empresa no acta en el vaco
* NECESIDAD DE REINVENTAR LA GESTIN PUBLICA:
Visin de largo plazo
Concepcin integral de la innovacin como un proceso de cambio social, institucional y cultural
Concertacin con los diferentes actores sociales territoriales y bsqueda de acuerdos por el desarrollo
local sostenible y el empleo
Abandono de la lgica de subsidio e introduccin de una cultura innovadora y emprendedora
Carcter institucional no burocrtico, con agilidad y operatividad
* RASGOS COMUNES DE UN NUEVO PLANTEAMIENTO DE DESARROLLO TERRITORIAL:
Las actividades se orientan a la promocin del potencial de desarrollo endgeno y no slo a la captacin
de inversiones forneas
Importancia de la dimensin territorial de la poltica tecnolgica y fomento de potencialidades endgenas
especficas de cada zona o mbito local
Atencin prioritaria a las PYMES, a fin de introducir criterios de rentabilidad social y generacin de
empleo, y no slo la rentabilidad financiera inmediata
Asegurar el acceso territorial a los servicios de apoyo a la produccin
Desarrollo de redes institucionales y acuerdos de cooperacin para construir un entorno innovador
Consideracin de la sostenibilidad ambiental de las diferentes opciones productivas
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__________
F. Alburquerque
ESQUEMA 2.11: POLTICAS DE DESARROLLO TERRITORIAL PREDOMINANTES

PLANTEAMIENTO TRADICIONAL
NUEVOS PLANTEAMIENTOS
ESTRATEGIA DOMINANTE
* DESARROLLO POLARIZADO
(VISION FUNCIONAL)
* DESARROLLO DIFUSO
(VISION TERRITORIAL)
OBJETIVOS
* CRECIMIENTO CUANTITATIVO
* GRANDES PROYECTOS
* INNOVACION, CALIDAD Y
FLEXIBILIDAD
* NUMEROSOS PROYECTOS
MECANISMOS
* REDISTRIBUCION Y MOVILIDAD
DEL CAPITAL Y EL TRABAJO
* MOVILIZACION DEL
POTENCIAL ENDOGENO
* UTILIZACION DE LOS
RECURSOS LOCALES Y
EXTERNOS
ORGANIZACION
* GESTION CENTRALIZADA
* ADMINISTRACION CENTRAL DE
LOS RECURSOS
* GESTION LOCAL DEL

DESARROLLO
* CREACION CONCERTADA DE
ORGANIZACIONES
INTERMEDIAS
AGENTES
* ESTADO CENTRAL
* ADMINISTRACIONES PUBLICAS
TERRITORIALES
* ESTADO CENTRAL
* PYMES Y MICROEMPRESAS
* ACTORES SOCIALES LOCALES
* ORGANISMOS INTERMEDIOS
* ENTES SUPRANACIONALES
DE INTEGRACION ECONOMICA
* GRANDES EMPRESAS
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Captulo 3: Las iniciativas de desarrollo local. Tipologa y rasgos principales

En el anlisis de las iniciativas locales que han ido surgiendo en diversos pases desarrollados en
estas dos ltimas dcadas como formas flexibles de adaptacin al cambio estructural, cabe distinguir
tres tipos diferentes, segn que el objetivo principal de las mismas se haya orientado,
respectivamente, a la creacin de empleo, al desarrollo de nuevas empresas o al desarrollo
econmico local en sentido amplio.
Desde el inicio de los aos ochenta, las iniciativas locales de empleo (ILE) surgen como
resultado de la conjuncin de esfuerzos a nivel local para encarar el creciente problema del
desempleo provocado por la crisis estructural. Dichas iniciativas tratan de dar respuestas apropiadas,
en cada territorio, a las circunstancias especficas del desempleo, problema ste que la aproximacin
desde el nivel central y las polticas macroeconmicas y sectoriales no parecen capaces de resolver.
De esta forma, a nivel local, y con una colaboracin decisiva desde las municipalidades, se ha ido
desplegando un conjunto diverso de iniciativas orientadas a la creacin de empleo; la formacin de
pequeas empresas individuales o cooperativas para la realizacin de determinadas actividades o
prestacin de servicios; o la constitucin de redes de ayuda en la lucha contra la exclusin social
mediante la creacin de actividades productivas. En otros casos se ha estimulado la constitucin de
observatorios locales sobre el mercado de trabajo, as como la elaboracin de bases de datos sobre
el empleo y otras iniciativas, todas ellas tratando de definir con la mayor precisin posible los
itinerarios personales en la bsqueda de empleo en cada territorio. En algunos casos, para la puesta
en marcha de estas iniciativas, se han reorientado y gestionado directamente, desde el mbito local,
recursos proporcionados por las instancias centrales de la Administracin Pblica.
Las iniciativas locales de desarrollo empresarial (IDE) surgieron adicionalmente a las
iniciativas locales de empleo, como resultado de la mayor valorizacin social del papel de la
pequea empresa y el reconocimiento de su importancia en la creacin de empleo e ingreso y en la
difusin territorial ms equilibrada del crecimiento econmico. En tal sentido, dichas iniciativas de
desarrollo empresarial buscan promover valores culturales favorables al espritu empresarial
innovador, la creatividad y la asuncin del riesgo, tratando de estimular el surgimiento de empresas
en grupos de poblacin tradicionalmente alejados de estas prcticas y actitudes, como los
desempleados, mujeres, jvenes o inmigrantes. Se trata, en lo esencial, de luchar contra la lgica de
subsidio o la pasividad de estos actores sociales, a fin de estimular la necesidad de dar respuestas
propias basadas en un mejor aprovechamiento de las potencialidades existentes. La puesta en
marcha de redes locales o agencias de formacin, de apoyo y seguimiento para la creacin de
empresas financiadas por programas gubernamentales o por fundaciones privadas, constituyen
iniciativas de este tipo, al igual que los programas de ayuda a la creacin de empleo o de pequeas
empresas por los propios desempleados.
Finalmente, las iniciativas de desarrollo local (IDL) suponen un paso adicional al de las
anteriores iniciativas locales de empleo e iniciativas de desarrollo empresarial, las cuales resultaban
insuficientes por s mismas para provocar procesos de desarrollo dinmico a nivel local. Se trata, en
este caso, de enfocar de forma ms integral los diferentes problemas de la cualificacin de los
recursos humanos locales para el empleo y la innovacin de la base productiva y tejido empresarial
existentes en el mbito local. De esta forma, las IDL vienen a coordinar y reemplazar en un cuadro
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coherente las iniciativas locales dispersas que haban ido surgiendo, primero, en la bsqueda de
empleo y, luego, en la promocin de empresas a nivel local.
El desarrollo econmico local se muestra, pues, como un proceso en el cual los actores o
instituciones locales se movilizan para apoyar las diferentes acciones, tratando de crear, reforzar y
preservar actividades y empleos, utilizando los medios y recursos del territorio. Adems de
coordinar las iniciativas anteriores (por el empleo y el desarrollo empresarial), las IDL se orientan a
mejorar las condiciones del entorno local, tratando de construir un ambiente territorial favorable a la
actividad empresarial innovadora, dando con ello una seal clara de las apuestas territoriales por la
modernizacin productiva y la decisin para enfrentar el cambio estructural de forma decidida. El
nfasis se pone no slo en los indicadores habituales de resultados cuantitativos, sino,
fundamentalmente, en los aspectos cualitativos y extraeconmicos (sociales, culturales y
territoriales), los cuales son integrados como factores aglutinantes y facilitadores del desarrollo, en
su capacidad para buscar soluciones desde el propio mbito territorial, mediante un mejor
aprovechamiento de los recursos endgenos existentes y la vinculacin en red de los diferentes
actores socioeconmicos locales. Se rechaza as, implcitamente, la visin habitual del desarrollo
como resultado de una secuencia nica de transicin hacia la industrializacin, la urbanizacin y la
gran empresa, subrayando la diversidad de situaciones y estrategias de desarrollo posibles en cada
territorio, segn sus caractersticas especficas, recursos y potencialidades. En esta perspectiva,
como se ha sealado, el territorio pasa a ser un actor decisivo de desarrollo, al constituir el referente
principal del proceso y un mbito definido de interaccin y decisin para los diferentes actores
sociales.
Las IDL tienen, pues, un contenido territorial en la medida que responden a problemas
identificados localmente; son concebidas para alcanzar objetivos locales; y protagonizadas por
actores locales; lo cual las diferencia de las actuaciones de desarrollo regional concebidas a
iniciativa de los gobiernos y administraciones centrales, con finalidades esencialmente
redistributivas. Como vemos, uno de los rasgos especficos de las IDL es el nfasis que se pone en
los procesos, la dinmica econmica y social, y los comportamientos de los actores o agentes
locales, ms que en los resultados cuantitativos. De esta forma, se parte de la conviccin de que las
disparidades entre economas locales son tambin reflejo de diferencias existentes en capacidades
de iniciativa frente a los problemas o contexto existentes, y no se explican por las diferentes tasas de
crecimiento del producto, lo cual no constituye nada ms que un resultado del proceso de desarrollo.
Esta diferencia entre la informacin sobre capacidades de iniciativa (las cuales no se
limitan al mbito econmico exclusivamente) e informacin acerca de resultados es crucial, ya
que, por lo general, la informacin econmica disponible tiende a referirse a los resultados del
proceso y, de forma menos sistemtica y precisa, a las capacidades de iniciativa y caractersticas
explicativas del proceso mismo de desarrollo local, sus recursos, actores y potencialidades. Ello
obliga a las IDL a abordar desde el inicio una decidida concentracin de esfuerzos y recursos
humanos para cubrir esta laguna informativa, ya que sin una precisa identificacin de la
problemtica econmica territorial y sus potencialidades no resulta posible decidir los
instrumentos y polticas apropiadas. De este modo, las IDL poseen una visin ms integrada y
superadora de la habitual visin sectorial de la economa, al articular en el territorio los diversos
planos de lo econmico, social, medioambiental, cultural e institucional, tratando de dar al
conjunto una coherencia mayor en la estrategia de desarrollo local.
Pgina 34
Esta voluntad de integracin de los diferentes aspectos econmicos, sociales, culturales,

institucionales y ambientales, se basa en la idea de que no es correcto deslindar las diferentes
polticas, ya que todas ellas son parte de las estrategias de desarrollo, no siendo las polticas
sociales o ambientales ningn coste o traba para el desarrollo econmico, sino inversiones
estratgicas del mismo. En efecto, la valorizacin del recurso humano, portador de conocimiento,
es una variable decisiva de la apuesta de futuro, as como lo es, tambin, la evaluacin previa
para la eleccin de las opciones ms sostenibles ambientalmente, a fin de preservar y valorizar el
capital natural. Esta integracin de diversas facetas no puede plantearse eficientemente desde una
sola instancia central, y requiere una aproximacin desde cada territorio o mbito local concreto, a
fin de buscar una coordinacin y combinacin apropiada de recursos internos y externos,
movilizados principalmente por la concertacin estratgica de actores territoriales, pblicos y
privados.
Junto a este rasgo de integracin territorial de actividades e instrumentos, cabe aadir
tambin el fomento de la diversificacin productiva como factor de solidez de la economa local,
tratando de reducir los excesivos niveles de vulnerabilidad o dependencia externa. Este esfuerzo de
diversificacin productiva, que debe indagarse a partir de las actividades econmicas existentes y de
las oportunidades nuevas que puedan plantearse de forma viable, obliga a la dotacin en el entorno
innovador territorial de organismos dedicados a promover estas iniciativas y posibilidades de
diversificacin, para lo cual los Institutos Tecnolgicos Sectoriales, los Centros de Empresa e
Innovacin, o los Parques Tecnolgicos, pueden ser herramientas tiles. En todo caso, es claro que
las economas y sociedades locales ms diversificadas poseen mayor capacidad de enfrentar los
cambios y generar efectos multiplicadores internos en trminos de nuevas actividades productivas y
nuevas fuentes de empleo e ingreso.
Otra caracterstica importante de las IDL se refiere a su desenvolvimiento a partir de una
lgica de proyecto, esto es, no responden a una secuencia previamente planificada y definida, sino
que proceden mediante ajustes sucesivos, paso a paso, segn decisiones que los propios actores
locales e institucionalidad existentes van decantando. Un planteamiento como ste tiene mayor
capacidad para responder adecuadamente a los cambios e incertidumbre del contexto actual, a la
complejidad de los problemas, a los funcionamientos imprevisibles de los mercados y los
comportamientos aleatorios de los actores. Ello permite, tambin, traducir con ms rapidez ideas y
oportunidades en acciones, adaptndolas a los entornos especficos y a las circunstancias cambiantes
(OCDE, 1993). Este modelo de intervencin, como resultado de adaptaciones y exploracin
incesantes, requiere competencias y habilidades precisas y descansa ampliamente en el aprendizaje
por la experiencia o la transferencia de las "mejores prcticas" como gua para la accin.
En todo caso, tal concepcin del desarrollo es claramente diferente, tanto del planteamiento
que confa en las fuerzas del mercado (la "mano invisible") para organizar los elementos de la oferta
y difundir de forma equitativa el empleo y el ingreso sin necesidad de intervencin pblica; como
de la planificacin centralista y su burocrtico andamiaje de instrumentos y recursos organizados
verticalmente desde las instituciones pblicas centrales para promover los procesos de desarrollo.
As pues, las IDL suponen, de algn modo, una gestin flexible que trata de corregir, al mismo
tiempo, las imperfecciones de los mercados que restringen el potencial de desarrollo y las
posibilidades de innovacin de las microempresas y PYMES; y los efectos indeseables de las
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intervenciones pblicas centralistas, la rigidez burocrtica y reglamentaria, o la sumisin a los ciclos

electorales, entre otros aspectos. La puesta a punto de entidades mixtas, ya sea agencias de
desarrollo local (o regional) entre actores pblicos y privados, situadas entre el "mercado" y la
"jerarqua", susceptibles de corregir estos tipos de imperfecciones constituye, por tanto, otra
caracterstica importante de las iniciativas ms exitosas de desarrollo local.
En sentido amplio, el desarrollo econmico local es resultado de decisiones y actuaciones
que se despliegan en tres mbitos distintos. De un lado, estn las actuaciones internas a las
empresas, tales como las decisiones de inversin, la cualificacin de los recursos humanos y las
mejoras de la organizacin y gestin empresarial, entre otras; de otro lado, las actuaciones
realizadas de forma asociativa tales como la creacin de redes entre empresas vinculadas entre s a
travs de eslabonamientos productivos o pertenecientes a sectores conexos; y, finalmente, estn las
relaciones existentes entre las empresas y el entorno territorial donde stas se encuentran, ya que
dicho entorno debe facilitar el acceso a los servicios de desarrollo empresarial y poseer los
componentes de infraestructura de calidad apropiados.
Las actuaciones externas a las empresas, que dotan al territorio o mbito local de mayores
capacidades para estimular su base econmica y mejorar el clima innovador empresarial, involucran
campos de accin muy diversos, tales como la calidad y orientacin de las infraestructuras bsicas,
la gestin no especulativa del suelo, la formacin y el empleo, la creacin y fomento de empresas, la
difusin de la investigacin y desarrollo (I+D), la financiacin de las microempresas y PYMES, la
coherencia entre las polticas sectoriales y territoriales, la promocin comercial, y el estmulo de la
cultura local de desarrollo. Incluso las actuaciones tradicionalmente consideradas como propias de
las esferas social, urbanstica o ambiental (como los programas frente a la pobreza, la poltica de
vivienda o las actuaciones en favor del medioambiente), deben ser replanteadas desde la perspectiva
del desarrollo econmico local, a fin de asegurar su mayor eficiencia y eficacia, en relacin a los
objetivos que persiguen. En cada uno de estos diversos campos de accin es posible identificar,
pues, proyectos especficos de diferente tamao o envergadura, que los actores locales planteen,
desde las fases iniciales de su diseo o concepcin, hasta su puesta en marcha, seguimiento y
evaluacin.
Los actores locales pueden ser pblicos, privados o mixtos, esto es, resultado de la
concertacin entre ambos. Los principales actores pblicos locales son las autoridades
subnacionales (municipales, provinciales y regionales) que estn al frente de las administraciones
territoriales. Otros actores pblicos relevantes pueden ser las universidades y liceos tcnicos, centros
de extensin tecnolgica, institutos de capacitacin y empresas de consultora empresarial,
entidades financieras pblicas, entre otros. Entre los actores privados hay que sealar las
asociaciones y cmaras de empresarios, entidades financieras privadas, cooperativas de trabajadores
y campesinos, sindicatos, centros de capacitacin y universidades privadas, organizaciones no
gubernamentales, y otros. Las agencias de desarrollo local o regional son una de las expresiones de
la institucionalidad concertada entre los diferentes actores sociales territoriales ms importantes.
Finalmente, hay que sealar que la transferencia de recursos, competencias y
responsabilidades hacia las administraciones locales, que implica el despliegue de los procesos de
descentralizacin; o hacia organismos privados o mixtos, segn el resultado de los procesos de
privatizacin; suponen una modificacin -a veces profunda- del reparto de papeles y relaciones
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entre los diferentes actores pblicos y privados. El avance de estos procesos de descentralizacin y
privatizacin suele afectar bastante ms a las acciones diseadas y puestas en marcha por actores
locales (a veces financiadas por programas nacionales) que a los proyectos ms importantes
elaborados desde el nivel central (como los de infraestructura, por ejemplo). En todo caso, no
siempre resulta fcil disociar las iniciativas locales de las acciones emprendidas en el marco de las
polticas regionales o sectoriales, que tienen su despliegue en el territorio en cuestin.
a)
Componentes de las iniciativas de desarrollo local
Las iniciativas locales de desarrollo subrayan algunos componentes principales tales como la
cualificacin de los recursos humanos; la construccin de redes e institucionalidad para reforzar el
funcionamiento de los mercados; el fomento de microempresas y PYMES y creacin de nuevas
empresas; la construccin de entornos innovadores a nivel territorial y la importancia de los factores
intangibles como elementos de xito en dichas iniciativas.
Los niveles de cualificacin, calidad y flexibilidad de los recursos humanos son
determinantes en la capacidad de las empresas para enfrentar las mutaciones estructurales. Dichas
aptitudes no son nicamente de naturaleza tcnica o profesional, sino que requieren tambin
capacidades de gestin empresarial e innovacin, as como habilidades para analizar y resolver
problemas, para generar confianza en las negociaciones y el establecimiento de acuerdos de
cooperacin. Por eso es que la adquisicin de tales competencias plantea a la cultura local y a los
sistemas de educacin bsica y capacitacin profesional a nivel territorial, exigencias de calidad y
adaptacin bien claros y, adems, la posibilidad de proceder al diseo de sistemas de formacin
continuada. Entre otros aspectos, son esenciales la aptitud del sistema educativo para estimular
desde la escuela el pensamiento creativo y las actitudes favorables al cambio y la innovacin, as
como la formacin empresarial. Todo ello requiere formas de aprendizaje adecuadas a cada
contexto y a cada medio territorial, tratando de dar respuestas eficientes en este terreno estratgico
de la cualificacin de los recursos humanos, de forma descentralizada y con la participacin de los
diferentes actores socioeconmicos territoriales.
La capacidad para identificar nuevos productos y procesos productivos, as como nuevos
segmentos de mercado o nuevas oportunidades de negocios depende, de forma determinante, sobre
todo en el caso de las microempresas y PYMES, de la construccin de mecanismos de cooperacin
e institucionalidad que faciliten la formacin de redes entre empresas y mayor eficiencia en los
eslabonamientos existentes entre las mismas y otros agentes decisivos. Por eso es que la
construccin de un entorno territorial facilitador de estas relaciones de subcontratacin de empresas
y agentes socioeconmicos resulta tan importante.
No se cuestiona con esto el principio genrico de que el mercado sea el mejor sistema de
gestin entre la oferta y la demanda; pero hay que intervenir para ayudar a la construccin de tales
mecanismos de mercado o para la correccin de sus imperfecciones, ya que dicho funcionamiento
nunca es genrico o abstracto, sino que se sita en un contexto institucional determinado. De este
modo, la construccin de redes de cooperacin entre empresas, y entre empresas y su entorno, para
acceder a los servicios de desarrollo empresarial, permite reducir significativamente los costes de
transaccin e incrementar la eficiencia en esos mercados de servicios y factores estratgicos. En
esto consiste la eficacia de las bolsas de subcontratacin de empresas, la existencia de distritos
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industriales, o de los sistemas locales de empresas, al facilitar conocimientos e informacin de la

oferta productiva y empresarial en el mbito territorial.
De igual modo, pueden tambin ser creados, del lado de la demanda, redes u organismos
capaces de facilitar la identificacin de los diferentes segmentos de mercado o de las nuevas
oportunidades existentes en campos tales como el medioambiente, los servicios sociales, la
rehabilitacin urbana, o la cultura, los cuales son tambin reas de despliegue posible de nuevas
iniciativas de desarrollo econmico local y empleo.
La importancia del fomento a las microempresas y PYMES y la creacin de nuevas
empresas constituye otro componente esencial de las IDL. Como sabemos, en el paradigma
"posfordista" actual, el tamao de la empresa no es el factor determinante ni la garanta de su xito.
Hoy da el ptimo de produccin no est relacionado nicamente con el logro de economas de
escala, sino que tambin cuentan, de forma decisiva, las economas de gama, diferenciacin y
calidad. En definitiva, resulta crucial el acceso al conocimiento e informacin estratgica sobre
tecnologas, y mercados, y no slo depende de la disponibilidad de recursos financieros cuantiosos.
Lo que importa es la innovacin tecnolgica y la buena gestin empresarial, a fin de poder asegurar
un funcionamiento con eficiencia productiva y capacidad de adaptacin rpida (flexibilidad) ante
escenarios preados de elementos de incertidumbre y cambio.
Suele decirse de las pequeas empresas que poseen mayor facilidad que las grandes para
efectuar estos procesos de adaptacin ante escenarios cambiantes. Pero ello depende, naturalmente,
de la calidad de los componentes del entorno territorial, a fin de que dichas empresas tengan acceso
a los servicios de informacin de tecnologas, productos y mercados que les permitan posicionarse
adecuadamente ante dichos cambios. Dado que la inmensa mayora de las empresas existentes son
de pequea y mediana dimensin, la existencia de tales entornos territoriales innovadores constituye
una cuestin determinante, a fin de poder fortalecer la base principal de la economa local, la cual es
importante, sobre todo, en trminos de empleo, ingreso y distribucin territorial ms equilibrada por
todas las regiones de los diferentes pases.
Los retos del cambio estructural son concretos y no genricos, es decir, diferenciados en
cada territorio. De ah que se requieran respuestas apropiadas que partan, en cada caso, de la precisa
identificacin de cada mbito local, a fin de evitar el planteamiento de polticas genricas o
uniformes desde el nivel central, que en poco ayudan a encarar los correspondientes desafos. Por
eso, se insiste en que el territorio es un actor decisivo de desarrollo, al constituirse en lugar de
incubacin de innovaciones, productor de externalidades positivas y economas de aglomeracin o
proximidad, y estimulador de un clima favorable para los nuevos emprendimientos empresariales y
la competitividad, la construccin de redes de empresas y la concertacin de actores pblicos y
privados (partenariado) para el desarrollo de la comunidad.
Finalmente, es importante subrayar la importancia de los factores de carcter intangible en
las iniciativas de desarrollo local. Los factores de naturaleza tangible, tales como la composicin
sectorial, las diferencias en los costes de produccin o la dotacin de infraestructuras bsicas, entre
otros, explican solamente una parte de las diferencias existentes entre las economas locales. Existe
otro tipo de factores de naturaleza intangible, que inciden tambin, de forma decisiva, en el
desarrollo local. Algunos son internos a las empresas, como la calidad de las relaciones laborales o
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la direccin empresarial no autoritaria, la cualificacin y flexibilidad de los recursos humanos

implicados, o la capacidad para identificar los segmentos de mercado; mientras otros son externos a
las empresas y especficos del entorno local, como la cooperacin entre empresas, la existencia de
redes entre diferentes actores socioeconmicos locales, o la cultura local de desarrollo.
En las IDL estos factores intangibles, la mayor parte de los cuales son de carcter
extraeconmico, resultan decisivos. Ellos son resultado de la concertacin estratgica de actores
locales, y se refieren fundamentalmente a los siguientes aspectos bsicos:
Existencia de liderazgo a nivel local, con capacidad de convocar y movilizar a los diferentes
actores sociales de la colectividad y de intermediar con las autoridades superiores al mbito
local.
Amplia conciencia y participacin de la comunidad local, sensibilizacin de los diferentes
actores en torno a las IDL, y elaboracin de una imagen activa y dinmica del propio
territorio.
Diagnstico minucioso de las fortalezas y debilidades, as como de las oportunidades y
amenazas del territorio en cuestin, que permita la definicin de orientaciones estratgicas
claras, junto al diseo de objetivos y polticas.
Una estrategia de desarrollo elaborada sobre la base de la cooperacin de los propios actores
locales, pblicos y privados, en un proceso capaz de generar confianza mutua y
determinados consensos bsicos en relacin al desarrollo econmico local y el empleo.
Preciso conocimiento del mercado de trabajo local y regional, y de las relaciones entre la
capacitacin, el empleo, el desarrollo empresarial y el perfil productivo del territorio en
cuestin, as como una gestin conjunta, con los diferentes actores e instituciones
territoriales, de los desajustes existentes en este campo.
Existencia de una Agencia de Desarrollo Local (o Regional), resultado de la concertacin de
actores pblicos y privados, gestionada por profesionales solventes, encargados/as de
ejecutar los proyectos y de constituir un foro permanente para reforzar los consensos bsicos
antes aludidos.
Alta sensibilidad sobre la importancia de los factores culturales y sobre la necesidad de
alentar las aptitudes creativas e innovadoras en la cultura local.
Una concepcin amplia del desarrollo, que contemple de forma integral los aspectos sociales
y ambientales como parte del proceso de desarrollo de la economa local.
El reconocimiento, en suma, de que el desarrollo es un proceso dinmico continuado,
sometido a cambios e incertidumbre, lo cual reclama una participacin permanente de la
comunidad para buscar las adaptaciones oportunas ante los cambios.
b)
Evaluacin de las iniciativas locales de desarrollo
Existe un amplio reconocimiento acerca de que las IDL son portadoras de innovaciones,
creatividad, fomento del espritu empresarial, con capacidad para reforzar los procesos de
asociatividad de empresas y concertacin entre diferentes actores sociales locales, estimulando con
ello propuestas concretas de adaptacin ante los cambios estructurales. Sin embargo, muchas veces,
estas IDL se quedan en un nivel experimental o como casos aislados, modificando poco los modos
tradicionales de intervencin econmica global. Asimismo, se requiere siempre un lapso de tiempo
relativamente amplio para poder apreciar sus resultados, ya que muchos de los factores de cambio
Pgina 39
constituyen inversiones de medio y largo plazo, al referirse a inversiones sociales, culturales o

educativas. La creacin de condiciones para poder reproducir con xito las IDL en otros territorios
tampoco es una tarea fcil. En realidad, no hay recetas apropiadas de aplicacin para las diferentes
situaciones territoriales.
Dicho todo esto, las evaluaciones existentes en los pases de la OCDE muestran con claridad
algunas conclusiones bastante rotundas, entre ellas que en Estados Unidos los estados con mejores
indicadores en trminos de empleo, ingreso, calidad de las relaciones laborales, justicia social y
calidad de vida, no son aquellos que buscan el abaratamiento de costes de produccin, salarios bajos
y subvenciones fiscales a las empresas, sino los que han estimulado la vitalidad empresarial
mediante el fomento de capacidades de desarrollo, tales como la calidad de los recursos humanos,
innovacin tecnolgica, infraestructuras bsicas, lneas apropiadas de financiamiento, las cuales son,
en gran medida, resultado de polticas regionales o locales dinmicas, adaptadas por las
administraciones de dichos Estados o ciudades, en colaboracin con el sector privado (OCDE,
1993). As pues, las estrategias que buscan reforzar los factores intangibles del desarrollo, como la
creacin de un clima de negocios, entornos innovadores y capacidades de gestin, son ms eficaces
que aquellas otras que pretenden solamente abaratar costes.
Se ha sealado anteriormente que las IDL no constituyen ningn recetario de aplicacin
generalizada y tampoco son garanta de xito. Un estudio de la OCDE sobre las iniciativas de
desarrollo local en diversas regiones con dificultades, mostr que en las zonas rurales ms
desprovistas de recursos y con niveles muy elevados de degradacin ambiental, las IDL difcilmente
lograron revertir dichas evoluciones negativas. Distinto fue el caso, sin embargo, de otras regiones
rurales o de tradicin industrial, donde las situaciones de crisis s pudieron ser enfrentadas con
mayor xito. Pero an as, las economas de estas regiones no estn al abrigo de las turbulencias del
contexto econmico general y de los nuevos ajustes. De manera que las IDL deben incorporar una
permanente atencin y capacidad de adaptacin flexible a los nuevos escenarios, a fin de modificar
adecuadamente sus respectivas estrategias en el sentido apropiado.
En esta misma lnea, no cabe duda de la importancia de vincular de forma ms estrecha y
eficiente las polticas regionales y las IDL. La paulatina aparicin de iniciativas de desarrollo local
ha ido poniendo en entredicho los planteamientos tradicionales de las polticas regionales de los
gobiernos centrales las cuales, an a mediados de los aos ochenta, continuaban basndose en el
intento de reducir las disparidades territoriales a travs de medidas directas, tales como las ayudas a
empresas, incentivos a la inversin exterior o la mejora de infraestructuras fsicas. Algunas de estas
ayudas fueron posteriormente sustituidas por subsidios sectoriales, subordinados a inversiones
orientadas a reforzar la productividad y la competitividad, junto a otras intervenciones destinadas a
la mejora de las infraestructuras viales y redes de comunicaciones y transporte, o para la formacin
y reciclaje de recursos humanos. Pero los limitados resultados de las polticas dirigidas a la
atraccin de inversiones extranjeras han llevado consigo el relativo desplazamiento de estas
prioridades hacia el enfoque ms novedoso de las actuales polticas regionales, las cuales buscan
mejorar, fundamentalmente, las condiciones de productividad del entorno territorial de las
empresas. As pues, en los pases de la OCDE, a partir de los aos ochenta, las polticas de
desarrollo regional se han reorientado con la finalidad de facilitar las adaptaciones a los cambios
estructurales (OCDE, 1993).
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De esta forma, con esta nueva orientacin, se ha producido una convergencia fundamental
de estas polticas con las IDL, basadas en la valorizacin de los recursos endgenos, la focalizacin
de la innovacin tecnolgica del tejido de PYMES, la construccin territorial de organismos
especializados en la promocin y difusin de tecnologas, la capacitacin de los recursos humanos
segn los requerimientos del desarrollo productivo territorial, la dotacin de infraestructuras bsicas
de investigacin y desarrollo, viveros de empresas, sociedades de capital riesgo y sociedades de
aval, elaboracin de bases de datos de desarrollo empresarial y observatorios locales del mercado de
trabajo local, entre otros. Por supuesto que el hecho de otorgar prioridad a la valorizacin de los
propios recursos respecto a la anterior atencin hacia la inversin extranjera, no supone que sta
ltima no sea relevante o que deba despreciarse. En realidad, el antagonismo entre estas alternativas,
exgena y endgena, carece de sentido. Hay que buscar siempre cmo endogeneizar los recursos
posibles -locales y externos- en una estrategia dirigida a la creacin de un entorno innovador
territorial para el desarrollo empresarial y la creacin de empleo.
En la reflexin acerca del desarrollo econmico local, las unidades de anlisis econmico no
pueden confundirse con las delimitaciones poltico-administrativas existentes (esto es, municipios,
provincias o regiones), ya que stas no tienen porqu coincidir con el rea en que se despliegan las
diferentes actividades econmicas significativas que tienen presencia, parcial o plena, en aquellas
unidades administrativas territoriales. Esto es algo bastante conocido, pero no parece tener la
suficiente fuerza como para orientar de mejor manera el diseo de las polticas en la economa real,
es decir, en las polticas industrial, rural, tecnolgica o de fomento econmico en general. En otras
palabras, las fronteras de los Estados, regiones, provincias o municipios, en tanto que delimitaciones
administrativas, no son contenedores adecuados de la lgica de funcionamiento y despliegue
territorial de las actividades econmicas, las cuales, trascienden en ocasiones aquellas
delimitaciones, al definir un conjunto de eslabonamientos productivos y relaciones econmicas y
sociolaborales que configuran los sistemas productivos locales en torno a un sector o subsector
principal y dotados de cierto grado de coherencia socioeconmica y territorial, los cuales no tienen
porqu ser coincidentes con las delimitaciones existentes en los diferentes niveles territoriales de la
administracin del Estado.
Se aprecia as la necesidad de conocer el mbito de difusin de estos sistemas productivos
locales, a fin de disponer de elementos bsicos de informacin para poder guiar a los gestores
pblicos territoriales y al amplio sector de pequeas empresas y microempresas locales, a la hora de
construir concertadamente las instituciones apropiadas para garantizar la introduccin de la
innovacin tecnolgica y organizativa en la base productiva y tejido empresarial territorial. La
identificacin de los sistemas productivos locales puede proporcionar pautas relevantes para el
diseo de polticas y actuaciones conjuntas por parte de los gestores pblicos en los diferentes
niveles territoriales. Por ejemplo, los gestores locales de municipios colindantes que compartan un
perfil productivo similar, pueden colaborar en la construccin de un entorno competitivo territorial,
a fin de promover la productividad y competitividad de las actividades correspondientes,
aprovechando el mximo de economas de proximidad y aglomeracin.
Dada la heterogeneidad con que pueden presentarse en los diferentes territorios estos
sistemas productivos locales, es evidente que no hay un recetario preciso para la actuacin de los
gestores pblicos territoriales, ya sea regionales, provinciales o municipales. Pero parece claro que
uno de los primeros pasos a emprender debe ir dirigido a identificar los sistemas productivos
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locales. Un paso previo, sin duda, es el de tomar conciencia de la necesidad de trascender la vieja
agenda de actuacin local, de corte asistencial o urbanstica, para asumir una lgica de desarrollo
productivo en la gestin municipal.
Dentro de estos sistemas productivos locales se entrecruzan y eslabonan (hacia atrs y hacia
adelante) diversas actividades productivas, tecnolgicas, organizativas, comerciales y de servicios
que, en conjunto, permiten identificar en torno a un sector o subsector principal (ya sea la industria
del mueble, la actividad turstica, la produccin textil, u otras) la coherencia del agrupamiento
econmico territorial significativo. Desde esta perspectiva se aprecia, pues, que la gestin pblica
descentralizada posee un papel decisivo, toda vez que el diseo de polticas apropiadas para la
transformacin productiva y empresarial requiere un conocimiento minucioso (y no slo a nivel
agregado nacional del sector) de las circunstancias y perfil concretos de los diferentes sistemas
productivos locales.
En palabras distintas, las polticas econmicas dirigidas a la transformacin productiva de
las variables reales de la economa (en el nivel microeconmico de la actividad productiva y
empresarial) requieren un planteamiento descentralizado o territorializado, a fin de adecuarse a las
circunstancias concretas de cada base productiva y tejido empresarial territorial. Esto es mucho ms
evidente en la fase actual del desarrollo econmico, en la cual la deslocalizacin y segmentacin de
diferentes fases de la actividad productiva, as como la subcontratacin de empresas, han puesto en
evidencia la superior eficiencia de las formas de organizacin y produccin flexibles, con capacidad
de funcionar en red.
La rpida movilidad transfronteriza de inversiones financieras, de informacin sobre
mercados, productos y tecnologas, de extensin de gustos y preferencias uniformes de consumo a
travs de los medios de comunicacin, as como la facilidad para deslocalizar segmentos o partes de
las actividades productivas, socavan de manera importante la eficacia de las polticas econmicas
nacionales definidas centralistamente a la hora de encarar las polticas y estrategias de las empresas
transnacionales.
Igualmente, la definicin de polticas de fomento econmico desde la Administracin
Central del Estado no resulta apropiada ni eficiente cuando se trata de asegurar la modernizacin de
los sistemas productivos locales, que requieren una institucionalidad mucho ms cercana a sus
problemas, potencialidades y especificidad. Por tanto, solamente aquellos territorios (ya sea
regiones, microregiones o confederaciones de municipios) en los cuales los diferentes actores
pblicos y privados sepan construir entornos competitivos a partir de sus propios recursos y
circunstancias especficas, ante los retos innovadores y organizativos que plantean las nuevas
formas de produccin y la creciente internacionalizacin de las economas y las pautas de consumo,
estn llamados a ser agentes principales de la transformacin tecnolgica y socio-econmica en los
mismos. Las fuerzas econmicas que estn operando, en la actualidad, en el cambio hacia las
formas de produccin y organizacin ms flexibles y eficientes (tanto en la esfera empresarial
privada como en las administraciones pblicas), estn cuestionando, por consiguiente, la relevancia
y eficacia de los Estados centrales como entidades significativas para operar sobre la compleja
realidad econmica y para intentar gestionarla.
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Por tanto, en una economa crecientemente globalizada, persistir en un sistema de recogida

de informacin estadstica que sita al Estado-nacin como unidad principal de anlisis, constituye
una rutina que utiliza categoras promedio irreales, impidiendo con ello ver de forma apropiada la
realidad concreta. De igual modo, junto a las actividades vinculadas a los segmentos dinmicos de
la economa internacional, existen tambin otros sistemas productivos locales con reducidos o nulos
eslabonamientos con actividades orientadas a la exportacin, que igualmente requieren polticas
especficas para asegurar el acceso a las innovaciones tecnolgicas y gerenciales que ese
mayoritario grupo de empresas tambin requiere introducir.
A partir de lo expuesto podemos resumir los planteamientos principales de las nuevas
polticas de desarrollo local y regional, orientadas a reforzar las capacidades de desarrollo de cada
territorio y a asegurar la elaboracin de las propuestas concretas de innovacin tecnolgica y socioinstitucional apropiadas.
Como ya se seal, las iniciativas de desarrollo local (IDL) deben saber combinar tanto los
recursos endgenos como los exgenos, e incorporarlos en una estrategia de desarrollo capaz de
generar efectos multiplicadores en trminos de creacin de nuevas actividades y empresas, a fin de
conseguir mayores niveles de empleo e ingresos para la comunidad local. De lo que se trata, en
suma, es de lograr una capacidad de movilizacin de los actores y recursos, especialmente a partir
del mejor aprovechamiento de las potencialidades endgenas, estimulando con ello el desarrollo
local. Dicha movilizacin de recursos y actores locales busca la construccin de entornos
innovadores territoriales, capaces de ofrecer los servicios especializados a las microempresas y
PYMES; de vincular adecuadamente el sistema educativo y de capacitacin con el perfil productivo
local; de organizar redes de cooperacin entre empresas y entre stas y otras entidades oferentes de
servicios tecnolgicos; y de facilitar la capacitacin y la informacin estratgica sobre mercados,
insumos y productos. En suma, se trata de proceder a la organizacin eficiente del mercado de
factores o servicios estratgicos para las microempresas y PYMES locales.
Tradicionalmente, las polticas de desarrollo regional se orientaron preferentemente a la
bsqueda de inversiones extranjeras, sin poner atencin suficiente a las potencialidades de los
distintos mbitos locales. De esta forma, en numerosas ocasiones, el desarrollo territorial se confi a
la localizacin de empresas extranjeras, las cuales no siempre llegaron. Con este nuevo
planteamiento estratgico, las IDL tratan de poner en marcha orientaciones, decisiones y proyectos,
a fin de alcanzar objetivos definidos de forma concertada por los diferentes actores sociales locales,
pblicos y privados. Pero para poder utilizar y gestionar de forma sistemtica las oportunidades y
potencialidades locales existentes, se requieren varias condiciones.
En primer lugar, debe existir una masa crtica mnima de proyectos e iniciativas
emprendedoras, as como un liderazgo local con credibilidad y poder de decisin. Este liderazgo
puede ser de los gestores pblicos locales, de actores privados, o resultado de una alianza entre
ambos. En cualquier caso, el papel de animacin y convocatoria a los restantes actores locales
resulta fundamental. De ah la importancia de acompaar estas polticas de desarrollo con
actuaciones dirigidas al fortalecimiento de las administraciones locales (gobiernos municipales,
provinciales y regionales), introduciendo en ellas la lgica de desarrollo econmico y la asuncin de
un protagonismo activo en este esfuerzo de movilizacin y concertacin social a nivel territorial.
As pues, es importante que los lderes locales posean una concepcin clara de la apuesta por el
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desarrollo endgeno, estimulando la imagen innovadora del territorio y promoviendo los lazos entre
los diferentes actores locales, cuidando igualmente de coordinar de forma eficiente los distintos
niveles de las administraciones pblicas territoriales.
Otra condicin fundamental de las IDL es la de disponer de un adecuado sistema de
informacin para el desarrollo y el empleo, el cual debe ser elaborado desde el propio mbito
territorial, como resultado de la cooperacin entre los diferentes actores locales, pero con una
decidida actuacin desde la instancia poltica, a fin de asegurar ese componente decisivo para
sustentar cualquier estrategia de desarrollo econmico, como es la informacin y conocimiento
concretos de las capacidades, potencialidades, dificultades y condicionantes del mismo. Por lo
general, la informacin socioeconmica existente, suministrada por los servicios estadsticos del
Estado, resulta de limitada utilidad para el desarrollo local, al recogerse a un nivel excesivamente
agregado y centrarse, por lo general, en datos sobre resultados de las diferentes variables observadas
(producto, poblacin, inversin, comercio u otras). Adems, las clasificaciones sectoriales
habituales (primario, secundario y terciario) ofrecen una visin no precisa sobre la realidad
econmica, tal como sta se desenvuelve en los hechos, ya que las actividades econmicas
involucran un conjunto de eslabonamientos y "cadenas de valor" (Porter, 1991) que utilizan
insumos procedentes de otros sectores, de tal forma que aquella clasificacin tradicional no nos
permite conocer las circunstancias concretas de la estructura productiva real.
Por todas estas razones, se hace obligado abordar en cada mbito local, la creacin de
Observatorios para el desarrollo econmico y el empleo, a fin de recolectar de forma sistemtica la
informacin sobre los perfiles productivos principales y sus eslabonamientos de actividades; las
caractersticas del mercado de trabajo local; las capacidades de desarrollo de los diversos aspectos
(econmico, tecnolgico, social, laboral, ambiental, cultural, etc.) pertinentes del territorio en
cuestin; entre otros aspectos sustantivos, a fin de poder deducir las actuaciones apropiadas. Esta
recogida de informacin debe poner, pues, un nfasis principal en el desarrollo empresarial y el
mercado de trabajo local, as como en las opciones tecnolgicas relacionadas con el perfil
productivo local y el mejor aprovechamiento de sus recursos potenciales. La base de datos debe
estar, naturalmente, abierta a la incorporacin de informacin externa relevante; debiendo incluir
igualmente los aspectos jurdicos, normativos, fiscales, etc., de inters para la creacin y desarrollo
de actividades empresariales; as como la informacin sobre instrumentos y programas de fomento,
y actividades de capacitacin y cualificacin de los recursos humanos, entre otros aspectos de
importancia. Sin acceso a esta informacin estratgica, resulta imposible diagnosticar bien los
problemas y, menos an, disear las acciones pertinentes.
Este servicio territorial de informacin para el desarrollo empresarial y el empleo local
constituye tambin un exponente claro de la apuesta innovadora local, y facilita, al mismo tiempo,
los ejercicios de concertacin de actores, los cuales pueden vincularse a dicho sistema de
informacin, que puede conformarse en una red que conecte mediante diversos puntos de acceso a
la misma a todos los actores relevantes del mbito local, esto es, municipalidades, cmaras de
comercio, asociaciones empresariales, universidades, responsables provinciales y regionales, entre
otros.
Una tercera condicin se refiere a la unidad territorial de actuacin de las iniciativas de
desarrollo local. Las IDL pueden ser promovidas desde diversos mbitos (municipio, ciudad,
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comarca, microregin, rea metropolitana), segn los actores e instituciones protagonistas. Ahora
bien, en algunos casos, como puede ser un municipio, si bien resulta un mbito apropiado para
llevar adelante actuaciones o proyectos muy concretos, puede carecerse de la diversidad de recursos
y actores que requiere una poltica de fomento del desarrollo local. Por eso es necesario identificar
agrupamientos territoriales dotados de una determinada afinidad econmica y social, en los cuales
existe lo que se ha denominado una "zona de trabajo", esto es, un espacio en cuyo seno una
proporcin alta de la poblacin activa puede cambiar de empleo sin necesidad de cambiar de
residencia (OCDE, 1993). Estos sistemas productivos locales pueden incluir en ocasiones a varios
municipios, caracterizados por una actividad predominante, que define un espacio de actuacin
concertado comn. Nos referimos, de este modo, a una unidad territorial de actuacin que es
esencialmente microregional (comarcal o subregional), y que no necesariamente tiene que coincidir
con los lmites administrativos de un municipio o una provincia.
Se subraya as que la unidad de actuacin est definida desde una perspectiva
socioeconmica y cultural, y no a travs de la simple utilizacin de los criterios de delimitacin
poltico-administrativos, los cuales no siempre reflejan las comarcas o territorios naturales afines.
La delimitacin poltica o administrativa de las regiones, provincias o municipios lo que hacen es
definir los responsables de las administraciones en esos mbitos, pero no acotan las zonas o reas
socioeconmicas pertinentes para una actuacin adecuada. A la inversa, la identificacin de tales
reas o "zonas de trabajo", permite mostrar a los actores involucrados, tanto pblicos como
privados, cual es el mbito preciso de actuaciones conjuntas posibles, para el impulso del desarrollo
econmico y el empleo a nivel local.
El desarrollo econmico territorial puede definirse, por tanto, como un proceso de
acumulacin de capacidades con el fin de mejorar de manera colectiva y continuada el bienestar
econmico de la comunidad. Esta nocin de capacidad de desarrollo se refiere tanto a las
circunstancias de la economa territorial como a las de sus actores socioeconmicos e instituciones.
Las capacidades de una economa territorial se refieren a sus recursos actuales y potenciales, los
cuales pueden ser materiales (fsicos, medioambientales, de infraestructura), financieros, o
intangibles (cualificacin de los recursos humanos, cultura local de desarrollo, etc.).
Estos recursos pueden tambin ser clasificados como endgenos, esto es, propios del
territorio en cuestin; o exgenos, es decir, captados del exterior (como subvenciones, inversiones
externas, aportaciones de la cooperacin internacional, etc.). Tambin podemos diferenciar otras dos
facetas importantes, como son la disponibilidad de los recursos bsicos (recursos humanos
cualificados, recursos financieros, infraestructura y equipamientos colectivos), la cual puede ser
medida a travs de indicadores; y el dinamismo de tales recursos para fortalecer la economa local,
lo que depende de la movilizacin de los actores locales.
Las capacidades de los actores se refieren a sus aptitudes para movilizarse frente a
situaciones adversas; para innovar y llevar adelante nuevos emprendimientos empresariales; para
pensar y actuar de forma estratgica a fin de cooperar, negociar, organizarse y llevar adelante
iniciativas. Estas aptitudes o capacidades pueden tambin ser contempladas en las instituciones
existentes. Como ya se seal, los xitos o fracasos de las IDL dependen de forma sustancial de este
tipo de factores intangibles. Son precisamente estas capacidades humanas e institucionales las que
hacen que territorios que poseen dotaciones de recursos bastante similares en cantidad y calidad,
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alcancen resultados de desarrollo diferentes. As pues, las capacidades de animacin y gestin de

los actores e instituciones son, conjuntamente con las capacidades para innovar y emprender de los
dirigentes de las empresas, factores cruciales en las iniciativas de desarrollo local.
Todo ello se encuentra condicionado, sin duda, por factores de contexto tales como la
estrategia nacional de desarrollo, la insercin en el contexto internacional del territorio, su historia,
el marco poltico y jurdico, etc. Ya hemos sealado que la medida en que la estrategia nacional de
desarrollo logre incorporar la importancia de las IDL como parte de las polticas de ajuste ante el
cambio estructural, es un aspecto determinante en el desarrollo econmico y social.
Finalmente, vamos a referimos a las capacidades para suministrar servicios de desarrollo de
calidad; para orientar y movilizar las instituciones educativas y de capacitacin para el desarrollo
territorial; y para promover redes asociativas o "partenariado", esto es, vinculaciones estratgicas
entre actores, socios o colaboradores.
a) La existencia en el entorno territorial de un conjunto de servicios de desarrollo
empresarial es un factor decisivo para la adaptacin con xito a los cambios estructurales. Estos
servicios ayudan a las empresas a modernizarse en trminos de eficiencia productiva y
competitividad, as como en la mejora de sus eslabonamientos productivos con proveedores y
clientes. Igualmente, ayudan a las personas a incorporarse ms eficazmente al mercado de trabajo,
aportando tambin componentes de informacin, orientacin y motivacin para la innovacin.
Igualmente, dichos servicios permiten dotar al entorno territorial y a los actores sociales locales de
capacidad para encarar los desafos, movilizarse, cooperar y disear estrategias conjuntas para el
desarrollo local y el empleo. La mejora de la calidad y eficiencia de estos servicios necesita la
interaccin permanente entre la oferta y demanda de los mismos. Dichos servicios deben estar
relacionados con las demandas existentes en el territorio, algunas de las cuales deben ser
descubiertas mediante una actuacin consciente en el seno de los colectivos empresariales de
pequea dimensin, los cuales no son, por lo general, plenamente conscientes de la necesidad de
incorporar tales servicios para trabajar con eficiencia productiva y competitividad.
b) Otra capacidad fundamental se refiere a la movilizacin y orientacin de las instituciones
territoriales educativas y de capacitacin, de modo que contemplen de forma prioritaria las
necesidades y problemas del perfil productivo local. Intil es subrayar la importancia de la
educacin y la capacitacin como elemento determinante para reforzar las capacidades de
desarrollo, mejorar la competencia de los recursos humanos y estimular aptitudes creativas e
innovativas. Sin embargo, este papel es a menudo subestimado o considerado menos urgente, a la
hora de emprender actuaciones ante el actual cambio estructural, el cual no puede ser atendido
eficazmente mediante una simple educacin de tipo generalista, que no es suficiente para capacitar a
las personas ante los retos que tienen que enfrentar en la actual fase de transicin tecnolgica y
organizativa.
Por otro lado, los recursos asignados a este tipo de inversiones en capital humano no poseen
un rendimiento inmediato, sino a medio y largo plazo, lo cual ayuda a explicar la dbil prioridad que
poseen, tanto desde la perspectiva de los gobiernos (que sometidos al ciclo electoral buscan
resultados tangibles en el corto plazo) como desde el sector privado empresarial, que suele evitar
inversiones en preparacin de sus recursos humanos a fin de impedir su fuga posterior a otros
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empleos mejor remunerados. Por si esto fuera poco, en ocasiones, la enseanza es presa de
concepciones y mtodos escasamente creativos, que en poco estimulan el pensamiento innovador y
menos an suelen ocuparse de promover el oficio de emprender. La burocratizacin de los
funcionarios dedicados a la enseanza (a menudo en puestos de carcter vitalicio, lo que constituye
una situacin escasamente estimuladora para el cambio); y la falta de espritu de iniciativa, son otros
aliados adversos a la adaptacin a los nuevos escenarios.
Se necesita, pues, de una fuerte capacidad de adaptacin de contenidos y funciones para
vincular eficientemente las instituciones educativas y de capacitacin como verdaderos actores del
desarrollo econmico territorial a fin de que asuman su papel como suministradores de recursos o
servicios avanzados. Esta adaptacin ha de comenzar desde las escuelas, las cuales deben estimular
las aptitudes para plantearse preguntas relevantes, resolver problemas, innovar, comunicarse,
cooperar y promover los valores de iniciativa y emprendimiento. Ser tambin necesario avanzar
decididamente hacia formas de educacin y capacitacin que integren el aprendizaje en las
actividades productivas, e incorporar en la enseanza de la economa, por ejemplo, el conocimiento
obligado de los procesos productivos reales, evitando as la actual tendencia hacia la modelizacin
terica irrelevante. La formacin en gestin empresarial y el aprendizaje del oficio de empresario
innovador, debe ser, pues, cultivada desde los escalones iniciales de la formacin de los recursos
humanos.
En todo caso, es fundamental buscar la mayor vinculacin entre el sistema educativo y de
capacitacin con el perfil productivo territorial, lo cual puede asegurarse con una participacin
activa de los organismos docentes y de capacitacin como protagonistas activos en los organismos o
agencias de desarrollo territorial existentes. De este modo, pueden concretarse y adaptarse, de forma
continua y eficiente, los lazos entre ambos sistemas (educativo y productivo) en la definicin de la
oferta de capacitacin ms apropiada en cada caso; convirtindose las instituciones educativas en
uno de los actores decisivos de la gestin del mercado local de trabajo y de la adaptacin entre
capacitacin y empleo a nivel territorial.
La formacin de empresarios innovadores y agentes de desarrollo local, con capacidad para
transferir a los actores sociales locales, valores y criterios de innovacin, constituye un rea que
merece la mayor atencin. Pero la formacin de empresarios innovadores debe ser alentada desde
organismos vinculados a los problemas, recursos y potencialidades de cada territorio. Por eso, el
aprendizaje en los centros de empresa e innovacin, viveros de empresa, clubes de empresas o
institutos tecnolgicos, suele alcanzar mejores resultados que las titulaciones genricas obtenidas en
los centros acadmicos.
c) Lograr una sinergia de esfuerzos a travs del partenariado (o asociacin entre actores) y
la constitucin de redes, constituye igualmente, una capacidad clave de las iniciativas de desarrollo
local. Dado el reducido tamao de las empresas, slo mediante la creacin de redes de asociatividad
o cooperacin entre ellas y otros actores relevantes oferentes de servicios a la produccin, permite
enfrentar adecuadamente los retos de los cambios en mercados, tecnologas, productos y procesos
productivos, y formas de produccin y gestin. Estas alianzas entre actores generan efectos externos
(externalidades) positivos, y permiten reducir considerablemente los costes de transaccin. De esta
forma, se constituye un espacio "meso" de organizacin de mercados, al ser una posicin intermedia
entre las decisiones privadas internas de las empresas y las polticas gubernamentales de carcter
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general.
Existen numerosas formas de asociacin de actores locales, pudiendo distinguirse
inicialmente las que conllevan un acuerdo formalizado suscrito por los diferentes actores con
obligaciones recprocas; y las redes de empresas, actores e instituciones, que funcionan ms sobre la
base de relaciones de confianza, de carcter implcito, compartiendo una finalidad comn, como es
el desarrollo econmico o el empleo a nivel local. Tambin pueden diferenciarse los niveles de
cooperacin de mbito territorial de los que buscan alianzas con otros socios o colaboradores a nivel
nacional o internacional. Los intercambios de informacin que suponen estas alianzas presentan
ventajas creadoras de sinergias, ya que el resultado de las acciones conjuntas es siempre superior a
la suma de las acciones aisladas.
Hay, sin embargo, obstculos que dificultan o frenan la creacin de estas redes asociativas o
partenariado. Algunos son de naturaleza jurdica, pero la mayora de ellos son culturales, tales como
el antagonismo existente entre el sector pblico y el privado; la falta de autonoma de los
responsables pblicos territoriales; la pervivencia del tipo de organizacin jerrquica; o la cultura
dependiente del subsidio. Por el contrario, las formas de organizacin descentralizadas, la existencia
de una cultura local activa frente a las dificultades, o la identidad territorial, refuerzan la propensin
a cooperar y a trabajar en esquemas asociativos.
Las redes de cooperacin con empresas o bases de datos exteriores pueden ayudar a
incrementar las posibilidades de las empresas locales, sobre todo en el caso de las pequeas
empresas con posibilidades de competir en mercados externos. La cooperacin entre empresas
locales e internacionales puede tomar la forma de subcontratacin para aprovisionamientos,
contratos de licencia, acuerdos de mercado, etc. En cualquier caso, hay que recordar que la
informacin sobre las exigencias competitivas y la frontera tecnolgica en las diferentes actividades
productivas, constituyen referencias imprescindibles para introducir tensin innovativa, incluso en
las empresas de mbito de mercado local, regional o nacional.
Dichas redes no son exclusivas de las empresas; tambin son instrumentos de vinculacin
entre los diferentes actores privados (universidades, institutos de capacitacin, organizaciones no
gubernamentales, etc.), empresas locales y organismos pblicos o intermedios existentes. En suma,
se trata de crear colectivamente un espacio de informacin y conocimiento, estimulador de la
innovacin productiva y la competitividad del sistema econmico local en su conjunto. La
incorporacin del sector pblico a este tipo de funcionamiento desde el territorio obliga, pues, a
ejercicios de reforma del Estado importantes en el sentido de la descentralizacin de funciones,
competencias y recursos, facilitando as la liberacin de las potencialidades locales.
Como puede apreciarse, todo lo anterior conlleva un replanteamiento de los nuevos papeles
y funciones de las administraciones pblicas, a fin de determinar cual es el nivel de gobierno ms
apropiado para impulsar el desarrollo econmico. Hasta los aos setenta, el sector pblico asumi,
de un lado, funciones de produccin de servicios colectivos y, de otro, llev a cabo intervenciones
dirigidas a atenuar los efectos negativos del funcionamiento de los mercados. La percepcin de las
polticas pblicas contena entonces, por lo general, una apreciacin que subestimaba la
contribucin de las empresas privadas al bienestar colectivo, desdeando -sin duda, en exceso- la
aportacin del sector empresarial privado en la generacin de empleos e ingresos, as como en la
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produccin de bienes, servicios y tecnologas. Sin embargo, en el transcurso de los aos ochenta,
esta apreciacin se ha ido invirtiendo, hasta el punto de considerarse ahora -de manera no exenta de
fanatismo- que el papel del sector pblico debe ser reducido, eliminando reglamentaciones y
estimulando la privatizacin de toda una gama de servicios suministrados hasta ahora por empresas
pblicas. Contrariamente a la percepcin anterior, ahora el sujeto bajo sospecha es el Estado,
mientras se considera que el mercado es capaz de ofrecer las mejores soluciones a los diferentes
problemas.
En el pasado, los gobiernos nacionales han perjudicado, o no han promovido, de forma
consciente o inconsciente, los esfuerzos de desarrollo econmico local. El tipo de aproximacin
sectorial a los problemas econmicos, la lejana de las diferentes situaciones locales y la concepcin
macroeconmica predominante, favorecen, sin duda, una atencin prioritaria hacia la bsqueda de
equilibrios entre los grandes agregados macroeconmicos, descuidando el papel y las capacidades
de las pequeas empresas, de las diferentes regiones y mbitos locales, y de los actores de esos
territorios subnacionales. Todo esto se concret en una concepcin exgena del desarrollo territorial
el cual se pens que dependa de la inversin en infraestructuras fsicas y la localizacin de
inversiones externas, infravalorando con ello los recursos humanos y las pequeas y medianas
empresas locales, y el potencial endgeno. El ciclo electoral y la bsqueda de resultados de corto y
medio plazo por los gobiernos tambin ayud a consolidar esta perspectiva exgena del desarrollo
territorial, toda vez que las polticas locales de desarrollo requieren de mayor grado de maduracin
de sus inversiones.
As fue como se impuso, en el pasado reciente, una concepcin centralista del desarrollo
territorial, basada en la promocin de polgonos industriales, la concesin de subvenciones fiscales
u otro tipo de estmulos a la llegada de inversiones forneas, y el despliegue de medidas de carcter
redistributivo como manera de intentar resolver los problemas del desempleo, los desequilibrios
territoriales, la pobreza o la exclusin, marginando las iniciativas de creacin de actividades y
bsqueda de oportunidades econmicas y de empleo desde los mbitos locales.
A partir de los aos ochenta se fueron introduciendo, sin embargo, cambios importantes en
el funcionamiento de las administraciones pblicas, en lo relativo al diseo de las estrategias de
desarrollo local. La presin de las exigencias concretas del cambio tecnolgico e industrial en cada
territorio, facilit el progresivo reconocimiento de la importancia de las pequeas y medianas
empresas en la creacin de empleo e ingreso y en la difusin de progreso tcnico. Igualmente, se
comenz a reconocer la necesidad de impulsar las capacidades endgenas de desarrollo de cada
territorio, a lo cual contribuy tambin, poderosamente, el avance de los procesos de
descentralizacin y traspaso de competencias y recursos a los gobiernos regionales y municipales.
De la misma forma, el cambio de paradigma tecnoeconmico ha realzado la necesidad de la
calidad y la diferenciacin de los productos y servicios sobre la produccin a gran escala, as como
la importancia de la cualificacin de los recursos humanos como apuesta decisiva de futuro. Se ha
ido produciendo, igualmente, un desplazamiento desde las ayudas financieras de carcter directo a
las empresas, a las ayudas dirigidas a crear entornos territoriales innovadores, dotados de la
capacidad de aportar los servicios avanzados a las empresas; destacndose igualmente el decisivo
papel de las inversiones intangibles, en particular, en educacin e investigacin y desarrollo.
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As pues, parece existir mayor conciencia acerca del carcter intersectorial y territorializado
de los procesos econmicos, sociales y laborales, disendose programas descentralizados de apoyo
a la formacin, la innovacin, la creacin de empresas, las iniciativas locales de empleo e iniciativas
de desarrollo local. Finalmente, todo ello conlleva una evolucin hacia cambios en el desarrollo
organizativo interno de las entidades pblicas y el despliegue descentralizado de sus funciones o
competencias, buscando espacios de concertacin pblico-privada para abordar las diferentes
polticas de desarrollo en cada mbito territorial.
A lo largo de los ltimos aos, se han alentado en los diferentes pases, importantes
transferencias de competencias y recursos desde los gobiernos nacionales a los gobiernos regionales
y locales, producindose un incremento paulatino de las intervenciones en materia econmica,
social y laboral por parte de las autoridades pblicas territoriales. Simultneamente, unas relaciones
menos jerrquicas y ms horizontales han ido establecindose entre los diferentes niveles de
gobierno y los distintos actores locales y administraciones territoriales. A veces ello se ha
concretado en acuerdos de cofinanciacin entre gobiernos nacionales y territoriales para emprender
proyectos importantes, o a travs de acuerdos de creacin de agencias de desarrollo territorial de
forma conjunta entre actores pblicos y privados. Las Administraciones centrales han creado
tambin, en ocasiones, agencias nacionales encargadas de la ejecucin de polticas relevantes, ya sea
en el mbito de la reconversin econmica sectorial u otros campos, dotadas de amplia autonoma
de gestin de recursos y personal.
Como se aprecia, han sido varios los procesos de descentralizacin y desconcentracin de
funciones, en el abandono paulatino de la gestin centralizada del Estado, los cuales se han
acompaado, tambin, de la reforma de la funcin pblica, la mayor atencin a los usuarios o
ciudadanos y la simplificacin de procedimientos administrativos. Todo ello ha ido reflejndose en
una mejora de la atencin y calidad de los servicios pblicos, mucho ms cerca de los ciudadanos,
en sus entornos territoriales concretos. Las tendencias a la descentralizacin y desconcentracin de
las funciones de las autoridades centrales han permitido, de este modo, adecuar los niveles de
gobierno ms apropiados al logro de los diferentes objetivos y polticas de desarrollo. El
denominado principio de subsidiariedad, por el cual todo lo que puede ser realizado por una
entidad de nivel inferior tiene prioridad sobre el nivel superior, que no ejerce otro control que el de
la legalidad de las acciones, ha sido as llevado a la prctica (OCDE, 1993).
La constitucin de redes asociativas es un mtodo fundamental para movilizar diversos
actores en favor de una estrategia de desarrollo o en el diseo de la misma. Los socios y
colaboradores pueden contribuir a cofinanciar o aportar recursos al proyecto comn, de acuerdo al
principio de adicionalidad, que implica compromisos concretos de cada socio, suscritos en
contratos. Este principio permite incrementar el esfuerzo aislado de los actores territoriales,
aumentar el volumen de recursos comprometidos y, en suma, ampliar las posibilidades del conjunto.
Los organismos intermedios que concretan esta concertacin pblico-privada pueden desplegarse en
diferentes campos, tales como el tecnolgico, financiero, capacitacin, rehabilitacin del casco
urbano de las ciudades, entre otros. De otro lado, el suministro de servicios colectivos locales es, a
menudo, subcontratado o cedido para su gestin a organismos privados. Estos procesos de
privatizacin no son nuevos, aunque se han multiplicado a partir de los aos ochenta, y suponen una
delegacin de la gestin de servicios que puede tomar mltiples formas, tales como la
subcontratacin, concesin, arrendamiento, etc., o bien lneas de cooperacin institucional entre el
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sector pblico y el privado para la constitucin de sociedades mixtas.

Otro principio que se ha ido asentando en el transcurso de los ltimos aos, de forma
paralela a la transferencia de competencias y responsabilidades entre las diferentes administraciones
territoriales, ha sido el principio de coherencia o unicidad, a fin de favorecer una coordinacin
interinstitucional eficiente de las diferentes polticas y una gestin de conjunto de las mismas,
evitando la duplicacin de esfuerzos y el posible despilfarro de recursos. Este principio permite
reforzar la cohesin entre las iniciativas de las diversas regiones en el contexto nacional y de las
iniciativas de desarrollo local de acuerdo a las estrategias de desarrollo regional. Hay que sealar,
sin embargo, que en este campo se dan principalmente algunos de los obstculos principales en el
funcionamiento en la prctica de las iniciativas de desarrollo local.
A partir del despliegue de estas tendencias y principios de accin, es posible esbozar,
finalmente, algunas proposiciones acerca de los nuevos papeles y responsabilidades de los
diferentes niveles de la gestin pblica. En materia de desarrollo territorial, las polticas pblicas
deben tratar de reforzar la base econmica de las diferentes comunidades locales tratando, de ese
modo, de acompaar las polticas de ajuste macroeconmico con esas actuaciones a nivel micro y
meso, para el fomento productivo y el desarrollo empresarial a nivel territorial. De este modo, la
intervencin pblica debe fomentar las diferentes iniciativas de desarrollo econmico local; eliminar
los obstculos a las mismas y facilitar los instrumentos de apoyo apropiados; descentralizar la
informacin, los conocimientos y las decisiones; incentivar la elaboracin de planes de desarrollo
por las propias entidades locales, e incorporarlos en las estrategias de desarrollo regionales; delegar
funciones de control y de servicios a organismos autnomos, pblicos, privados o mixtos,
respetando los acuerdos de los actores territoriales; y reforzar las funciones de evaluacin
conjuntamente con los actores locales.
Tales intervenciones conducen a los gobiernos a actuar como catalizadores y mediadores,
suministrando informaciones, facilitando lneas de financiacin o de aval financiero necesarias para
las pequeas empresas (como capital semilla, capital riesgo, sociedades de garanta recproca) y
estimulando iniciativas de desarrollo econmico local y regional. Todo ello implica:
a) Tener una visin prospectiva de desarrollo y lograr compartirla con los lderes locales y
regionales a fin de animar la elaboracin de estrategias territoriales de desarrollo.
b) Apoyar a los actores territoriales aportando recursos y medios de formacin para la gestin del
desarrollo local.
c) Coordinar las polticas pblicas y analizar cuidadosamente los impactos locales de las polticas
sectoriales y globales, rindiendo cuentas de los efectos y utilizacin de los recursos.
d) Ayudar a la puesta en marcha de los sistemas de informacin y empleo en los respectivos
territorios, facilitando los recursos de investigacin y desarrollo (I+D) apropiados a los
problemas y situaciones de cada mbito local.
Esta redefinicin de las funciones del sector pblico segn las administraciones ms
cercanas a los actores territoriales tiene importantes consecuencias sobre los modos de gestin
pblica y sobre el suministro de servicios y sistemas de evaluacin. Refleja, en definitiva, el trnsito
de un modelo de funcionamiento burocrtico a un nuevo modelo de gestin horizontal mediante el
fortalecimiento de las administraciones pblicas descentralizadas territoriales, de acuerdo a criterios
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de eficiencia o rentabilidad social y empresarial, y no slo por criterios de autoridad.

De acuerdo a estos nuevos criterios se realza la calidad de los servicios; el refuerzo de las
capacidades de los ciudadanos para involucrarse en la bsqueda de soluciones; la gestin por
objetivos y no sobre la base de la aplicacin de reglamentos; la evaluacin de rendimientos segn
resultados y no a partir de los crditos gastados; la importancia de las necesidades de los usuarios
considerados como clientes y no como subordinados; la gestin previsora y preventiva de los
problemas y no slo la que acta tras la aparicin de stos; la bsqueda de la eficiencia en el uso de
recursos; la descentralizacin de responsabilidades y una gestin participativa; y un esfuerzo
permanente de concertacin estratgica de actores en la bsqueda de redes asociativas.
El desafo consiste, entonces, en proceder a la adaptacin de las instituciones susceptibles de
asumir estas responsabilidades y alentar la construccin de entornos innovadores territoriales sobre
la base de la concertacin de actores pblicos y privados. Pero, como se seala en el citado informe
de la OCDE (1993), raros son los gobiernos que han comprendido la naturaleza y la amplitud de
estos cambios institucionales necesarios para asumir estas tareas. De forma que los resultados de
desarrollo econmico dependern en un grado decisivo de la adopcin de esta nueva visin sobre la
manera de gestionar y definir las actuaciones pblicas.
Las polticas de ajuste estructural han permitido mejorar los indicadores
macroeconmicos agregados, pero no se ha conseguido crear las condiciones de desarrollo
continuado y sostenible, ni asegurar el empleo. Por ello parece razonable poner mayor atencin a
las iniciativas de desarrollo local como formas de ajuste flexible desde el territorio, a fin de
asegurar la innovacin tecnolgica y organizativa en el tejido empresarial mayoritario en
nuestros pases, lo cual tambin involucra una redefinicin profunda de los papeles y
responsabilidades de la gestin pblica.
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Captulo 4: Fomento productivo y gestin local del desarrollo

4.1 Nuevas competencias de las Administraciones Locales y polticas de desarrollo local
A partir del anlisis de las experiencias ms exitosas de desarrollo local en el contexto internacional,
este captulo trata de presentar las lneas principales de actuacin para el fomento productivo y el
fortalecimiento del desarrollo empresarial territorial desde el punto de vista de la gestin local. Se
trata, en ltimo trmino, de contestar a la pregunta de qu pueden hacer las diferentes
municipalidades para el fortalecimiento de la base empresarial y el desarrollo econmico local. En
otras palabras, ello equivale a:
a) Identificar los instrumentos especficos que pueden utilizar las Municipalidades en apoyo de las
PYMES y microempresas locales, tratando de detectar las dificultades de las mismas en su
mbito territorial.
b) Conocer el papel que las Administraciones Locales en general y las Municipalidades en
particular, pueden desempear como agentes coadyuvantes de la actividad econmica en el
mbito donde las PYMES y microempresas despliegan su actividad.
c) Avanzar en el proceso de racionalizacin y coordinacin de las acciones de los distintos niveles
de la Administracin en favor de las PYMES y microempresas locales.
En definitiva, se pretende transmitir a las Administraciones Locales la importancia que su
actuacin puede tener en la creacin y desarrollo de PYMES y microempresas en sus mbitos
territoriales, a la vez que se intenta estimular a dichas Administraciones Locales a adoptar actitudes
proactivas, favorecedoras de las actividades empresariales, en cuanto que contribuyen
definitivamente al desarrollo social, al crecimiento econmico y a la creacin de empleo.
El captulo hace referencia a varios trabajos realizados por el desaparecido Instituto de la
Pequea y Mediana Empresa Industrial (IMPI) de Espaa, tales como la "Iniciativa PYME de
Desarrollo Industrial, 1994-99" y el "Apoyo a la Iniciativa PYME de Desarrollo Industrial desde el
Ambito Local" (1995). De este modo, el captulo comienza resaltando la importancia de las
Administraciones Locales para el fomento productivo y empresarial, sealando a continuacin las
dificultades principales que tienen las pequeas y medianas empresas (PYMES) y microempresas
territoriales, a fin de mostrar las necesidades de las mismas. Tras ello, se insiste en la necesaria
coordinacin entre los diferentes niveles territoriales de las Administraciones Pblicas y la creacin
de la institucionalidad apropiada para el desarrollo econmico local, para concluir con las nuevas
competencias de las Administraciones Locales, resaltando la importancia de incluir en las estrategias
nacionales de desarrollo las polticas de fomento econmico local.
Como ya se ha insistido, la poltica de desarrollo econmico territorial ha incorporado
nuevos planteamientos estratgicos y est transitando desde las anteriores iniciativas orientadas por
el desarrollo polarizado y el establecimiento de incentivos a la inversin externa, hacia otras
estrategias basadas en el mejor aprovechamiento de los recursos endgenos de los diferentes
territorios, sin que ello excluya la atraccin de inversiones forneas.
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Hoy da se reconoce que la atraccin de inversiones externas es solamente una de las lneas
posibles dentro de una estrategia de desarrollo econmico local concertada por los diferentes actores
sociales territoriales. Se busca as un tipo de desarrollo ms "difuso", esto es, capaz de extender en la
mayor medida posible el progreso tcnico y las innovaciones gerenciales en la totalidad del tejido
productivo y empresarial de los diferentes territorios, a fin de contribuir con ello a una mayor
generacin de empleo productivo e ingreso, y a un tipo de crecimiento econmico ms equitativo en
trminos sociales y territoriales y ms sostenible ambientalmente.
Esta nueva orientacin del desarrollo econmico local descansa en una concepcin ms
horizontal, cuyos objetivos tratan de asegurar la introduccin de los componentes de innovacin,
calidad y flexibilidad requeridos en las actividades productivas y empresariales territoriales, tratando
de utilizar conjuntamente los recursos locales y los externos mediante una movilizacin social en el
territorio, a fin de construir la institucionalidad (esto es, reglas de juego, normatividad, polticas,
organizaciones y patrones de conducta locales) para el desarrollo econmico local. Para ello se
requiere tambin una concepcin integrada, y no solo vertical y sectorial, de las polticas de
desarrollo, a fin de resaltar la necesaria adaptacin e integracin de las mismas a las especificidades
territoriales y la finalidad del desarrollo local.
Dicho de otra forma, desde esta nueva perspectiva se precisa un conjunto eficiente de
polticas, las cuales no pueden ser resultado de un diseo centralista, ya que de lo que se trata es de
adecuar la organizacin y gestin estatal preexistentes, y recrearlas en una configuracin
organizativa e institucional descentralizada, que recupere el protagonismo de los diferentes
territorios y concierte entre los distintos actores sociales locales los nuevos instrumentos de fomento
productivo territorial y generacin de empleo e ingreso, a fin de lograr la mejora de las condiciones
de vida de la comunidad. La gestin de esta nueva estrategia se lleva a cabo mediante
organizaciones de carcter intermedio, concertadas entre diferentes agentes locales, las cuales sirven
como catalizadores y coordinadores de las actuaciones de los diferentes niveles territoriales de la
Administracin Pblica.
Finalmente, en la nueva estrategia de desarrollo territorial, los agentes principales ya no son
nicamente la Administracin Central del Estado y las grandes empresas, sino los diversos niveles
territoriales de las Administraciones Pblicas, las organizaciones intermedias de desarrollo local
concertadas por los diferentes actores sociales territoriales, las pequeas y medianas empresas y
microempresas, y el conjunto de la sociedad civil organizada localmente.
La importancia de las pequeas y medianas empresas y microempresas es crucial para la
difusin territorial del crecimiento econmico, el empleo y el ingreso de amplias capas de la
poblacin. Su relevancia no puede medirse nicamente por su aporte en trminos de valor agregado
bruto a la produccin estatal, ya que su extensa localizacin territorial permite vertebrar el medio
social y econmico, precisamente por su capacidad para generar empleo e ingreso. No obstante,
sesgados por la visin centralista y concentradora del desarrollo, se dedican relativamente pocos
esfuerzos a indagar la naturaleza de los diferentes sistemas productivos locales, los cuales se
encuentran hoy da ante importantes exigencias de innovacin tecnolgica y organizacional para
subsistir.
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Por lo general, se supone que esos sistemas productivos locales deben vincularse de forma
eficiente a empresas grandes con vocacin exportadora, a fin de integrarse al ncleo eficiente de la
economa. Pero la eficiencia productiva no puede reservarse nicamente a las actividades vinculadas
al sector externo, sino que constituye una exigencia para todas las actividades productivas, ya sean
que se orienten hacia mercados externos o mercados locales.
Las empresas de pequea dimensin (PYMES y microempresas) han mostrado en los
diferentes pases desarrollados una capacidad extraordinaria para incorporar las innovaciones
tecnolgicas y organizativas cuando la oferta de servicios de desarrollo empresarial y las
infraestructuras bsicas apropiadas se hacen accesibles territorialmente a aquellas firmas. Su mayor
flexibilidad o capacidad adaptativa ante los incesantes cambios las dotan de algunas ventajas frente a
las grandes empresas.
De igual manera, en el proceso de construccin de los "entornos" locales ms apropiados
para el fomento productivo y empresarial, las Administraciones Locales resultan decisivas, ya que
pueden estimular la creacin de las condiciones que promuevan las iniciativas de desarrollo
econmico local y la creacin de empleo productivo. Esta nueva funcin de las Administraciones
Locales no se agota con la atencin a la demanda de los vecinos como ciudadanos, ya que es
necesario ampliar esa perspectiva con la atencin a la problemtica de las actividades productivas y
empresariales locales, en especial de las PYMES y microempresas, como parte ms amplia,
vulnerable y frgil del tejido empresarial local.
Esto implica incorporar en la gestin municipal nuevas capacidades relevantes, tales como:
a) La atencin primordial a los problemas especficos del tejido empresarial local y la elaboracin
de una estrategia de fomento econmico local.
b) El despliegue de una capacidad operativa flexible y concertada con los diferentes actores
sociales territoriales, a fin de dar respuestas adecuadas a nivel local.
c) La coordinacin eficiente de las actuaciones de los diferentes niveles territoriales e
institucionales de la Administracin Pblica.
En suma, las Administraciones Locales deben superar su papel tradicional como
suministradoras de servicios bsicos, complementando dichas funciones con las de favorecer la
creacin de "entornos innovadores territoriales", a fin de contribuir al desarrollo de empresas y
actividades productivas dinmicas y la difusin de una cultura local de desarrollo.
Para las empresas de pequea dimensin es crucial disponer en el territorio de las economas
externas que permitan el acceso a los servicios de informacin, capacitacin empresarial y
tecnolgica, innovacin de productos y procesos productivos, cooperacin empresarial, acceso al
crdito, etc., los cuales constituyen hoy da elementos "intangibles" decisivos para incrementar la
eficiencia productiva y la competitividad empresarial.
4.2 Dificultades de las microempresas y Pymes
La pequea produccin adolece, por lo general, de problemas en los mbitos de la financiacin,
tecnologa, recursos humanos, comercializacin y diferenciacin del producto y cooperacin
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empresarial. En lo relativo a la financiacin hay que sealar la insuficiencia de recursos propios, la

dificultad para acceder a lneas de crdito de mediano y largo plazo, y la debilidad en el poder de
negociacin, como elementos limitativos de la actividad de las PYMES y microempresas. Dadas las
limitaciones financieras resultantes del tipo de propiedad, las PYMES y microempresas precisan de
mayores recursos ajenos que la gran empresa. Sin embargo, el acceso al crdito les resulta ms
difcil, y enfrentan tipos de inters ms elevados y plazos de amortizacin ms cortos. A ello se
suma la dificultad para proveer las garantas patrimoniales tradicionalmente solicitadas por el
sistema financiero, todo lo cual acaba por configurar un cuadro claramente adverso para este tipo de
empresas. Naturalmente, todo ello equivale a un menor estmulo a la inversin productiva interna e
inferior aprovechamiento del potencial de creacin de empleo.
La escasa tecnologa incorporada en los procesos productivos y las dificultades de
asimilacin de los conocimientos tcnicos disponibles, junto a la reducida capacidad de gestin
empresarial y tecnolgica, perjudican igualmente la productividad de las PYMES y microempresas
en comparacin con las empresas grandes, las cuales tienen ms recursos y posibilidades para
acceder a este tipo de servicios de desarrollo empresarial.
En este sentido, hay que resaltar tambin la baja cualificacin de los recursos humanos, que
impide el aprovechamiento de las ventajas tecnolgicas y organizativas, as como la escasa
orientacin de la investigacin para el desarrollo (I+D) y la oferta de servicios tecnolgicos hacia la
problemtica de las PYMES y microempresas, todo lo cual repercute adversamente sobre los niveles
de eficiencia productiva y competitividad de las empresas de pequea dimensin frente a las
grandes.
A pesar de este entorno tan "poco amigable" hacia las PYMES y microempresas, este tipo de
firmas suele mostrar un comportamiento econmico dinmico y con una importante capacidad en
cuanto a la generacin de empleo, lo cual puede explicarse por su capacidad de adaptacin o
flexibilidad ante los cambios incesantes de la demanda, en razn de sus reducidos costes fijos y su
proximidad al consumidor; as como los menores costes laborales unitarios y la reducida
conflictividad laboral. Las PYMES y microempresas tienen tambin grandes limitaciones para la
distribucin y promocin de sus productos, as como en el diseo de los mismos, razn por la cual
centran sus actividades en mercados locales, mostrando por ello una escasa tradicin exportadora.
Para superar estas dificultades se precisa recurrir a la cooperacin entre empresas o al
establecimiento concertado entre diversos actores sociales y empresas locales de entidades
comercializadoras de productos, tema ste en el que las Administraciones Locales pueden
desempear un importante papel como catalizadoras. Por otro lado, dada la mayor proximidad de
las PYMES y microempresas al consumidor, este tipo de empresas se encuentra en mejores
circunstancias para poder captar adecuadamente los componentes de diferenciacin de los
productos ante la diversidad de la demanda, logrando de este modo una informacin sustantiva
en el tipo de produccin flexible, esto es, no basada en la produccin en masa, sino en elementos
de diferenciacin productiva.
Por lo general, la prctica habitual de PYMES y microempresas suele basarse ms en la
desconfianza frente al competidor local que en la posible colaboracin con el mismo para la
bsqueda colectiva de los servicios necesarios que por s solas este tipo de empresas no puede
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generar, tales como los servicios sobre informacin de mercados o tecnologas, capacitacin
empresarial y comercializacin conjunta, entre otros). Las PYMES y microempresas poseen, por
tanto, la dificultad adicional de su escasa tradicin en cooperacin entre empresas, lo cual obliga a
actuaciones orientadas hacia la bsqueda de una concertacin estratgica entre actores pblicos y
privados en el territorio, donde las Administraciones Locales pueden desempear una funcin de
animacin fundamental.
Los dficits de competitividad de PYMES y microempresas no estn, pues, relacionados
nicamente con sus dificultades financieras, sino tambin con la baja calidad y diseo de sus
productos y procesos productivos, reducida capacidad de gestin empresarial y tecnolgica,
deficiente comercializacin de productos y limitada prctica de cooperacin empresarial, entre otros
aspectos sustantivos. El acceso a recursos financieros es posible lograrlo territorialmente, aunque sea
pagando precios de usura por ello, pero normalmente, la oferta de los servicios avanzados de
desarrollo empresarial no suele encontrarse en los diferentes mbitos territoriales.
4.3 La coordinacin entre los diferentes niveles de las Administraciones Pblicas y la creacin
de institucionalidad para el desarrollo econmico local
Junto a todo lo anterior hay que sealar igualmente la fragmentacin y falta de coordinacin de las
diferentes iniciativas pblicas de fomento productivo, debido a la baja coordinacin existente entre
las distintas Administraciones Pblicas. Este hecho, aunque no es imputable en s a las PYMES y
microempresas, acaba incidiendo tambin de forma negativa en las mismas, al tiempo que perpeta
una situacin de desencuentro (y a veces hostilidad) entre diferentes actores locales. Por ejemplo,
responsables municipales que son visualizados por los empresarios locales como simples
recaudadores de tasas o tributos; o gestores municipales que consideran la problemtica de los
pequeos empresarios locales como ajena a los problemas del municipio. Todo lo cual se completa
con la indiferencia existente entre empresarios y universidades, o la limitada prctica de
concertacin entre sindicatos y empresarios, proporcionando, en suma, un escenario de escasa
vinculacin entre las necesidades del sistema productivo local, de un lado, y los recursos de
educacin, ciencia y tecnologa, investigacin y desarrollo, y capacitacin de recursos humanos, de
otro.
En ocasiones, el nmero de instrumentos de fomento productivo existente es amplio, pero su
diseo centralista y sectorial reduce de manera drstica sus posibilidades y capacidad de incidencia
real y, a veces, ni tan siquiera se logra una adecuada difusin entre la mayora de PYMES y
microempresas locales, al no adaptarse a la diferente situacin y problemtica concreta de dichas
empresas en los distintos territorios. Igualmente, la gestin de estos instrumentos de fomento se hace
bastante compleja y costosa, al depender de un nmero disperso de "ventanillas" sectoriales
(Educacin, Trabajo, Agricultura, Industria, Turismo, etc.), lo cual dificulta an ms su acceso por
parte de PYMES y microempresas locales. De este modo, la existencia de instrumentos de fomento
productivo no es suficiente para lograr cohesionar y alentar la transformacin productiva del tejido
local de empresas, ya que se precisa de algo cualitativamente diferente, como es la creacin de una
institucionalidad apropiada para el desarrollo econmico local.
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LA INICIATIVA DE DESARROLLO PYME EN ESPAA
La Iniciativa de Desarrollo PYME vino a definir una prctica de trabajo y un modelo de gestin en lo que se
refiere a concebir e implantar la poltica para la pequea y mediana empresa en Espaa desde mediados de los
aos noventa. La coordinacin de actuaciones administrativas, la racionalizacin a escala nacional de los
programas pblicos de apoyo a la PYME, la gestin descentralizada de los mismos y la implantacin de redes de
proveedores de servicios para la PYME, configuraron una manera de hacer poltica industrial que, si bien se
materializa en los mbitos de informacin empresarial, servicios tecnolgicos, cooperacin, servicios financieros y
de apoyo al producto industrial, es susceptible de aplicarse a cualquier programa pblico dirigido a la PYME.
La Iniciativa PYME pretenda coordinar las actuaciones de la Administracin General del Estado a travs del
Ministerio de Industria y Energa con las Comunidades Autnomas, siendo sus principales Programas los
siguientes:
a) Programa de Apoyo a la Cooperacin Empresarial, con el objetivo de favorecer la cooperacin entre empresas
nacionales o con empresas de otros pases, a fin de impulsar su competitividad, reduciendo riesgos o compartiendo
costes. El Programa inclua el desarrollo de negocios empresariales de carcter productivo, comercial, tecnolgico
o de inversin conjunta en capital.
b) Programa de Apoyo a la Promocin de Servicios de Informacin Empresarial, orientado a la creacin de una
Red de Servicios de Informacin Empresarial, constituida fundamentalmente por la integracin y capacitacin
tcnica de unidades territoriales oferentes de servicios de informacin relevante a las PYMES, incluyendo la
informacin bsica y especializada as como el asesoramiento personalizado y el acceso a bases de datos
empresariales de inters.
c) Programa de Apoyo al Producto, con el objetivo de conseguir la incorporacin, desarrollo e integracin de las
tecnologas de diseo en las actividades empresariales, a fin de aumentar la oferta de servicios de diseo industrial
adaptada a las necesidades de la demanda empresarial existente en cada regin.
d) Programa de Apoyo a la Financiacin, con la finalidad de abaratar el acceso de las PYME a las distintas
fuentes de financiacin, facilitando la realizacin de inversiones y mejorando la estructura econmica y financiera
de este tipo de empresas. En este sentido, el Programa se refera a tres campos no cubiertos por el sistema
financiero: los prstamos avalados para inversiones, la promocin de prstamos participativos y los prstamos
para la reestructuracin financiera.
e) Programa de Apoyo a Redes Territoriales y de Organismos Intermedios, con el objetivo de potenciar la
constitucin y el desarrollo de redes interterritoriales de carcter tecnolgico y financiero por parte de organismos
con implantacin en las Comunidades Autnomas que, actuando de forma coordinada, pudieran favorecer el
desarrollo del tejido industrial en sus respectivas zonas de influencia.
Fuente: Instituto de la Pequea y Mediana Empresa Industrial, Espaa, 1995.
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Como se seal anteriormente, la construccin de dicha institucionalidad no se refiere

nicamente a la creacin de organizaciones, sino que incluye el establecimiento de normas, polticas,
reglas de juego y patrones de conducta entre los actores territoriales, todo lo cual resalta el
componente de concertacin estratgica entre los mismos, as como la importancia de los elementos
socioculturales en favor de la creatividad y la innovacin productivas.
El proceso de desarrollo econmico local est condicionado por una serie de factores tales
como la disponibilidad de recursos naturales y caractersticas medioambientales especficas, la
calidad de los recursos humanos, el acceso a las fuentes de financiamiento, la disponibilidad de la
informacin sobre los productos, procesos productivos y mercados correspondientes al perfil
productivo territorial, la existencia de una cultura local favorable a la actividad emprendedora, etc.
Todos estos rasgos caractersticos de la oferta territorial o entorno innovador pueden construirse, o
dicho en otros trminos, el territorio puede ser "acondicionado" con dichos factores, para lo cual es
importante el modo en que la gestin municipal incorpora la lgica de la promocin econmica
local.
El Esquema 4.1 presenta la oferta territorial de factores impulsores o facilitadores del
desarrollo econmico local, ordenados en seis grupos, relativos al Soporte Fsico, Informacin y
Asesoramiento, Promocin Econmica, Gestin Municipal, Financiamiento y Fiscalidad, y Recursos
Humanos. Dicha oferta territorial se encuentra enmarcada, a su vez, por otro conjunto de elementos
contextuales ms generales, referidos a los mbitos poltico, jurdico, socioeconmico, tecnolgico y
competitivo. Sobre estos rasgos del contexto ms general las posibilidades de incidir directamente
desde lo local aparecen ms distantes y limitadas, de ah la caracterizacin que a veces se hace de
ellos calificndolos como factores "exgenos" 1 .
En lo que se refiere al marco poltico cabe aludir, entre otras, a las tendencias predominantes
en el entorno socio-poltico nacional e internacional, la crisis del Estado del Bienestar, la hegemona
del paradigma neoliberal, la naturaleza y contenidos del proceso de descentralizacin, y los cambios
en los valores socio-culturales inducidos por los principales medios de comunicacin. De igual
modo, el marco jurdico concreto condiciona el conjunto de actuaciones y relaciones entre los
diferentes actores, ya sea en el mbito laboral, social, mercantil, civil o administrativo.
En mi opinin, es preferible evitar la denominacin de "exgenos", ya que algunos de estos factores, al tener un claro reflejo en la
dimensin local o ser aspectos generales a tener en cuenta en la misma, son tambin factores pertinentes en la estrategia de desarrollo
econmico local.
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ESQUEMA 4.1
FACTORES CARACTERSTICOS DEL DESARROLLO ECONMICO LOCAL
MARCO JURDICO
MARCO POLTICO
FINANCIAMIENTO
Y FISCALIDAD
PROMOCIN
ECONMICA
BASE
ECONMICA
LOCAL
SOPORTE
FSICO
RECURSOS
HUMANOS
GESTIN
MUNICIPAL
INFORMACIN
Y ASESORA
CONTEXTO
SOCIOECONMICO
CONTEXTO
COMPETITIVO
CONTEXTO
TECNOLGICO
Finalmente, en lo relativo a los aspectos tecnolgico, econmico y competitivo resaltan

algunos de los datos que deben ser tenidos en cuenta por cualquier iniciativa empresarial o
productiva:
El carcter continuo y acelerado de la innovacin tecnolgica y el acortamiento de los ciclos

de vida de productos y procesos productivos.
La mayor flexibilidad de los sistemas productivos y los mercados de trabajo.
La trascendencia de la informacin y las comunicaciones.
La decisiva aportacin del conocimiento, y por tanto, de los recursos humanos cualificados
como fuente principal de ventajas competitivas dinmicas.
El incremento de las exigencias de productividad y competitividad ante escenarios mucho
ms abiertos a la competencia externa.
La importancia de la diferenciacin productiva y la segmentacin de la demanda y los
mercados.
La evaluacin de los impactos ambientales del desarrollo y la consideracin del capital
natural como un activo importante para el desarrollo local.
El recurso a las alianzas y cooperacin empresarial, as como el funcionamiento en red para
el acceso a elementos decisivos de la actividad econmica.
La conformacin de bloques econmicos y el continuado recurso al neoproteccionismo
como forma de enfrentar las mayores exigencias de la globalizacin econmica.
El avance de la internacionalizacin de los mercados y la desregulacin financiera.
La importancia creciente del control de los dficits pblicos.
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Como vemos, estos rasgos del contexto general son elementos condicionantes ms que
factores "exgenos". Por ello resulta ms apropiado considerarlos como datos del desarrollo local,
ya que muchos de ellos son tambin elementos que deben guiar la propia estrategia local de
desarrollo y, como tal, son aspectos no ajenos al problema.
Entre los elementos integrantes del Soporte Fsico cabe citar las infraestructuras bsicas
(agua, red vial y de telecomunicaciones, energa, tratamiento de residuos, etc.); la oferta de suelo
industrial y comercial; los equipamientos de vivienda, servicios bsicos, cultura, deporte y tiempo
libre, que contribuyan a una buena calidad de vida de la poblacin local.
Respecto a la Informacin y Asesoramiento, hay que sealar la existencia de organismos
intermedios o servicios municipales especializados en el fomento productivo; los centros
tecnolgicos y de investigacin y desarrollo (I+D) que permitan el aprovechamiento por parte de las
PYMES y microempresas locales de los avances cientficos y tecnolgicos; la asesora tcnica a
proyectos de comercializacin; y el acceso a redes y bases de datos de inters empresarial, entre
otros.
La Promocin Econmica incluye la ordenacin de actividades econmicas en el territorio;
la elaboracin de planes territoriales; la existencia de lneas de actuacin para la diversificacin de la
base econmica local; prospeccin de oportunidades y recursos potenciales; recogida de informacin
estadstica socioeconmica a nivel local; promocin de la imagen del territorio y de sus productos;
impulso de la asociatividad a nivel empresarial y entre municipalidades; etc.
Una Gestin Municipal adecuada debe facilitar igualmente la eficiente cooperacin entre
los diferentes niveles de las Administraciones Pblicas, tanto horizontalmente (dentro de la propia
Municipalidad y con los diferentes actores sociales locales), como verticalmente, esto es, entre los
distintos entes administrativos que constituyen la organizacin territorial del Estado. Esta misma
capacidad gestora debe reflejarse tambin en un eficiente servicio al ciudadano, resolviendo con
rapidez los procesos y trmites administrativos que involucren a la Municipalidad y mostrando
efectiva capacidad para captar y aplicar con eficacia los recursos destinados al desarrollo econmico
local. La integracin de servicios municipales, la eliminacin de barreras burocrticas y la mejora de
la comunicacin con el ciudadano, son elementos definitorios del atractivo que una Municipalidad
determinada puede ofrecer para la localizacin en su territorio de actividades empresariales.
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________________________________
ORGANISMOS INTERMEDIOS PARA EL FOMENTO ECONOMICO LOCAL EN ESPAA
Las organizaciones pblicas, semipblicas o privadas sin nimo de lucro que presten apoyo a las PYME
mediante la realizacin de programas comunes de asistencia o la oferta de servicios que potencien el carcter
innovador o contribuyan a mejorar la estructura financiera de las empresas.
Las organizaciones con nimo de lucro y mayora de capital de titularidad pblica que cumplan las finalidades
explicitadas anteriormente.
Las entidades financieras, excluidas las de crdito, que desarrollen actuaciones contempladas en los programas
de apoyo financiero, as como las entidades cuyo objeto social contemple la concesin de prstamos
participativos a las PYME, o la toma de participacin en operaciones de capital riesgo.
La existencia de incentivos a la inversin y a la creacin de empleo, la creacin de

Organismos Pblicos de Apoyo Financiero a las PYMES y Microempresas locales, tales como las
Sociedades de Aval y de Garanta Recproca, Sociedades de Capital-Riesgo o Capital-Semilla, son
elementos cruciales para el desarrollo de una base econmica local. Asimismo, la disponibilidad de
Recursos Humanos con un nivel adecuado de capacitacin y formacin; la existencia de una oferta
educativa amplia y de calidad adecuada al mercado de trabajo local, as como mecanismos de
insercin y seguimiento laboral, transparencia del mercado de trabajo; actitudes de liderazgo y
capacidad emprendedora; capacitacin empresarial y tecnolgica, son todos elementos que
contribuyen favorablemente a crear una oferta atractiva para la generacin de actividades
econmicas.
El Esquema 4.2 recoge el conjunto de componentes y requerimientos necesarios para la
construccin y coordinacin de la oferta territorial apropiada para la modernizacin de la base
econmica local. Se exponen las actuaciones llevadas a cabo en las mejores prcticas, con la
finalidad de poseer un listado con el que efectuar los correspondientes contrastes, o bien, para
sugerir ideas. El conjunto de factores de esta oferta territorial, la calidad de los mismos y el acceso a
ellos por parte de las PYMES y microempresas locales, resulta decisivo para garantizar las
exigencias de modernizacin del tejido productivo y empresarial existente en los diferentes
territorios de un determinado pas. Sin la creacin de estos factores territoriales, ser difcil atender a
la demanda subyacente de la base econmica local y, sin ello, los efectos de difusin del crecimiento
econmico, empleo e ingreso, seguirn siendo limitados y desigualmente distribuidos por el
conjunto de territorios de una economa nacional.
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ESQUEMA 4.2: COMPONENTES Y REQUERIMIENTOS DEL SISTEMA FUNCIONAL LOCAL

1.
SOPORTE FSICO
INFRAESTRUCTURAS BSICAS (Agua, Energa,

Tratamiento de residuos slidos)
INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE,
TELECOMUNICACIONES Y LOGSTICAS
SUELO PRODUCTIVO INDUSTRIAL Y COMERCIAL
VIVEROS DE EMPRESAS Y CENTROS DE
INNOVACION EMPRESARIAL
INFRAESTRUCTURAS COMERCIALES (Mercados,
recintos feriales, centros de exposicin)
INFRAESTRUCTURAS PARA LA PROTECCIN Y
RECUPERACIN AMBIENTAL
REGULACIN EFICIENTE DEL TRNSITO URBANO
INFRAESTRUCTURAS DE VIVIENDA Y URBANISMO
EQUIPAMIENTOS CULTURALES Y DEPORTIVOS
2.
ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DE APOYO

TCNICO A MICROEMPRESAS Y PYMES LOCALES
ACCESO A FUENTES DE INNOVACIN E I+D
CENTROS TECNOLGICOS Y DE INVESTIGACIN
ORGANISMOS ESPECIALIZADOS EN CONSULTORA
A EMPRESAS
REDES DE ORGANISMOS DE INFORMACIN Y
ASISTENCIA TCNICA A EMPRESAS
SERVICIOS MUNICIPALES DE INFORMACIN
EMPRESARIAL A MICROEMPRESAS Y PYMES
ELABORACIN DE PLANES ESTRATGICOS

MUNICIPALES O REGIONALES
CONFECCIN DE ESTADSTICAS
SOCIOECONMICAS LOCALES
ESTUDIOS DE DIVERSIFICACIN DE LA BASE
ECONMICA LOCAL
PROSPECCIN DE OPORTUNIDADES
EMPRESARIALES LOCALES
PROMOCIN DEL ASOCIACIONISMO Y
COOPERACIN EMPRESARIAL A NIVEL LOCAL
CREACIN DE ASOCIACIONES LOCALES DE
COOPERACIN EMPRESARIAL
PROMOCIN ECONMICA DEL MUNICIPIO O
TERRITORIO
PROMOCIN CONJUNTA DEL TERRITORIO
(IMAGEN) Y PRODUCTOS LOCALES
5. GESTIN MUNICIPAL
4. INFORMACIN Y ASESORA
3.
PROMOCIN ECONMICA
EXISTENCIA DE LIDERAZGO DEL PROCESO DE

DESARROLLO LOCAL
GENERACIN DE ESPACIOS DE COOPERACIN
PBLICO-PRIVADA
EXISTENCIA DE UNA AGENCIA DE DESARROLLO
LOCAL CONCERTADA ENTRE LOS DIFERENTES
AGENTES LOCALES
EFICIENCIA Y SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA
EN LA GESTIN MUNICIPAL
EXPERIENCIA MUNICIPAL EN LA GESTIN DE
RECURSOS
EFICIENTE PRESTACIN DE SERVICIOS
MUNICIPALES EN COLABORACIN CON EL
SECTOR PRIVADO
FINANCIACIN Y FISCALIDAD
INCENTIVOS ESPECFICOS A LA INVERSIN Y EL

EMPLEO A NIVEL LOCAL
ADECUACIN DE LA FISCALIDAD MUNICIPAL A
LA PROMOCIN DEL DESARROLLO LOCAL
INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE APOYO A
MICROEMPRESAS Y PYMES O PRODUCTOS
INNOVADORES
PARTICIPACIN, DIFUSIN Y PROMOCIN DE
ORGANISMOS PBLICOS DE APOYO FINANCIERO
(Sociedades de garanta recproca, sociedades de prstamos
participativos, sociedades de capital riesgo y capital semilla)
6. RECURSOS HUMANOS
EXISTENCIA Y DISPONIBILIDAD DE RECURSOS

HUMANOS CUALIFICADOS SEGN LAS
NECESIDADES DEL DESARROLLO LOCAL
DIAGNSTICO Y PROSPECCIN DEL MERCADO DE
TRABAJO LOCAL
BOLSAS DE TRABAJO Y BASES DE DATOS SOBRE
LOS RECURSOS HUMANOS LOCALES
BASES DE DATOS EDUCATIVAS Y SEGUIMIENTO
DE TRAYECTORIAS PROFESIONALES TRAS LAS
ACTIVIDADES DE CAPACITACIN
SERVICIOS DE ORIENTACIN E INSERCIN
LABORAL
FOMENTO DEL AUTOEMPLEO, EMPRESARIADO Y
COOPERATIVISMO
ACERCAMIENTO ENTRE MICROEMPRESAS, PYMES
Y CENTROS DE CAPACITACIN
CREACIN DE CENTROS DE FORMACIN EN
NUEVAS TECNOLOGAS
________________________________
Desde una concepcin renovada de la organizacin territorial del Estado, las

Administraciones Locales son entes bsicos que pueden facilitar la adecuada dotacin de
infraestructuras y prestacin de servicios bsicos a los ciudadanos y a las empresas de su mbito
territorial, a fin de impulsar el mayor desarrollo econmico local. Esta visin integradora de las
funciones de las Administraciones Locales y el desarrollo econmico permite trascender la vieja
agenda municipal, ocupada en lo esencial de la prestacin de servicios urbanos y sociales, al
reconocer que la gestin municipal no debe ser nicamente administradora de los recursos
transferidos o generados internamente, sino proactiva, es decir, impulsora de las potencialidades
de desarrollo endgeno en su territorio.
Por supuesto que la realizacin de las diferentes competencias municipales conlleva la
necesidad de recursos, los cuales provienen de la gestin y recaudacin de tributos propios tales
como los impuestos sobre bienes races, sobre construcciones, instalaciones y obras, sobre vehculos
de traccin mecnica, sobre el incremento del valor de los terrenos, o sobre las actividades
econmicas. Es obvio que la promocin del desarrollo econmico local constituye una funcin que
permite ampliar la riqueza disponible por la comunidad local y, con ello, la posibilidad de
incrementar la base de obtencin de recursos para la propia Municipalidad.
En el Esquema 4.3 se recoge el listado de competencias municipales correspondiente al
Estado espaol, destacndose en el mismo aquellas competencias que poseen un impacto directo en
el desarrollo econmico y empresarial local. Pero ms all del ejercicio comparativo que pueda
hacerse a partir de esta relacin de competencias municipales, lo ms importante es saber orientar las
mismas como parte de una estrategia de creacin de institucionalidad para el desarrollo econmico
local.
Este es el objetivo que aborda el Esquema 4.4, el cual parte del detalle de las carencias o
necesidades existentes en los distintos aspectos sustantivos de la base econmica local, es decir, la
calidad de las infraestructuras bsicas, el mercado de trabajo, las caractersticas del tejido productivo
y empresarial local y los recursos potenciales y medioambientales. La recogida de informacin de
este nivel "micro" relacionado con la actividad econmica sustantiva del territorio en cuestin,
permite mostrar la demanda subyacente en la base econmica local, la cual debe ser atendida por
una oferta territorialmente apropiada y accesible de instrumentos e instituciones de fomento
econmico y capacitacin de recursos humanos, infraestructuras bsicas y servicios de apoyo a la
produccin.
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________________________________
ESQUEMA 4.3
COMPETENCIAS MUNICIPALES EN EL ESTADO ESPAOL
COMPETENCIAS SEGN LA
DIMENSIN MUNICIPAL
COMPETENCIAS BSICAS
Seguridad en lugares pblicos
Ordenacin del trnsito urbano

Proteccin civil, prevencin y extincin de incendios
Ordenacin urbanstica
Patrimonio histrico artstico
Proteccin del medioambiente
Mercados, mataderos, ferias y defensa de usuarios y
consumidores
Proteccin de la salud pblica
Participacin en la gestin de la atencin primaria de la
salud
Cementerios y servicios funerarios
Servicios sociales, promocin y reinsercin social

Suministro de agua, alumbrado pblico, limpieza de
vas pblicas, tratamiento de residuos, alcantarillado.
Transporte pblico de viajeros
Actividades o instalaciones culturales y deportivas,
ocupacin del tiempo libre y turismo
Participacin en la programacin de la enseanza y

cooperacin de la creacin y gestin de centros
pblicos y vigilancia de la escolaridad
Delegacin de servicios para:

- Mejora de la eficacia de la gestin pblica
- Alcanzar mayor participacin ciudadana
MUNICIPIOS CON MS DE 5.000 HAB.:

- Parque pblico
- Biblioteca pblica
- Mercado
- Tratamiento de residuos
- Proteccin civil
- Prestacin de servicios sociales
- Prevencin y extincin de incendios
- Instalaciones deportivas de uso pblico
- Matadero
- Transporte colectivo urbano de viajeros
- Proteccin del medio ambiente
COMPETENCIAS EN ACTIVIDADES
COMPLEMENTARIAS
COMPETENCIAS POR DELEGACIN

DE SERVICIOS
TODOS LOS MUNICIPIOS:

- Alumbrado pblico
- Cementerio
- Recogida de residuos
- Limpieza viaria
- Abastecimiento de agua potable
- Alcantarillado
- Acceso a los ncleos de poblacin
- Pavimentacin de vas pblicas
- Control de alimentos y bebidas
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Educacin
Cultura
Promocin de la mujer
Vivienda
Sanidad
Proteccin del medio ambiente
________________________________
Para facilitar la construccin de dicha oferta territorial de factores de innovacin tecnolgica

y de gestin en la base econmica local de PYMES y microempresas se hace preciso un trabajo
importante de animacin social, el cual puede ser desempeado de forma eficiente por las
Administraciones Locales, a fin de convocar a la participacin de los diferentes agentes sociales
territoriales, tanto del sector pblico como del sector privado y del sector solidario. De esta forma, se
posibilita y se concreta el importante ejercicio de concertacin estratgica entre actores sociales
que se precisa para la construccin del "entorno innovador" apropiado, cuyo contenido debe
plasmarse en el correspondiente Pacto Territorial por el Desarrollo Local en torno a componentes
estratgicos como son el desarrollo econmico local, la cohesin social, la mejora de la calidad de
vida y el desarrollo sostenible ambientalmente.
Todo ello precisa, por tanto, la creacin de institucionalidad bajo diferentes formas posibles,
ya que no hay nunca una receta a seguir en este proceso de animacin social para el desarrollo local.
Como puede deducirse de todo esto, la existencia de una adecuada visin de la importancia de las
polticas de fomento econmico local por parte de las estrategias nacionales de desarrollo constituye
un ingrediente decisivo. No obstante, la evidencia emprica muestra que en la mayora de los casos,
las iniciativas de desarrollo econmico local o las iniciativas locales de empleo, han ido surgiendo
bsicamente por el empuje desplegado por los actores locales y regionales, sin demasiados apoyos (y
a veces a pesar de la oposicin) de las Administraciones centrales, celosas de sus competencias y
reacias a distribuciones de poder entre las instancias inferiores y siempre lentas en apreciar la
naturaleza de la actual fase de transicin por la que atraviesan los procesos productivos y de gestin.
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________________________________
ESQUEMA 4.4: CREACIN DE UNA INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO ECONMICO LOCAL
ANLISIS DE LAS NECESIDADES Y

POTENCIALIDADES DE LA BASE
ECONMICA LOCAL
CARACTERSTICAS DE LAS
INFRAESTRUCTURAS BSICAS:
- Energa, Agua, Red viaria,
- Transportes, Puertos, etc.
- Telecomunicaciones
- Sistema de informacin local
LINEAMIENTOS PRINCIPALES DE LA
ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO
Marginalidad de las polticas de DEL

Escasos recursos asignados al DEL
Visin asistencial y redistributiva sobre el
Desarrollo Local
INSTITUCIONES DE DESARROLLO LOCAL
MERCADO DE TRABAJO LOCAL
RECURSOS POTENCIALES Y MEDIO

AMBIENTE
BASE PRODUCTIVA Y TEJIDO

EMPRESARIAL:
- Empresas y localizacin territorial
- Eslabonamientos productivos, clusters
DEBILIDADES DEL SISTEMA

PRODUCTIVO LOCAL:
- Informacin empresarial
- Capacitacin empresarial
- Capacitacin tecnolgica
- Innovacin productiva
- Comercializacin
- Cooperacin empresarial
- Acceso al crdito
Ventanillas de servicios empresariales

Observatorios de desarrollo productivo y mercado
de trabajo local
Centros de innovacin empresarial
Institutos tecnolgicos sectoriales
ANLISIS DE LA OFERTA DE
INSTRUMENTOS Y ENTIDADES DE
FOMENTO PRODUCTIVO Y DE
CAPACITACIN DE RECURSOS HUMANOS
(Pblicos, privados o del sector solidario)
Universidades
Instituciones de I+D
Centros de asistencia tcnica (consultora)
Asociaciones empresariales
ONGs
COORDINACIN DE ACTORES SOCIALES,

INSTRUMENTOS DE FOMENTO Y
DIFERENTES NIVELES DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
PACTO TERRITORIAL
PARTICIPACIN DE ACTORES LOCALES

(Movilizacin social para el Desarrollo Local)
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ANIMACIN TERRITORIAL
PARA LA CONSTRUCCIN DE
ENTORNOS INNOVADORES
Captulo 5: Metodologa para el desarrollo econmico local

La metodologa que aqu se expone 1 constituye slo una gua, nunca una receta, donde se recogen:
a) los diferentes aspectos a considerar en el anlisis de las potencialidades de desarrollo econmico
local; b) las acciones a emprender para construir un entorno innovador territorial que impulse el
surgimiento y sustente las iniciativas locales de desarrollo; y c) las fases y actuaciones a tener en
cuenta para el despliegue de actividades generadoras de crecimiento econmico y empleo
productivo.
Los diferentes aspectos a tratar en la metodologa se refieren a:
Los objetivos del desarrollo econmico local.

Los recursos disponibles (humanos, fsicos, tcnicos, econmicos, financieros, sociales,
culturales, ambientales).
Los agentes de desarrollo, esto es, Administraciones Pblicas Territoriales, Agencias de
Desarrollo Local, Empresas locales, Universidades, Centros de Investigacin y Desarrollo
(I+D), Entidades de capacitacin, Organizaciones no gubernamentales, entre otros.
El proceso de planificacin del desarrollo econmico local.
a) Objetivos del desarrollo econmico local
Los objetivos ltimos del desarrollo econmico local son la mejora del empleo y calidad de vida
de la poblacin de la comunidad territorial correspondiente y la mejora de la equidad social en la
misma. Para lograr estos objetivos ltimos se plantean los siguientes objetivos especficos:
Transformacin del sistema productivo local, incrementando su eficiencia y competitividad.

Fomento de la diversificacin productiva local e incremento del valor agregado en las
actividades econmicas locales.
Sostenibilidad ambiental de las actividades locales.
La promocin de las actividades empresariales innovadoras es fundamental ya que ellas

desempean el papel principal en la generacin de riqueza y empleo productivo. Dado que las
empresas no actan en el vaco sino en un contexto histrico, cultural y territorial determinado,
es necesario estimular la calidad de los componentes del entorno local, a fin de asegurar:
El acceso a los servicios avanzados de apoyo a la produccin para las PYMES y

microempresas locales.
La calidad de las infraestructuras bsicas.
El funcionamiento eficiente de los mercados de productos y factores.
La promocin de aptitudes empresariales innovadoras.
El fomento de la cooperacin entre empresas.
La utilizacin sostenible de los recursos naturales y la visin de la potencialidad productiva
del medio ambiente local.
Se sigue esencialmente el Manual de Desarrollo Local editado por el Gobierno Vasco (Del Castillo, 1994).
F. Alburquerque
b) Los recursos disponibles para el desarrollo local

La existencia de recursos en una determinada rea no es condicin suficiente para originar un
proceso de desarrollo, ya que dichos recursos deben utilizarse de manera adecuada y dentro de
una estrategia coherente y sostenible ambientalmente. Casi todas las comunidades locales
poseen, en mayor o menor medida, cierto nmero de recursos que constituyen su potencial de
desarrollo endgeno. Entre ellos hay que resaltar especialmente, la cualificacin de los recursos
humanos.
El desarrollo econmico local depende de la capacidad de integrar el aprovechamiento
sostenible de los recursos disponibles y potenciales, movilizndolos hacia la satisfaccin de las
necesidades y los problemas bsicos de la poblacin local. Son aspectos decisivos de la
potencialidad de los recursos para el desarrollo econmico local la estructura productiva local; el
mercado de trabajo local; la capacidad empresarial y tecnolgica existente; los recursos naturales
o ambientales; el sistema de crdito local; la estructura social y poltica; el patrimonio histrico y
la cultura local.
Recursos fsicos
Junto a los rasgos fsicos territoriales (situacin geogrfica, clima, orografa, recursos
naturales disponibles, caractersticas ambientales, etc.) hay que resaltar el volumen y calidad de
las infraestructuras bsicas o capital social fijo, que constituyen elementos esenciales
determinantes de la eficiencia productiva y competitividad de las actividades econmicas locales.
Las infraestructuras bsicas adecuadas ayudan al aprovechamiento de los recursos endgenos y
hacen ms atractiva una zona para la localizacin de actividades productivas. Ahora bien, la
dotacin de infraestructuras es slo una condicin necesaria, pero no suficiente, para asegurar el
desarrollo econmico local, ya que las infraestructuras estimulan el desarrollo local pero no lo
crean.
El elevado coste de buena parte de las mismas hace obligada la intervencin de instancias
supramunicipales, las cuales no siempre tienen en cuenta las iniciativas de desarrollo local en el
diseo de dichas infraestructuras bsicas. Las municipalidades tienen, no obstante, competencias
importantes en la ordenacin del territorio, oferta de suelo industrial, normas urbansticas y
ambientales, polgonos empresariales y parques industriales, abastecimiento de agua potable,
caminos y vas pblicas, recogida de basuras, prevencin de incendios e inundaciones, vivienda
para sectores desfavorecidos, y otros servicios como educacin, salud, deporte y cultura, que
implican importantes inversiones en capital social fijo. El Esquema 5.1 resume una tipologa de
infraestructuras bsicas, determinantes para el desarrollo econmico local.
F. Alburquerque
ESQUEMA 5.1
TIPOLOGA DE INFRAESTRUCTURAS BSICAS
ECONMICAS O TCNICAS
Transportes y comunicaciones
Telecomunicaciones
Abastecimiento de agua y energa
Saneamiento, alcantarillado.
Suelo y edificios industriales
SOCIALES
Educacin y capacitacin
Investigacin bsica e investigacin y desarrollo (I+D)
Servicios de apoyo a la produccin
Salud y sanidad (Red de asistencia primaria, hospitales, centros de rehabilitacin, centros de acogida
a la inmigracin, etc.)
Servicios colectivos (Justicia, Seguridad ciudadana, Proteccin civil, Urbanismo, Parques, etc.)
Cultura, deporte y turismo
Servicios sociales (Guarderas, Viviendas de proteccin social, Centros para la Juventud, Centros para
la Tercera Edad, etc.)
AMBIENTALES
Recogida de basuras
Tratamiento y reciclaje de residuos slidos
Tratamiento de aguas residuales
Cuidado de parques y reforestacin
Parques Naturales
Proteccin del medioambiente local (suelo, aire, agua, playas, ros, lagos, etc.)
Junto a la importancia que poseen las infraestructuras bsicas de carcter tangible

(carreteras, embalses, aeropuertos, etc.) hay que destacar tambin las infraestructuras de carcter
intangible, tales como la existencia de bases de informacin estratgica o los servicios de
apoyo a la produccin). Tradicionalmente, la poltica territorial ha prestado una atencin
relativamente menor a las infraestructuras sociales y ambientales, dando ms relevancia a las
infraestructuras econmicas y tcnicas. Sin embargo, las infraestructuras sociales y ambientales
son tambin decisivas para el desarrollo, e incluso casi se puede decir que constituyen un
requisito previo del mismo, dada la importancia de la cualificacin de los recursos humanos, la
calidad de los servicios colectivos y equipamientos urbanos, la seguridad ciudadana, la ausencia
de contaminacin ambiental, entre otros aspectos, para la toma de decisiones de inversin
productiva y residencial.
F. Alburquerque
Recursos humanos
Los recursos humanos constituyen un factor decisivo en las iniciativas de desarrollo local. De
ah la importancia de conocer la base demogrfica y las caractersticas del mercado de trabajo
local, as como los rasgos culturales y valores sociales locales. En cuanto a la base demogrfica
local se requiere disponer de informacin sobre las siguientes variables:
Edad, gnero y pirmide de poblacin local

Niveles de actividad y composicin de la fuerza de trabajo
Disponibilidad de recursos humanos
Mercado de trabajo local
Cualificaciones y experiencia profesional
Empleo por actividades productivas
Tipo y calidad de las relaciones laborales.
En lo relativo a los rasgos culturales y sociales locales se trata de saber si los mismos son
capaces de estimular las capacidades creativas, innovadoras y de movilizacin social, as como la
actitud hacia el trabajo y el riesgo empresarial.
Dado el incesante proceso de innovacin y cambio que caracteriza al mundo actual, el
desarrollo de nuevas capacidades resulta un elemento crucial. A veces, mucho ms importante
que la destruccin de empleos en actividades obsoletas, importa la capacidad de reemplazar esas
actividades por otras nuevas, de mayor calidad y diferenciacin productiva y ms sostenibles
ambientalmente. El desarrollo local exige, por tanto, la movilizacin y valorizacin de los
recursos humanos como tarea decisiva. Para ello se precisa de una concepcin amplia del recurso
humano, que no puede ser contemplado nicamente como una herramienta u objeto de
produccin, sino como un actor bsico del proceso de desarrollo.
Esto implica una concepcin cultural innovadora y participativa, muy diferente del tipo
de relaciones laborales jerrquicas, que conllevan un bajo involucramiento de la fuerza de trabajo
en los procesos productivos. Se trata, en definitiva, de estimular la toma de iniciativas
productivas y de impulsar actitudes de polivalencia (y no slo de especializacin) ante los
problemas tcnicos. La capacitacin de los recursos humanos es, por consiguiente, un recurso
estratgico y, como tal, debe integrar las caractersticas especficas de cada territorio, a fin de
disear apropiadamente los contenidos de la misma. En ello es fundamental la participacin de
los actores locales, a fin de reducir los plazos de percepcin de las nuevas cualificaciones y
lograr que stas se orienten efectivamente hacia los verdaderos problemas de la sociedad civil y
empresarial local. La formacin tcnica debe incluir, adems de la capacitacin instrumental de
los recursos humanos, la potenciacin de los valores y actitudes creativos y participativos, como
elementos fundamentales para el desarrollo local.
La formacin de recursos humanos es, por consiguiente, una inversin productiva
determinante en el medio y largo plazo, que incorpora los mltiples aspectos que dicha actividad
conlleva, tales como la transmisin de conocimientos generales y tcnicos; el estmulo de la
movilizacin y participacin creativas; la modificacin de mentalidades en el sentido innovador
y; en suma, la construccin de ciudadana. Como se aprecia, el cambio tecnolgico constituye
F. Alburquerque
esencialmente un proceso de innovacin social mediante el cual no slo debe asegurarse el

acceso a las nuevas cualificaciones de la fuerza de trabajo, sino que debe introducirse una nueva
concepcin respecto a los recursos humanos.
Las polticas de formacin para el desarrollo local se diferencian de la capacitacin
tradicional ya que sta suele ocuparse, generalmente de forma burocrtica, de la difusin de
conocimientos ofertados a los territorios sin que los actores de los mismos tengan una
participacin en la definicin de los contenidos de los cursos ofertados, sin que aparezca, a
veces, una vinculacin clara con los problemas y potencialidades de dichos territorios. Por el
contrario, la formacin para el desarrollo local debe ser una accin vinculada a un proyecto
colectivo territorial en el que las actividades de formacin deben basarse fundamentalmente en
las necesidades y demandas existentes en el territorio.
Recursos econmicos y financieros
Como unidades encargadas de organizar los factores productivos, las empresas de
cualquier tipo (privadas, pblicas, mixtas, cooperativas, etc.) son piezas fundamentales en el
logro del crecimiento econmico y la generacin de empleo. Para ello precisan, como ya se ha
sealado, de un entorno innovador territorial favorable al estmulo de iniciativas productivas,
con acceso a los servicios avanzados de apoyo a la produccin y coordinacin y
complementariedad entre las polticas pblicas sectoriales.
El conocimiento detallado del tejido de empresas local, esto es, el conjunto de empresas y
sus relaciones o eslabonamientos productivos, resulta fundamental para poder disear una
estrategia de fomento productivo local. La falta de informacin sobre estos aspectos decisivos
constituye una dificultad importante para el despegue de los procesos de desarrollo econmico
local. Junto a ello, hay que citar tambin la falta de financiacin para las PYMES y
microempresas locales, debido a las trabas y dificultades que stas tienen para acceder al crdito
y la inadecuacin o inexistencia de lneas de financiacin de medio y largo plazo a coste
razonable para este tipo de empresas de pequea dimensin. Entre las dificultades relacionadas
con la carencia de lneas apropiadas de financiacin para PYMES, microempresas y cooperativas
locales, cabe citar la existencia de trmites burocrticos largos y engorrosos; la falta de ttulos de
propiedad de las tierras en actividades rurales; la exigencia de avales patrimoniales; la escasa
informacin y capacidad empresarial de este tipo de empresas en los temas de gestin financiera;
las deficiencias en la evaluacin de proyectos; y la falta de instrumentos como sociedades de
capital riesgo, capital semilla, arrendamiento financiero, y sociedades de aval y garanta
recproca, entre otros.
De todo esto se deduce la importancia de impulsar iniciativas para asegurar el acceso a la
informacin sobre lneas de financiacin posibles para las empresas de pequea y mediana
dimensin, as como promover acciones para lograr una oferta efectiva de crdito para este tipo
de empresas, lo cual puede exigir un mayor involucramiento de las entidades financieras con el
desarrollo territorial. En todo caso, la ingeniera financiera local no puede ser una simple
transposicin de la ingeniera financiera tradicional, ya que se requiere un partenariado o
alianza de intereses de las entidades financieras con las iniciativas locales de desarrollo.
F. Alburquerque
Recursos tecnolgicos
El desarrollo econmico local est hoy mediatizado por la infraestructura tecnolgica
existente, la velocidad de la difusin tecnolgica y el esfuerzo innovador del tejido
socioeconmico. En consecuencia, la generacin y difusin de nuevas tecnologas constituyen
pilares principales del desarrollo, siendo el acceso a la informacin y la investigacin y
desarrollo (I+D) factores estratgicos de xito empresarial.
La revolucin tecnolgica actual se caracteriza por centrarse ms en los procesos
productivos que en los productos, y por situar la informacin como materia prima esencial. La
incorporacin de contenidos crecientes de informacin y conocimiento en las distintas reas de la
actividad empresarial impone ajustes esenciales en las prcticas productivas, que se materializan
en nuevos equipos y en mejores formas de organizacin y gestin. Como ya se ha sealado, la
flexibilidad de las nuevas formas de produccin y organizacin empresarial descansa
esencialmente en las posibilidades ofrecidas por las nuevas tecnologas de la informacin, las
cuales permiten un conocimiento integrado de las diferentes fases del proceso econmico y, con
ello, la posibilidad de trabajar en una misma unidad de tiempo real.
Las nuevas tecnologas provocan efectos de destruccin de empleo, aunque impulsan
nuevas actividades y cualificaciones. Esto exige un esfuerzo importante en cuanto a la formacin
continua o reciclaje de recursos humanos, lo cual acelera la obsolescencia de los sistemas
educativos tradicionales. Igualmente, las nuevas tecnologas de la informacin permiten alterar
los patrones de localizacin de las empresas e inversiones. Las telecomunicaciones permiten
trabajar en un espacio interactivo global lo cual, junto a los elevados costes y deseconomas de
aglomeracin derivadas de la congestin y contaminacin en los grandes ncleos urbanos, ha
ampliado el inters por otras zonas perifricas. No obstante, esta tendencia no logra contrarrestar
la existencia de economas de aglomeracin en los principales ncleos urbanos y ejes dinmicos
de la economa, en los que siguen concentrndose los servicios ms avanzados de apoyo a la
produccin, basados en conocimiento y recursos humanos cualificados.
De todas formas, es importante no confundir el proceso de introduccin de innovaciones
que busca el avance hacia la frontera tecnolgica de cada actividad (esto es, la incorporacin
de las mejores prcticas en el saber hacer especfico), con la incorporacin de las tecnologas
ms avanzadas o altas tecnologas. El proceso de introduccin de innovaciones debe referirse,
adems, a las circunstancias y caractersticas concretas del territorio en cuestin, constituyendo
esencialmente un proceso de cambio social, organizativo y cultural.
Al depender precisamente el dinamismo innovador de un territorio de sus caractersticas
culturales y sociales, las estrategias de innovacin para el desarrollo econmico local constituyen
una apuesta a largo plazo, que requieren un apoyo importante y sostenido por parte de los
gestores y agentes sociales locales. Como parte de la introduccin de innovaciones se incluye,
desde luego, la difusin de las nuevas tecnologas. Para ello, pueden construirse de forma
concertada entidades territoriales que faciliten dicha difusin tecnolgica en el tejido empresarial
local, ya se trate de una agencia de desarrollo local, institutos tecnolgicos sectoriales, o centros
de empresa e innovacin, entre otros.
F. Alburquerque
Pero an siendo los recursos tecnolgicos un factor clave, tampoco son por s solos una
condicin suficiente para asegurar el desarrollo econmico local. Para que ste sea efectivo, los
recursos tecnolgicos deben estar acompaados de las polticas de fomento del potencial
endgeno, dentro de un esquema coherente y adaptado a las necesidades reales expresadas por
los agentes locales en cada territorio concreto. Por ello, el desarrollo econmico local no slo
depende de la disponibilidad de recursos humanos, naturales, econmicos, financieros o
tecnolgicos, sino tambin de la historia local, sus instituciones e individuos. La existencia de
una cultura local de desarrollo y, por tanto, de comportamientos sociales, individuales o
colectivos, favorables a la innovacin son tambin determinantes.
Recursos sociales y culturales
La economa convencional establece una divisin artificial entre la naturaleza y la
sociedad, de un lado, y entre los aspectos econmicos y sociales, de otro. Esta separacin
dificulta el establecimiento de un enfoque y polticas apropiados para el desarrollo econmico
local, el cual no se limita exclusivamente a una funcionalidad de las relaciones entre los factores
de produccin y el uso de tecnologas y recursos. Tambin estn presentes el medio natural as
como los valores y normas sociales y culturales existentes, las cuales son inseparables de las
relaciones tcnicas de produccin. La correcta valoracin de estos aspectos extraeconmicos es
determinante para el xito de las iniciativas de desarrollo local.
En rigor, la expresin desarrollo local parece reflejar algo ms que la de desarrollo
econmico local ya que la primera alude tambin a las dimensiones social, ambiental, cultural e
institucional. No obstante, dado que el enfoque del desarrollo econmico local subraya
precisamente la importancia e inclusin de dichas dimensiones en el mismo, la utilizacin de
dichas expresiones suele hacerse de forma indistinta, como ocurre en el caso de este Curso sobre
Desarrollo Local.
Entre los aspectos que conforman la cultura e identidad local se encuentran los siguientes:
Nivel de articulacin y organizacin social

Hbitos de convivencia social
Uso y aprendizaje colectivo de la lengua propia
Existencia de lderes y elites culturales, econmicas o polticas
Actitud ante las innovaciones y apego a las tradiciones
Valoracin moral y tica ante el trabajo, pago de impuestos, solidaridad, etc.
Asuncin de riesgos y actitud emprendedora
Valoracin del entorno natural y medioambiente
Todos estos aspectos conforman rasgos de la cultura e identidad local y son elementos
influyentes en el desarrollo econmico local. La dimensin social y cultural del desarrollo local
consiste, en suma, en la movilizacin del potencial creativo y emprendedor de la poblacin local
en trminos de confianza en s misma y despliegue de imaginacin, iniciativa, cooperacin y
receptividad a las ideas y propuestas innovadoras. Nunca haban existido instrumentos tan
potentes como en la actualidad para incidir en estos rasgos socioculturales a travs de los medios
de comunicacin y sistemas de aprendizaje. De ah la necesidad de construir tambin
F. Alburquerque
socialmente este tipo de actitudes favorables al desarrollo a travs del impulso de los procesos de
movilizacin y participacin ciudadanas.
Desde las instancias centrales de la Administracin deberan fomentarse, paralelamente,
los procesos de descentralizacin, a fin de que ayuden a liberar en las comunidades locales el
potencial de creatividad e iniciativa necesarios. La descentralizacin deja as de ser meramente
una tcnica instrumental dirigida a mejorar la eficiencia del estado en la prestacin de servicios
para convertirse en parte del proceso de profundizacin de la democracia representativa. La
participacin ciudadana permite conocer mucho mejor las demandas de la poblacin local;
controlar y cooperar en la gestin de los servicios y en la ejecucin de actividades y; en suma,
incorporar la creatividad colectiva de la sociedad local.
Hay, no obstante, otras interpretaciones diferentes sobre la descentralizacin como
procedimiento para disminuir el dficit pblico del Estado central, o que la justifican mediante la
bsqueda de mayor eficiencia en el gasto o la prestacin de servicios pblicos. Desde esta
perspectiva el tema se reduce principalmente a cmo capacitar de forma adecuada a los gestores
municipales. Sin embargo, dichas interpretaciones son limitadas y dejan de lado la potencialidad
de los procesos de descentralizacin, tanto en su vertiente de recuperacin de poder por la
ciudadana, como en su posibilidad de construir entornos innovadores territoriales para la
promocin del desarrollo econmico local y la generacin de empleo y renta.
c) Los agentes de desarrollo local
El diseo de programas de desarrollo local requiere coordinacin entre los diferentes niveles de
las Administraciones Pblicas y, sobre todo, el acuerdo y participacin de los agentes sociales.
La ejecucin de los proyectos precisa, igualmente, de una gestin adecuada, para lo cual resulta
conveniente contar con una entidad concertada entre los diferentes actores sociales locales, como
puede ser a travs de una agencia de desarrollo local que haga de instrumento mediador principal
en el fomento econmico territorial.
Las Administraciones Municipales
Entre los factores que han empujado a las municipalidades a asumir cada vez ms
funciones de promocin econmica territorial cabe citar el avance de los procesos de
descentralizacin y la mayor presin ciudadana derivada de la presentacin de demandas a
gobiernos locales elegidos democrticamente; las exigencias y dificultades planteadas por la
actual fase de cambio estructural y sus mltiples impactos sobre el empleo y, en general, sobre la
vida de la gente; y el fracaso de las polticas centralistas en el tratamiento de temas
fundamentales como son la introduccin de innovaciones productivas en los diferentes territorios
y tejido de empresas de pequea y mediana dimensin, la cualificacin de recursos humanos
segn los requerimientos reales existentes en cada mbito territorial y la atencin al cuidado e
importancia del capital natural existente en cada caso.
Existen an actitudes tradicionales que deben ser superadas en la gestin pblica
municipal, tales como el frecuente desconocimiento de las circunstancias, problemas y
potencialidades del sistema productivo local y del tejido de empresas existente; la desconfianza
F. Alburquerque
entre agentes sociales, en especial entre municipalidades y empresarios locales; la limitada vida
asociativa y de interlocucin social entre municipalidades y vecinos; una visin de las funciones
municipales frecuentemente limitada a la prestacin de servicios sociales y urbansticos; la
desatencin de las zonas rurales y la inhibicin ante problemas importantes ante el riesgo de
revs electoral.
En el nuevo enfoque del desarrollo local estas actitudes tradicionales deben ser superadas
ya que las municipalidades, por su mayor proximidad a los agentes locales, tienen muchas
ventajas, entre las que cabe sealar la mejor identificacin de las necesidades y demandas
territoriales; la capacidad para identificar recursos potenciales endgenos; la posibilidad de
movilizacin social ligada a la identidad territorial; la facilidad para la concertacin estratgica
entre actores locales; y el mayor control y transparencia que puede introducirse en las diferentes
actuaciones (ver Esquema 5.2).
Pese a que las administraciones locales no dispongan en ocasiones de los recursos
necesarios para poder emprender determinadas acciones, s que poseen el conocimiento
especfico del territorio para impulsar el cambio de actitudes bsicas de la poblacin local, a fin
de situar los nuevos retos del desarrollo local. Igualmente, siempre pueden y deben promoverse
las asociaciones o mancomunidades de municipios para abordar conjuntamente aspectos
decisivos del desarrollo local. Todo esto implica incorporar a la lgica de la gestin municipal la
lgica del desarrollo econmico local. Hay que abandonar, por tanto, el papel pasivo, subalterno
y meramente reivindicativo, adoptando una actitud proactiva, no subordinada y capaz de
formular iniciativas concretas de desarrollo econmico local y generacin de empleo productivo.
Esto sita a la municipalidad ms all de un simple ente de ejecucin de proyectos y servicios,
para pasar a convertirse en un actor dinamizador fundamental del desarrollo econmico local.
La mayor autonoma de las Administraciones Municipales para desplegar iniciativas de
desarrollo local no invalida ni opaca la importancia de las restantes Administraciones Pblicas
Territoriales de mbito superior, en los niveles provincial, regional y estatal. Pero esta nueva
divisin de funciones entre las diferentes Administraciones Pblicas permite una distribucin de
las mismas de manera ms eficiente y democrtica.
Hay que citar, por ltimo, algunas limitaciones existentes para que las municipalidades
puedan asumir plenamente estas nuevas funciones. Nos referimos a la falta de experiencia en las
actuaciones de promocin econmica; la falta de recursos humanos cualificados tcnicamente; la
escasez de recursos financieros ante las nuevas responsabilidades; la excesiva dependencia de las
transferencias de la Administracin central; la necesidad de una visin integral y no slo
sectorial de los problemas que inciden en el desarrollo econmico local; y la escasa movilizacin
social o el bajo nivel de asociatividad en la comunidad local.
F. Alburquerque
ESQUEMA 5.2
FORMAS DE INTERVENCIN Y GESTIN MUNICIPAL
OBJETIVO PRINCIPAL: Modificar el entorno productivo, social y territorial (urbano y rural) con el fin
de incrementar la calidad de vida de la comunidad local.
FUNCIONES TRADICIONALES:
Planificacin y ordenamiento territorial
Servicios bsicos (Agua, Saneamiento, Recogida de basuras, Alumbrado pblico, Biblioteca, Vas
pblicas, Caminos rurales, etc.)
Servicios sociales
Establecimiento y recaudacin de tasas y tributos
Gestin administrativa y financiera municipal
NUEVAS FUNCIONES MUNICIPALES:
Promocin del desarrollo econmico local y el empleo
Defensa del medio ambiente y promocin del desarrollo sostenible
Planificacin estratgica municipal
Animacin y fomento de la asociatividad local
Concertacin estratgica de actores para el desarrollo local
Marketing municipal y creacin de una imagen territorial proactiva
Fortalecimiento de los elementos de identidad local
Valorizacin del patrimonio histrico como activo de desarrollo local
Las Administraciones Provinciales y Regionales

La descentralizacin poltico administrativa y la transferencia de competencias a las
entidades subnacionales abre posibilidades de alentar los procesos de desarrollo econmico
territorial. Ello posibilita mayor capacidad de autogobierno a las autoridades territoriales y
refuerza el despliegue de los valores socioculturales locales. De este modo se facilita la
definicin de una estrategia de desarrollo endgeno ms adaptada a los problemas, recursos e
idiosincrasia de cada territorio.
Ahora bien, la descentralizacin supone traspasar competencias y recursos a los niveles
territoriales ms prximos a la gente, lo cual requiere un ejercicio de reinvencin de la gestin
pblica y no slo el traslado de los mismos rganos y formas de funcionamiento centrales. Los
programas de desarrollo econmico local poseen restricciones financieras y de competencias que
obligan a considerarlos de forma coordinada con los planes y estrategias de desarrollo regional.
Pero no todas las municipalidades tienen idnticas posibilidades y recursos, de modo que es
importante que existan mecanismos de apoyo por parte de los entes provinciales o regional, para
dotar a todo el conjunto de municipalidades de capacidades de desarrollo efectivas.
F. Alburquerque
10
Las estrategias de desarrollo local deben ser asumidas por las diferentes administraciones
como parte sustantiva de la estrategia de desarrollo regional. De ah, tambin, la importancia de
la descentralizacin al interior de las regiones, as como la necesidad de contemplar actuaciones
conjuntas entre municipalidades a travs de mancomunidades, federaciones o acuerdos conjuntos
de actuacin.
La coordinacin entre los diferentes niveles central, regional, provincial y municipal da a
los gobiernos regionales una importancia decisiva como interlocutores estratgicos. En lo que se
refiere a la coordinacin de los niveles central y regional no slo se trata de evitar incoherencias,
sino tambin de tener en cuenta que las polticas regionales pueden contribuir ms eficazmente a
los retos de transformacin productiva y empresarial a nivel microeconmico as como a la
adecuada ordenacin territorial de las actividades e infraestructuras bsicas para el desarrollo
local.
Puede darse, por tanto, una eficiente complementariedad entre la atencin prioritaria de la
Administracin central a las polticas macroeconmicas, mientras los niveles regional y local
aumentan su protagonismo en las polticas micro y mesoeconmicas, ambientales y de
ordenacin del territorio. De todas formas, es necesario resaltar que este proceso no est exento
de conflictos y posiciones contrapuestas, al existir lgicas diferentes e intereses a veces
contrarios entre el diseo centralista y la lgica del desarrollo endgeno.
La Administracin Central del Estado
Como elemento funcional en el despliegue del modelo concentrador de desarrollo
fordista, durante la segunda mitad del siglo XX, el Estado central fue asumiendo competencias
crecientes de promocin econmica. Posteriormente, con el agotamiento relativo del modelo
fordista a partir de fines de los aos sesenta y la gestacin de las formas de produccin flexible,
comenzaron a cuestionarse la concentracin de competencias al interior de las grandes
organizaciones empresariales y de gestin y, entre ellas, la propia organizacin del aparato de
Estado centralista.
Todo ello muestra la importancia de la asuncin de funciones de fomento econmico por
parte de los niveles locales y regionales como parte de la reorganizacin institucional apropiada
desde la esfera de la regulacin, a las exigencias de la reestructuracin productiva propia de la
transicin hacia el posfordismo. Este protagonismo mayor de las Administraciones Locales
requiere, sin embargo, el desempeo de funciones cruciales por parte de la Administracin
central del Estado, ya que la descentralizacin no puede ser confundida como un procedimiento
para el achicamiento o desmantelamiento del estado, sino para la reorganizacin y adaptacin
institucional ms eficiente del mismo, as como para la profundizacin de la democracia
representativa.
Algunas de las funciones decisivas que an deben ser atendidas de forma ms eficiente
por la Administracin central del Estado son las siguientes:
Elaboracin de una estrategia global de desarrollo, que contemple la integracin de los

diferentes planes de desarrollo territoriales.
F. Alburquerque
11
Establecimiento de mecanismos eficientes de coherencia institucional entre los diferentes

departamentos sectoriales de la administracin y las polticas y estrategias de las diferentes
administraciones territoriales.
Dotacin de infraestructuras bsicas adecuadas a los diferentes perfiles productivos
territoriales y las estrategias de desarrollo local de los territorios.
Promocin de una difusin territorial amplia de las inversiones.
Visin integral de los temas ambientales, aprovechamiento de los recursos naturales y
desarrollo sostenible.
Existencia de lneas de financiacin apropiadas para PYMES, microempresas y cooperativas
locales.
Evitar actuaciones sectoriales con impactos negativos en los proyectos de desarrollo local.
Promover junto al sistema de Ciencia y Tecnologa bsica, una red de sistemas territoriales
de investigacin y desarrollo.
Establecimiento de un marco jurdico e institucional apropiado para el impulso del desarrollo
territorial.
Existencia de criterios de cohesin social y territorial mediante instrumentos y organismos
apropiados de coordinacin, tales como los fondos de compensacin interterritorial o las
comisiones territoriales de administracin local.
Agencias y agentes de desarrollo local
Las Agencias de Desarrollo Local responden al nuevo enfoque del desarrollo econmico
territorial, que descansa esencialmente en el mejor aprovechamiento del potencial de recursos
endgenos, a fin de incrementar el nivel de empleo y el crecimiento econmico sostenible a nivel
local. Se trata de un nuevo instrumento de promocin econmica y de desarrollo productivo y
empresarial territorial, creado de manera concertada entre agentes pblicos y privados locales.
Sus actuaciones son, bsicamente, de intermediacin cualificada entre la oferta y
demanda de servicios de apoyo a la produccin, promoviendo la participacin y la concertacin
estratgica de los actores locales, as como la asociatividad empresarial y la circulacin de
informacin relevante para el desarrollo productivo y empresarial local. En el esquema 8.3 se
detallan el objetivo principal y funciones bsicas de las Agencias de Desarrollo Local, las cuales
deben ocuparse, en suma, del diseo y gestin del programa de desarrollo econmico local.
Entre los requisitos bsicos de las agencias de desarrollo local deben sealarse las
siguientes:
Existencia de amplio consenso poltico de los principales actores sobre el desarrollo local.
Perspectiva razonable de estabilidad y proyeccin temporal de la agencia.
Disponibilidad de recursos humanos, tcnicos, financieros y de informacin necesarios.
Calidad de los recursos humanos ocupados en el trabajo de animacin para el desarrollo
econmico local (agentes de desarrollo local).
Claridad de objetivos, funciones y responsabilidades de la agencia.
Estructura jurdica y esquema organizativo eficiente, flexible y participado.
Credibilidad y confianza por parte de los agentes socioeconmicos y en particular del
F. Alburquerque
12
empresariado territorial.
Capacidad de concertacin y coordinacin entre actores sociales y niveles administrativos
territoriales.
Gestin tcnica eficiente y transparente, no sometida a mediaciones polticas partidarias.
Presentacin de resultados tangibles a medio plazo.
ESQUEMA 5.3
OBJETIVOS Y FUNCIONES BSICAS DE LAS AGENCIAS DE DESARROLLO LOCAL
OBJETIVO PRINCIPAL: Movilizacin y estmulo de la introduccin de innovaciones en el tejido
empresarial local, bsicamente entre PYMES y microempresas.
FUNCIONES:
Favorecer el mejor aprovechamiento de los recursos locales reales y potenciales.
Diagnstico e identificacin de potencialidades y condicionantes para el desarrollo econmico local.
Promocin de nuevas actividades econmicas y empleo.
Asesoramiento, informacin y apoyo a PYMES y microempresas locales.
Movilizacin de ahorro e inversiones hacia emprendimientos locales.
Coordinacin de polticas, lneas de actuacin y agentes implicados.
Fomento de la cooperacin empresarial y de la participacin de agentes locales en proyectos
comunes.
Formacin para el empleo segn las necesidades existentes y potenciales del sistema productivo local.
Creacin y difusin de una imagen favorable del territorio.
Los agentes de desarrollo local son una figura muy importante en la prctica del
desarrollo local, ya que realizan de forma permanente las funciones de promotores,
intermediadores, catalizadores, animadores, informadores y capacitadores para el desarrollo
local. La ausencia de dichos agentes o la carencia de habilidades en los mismos hace muy difcil
el funcionamiento de los instrumentos y despliegue de las iniciativas de desarrollo local. De ah
la importancia de dedicar recursos a la formacin de este tipo de profesionales.
El perfil apropiado del agente de desarrollo local debe incluir las siguientes capacidades:
Debe saber identificar los recursos infrautilizados en el territorio, incluyendo siempre la

valoracin ambiental de los mismos.
Debe coordinar los diferentes instrumentos de fomento, capacitacin o informacin
existentes, a fin de acercarlos a los agentes productivos locales.
Debe estimular la asociatividad local y la participacin de los agentes locales, y proponer de
forma conjunta iniciativas de desarrollo local, facilitando una visin integral del mismo.
Debe identificar y promover las iniciativas locales de desarrollo existentes, tratando de
fortalecerlas e integrarlas en el conjunto del sistema productivo local.
Debe colaborar con otros agentes locales y favorecer el proceso de aprendizaje colectivo en
la prctica de intervencin local.
F. Alburquerque
13
Debe elaborar un plan de desarrollo local sostenible de forma consensuada y con

participacin de los actores locales, para lo cual debe, a su vez, saber recoger las principales
demandas y necesidades de la comunidad local; tener gran sensibilidad respecto a los valores
sociales y culturales locales; tener capacidad para traducir los argumentos tericos y
genricos en expresiones concretas aplicables y entendibles entre los actores locales; saber
establecer prioridades y metas; formular objetivos realistas y claramente evaluables; sealar
las etapas del proceso de realizacin de los objetivos; y tener suficiente capacidad tcnica y
experiencia en participacin social y trabajo en grupo.
Igualmente, los agentes de desarrollo local deben identificar los tcnicos adecuados para
asesorar en los problemas concretos; mostrar tcnicas apropiadas de racionalizacin de procesos
y comportamientos de grupo, para aprovechar el potencial colectivo de los agentes locales;
dirigir el proceso de desarrollo de forma compartida con los restantes agentes locales; buscar
patrocinadores pblicos y privados para ejecutar los proyectos especficos; y establecer las
condiciones y tiempos para el traspaso de sus funciones a lderes locales.
Como se aprecia, muchas de estas capacidades no son fciles de ensear ya que
involucran actitudes y rasgos culturales y psicosociales alejados del individualismo y
consustanciales a las experiencias participativas y solidarias. La figura del agente de desarrollo
local no es, por tanto, la de cualquier consultor tradicional, ya que debe conseguir la confianza de
los actores locales a fin de poder construir de forma concertada el proyecto de desarrollo local.
El diseo y aplicacin de una poltica de fomento econmico local requieren, igualmente
capacidad de planificacin a medio y largo plazo; coordinacin interinstitucional eficiente;
efectiva participacin de los agentes locales y capacidad de concertacin entre ellos; adecuada
programacin de los gastos y descentralizacin al interior del propio nivel local.
La Universidad y el desarrollo local
Adems de las funciones clsicas de la universidad relativas a la formacin de recursos
humanos y la difusin de conocimientos cientficos, estos establecimientos educativos pueden
desempear igualmente funciones de investigacin cientfica o incluso prestar servicios de
informacin y transferencia de tecnologas, aunque ste no sea el caso general de la mayora de
las universidades. Del mismo modo, la universidad puede realizar un importante papel en la
promocin de la cultura local, as como realizar una funcin destacada como agente de desarrollo
local.
La necesidad de adaptacin a los rpidos cambios y mayores exigencias del mundo
actual, unido a la importancia decisiva de la cualificacin de los recursos humanos, obliga a la
sociedad a cuestionar el papel que desempean las universidades. Este cuestionamiento parece
necesario, fundamentalmente en lo relativo a la pertinencia de los contenidos de planes de
estudios, a fin de conocer su flexibilidad, calidad y carcter multidisciplinar y, sobre todo, su
inters por la aplicacin de conocimientos orientados al desarrollo econmico del territorio
concreto en que se encuentran dichos establecimientos educativos.
F. Alburquerque
14
Asimismo, es importante buscar tambin la mayor calidad en las formas de enseanza, las
cuales deben incentivar la capacidad creativa, el planteamiento de problemas y la bsqueda de
soluciones, y no slo la repeticin memorstica de elementos de informacin. Tambin es
importante tener en cuenta las necesidades actuales de formacin continua y reciclaje
permanente de conocimientos, dada la superior obsolescencia profesional.
En suma, la universidad no puede seguir respondiendo nicamente a una lgica de
reproduccin acadmica, raptada por los intereses corporativos de los cuerpos de acadmicos o
por el mero negocio privado. Lo principal es, con todo, superar el tradicional desencuentro entre
las universidades y el entorno econmico local donde se sitan. La investigacin aplicada es un
requisito para una buena docencia y para incrementar la presencia de la enseanza superior en la
innovacin. De ah que el mayor contacto entre universidad, empresas locales y administraciones
locales puede facilitar el establecimiento de prioridades de investigacin, difusin de tecnologas
apropiadas y adecuada formacin de recursos humanos segn el perfil productivo,
potencialidades y necesidades del entorno territorial.
La colaboracin entre la universidad y las empresas locales puede facilitar tambin la
transferencia tecnolgica, la cual constituye esencialmente la cesin de resultados generales de la
investigacin bsica al tejido productivo. En el caso de las PYMES y microempresas locales esta
colaboracin puede ser decisiva. Finalmente, para las universidades estas actividades conllevan
tambin beneficios, ya que mejoran la calidad de la enseanza y la investigacin; dotan a los
contenidos de los planes de estudios de un componente prctico muy superior; permiten la
obtencin de recursos adicionales y contribuyen al desarrollo econmico local. La mayor
insercin de la universidad en su entorno local le otorga tambin funciones claras como agente
animador de iniciativas innovadoras de desarrollo local.
El empresario innovador y otros actores de desarrollo local
Adems de la importancia de la actividad empresarial innovadora, hay que resaltar que la
estrategia de desarrollo econmico local slo puede hacerse realidad si es protagonizada por los
agentes encargados de las actividades productivas, es decir, los empresarios. Nos referimos aqu
a la figura del empresario innovador como elemento decisivo en la gestin y organizacin de la
actividad productiva. No obstante, como podemos apreciar, el impulso del desarrollo no depende
slo de la figura del emprendedor ya que la existencia del entorno innovador resulta decisiva.
Como ya se ha insistido, la atencin preferente hacia las PYMES y microempresas
locales es crucial, ya que este tipo de empresas precisa de un entorno territorial apropiado para el
acceso a los componentes de informacin, capacitacin e innovacin tecnolgica y de gestin.
En tal sentido, es importante el estmulo de la asociatividad empresarial como parte de dicho
entorno innovador territorial, as como el despliegue de polticas horizontales para estimular las
iniciativas empresariales innovadoras.
Igualmente, dada la importancia de la inversin productiva, tanto pblica como privada,
para el impulso del crecimiento econmico y la generacin de empleo a nivel local, es
fundamental asegurar el acceso al crdito para PYMES y microempresas locales innovadoras.
Las polticas locales deben, pues, estimular el cambio social necesario para el surgimiento de las
F. Alburquerque
15
capacidades empresariales locales innovadoras, lo cual exige la valoracin social favorable del
empresario innovador y asegurar la formacin en gestin empresarial como un elemento
decisivo.
Por ltimo, hay que sealar la importancia del protagonismo activo del conjunto de la
sociedad local organizada, pudiendo researse, entre otros actores de desarrollo local las
entidades financieras locales o regionales; las asociaciones empresariales, cmaras de comercio e
industria, asociaciones de agricultores, industriales o comerciantes; sindicatos, asociaciones de
campesinos, organizaciones de mujeres, asociaciones vecinales, entidades juveniles, grupos
culturales, organizaciones no gubernamentales, fundaciones y agencias de accin solidaria, etc.
d) Planificacin del desarrollo econmico local
El necesario enfoque integral de la estrategia de desarrollo local debe contemplar la coordinacin
e integracin de los diferentes elementos y lneas de actuacin territoriales en una dinmica
coherente con el objetivo final del desarrollo local, el cual posee una carcter multidisciplinar y,
por tanto, exige un conjunto de polticas acorde con ese carcter integrado.
La elaboracin de una estrategia es un instrumento de racionalizacin que busca mejorar
los niveles de eficiencia del conjunto de actuaciones as como su despliegue ordenado en el
territorio. La estrategia incluye la dinmica participativa, ya que la comunidad local debe ser
desde el inicio protagonista activo en el diseo del proceso de desarrollo, lo cual es condicin
fundamental para su xito. Debe incluir, asimismo, la coordinacin con las acciones de las
restantes administraciones territoriales, a fin de lograr un efecto ptimo complementario y
coherente.
La base del desarrollo econmico local incluye los recursos reales y potenciales, de un
lado, y las necesidades de la sociedad local, de otro. Ambos aspectos orientan la preparacin del
ejercicio de planificacin del desarrollo econmico local. La valorizacin de las posibilidades de
desarrollo y de los recursos locales forma parte de los elementos configuradores del entorno
socioeconmico e institucional territorial.
La adecuada identificacin de las necesidades locales concretas a las que debe orientarse
el plan es un elemento crucial. Esta identificacin de necesidades debe ser llevada a cabo en el
mismo ejercicio de participacin social territorial, ya que forma parte de la identificacin de
capacidades y potencialidades de desarrollo para hacerles frente.
El acondicionamiento del territorio
El desarrollo local exige una serie de requisitos previos, entre los cuales se encuentra la
existencia de un compromiso entre los agentes locales y un dilogo abierto entre representantes
polticos e institucionales y agentes socioeconmicos locales. Mediante la expresin de
acondicionamiento del territorio queremos sealar la necesidad de dotarlo de los componentes
necesarios, tangibles e intangibles, a fin de crear el entorno socioeconmico, institucional y
cultural favorable a las actitudes innovadoras a nivel local.
F. Alburquerque
16
En la identificacin de lo local no basta la mera delimitacin administrativa territorial ya

que, como hemos sealado, hay que visualizar el sistema productivo local o agrupamiento
significativo que define la unidad de actuacin socioeconmica y ambiental apropiada. La
coherencia socioeconmica, ambiental y cultural es muy importante en la identificacin del
territorio o comarca, ya que dichos componentes facilitan la existencia de redes de colaboracin
y solidaridad entre los agentes locales. Igualmente, hay que reconocer que dicha cooperacin
slo puede surgir si las relaciones alcanzan una masa crtica mnima. Esta cooperacin territorial
no se logra por una disposicin normativa o decreto, ni es un proceso tcnico, ni se consigue a
corto plazo. Es siempre resultado de una construccin social de medio y largo plazo.
El territorio, como lugar de comunicacin directa entre agentes de desarrollo es, pues,
algo ms que un nivel organizativo o delimitacin administrativa del Estado. Como tal, es
esencialmente un actor decisivo del desarrollo econmico local, y no slo un espacio abstracto o
mero soporte geogrfico de actividades.
Concertacin entre agentes locales (partenariado)
Para que el proceso de desarrollo local genere una dinmica de cambio es preciso que sea
participativo y concertado. La interaccin entre agentes y componentes territoriales se realiza
tanto horizontalmente (estableciendo vinculaciones entre componentes territoriales y con otros
territorios) como verticalmente, esto es, buscando las relaciones de asociacin entre diferentes
niveles institucionales.
Este tejido de relaciones sociales e institucionales puede ser tanto de naturaleza formal o
explcita como de carcter informal o implcito entre los agentes territoriales. Es precisamente
este carcter intangible el que permite reforzar y diferenciar las estrategias de los agentes
locales en el territorio en cuestin. De esta forma, lo local se identifica tambin como un mbito
de cooperacin y concertacin entre agentes territoriales, lo cual permite acceder a componentes
especficos de informacin propios de dicho tejido social de relaciones entre agentes locales.
La concertacin entre actores locales permite mostrar tambin las aspiraciones colectivas
de la comunidad y su proyeccin futura. Para ayudar en esta tarea, al inicio de la concertacin
entre actores locales es preciso elaborar informes y diagnsticos que sustenten la oportunidad de
emprender iniciativas locales concertadas, y que muestren a los diferentes agentes locales la
existencia de intereses comunes para un pacto social por el desarrollo econmico local y el
empleo.
En relacin con la concertacin estratgica hay que sealar que no hay modelos a imitar,
y que todo depende del nivel de participacin y movilizacin local existente. No obstante, entre
los rasgos de esta concertacin estratgica cabe citar los siguientes:
Hay que conseguir confianza mutua entre los diferentes actores locales y demostrar un estilo
de relaciones transparente, dentro de un marco coherente con las expectativas existentes.
La concertacin debe basarse en problemas reales concretos.
Debe servir para la elaboracin del diagnstico, el cual constituye un mbito del debate local
y, al mismo tiempo, una posibilidad de abordar un enfoque coordinado de actuaciones.
F. Alburquerque
17
Debe concluir en una negociacin y establecimiento de un pacto local suprapartidario, que

explicite los acuerdos y alianzas estratgicas, orientados hacia el desarrollo local.
El diagnstico debe incluir necesariamente un anlisis prospectivo de las caractersticas

del sistema productivo y el mercado de trabajo local; los rasgos histricos, socioculturales y
ambientales especficos; la insercin en el contexto externo y las posibilidades y amenazas
derivadas de ello; y el anlisis de las diferentes posiciones de los actores territoriales ante la
estrategia de desarrollo local.
Liderazgo y direccin del proceso de desarrollo local
En las fases iniciales del proceso de desarrollo local, diferentes agentes locales pueden
desempear un papel promotor de iniciativas de desarrollo. No obstante, el papel decisivo
corresponde a los gestores pblicos territoriales, los cuales poseen un poder de convocatoria
superior emanado del origen democrtico de su cargo. Una vez iniciado el proceso de
movilizacin social local, se hace necesario promover un contexto institucional apropiado, as
como instrumentos eficientes de promocin local como puede ser una agencia de desarrollo local
resultado del esfuerzo concertado entre los diferentes actores sociales.
La direccin del proceso de desarrollo local requiere, pues, habilidades tcnicas y sociales
como las siguientes:
Conocimiento adecuado del contexto natural y socioeconmico local y sus potencialidades.

Reconocimiento de la importancia de los factores econmicos y extraeconmicos en el
desarrollo local.
Capacidad de identificacin y asociacin con agentes sociales y lderes locales.
Impulso permanente para la creacin del entorno innovador territorial.
Formacin de una visin colectiva de futuro en relacin al desarrollo local de la comunidad
territorial.
Establecimiento de objetivos coherentes y realistas, con suficiente respaldo financiero.
Vinculacin de la visin de largo plazo con las actuaciones concretas de medio corto plazo.
Ayudar a definir y promover una imagen territorial proactiva y dinmica del territorio.
Realizar un control y evaluacin continuados del proceso de desarrollo econmico local.
Fases de la planificacin del desarrollo econmico local
Las fases de la planificacin del desarrollo econmico local son las siguientes:
Recogida de informacin. Anlisis y diagnstico.

Definicin de la estrategia de desarrollo local: establecimiento de objetivos generales y
objetivos especficos.
Diseo de un plan de actuacin e identificacin de los proyectos de desarrollo local.
Seleccin y gestin de proyectos.
Ejecucin de los proyectos.
Control y evaluacin.
F. Alburquerque
18
La recogida de informacin, anlisis y diagnstico incluye como componentes principales

la identificacin de las necesidades insatisfechas y demandas principales de la comunidad local,
as como el conocimiento de las capacidades de desarrollo endgeno, identificando las
oportunidades, obstculos, recursos y potencialidades existentes. La recogida de informacin
constituye, al mismo tiempo, un medio de comunicacin y movilizacin de la colectividad local,
en cuyo ejercicio los actores locales pueden tomar mayor conciencia de su entorno y verse
estimulados a la accin por el desarrollo a partir de su participacin conjunta. Igualmente, se
trata de una fase permanentemente abierta en todo el proceso de desarrollo local, por lo cual no
puede ser considerada nicamente como un momento inicial del mismo (Esquema 5.4).
El proceso de recogida de informacin no es slo una cuestin estadstica ya que precisa
tambin identificar los agentes locales organizados y las instituciones existentes, sealando su
posible involucramiento en el proceso de desarrollo econmico local; saber cual es el apoyo de
los grupos polticos y sociales a las propuestas de desarrollo econmico local; conocer el clima
existente respecto a la estrategia de desarrollo local e identificar los obstculos y debilidades de
este proceso. A partir de dicha informacin ser posible presuponer cual podra ser la entidad
directora del proceso de desarrollo local y el grado de involucramiento en la misma de los
diferentes actores locales.
El objetivo fundamental de todo el proceso anterior es la elaboracin de un diagnstico
que sirva de base para una estrategia de desarrollo econmico local. Para ello es necesario
identificar con detalle dos reas principales de anlisis: la base socioeconmica y medio fsico, y
la capacidad de desarrollo de la comunidad local.
F. Alburquerque
19
ESQUEMA 5.4
RECOGIDA DE INFORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL
A) IDENTIFICACIN Y SELECCIN DE FUENTES DOCUMENTALES
Fuentes estadsticas locales, regionales y estatales.

Informes de consultora precedentes.
Bases de datos, archivos locales y otros centros de informacin de inters.
Servicios de informacin geogrfica y cartogrfica.
Prensa y medios de comunicacin locales.
Agencias de comunicacin y revistas especializadas.
Asociaciones empresariales, cmaras agrarias, cmaras de comercio e industria.
Entidades financieras y datos del sistema fiscal.
Grupos de expertos temticos.
Catastros y registros de la propiedad industrial e inmobiliaria.
Tesis universitarias e investigaciones locales.
Estudios de sindicatos y asociaciones de trabajadores.
B) ELABORACIN Y TRATAMIENTO DE LA INFORMACIN
Dada la multiplicidad y dispersin de las fuentes de informacin relevantes para el desarrollo local,
resulta esencial la sistematizacin de la misma.
La elaboracin y tratamiento de la informacin se ocupa de priorizarla segn el grado de importancia
de la misma, esto es, segn se trate de informacin imprescindible, deseable o no esencial.
La informacin debe ser comprensible para los agentes locales y, al mismo tiempo, fruto de un
trabajo colectivo de participacin de dichos agentes en la recogida de la misma.
C) DIFUSIN DE LA INFORMACIN
El acceso a la informacin disponible y la circulacin de la misma por la comunidad local permite

ampliar la comprensin de las iniciativas planteadas y alienta la movilizacin social.
Elementos de la base socioeconmica y medio fsico

Los elementos de la base socioeconmica y medio fsico son los siguientes:
Medio fsico, el cual nos seala la potencialidad de los recursos naturales y el grado de
sostenibilidad ambiental de las actividades desplegadas (Esquema 5.5).
La estructura econmica local y el tejido empresarial (Esquema 5.6)
La base demogrfica y el mercado de trabajo local (Esquema 5.7)
Infraestructuras, inversiones pblicas y privadas, nivel de tecnologa y servicios de apoyo a la
produccin.
Historia local y rasgos sociales y culturales.
F. Alburquerque
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ESQUEMA 5.5
MEDIO FSICO, POTENCIALIDADES Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Tipo de rea (rural, urbana) y caractersticas bsicas. Localizacin dentro de un contexto geogrfico
amplio. Rasgos geolgicos y ambientales bsicos.
Calidad y fragilidad del medio natural local.
Aprovechamientos productivos de los recursos naturales locales y sostenibilidad de los procesos
productivos actuales.
Utilizacin de recursos potenciales y usos alternativos.
Actividades tradicionales abandonadas en el medio rural.
Infraestructuras bsicas existentes y grado de calidad y orientacin de las mismas.
Fuentes de contaminacin existentes.
El nivel de calidad de las infraestructuras bsicas y la existencia de un entorno territorial que

facilite el acceso a la innovacin a las PYMES y microempresas locales son aspectos determinantes
para el desarrollo econmico local. En lo relativo a las inversiones es preciso disponer de
informacin sistematizada sobre las inversiones pblicas y privadas segn sectores y actividades.
Igualmente, es necesario conocer el nivel tecnolgico de las actividades y empresas, el acceso a las
nuevas tecnologas por parte de las empresas locales; la oferta territorial disponible de instrumentos
de asesora tcnica; y el grado de vinculacin de las entidades de asesoramiento tcnico con el
sistema productivo local.
F. Alburquerque
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ESQUEMA 5.6
ESTRUCTURA ECONMICA LOCAL Y TEJIDO EMPRESARIAL
A) ARTICULACIN PRODUCTIVA INTERNA
Actividades econmicas principales a nivel local.

Dinamismo de dichas actividades.
Productos locales ms significativos.
Eslabonamientos productivos de las actividades locales.
Tendencias tecnolgicas en las principales actividades productivas locales.
Posibilidades de diversificacin productiva local.
Grado en que dichas actividades utilizan el medio natural local y sus recursos.
Impacto ambiental de las actividades productivas locales.
Evolucin de los mercados para los principales productos locales.
Almacenamiento, comercializacin y distribucin de productos locales.
Actividades de autoconsumo. Economa informal.
B) TIPO DE EMPRESAS Y ORGANIZACIN EMPRESARIAL
Empresas existentes. Localizacin, tamao y evolucin. En lo posible, debe tratar de situarse el tejido de
empresas en un mapa digitalizado con ayuda de un sistema de informacin geogrfico.
Estructura de la propiedad de los activos (tierra, instalaciones, edificios, etc.).
Cooperacin entre empresas. Redes de empresas. Subcontratacin.
Organizacin empresarial interna.
Asociaciones empresariales existentes.
C) CONTEXTO EXTERNO
Tendencias principales del contexto externo condicionante de la economa local.

Oportunidades de desarrollo local derivadas del dinamismo externo.
Evolucin y tendencias en los mercados externos de importancia para las actividades productivas locales.
Fuentes de ingreso por actividades realizadas fuera del mbito local.
En el caso de los servicios a empresas ya se ha insistido en la importancia del acceso a los

mismos para lograr introducir las mejoras en trminos de eficiencia productiva y competitividad. De
ah lo determinante que resulta contar con un adecuado entorno territorial que disponga de los
servicios siguientes:
Bases de datos de informacin empresarial estratgica.
Informacin tecnolgica sobre productos y procesos productivos.
Capacitacin en gestin empresarial y tecnolgica.
Servicios de comercializacin tanto para los mercados externos como para el mercado interno.
Servicios de consultora empresarial e informtica.
Informacin sobre acceso al crdito.
F. Alburquerque
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Servicios de cooperacin empresarial.

Servicios de asesoramiento financiero.
Junto a estos servicios a empresas hay que destacar tambin los servicios sociales y personales, as
como los servicios culturales, de turismo, ocio y deporte que, en conjunto, ayudan a definir el grado
de calidad de vida de un territorio.
ESQUEMA 5.7
BASE DEMOGRFICA Y MERCADO DE TRABAJO LOCAL
A) BASE DEMOGRFICA
Evolucin demogrfica local y caractersticas ms significativas de la poblacin.

Pirmide de la poblacin local.
Tendencias demogrficas principales.
Distribucin geogrfica de la poblacin (asentamientos humanos).
Movimientos migratorios y factores determinantes.
Poblacin activa por sectores econmicos y actividades productivas locales.
B) MERCADO DE TRABAJO LOCAL
Caractersticas y evolucin del empleo local.

Perfiles de la oferta y demanda de trabajo local.
Autoempleo y ocupaciones informales. Estimaciones del subempleo y desempleo. Poblacin
desempleada segn edad y gnero.
Cultura empresarial existente. Actitud ante la innovacin y riesgo empresarial.
Eslabonamientos de empleo en las principales cadenas productivas locales.
Oferta de capacitacin existente y grado de relacin con los requerimientos del sistema productivo local.
Entidades de capacitacin existentes.
Calidad de las relaciones laborales y clima social existente.
C) DISTRIBUCIN DEL INGRESO
Fuentes principales de ingreso para la comunidad local.

Niveles de ingreso medio por actividades ms significativas.
Distribucin del ingreso a nivel local.
Estructura social. Grupos y clases sociales ms significativos.
Capacidad de desarrollo de la comunidad local

La capacidad de desarrollo de la comunidad local depende de la existencia o no de componentes de
organizacin institucional y de decisin poltica, los cuales sirven de apoyo al desarrollo de la
misma. As pues, hay que recoger tambin informacin de la historia local y de los rasgos
socioculturales que definen el territorio y su poblacin. Eso implica conocer en detalle otros
aspectos tales como los siguientes:
F. Alburquerque
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Etnias y culturas existentes en el territorio.

Patrimonio histrico local.
Folklore, costumbres y tradiciones.
Lenguas e idiomas existentes. Enseanza de las mismas.
Grado de organizacin social.
Valores sociales. Actitudes ante el desarrollo y progreso tcnico.
Marco jurdico y normas legales bsicas.
Asociaciones de carcter econmico existentes (empresariales y sindicales).
Instituciones educativas y de capacitacin.
Instituciones y asociaciones sociales locales.
Entidades polticas y organizaciones sociales.
De cualquier modo, para conocer el grado de institucionalidad territorial para el desarrollo

local, es importante conocer las organizaciones implicadas en el proceso de desarrollo local y el
grado de representatividad de las mismas; las actividades desplegadas por estas organizaciones y sus
planes de futuro, indicando su papel en el proceso de desarrollo local; las fuentes principales de
recursos de dichas organizaciones; la experiencia de la administracin municipal en la promocin
del desarrollo econmico y el empleo; y las relaciones existentes entre las diferentes organizaciones
y las perspectivas de trabajo conjunto.
Definicin de la estrategia de desarrollo econmico local
Como ya se ha sealado, la estrategia de desarrollo econmico local debe fijar los objetivos
generales (mejora del ingreso y del nivel y la calidad de vida de la poblacin local) dentro de un
enfoque integrado, y determinar de forma concertada las lneas de actuacin y la correspondiente
asignacin de recursos para la ejecucin de los proyectos de desarrollo en que se desglosan las
mismas.
Hay que determinar, igualmente, los objetivos especficos, los cuales, en cada caso concreto,
pueden referirse a aspectos tales como la mejora de la articulacin y diversificacin productiva
local; la introduccin de innovaciones tecnolgicas y organizativas en el tejido de empresas; la
conservacin del medio natural local; la creacin de nuevos puestos de trabajo; la mejora de las
infraestructuras y, sobre todo, la orientacin de las mismas a los requerimientos del desarrollo local;
o la vinculacin de los recursos e instrumentos de capacitacin existentes a la demanda de
innovacin del sistema productivo local.
La eleccin de las lneas de actuacin para alcanzar los objetivos especficos puede
concretarse, por ejemplo, a travs de diversos medios como la difusin de informacin empresarial
o tecnolgica segn productos especficos y mercados de inters local; la capacitacin en gestin
empresarial o tecnolgica; la capacitacin de recursos humanos y el establecimiento de cursos de
formacin continua; la mejora de la gestin ambiental y del patrimonio cultural; o la difusin de
informacin sobre asistencia tcnica, incentivos financieros y lneas de crdito.
A partir de la recogida de informacin y el diagnstico se puede identificar, por tanto, las
oportunidades y recursos disponibles, haciendo una seleccin estratgica de objetivos y lneas de
F. Alburquerque
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actuacin segn la importancia de los eslabonamientos productivos y de empleo de las actividades

locales, la identificacin precisa de las relaciones entre la economa local y el contexto externo, y la
visin del potencial de recursos local, identificando igualmente las posibles amenazas que pudieran
afectarlo. Como se ha sealado reiteradamente, tampoco existe una receta nica en el proceso de
planificacin para el desarrollo local ya que, segn se ha insistido a lo largo de este Curso, dicho
proceso no es resultado de una aplicacin de instrumentos tcnicos sino de la concertacin y
decisin de los actores locales.
F. Alburquerque
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F. Alburquerque
Captulo 6: El proceso de construccin social del territorio

para el desarrollo econmico local
6.1 Objetivos principales de una Agencia de Desarrollo Territorial
El objetivo ltimo de una Agencia de Desarrollo Territorial es potenciar la capacidad de innovacin
del territorio, entendida sta en sentido amplio, esto es, incluyendo no slo las innovaciones de
producto y proceso, sino tambin las de gestin y organizacin. Dicho en otras palabras, se trata
fundamentalmente de construir un entorno innovador territorial de servicios avanzados a empresas, a
fin de asegurar la innovacin tecnolgica y empresarial del sistema productivo local. Con ello, se
pretende poner a disposicin de las pequeas y medianas empresas (PYMES) y microempresas
locales, una avanzada infraestructura tcnica que les facilite un conjunto de soluciones y servicios
difciles de alcanzar por ellas mismas de forma autnoma o independiente, dado su reducido tamao,
la escasa predisposicin a la cooperacin empresarial, y la lejana e inadecuacin del diseo de
instrumentos de fomento desde el nivel central del Estado. Tal como se ha sealado, el desarrollo
local no es nicamente el desarrollo municipal. De ah que la referencia que aqu se hace a la agencia
de desarrollo aluda al territorio respectivo que involucra el conjunto del sistema productivo local.
Estas acciones se pueden concentrar en programas especficos desarrollados por una
Agencia de Desarrollo territorial, la cual debe hacer de elemento integrador de este nuevo tipo de
intervencin econmica, concertada localmente. Adems de la citada Agencia, el entorno innovador
territorial puede incluir otros componentes como los Institutos Tecnolgicos Sectoriales, los Centros
de Empresas e Innovacin, una Red de Informacin Empresarial, y otros.
Siguiendo el principio de proximidad a las empresas, los componentes de la oferta territorial
de servicios de desarrollo empresarial deben estar distribuidos por el territorio cerca de los
agrupamientos econmicos significativos o "clusters" locales relevantes. Esta extensa implantacin
territorial, junto a la autonoma y representatividad de la que deben dotarse las diferentes entidades,
pueden hacer de la red territorial de servicios avanzados a empresas un sistema flexible y
descentralizado, en el que tenga lugar una interaccin y dilogo fluido entre los distintos
interlocutores sociales.
Adems del trabajo que debe realizar con las diversas entidades que integran la red, la
Agencia de Desarrollo Territorial debe colaborar tambin con las Asociaciones de Empresarios y
Profesionales, Sindicatos locales, Cmaras de Comercio e Industria, Entidades feriales, Centros de
Formacin, Universidades, Organismos no Gubernamentales, y otros.
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F. Alburquerque
Junto a este objetivo principal, cabe aadir tambin otros objetivos intermedios
importantes, como son:
A) Fomento de empresarios innovadores.
B) Divulgacin de actitudes positivas ante la innovacin entre los empresarios y la comunidad
local.
C) Bsqueda de economas de localizacin y acceso a los servicios avanzados a la produccin
en los principales agrupamientos econmicos significativos o "clusters"; lo cual puede
realizarse, a su vez, mediante:
C.1) Diversificacin de las actividades productivas territoriales, a travs de la creacin de
nuevas empresas y servicios, ya sea como consecuencia de la fragmentacin del
proceso de produccin en operaciones ms cortas, o mediante la creacin de
empresas en nuevas actividades;
C.2) Desarrollo de un mercado de trabajo local cualificado y polivalente; y
C.3) Mejora del nivel de informacin y capacitacin gerencial y tecnolgica del
empresariado local.
D)
Alentar la integracin econmica entre los principales ncleos de crecimiento territorial, y de
stos con las actividades productivas y centros de innovacin nacionales y extranjeros.
6.2 Instrumentos de promocin e innovacin territorial
No hay una relacin biunvoca entre objetivos e instrumentos; a veces para conseguir un objetivo se
requieren varios instrumentos, y un slo instrumento puede servir a varios objetivos. Cada
instrumento puede poseer un grado mayor o menor de autonoma respecto a la Agencia de
Desarrollo Territorial, lo que implica acuerdos y colaboracin entre los distintos agentes sociales.
A partir de la reflexin de las mejores prcticas internacionales, una posible relacin de
instrumentos es la siguiente:
a) Institutos Tecnolgicos Sectoriales
b) Centros de Empresa e Innovacin
c) Red de Informacin para el Desarrollo Productivo Territorial
d) Parque Tecnolgico
e) Instrumentos de Capacitacin de Recursos Humanos
f) Formacin de Terciario Avanzado
g) Ayudas Directas a Empresas Innovadoras.
a) Los Institutos Tecnolgicos Sectoriales
Se crean conjuntamente con empresarios de los sectores ms relevantes del perfil productivo
territorial, y su sede principal suele situarse en la zona con mayor concentracin de empresas de
dicho sector en el territorio correspondiente, pudiendo establecer otras unidades tcnicas o
delegaciones en otras zonas de inters, o incluso en el Parque Tecnolgico, caso de que ste
existiese, siempre con la intencin de prestar los servicios lo ms cerca posible de las actividades
empresariales locales.
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F. Alburquerque
Los Institutos Tecnolgicos Sectoriales pueden prestar servicios de informacin y

documentacin general relativa a los productos y actividades propias del perfil productivo local,
tales como:
Edicin de publicaciones tcnicas de contenido sectorial.
Organizacin de jornadas, seminarios y conferencias sobre el estado de las

tecnologas de producto y proceso.
Asesoramiento y realizacin de estudios tcnicos sobre materiales y materias primas,

procesos de fabricacin, maquinaria, productos, automatizacin, sistemas
CAD/CAM, informatizacin, ahorro energtico, optimizacin de plantas,
contaminacin ambiental, informacin sobre apoyos oficiales a la innovacin, y
realizacin de actividades de I+D, entre otros.
Los Institutos Tecnolgicos Sectoriales son decisivos para prestar servicios tecnolgicos
especializados a las PYMES y microempresas locales. Entre dichos servicios cabe citar los
siguientes:
*
Asesoramiento tecnolgico;
*
Investigacin aplicada y desarrollo de tecnologas;
*
Difusin de normas tcnicas y emisin de certificaciones;
*
Control de calidad;
*
Capacitacin especializada, bsicamente dirigida a tcnicos de la produccin en los
sectores correspondientes;
*
Informacin tcnica y de ayudas de la Administracin;
*
Diseo y manufactura asistidos por computador (CAD/CAM);
*
Difusin de tendencias de moda y hbitos de consumo sobre los productos de inters
local.
Buscando la mejora de la calidad del producto, los Institutos Tecnolgicos Sectoriales se
ocupan de realizar ensayos y anlisis de laboratorio vinculados con entidades acreditadas sobre
materias primas, materiales y productos acabados, lo cual permite proporcionar a las empresas unos
servicios que por s mismas no podran disponer y que incluyen trabajos de normalizacin,
certificacin y homologacin de productos, segn las exigencias tcnicas internacionales. Los
Institutos Tecnolgicos Sectoriales pueden prestar tambin asesoramiento en la transferencia de
tecnologas desarrolladas a partir de los conocimientos de sus tcnicos y de la realizacin de
proyectos de I+D en sus propios laboratorios y plantas experimentales, as como derivados de la
participacin en proyectos y misiones internacionales y de los contratos realizados con universidades
y centros de investigacin existentes en el entorno territorial cercano. Igualmente, pueden organizar
o participar en la organizacin de cursos de reciclaje tcnico y profesional, as como establecer
actividades y becas de especializacin para jvenes que van a incorporarse a las empresas locales.
Los Institutos Tecnolgicos Sectoriales pueden canalizar tambin las relaciones entre
empresas, universidades y entidades de investigacin y desarrollo, traduciendo claramente las
necesidades del sector en demandas de formacin e investigacin especficas. Asimismo, los
Institutos Tecnolgicos Sectoriales facilitan a las PYMES y microempresas locales la participacin
en actividades de mbito internacional sirviendo de puente entre los organismos de la
Administracin Pblica dedicados al fomento del desarrollo productivo y las empresas del sector.
Como vemos, entre las funciones ms importantes de los Institutos Tecnolgicos Sectoriales se
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F. Alburquerque
encuentran las de concentrar una "masa critica" suficiente de recursos tcnicos y humanos para
permitir a las PYMES y microempresas locales el acceso a las innovaciones tecnolgicas y de
gestin. Como se ha sealado, esta "masa critica" no podra alcanzarse individualmente por las
empresas del sector, dada su pequea dimensin.
Estos Institutos cubren, pues, bsicamente los objetivos B) y C) de la relacin de objetivos
intermedios citada anteriormente. De este modo, los Institutos Tecnolgicos Sectoriales pueden
apoyar la eficiencia productiva y competitividad del tejido productivo territorial, posibilitando la
modernizacin tecnolgica de las empresas y la diversificacin de las actividades econmicas
locales. La actividad de los Institutos Tecnolgicos Sectoriales suele llevarse a cabo dentro de
amplias relaciones con entidades acreditadas a nivel nacional e internacional en los distintos campos
especficos del perfil productivo territorial.
Dado su carcter concertado, y la posible participacin en los mismos de departamentos
universitarios o centros de Investigacin, pueden constituirse como asociaciones sin fines de lucro y
concebirse como entidades que prestan servicios importantes de informacin tecnolgica e
investigacin y desarrollo (I+D) a las empresas locales. A su vez, estos Institutos pueden integrarse
en una red nacional de laboratorios de ensayo para realizar las tareas de certificacin y
normalizacin de producto y proceso antes citadas. Las fuentes de financiacin ms importantes de
los Institutos Tecnolgicos Sectoriales pueden provenir de las cuotas sociales que aporten las
empresas, los ingresos por los servicios prestados a los asociados, las ayudas de las
Administraciones Pblicas 1 , y las de la propia agencia territorial de desarrollo.
b)
Los Centros de Empresa e Innovacin
Los Centros de Empresa e Innovacin (CEI) suelen crearse como asociaciones sin nimo de lucro,
con participacin de las Administraciones Pblicas territoriales y entidades empresariales,
financieras y sociales de la zona. Son organizaciones de mbito local, cuyo objetivo es elaborar
sistemas de seleccin de posibles empresarios innovadores (objetivos A y C.1 antes citados) y
proporcionar un amplio conjunto de servicios a los candidatos a empresarios y a las empresas ya
existentes, incluyendo, en particular, formacin empresarial (objetivo C.2) y evaluacin de
proyectos.
Actan como promotores de iniciativas empresariales de carcter innovador, ya sea para
crear una nueva empresa o para poner en marcha un nuevo proyecto por parte de empresas que ya
existen. Este apoyo tcnico permite reducir el riesgo empresarial y aumentar las posibilidades de
xito de dichas iniciativas en la etapa inicial del proyecto. Del mismo modo, actan como
"incubadoras de empresas" en la deteccin, seleccin y puesta en marcha de empresarios y
proyectos. Normalmente se asigna al candidato a empresario un tutor o consejero temporal en
materia de planificacin y gestin empresarial.
Ntese que en este caso se trata de ayudas indirectas para la creacin del "entorno innovador" territorial, y no los clsicos
subsidios directos a la produccin o a las empresas.
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F. Alburquerque
El periodo de tiempo en el que el nuevo empresario reside en el CEI suele ser, como
mximo, de tres aos. Transcurrido ese tiempo, si la empresa es rentable debe poder abandonar el
CEI e instalarse en su emplazamiento definitivo. Existen algunas diferencias entre los Centros de
Empresa e Innovacin, los "hoteles de empresas" y las "incubadoras" o "viveros de empresas", que
vale la pena consignar:
Los "hoteles de empresas" ofrecen locales y servicios administrativos, como apoyo a

la creacin de las mismas.
Las "incubadoras" o "viveros de empresas" aportan locales, servicios administrativos
y asistencia especfica a la creacin de empresas.
Los "Centros de Empresas e Innovacin" aportan, adems, la formacin tcnica, la
tutela del nuevo empresario y la transferencia de tecnologa (objetivo D de la
relacin de objetivos especficos sealada).
Los CEI deben ubicarse tambin en localidades prximas a los agrupamientos econmicos
significativos del territorio en cuestin, es decir, en las zonas con ms alto potencial de generacin
de nuevos proyectos empresariales. Al programarse una red territorial de CEI, puede ser til
contemplar uno de ellos como CEI "central" en el territorio correspondiente, a fin de prestar
servicios comunes a los dems CEI locales, evitando de ese modo duplicidades de servicios, y
potenciando la coordinacin de los intercambios en temas formativos y tecnolgicos con las
diferentes instituciones y entidades de nivel nacional e internacional.
En definitiva, las funciones y servicios que prestan los CEI se dirigen a:

Promocin del espritu emprendedor.
Formacin de los candidatos a nuevos empresarios.
Asesoramiento e informacin en materia de innovaciones y tecnologa.
Asesoramiento en la realizacin del plan de empresa, que incluye los anlisis de viabilidad
comercial, tcnica y financiera del proyecto, con plena confidencialidad.
Asesoramiento sobre apoyos financieros para la puesta en marcha del proyecto, facilitando el
acceso a la financiacin y ayudas de las distintas Administraciones Pblicas.
Oferta de locales en alquiler y salas de reuniones para la domiciliacin inicial del proyecto.
Prestacin de servicios comunes tales como telfono, fotocopiadora, fax, ordenador,
contabilidad, etc.
Estos servicios de apoyo a los emprendedores que ofrecen los CEI pueden prestarse en
colaboracin con los Institutos Tecnolgicos Sectoriales, pudiendo los CEI formar parte, a su vez, de
redes con otro tipo de entidades similares a nivel nacional e internacional, a fin de incrementar el
conocimiento de aspectos relevantes para el desarrollo empresarial local.
c)
Red de Informacin Empresarial
La Red de Informacin Empresarial est formada por un conjunto de centros y servicios de

informacin relevante para el desarrollo productivo y empresarial local, con posibilidad de coordinar
entre s sus fondos documentales y el acceso a los mismos, a fin de aproximar dicha informacin a la
totalidad del tejido empresarial territorial. La red debe tener puntos de acceso o "ventanillas"
prximas al tejido empresarial local existente, y los centros de la red de informacin pueden estar
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F. Alburquerque
unidos informticamente o al menos a travs de equipos de telefax, a fin de permitir el acceso a la

informacin desde cualquier "ventanilla" territorial. Los centros que componen esta Red de
Informacin pueden ser la Agencia de Desarrollo Territorial, los Institutos Tecnolgicos Sectoriales,
los CEI, las Asociaciones empresariales, Parque Tecnolgico, Universidades locales, Asociaciones o
Federaciones de Municipalidades, etc.
Entre los principales objetivos de la Red de Informacin figuran la mejora de los servicios
con que cuenta la empresa local en materia de informacin relevante para su desarrollo (objetivo
C.3) y el fomento de la cooperacin entre las empresas locales y entre stas y las de otros pases o
territorios, con especial atencin al rea de integracin econmica correspondiente (objetivo D).
Los centros y servicios que integran la red de informacin para el desarrollo econmico
local, elaboran, estudian y analizan dicha informacin; gestionan la organizacin de la misma de
acuerdo a las tcnicas documentales ms adecuadas (bancos y bases de datos), y ponen la
informacin a disposicin de las empresas con la ayuda de los medios tcnicos ms eficientes. El
desglose de contenidos de informacin que puede prestar la Red de Informacin se refiere a
componentes tales como:
*
*
*
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*
*
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*
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*
*
*
*
*
Situacin geogrfica de la produccin territorial;

Distribucin territorial de la poblacin y pirmides de edad por municipios;
Tamao de las empresas, localizacin territorial y eslabonamientos productivos;
Sistemas locales de empresas o agrupamientos econmicos significativos;
Cantidad y calidad de las infraestructuras bsicas;
Mercado de trabajo regional y local;
Oferta de actividades de capacitacin para las empresas;
Bases de datos de comercio exterior;
Registro de la propiedad industrial;
Normas nacionales e internacionales vigentes;
Relacin de entidades consultoras y profesionales que prestan servicios tcnicos
empresariales;
Universidades y entidades de investigacin territoriales;
Dotacin de recursos de asistencia tcnica en la zona;
Disponibilidad y caractersticas del suelo industrial;
Instrumentos de apoyo de las diferentes Administraciones Pblicas;
Fondos bibliogrficos y de documentacin relevante.
Como actividad adicional, cabe citar las publicaciones especficas que pueden elaborarse
como subproductos de las actividades de la Red de Informacin, y que cumplen tambin funciones
de capacitacin. Nos referimos a la edicin de monografas, las cuales compilan y ordenan
informacin y normativas dispersas sobre temas concretos, con un fuerte contenido prctico;
informes en profundidad sobre temas especficos; y guas o folletos que tratan de proporcionar una
informacin rpida y sucinta, de carcter divulgativo y amplia difusin.
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d)
Parque Tecnolgico
El Parque Tecnolgico puede ser un instrumento adecuado para fomentar la aparicin de nuevos
sectores econmicos que permitan reforzar la articulacin y diversificacin de la estructura
econmica local (objetivo C.1). Esto puede lograrse bien mediante la atraccin de empresas forneas
o entidades de investigacin de stas, o bien mediante el desarrollo local de nuevos empresarios
innovadores (objetivo A). Tambin puede contemplarse como un instrumento que facilite la
integracin econmica de las actividades dinmicas con otros centros de crecimiento externos
(objetivo D). La proximidad facilita la interaccin y concertacin entre los centros de investigacin y
desarrollo (I+D), las universidades regionales y las asociaciones empresariales. Igualmente, dicha
concentracin permite disponer en un mismo lugar de una infraestructura de calidad para apoyo en
materia de investigacin y desarrollo a las PYMES y microempresas locales. Se trata, pues, de reunir
una suficiente "masa critica" de recursos humanos de conocimiento, que puedan estimular la
innovacin tecnolgica y productiva en el entorno local.
En el Parque Tecnolgico pueden localizarse algunos de los Institutos Tecnolgicos
Sectoriales, un Centro de Empresas e Innovacin, algunos Institutos Universitarios o Centros de
Investigacin que dediquen una parte importante de su actividad a la investigacin para el desarrollo
econmico local (I+D), as como la sede de la Agencia de Desarrollo Territorial. El objetivo es, de
nuevo, facilitar la creacin de un agrupamiento de elementos de conocimiento, que constituyen
importantes economas externas para las empresas locales, propiciando un clima intelectualmente
fructfero de relaciones entre los tcnicos de las empresas locales, los centros de investigacin y las
universidades territoriales. De esta manera, el Parque Tecnolgico puede convertirse en un foco de
generacin, asimilacin y difusin de tecnologa.
e)
Instrumentos de Capacitacin de Recursos Humanos
Estn orientados a lograr una parte del objetivo C.2 anteriormente sealado, tratando de potenciar
los recursos humanos como factor productivo local de carcter decisivo. La relacin de instrumentos
posibles en este mbito incluye:
Especializacin de jvenes titulados en profesiones clave para la innovacin productiva

local, mediante cursos especficos, becas y contratos en prcticas.
Fortalecimiento de la oferta territorial de capacitacin existente, especialmente la dirigida a

promover la actividad empresarial de gestin y direccin entre Asociaciones empresariales,
Cmaras de Comercio e Industria, Cmaras Agrarias, Fundaciones, Colegios Profesionales,
Sindicatos, Municipalidades, etc.). Las ayudas pueden ser para inversiones en equipos
(audiovisuales, material informtico) o para apoyo de las actividades de capacitacin de otras
entidades promotoras. Igualmente se puede colaborar mediante la edicin de publicaciones
peridicas informativas sobre cursos, talleres y seminarios, resaltando los contenidos,
personal que los imparte, lugar, duracin y coste, a fin de facilitar la mayor transparencia y
coordinacin de la oferta de capacitacin existente, una necesidad fuertemente sentida por
los usuarios.
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Fortalecimiento de una Red de Formacin Bsica y Sectorial en Tecnologa, Diseo y Moda,

con aplicacin a las lneas propias del perfil productivo local.
Elaboracin de materiales educativos multimedia para una amplia y adecuada difusin de las
nuevas tecnologas y tcnicas de gestin, as como su aplicacin en las actividades
productivas territoriales.
f)
Formacin de Terciario Avanzado
El "terciario avanzado" es el conjunto de empresas de servicios cuyo principal recurso es el capital

humano, y que estn orientadas a la transferencia de conocimientos organizativos y empresariales a
las PYMES y microempresas, o a la potenciacin de la capacidad de comercializacin, marketing,
ingeniera, diseo industrial, control de calidad, publicidad y normalizacin, entre otros aspectos
bsicos. La potenciacin y crecimiento del terciario avanzado en los diferentes territorios de un pas
constituye un poderoso instrumento para la modernizacin de las actividades productivas locales, y
para facilitar la diversificacin y mayor valor agregado de las mismas (objetivo C.1). Las acciones
dirigidas a este fin pueden ser ayudas econmicas directas a la creacin y crecimiento de empresas
del Terciario Avanzado, o bien acciones de tipo indirecto tales como la creacin de asociaciones
especficas, la constitucin de bancos de datos de profesionales en estos temas, publicaciones
conjuntas, u otras.
g)
Ayudas directas a empresas innovadoras
La innovacin supone, en definitiva, un cambio de actitud de los actores sociales. De esta forma,
conseguir un ambiente social favorable a la innovacin constituye un requisito fundamental para que
el esfuerzo creativo tenga xito y sea asumido como propio por los diferentes sectores de la sociedad
local. El instrumento de las ayudas directas a las empresas, cuando se utiliza para apoyar nicamente
a las que acometen proyectos innovadores, puede convertirse en una herramienta til para estimular
una actitud social positiva hacia la innovacin. Se trata de mostrar que los gestores pblicos
regionales y municipales, as como la sociedad local, estn haciendo una apuesta clara a favor de las
empresas innovadoras, es decir, de la modernizacin productiva, a fin de crear puestos de trabajo y
fuentes de ingreso (objetivo B). De esta forma se facilita tambin la superacin de la frecuente
desconfianza del empresario frente a la Administracin Pblica, logrando abrir espacios para la
concertacin estratgica en favor del desarrollo econmico local y la generacin de empleo.
Estas ayudas no pueden mantenerse, sin embargo, de forma indefinida. Una vez conseguida
la actitud social favorable ante la innovacin, hay que reducir las ayudas directas progresivamente,
manteniendo el tipo de ayudas indirectas (de creacin de entorno innovador), y dejando nicamente
aquellas ayudas directas a PYMES y microempresas locales por motivos ligados a la promocin de
reas deprimidas, desarrollo rural en economas campesinas pobres, desarrollo regional o proteccin
del medio ambiente, entre aquellas que las disposiciones de la Organizacin Mundial del Comercio
considera aceptables para los pases y regiones en desarrollo.
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6.3 Lneas de actuacin de la Agencia de Desarrollo Local

y la Red de Servicios de desarrollo empresarial
A modo de resumen, el Esquema 6.1 recoge un conjunto amplio de lneas de actuacin de una
Agencia de Desarrollo Territorial y de la Red de Servicios de desarrollo empresarial.
ESQUEMA 6.1
LINEAS DE ACTUACION DE LA AGENCIA DE DESARROLLO TERRITORIAL
Y LA RED DE SERVICIOS A EMPRESAS
Informacin
Servicios de Informacin a microempresas y PYMES locales y

cooperativas. Publicaciones. Actos informativos.
Capacitacin
Cursos y Becas de especializacin. Cursos de Reciclaje.

Divulgacin de Servicios de Capacitacin.
Innovacin
Tecnolgica
Asesoramiento Tecnolgico.
Ensayos y Anlisis de Laboratorio.
Normalizacin, certificacin y homologacin.
Calidad y Productividad.
Transferencia de Tecnologa.
Innovacin Tecnolgica e I+D.
Diseo
Informacin y Asesoramiento.
Servicios de CAD/CAM.
Promocin General de Diseo y Moda.
Centros de Documentacion y Diseo.
Internacionalizacin
de empresas
Programas de Visitas a Ferias. Misiones transnacionales.

Gestin de contactos individuales
Nuevas
actividades
innovadoras
Apoyo a empresas con alta dedicacin a I+D.

Apoyo a la creacin de empresas diversificadoras.
Apoyo econmico a empresas innovadoras.
Gestin
empresarial
Apoyo econmico al asesoramiento a microempresas y PYMES.

Asesoramiento Financiero.
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F. Alburquerque
a)
Servicios de Informacin Empresarial
Se trata de prestar servicios de informacin empresarial individualizada a las PYMES y

microempresas locales, elaborando productos informativos de alto valor aadido para apoyar la toma
de decisiones en problemas cotidianos y de carcter estratgico para dichas empresas. Los puntos de
informacin de la Red, tambin llamados "ventanillas", deben estar conectados a los servicios de
informacin de los diferentes Institutos Tecnolgicos Sectoriales, los Centros de Documentacin
relevantes en la zona, y las redes y bases de datos de inters, nacionales e internacionales. La
difusin de puntos de acceso a la Red de Servicios de Informacin Empresarial por todo el territorio,
puede facilitar la mayor vinculacin de los actores pblicos locales (municipalidades, gobernadores
provinciales y responsables regionales), incorporando de este modo la lgica de desarrollo
productivo y empresarial en su gestin. Igualmente, esta difusin de ventanillas de la Red de
Informacin Empresarial es, en s misma, un buen punto de partida para iniciar procesos de
desarrollo econmico local, al acercar al territorio elementos decisivos de informacin e innovacin
productiva para las diferentes estructuras econmicas locales.
b)
Servicios de capacitacin
Se trata de la organizacin de cursos y becas de especializacin para jvenes que van a incorporarse
a las empresas; y de cursos de reciclaje para tcnicos y profesionales de las PYMES y
microempresas locales. En el primer caso se tratan enfoques globales de los principales sectores
econmicos locales y sobre determinadas reas como la promocin de exportaciones, la gestin
empresarial o financiera o la gestin de la calidad del producto, entre otros temas importantes. Estas
actividades se realizan principalmente en los Institutos Tecnolgicos Sectoriales. Los cursos de
reciclaje estn dedicados a elevar el nivel de cualificacin general de los trabajadores y empleados
en las empresas locales, y tratan de actualizar conocimientos en temas concretos. Se realizan,
igualmente, en los Institutos Tecnolgicos Sectoriales.
c)
Servicios de Innovacin Tecnolgica
Se refieren a la prestacin de servicios tales como la realizacin de ensayos, anlisis de laboratorio y

controles de calidad sobre materiales, materias primas, productos acabados y procesos productivos;
trabajos de normalizacin, certificacin y homologacin; asesoramiento y gestin de contactos en
transferencia tecnolgica; promocin genrica de la transferencia de tecnologas a travs de una
Bolsa de Oportunidades Tecnolgicas, que recoja tecnologas ofrecidas por las empresas,
universidades y centros de investigacin de la zona; apoyo a las empresas en proyectos de I+D,
mediante ayudas econmicas y la intermediacin en el acceso a programas de apoyo tecnolgico
nacionales e internacionales; y vinculacin con las entidades nacionales e internacionales de
normalizacin de productos.
d)
Servicios de Diseo y Moda
Se trata de estimular la importancia del diseo en la produccin manufacturera local, en los

diferentes campos posibles, como el textil, calzado, cuero, productos alimenticios, turismo, etc. Esto
puede facilitarse mediante la prestacin de servicios tales como servicios de Documentacin a
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F. Alburquerque
empresas y profesionales; informacin a empresas sobre los profesionales de Diseo existentes en la

zona o territorio prximos; organizacin de Seminarios con participacin de especialistas
reconocidos; colaboracin con las Asociaciones de Diseadores existentes en la promocin general
del diseo industrial y moda; y creacin de un Centro Territorial de Documentacin sobre Diseo y
Moda, que proporcione los contactos entre diseadores y empresas, y que facilite servicios que
ayuden a elevar el nivel de calidad de los productos locales.
Los campos en los que puede prestar servicios un Centro Territorial de Documentacin sobre
Diseo y Moda son los del Diseo Industrial, Diseo Grfico, Diseo del Entorno y Diseo y Moda.
El centro debe disponer de amplio material bibliogrfico, modernas tecnologas audiovisuales y de
reproduccin fotogrfica, y sala para consulta de videos y material grfico. Igualmente, debe contar
con un registro de profesionales para facilitar la localizacin de los mismos y un archivo grfico de
productos e informacin general relativa al diseo (editoriales, organismos de promocin y centros
de capacitacin en diseo, informacin sobre cursos, etc.).
e)
Internacionalizacin de empresas
Los servicios comprendidos en este epgrafe se refieren a organizacin de misiones transnacionales

para poner en contacto grupos de empresas locales y extranjeras, facilitando los acuerdos de
cooperacin entre las mismas; gestin de casos individuales de empresas locales y extranjeras
interesadas en establecer relaciones de cooperacin; y apoyo econmico para la asistencia de
profesionales a Ferias Tecnolgicas en el exterior.
f)
Nuevas actividades productivas innovadoras
En este caso, podemos citar el apoyo econmico para la creacin de nuevas lneas de fabricacin
diversificadoras del tejido productivo local y las ayudas a empresas de servicios industriales para la
adquisicin de tecnologas de la informacin.
g)
Gestin empresarial y financiera
Finalmente, dentro de este tipo de servicios cabe contemplar los siguientes: apoyo econmico a las
empresas para la realizacin de planes de diagnstico y mejora de la calidad y productividad;
asesoramiento de estrategias financieras y fuentes de financiacin para proyectos empresariales;
apoyo econmico para el establecimiento de redes de cooperacin de empresas, as como Bolsas de
Subcontratacin, a fin de posibilitar la presencia de grupos de PYMES y microempresas locales en
proyectos conjuntos que les permitan aumentar su capacidad de accin y competitividad; apoyo
econmico a la contratacin de asesores externos a la empresa para planes de calidad, comunicacin,
estudios de mercado, viabilidad, organizacin empresarial, etc.; edicin de publicaciones sobre
Gestin de PYMES, Tecnologa, Comercio Exterior y aspectos sustantivos de la integracin
econmica regional, entre otros aspectos relevantes ; y organizacin de Actos Informativos, tales
como Jornadas, Conferencias, Seminarios y Talleres.
Pgina 11
6.4
F. Alburquerque
Programas y Servicios de una Agencia de Desarrollo Territorial 2
Entre los programas cabe citar la promocin de la investigacin y desarrollo (I+D), la capacitacin
de recursos humanos, el asesoramiento productivo, la asistencia a ferias y el apoyo a asociaciones e
instituciones.
En el Programa de Promocin de I+D conviene diferenciar los programas de promocin
de la investigacin y desarrollo (I+D) segn se trate de actividades en fase precompetitiva o
competitiva. En el primer caso, se trata de la promocin de tecnologas de carcter precompetitivo
adaptadas a las necesidades del perfil productivo local. Se entiende por I+D precompetitiva la
investigacin referida a las etapas de adquisicin de conocimientos tcnicos, realizacin de anlisis
tericos y de estudios o experimentos a nivel de laboratorio, que requieren esfuerzos e inversiones
adicionales para concretarse en la realizacin de nuevos productos o procesos productivos. Por su
parte, los programas de promocin de la I+D competitiva se ocupan de la generacin de
conocimientos dirigidos a desarrollar productos o procesos de nivel tecnolgico ms adecuado a las
exigencias del mercado. Se entiende por I+D competitiva las acciones dirigidas a la obtencin de
conocimientos directamente aplicables al lanzamiento de nuevos productos al mercado o mejora de
los sistemas de fabricacin, contemplndose igualmente el desarrollo de prototipos, plantas piloto o
equipos de proceso.
Entre los Programas de Capacitacin de Recursos Humanos cabe citar los siguientes:
Programas de dotacin de personal especializado e infraestructura tecnolgica para PYMES

y microempresas locales, tales como los destinados a la creacin o consolidacin de
departamentos de I+D en las empresas, a travs de la incorporacin de personal tcnico
especializado o la adquisicin de equipos de laboratorio adecuados para su utilizacin en los
trabajos de medida, prueba y experimentacin necesarios para el desarrollo de tecnologas.
Programas de incorporacin de recursos para la formacin empresarial, tales como la
incorporacin de nuevos materiales tcnicos, metodologas de enseanza y experiencias que
contribuyan a una formacin empresarial competente.
Cursos de reciclaje y especializacin sectorial, a fin de mejorar el nivel de cualificacin del
personal empleado en los sectores econmicos ms significativos del territorio en cuestin,
en especial en los campos de la tecnologa, diseo y moda, con la finalidad de mejorar la
competitividad de la produccin regional ante las crecientes exigencias de los mercados.
Programa de Becas de Formacin Profesional de inters para la economa local. Con la
finalidad de satisfacer la necesidad de especialistas sectoriales, la Agencia de Desarrollo
Territorial puede otorgar becas y ayudas para la especializacin, iniciacin y desarrollo
profesional de tcnicos titulados en reas de inters prioritario para la estructura econmica
local.
Se toma como referencia el Instituto de la Mediana y Pequea Industria Valenciana (IMPIVA), organismo de promocin e
innovacin econmica del Gobierno Regional de la Comunidad Autnoma de Valencia.
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F. Alburquerque
A travs del Programa de Cooperacin de Empresas se trata de fomentar la cooperacin

entre pequeas empresas, a fin de lograr un nivel de competitividad superior, y mayor dimensin
operativa y capacidad de accin, sin perder las ventajas de flexibilidad de las PYMES, esto es, su
capacidad de adaptacin rpida ante los incesantes cambios en los mercados. La finalidad principal
de este tipo de programas es lograr que las empresas creen mediante la cooperacin aquellos
servicios que no podran acometer por s solas. Con tal fin, la Agencia de Desarrollo Territorial
puede conceder ayudas para la realizacin de estudios que permitan determinar la rentabilidad de la
cooperacin interempresarial que se desea emprender. Para facilitar el desarrollo de estos proyectos
resulta til formar a profesionales independientes para el asesoramiento especializado a los
empresarios y municipalidades, es decir, incluyendo como lnea estratgica de la capacitacin la de
crear precisamente los recursos humanos especializados en prestar los servicios de consultora
empresarial.
El programa de Asesoramiento Productivo tiene como finalidad facilitar la adecuacin a
los nuevos escenarios resultantes de los procesos de integracin econmica. Para ello, resulta
necesaria la realizacin de diagnsticos empresariales individualizados en los diversos campos de la
problemtica rural, industrial o de servicios, a nivel local. Con ello se trata de orientar a las empresas
en la racionalizacin de las reas funcionales directamente relacionadas con la productividad y la
competitividad de la base econmica local, a fin de definir las recomendaciones y acciones
necesarias.
Finalmente, el Programa de Ayuda para la Asistencia a Ferias Tecnolgicas en el
Exterior trata de facilitar la asistencia de gestores y empresarios locales a eventos internacionales de
inters, como medio para la adquisicin de conocimientos tcnicos, organizativos o de otra ndole,
que contribuyan a una mejora en el desempeo de las actividades locales, mientras que el Programa
de Apoyo a Asociaciones e Instituciones trata de contribuir a la modernizacin de las empresas
mediante la incorporacin de conocimientos aportados por instituciones y agrupaciones sin nimo de
lucro, las cuales pueden colaborar a una mejor coordinacin de las dispersas actividades llevadas a
cabo.
Por otra parte, entre los Servicios de la Agencia de Desarrollo Territorial cabe citar los
servicios de informacin empresarial, el asesoramiento financiero, el servicio de estudios y
publicaciones y la cooperacin transnacional.
El Servicio de Informacin Empresarial trata de potenciar la utilizacin de los recursos y
metodologas de gestin de la informacin cientfica, tcnica y econmica existentes y los servicios
a ella ligados, a fin de facilitar la receptividad del tejido productivo a las innovaciones tecnolgicas
y, en suma, a la modernizacin y diversificacin productivas. El Servicio de Informacin
Empresarial de la Agencia de Desarrollo Territorial puede articularse en torno a dos grandes lneas:
Servicio de informacin avanzada a las empresas, ofreciendo productos de informacin para

solucionar problemas tcnicos y econmicos de la misma.
Coordinacin de las actividades llevadas a cabo por las diferentes unidades de informacin y
documentacin existentes en los distintos Institutos Tecnolgicos Sectoriales y Centros de la
Red Territorial de Servicios a Empresas.
Pgina 13
F. Alburquerque
El Servicio de Asesoramiento Financiero debe ayudar a mejorar el conocimiento

financiero de empresarios y consultores locales, facilitando con ello una mejor gestin de los
recursos y acceso a los fondos necesarios. Se trata de apoyar el desarrollo y divulgar la utilizacin de
los instrumentos financieros ya existentes, a fin de tener acceso a financiacin de medio y largo
plazo y a menor coste. Igualmente, se busca facilitar al pequeo empresario local las tcnicas
financieras ms eficaces y llegar a acuerdos con entidades financieras y otras para conseguir lneas
de crdito apropiadas a las caractersticas de este tipo de empresas de pequea dimensin.
El Servicio de Estudios y Publicaciones, as como las acciones de comunicacin oportunas,
contribuyen a mejorar el conocimiento de la realidad econmica local, a fin de orientar
adecuadamente las diversas polticas o lneas de actuacin de los actores publicos y privados;
facilitar la gestin de las PYMES y microempresas locales; favorecer la integracin o articulacin
del tejido empresarial local; y difundir las actividades de la Agencia de Desarrollo Territorial entre
las PYMES y microempresas locales y el conjunto de actores sociales y econmicos territoriales.
Por ltimo, el Servicio de Cooperacin Transnacional trata de proporcionar contactos
entre empresas locales y del exterior, a fin de promover la incorporacin de innovaciones
tecnolgicas apropiadas y la consecucin de acuerdos y proyectos de cooperacin en materias tales
como transferencia de tecnologas; informacin sobre semillas y materias primas; proyectos de I+D;
desarrollo de productos; acuerdos con redes de distribucin; constitucin de empresas mixtas, entre
otros.
Como puede apreciarse, la "construccin de territorio" incluye una riqueza importante de
contenidos en los diferentes programas y servicios avanzados a empresas, encaminados a asegurar la
innovacin tecnolgica de PYMES y microempresas locales. Las Agencias de Desarrollo Territorial
son, pues, "organismos intermedios", concertados entre los diferentes agentes sociales locales,
pblicos y privados, que protagonizan hoy las nuevas formas de hacer poltica de desarrollo
econmico en el nivel "micro" de la actividad productiva en los diferentes territorios. No obstante, la
falta de sensibilidad sobre este componente de transformacin y adaptacin socioinstitucional,
demora a veces innecesariamente los procesos de distribucin del progreso tcnico y, con ello, hace
desesperadamente lentos e insuficientes la distribucin del crecimiento econmico, el empleo y el
ingreso en los diferentes territorios de que constan las economas nacionales en los distintos pases.
Pgina 14
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F. Alburquerque
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Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

CURSO SOBRE DESARROLLO LOCAL

Captulo 1: Introduccin al desarrollo econmico local

Captulo 3: Las iniciativas de desarrollo local. Tipologa y rasgos principales

Turn, octubre 2003

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

Captulo 1: Introduccin al desarrollo econmico local

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

ESQUEMA 1.1: NIVELES PRINCIPALES DE ANLISIS EN UN MODELO DE DESARROLLO

TIPO DE INSERCIN EXTERNA

* EQUILIBRIOS MACROECONMICOS BSICOS

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

El rgimen de acumulacin se refiere a la interrelacin y el logro de los equilibrios

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

el tejido econmico y empresarial preexistente, dando as lugar a procesos de

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

MEJORA DE SISTEMAS DE PRODUCCION

MEJORA DE LA CALIDAD DEL

El Esquema 1.2 recuerda que la competitividad se sustenta inicialmente en

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

En definitiva, las ventajas del empresario innovador descansan en la construccin

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

ESQUEMA 1.4: LOS SERVICIOS A EMPRESAS

INFORMACION EMPRESARIAL (Acceso a informacin relevante para el desarrollo de

CAPACITACION EN GESTION EMPRESARIAL (A fin de mejorar la cualificacin en

CAPACITACION EN GESTION TECNOLOGICA (Con el fin de mejorar la

CAPACITACION EN CONSULTORIA DE EMPRESAS (Fortalecer la capacidad

APOYO A LA INNOVACION PRODUCTIVA (Asesora y realizacin de diagnsticos

COMERCIALIZACION Y APOYO A LA EXPORTACION (Facilitar la informacin de

COOPERACION EMPRESARIAL Y CREACION DE EMPRESAS (Fomentar la

ASESORAMIENTO FINANCIERO (Asesorar a las microempresas y PYMES en el acceso

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

Objetivos y polticas en las estrategias de desarrollo

El Esquema 1.5 trata de mostrar que la creciente liberalizacin econmica (por ms

La sostenibilidad ambiental y el logro de los equilibrios macroeconmicos bsicos

La seleccin, adaptacin y difusin de las tecnologas ms apropiadas para lograr

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

La formacin de recursos humanos segn los requerimientos de innovacin de los

Conviene subrayar el distanciamiento de este planteamiento respecto de otros que

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

consumidores locales, y el acceso a lneas de financiamiento para microempresas y

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

La importancia de la "flexibilizacin" de los sistemas productivos debe entenderse

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

As pues, las crisis en los pases en desarrollo (Ominami, 1987) no constituyen un

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

poltico y cultural de fomento de las actividades productivas y de generacin de empleo en

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

incorporacin de los componentes de conocimiento y flexibilidad en los mismos. Estos

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local

ESQUEMA 1.6: RASGOS BASICOS DEL MODELO FORDISTA

2. ORGANIZACIN DEL TRABAJO

* Fbrica. Cadena de montaje. Taylorismo

3. TIPO PTIMO DE GESTIN

* Gran empresa. Oligopolio

* Siderurgia. Petroqumica. Construccin Naval.

* Autopistas. Carreteras. Energa elctrica

* Especializacin del trabajo

* Concentraciones urbanas y economas de

Curso OIT: Estrategias para el desarrollo econmico local