10.1.

Evidenciao de aes governamentais estabelecidas na legislao

Elizngela Moreira da Silva Batista CONOF/CD
Marcos Rogrio Rocha Mendlovitz CONOF/CD
Mario Luiz Gurgel de Souza CONOF/CD
Aritan Borges Avila Maia CONORF/SF
Flvio Diogo Luz CONORF/SF
Joo Barbosa Jnior CONORF/SF
Orlando de S Cavalcante Neto CONORF/SF
Otvio Gondim Pereira da Costa CONORF/SF
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos CONORF/SF

A partir de 2012, a programao oramentria da Unio passou a adotar

programas e aes com elevado grau de generalidade e, portanto, de indefinio
quanto aos objetos de despesa autorizados pelos respectivos crditos oramentrios.
As alteraes metodolgicas feitas importaram prejuzos transparncia da pea
oramentria, como tambm atuao do parlamento na definio do planejamento
oramentrio das polticas pblicas e participao dos atores no governamentais no
processo decisrio oramentrio. Alm do mais, e o que soa mais grave em face da
alegada justificativa de que as mudanas visaram facilitar a execuo oramentria,
importaram dificuldades de gesto e repartio de competncias dentro da prpria
estrutura da Administrao Pblica. o que se tem apurado junto a gestores de
distintos rgos setoriais.
Em face dessas crticas, apontadas j naquela ocasio por interlocutores
diversos, o Poder Executivo criou expediente de natureza infralegal destinado a
promover o detalhamento das aes oramentrias, que viria a ser denominado Plano
Oramentrio (PO). Conforme define o Manual Tcnico de Oramento (MTO 2015), o
PO uma identificao oramentria, de carter gerencial (no constante da LOA),
vinculada ao oramentria, que tem por finalidade permitir que tanto a elaborao
do oramento quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram
num nvel mais detalhado do que o do subttulo/localizador de gasto.
A utilizao de tal recurso como instrumento de organizao dos
procedimentos de programao e execuo da despesa em mbito interno ao Poder
Executivo no suscita qualquer questionamento. Alis, no para outro fim que foi
institudo o j consagrado Plano Interno (PI), definido no Manual do Sistema Integrado
de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) como desdobramento de
clula oramentria, ou instrumento de planejamento que permite o detalhamento
pormenorizado de dotaes oramentrias para atender ao acompanhamento
gerencial interno da execuo oramentria de uma programao.
Contudo, sua utilizao como lastro do processo decisrio da Lei
Oramentria Anual no mbito do Poder Legislativo destituda dos fundamentos
necessrios para caracterizar vinculao entre a deciso tomada pelos parlamentares
sobre a programao (consignada formalmente em nvel de ao e subttulo) e a
execuo oramentria, conduzida pelo Poder Executivo no nvel do Plano
Oramentrio. Esses, por sua natureza administrativa, so criados e alterados
unilateralmente pelo Poder Executivo em qualquer momento que lhe aprouver, sem
que para isso necessite de autorizao legislativa ou, sequer, de oferecer cincia ao
Parlamento.
Conforme consignado em Nota Tcnica anterior1, as dificuldades para o
Parlamento, para a sociedade e para o prprio Poder Executivo trazidas pela
conformao genrica das aes no problema inteiramente novo. Dificuldades
semelhantes j se faziam sentir h muito, em decorrncia da adoo, pelo Poder
Executivo, de planos e programas com denominaes inteiramente alheias aos
descritivos de programas e aes oramentrios a exemplo do Programa Brasil Sem
1

Nota Tcnica Conjunta n 06/2013.

Misria, do Plano Brasil Carinhoso, do Programa Mais Educao, do Programa Sade

da Famlia, do Programa Rede Cegonha, do Programa Sade No Tem Preo, do
Programa Olhar Brasil, do Programa Brasil Sorridente, do Programa Bolsa Verde e do
Programa Brasil Maior, entre tantos outros. Tais planos de denominao no
oramentria so divulgados sociedade como prioridades de governo, sem que se
consiga identificar formalmente sua composio nas peas legais que definem o
financiamento das polticas. Consequentemente, a atuao parlamentar na definio
de tais polticas resta prejudicada.
O Plano Brasil sem Misria (PBSM), por exemplo, criado em 2011 com o
objetivo de mobilizar aes voltadas a combater as situaes de extrema pobreza no
pas, se faz definir por meio de documentos infralegais, os quais enunciam as aes
que o compem de forma genrica e sem recurso aos referenciais oramentrios.
Para contornar esse problema, dois foram os instrumentos utilizados, um pelo Poder
Executivo, que criou o expediente do plano oramentrio (PO), e outro pelo Congresso
Nacional, que incluiu, no texto da lei de diretrizes oramentrias, determinao de que
o projeto de lei oramentria anual se fizesse acompanhar de demonstrativo
elencando os rgos, as unidades oramentrias e as aes integrantes do referido
Plano.
Para a anlise que se pretende promover, a relevncia dessa iniciativa em
detrimento de outras resulta do fato de que, ombreado com o Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC), o PBSM foi elevado a conjunto prioritrio de polticas pblicas
do Governo Federal, conforme estatui o Plano Plurianual para o quadrinio 2012/2015 2
e tambm o prev o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015 3. Com
efeito, em ateno hierarquia material entre as normas oramentrias, na Mensagem
Presidencial que encaminha o PLOA 2015 ao Congresso Nacional, a mandatria
assevera ser o Plano Brasil sem Misria um dos sete desafios do governo para 2015.
Por conseguinte, fulcral que o parlamento tenha cincia inequvoca sobre o que
constitui esse plano, particularmente seus objetivos, estratgias de atuao e custos
estimados.
No intuito de assegurar esse requisito, buscou-se documento de referncia
sobre o plano e apurou-se que nenhuma publicao oficial sistematiza os elementos
de planejamento em uma pea metodologicamente estruturada. Textos em stios
eletrnicos e documentos fragmentados em vrios rgos conferem partes
desconexas de intervenes pretendidas pelo governo, sem os elos que poderiam
caracterizar uma pea integrada de reflexo sobre a realidade conjuntural,
planejamento de intervenes e gesto estratgica sobre as iniciativas.
Para 2015, a Mensagem Presidencial informa a seguinte composio do
PBSM:

Programa Bolsa Famlia, com R$ 27,1 bilhes;

Aes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

(MDS): R$ 305,5 milhes para aes direcionadas para a rea rural; R$
616,8 milhes para aquisio de alimentos produzidos por famlias de
agricultores; e R$ 350,0 milhes para a construo de cisternas e/ou
estruturas de acesso gua;

PPA 2012-2015: Lei n 12.593, de 2012:

Art. 19. So prioridades da administrao pblica federal o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, o Plano
Brasil sem Misria - PBSM e as definidas nas leis de diretrizes oramentrias.
3
PLDO 2015: Projeto de Lei n 3, DE 2014-CN:
Art. 4 As prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de 2015, atendidas as despesas
contidas no Anexo III, as de funcionamento dos rgos e das entidades que integram os Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao PAC e ao Plano Brasil Sem Misria (PBSM), as quais tero
precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na Lei Oramentria de 2015, no se constituindo, todavia, em
limite programao da despesa.

Programa Mais Educao do Ministrio da Educao (MEC), com

aproximadamente R$ 2,5 bilhes;

Aes do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) voltadas capacitao

dos catadores de material reciclvel, com R$ 42,5 milhes;

Aes do Ministrio da Sade (MS), divididas em cinco subreas: a)

Programa Sade da Famlia, com R$ 2.250,0 milhes; b) Programa Rede
Cegonha, sem meno a valor; c) Programa Sade No Tem Preo, sem
meno a valor; d) Programa Olhar Brasil, sem meno a valor; e e)
Programa Brasil Sorridente, sem meno a valor.

No Ministrio do Meio Ambiente (MMA): Programa Bolsa Verde, com R$

106,0 milhes; e instalao de sistemas de dessalinizao de guas
subterrneas captadas por meio de poos, com R$ 81,7 milhes;

Aes de apoio a iniciativas de aprimoramento da produo e insero

mercadolgica do Ministrio da Integrao Nacional (MI), com R$ 44,0
milhes; e

Aes de prestao de servios de assistncia tcnica e extenso rural a

agricultores familiares e famlias residentes em assentamentos, sob
responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), com
R$ 248,4 milhes.

Destaque-se, por oportuno, que no Anexo XXIX das Informaes

Complementares ao PLOA 2015 esto listados os rgos e unidades oramentrias
envolvidos no PBSM, guisa de cumprir determinao da LDO para o Poder
Executivo. Entretanto, nem o Ministrio da Educao nem o da Sade constam do rol
taxativo, em que pese a estes rgos constarem expressamente da Mensagem
Presidencial.
rgos envolvidos no Plano Brasil sem Misria segundo as
Informaes Complementares ao PLOA 2015 - Anexo XXIX
22000 - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA)
38000 - Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
44000 - Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
49000 - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
53000 - Ministrio da Integrao Nacional (MI)
55000 - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
71000 - Encargos Financeiros da Unio (EFU)
Fonte: Anexo XXIX das Informaes Complementares ao PLOA 2015

Em esforo investigativo para rastrear o que vem a ser efetivamente o PBSM

no mbito do PLOA 2015, foram usados o classificador infralegal Plano Oramentrio,
j mencionado, e dois de seus atributos, indicador de acompanhamento e detalhe
do acompanhamento. Esses dois atributos do PO tm como finalidade permitir o
acompanhamento fsico-financeiro consolidado de POs de maneira transversal; ou
seja, indicadores iguais podem ser usados em POs diferentes, em aes diferentes,
em rgos diferentes, sendo esta uma inovao em relao ao PI, sobre o qual
tambm j se discorreu. Um exemplo de uso necessrio desse tipo desses atributos
seria justamente a identificao do PBSM.
Nesse sentido, buscaram-se informaes relativas ao PBSM nos trs
classificadores mencionados, a fim de cotej-las com rgos e aes constantes do
Anexo XXIX das Informaes Complementares ao PLOA 2015 e com as informaes
constantes da Mensagem Presidencial. A primeira inquietao a que se chegou foi a
confirmao de que os Ministrios da Educao e da Sade citados na Mensagem
que encaminhou o PLOA 2015 efetivamente no constaram dos resultados da
pesquisa com o uso dos marcadores. Quanto ao Ministrio da Sade, duas aes

foram encontradas, porm o valor difere do trazido na Mensagem Presidencial para o

PBSM. Isso ratifica a falha perpassada anteriormente acerca da visibilidade da poltica,
quando do cotejo da Mensagem com o Anexo XXIX das Informaes Complementares
ao PLOA 2015.
No tocante s aes oramentrias colimadas no Anexo supramencionado,
todas foram encontradas nos resultados da pesquisa, com representatividade de 96%
do montante obtido com a pesquisa. No obstante, o valor consignado no PLOA 2015
para as aes citadas no Anexo R$ 35.465,1 milhes resultou diverso at mesmo
daquele manifesto na Mensagem.
O quadro a seguir retrata a situao encontrada no texto da Mensagem
Presidencial que encaminhou o PLOA 2015, em confronto com aquela calculada aps
a anlise exploratria anteriormente descrita.
Iniciativas Relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria
rgo

Iniciativa
Bolsa Famlia

MDS

MTE

27.115,9

Aes para a rea rural

305,5

305,5

Aquisio de alimentos produzidos por famlias de agricultores

616,8

816,8

Construo de cisternas e/ou estruturas de acesso gua

350,0

350,0

4.187,4

2.500,0

42,5

42,5

Programa Mais Educao2

Capacitao dos catadores de material reciclvel
Demais

77,0

2.250,0

1.478,0

106,0

106,0

Sistemas de dessalinizao de guas subterrneas

81,7

81,7

Iniciativas de aprimoramento da produo e insero mercadolgica

44,0

40,4

450,0

Programa Sade da Famlia

Programa Rede Cegonha3
MS

Programa Sade No Tem Preo

Programa Olhar Brasil

Programa Brasil Sorridente3

MMA
MI

Valor da Mensagem
27.100,0

Demais1
MEC

R$ milhes
Valor dos marcadores

Programa Bolsa Verde

Demais1

248,4

339,0

Demais

30,7

MAPA Demais

28,5

Demais1

303,5

33.644,9

35.752,9

MDA

EFU

Assistncia tcnica e extenso rural

TOTAL

Fonte: Siga
1) Iniciativas no informadas na Mensagem Presidencial do PLOA 2015, que foram encontradas na pesquisa realizada;
2) Iniciativa mencionada na Mensagem Presidencial do PLOA 2015 que no foi encontrada na pesquisa realizada;
3) Iniciativas mencionadas na Mensagem Presidencial do PLOA 2015, mas sem valores associados, e que no foram encontradas na pesquisa
realizada.

Conforme se observa, h divergncias entre os valores e a abrangncia exata

do PBSM. Ressalte-se que a pesquisa realizada em busca da exata programao do
Plano no trivial e nem permite segurana quanto ao resultado encontrado. Isso
denota imperfeio na visibilidade desse plano, divulgado como prioridade de governo,
o que obstrui o controle social.
Para se chegar ao cenrio apresentado, foi necessrio utilizar diversos
argumentos em cada um dos trs campos mapeados como sendo os relevantes para

viabilizar a identificao dessa iniciativa de governo, que no encontra identidade com

a linguagem oramentria. Ora o PBSM est especificado no PO, ora no identificador
de acompanhamento, ora no detalhe de acompanhamento. Ainda assim, verifica-se
necessidade de validao desses resultados com o Poder Executivo, o que dificulta
fortemente a fiscalizao social e o monitoramento e o controle pelo Congresso
Nacional.
A falta de padronizao a fim de identificar os programas de governo em
termos oramentrios, gera enorme assimetria de informao, tanto entre Poder
Executivo e o Legislativo quanto entre governo e sociedade. E ainda que tais
deficincias sejam sanadas, persiste relevante questo de fundo: a identificao de
qualquer inteno por meio de Planos Oramentrios no vincula legalmente o Poder
Executivo ao cumprimento das medidas veiculadas. Isso decorre do fato de que os
montantes informados e os programas elencados como parte do Plano podem ser
alterados ao alvedrio do Executivo e as aes oramentrias podero migrar para
dentro ou para fora do Plano sem envolvimento legislativo de qualquer ordem.
Outrossim, remanesce na proposta oramentria volume significativo de crditos aos
quais no h qualquer plano oramentrio associado.
Adite-se que o momento poltico nem sempre coincide com o de elaborao
da pea oramentria, ademais de o Plano Plurianual em vigor no prestigiar
particularmente a evidenciao dos assim denominados programas-fantasia,
prioridades de governo que tm sido objeto monitoramento intensivo. Por corolrio, os
Oramentos Anuais tambm no o refletem, dificultando a identificao e o
monitoramento para alm das fronteiras os rgos executores.
A talvez repouse a maior virtude dos POs. Conquanto divisem fim diverso,
em contramovimento ou como compensao pela aglutinao de outrora aes
oramentrias especficas, eles tm sido empregados, tambm, como classificadores
de polticas no diretamente rebatidas no Oramento. Ressalte-se ser o intuito
meritrio, mas pendente de aprimoramento, pelas razes ora apostas. Estima-se que
o aperfeioamento seja requisito para robustecer meios de acompanhamento e
controle, medida que se depure o uso dos ndices adotados. Isso demanda
compromisso com aprimoramento durante a elaborao e a execuo do Oramento.