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Informe final

ANLISIS DEL PLAN QUINQUENAL DE TRANSFERENCIAS


2005 2009 Y DEL PLAN ANUAL 2005 DEL SECTOR EDUCACIN

Ricardo Cuenca
Con la colaboracin de Patricia Andrade

Lima, Mayo 2005

ndice
Introduccin....3
1. Marco referencial..5
2. Aspectos metodolgicos.........21
3. Anlisis de los planes de transferencia...24
3.1. Aspectos generales.........25
3.2. Transferencia de funciones: nivel regional, provincial y
distrital....29
3.3. Acciones de descentralizacin educativa previstas para el 2005...34
4. Conclusiones..38
5. Recomendaciones...44
6. Eplogo...45
Referencias bibliogrficas....47

Introduccin
Segn la normatividad vigente y en el marco del proceso de descentralizacin
sectorial, el Ministerio de Educacin (MED) present al Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND) los Planes de Transferencia de Competencias para el ao
2005 y de mediano plazo (2006 2009).

La Defensora del Pueblo en el marco de su proyecto de descentralizacin y buen


gobierno ha credo conveniente realizar un anlisis de dichos planes con la finalidad
de aportar a la discusin, reflexionar sobre la relacin de los planes de transferencia
con un educacin basada en enfoque de derecho y contar con elementos que le
permitan actuar de manera directa al respecto.

Para el caso del Per, han existido experiencias de descentralizacin de la educacin,


aunque en la mayora de los casos estos procesos correspondieron slo a la
desconcentracin de funciones y actividades administrativas, a partir de la dcada del
60 con la creacin de cuatro regiones educativas1; la creacin en el marco de la
reforma educativa de los 70 de las zonas educativas en los departamentos y
provincias y la posterior puesta en ejecucin de los Ncleos Educativos Comunales
(NEC) que sirvieron de eje para la labor de las Redes Educativas. Los inicios de los 80
se constituyeron en los aos de revisin de la Reforma Educativa y como resultado de
esta revisin los

NEC

fueron sustituidos por Supervisiones. stas operaron hasta

mediados de los 80, momento en el cual se conformaron las Unidades de Servicios


Educativos (USE). La

USE

sustituy a nivel administrativo a los

NEC

y las

Supervisiones, pero a diferencia de estas ltimas las USE tuvieron y tienen- funciones
pedaggicas que influyen directamente en las decisiones de las escuelas. Hacia finales
de la dcada de los 80, la creacin de las regiones y subregiones de educacin
organizaron un nivel ms de gestin, las reas de Desarrollo Educativo (ADE) que
tuvieron jurisdiccin en mbitos ms pequeos y slo a nivel de funciones

Segn los registros reportados por Rueda y Luna (2002) se afirma que existen intentos pioneros por
descentralizar el sistema educativo desde finales del siglo XIX, con la promulgacin del Reglamento
de Instruccin Primaria de 1874 que facultaba a los consejos distritales, municipalidades y consejos
departamentales la conduccin de la educacin peruana.

pedaggicas a diferencia de la USE que adems tuvieron competencias administrativas.


(Iguiiz y Del Castillo, 1995).

Durante estos ltimos aos el Per se est dando una nueva oportunidad de reiniciar
nuevamente este proceso. Esperamos que a partir de las lecciones aprendidas y las
intenciones actuales el pas logre el propsito.

Esta nueva oportunidad es propicia para incorporar una nueva dimensin en las
discusiones sobre la descentralizacin educativa: el enfoque de derechos en
educacin. Sobre la base de las propuestas presentadas por la Naciones Unidas para
trabajar el enfoque de derechos en educacin, el anlisis de los planes de transferencia
dar cuenta de cmo estos planes han abordado el tema.

El documento est organizado en seis secciones. Se inicia con un marco referencial


que recoge aspectos conceptuales sobre descentralizacin educativa, tales como
enfoques, modelos y pautas tericas generales. Una segunda seccin registra el
proceso metodolgico utilizado para el anlisis de los documentos. El tercer captulo
consigna el anlisis propiamente dicho de los planes de transferencia. Finalmente, el
cuarto captulo registra algunas conclusiones obtenidas a partir del anlisis,
organizadas en aspectos positivos y negativos, as como la viabilidad de su puesta en
marcha. La quinta seccin propone algunas recomendaciones generales y especficas
presentadas como insumos para un futuro trabajo de la Defensora del Pueblo en este
tema. Finalmente, a manera de eplogo se presentan algunas ideas asociadas al
enfoque de derechos en educacin.

Sometemos a discusin este anlisis con la finalidad de aportar a la construccin de


un proceso de descentralizacin educativa que contribuya directamente a que el pas
cuente con una educacin de calidad para todos y para todas.

1.

Marco referencial

Uno de los ejes para el anlisis de los planes de transferencia es la relacin de estos
con un marco de referencia que incluye conceptos, modelos y enfoques de la
descentralizacin educativa. En tal sentido, se presentan a continuacin unas someras
anotaciones al respecto, organizadas en: grados, niveles y razones para descentralizar,
eficiencia, calidad y equidad en el proceso de descentralizacin, la descentralizacin
desde un enfoque de derechos, y las percepciones, expectativas y capacidades en las
regiones.

1.1. Grados, niveles y razones para descentralizar

Segn Calvo (2003), la descentralizacin se define de manera general como un


proceso de transferencia del poder central o federal a las colectividades regionales
(estados, departamentos, provincias o municipios) acompaada de una nueva forma
de autonoma, as como de algn grado de participacin social, bajo distintos roles. En
esta definicin hay varios aspectos claves para el anlisis de la descentralizacin, que
se desarrollan a continuacin.

Un primer elemento a considerar es que la transferencia de funciones en un sistema


descentralizado alcanza grados (algunos autores denominan a estos grados como
estrategias) distintos, segn el poder de decisin (autoridad) que se transfiere, y su
respectivo correlato de ejercicio regulado o con autonoma en el desempeo de las
competencias y el manejo de los recursos. En este marco tenemos:

Desconcentracin,

cuando

ocurre

una

transferencia

de

tareas

de

responsabilidades hacia otras unidades del sistema, ms no as de autoridad en


sentido pleno sino regulada, sujeta a directivas, control y rendicin de cuentas.

Delegacin, situacin en la que se transfiere autoridad para tomar decisiones a


unidades de menor nivel en jerarqua, no obstante la autoridad puede ser removida
por la unidad que delega, si as lo considera.

Devolucin, transferencia de autoridad la cual puede actuar de manera


independiente. En este caso se puede hablar de descentralizacin propiamente

dicha, porque el traslado de competencias se hace a niveles de decisin y gestin


que son autnomos para tomar sus decisiones polticas y administrativas y asumir
las responsabilidades que le corresponden por ellas. Esta estrategia otorga a los
ciudadanos y a sus representantes electos mayor injerencia en la toma de
decisiones pblicas, lo que producir decisiones ms informadas y representativas
de los diversos intereses sociales que las tomadas slo por las autoridades
nacionales. La participacin es representativa o directa. (Candia, 2004; Malpica,
1994; UNESCO, 2005).

Una forma extrema de esta devolucin se da cuando se regula para fomentar


participacin

privada;

licitndose,

para

adjudicar

temporalmente

la

administracin; o se privatiza el servicio que incluye a las anteriores ms los


subsidios a la demanda (UNESCO, 2005).

Por lo general, estas estrategias no son excluyentes entre s, sino que pueden darse en
forma simultnea, configurando lo que se conoce como modelos mixtos o hbridos,
que combinan formas de desconcentracin y de descentralizacin (Malpica, 1994; Di
Gropello, 1999; Hanson, 1997). Hay sistemas centralizados donde se puede encontrar
funciones descentralizadas en algn nivel, por ejemplo escuelas que toman decisiones
respecto a los mtodos pedaggicos y de evaluacin; lo mismo que sistemas
descentralizados con funciones centralizadas (Winkler y Gershberg, 2000).

Si bien es cierto no existen ni recetas ni formulas nicas para determinar el grado en


el que es ms conveniente trabajar de manera descentralizada, es cierto que esta
discusin est relacionada a las propuestas de modelos de descentralizacin que el
pas debe discutir. Esta eleccin de modelo tiene entre otras variables la
interrelacin con una discusin mayor que tiene que ver con la propuesta de un
modelo de desarrollo de pas y un proyecto de nacin.

De otro lado, dada la larga tradicin centralista en el pas pensar en un proceso que
priorice la devolucin de competencias sin considerar algunas condiciones que se
deben por lo menos trabajar en paralelo no pareciera ser la mejor estrategia. Es decir,
en un gradual proceso de devolucin, iniciado por la desconcentracin de algunas
funciones, y no slo de redistribucin de las funciones en el tiempo se debera
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acompaar de un proceso de desarrollo de capacidades y actitudes en los nuevos


actores de la sociedad, la dotacin de un marco legal pertinente y la toma de
conciencia social respecto a que la descentralizacin es medio por el que se opta para
alcanzar fines mayores de la sociedad.
Considerando que es posible esta simultaneidad de grados de transferencia, en los
procesos de descentralizacin, el anlisis de los planes de transferencia propuesto
deber examinar, comparar y diferenciar los grados de transferencia para las diversas
funciones educativas. Para este anlisis es til contar con una clasificacin de estas
funciones, contando con la propuesta de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) que seala cuatro tipo de funciones: a) relativas a la
organizacin de la instruccin, b) funciones vinculadas a la gestin del personal, c)
funciones de planificacin y estructura, y d) funciones relacionadas al manejo de los
recursos.

Un segundo elemento a considerar es el nivel en el que se descentraliza, el cual puede


variar desde el gobierno regional y local, a la comunidad y escuela. Las
responsabilidades educativas pueden estar compartidas o ser especficas en cada nivel.
Segn esto, Di Gropello (2004) luego de hacer un anlisis de los procesos de
descentralizacin educativa en Amrica Latina plantea la existencia de al menos tres
modelos de descentralizacin: un modelo basado en los gobiernos subnacionales, un
modelo basado en la responsabilidad compartida a nivel subnacional y un modelo
basado en la autonomizacin de las escuelas.

El primer modelo, basado en los gobiernos subnacionales, implica la existencia de un


actor poltico intermedio en el centro del proceso de descentralizacin, es decir, entre
el estado nacional y las escuelas, prestadoras del servicio educativo. Estos actores
polticos intermedios pueden ser organismos desconcentrados del nivel nacional,
sujetos a control, o ser organismos con plena autonoma, elegidos, por ejemplo, de
manera directa por los ciudadanos locales.

En el segundo modelo la responsabilidad es compartida a nivel subnacional, lo que


introduce la idea de establecer acciones complementarias entre ms de un actor, en
donde, normalmente se encuentran los niveles nacional, regional y local.
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El tercer modelo, basado en la autonoma de las escuelas, registra caractersticas


distintas a los anteriores. De un lado, la ausencia de instancias polticas intermedias y
un mayor grado de participacin directa de la comunidad en la gestin educativa. Las
escuelas reciben entonces amplias facultades administrativas y pedaggicas. El
supuesto es que el control a nivel local y en manos de los ciudadanos mejorar la
eficiencia tanto en la oferta como en la demanda.

En los tres modelos se puede identificar una determinada organizacin de los actores
involucrados y de relaciones entre stos alrededor de la rendicin de cuentas. Se
identifica al menos tres grupos de actores: los decisores de polticas, los prestadores
de los servicios y los ciudadanos (usuarios, clientes). En cuanto a las relaciones de
rendicin de cuentas, se identifican como mecanismos frecuentes el control jerrquico
(supervisin sumada en algunos casos a incentivos para el cumplimiento de objetivos
y metas institucionales, los convenios (entre sociedad y Estado), el derecho a voz y el
poder ciudadano, que opera a travs de mecanismos diversos de participacin,
protesta o feedback. Permite adems, acumular capital social en trminos de
responsabilidad cvica y ejercicio de derechos, como se ver ms adelante. Cabe
sealar, no obstante, que el sentido que se le otorga ac a la participacin es
principalmente funcional, en trminos del control y presin que pueden ejercer para
mejorar la entrega de la oferta; sta es una manera ms no la nica de concebir el rol
de las familias y comunidad en general en el proceso de descentralizacin.

La informacin recogida sobre los modelos su combinacin con los grados en el poder
de decisin deja algunas conclusiones importantes. El xito o fracaso de la puesta en
marcha de un proceso de descentralizacin depende de algunas situaciones que deben
darse, al margen de la puesta en prctica de cualquier modelo. Di Gropello (2004)
menciona algunas de ellas:

El grado de coherencia entre el modelo seleccionado y los mecanismos de


rendicin de cuentas (mecanismos de participacin).

La transferencia real de autoridad a las unidades subnacionales, tanto de gobierno


como de prestacin de servicios.

El establecimiento de prcticas a la responsabilizacin de parte de todos los


actores involucrados.
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La puesta en marcha de mecanismos y procesos de comunicacin con efectivo


intercambio de informacin.

La gestin compartida de sistemas de monitoreo y evaluacin de las acciones.

Un aspecto a considerar tambin es que la descentralizacin educativa se enmarca, por


lo general, en un proceso mayor de reforma del Estado, que tiene objetivos tcnicos y
polticos propios (mayor control a nivel local). La lgica de fondo, en este caso, no es
la de un proceso motivado en primer lugar por la necesidad de mejorar la calidad
educativa, donde se enfatizan los aspectos curriculares y propiamente pedaggicos.
No obstante, existe un discurso asociado a la descentralizacin como proceso de
modernizacin del Estado, en tanto, se exige cada vez ms eficiencia pero con una
marcada caracterstica que le otorga a este proceso un diferencial fundamental, ser
adems de eficiente participativo (Ugarte y Cuenca, 2002).

Esta diferenciacin en las motivaciones que dan origen al proceso corresponde a lo


que Burki et. Al. (1999) identifican como descentralizacin orientada a la estructura
(reforma del Estado) versus la descentralizacin educativa por motivaciones
pedaggicas.

Estos argumentos o razones por las que se decide descentralizar constituyen un tercer
elemento de anlisis y se identifican las siguientes:

De naturaleza fiscal - administrativa: pone el acento en la eficiencia en el gasto,


suele responder a polticas de ajuste fiscal y de reduccin del aparato estatal que
para algunos autores la razn de fondo en los procesos de descentralizacin en la
regin. El supuesto de la descentralizacin fiscal es que permite un mejor manejo
de los recursos al adecuarse el gasto por alumno a las necesidades y preferencias
locales (no en funcin de promedios). No obstante, esta eficiencia est en funcin
de las capacidades locales econmicas y de gestin, las cuales presentan
desniveles

crticos

en

sociedades

fuertemente

segmentadas,

generando

consecuencias indeseables no slo en trminos del xito en la eficiencia deseada


sino tambin en trminos de equidad, como se ver ms adelante.

Pedaggica: orientada a la bsqueda de la calidad educativa. La meta es mejorar


el aprendizaje y la transferencia de poder es para este objetivo. El nfasis est
colocado en los contenidos pedaggicos antes que en al estructura del sistema; y
se da importancia a la participacin de las familias no tanto por que ello mejore la
responsabilidad por resultados sino porque se valora su aporte. En esta lnea es
que se enmarcan las acciones educativas dirigidas a la adaptacin, adecuacin y
diversificacin curricular.

Democratizacin: busca incorporar la participacin ciudadana en la gestin


educativa reconociendo su derecho y capacidad para influir en las decisiones
educativas, desde su condicin de usuario. El supuesto de fondo es que los
funcionarios pblicos o los tcnicos (especialistas) ya no lo nicos que tienen el
mejor conocimiento de lo que las personas necesitan, sino que se requiere
incorporar a stas para incluir la perspectiva de sus necesidades en la definicin de
las caractersticas del servicio. Otro valor de su participacin es que posibilita
ejercicio y desarrollo de ciudadana. En este caso la intencin es sumarse a los
procesos de democratizacin de la sociedad y se plantea que a partir de
distribuir el poder para decidir cuestiones educativas y particularmente
pedaggicas se estara aportando a la generacin de ciudadanos mejor preparados
para constituirse en un colectivo que participa activamente, que se responsabiliza
por los propios procesos sociales y que aporta la construccin de una sociedad
ms justa y equitativa. Esta estrategia permite acumular capital social,
responsabilidad cvica y ejercicio de derechos. Ambos sentidos se diferencian
cualitativamente de la participacin funcional asociada ms al control del servicio,
como se seal anteriormente.

Equidad: la apuesta central es la generacin de igualdad de oportunidades para


promover movilidad social (Candia, 2004). La bsqueda de la equidad es una
preocupacin ms reciente, que se enfatiza para compensar posibles
consecuencias negativas de la propia descentralizacin, debido a diferencias en los
recursos locales y en la capacidad para gestionarlos, como ocurre en sociedades
muy segmentadas (UNESCO, 2005). Desde esta preocupacin, se plantea la
necesidad de considerar de manera preferencial las necesidades de los ms pobres
y vulnerables.
10

Los mismos argumentos tambin son clasificados como (Malpica, 1994):

ideolgicos, donde se incluye la bsqueda de la democratizacin en referencia a


procesos mayores de reforma del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil;

polticos, donde tambin se hace referencia a la participacin social que aparece al


lado de la voluntad de compartir o transferir responsabilidades con otros niveles
de gobierno, como parte de un inters por modificar los estilos de gestin;

econmicos, referidos a la bsqueda de eficiencia econmica;

administrativos, donde se enfatiza la eficiencia de la organizacin y la gestin del


sistema; y

pedaggicos, que ponen el acento en la bsqueda de pertinencia a la diversidad de


los aspectos curriculares.

Estos argumentos estn detrs de cada momento del proceso de descentralizacin, en


el marco normativo, en los planes de transferencia, en las decisiones sobre
competencias y plazos; y responden a intereses y perspectivas distintas de los actores
involucrados: decisores, funcionarios a cargo de su implementacin y usuarios. Ser
necesario preguntarse entonces por el grado de coherencia y acuerdo entre los
diversos momentos y actores involucrados en este proceso, lo que definitivamente
influir sobre la viabilidad tcnica, poltica y social.

1.2. Eficiencia, calidad y equidad en el proceso de descentralizacin


De lo anterior se evidencia que a descentralizacin sea cual fuere el grado en que se
presenta es un medio orientado a determinado objetivo, que son las razones de fondo
detrs de esta decisin; objetivos que se encuentran asociados fundamentalmente a
tres tipos de valores: eficiencia, calidad y, equidad. En la prctica, sin embargo, estos
valores y los objetivos que se persiguen pueden entrar en conflicto o desplazar unos a
otros.

Es el caso de Chile y Argentina, por ejemplo, donde el proceso de descentralizacin


ha estado orientado por una lgica economicista y tecnocrtica que responde a
necesidades financieras de ajuste estructural. Ello determin que el proceso fuera
sobre todo una devolucin de la gestin administrativa financiera y en menor medida
11

pedaggico-curricular, que qued dependiente de la asistencia tcnica y financiera del


Estado. Seala el autor que esta situacin estara explicando los limitados resultados
en cuanto a equidad y calidad (aprendizajes), siendo necesarios la intervencin del
gobierno central para mejorar estos dos aspectos (Candia, 2004).

Un tema crtico ac es el predominio del criterio de eficiencia por encima de la


calidad con equidad. En sociedades tan segmentadas como la nuestra, el mejoramiento
de la calidad por s solo no basta, sino que requiere ir asociado a la igualdad de
oportunidades que implica incluso focalizacin en la equidad. Martinic (2001) afirma
que en varios pases latinoamericanos, las reformas educativas se han planteado junto
a polticas de ajuste econmico, razn por la que han sido percibidas en asociacin a
privatizaciones, reduccin de presupuesto, bsqueda de mayor eficiencia y reduccin
de gastos. El resultado es que varias reformas pueden mostrar hoy importantes
avances en cobertura y eficiencia, pero logros menores en calidad y en equidad; y es
que segn Filmus (1997) estas tendencias economicistas de los procesos de
descentralizacin educativa desvirtuaron los objetivos iniciales: la desburocratizacin
del sistema y la adaptacin de la educacin a las realidades locales.

Naturalmente no se trata de excluir la bsqueda de la eficiencia en los procesos


orientados a mejorar la calidad educativa, aunque desde el punto de vista de Barzelay
(1998), la palabra eficiencia debera eliminarse de la administracin pblica y
recurrir a los conceptos de producto o servicio, calidad y valor, para deliberar sobre la
naturaleza y el valor de las polticas y actividades gubernamentales.

Para Gonzles de Olarte (2003), la descentralizacin, en general, est (debiera estar)


al servicio del desarrollo humano y como tal debe diferenciar dos tipos de objetivos:
finales, o de fondo, e intermedios o instrumentales. Entre los primeros estn la
igualacin de oportunidades y la expansin de capacidades y derechos; mientras que
los segundos aluden a aspectos econmicos (articulacin e integracin entre regiones
y generacin de focos alternativos a Lima). Esta reflexin cobra particular
importancia para el proceso de descentralizacin educativa, por el carcter de bien
pblico de este servicio: como derecho y como estrategia para el desarrollo de una
sociedad.

12

En este punto conviene subrayar que el derecho a la educacin no es slo derecho al


acceso, lo es a la calidad y con equidad, tal como lo estimulan la Constitucin y la
Ley General de Educacin en nuestro pas, y este es el marco en el cual es necesario
analizar lo que se plantea como descentralizacin educativa. No perder de vista este
mandato tiene varias implicancias para el diseo y puesta en marcha del proceso de
descentralizacin: en los modelos por los que explcita o implcitamente se opte, en
los grados y combinacin articulacin de los niveles de transferencia de funciones y
de poder de decisin.
Una buena combinacin de los aspectos revisados se requiere en funcin de
garantizar la equidad y, aunque no hay receta, es clave la coherencia en el diseo y
objetivos, as como el anticipar problemas y evaluar permanentemente objetivos y
metas considerando no slo eficiencia, calidad, tambin equidad e integracin social
La experiencia acumulada en la regin seala, por ejemplo, que hay funciones propias
del gobierno central y que no se deben delegar. Es el caso de los compromisos que los
estados nacionales tienen segn su Constitucin y/o acuerdos internacionales como
Educacin Para Todos (EPT), Metas del milenio, los Derechos del Nio. Un tema
especial ac es caso de la responsabilidad de igualar oportunidades de aprendizaje
para todos (UNESCO, 2005).

En la misma lnea de distribucin de funciones, para aquellas vinculadas a la


administracin cotidiana de las escuelas conviene ms la devolucin; mientras que
para funciones relativas a las reglas de juego general conviene un manejo ms
centralizado por lo que el Estado deber redefinir su rol preservando funciones
generales como la definicin de reglas de juego para la administracin del sistema en
su conjunto, la provisin de financiamiento y de informacin (UNESCO, 2005).

La distribucin de funciones, sobre todo ah donde hay complementariedad, deber


ser lo suficientemente clara y coordinada de manera que genere confianza y sinergias
entre los distintos niveles.

1.3. La descentralizacin desde un enfoque de derechos

La inclusin de los derechos en la puesta en marcha de distintos programas est


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siendo una constante muy importante de tomar en cuenta. Prez (2003) sistematiza un
enfoque de derechos en educacin propuesto por la relatora especial de las Naciones
Unidas para el Derecho a la Educacin. En tal sentido, se proponen al menos tres
dimensiones de los derechos y la educacin.

Se plantea entonces, el derecho a la educacin, los derechos humanos en educacin y


los derechos por la educacin. El primero est relacionado con la naturaleza y el
alcance normativo internacional. El segundo con la necesidad de promover los
derechos humanos en el proceso educativo y, finalmente, la importancia que tienen la
educacin para un ejercicio libre de todos los derechos y libertades.

De otro lado, cada una de estas dimensiones de la relacin derechos y educacin son
el marco general para un conjunto de categoras que se presentan como alternativas
para los sistemas educativos.
Es as como el derecho a la educacin est relacionado con la denominada primera
obligacin del Estado en donde se debe asegurar a la educacin como un derecho
civil, poltico, econmico, social y cultural. Esta categora denominada asequibilidad
registra y refuerza la idea de educacin como bien y servicio pblico, limitando su
concepcin comercial. En tal sentido, el Estado garantiza la existencia de escuelas,
infraestructura y materiales; prioriza la financiacin y se responsabiliza por que el
sistema cuente con personal docente calificado, tomando en cuenta criterios de
reclutamiento, formacin y profesionalizacin (formacin continua de docentes,
carrera pblica, etc.). En otras palabras esta dimensin propone la responsabilidad del
Estado en cobertura y acceso educativos.
La segunda obligacin del Estado, es decir, la accesibilidad, es la categora
relacionada con el aseguramiento del acceso a la educacin de distintos sujetos y
grupos poblacionales. Este aseguramiento tiene que ver con la no discriminacin, la
suficiencia material y de infraestructura, y la factibilidad econmica. Es decir, el
Estado garantiza la no discriminacin (atencin a vulnerables, no es progresiva sino
inmediata, incluye incentivos a familias para enviar a sus hijas a al escuela y una
jornada que se adapte a las laborales que ellas suelen realizar), accesible en el sentido
fsico (geogrfico) y al alcance de todos en el sentido econmico (gratuidad y
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obligatoriedad, asignacin de recursos). Polticas para compensar a familias a fin de


que puedan prescindir de los hijos para la supervivencia familiar (nios que trabajan).
Complementario a la dimensin anterior, de lo que se trata aqu es de trabajar la
cobertura y el acceso con equidad.

Otra categora es la de aceptabilidad, que se fundamenta en la concepcin de nios y


nias como sujetos de derecho y la necesidad de que el Estado garantice el
aseguramiento de criterios mnimos de enseanza. Esta dimensin se traduce de
manera educativa en la existencia de normas mnimas de calidad (garantas de
calidad) de los programas de estudio y de los mtodos pedaggicos para que todas las
escuelas se ajusten a stos. Tambin de la calidad de maestros. Un servicio que
respete la diversidad cultural y lingstica. Una escuela acogedora para los nios.
Compatibilidad con vida familiar.

Finalmente, la adaptabilidad, categora que incluye que los Estados diseen y pongan
en marcha sistemas que con la suficiente flexibilidad y pertinencia logren la
permanencia de los estudiantes en el sistema. Una escuela que se adapte a los nios, a
la sociedad y a la comunidad que asegure la permanencia en el sistema de nios y
nias, especialmente para grupos con necesidades educativas especiales.

1.4. Percepciones, expectativas y capacidades regionales

No existe estudio o normar actualmente, no slo en el pas, sino tambin en la regin


que otorgue a las capacidades tcnicas y la disposicin de los actores una importancia
fundamental para echar a andar los procesos de descentralizacin.

La descentralizacin no slo es un proceso econmico, sino ms bien es un proceso de


cambio de paradigmas en el comportamiento de la sociedad civil. Un nuevo
reordenamiento de los poderes sociales y un cambio de actitud frente al reto del
desarrollo humano. Por ello la necesidad de incorporar al marco de anlisis un registro
de cmo se est viendo y entendiendo este proceso, y con qu tipo de capacidades se
est contando en las regiones, para desde ah hacer un balance de su viabilidad social.

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En el imaginario social existe un conjunto de ideas que bien podran ser un buen
punto de partida para el involucramiento de los distintos grupos de actores en el
proceso de descentralizacin educativa, pero que sin embargo, necesitan de una
mirada cuidadosa, ya que podran constituirse en un bloqueo mismo para el proceso.
En lneas generales la adhesin a procesos de descentralizacin es una actitud positiva
en los ciudadanos, pero como afirma Trivelli (2002) esta situacin est relacionada
ms con lo prestigioso de ser descentralista que por el conocimiento que se tiene de
este proceso. Esta paradoja tiene que ver con las enormes expectativas que el proceso
de descentralizacin poltica y educativa ha generado en la poblacin de las regiones.

De manera general los estudios del

IEP

(2002), Muoz et Al. (2002), Zarate (2002),

Barea (2004), y Cuenca y Muoz (2005) coinciden en que de manera general existe
un alto grado de confusin respecto al significado de descentralizacin. Si bien es
cierto, existe un deseable nivel de adhesin, las explicaciones iniciales dan cuenta
de lo prestigioso que es, socialmente hablando, adherirse a la descentralizacin.

De manera ms especfica se puede afirmar que la descentralizacin est asociada a


un conjunto de otros procesos como el desarrollo, la calidad, la identidad cultural. Los
hemos organizado en cinco acpites.

La descentralizacin es para el desarrollo, la calidad y la equidad

En el imaginario social la descentralizacin es la nica va para alcanzar el desarrollo,


consolidar la democracia, mejorar la calidad educativa y lograr una educacin con
equidad. Algunas hiptesis detrs de estas ideas estn relacionadas con la
sobrevaloracin y la omnipotencia que los actores sociales le otorgan al proceso de
descentralizacin. Los estudios de Muoz et Al. (2002), IEP (2002) y Cuenca y Muoz
(2005) dan clara cuenta de esta situacin, y es que el proceso de descentralizacin est
asociado directamente con el logro de un estado de bienestar vinculado
principalmente a cuestiones materiales y a la provisin de servicios bsicos. La larga
tradicin centralista y lo aos de no presencia de las regiones en la toma de decisiones
de sus polticas de desarrollo orientan estas ideas que se evidencian an ms cuando
IEP

(2002) afirma que cerca de la mitad de la poblacin asocia la descentralizacin

con el acceso a recursos, y el resto, con los mecanismos de representacin.


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El otro grupo de hiptesis, ya ms en el campo de la educacin, se relacionan con lo


que Di Gropello (2004) afirma respecto a que a pesar de no existir evidencia emprica
que determine que una gestin descentralizada permite alcanzar mejores resultados
educativos, la investigacin muestra que el nfasis especial a la relacin de rendicin
de cuentas de la gestin ha entregado suficiente y contundente informacin sobre el
tema de equidad. Sin embargo, Winkler y Gershberg (2000) afirman que lo que si
existe es evidencia cada vez mayor que las reformas descentralistas que optan por
otorgarle mayor autonoma a las escuelas contribuyen directamente al alto desempeo
de estas.

La descentralizacin permite conocer mejor los problemas

Un argumento contundente parte de una hiptesis casi universal. Quien est ms cerca
del problema es quien mejor lo conoce y quien mejor puede solucionarlo. Winkler y
Gershberg (2000) plantean que cuanto ms local es la decisin, mayor es la
participacin de los actores sociales, motivo por el cual el sector educacin ha optado
en la mayora de pases de Amrica Latina por operar bajo sistemas descentrados
basados en el otorgamiento de mayor autonoma a las escuelas. Un claro ejemplo de
cmo al descentralizar se conocen mejor los problemas y se plantean mejores
soluciones es que en las experiencias de descentralizacin educativa puestas en
marcha una de las ms comunes actividades en las que se han ido tomando decisiones
tiene que ver con la capacitacin de maestros. Esto en clara respuesta a los pocos
exitosos procesos de capacitacin promovidos por los Estados nacionales. Asumiendo
que estos desconocen las necesidades reales y especficas de capacitacin de los
maestros.

La descentralizacin redistribuye el poder

Bajo este argumento se debe primeramente reconocer que el proceso de


descentralizacin tiene que ver con el ejercicio del poder. El poder que ha sido
tradicionalmente asociado ejercicio inherente y privativo de la autoridad formal entra
en cuestionamiento en un sistema descentralizado. En tal sentido, la redistribucin del
poder no slo se constituye en un ejercicio de arriba abajo sino que se empieza ha
entender que no es suficiente que el centro entregue poder a la periferia, sino que la
17

periferia lo distribuye entre sus actores sociales constituyentes. Esto trae consigo
conflictos e intereses encontrados que no deberan ser ignorados sino incorporados a
la discusin, ya que el tema de ejercicio de poder pasa sobre todo por un ejercicio
actitudinal. En tal sentido, y como lo afirman Muoz et Al. (2002) la implementacin
de un modelo de descentralizacin no puede dejar de ser eminentemente participativo
sobre la puesta en marcha de un modelo de participacin bottom up.

La descentralizacin favorece la identidad regional o local

Un argumento recurrente que se presenta inicialmente como una enorme ventaja de la


descentralizacin en el fortalecimiento de las identidades locales. Sin embargo, este
argumento transita en una clara tensin entre la necesidad de reafirmar identidades
locales y la percepcin de riesgo de fragmentacin nacional debido a una
transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones. Esta suerte de
paradoja que responde tambin a la paradoja de ser parte de un mundo global sin
perder la esencia de lo local se ve reflejado en lo que Muoz et Al. (2002) reportan
respecto a la oportunidad que la descentralizacin otorgara a la revalorizacin de la
historia local de los pueblos y la vinculacin de esto con las polticas y lineamientos
nacionales.

La descentralizacin optimiza los recursos econmicos

Actualmente, todas las encuestas opinin a nivel nacional informan sobre el enorme
grado de desconfianza en el tema poltico, y en los polticos, y uno de los temas ms
recurrentes es el de la corrupcin y el mal manejo de dinero. Una de las imgenes de
la descentralizacin es la enorme ventaja que esta dara al tema de manejo
transparente de recursos econmicos. Los reportes del

IEP

(2002), Muoz et Al.

(2002) y Cuenca y Muoz (2005) dan clara cuenta de ello. La optimizacin de


recursos est estrictamente relacionada con la mayor disponibilidad de recursos y con
la fiscalizacin de los actores locales en el manejo de los mismos.

Andrade (2004) menciona al respecto que as como los docentes, directores y


funcionarios aspiran a que las decisiones en materia educativa no sean tomadas

18

nicamente en el Ministerio de Educacin, los padres y las madres de familia aspiran


a que estas decisiones no slo sean tomadas por las autoridades regionales.

Estos son algunos elementos que deberan tomarse en cuenta. Es claro y una verdad
de perogrullo que se necesita acompaar este proceso con un muy bien estructurado
sistema de desarrollo de capacidades tcnicas en los actores educativos, tanto a nivel
estatal, como a los representantes de la sociedad civil organizada. Andrade (2004) en
un anlisis de los actores regionales de la sociedad civil concluye que lo que no se
encuentra necesariamente en la percepcin general de los actores es el reconocimiento
de que los nuevos poderes y recursos que se esperan sean transferidos vienen
acompaados de nuevas responsabilidades para las cuales hay que prepararse.

Por el lado del estado de las capacidades tcnicas necesarias para operar en un
proceso de descentralizacin se puede diferenciar a los actores sociales en cuatro
grupos. Los pertenecientes a las estructuras subnacionales de gobierno (Gobierno
regionales y locales), los pertenecientes a las estructuras descentralizadas del Estado
Nacional (Direcciones Regionales de Educacin), las instancias de participacin,
concertacin y vigilancia (Consejos Participativos Regionales y Locales) y el propio
estado nacional (Ministerio de Educacin)

El respecto, si bien no existe informacin sistematizada para todos los casos se debe
tomar en cuenta que en todos los casos es necesario realizar un programa de
desarrollo de capacidades. As mismo, existen algunos vacos tcnicos que incluyen
cuestiones asociadas con la ejecucin de procedimientos administrativos hasta la
capacidad de entender que al descentralizar se tiene que tener cuidado con no
reproducir centralismos regionales, que el poder debe ser entendido de manera distinta
a la lgica de funcionario, es decir, que se redistribuye tambin a espacios no
formales estatales, a instancias no tradicionales de ejercicio de toma de decisiones
como son los espacios de sociedad civil de concertacin y vigilancia.

Segn Propuesta Ciudadana (2005) en el caso de los Consejos Participativos


Regionales (COPARE) existe un significativo grado de diferenciacin entre ellos. De
manera general, los copare se encuentran en una etapa inicial de funcionamiento y
muestran comportamientos poco homogneos. Uno de los principales obstculos que
19

presentan es la falta de recursos humanos capacitados para ejercer las funciones


asignadas.

Hasta finales del 2004, slo 15 de 24 regiones contaban con copares instalados.
Preocupa al respecto, que siendo los gobiernos regionales los responsables ms
importantes de su creacin. Esto tiene que ver con lo que Propuesta Ciudadana afirma
como la poca apertura de los

GR

DRE

para reconocer y promover el derecho

ciudadano a participar en el quehacer educativo. (Propuesta Ciudadana, 2005).

En el caso de las Direcciones Regionales de la Educacin (DRE) persiste la prctica de


algunas acciones centralistas y poca apertura al trabajo con instancias nuevas, como
los

COPARE.

Esta situacin es similar en los Gobiernos Regionales y sus respectivas

Gerencias de Desarrollo.

20

2.

Aspectos metodolgicos

El anlisis de los planes de transferencia ha sido planteado sobre la base de cuatro


reas. Para tala fin se realiz un trabajo de revisin documental. Las reas
determinadas fueron: consistencia interna de lo planes, relacin con los marcos de
referencia, relacin con el enfoque de derechos y relacin con la situacin actual de
las capacidades y percepcin de los actores sociales.

2.1. Consistencia interna de los planes

Como parte del anlisis era importante revisar la consistencia interna de los
documentos presentados por el sector educacin. De las miradas que se pudiesen dar
al respecto se decidi mirar la consistencia interna en dos aspectos, considerados,
fundamentales:

Coherencia con solicitudes del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)

Coherencia de funciones asignadas en la organizacin y distribucin de funciones


transferidas en el tiempo.

2.2. Relacin de los planes con el marco referencial

Aunque no dicho de manera explcita, ni discutido preliminarmente el pas ha optado


por un proceso de descentralizacin que si bien no corresponde en estricto a ninguno
de los modelos estudiados en la regin reconoce a la escuela como el punto
fundamental del proceso. El pas ha optado adems por organizar el proceso de
descentralizacin a partir de un conjunto de normas, no slo sectoriales, en las que se
incluyen otros sectores de gobiernos, como la Ley Orgnica de Municipalidades y la
Ley Orgnica de Regiones.

En tal sentido, se consider de mucha importancia analizar los documentos con


relacin a algunos conceptos fundamentales en la discusin actual respecto al plan de
transferencias:

21

Eficiencia

Calidad

Equidad

Otra rea de anlisis fue la relacin de las funciones transferidas respecto al grado,
nivel o estrategia de descentralizacin, a saber:

Descentralizacin

Desconcentracin

Delegacin

Finalmente, se consider importante tambin revisar la propuesta del plan de


transferencia en relacin a los principales modelos de descentralizacin educativa
estudiados. Se agruparon tres modelos:

Modelo de descentralizacin educativa a nivel subnacional

Modelo de descentralizacin educativa a nivel escolar

Modelo de descentralizacin educativa mixto

2.3. Relacin de los planes con el enfoque de derechos

El proceso de descentralizacin en general privilegia el enfoque de derechos. En tal


sentido, se plante el anlisis al respecto revisando:

El reconocimiento de los planes de transferencia del marco del derecho a la


educacin, derechos humanos en educacin y derechos por la educacin.

El aseguramiento en los planes de transferencia de los temas de asequibilidad,


accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad propuestos por la relatora de los
derechos humanos: educacin.

2.4. Relacin de los planes con el contexto actual

Se ha considerado como categoras de anlisis para el contexto actual la capacidad de


los Gobiernos Regionales y Locales, as como la de las instancias regionales de
22

participacin, concertacin y vigilancia. Esta capacidad ha sido analizada en dos


niveles:

Capacidades tcnicas de gestin de los gobiernos subnacionales e instancias de


participacin

La disposicin, actitudes y expectativas de estas instancias descentralizadas

23

3.

Anlisis de los documentos2

Sobre la base de los ejes de anlisis seleccionados se ha organizado la informacin en


tres dimensiones de anlisis: aspectos generales que consigna informacin referida
fundamentalmente a aspectos formales de los documentos como la consistencia
interna y a los temas relacionados con el marco referencial preparado para este
anlisis. Una segunda dimensin es la transferencia de funciones a nivel regional,
provincial y distrital que consigna el propio proceso de transferencia. Finalmente, y a
modo de ilustracin y ejemplo del proceso: acciones de descentralizacin educativa
prevista para el 2005.

En cada una de estas dimensiones se ha incorporado como eje orientador para el


anlisis el enfoque de derechos en educacin.

Cabe resaltar que el nivel de anlisis de los dos documentos de planes de transferencia
es desigual ya que slo para el caso del Plan Anual 2005, las funciones se encuentran
desagregadas, en tanto en el Plan Quinquenal 2005 2009 las funciones consignadas
son de carcter general, siendo fundamentalmente la reproduccin de las funciones
asignadas a los GR por su ley rectora (LOGR).

De otro lado, el anlisis ha sido realizado considerando las solicitudes del Consejo
Nacional de Descentralizacin (CND), quien al respecto solicit a los sectores para la
elaboracin de los planes de transferencia considerar cuatro criterios bsicos para la
decisin de transferir funciones a las instancias regionales: el criterio de
subsidiaridad, que el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para
realizarlas; el criterio de selectividad y proporcionalidad, da cuenta de la capacidad de
gestin que se debe tener en cuenta para la transferencia de funciones; el criterio de
provisin, que da cuenta que no puede o debe existir transferencia de funciones sin la
respectiva asignacin de recursos para su ejecucin; y criterio de concurrencia, que
est relacionado con la manera oportuna, eficiente y respetuosa con la que cada uno
de las instancias debe actuar en el ejercicio de las nuevas funciones. (CND, 2005).
2

Los documentos analizados son la propuesta del Plan Anual 2005 y el Plan de Transferencia de
Competencias Sectoriales 2005 2009 aprobado por el CND. Sin embargo, para mejor entendimiento
de los documentos se hace constante referencia a la propuesta del plan quinquenal presentada por el
MED.

24

As mismo, el

CND

(2005) ha definido tres tipos de funciones: desconcentradas,

funciones sectoriales que actualmente vienen siendo ejecutadas por las direcciones
regionales sectoriales; especializadas, que son funciones que actualmente est siendo
implementadas por el gobierno nacional y que por sus caractersticas requieren de
niveles de calificacin y capacidad por parte de los gobiernos subnacionales para su
ejecucin; y asociadas a sistemas nacionales, funciones que adems de ser
especializadas pertenecen a sistemas nacionales de regulacin y control por parte del
gobierno nacional.

De acuerdo al marco normativo, el sector debe transferir funciones a los niveles


descentralizados de gobierno regional y local de manera gradual y sostenida, para
lo cual stos debern acreditar capacidad de gestin las mismas que son evaluadas por
el

CND.

Adicionalmente se seala la posibilidad de suscribir Acuerdos de Gestin

entre el MED y los

GR

y GL para la delegacin temporal de facultades, no incluidas en

el Plan anual, con el propsito de desarrollar capacidades de programacin conjunta


(MED, 2005a). Se reconoce, no obstante, que ya hay funciones que los

GR

vienen

ejerciendo en el marco del artculo 47 de la norma que les corresponde ( LOGR), las
mismas que se incluyen en el Plan anual y en el Plan Quinquenal.

En este sentido, es importante mencionar que en los documentos se menciona que a


los

GR

se les ha transferido el 95% del presupuesto del sector para cumplir con estas

funciones. Sin embargo, estos fondos transferidos corresponden en su mayora a pago


de planillas con lo cual queda poco o ningn margen de autonoma en el manejo de
recursos, reforzando la tesis de desconcentracin ya que se estara transfiriendo
bsicamente el manejo administrativo.

3.1. Aspectos generales

El anlisis de los documentos al respecto de los grados de descentralizacin dan


cuenta que las funciones transferidas corresponden fundamentalmente a procesos de
desconcentracin, y sobre todo que la mayora de ellas ya han sido transferidas. Sin
embargo, los planes de transferencia registran tambin funciones que se delegarn y
muy pocas funciones que se descentralizarn propiamente. Al respecto, los
documentos no presentan una clara sustentacin al respecto.
25

Segn los propios registros, tanto del sector, como del CND, las funciones transferidas
en la actualidad ya vienen siendo ejecutadas por las
UGEL.

DRE

y en alguna medida por las

Las razones posibles tienen que ver con los dispositivos legales existentes (D.S.

015 de reorganizacin de las DRE y UGEL) y la propia lgica de funcionamiento de un


sistema que desde hace algunos aos viene trabajando de manera muy parecida.

Los planes de transferencia presentan un conjunto de funciones que no ponen de


manifiesto una integracin pedaggica (educativa). Por el contrario, evidencian una
lgica comn de prctica de los funcionarios pblicos que privilegia la actividad ms
que el resultado o impacto que se quiere lograr. En este sentido, queda ausente una
reflexin necesaria al interior del sector que intente responder a si las funciones
transferidas tienen intencin de empezar siendo desconcentradas para luego ser
devueltas a las regiones, sin perder el gran rol del Estado central como regulador de
las polticas compensatorias, como responsable de las polticas nacionales y como
impulsador del desarrollo de capacidades locales.

Del total de funciones desconcentradas a los gobiernos regionales, la mayora son


bsicamente funciones de tipo administrativo y con una clara orientacin hacia la
eficiencia del sistema. Una posible razn es que hay una suerte de conflicto entre la
lgica pedaggica y la lgica administrativa fundamentada en que las solicitudes del
CND

se enmarcan en un conjunto de normas diseadas desde una lgica que prioriza la

dimensin poltica del proceso de descentralizacin a diferencia de las normas


sectoriales de descentralizacin educativa.

Los documentos revisados dan cuenta de la inexistencia de un modelo de


descentralizacin pensando y reflexionado previamente al dictado de las normas que
respaldan el proceso. En tal sentido, podramos estar ante la situacin de ir
construyendo un modelo solamente sobre la base de los dispositivos legales existentes
y sobre la marcha. Esta situacin puede generar serias complicaciones en el momento
de operar el sistema. Uno de las evidencias al respecto es que si se observan las
funciones que se estn transfiriendo para los prximos aos pertenecientes al plan
quinquenal encontramos que existen actores intermedios con muchas funciones
aunque la mayor concentracin de poder se mantiene en el estado nacional

26

Probablemente las razones estn en que no hubo un plan ordenado que entregue
informacin sistematizada sobre el estado de las capacidades en las regiones que
permita a su vez ir determinando gradualmente que funciones deben ir ejerciendo. De
otro lado, el marco normativo general prioriza y enfatiza a los estados subnacionales
(GR y

GL),

en tanto la

LGE

centra el proceso en la escuela. El problema entonces es

que no se generan condiciones para que la calidad educativa mejore, porque no est
visto como objetivo en el proceso de descentralizacin.

La revisin de los planes de transferencia pone de manifiesto tambin una tensin


entre los dictados de las normas de descentralizacin del sector, con aquellas
pertenecientes al proceso macro. La LGE afirma que la institucin educativa es la base
del proceso de descentralizacin sectorial. Sin embargo, los planes de transferencia no
registran ninguna funcin asignada a la escuela. Peor an, dejan a los gobiernos
regionales y sus instancias tcnicas (DRE y

UGEL)

las decisiones sobre algunas

funciones que ejerceran los centros educativos. Esta tensin que refleja de algn
modo una propuesta de trabajo de arriba a abajo puede favorecer la reproduccin de
modos centralistas de gestionar el servicio educativo. No por ello, el plan quinquenal
menciona la necesidad de establecer algunas estrategias para conectar las

DRE

y UGEL

con las escuelas en una mirada de democratizacin.

Otro punto importante es revisar cual ha sido la lgica y el procedimiento mediante el


cual el MED y sus unidades han elaborado estos planes de transferencia y cul ha sido
el procedimiento planteado por el CND a los sectores. El CND pidi al sector (MED) y a
los

GR

y los

GL

que presenten sus propuestas y solicitudes de transferencia de

funciones, respectivamente. Estas fueron analizadas y articuladas por el propio CND.

Este procedimiento se llev a cabo a travs de una metodologa y talleres


preparatorios. Las propuestassolicitudes deberan contener: funciones, fondos,
programas, proyectos y activos; y especificar qu y cundo transferir a los niveles
descentralizados de gobierno. Una vez revisado, el

CND

aprob los planes. Al revisar

la parte metodolgica se ha aplicado una lgica muy particular. Primero el

CND

ha

asumido que la realizacin de algunos pocos talleres es suficiente y no ha tomado en


cuenta informacin de lo que est sucediendo realmente en las regiones y centros
educativos respecto a las funciones que vienen desempeando, la situacin de
27

capacidades tcnicas y expectativa de los actores. En tal sentido, se han ubicado


funciones en el tiempo que no guardan relacin ni con la realidad de las regiones, ni
con sus contextos actuales. Un ejemplo de ello son los referidos a la elaboracin de
los proyectos educativo regionales (PER) que en el plan quinquenal es una funcin
transferible en el 2007, desconociendo que ms del 50% de las regiones se encuentran
actualmente en proceso de construccin de sus PER.

Una caracterstica que resalta en los planes de transferencia, sobre todo en el


quinquenal, es que cada una de las distintas unidades administrativas del Ministerio de
Educacin (direcciones nacionales y oficinas) ha entregado un conjunto de funciones
evidencindose poco nivel de coordinacin entre ellas. Esto trae como consecuencia
que se hayan parcelado las funciones y la mirada integral del sistema. (Ejemplo de
coherencia del plan sectorial del MED)

Segn el mandato de la

LGE

las instituciones educativas son la base del proceso de

descentralizacin, sin embargo en las transferencias slo aparecen funciones que


deberan asumir las regiones y en algunos casos las UGEL, quedando afuera las propias
escuelas y los gobiernos locales. A este respecto, y como bien lo seala el documento
de aprobacin del

CND,

no existen canales institucionales de relacin entre los

gobiernos regionales y las UGEL y centros educativos.

De otro lado, los planes de transferencia proponen un rol funcional de la participacin


de los actores sociales. Aparecen con funciones asociadas fundamentalmente al
control social. Estas funciones obedecen a cuestiones de control del servicio
educativo. En esta manera de participar se pierde la lgica educativa, es decir, como
los actores sociales pueden y deben participar en procesos de toma de decisiones
educativas. Tomar en cuenta que la normativa favorece la participacin de actores
sociales a otros niveles (COPARE COPALE), esto entra en conflicto cuando se continua
concibiendo la participacin de los actores en un sentido de control. Por ejemplo de
esta manera las familias tendran poco que decir al respecto de educacin.

La evidente ausencia de lo pedaggico en el proceso de transferencias deja afuera a


actores sociales ya que se prioriza lo administrativo y burocrtico. En tal sentido, las

28

familias

y la

comunidad

no

tienen

mucho

que

aportar,

convirtindose

fundamentalmente en usuarios de un sistema con funciones de control.

3.2. Transferencia de funciones de nivel regional, provincial y distrital

En esta seccin se describen las lneas generales de estrategia para implementar el


proceso de transferencia, as como, las funciones a transferir a estos tres niveles de
gobierno regional, provincial y distrital por parte de las distintas dependencias del
sector.

En relacin a las lneas estratgicas, consignadas en el Plan Quinquenal, se puede


mencionar que stas estn asociadas bsicamente con los procesos de eficiencia. En l
documento aprobado por el CND (2005) se menciona directamente que las acciones de
descentralizacin deben mejorar la productividad de los servicios educativos pblicos
y la pertinencia de los mismos sobre la base un uso ms eficiente y equitativo del los
recursos presupuestarios. En tal sentido, el gran enfoque est priorizando la primera y
segunda obligacin del Estado en materia de derechos en educacin, postergando los
temas de adaptabilidad y aceptabilidad.

De otro lado, el plan quinquenal de transferencia necesita precisar algunos aspectos,


segn el propio CND. Estos son: la operacin regular de mecanismos institucionales, el
fortalecimiento de capacidades de los distintos niveles de gobierno, la precisin de
competencias y niveles de coordinacin y articulacin entre escuelas,

UGEL

gobiernos locales y la precisin de normas que favorezcan la participacin real de la


comunidad local en la gestin educativa.

Si bien es cierto, que estas necesidades se proponen ser atendidas a partir del
establecimiento de acuerdos de gestin y acreditacin de capacidades, los documentos
no ponen en evidencia que ests acciones incorporen asuntos relacionados a los
derechos asociados a educacin y las dimensiones propuestas en este marco.

Por el lado de las funciones a transferir, el nivel desagregado slo se encuentra en el


Plan Anual de Transferencia 2005 y consiga slo funciones pertenecientes a la
Direccin Nacional de Formacin y Capacitacin docente (DINFOCAD), la Direccin
29

Nacional de Educacin de Adultos (DINEA), la Oficina de Coordinacin para el


Desarrollo Educativo Rural (OCDER), la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE),
la Oficina de Informtica (OFIN) y la Biblioteca Nacional. Cada una de stas establece
las funciones a transferir, recursos asociados y mecanismos de acreditacin; as como
el tipo de facultad que se delega, que guarda relacin con el grado de autonoma. Las
funciones que se transfieren corresponden a 11 de las 21 funciones comprendidas en
el artculo 47 de la LOGR y a 2 de las 20 funciones contempladas en el artculo 82 de la
LOM.

En el plan anual de transferencias las oficinas mencionadas han consignado

facultades y mecanismos de acreditacin asociados a estas funciones.

Una primera observacin en materia del cumplimiento de derechos es la ausencia de


transferencia de funciones de parte de la Direccin Nacional de Educacin Inicial y
Primaria (DINEIP) y la Direccin Nacional de Educacin Secundaria y Superior
Tcnica (DINESST), que constituyen la educacin bsica segn norma la

LGE.

Mientras

que las polticas referidas a estos niveles educativos no puedan formularse de manera
descentralizada, lo que implica desde diversificacin de currculos hasta las polticas
de compensacin, pasando por el diseo de materiales, etc., no ser posible hablar de
una verdadera educacin acorde a las necesidades de las nias, nios y adolescentes
que participan de la educacin bsica; no ser posible responder a la diversidad ni
procurar la inclusin de grupos excluidos si no se conocen dnde estn, informacin
cuya precisin slo es posible si se genera a nivel local y regional. Dicho de otro
modo, el cumplimiento de los criterios de accesibilidad y adaptabilidad estaran
suspendidos en el presente ao en lo que se refiere a la educacin bsica.

Cierto es que, tal como se seala en el Plan anual de transferencia, hay una serie de
funciones que el
UGEL)

MED

supuestamente ya ha transferido (no a los

GR

sino a las

DRE

y que, de cumplirse adecuadamente, estaran creando una condicin favorable

para una educacin pertinente, de calidad, es decir, aceptable en el sentido


propuesto por el enfoque de derechos en educacin. Estas funciones son las
siguientes: diversificacin curricular, disponibilidad del tercio curricular en los
niveles de Educacin Primaria y Educacin Secundaria, adaptacin del currculo a la
realidad regional y local, y autonoma pedaggica de las instituciones educativas
(MED, 2005a).

30

Sin embargo, estudios diversos dan cuenta que tales funciones no se cumplen, tal
como lo corrobora Foro Educativo (2005). Una razn es la confusin y el
desconocimiento existentes, acerca de lo que realmente significa diversificar, lo que
habla de una situacin de debilidad en cuanto a capacidades locales; debilidad frente a
la cual el Plan de Transferencia no responde porque asume que tales funciones ya
fueron transferidas. Tambin hay un asunto actitudinal: no existe real conviccin
acerca de que es bueno y necesario diversificar ya que esto implica tomar en cuenta
saberes culturales distintos que no suelen ser valorados.

Tal vez un asunto ms crtico an que la no diversificacin es el mal uso que se hace
del tercio curricular, colocando actividades intrascendentes. Esta situacin es en
realidad la punta de un iceberg mayor o de una ausencia mayor que es responsabilidad
del Estado para garantizar una educacin con criterios de aceptabilidad. Nos referimos
a la falta de estndares mnimos o aprendizajes que todo nio, nia y adolescente
peruano deber lograr; y que precisamente podran orientar el proceso de
diversificacin en conjunto.

Es responsabilidad del Estado garantizar una educacin de calidad, lo que para un pas
diverso como el nuestro significa una educacin pertinente e intercultural. Esta es, de
nuevo, otra funcin que ya se habra transferido (Art. 47c de la

LOGR).

No obstante,

no basta con transferir funciones si no se garantiza la existencia de condiciones para


su cumplimiento. Estas condiciones, en el marco del proceso de descentralizacin,
significa por lo menos dos cuestiones claves a prever: el desarrollo de capacidades
tcnicas locales y, ms importante an, la formulacin de una poltica pedaggica que
defina las caractersticas fundamentales que debe tener el proceso de enseanza
aprendizaje. Esto ltimo est planteado en la LGE y en el Reglamento de la Educacin
Bsica Regular, donde se seala que es responsabilidad del MED la articulacin de los
niveles teniendo en cuenta una poltica pedaggica y curricular (Art. 14 del
Reglamento), la cual debe ser elaborada por el

MED

(Art. 19) con el objetivo de:

garantizar a todos los estudiantes el acceso a aprendizajes significativos y de calidad.

As, aunque normativamente est contemplada la definicin de esta poltica que sirva
de marco a la diversificacin y, en general, haga posible que las instituciones
educativas se adapten a las necesidades de los nios y nias y no al revs
31

(adaptabilidad); esto no es suficiente y el

MED

debe cumplir con esta funcin, lo cual

no est dicho en el Plan anual. El MED est desconcentrando ms no asumiendo lo que


tiene que garantizarse.

La formulacin de los Proyectos Educativos Regionales (Art. 47b de la

LOGR)

puede

posibilitar esta adecuacin del servicio educativo a travs de la formulacin de


estndares regionales, lo que si est contemplado (aunque como funcin transferida,
cosa que en realidad recin se est dando). Las limitaciones y riesgos son los mismos:
debilidad en cuanto a capacidad tcnica. Mucha confusin y ausencia de lineamientos
nacionales3. Tal pareciera que, en conjunto, detrs del Plan de transferencia subyace la
idea de que a travs de un papel, una normativa, un documento, es posible transformar
la realidad.

Slo en lo que se refiere a la educacin de adultos hay previsiones destacables al


respecto ya que permite aproximarnos a las condiciones requeridas para que las
funciones se desempeen de manera eficaz. Los planes de transferencia colocan como
requisitos para transferir, a los GR, facultades referidas a la creacin y funcionamiento
de instituciones educativas de Educacin Bsica de Adultos (EBA) el conocimiento
probado sobre la EBA y la seleccin mediante concurso pblico de especialistas (MED,
2005a).

De otro lado, la pertinencia de la educacin va ms all del currculo. Segn expertos,


ms importante que diversificar es la capacidad y disposicin docente para adecuar la
manera de ensear, a la manera de aprender de los nios, as como adecuar la gestin.
La autonoma pedaggica e institucional, funcin supuestamente ya transferida
(aunque claramente desconcentrada) podra estar contemplando este requisito, no
obstante, como hemos visto en la primera parte, el nfasis en acciones de carcter
administrativo est desplazando la importancia y necesidad de crear condiciones
institucionales para una real autonoma.

En cuanto al tema docente, que constituye un asunto clave para garantizar


asequibilidad (docentes calificados, competentes) y aceptabilidad (calidad de
3

Lo que ms se aproxima a nica poltica educativa es lo que existe a nivel de educacin rural porque
est en el marco de un proyecto con requisitos exigidos por Banco Mundial.

32

maestros), la

DINFOCAD

transfiere a los

GR

dos facultades para: diversificar el diseo

curricular de formacin docente y fusionar ISP pblicos y privados.

En relacin a la diversificacin del diseo curricular de formacin docente, uno de los


requisitos de acreditacin es la existencia de especialistas de ES calificados, con
capacidad para diversificar y conocimiento de los currculos vigentes; los indicadores
son cuantitativos (indican nmero de especialistas y aos de experiencia) pero no
describen caractersticas de calidad, ni dan pautas para ello. Adems, para un proceso
de diversificacin, como se ha venido sealando, se requiere de una poltica nacional
clara y coherente que en esta materia no slo no existe, peor an, lo que hay son dos
versiones de estructura curricular que lejos de aclarar contribuye a la confusin. Lo
que se requiere en esta materia es un sistema de formacin continua, que es parte de
las responsabilidades que competen a Sede central en su rol de orientador de polticas
macro. Una vez ms resulta crtica la ausencia de definicin de los roles que competen
al

MED,

considerando que la educacin es una funcin compartida. Sin estas polticas

macro, la transferencia de funciones queda en un plano discursivo pero no se podr


concretar.

La segunda funcin que

DINFOCAD

transfiere es la fusin de

ISP

pblicos y privados.

Como requisitos de acreditacin se seala la existencia de especialistas con


experiencia en asuntos legales, manejo de personal y de ISP; y los indicadores son de
nuevo de naturaleza cuantitativa (aos de experiencia) sin indicar criterios que
garanticen su idoneidad. Se seala adems, ms adelante, que las

DRE

tienen

atribuciones para cerrar, recesar y reabrir; para cambiar de director y autorizar cambio
y uso de local. Lo cierto es que ste es otro tema crtico pues ni siquiera el
plenas facultades en la materia de regular

ISP

MED

tiene

ya que su poder de decisin entra en

conflicto con la ley de aliento a la inversin privada en educacin, motivo por el cual
un promotor de

ISP

puede apelar y demandar su re-apertura pese a no contar con los

criterios de calidad.

En relacin a aspectos de infraestructura, equipamiento y materiales educativos, la


LOGR

dispone que se diseen e implementen las polticas de infraestructura y

equipamiento en coordinacin con los


Organizacin y Funciones del

GL

(Art. 47m), ya desde el 96 (Reglamento de

MED D.S. N

002-96-ED) se tena dispuesto que la


33

identificacin de demandas y necesidades para la ubicacin y construccin de


infraestructura educativa deba hacerse en construccin con las entonces llamadas
instancias intermedias de gestin y que hoy corresponden a la

DRE

y a la

UGEL.

Lo

mismo respecto a la elaboracin de programas de inversin. Estas funciones debieran


favorecer la asequibilidad y accesibilidad geogrfica del servicio educativo, en
concordancia con el enfoque de derechos; y los mecanismos de acreditacin que
acompaan a esta funcin ponen bastante cuidado en la capacidad tcnica para su
desempeo. Por el contenido de esta funcin esta competencia tcnica est referida
exclusivamente al tema de infraestructura, lo que sin duda es importante pero no
suficiente; no obstante, la ausencia de criterios que garanticen la calidad pedaggica
es una limitacin a considerar.

Finalmente, respecto a la dotacin de soporte informtico a las instituciones


educativas, hay 4 funciones a transferir a nivel regional (LOGR, Art. 47f, m, o, r) y una
a nivel local (LOM, Art. 82-5). Por su naturaleza, esta funcin tiene un valor
complementario que potencialmente contribuye a la asequibilidad del servicio
educativo, de apoyo a la gestin de las instituciones educativas; y su implementacin
es de carcter instrumental. Un aspecto interesante es que entre las facultades
transferidas est el monitoreo a la aplicacin de estndares nacionales, ya definidos, lo
que constituye un ejercicio sencillo y claro de lo que se requiere en una perspectiva de
complementariedad de funciones entre lo que el

MED

debe definir para que las

regiones, localidades e instituciones educativas asuman las funciones que les


corresponde.

3.3. Acciones de descentralizacin educativa previstas para el 2005

Para caracterizar el grado de transferencia previsto en el Plan y lo que implica en


trminos de calidad, equidad, eficiencia y democratizacin, equiparadas con la
asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad analizamos el tipo de
funciones que se transfiere y en qu condiciones se hace. Centraremos nuestra
atencin en los acpites 7 y del 10 al 13, donde se establecen las acciones
programadas y las funciones a transferir en este ao. Entre las primeras tenemos un
conjunto de diez (10) acciones que son las siguientes:

34

1) transferencia administrativa al GR de El Callao;


2) transferencia administrativa a la Municipalidad Metropolitana de Lima;
3) saneamiento fiscal-legal de bienes inmuebles a ser transferidos;
4) evaluacin de la gestin de Directores regionales;
5) Talleres con Directores regionales y Gerentes de desarrollo social;
6) seleccin de directores de UGEL;
7) Acuerdos de gestin con los

GR

(para funciones no incluidas en el Plan de

transferencia);
8) reestructuracin de

DRE

UGEL,

autorizacin de

UGEL

como unidades ejecutoras,

proceso de racionalizacin y Consejos participativos regionales y locales;


9) fortalecimiento de la autonoma de las instituciones educativas; y
10) capacitacin de directivos de instancias de gestin educativa descentralizada.

Las tres primeras son acciones de desconcentracin administrativa, orientadas


fundamentalmente por criterios de eficiencia en tanto que buscan transferir el manejo
de este tipo de acciones a niveles que permitan descargar al nivel central y hacer ms
fluida su gestin. En las dos primeras se transfiere ya el manejo de acervo
documentario, activo, pasivos y patrimonio a las regiones mencionadas; mientras que
la tercera constituye una accin preparatoria orientada a los mismos fines, en la que
tiene lugar el saneamiento de bienes cuya titularidad y dominio sern luego
transferidos. Cabe sealar que esta tercera accin incluye la realizacin de
coordinaciones con los

GR

GL

para que stos incluyan en sus presupuestos los

fondos necesarios para financiar este proceso de saneamiento; es decir, en perspectiva


se va a producir un traspaso de manejo administrativo de bienes pero son los niveles
de gobierno los que debern prever los recursos para asumir dicha funcin. En
general, las tres acciones claramente consisten en una suerte de traspaso del manejo
de bienes y funciones para aligerar al gobierno central pero que no implican toma de
decisin relevante.

Las acciones 4 y 6 tienen como objeto regular la evaluacin y seleccin de


autoridades educativas regionales (DRE) y locales (UGEL). En ambas el

MED

desempea un rol regulador, participando directamente en un caso (evaluacin de


directores) y normando en el otro caso (el MED aprueba las normas reglamentarias del
concurso pblico). Seran funciones que se transfieren con carcter como
35

desconcentracin de funciones, donde los actores intermedios con los que se estara
compartiendo funciones mantienen una relacin de dependencia respecto del gobierno
central en lo tcnico-normativo (MED). Si hay dificultades sede central tiene que
intervenir. Un beneficio de esto puede ser la relativa neutralidad frente a los niveles
intermedios de gobierno, pudiendo actuar como mejor garante de las condiciones en
que se gestiona el servicio a nivel regional y local. En contrapartida, limita el nivel de
autoridad y el ejercicio de su capacidad para decidir a partir de un mejor
entendimiento de la situacin precisamente por su proximidad; adems esta
intervencin retarda las decisiones y agudiza los conflictos en tanto que permanecen
no resueltos, tal como se ha visto en la prctica.

La actividad 5, en sentido estricto, mantiene una lgica centralizada pues las


autoridades locales son convocadas por sede central para ser informadas y recibir las
orientaciones y normas relativas al desempeo de su gestin. El criterio detrs, no
obstante, parece estar respondiendo al menos parcialmente en lo que al Programa de
emergencia se refiere a criterios de calidad y equidad, funciones que el Estado debe
conservar.

La actividad 7, relativa a los Acuerdos de gestin, constituye un instrumento


orientado a delegar funciones que por su carcter de concertacin estara posibilitando
un proceso con mejores oportunidades para conciliar intereses y asegurar el
cumplimiento de responsabilidades, combinando de manera acertada criterios de
eficiencia y de democratizacin. Cabe sealar, no obstante, que los convenios
suscritos estn centrndose en la administracin de recursos humanos manejo de
planillas, plazas y personal, reiterndose el nfasis que se estn dando a este tipo de
funciones, en el proceso de transferencia, siendo menor la atencin a aspectos de
calidad.

La actividad 8 es un conjunto de acciones tambin administrativas, en su mayora, que


buscan regular la creacin de una instancia en un caso (UGEL) y, en asignar y
racionalizar personal; orientadas tambin hacia la bsqueda de eficiencia, con la
excepcin de una cuarta accin que responde a criterios de democratizacin de la
gestin pues se refiere a la participacin de la comunidad.

36

La actividad 9 se refiere a la autonoma de las instituciones educativas. Lo que


aparece es un conjunto de acciones diversas para validar modelos de gestin
descentralizados (redes) as como incentivos a la mejora en la gestin; siendo el
supuesto en estos casos el mejoramiento de la calidad del servicio. Tambin se
incluyen acciones destinadas a fortalecer el funcionamiento de los Consejos
educativos institucionales, en el marco del Programa de emergencia. Un carcter
similar tiene la ltima de las actividades previstas para este ao donde se presta
atencin al desarrollo de capacidades de gestin en directivos y, por su contenido, esto
se hace desde un enfoque que va ms all de lo meramente administrativo y adems
refiere de manera explcita al necesario componente tico-social en el desempeo de
sus funciones, lo cual coloca acerca esta accin, mucho ms que las primeras, a una
perspectiva de aseguramiento de la calidad educativa.

Es evidente el peso de lo administrativo, en ocho de las diez funciones previstas para


este ao el carcter de las transferencias es de desconcentracin pues sigue existiendo
un vnculo de dependencia en lo tcnico con respecto a la Sede central (MED). Lo que
este tipo de funciones puede garantizar es una descarga de la unidad central y el
traspaso de acciones a las instancias locales, para un manejo ms fluido; as como la
preparacin de ciertas condiciones a nivel de las instancias locales para asumir nuevas
funciones. Esto las coloca en una perspectiva de bsqueda de eficiencia en el manejo
administrativo del servicio, pero per se no son garanta de que el servicio educativo
ser de ms calidad.

Es en las dos ltimas actividades donde se percibe una preocupacin pedaggica, por
la calidad, equidad y democratizacin del servicio educativo; y en las que el criterio
de eficiencia es un medio pero no el objetivo de la accin. Es ms, estas actividades
responde mucho ms al espritu de lo que la

LGE

seala en cuanto al nfasis en la

autonoma de la institucin educativa, su fortalecimiento y el desarrollo de


capacidades de gestin educativa; mientras que la definicin de las primeras est ms
orientada por el marco normativo sobre descentralizacin.

37

4.

Conclusiones

Las conclusiones que se presentan a continuacin han sido obtenidas del anlisis de
los planes de transferencia presentados. Sin embargo, en algunos casos se ocupan ms
que de los propios documentos del proceso de descentralizacin puesto en marcha en
el pas.

1. Los planes de transferencia sectoriales incluyen, aunque de manera indirecta, un


enfoque de derechos en educacin. Cierto es que el enfoque aparece
fundamentalmente de manera declarativa. Los esfuerzos registrados por el sector
se ubican bsicamente a nivel de las dimensiones de asequibilidad y, en menor
medida, a accesibilidad propuestas en el enfoque de derechos asociados a
educacin. No se evidencia claramente funciones transferidas relacionadas a
aceptabilidad y adaptabilidad, dimensiones claramente asociadas con una
educacin de calidad para todos. Sin embargo, cabe mencionar que estas
inferencias pueden ser mejor analizadas si se revisase el proceso de
descentralizacin en conjunto y no slo los documentos de transferencias, dada su
naturaleza eminentemente funcional y administrativa.

2. En sentido estricto, ni el Plan quinquenal ni el Plan anual expresan la existencia de


un modelo previo de organizacin y concepcin del proceso de descentralizacin,
que oriente el proceso. La importancia de esto va ms all de lo conceptual pues,
aunque no existe un modelo ideal que garantice la virtud del proceso, la revisin
de experiencias evidencian la necesidad de su claridad y coherencia para
establecer y diferenciar sin ambigedades funciones compartidas y especficas de
cada nivel y fortalecer la autonoma de stos segn el grado de responsabilidad
que le corresponde.

3. El Plan anual, en correspondencia a lo que tambin se seala en el Plan


quinquenal, afirma que la descentralizacin educativa es un proceso en el que se
fortalecen

competencias

generan

capacidades

de

gestin

educativa,

especialmente en las instituciones educativas, en consonancia con el artculo 66 de


la LGE, y que es desde esta premisa que las actividades del Plan estn orientadas a

38

fortalecer y contemplar la autonoma de las Instituciones educativas.


Declarativamente, entonces, estara apostando por un modelo basado en la
autonoma de stas, pero esto no es lo que se evidencia en el tratamiento de las
funciones puesto que los actores que reciben las funciones son principalmente los
correspondientes a los niveles regional y local de gobierno con los que el nivel
nacional estara compartiendo funciones.

4. La autonoma de la institucin educativa significa flexibilidad y poder de decisin


necesarios para generar los cambios y tomar las decisiones necesarios para
responder a las demandas y necesidades de los sujetos (nios, nias, adolescentes,
jvenes y comunidad en general); es decir, para garantizar la adaptabilidad del
sistema.

5. Como se ha visto en la revisin de las funciones, lo que predomina en el Plan es la


afirmacin de los actores intermedios GR y

GL

en quienes se desconcentra o

delega funciones, siempre sujetas a un control jerrquico de parte del

MED.

Esta

falta de consistencia se explica por la falta de sincronizacin temporal y de nfasis


entre el marco normativo sobre descentralizacin, mucho ms preocupado por una
descentralizacin de carcter poltico, y la LGE que por su propia naturaleza coloca
el acento en criterios de calidad y equidad educativa y, por lo tanto, en la
adaptabilidad y aceptabilidad del proceso educativo. En tal sentido, en un
esfuerzo por establecer vnculo, el

MED

ha entregado una propuesta que en el

intento de ordenar ha complejizado el proceso.

6. El Plan anual, como se seal anteriormente, ha sido diseado principalmente en


el marco de lo dispuesto por la normatividad relativa a la descentralizacin que
identifica como niveles de gestin a los

GR

GL,

los que aparecen como actores

intermedios frente a una institucin educativa que en verdad recibe escasa


atencin. Esta es un lgica diferente a la propuesta por la LGE, de ah que podemos
hablar de un potencial conflicto de prioridades originados entre esta tensin entre
le marco normativo poltico y el tcnico pedaggico que en lo real no orienta el
proceso.

39

7. La educacin es una competencia compartida, lo que implica que para transferir


funciones y stas puedan ser efectivas en trminos de garantizar una educacin de
calidad, se requiere en contrapartida que el MED asuma su rol orientador y formule
las polticas macro correspondientes. El anlisis de los planes evidencia dos
ausencias importantes al respecto. En el caso de la educacin bsica es la falta de
una poltica pedaggica que establezca estndares de calidad, hecho ms crtico
an porque se asume que es una funcin ya transferida, razn por la cual no
aparece en los planes. La otra ausencia significativa es referida a un Sistema de
Formacin Continua (SFC) que oriente la regulacin de la oferta y demanda de la
formacin docente a nivel regional. Al no colocar plazos, el

MED,

respecto de

estas tareas claves que le corresponde, se est poniendo en riesgo la adaptabilidad,


aceptabilidad y la asequibilidad del servicio educativo.

8. La definicin de descentralizacin educativa utilizada no habla necesariamente de


redistribucin de poder puesta de manifiesto en el ejercicio de autonoma en la
toma de decisiones. Subyace en la definicin una propuesta de descentralizacin
basada fundamentalmente en la desconcentracin de funciones bsicamente
administrativas.

9. Un inconveniente registrado en los planes de transferencia es la necesidad de


contar con un conjunto de condiciones previas para el logro efectivo de las
funciones desconcentradas. Un claro ejemplo de ellos es la incompatibilidad,
duplicidad entre los marcos normativos. Al respecto, la

LGE

no contempla

funciones de los GR o GL, o los GL estn en posibilidad de ejercer funciones que no


est en coordinacin con las ejercidas por las UGEL.

10. Los planes de transferencias no dejan claro cules sern las nuevas funciones que
el

MED

asumira en un proceso de descentralizacin. En tal sentido, es difcil de

entender un proceso de descentralizacin educativa con un Ministerio que


mantiene el mismo rol y no modifica sus funciones o competencias.

11. Una debilidad detectada en los planes presentados por el MED est relacionada con
la manera en la que las funciones han sido presentadas. Al parecer, el MED solicit
a sus diferentes unidades administrativas (direcciones nacionales, oficinas y

OPD)

40

la entrega de planes parciales. Esto ha trado como consecuencia que la lectura


de los planes sea parcelada, perdindose la posibilidad de mirar el proceso como
conjunto.

12. Los planes evidencian un significativo grado de desconocimiento de la realidad


regional y de las funciones que actualmente vienen ejerciendo las instituciones de
Estado y las instancias de la sociedad civil. Bajo una lgica de cumplimiento de
exigencias se han ubicado funciones en el tiempo que no guardan relacin con los
contextos actuales, ni con las necesidades educativas reales en las regiones.

13. La propuesta de transferencias prioriza la asignacin decisiones a nivel del poder


formal (estatal, nacional y subnacional), a pesar que la

LGE

reconoce cierto grado

de poder de decisin a instancias nuevas, formadas, entre otras cosas, para la


puesta en marcha del proceso de descentralizacin. Un ejemplo de ello son los
COPARE

COPALE,

instancias mixtas (Estado sociedad civil) responsables de

participar en las decisiones educativas de su jurisdiccin, concertarlas y


monitorear los procesos de implementacin de poltica educativas, cuyas
funciones no han sido explicitadas.

14. Dada la naturaleza eminentemente administrativa de las funciones que ejercera


las regiones, la participacin de los actores sociales se ve limitada a procesos
burocrticos en donde la participacin de las familias es muy limitado.

15. Los planes de transferencia ponen en evidencia que no existen canales


institucionales permanentes (y orgnicos) que permitan una comunicacin,
coordinacin y articulacin de esfuerzos para la gestin educativa entre las
municipalidades y la UGEL.

16. Otro aspecto clave es la existencia de capacidades tcnicas en las unidades


descentralizadas o la posibilidad de formar cuadros durante la implementacin del
proceso y que estas capacidades se mantengan en los niveles descentralizados. En
esta perspectiva, la asistencia tcnica a las unidades descentralizadas, sobre todo
las ms dbiles, aparece como otra funcin clave para el nivel central. Lo mismo
en relacin a la comunidad, la cual deber estar oportuna y suficientemente
41

informada de manera que le sea posible aprovechar los mecanismos de


participacin existentes, para que puedan monitorear el desempeo de sus
autoridades y exigir cuentas, asegurndose que sus preferencias sean mandatarias
para los tomadores de decisiones. Esto incluye el que las comunidades locales
sean informadas sobre los costos de los servicios, los recursos disponibles y las
alternativas de provisin, de manera que puedan tener una participacin efectiva
en los presupuestos participativos.

17. La orientacin de plan de transferencia manejado por el

CND

y el

MED

ha trado

como consecuencia que se este se conciba como una redistribucin de funciones


ya asignadas a los GR como parte de sus competencias en materia educativa. En tal
sentido, el trabajo de transferencias se ha limitado a distribuir dichas funciones en
el tiempo. Adems un agravante al respecto tienen que ver con las funciones
referidas a la gestin de las polticas educativas regionales. Los planes registran
funciones al respecto a partir del ao 2006, desconociendo que la mayora de las
regiones estn en el proceso de elaboracin de sus Proyectos Educativos
Regionales (PER).

18. Una ausencia importante en el Plan Quinquenal aprobado por el CND es el registro
de cmo ha llegado a aprobar la propuesta, bajo que criterios. Esto se evidencia
claramente cuando al leer el plan aprobado slo se registran las funciones que ya
son de competencia de los GR en el tiempo.

19. Se evidencia tambin en el Plan Anual de Transferencias algunas inconsistencias.


Las funciones supuestamente ya transferidas a los gobiernos regionales son en si
funciones que supuestamente han sido transferidas a las instituciones educativas.
Aunque como bien se menciona en el mismo Plan Anual, estas funciones
transferidas a las escuelas son ejecutadas parcialmente dado que las propias

UGEL

no facilitan su implementacin.

20. Un plan de transferencias gradual necesita partir de una especie de diagnstico o


por lo menos contar con informacin clara del grado de desarrollo de
competencias y capacidades o mejor an identificar cuales son las capacidades
que existen en las regiones. Entonces, hubiese sido importante contar con
42

informacin cruzada respecto a que deben hacer las regiones, que pueden
(normativamente) o que quieren hacer las regiones y con que capacidades cuentan
para hacerlas.

21. Una ausencia en los planes de transferencia es que, aunque se prev la articulacin
entre sectores, no se evidencia funciones que determinen que se est articulando.
Este tema es importante para asegurar el tema de equidad educativa, ya que la
intersectorialidad en el proceso permitira trabajar en la compensacin de
diferencias.

22. Finalmente, la lectura de los planes de transferencia de funciones del sector


educacin nos deja algunas interrogantes: Cunta autonoma real se est
otorgando a los gobiernos regionales, direcciones regionales de educacin,
unidades de gestin educativa e instituciones educativas?, qu grados de
autoridad, poder de decisin y responsabilidad se estn transfiriendo?

43

5.

Recomendaciones

El conjunto de recomendaciones que se presentan a continuacin est dirigido


fundamentalmente a las acciones que, a partir de este proceso, pueda realizar el
Defensora del Pueblo, y particularmente, el Programa de Descentralizacin y Buen
Gobierno.

En tal sentido, y sobre la base de las competencias de la Defensora del Pueblo y las
acciones realizadas hasta el momento implementar tres tipos de acciones:

Monitoreo del proceso de descentralizacin, con la finalidad de velar por los


derechos asociados a la educacin en un proceso fuertemente teido por
cuestiones administrativas y burocrticas que ms que contribuir a elevar la
calidad de la educacin pueden reproducir las falencias que hasta el momento ha
desarrollado el Estado Nacional. Particularmente se podran realizar acciones de
vigilancia al MED sobre el cumplimiento de las funciones que son contrapartida de
las funciones que transfiere, como son la gestin de polticas pedaggicas para la
educacin bsica y la gestin de un sistema de formacin continua para docentes
en servicio.

Programa de desarrollo de capacidades, dirigido fundamentalmente a las


mltiples instancias de participacin. Reconociendo la nueva asuncin de
responsabilidades para reconocer que la participacin es un derecho y a la vez un
deber para mejorar la educacin en el pas. As mismo, un programa de desarrollo
de capacidades dirigido a todos los actores estatales y de la sociedad civil para
involucrados en el proceso de descentralizacin que tenga como objetivo
reconocer los derechos asociados a la educacin e considerar en cada una de las
acciones educativas las dimensiones de estos derechos como ejes articuladores.

Programa de Comunicacin, sobre el proceso de descentralizacin educativa que


de cuenta que dicho proceso debe asegurar una educacin para todos los grupos,
que sea pertinente a sus necesidades y las demandas actuales y que enfatice una
educacin con enfoque de derechos, tanto en su sistema como en sus contenidos.

44

6.

Las transferencias y el enfoque de derechos. A manera de eplogo

Los planes de transferencias no han sido elaborados tomando en cuenta el enfoque de


derechos. Al preguntarnos por las razones que explicaran est situacin hallamos las
siguientes, como probables.

La primera de las razones es que este tema en el sector educativo est ausente. Si bien
es cierto, el conjunto de normas en educacin enfatizan el derecho a la educacin, esta
aseveracin es de carcter general. La descripcin detallada que del enfoque de
derechos asociados a la educacin que promueve las Naciones Unidas no ha sido un
texto de base para el planteamiento de los planes de transferencia ni del propio
proceso descentralizacin.

En el sector, las discusiones giran en torno a otros conceptos, que con intencin en
asociarlos con el enfoque de derechos mantiene cierto grado una correspondencia.
Nos referimos a los temas de eficiencia, calidad y equidad.

En un esfuerzo de inferencia, los planes de transferencia sectoriales incluyen, aunque


de manera indirecta, un enfoque de derechos en educacin. Cierto es que el enfoque
aparece fundamentalmente de manera declarativa. Los esfuerzos registrados por el
sector se ubican bsicamente a nivel de las dimensiones de asequibilidad y, en menor
medida, a accesibilidad propuestas en el enfoque de derechos asociados a educacin.

No se evidencia claramente funciones transferidas relacionadas a aceptabilidad y


adaptabilidad, dimensiones claramente asociadas con una educacin de calidad para
todos. Sin embargo, cabe mencionar que estas inferencias pueden ser mejor analizadas
si se revisase el proceso de descentralizacin en conjunto y no slo los documentos de
transferencias, dada su naturaleza eminentemente funcional y administrativa.

En segundo lugar, los planes de transferencias han sido fundamentalmente manejados


desde una concepcin administrativa que es contradictoria con lo postulado en la Ley
General de Educacin y en muchos de los acuerdos internacionales.

45

De otro lado, cabe sealar cules son las intenciones que tiene el enfoque de derechos.
Un anlisis desde las 4-A describe la situacin pero no ayuda a comprender a
profundidad las razones que estn detrs o explican en parte la situacin, tales como la
ausencia de un modelo de desarrollo del pas y de la educacin que den un
ordenamiento y una direccin al proceso de descentralizacin.

Consideramos que un proceso de descentralizacin (incluido las estrategias de


transferencias) debera tener como argumento de fondo el tema de enfoque derechos,
que puede ser tratado desde las nociones propias del sector (equidad calidad
eficacia/eficiencia)

directamente

desde

los

conceptos

de

asequibilidad,

accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. En cualquiera de los casos, existe la


necesidad de plantear indicadores que puedan ser monitoreados para acompaar el
logro del enfoque.

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