Gobernabilidad y governance para el desarrollo en las regiones metropolitanas:

aportes para una discusin en ciernes 1

Altair Magri 2
Resumen
La ponencia discute la vinculacin entre los conceptos de gobernabilidad, governance
como modelos de ejercicio de la poltica y las polticas para el desarrollo local y
regional en los Gobiernos Departamentales insertos en una regin metropolitana. Se
presentan los principales ejes que enfrentan a estas dos concepciones del
relacionamiento entre Estado y sociedad, que se presentan conflictivamente en tanto
modelos de gobierno y relacionamiento con la sociedad.

Introduccin:
En la ltima dcada la discusin tanto acadmica cmo poltica interpela las
capacidades institucionales de los planos subnacionales para convocar, promover y
dirigir procesos de desarrollo econmico y social. Algunos diagnsticos indican
obstculos estructurales en los roles y competencias de los gobiernos, incorporando
alternativas que suponen cambios fundamentales en la relacin Estado- sociedad. Se
cuestiona fundamentalmente el monopolio del Estado en la conduccin de los
intereses colectivos, proponiendo la incorporacin a la cosa pblica de otros actores
no institucionales, confiando en la capacidad de autoconduccin de la sociedad civil
para gestionar sus intereses.
En esta ponencia se presenta una discusin de corte terico con especial nfasis en el
contenido y significacin de los conceptos de gobernabilidad y de governance en
contextos metropolitanos, proponiendo una vinculacin causal diferente a la que se
anuncia en la discusin actual sobre modelos de roles y ejercicio de gobierno desde la
academia internacional y regional como desde algunos organismos internacionales. Se
observa que la propuesta actual de la governance desarrolla una continuidad causal
entre

governancedesarrollogobernabilidad,

argumentando

que

la

supuesta

debilidad institucional y la fortaleza de la sociedad civil suponen un cambio necesario

en los estilos de conduccin. Un modelo participativo entre Gobierno y Sociedad Civil
generando condiciones de governance necesariamente abrira las puertas para
caminos de desarrollo local y regional. Nuestra propuesta para discutir el ensamble
institucional local-regional vinculado al tema del desarrollo, propone relacionar estos
1

Esta ponencia representa parte de la discusin terica que se presenta en el Proyecto de

Tesis de PhD en Ciencia Poltica: Regiones metropolitanas, Municipios metropolitanos y la
necesaria vinculacin entre la gobernabilidad, la governance y el desarrollo local y regional.

conceptos

en

una

secuencia

de

gobernabilidadgovernancedesarrollo,

considerando que en el reforzamiento de las capacidades institucionales est la

garanta para comenzar procesos de desarrollo territorial donde se involucran
necesariamente una amplia gama de actores con diferentes objetivos, capacidades y
recursos que no necesariamente comparten iguales visiones sobre el tema. En este
plano, la ponencia

intentar vincular la capacidad de gobernabilidad subnacional

como condicin necesaria para ensayar modelos de governance con destino de

desarrollo local y regional.

Un factor importante en que, esta discusin toma como universo de anlisis una regin
metropolitana (RM), que est constituida por la interrelacin de factores econmicos y
sociales que se desarrollan sin reconocer lmites poltico-administrativos. A su vez, la
esfera institucional es mltiple (Gobiernos subnacionales y Estado central) lo cual hace
que la capacidad gubernamental para dirigir procesos de desarrollo local a la vez que
concretar escenarios de relaciones institucionales entre los diferentes actores de
gobierno subnacional en el nivel metropolitano sea por s un punto de conflicto y sin
resolucin. Partiendo de la base de que una conformacin metropolitana es asimtrica
en capacidades y recursos econmicos y polticos y carece de articulaciones formales,
el concepto gobernabilidad slo puede ser aplicado a las unidades poltico
administrativas y el concepto de governance al contexto metropolitano. donde la figura
del gobierno indica una relacin de autoridad legitimada por la ciudadana. El gobierno
cuenta con capacidades formales para imponer, fomentar y promover cursos de accin
con fines especficos. El logro condiciones institucionales en torno al desarrollo
departamental supone ejercer capacidades para generar consensos, agregar
intereses, articular combinaciones posibles, elaborar, adjudicar y aplicar reglas y
elaborar sistemas de comunicacin y control sobre las acciones (Almond y
Powell:1996).
De forma distinta se manifiesta el concepto de governance, que presentando un
modelo horizontal -gobierno en red y con participacin de la sociedad civil- cuestiona
la capacidad del gobierno para conducir procesos en funcin de los intereses
colectivos de una sociedad. La governance discute la legitimidad institucional para
dirigir monoplicamente los cursos de accin pblica,

[] situndose en la

perspectiva de que existen otros mecanismos y actores que compiten con el gobierno
en la provisin de los bienes pblicos, as cmo para canalizar y responder a las
demandas sociales" (Rhodes:1999). La teora de la governance en sus diferentes

Docente, investigadora del Instituto de Ciencia Poltica-FCS-UdelaR,

versiones tiene un momento de auge en la construccin de las agendas subnacionales

y especialmente en las propuestas para el desarrollo territorial, visualizndolo como
una alternativa viable ante el fracaso de los modelos de desarrollo centralizados en el
gobierno nacional y a las condiciones de perenne ingobernabilidad de las unidades
subnacionales para responder a las expectativas y demandas de la sociedad civil.
Cmo resolver el tema del desarrollo local (departamental) y regional (metropolitano)
es un desafo de la investigacin de la cual esta ponencia slo pretende exponer los
ejes de discusin sobre la relacin entre gobernabilidad y governance.

2- Factores que definen actores y roles en las regiones metropolitanas

En primer trmino y coincidiendo con investigadores como de Mattos (de Mattos: 1997
y 2001), Prez (Prez:2002 a, b) y Tecco (Tecco:2000 y 2002) definimos una regin
metropolitana como: el espacio de territorio que se conforma en un sistema
funcionalmente integrado con una estructura predominante de tipo urbano y
suburbano. Este sistema tiene dos caractersticas principales: en primer lugar es una
red de nodos de distinto tamao e importancia, donde existe una convergencia de
factores (econmicos, demogrficos, informacin e infraestructura) de los nodos ms
pequeos hacia al nodo central con una dinmica de relacionamiento radial. En
segundo lugar, a diferencia del concepto reas metropolitanas, la regin metropolitana
comprende tambin las reas rurales con explotacin primaria o sin ella que se
suceden entre el sistema de nodos urbano-suburbanos.
El desarrollo explosivo de las RMs 3 constituye en la actualidad un problema y un
desafo para los gobiernos nacionales y subnacionales. La metropolizacin es una
expresin de relacionamiento socio-econmico poco aprensible en su complejidad,
tanto que la principal cuestin en debate es: quin gobierna las reas y regiones
metropolitanas? (Sassen:2001 Oriol: 2000; Borja:1999; entre otros). Este subsistema
de relacionamiento fundamentalmente socio-econmico debera de constituirse en un
objeto privilegiado de la poltica y las polticas, no obstante, se da la curiosa
circunstancia de que los sistemas poltico institucionales no se han logrado
acondicionar a esta agregacin socio territorial. La presencia de un factor determinante
como lo son las diversas unidades poltico administrativas de tipo territorial y sectorial
que las integran y actan sobre el territorio con fines, competencias e intereses
3

Tambin de las reas metropolitanas, slo que aqu se introduce el estudio de las regiones
metropolitanas. La diferencia entre rea metropolitana y Regin metropolitana es que la
primera considera la mancha urbana que abarca de modo continuo ms de una jurisdiccin
poltico-administrativa

diferentes, termina transformndose en un obstculo para la integracin coordinada y

cooperativa entre los diversos componentes del las reas y regiones metropolitanas
(Magri: 2002 y 2004).

La constitucin de las RMs como centros de acumulacin de las relaciones

econmicas y sociales dentro de los Estados en un contexto mundial de globalizacin
reconoce premisas bsicas.
i-

Manifiestan

una

tendencia

irreversible

de

crecimiento

territorial,

expandindose como recortes geogrficos de geometra variable sobre

diferentes jurisdicciones poltico-administrativas, anexando territorios a la
dinmica de flujos de factores econmicos y demogrficos.
ii-

Concentran los mayores valores del PBI nacional, especialmente fuerte el

sector de los servicios, seguido del sector industrial bajo una modalidad
especializada y segmentada de la cadena de produccin y un franco
retroceso, si se lo compara con algunas dcadas atrs, del sector primario.

ii-

El factor demogrfico en continuo aumento y movilidad dentro del espacio

metropolitano est compuesto en general por mano de obra desplazada del
centro urbano principal y de otras regiones del territorio que no ofrecen -a
raz del cambio de modelo econmico- una canasta de incentivos que
contemple las necesidades y oportunidades de las familias.

2.1-Quin

gobierna

para

quien

se

gobierna

en

las

regiones

metropolitanas?

Las tres premisas con que cerramos el punto anterior recrean dos dinmicas que
determinan en definitiva los rasgos ms salientes de las RMs: la autoreproduccin y la
autoorganizacin de la sociedad en el territorio en funcin de las expectativas y los
incentivos que los individuos o los grupos reciben del ambiente metropolitano. Se
suscita as a la interna de las RMs un desarrollo desigual que depende de los flujos en tipo e intensidad-

que se movilizan en el territorio y tambin del grado de

intervencin de las instituciones pblicas que actan sobre l. Aqu importa observar
el grado de legitimidad con que cada una de las instituciones subnacionales asumen
sus fines y funciones, cuestin que interpela directamente a

conceptos como

eficiencia y efectividad en polticas relacionadas al desarrollo local. Otro factor que se

anexa es la baja coordinacin y cooperacin interinstitucional 4 , que opaca de los

Gobiernos Departamentales (GD) insertos en una regin metro.

Un contexto geogrfico de metropolizacin puede manifestarse en forma aleatoria, de

acuerdo a las dinmicas que prevalezcan en un tiempo dado -geometra variable del
territorio-. Tambin es estructuralmente asimtrico en trminos de condiciones del
desarrollo econmico y social ya que se despliega a partir de la primaca de un centro
rodeado de nodos subsidiarios que no necesariamente coincide con la distribucin
poltico administrativa del territorio, conformando articulaciones funcionales en torno a
factores econmicos, subregiones sin contextualizacin poltico administrativa que
adquieren dinmicas propias y despegadas del contexto territorial departamental.

Esto hace que en una regin metro se identifiquen gobiernos subnacionales que
cuentan en su territorio con la centralidad del proceso de metropolizacin
(denominados en la literatura especializada como centros de comando, en
Sassen:2001, Veltz:2000, Prevot Shapira:2004 entre otros), y GD que acompaan la
dinmica metro como contribuyentes secundarios del proceso. Esta relacin asimtrica
es el sello de identidad de los procesos metropolitanos y puede observarse tanto en
pases federales o unitarios con procesos de descentralizacin poltica y econmica o
sin ella (es el caso de Uruguay). En este contexto, la generacin de polticas de tipo
metropolitano (polticas con un sentido inclusivo del territorio metro) no ha sido
enfocada institucionalmente aplicando un criterio paliativo de servicios esenciales a la
vida urbana cuando ya las situaciones vitales son insostenibles y dejando hacer a los
flujos econmicos y sociales.

Esta gama de situaciones hace no slo al bajo dominio institucional de la regin

metropolitana como tal, sino tambin a los territorios nominales que deben gobernar
en dos sentidos simultneos: como unidades poltico-administrativas y como partes de
un conglomerado mayor. Esta dimensin del gobierno ha sido analizada en la literatura
especializada como un proceso de ingobernabilidad, definindolo primariamente cmo
la ausencia de las capacidades del gobierno para responder a las demandas de la
sociedad y para definir e implementar las polticas pblicas, e identificado en el tema
que nos ocupa como la ineficiencia de los gobiernos subnacionales para controlar los
flujos y los factores que actan aleatoriamente en las RMs y en las respectivas
unidades subnacionales, donde los gobiernos no tienen la capacidad de anteceder a

En MagrI, Tesis de Maestra, 2002.

las necesidades o de responder a los intereses de los diversos grupos que se

movilizan dentro. En el caso de los grupos econmicos, las demandas apuntan a que
las capacidades gubernamentales para proveer bienes deben estar adecuadas a la
velocidad de reproduccin de los factores de produccin: servicios de infraestructura,
equipamiento urbano y condiciones de seguridad para las inversiones (flexibilidades
impositivas y regulaciones del territorio). En el caso de los grupos sociales que
convergen concitados por las oportunidades de empleo y consumo, demandan por
bienes bsicos: equipamiento urbano, medio ambiente, redes viales y de transporte,
seguridad ciudadana etc., as cmo otras polticas que muchas veces no corresponden
a las competencias locales como la salud, la educacin, la vivienda, pero en las que
los gobiernos locales actan como caja de resonancia de las mismas.

Si bien existe una visin institucional que asume como responsabilidad de poltica
pblica el desarrollo del territorio metropolitano, es difcil encontrarla aplicada en el
campo de las polticas, fomentando la percepcin de que: cmo, hacia donde y por
quien est controlada una regin metropolitana, sigue estando en la sociedad y no en
los gobiernos que la integran. Las RMs se presentan como ingobernadas e
ingobernables an habindose ensayado formas federadas o unitarias de gobiernos
metropolitanos que bajo diversos modelos se han instaurado en la Unin Europea,
Norteamrica y en Amrica Latina. Las experiencias de nueva territorializacin poltico
administrativa se han demostrado ineficientes para afrontar la multiplicidad de
intereses que se debaten en el territorio, intereses que aspiran a un espacio fsico que
necesariamente debe enmarcarse en un plano local desde el punto de vista jurdico,
una sociedad incierta en trminos de identidad y gobiernos locales dispuestos a
competir por ellos.

Entonces la pregunta quien gobierna las RMs? se vincula con otra pregunta: para
quin se gobierna en las RMs?, para una ciudadana local o metropolitana? La clave
para entender esta tensin no resuelta se encuentra en observaciones que han sido
reflejadas en diversas investigaciones y desde diversas disciplinas (Lombardi: 1998;
Pirez: 2002; Veiga y Rivoir:2003 y 2005; Tecco: 2002; De Mattos: 1981, 1983,1984;
Magri:2002 y 2004. En Europa: Orin: 2000; Lefebre:1999 entre otros):

a-el vnculo en trminos de ciudadana entre los habitantes con el sistema poltico local
(partidos y gobierno) puede considerarse exiguo en tanto no existe fundamento real
para que esa relacin se produzca. Las expectativas, intereses y oportunidades
laborales, educativas y sociales de la poblacin metropolitana son escasos en los

mbitos locales tributarios del centro principal, desarrollndose una relacin de

ajenidad con el sistema institucional local. Como el mbito territorial de la
representacin poltica generalmente no coincide con el mbito territorial de las
demandas, necesidades y expectativas de los individuos, Prez (Prez: 2002) analiza
que: "[..] la poblacin metropolitana en tanto que electora (generadora de
representacin poltica) no coincide con la poblacin metropolitana en tanto que
usuaria urbana en una situacin de desigualdad." Esto interpela sobre la legitimidad
de a quien se representa y para quien se gestiona, ya que en muchos temas
esenciales a la vida ciudadana no tiene competencia el mbito local y no existen
ambientes metropolitanos que representen esos intereses y necesidades (por ejemplo
polticas de desarrollo econmico y laborales enfocadas a las condiciones del territorio,
infraestructura de servicios, transporte u otros aspectos contextuales como seguridad
ciudadana o cultura).

b- los actores poltico-institucionales compiten por recursos del gobierno central y de

privados que demandan condiciones especiales para radicar inversiones. "Los cursos
de accin son modulados por una multiplicidad de actores que deciden y actan
motivados por diversos valores, intereses y demandas, recurriendo a estrategias
frecuentemente contradictorias entre s" (De Mattos: 2003).

c- los puntos anteriores hacen que la vinculacin institucional subnacional con el tema
del desarrollo territorial se presente difuso en tanto responsabilidades y capacidades
para promover polticas pblicas a tal fin. Se entiende lo mismo acerca del desarrollo
local y regional? Para quin/es se promueve el desarrollo? Cmo se vinculan
intereses con territorio y poblacin en la elaboracin de polticas? Como expresa Prez
(Pirez:2000): "Las necesidades se concentran donde los recursos son menores y los
recursos se generan donde las necesidades son menores".

3- Definiendo conceptos (gobernabilidad, governance y desarrollo)

Los modelos de gobernabilidad y de governance deben de ser analizados como dos

concepciones diferentes del relacionamiento Estado-sociedad. La relacin de ambos
conceptos

con el tema del desarrollo, se entrelaza en el supuesto de que en el

proceso de discusin actual se sobreentiende un desplazamiento del concepto

gobernabilidad a favor del de governance como instrumento necesario e ineludible
para el desarrollo econmico y social en los mbitos locales y regionales.

Este punto entre concepciones sobre el rol del Estado no es menor para la discusin
acadmica y el campo de accin de la poltica, ya que la relativizacin de la
gobernabilidad a favor de la teora de la governance y sus modalidades como el Nuevo
Gerenciamiento Pblico 5 y Redes socio-institucionales o Gobierno en Red, supone un
cambio radical en la conceptualizacin de los principios, los fines, las funciones y los
procedimientos del quehacer institucional. Cuando se habla del Buen Gobierno relativo
a los resultados de un proceso de governance se est replanteando la contractualidad
clsica donde la sociedad suspende 6 grados de autonoma particular a favor de la
representacin de sus intereses y de depender de la capacidad del Estado, de/los
Gobierno/s en la provisin de diferentes tipos de bienes y la seguridad de mantener
sus derechos civiles, polticos y sociales. Se cuestiona entonces al Gobierno como
organizacin que controla sustancialmente los medios de coercin y que tiene
prioridad en el uso de esos medios de coercin sobre otras organizaciones en un
territorio delimitado (Tilly:1994-p.29). Relacionar a las instituciones gubernamentales
con la ingobernabilidad supone que el ltimo modelo de Estado, el Estado de
Bienestar Keynesiano, fue ineficiente, ineficaz e impotente para producir condiciones
para el desarrollo las sociedades en el plano nacional.

Las orientaciones de la governance, consistentes con la crtica a la gestin del Estado

central hacen nfasis en los planos subnacionales y supranacionales que, como partes
del sistema tienen todava la oportunidad de realizar lo que fue ftil desde el
centralismo estatal. Este problema terico entre capacidades de la gobernabilidad y
oportunidades de la governance se presenta con fuerza cuando se procesa en un
territorio regional sujeto a condiciones de metropolizacin, donde:
a- se comparten regionalmente factores funcionales (sociales y econmicos) y se
compite localmente a travs un diseo poltico-administrativo en condiciones
asimtricas de capacidades y recursos;
b- la realidad metropolitana es una unidad funcional de una sociedad que se
autoreproduce y se autoorganiza sin gobierno ni autoridades definidas
legalmente, esto es, legtimamente.

3.1- La gobernabilidad

Concibe a la gestin pblica con una lgica gerencial privada, separando competencias y
tareas hacia otras esferas (pblicas, privadas o mixtas).
6
El subrayado del verbo es intencional ya que no renuncia sino que delega temporalmente, tal
cual se presenta la discusin clsica que dio origen al contractualismo a partir del siglo XV.

El concepto de gobernabilidad se introduce en el anlisis acadmico desde su

opuesto: la ingobernabilidad, definida en principio desde orientaciones conservadoras
(Huntington: 1994, Crozier: 1996 entre otros) cmo el resultado de una excesiva
intervencin y expansin de las actividades del gobierno que deslegitimaron el
principio de autoridad estatal. La ampliacin del Estado de Bienestar Keynesiano
(EBK) provoc la expansin de la demanda ciudadana por bienes sociales obligando
al Estado a aumentar su capacidad de respuesta. Este feed back gener por un lado
crisis fiscal y por otro el descontrol de la cuestin social. En nuestro pas Rama
(G.Rama:1989) defini la crisis de finales de los sesenta en Uruguay como "crisis de
hiperintegracin" de la sociedad, producto de la expansin sin control del Estado
benefactor. Tambin desde una orientacin ideolgica contrapuesta, el marxismo
apunt a diagnosticar una crisis de gobernabilidad basada fundamentalmente en la
incapacidad de Estado de responder simultneamente a los intereses del sistema de
produccin y absorber las necesidades de una sociedad democrtica. Para OConnor
(OConnor: 1973) la actividad poltica de las clases trabajadoras organizadas a
mediados del siglo XX se intent detener con la distribucin de bienes y servicios que
fundamentaron las caractersticas del EBK, la crisis fiscal originada en el gasto fue el
comienzo de la debacle del bienestar keynesiano deslegitimando las capacidades
estatales de control que el sistema democrtico exige.
.
Alcntara (Alcntara:1994, 9-11) analiza desde cuatro vertientes ideolgicas
(conservadurismo, neoconservadurismo, neoliberalismo y neomarxismo) las crticas al
EBK encontrndose dos conceptos recurrentes como efecto de la crisis: "la
legitimidad, 7 entendida en su vertiente estricta de creencia en que las instituciones
existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas y que por tanto
el Gobierno puede exigir obediencia" y, "la eficacia en el doble aspecto que requiere
la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a problemas: en cuanto a la
idoneidad de las polticas diseadas por el Gobierno para reducir al mnimo el
conflicto, asegurar una tendencia a la reparticin de la riqueza y propiciar su
incremento; y con respecto a la capacidad operativa del Gobierno de actuar sin
sobresaltos, pudiendo realizar sus programas y no estando sujeto a elementos
disfuncionales".
En el concepto eficacia se observa dos componentes: la capacidad del gobierno condicin previa para disear e implementar- y algo que Rolando Franco
(Franco:1994) define como las destrezas para hacerlo -los instrumentos que despliega

Subrayado nuestro.

el aparato gubernamental para implementar sus metas- 8 , que depende de la voluntad

y el saber cmo hacerlo.
Tambin Arbs y Giner (1996) ponen nfasis en la relacin eficacia-legitimidad
definindolas como componente de la gobernabilidad: "la gobernabilidad es la cualidad
propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan
eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la
ciudadana.[].

A fin de redondear esta sucinta exposicin, la evolucin del concepto gobernabilidad

presenta algunos factores que podran estar incidiendo en su rendimiento
(Tomassini:1993; Alcntara:1994; Arbs y Giner:1994 entre otros). Si la gobernabilidad
se defini originalmente por su contrario -la ingobernabilidad- se razona que se
relaciona ntimamente a fallas en los componentes analizados ms arriba -eficacia y
legitimidad-. Esto implica que tanto legitimidad como eficacia no significan categoras
inmutables que aseguren por s mismas y bajo condiciones inmutables un marco de
gobernabilidad. Las interpelaciones apuntan a su campo de implementacin, que
debera revisarse constantemente adaptndose a partir de estmulos y contextos
altamente cambiantes y no slo por reglas de juego institucionales. De este modo y en
especial en un marco de cambios acerca de la concepcin sobre el rol del Estado en la
sociedad, la legitimidad interroga directamente a la capacidad del Estado de obtener
autoridad en contextos sociales sometidos a transformaciones estructurales profundas,
donde tambin el rol del Estado es percibido de manera diferente. De all que la
eficacia tambin debera reconstituirse en acciones estatales contestes a esos
cambios.

La gobernabilidad en el nivel subnacional debe de ser analizada en el marco de las

restricciones

histricas

que

modelaron

las

competencias

de

las

unidades

subnacionales y las nuevas exigencias que hoy se les presenta. El anlisis de la

gobernabilidad local incorpora a la discusin los viejos y nuevos roles que intersectan
en la gestin. La legitimidad de los Gobiernos subnacionales y en especial en pases
unitarios y centralizados como el caso uruguayo se desenvolvi en una lgica de
principal agente del Gobierno central en una perspectiva histrica de largo plazo. La
gobernabilidad estara sujeta al reconocimiento de nuevos roles a cargo de las
unidades subnacionales sustituyendo al Estado central. La eficacia para resolver la
8

Exponemos sucintamente las principales caractersticas que definen el problema de la

gobernabilidad/ingobernabilidad, el cual viene siendo objeto de estudio para el marco terico de

10

gobernabilidad se desenvuelve en una tensin entre el aumento de la demanda interna

(tanto social como de intereses econmicos) y la adaptacin al contexto fiscal
restrictivo que el aparato central le impone as cmo a un marco legal perimido .

3.2- La governance

La governance es un campo de anlisis an difuso, confuso y conceptualmente laxo

que ha sufrido transformaciones en una dcada de existencia, pero an as ya forma
parte del vocabulario poltico y acadmico. Esta teora ampla la perspectiva de la
accin pblica al integrar en las decisiones a otros actores no gubernamentales y
negar el monopolio del Estado en la accin de polticas. En esta idea gobierno y
territorio pasan a ser un elemento ms de una red de actores e instituciones (polticas
y civiles). Gerry Stoker (Stoker: 2000), sintetiza el proceso de construccin terica de
la governance en cinco propuestas:
"a- la governance (o buen gobierno) refiere a un conjunto de instituciones y agentes
procedentes del gobierno pero tambin fuera de el;
b-[..] reconoce la prdida de nitidez de los lmites y las responsabilidades tocante a hacer
frente a los problemas sociales y econmicos;
c-[..]identifica la dependencia de poder que existe en las relaciones entre las instituciones que
intervienen en la accin colectiva;
d-[..] se aplica a redes autnomas de agentes que se rigen a s mismas;
e- [..] reconoce la capacidad de conseguir que se hagan las cosas, que no se basa en el poder
del gobierno para mandar o emplear su autoridad. Considera que el gobierno puede emplear
tcnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar.

Esta sucinta definicin del campo de la governance, pone en discusin el histrico

contrato social sobre el rol jerrquico del Estado y sus capacidades para ejercer el
monopolio de la coercin legtima sobre la sociedad definida en la teora
contractualista. Estas posturas de la governance son interpeladas en varios aspectos.
De acuerdo con Narbondo y Ramos (Narbondo y Ramos: 2001) en primer lugar, la
legitimidad de los procesos realizados fuera de un centro de autoridad, donde es
relativo el grado de aceptacin de reglas -conformidad a las nuevas normas
establecidas- al perderse el centro de poder; en segundo lugar, el desplazamiento de
la responsabilidad sobre las polticas al difumarse los lmites entre lo pblico y lo
privado ampla el espectro del policy making; en tercer lugar, los sistemas de control
de polticas por parte de la sociedad cambian la lgica de la responsabilidad sobre el
la investigacin en curso, incorporando visiones y autores al tema: Nohlen, Pasquino,

11

proceso de decisin-implementacin-resultados a cargo de una estructura poltica

hacia una lgica desestructurada en dos campos: el campo del proceso poltico
institucional en la construccin de objetivos y el campo de la implementacin, gestin y
provisin entre actores no necesariamente gubernamentales.

3.3- De que depende una Governance metropolitana?

De acuerdo a lo anterior, un modelo de governance para el desarrollo metropolitano

estara dependiendo de la voluntad y de las capacidades de asociacin de mltiples
actores para promover y activar incentivos y generar recursos a la participacin, en
ambientes donde de hecho "se produce una tensin persistente entre el deseo de
intervenir autoritariamente y la dependencia de la aceptacin y la accin de los otros"
(Rodhes:1996). El problema se plantea en cmo articular un proceso sostenido de
fortalecimiento institucional de alcance regional dadas las caractersticas del contexto
metropolitano en asimetras de capacidades y recursos institucionales y polticos y el
relativo desarrollo del mbito civil local.
En primer lugar se argumenta que la governance aportara positivamente al "buen
gobierno" subnacional en tanto incorpora a los actores civiles que con su actividad ya
han dado forma y contenido a las reas y regiones metropolitanas pero no encuentran
intersticios en el plano local.
En segundo lugar sustrae la hegemona del poder a gobiernos subnacionales han
demostrado ineficacia y baja legitimidad en sus propias jurisdicciones y que a la vez
integran un contexto regional dispar y poco inasible componiendo territorios perifricos
o centrales. Renate Maintz (Maintz:1998) -en un anlisis de integracin regional
europea- identifica en este tipo de propuestas dos grandes problemas: por un lado, las
decisiones tomadas en un mbito regional influencian las condiciones para la eficacia
de las polticas locales, lo que implica un declive en el grado de control polticoinstitucional sobre campos de polticas locales (ej. polticas fiscales, de inversin, de
promocin). Por otro lado, en el plano analtico, no queda claro si se trata de "[] un
campo de estudio autnomo (hechura de polticas sectoriales) o de una extensin de
la governance actual [..] no se trata de construir objetos de estudio desde una
perspectiva comparativa de sectores de polticas, sino que se concreten en la
interconexin entre los distintos niveles de polticas[] en la interdependencia
mutua entre procesos de polticas" entre diferentes niveles de gobierno.

Tomassini, Arbs y Giner, Flisfisch, Maintz, Alcntara entre otros.

12

Qu significa gobernar bajo un modelo de governance? En primer lugar sus

defensores identifican un ambiente de complejidad donde del sistema poltico acta
junto a un sistema de participacin y colaboracin de actores plurales en un marco de
trabajo en red. En segundo lugar, se recompone el territorio poltico administrativo al
aparecer articulaciones con algn grado de formalidad regional sobre temas
especficos en materia de bienes y recursos. Significara "una nueva posicin de los
poderes pblicos en los procesos de gobierno adoptando nuevos roles e instrumentos
que son compartidos con nuevos compaeros de ruta". (Blanco y Goma: 2001).

Prats (Prats: 2002) define la governance como un proceso "que se proyecta

ampliamente como una capacidad social, como un atributo colectivo de toda la
sociedad para dotarse de un sistema de gobierno que empuje el carro de los objetivos
de desarrollo humano, Un sistema social es gobernable cuando est estructurado
socio-polticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan
para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de
reglas y procedimientos formales e informales (que pueden registrar diferentes niveles
de institucionalizacin) dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias".

Qu es una Regin Metropolitana bajo un modelo de governance? Implica la

modelizacin del gobierno multinivel, definido cmo la ruptura de la arquitectura
gubernamental clsica de base territorial, ampliando las alianzas a niveles regionales,
locales y microlocales o microregionales tanto en el plano institucional como civil. Esto
supone que:
a- las unidades subnacionales deberan resignar algn grado de control territorial
o jurisdiccional a favor de cursos de accin de tipo metropolitano de nivel
formal -reglas de juego- o informal -acuerdos o alianzas- que se pudieran
suceder entre partes del territorio poltico administrativo;
b- si esta la relacin para las decisiones tiene un sentido horizontal, donde los
gobiernos son un punto ms del tejido social, se presenta una tensin de
intereses al interior de las esferas pblicas que participan y entre lo pblico y lo
privado;
c- al mismo tiempo de ser metropolitanos los GD son unidades que funcionan
bajo un rgimen de gobierno y a travs de un sistema poltico de
representacin de intereses constituidos sobre una lgica territorial. " (Hay) un
acuerdo bsico acerca de que "buen gobierno" (o governance) se refiere a la
puesta en prctica de estilos de gobernar en los que ha perdido nitidez los
lmites entre los sectores pblico y privado" (G.Stoker: 2000).

13

Se entiende en esta postura que la interdependencia que supone la metropolizacin

gener cadenas de intercambios informales que van ms all de la soberana
territorial, por ende escapan de hecho a la capacidad de autoridad del/ los gobierno/s
instituido/s.

3.4- La vinculacin del concepto de desarrollo con la gobernabilidad y la governance.

El desarrollo se encuentra presente y estrechamente ligado a los anlisis de

diagnstico de la gobernabilidad y la emergencia de la governance como alternativa de
buen gobierno (UN/CES:2006). Ya en la dcada de los noventa, las recomendaciones
de los organismos multilaterales anexan estos tres conceptos y especficamente con
una visin crtica hacia la gobernabilidad-.
Tomassini (Tomassini/BID:1993) identifica un grupo de tensiones con las cuales las
condiciones para el desarrollo encuentran lmites en el modelo de la gobernabilidad.
En primer lugar, considera a la gobernabilidad como "un concepto elusivo, cuya
definicin, e incluso su presencia en el debate pblico depende de la percepcin que
una sociedad tenga en cada etapa acerca de cun garantizado o inseguro es su
proceso de gobierno y de los factores de los cuales depende ese proceso". Para el
autor la gobernabilidad como concepto debe tener un carcter mutante donde el rol del
gobierno ser la continua adaptacin al contexto social y econmico en materia de
elaboracin de polticas. Tan fuerte deber ser la condicin de cambio en las
respuestas outputs- como intensos son los cambios en las preferencias de la
sociedad -inputs-, sometida a estmulos de transformacin en su cultura poltica
(valores, expectativas, intereses, costumbres, ideas).

En segundo lugar, la evolucin del crecimiento econmico se ha vuelto inaprensible

para la poltica como expresin de representacin de intereses, generando una tensin
entre crecimiento econmico-dinmica poltica y el desarrollo de las naciones.

En tercer lugar se cuestiona la autoreferenciacin permanente del Gobierno como

objeto separado de la sociedad y sujeto en si mismo. La asuncin del cambio soical y
de la macroeconoma de sistemas econmicos abiertos por los gobiernos se limita a
"la preocupacin por mejorar el funcionamiento del gobierno y su capacidad para
administrar el desarrollo, aproximacin que es contraproducente, pues la legitimidad y
la estabilidad mismas del gobierno dependen de un conjunto mas amplio de
variables..[..] como el fortalecimiento de la sociedad civil, la evolucin de la cultura

14

poltica, la orientacin

y el comportamiento de la economa y la integracin de

sectores cada vez ms amplios de la sociedad al sistema productivo"

Como se observa, la relacin del desarrollo econmico (confundido recurrentemente

con crecimiento econmico) y del desarrollo social

con los conceptos sobre modelos

del rol del Gobierno y el Estado es intensa en ambas direcciones. La gobernabilidad

fue observada desde su significado contrario la ingobernabilidad- por lo que tiene
lmites ms definidos y concretos, sabemos los significados que encierra la
gobernabilidad y cuando estos no se cumplen. La governance surge como alternativa
a la gobernabilidad y an no conoce evaluaciones crticas acumuladas, por lo que sus
alcances y sus lmites an son indefinidos.

El concepto de buen gobierno o governance ha sufrido en su corta vida

transformaciones conceptules y este proceso est indisolublemente relacionado a la
visin del desarrollo y al rol de los actores en el proceso. Podemos definir tres etapas
de la governance: 10 a- La governance de mercado, relacionada al concepto del
crecimiento econmico y el desarrollo por derrame y al modelo de retraccin del
Estado en los aos de empuje neoliberal de los ochenta; el CES/UN (CES:2006)
definiendo la governance cita a Hirst (Hirst:2000): "significa crear un marco poltico
eficaz que de lugar a una nueva accin econmica privada, regmenes estables,
imperio de la ley, una administracin estatal eficiente adaptada a las funciones que el
gobierno puede efectivamente cumplir y una sociedad fuerte e independiente del
Estado". b- El Estado como timonel (steering) de la governance: Esta postura observa
al Gobierno con la capacidad legtima de timonear y ejercer control a y sobre la
sociedad reconociendo que el problema que se plantea es si es eficaz en la accin de
gobernar a una sociedad con profundos cambios.(G.Peters:2001); c- la governance de
redes o el gobierno multinivel y el gobierno en red: Se arguenta que las redes socioinstitucionales estn estrechamente vinculadas al capital social existente en las
comunidades, donde grupos de intereses pueden aportar a las polticas acompaando
al gobierno en su implementacin.

Destacamos la diferencia entre crecimiento econmico, desarrollo econmico y desarrollo en

forma mas vasta que incorpora el desarrollo social y humano. Recurrentemente se observa la
mimetizacin de estos tres conceptos, que implican distintas definiciones y valores.
10
A los efectos de esta ponencia es imposible detenerse a describir y analizar las
caractersticas y fundamentos de cada tipo de governance.

15

4- La friccin entre la gobernabilidad y la governance: problemas.....

4.1- De la lgica que fundamenta a cada concepto

Existe una tensin contraria 11 que hace a las lgicas que modelan las teoras de la
gobernabilidad y la governance. Mientras que en la primera impera la lgica del poder
y la autoridad monoplica de un Estado fundado sobre bases de democracia
representativa a travs del sistema poltico institucional, en la segunda -governanceprima la lgica de la democracia participativa cuyo fundamento es la igualdad de
oportunidades de ejercicio de la cosa pblica, donde los actores con capacidad de
agregacin de intereses y decisin no necesariamente derivan de la representacin
poltica sino de otros grupos y sectores de la sociedad. A los efectos de nuestro tema
de estudio subyace aqu la tensin principal sobre el rol del Estado y el rol de la
sociedad en el tema del desarrollo. La sociedad civil incorporada representa los
intereses sociales, tiene legitimidad social o es corporativa?Se entiende lo mismo
sobre el concepto desarrollo? Todos aceptan participar en un modelo con fines
colectivos? En el caso de las RMs, la evolucin de un modelo de governance
metropolitana plantea problemas en la agregacin de intereses y las capacidades de
los actores, dado las lgicas expuestas anteriormente sobre representacin de
intereses y estructura socio-econmica.
4.2- Las diversas caras de la governance y sus alcances empricos:
La governance como modelo de relacionamiento Estado-sociedad debe observar para
su implementacin las coordenadas del entorno en donde es aplicada. Esto implica el
reconocimiento previo de las condiciones sociales, econmicas y polticas del lugar
reflejadas en variables como demografa y estructura territorial, modos y medios de
produccin, organizacin de los actores, sistema poltico local y estructura de
liderazgos entre otras. Por lo tanto, sern

las caractersticas y cualidades del

desarrollo societal en sus fases de organizacin de intereses, capacidad de los

mercados, as cmo de la interna social: tolerancia, estratificacin etc.-, las que darn
el tono y los resultados de dicho modelo. Por esto, no es posible prever que modelo
resultar (segn la tipologa esbozada), habr tantos tipos y calidades de governance
como estados de situacin del relacionamiento Estado-Sociedad existan.

11

Contraria porque no son excluyentes, pueden coexistir ambas.

16

4.3- Las asimetras en la governance

Las condiciones poltico-institucionales en las RMs son diferentes y asimtricas en
manejo de poder y recursos. Los GD insertos en RMs, la capacidad de coparticipar de
la governance, dar ms posibilidades a aquellos que tengan capacidad para
relacionarse con la sociedad desde una perspectiva metropolitana (acciones que
traspasen el mbito local atendiendo al flujo socio demogrfico y econmico que
transita en su territorio) a travs de polticas pblicas que agreguen y satisfagan los
intereses de esa poblacin metropolitana, as cmo de liderar procesos de
coordinacin interinstitucional. Los GD que estn subordinados en la relacin de
metropolizacin, actuarn en funcin de las directrices que impriman los Gobiernos
lderes de las AMs, restndoseles capacidad de desempeo an dentro de sus propias
jurisdicciones

4.4- Para quien ejercer la gobernabilidad?

La gobernabilidad se sostiene en un proceso basado en principios, fines,
competencias y funciones, procedimientos y resultados, donde cada item del mismo es
condicin necesaria para la consecucin de los otros. Sin embargo, est probado que
no constituyen condicin suficiente para el cumplimiento de una gestin exitosa. Esta
relatividad influye sustantivamente en la consecucin de las polticas deprimiendo la
autonoma,

la

legitimidad

la

autoridad

de

los

Gobiernos

subnacionales,

constituyndolos en dbiles referentes para la sociedad local para activar y procesar

sus intereses: la supuesta indiferencia de la sociedad civil en materia de intereses
locales es en referencia a los GD, dado que derivan sus demandas a otros canales
(Gobierno Central, sectores del Estado).
4.5- Ecuacin: Gobernabilidad local y governance metropolitana
Los GD de RMs, estn sometidos a una doble tensin en la relacin entre territorio
jurisdiccional que acota polticamente y la gestin del territorio funcional donde se
desarrollan las relaciones sociales. El problema despliega tres dilemas a partir de la
superposicin entre fragmentacin poltica y unidad funcional de la dinmica social:
a- Un primer dilema entre el mbito territorial compartido y el mbito polticoterritorial del Gobierno. Resulta incierto definir cual contexto institucional
reproduce y garantiza el mbito de las polticas (agregacin y articulacin de
intereses, elaboracin de reglas y sistemas de control) .

17

b- Un segundo dilema entre el mbito territorial de los problemas sociales y la

representacin poltica, que inputs deben ser incorporados a la agenda local.
Estos factores incidiran en la legitimidad y eficiacia de las instituciones y
referentes polticos como representantes de los intereses civiles.
c- El tercer dilema, refiere a la asimetra entre necesidades y recursos dentro del
territorio metropolitano reflejado a su vez al interior de cada jurisdiccin poltica.
Este fenmeno se sustenta en el concepto de regiones ganadoras y regiones
perdedoras al interior de las RMs y de las propias unidades territoriales
(Veltz:2000; Moncayo Jimenez:2001; Mattos:1999,2001 y 2004), En las
regiones ganadoras los bienes de infraestructura y servicios estn compartidos
entre la accin pblica y la privada. En contrario, en las "regiones perdedoras"
los bienes dependen de la accin de las unidades subnacionales y de los
sectores del Estado central (Magri:2003). El grado de gobernabilidad de los GD
de las RMs depende de construir en mediano plazo una institucionalidad local
innovadora fuertemente amalgamada pero no totalmente dependiente del
contexto metropolitano.

4.6- Ecuacin: gobernabilidad-governance-desarrollo

Si la governance difiere de la gobernabilidad por presentar un modelo diferente de
institucionalidad, que requiere una transformacin de la esfera pblica adecuada a la
dinmica social, aquellas instituciones que han tenido y tienen baja capacidad de
gobernabilidad, estarn mal preparados para comenzar procesos de governance
traspasando responsabilidades que poco conocen y/o dbilmente ejercieron. Los
gobiernos

subnacionales

no

han

desarrollado

suficientes

condiciones

de

gobernabilidad territorial en el marco de restricciones normativas, institucionales y

polticas en la que estn inmersos. Difcilmente encuentren condiciones para iniciar
procesos de governance salteando la etapa de fortalecimiento institucional en los
principios de autonoma, autoridad y legitimidad para la construccin de poltica
pblica. El cruce de dos planos, uno formal -poltico territorial- y otro informal metropolitano- genera un dilema que se propone resolver mediante la hegemona de
un modelo de gobierno por otro. La capacidad de gobernabilidad departamental se
coloca como referente anticipatorio para iniciar procesos de governance regional para
el desarrollo en contextos de relativa asimetra entre partes.
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