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TESE DE DOUTORADO
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
So Paulo
2010
Associado
Srgio
Banca Examinadora
Prof. Dr.
________________________________________
Instituio:
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Julgamento:
Prof. Dr.
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Instituio:
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Julgamento:
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Prof. Dr.
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Julgamento:
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
SOUZA, Luiz Henrique Boselli de. A correlao da efetividade das normas
constitucionais com o suprimento das omisses normativas. 2010. 226 f. Tese
(Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
The Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988, when exhaustively dealing
with innumerable issues, delegated the power of regulation and implementation of diverse
constitutional rules to the legislator. However, passed more than twenty years, many of
these rights and their guarantees remain without the necessary effectiveness and, among
the reasons for that appear the unconstitutional normative omission. This omission is due
to the noncompliance of the duty to create laws that the Federal Constitution imposes on
the public administration. The crucial question about the constitutional law which requires
regulation is that they have become synonymous of norms without efficacy and, therefore,
without effectiveness. This is what corrupts the will of the Constituent and prevents the
realization of the goal of building, through the law transformations rule, a truly state of
law and democraticy. This is not a new problem, already having been faced by previous
Brazilian constitutions and constitutions of other countries. Also, it is a more latent
problem in the social constitutions that, more than simple abstentions, which imposes the
concretization of positive installments and public policies by means of an adequate
planning. The 1988 Constitution paid special attention to this feature by predicting the
direct applicability of fundamental rights and guarantees, the direct action of
unconstitutionality by omission, the injunction and the popular initiative, however, did not
reveal themselves as sufficient to fulfill the lacunae of the constitutional text, as this can be
inferred of the elapsed time since its promulgation. Thus, under the subject of the
correlation among the effectiveness of the constitutional rules with the supplement of the
normative omissions it is proposed the development of already existing instruments and the
realization of research for new ways to struggle with unconstitutional omission,
contributing in the search for concrete realization of the democratic State of Law. In this
field, it emerges the need for a revision of important instruments as the direct action of
unconstitutionality by omission and the popular initiative, the consolidation of the new
jurisprudence that has been drawn around the injunction, in order to provide the concrete
exercise of rights, the recognition of highest possible effectiveness to the rights and the
fundamental guarantees, revealed by means of the principle of the immediate applicability
foreseen in the Constitution of 1988, the possibility to control the omission by the
utilization of the instruments of integration, the possibility to repair the omissions and
lacunae offensives to the equality principle, so called relative omissions, by the use of the
addictive sentences and the imposition of civil liability to the State for damages caused by
unconstitutional omission.
Keywords: Control. Unconstitutionality. Omission. Effectiveness.
RSUM
SOUZA, Luiz Henrique Boselli de. A correlao da efetividade das normas
constitucionais com o suprimento das omisses normativas. 2010. 226 f. Tese
(Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
SUMRIO
INTRODUO .........................................................................................
13
1.1
13
1.2
21
1.3
23
1.4
26
2
2.1
2.2
2.3
2.4
29
29
34
35
39
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
42
42
48
51
52
80
80
85
98
3.6
3.7
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
54
60
77
114
118
118
121
123
4.5.4
4.5.5
4.6
4.7
129
134
135
154
6
6.1
6.2
6.3
DIREITO COMPARADO..........................................................................
Direito portugus......................................................................................
Direito alemo...........................................................................................
Direito espanhol........................................................................................
176
176
185
191
CONCLUSES.......................................................................................... 195
REFERNCIAS.......................................................................................... 203
ANEXO A Lei n. 12.063, de 27 out. 2009, da Repblica Federativa
do Brasil ................................................................................................. 216
ANEXO B Lei n. 67/2007 da Repblica Portuguesa .......................... 219
INTRODUO
negando-se
devida
efetividade
aos
direitos
assegurados
constitucionalmente.
Em razo disso, muitos cidados vivem marginalizados, sem a
mnima condio econmico-social, sem fruir direitos individuais e sociais, sujeitos a
condies extremas de pobreza e ao submundo do trabalho informal, o que, esteriliza a
Constituio jurdica do Estado social.3 fato que uma parte significativa da populao
restou excluda do gozo de direitos constitucionais, principalmente dos que impem a
Folha de So Paulo, So Paulo, 9.set.1989. Texto exigir 242 leis. Apud PIOVESAN, Flvia C. Proteo
judicial contra omisses legislativas. So Paulo: Revista dos Tribunais. 1995, p. 39.
2
Desses 142 dispositivos, 64 contam com proposies em tramitao e 78 no tm ao menos proposies.
BRASIL. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Centro de documentao e informao. Dispositivos
constitucionais sujeitos regulamentao. Disponvel em <http://www2.camara.gov.br/legislao
/produtos/regulamentacao/conteudo>. Acesso em: 27.dez.2009.
3
BARROS, Srgio Resende de. Prefcio. In: MARTINELLI, Mrio Eduardo. A deteriorao dos direitos de
igualdade material no neoliberalismo. Campinas: Millennium, 2008, p. VIII.
10
igualdade material. O regime jurdico da populao em geral muito mais pobre e singelo
do que o regime jurdico dos mais favorecidos.4
Se o silncio do legislador diante do comando constitucional para
legislar, por si s, j extremamente grave, pois fere a constituio, tal omisso adquire
mais importncia ainda quando adentra na esfera do indivduo, impedindo-o de usufruir
direitos que lhe foram assegurados. A Constituio s se torna viva, s permanece viva,
quando h o esforo em conferir-lhe realizao, que no se coaduna com a omisso
inconstitucional, inviabilizadora de sua eficcia.5 Se a Constituio formal ou escrita no
se transformar numa Constituio viva e real, no ter passado de uma folha de papel.6
Esse problema no novo. Constituies brasileiras anteriores como
a de 1934 ou a de 1946 pouco xito obtiveram na busca pela justia social almejada em
seus textos. A esta ltima, particularmente, faltou efetividade pela falta de edio de muitas
leis complementares nela previstas, integrando seu texto e concretizando as inmeras
normas programticas que trazia.7 Tambm no problema apenas nacional: constituies
de outros pases o enfrentaram e buscaram solues, com maior ou menor sucesso.
A questo da inefetividade das normas constitucionais em
decorrncia das omisses normativas, portanto, no especfica da Constituio brasileira
de 1988. Ao contrrio, um problema recorrente e se mostra mais latente nas constituies
sociais que, mais do que mera abstenes, impem a concretizao de prestaes positivas
e de polticas pblicas mediante um planejamento adequado. Isso, porm, no pode
perdurar. Os direitos no podem restar subjugados lei e vontade administrativa, antes,
estas que devem se pautar pelos direitos constitucionais.
nesse campo que se situa a importncia da correlao entre a
efetividade das normas constitucionais e o suprimento das omisses normativas, tema que
desafia a busca de solues possveis para a concretizao dos direitos assegurados
constitucionalmente. No por menos que abalizadas opinies se alinham no sentido de
que a problemtica da inconstitucionalidade por omisso hoje um dos mais tormentosos e
fascinantes temas do direito constitucional moderno.8
11
Segundo Srgio Resende de Barros, a titularidade do poder constituinte comporta variantes polticas e
ideolgicas. A ideologia nacionalista a atribui nao. Nas democracias, atribuda ao povo. Nas teocracias, a
Deus. Nos estados socialistas, classe operria. Mas, apesar dessa flutuao ideolgica, prevalece nos pases
ocidentais um axioma: o princpio do governo e da administrao que o secunda que todo o poder, a partir do
prprio poder constituinte, emana do povo, que seu titular primrio, de cujo consenso depende sua legitimidade.
BARROS, Srgio Resende de. Noes sobre poder constituinte. Disponvel em <http://www.srbarros.com.br>.
Acesso em: 14.nov.2008.
10
BERCOVICI, Gilberto. A problemtica da constituio dirigente: algumas consideraes sobre o caso brasileiro.
Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 36, n. 142, p. 35-51, abr./jun. 1999, p. 39.
11
CANOTILHO, JJ. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada. 1. ed.
brasileira, 4. ed. portuguesa rev. So Paulo: Revista dos Tribunais; Coimbra: Coimbra Editora, 2007. v. 1: arts. 1 a
107. p. 208.
12
12
13
15
13
14
cunhado na Alemanha, num livro de Karl Theodor Welcker, publicado em 1813, no qual se
distinguem trs tipos de governo: despotismo, teocracia e Rechtsstaat, ou Estado de Direito.17
Srgio Resende de Barros atesta que Johann Wilhelm Placidus (ou Johann Wilhelm Petersen)
o criou em 1798 na obra Litteratur der Staaslehre Ein Versuch.18
De tudo, sobreleva a origem alem do termo. Ainda segundo Barros,
coincidentemente, Der Rechtsstaat foi o ttulo de duas obras: uma, de Otto Bhr, em 1864, e a
outra, de Rudolf von Gneist, em 1872. No entanto, os primeiros a teorizar sobre o termo
foram o liberal Robert von Mohl, com a obra Die Polizeiwissenschaft nach den Grundstzen
des Rechtsstaates, em dois volumes publicados em 1832 e 1833, em Tubinga, e o conservador
Friedrich Julius Stahl, com Die Philosophie des Rechts nach Geschichtlicher Ansicht, em dois
volumes publicados em Heidelberg de 1830 a 1837. Afere ainda o autor que a elaborao
terica do Estado de Direito levou tempo, firmando-se no fim do sculo XIX, com os escritos
de Gerber, Ihering, Laband, Jellinek.19 Rechtsstaat designa um Estado onde o poder est
submetido ao direito e onde todas as manifestaes so legitimadas e limitadas pela lei.20
Da Alemanha, o Rechtsstaat foi vertido para tat de Droit na Frana, onde foi
introduzido, de forma primordial, por Raymond Carr de Malberg, na obra Contribuio
Teoria Geral do Estado, posteriormente internacionalizando-se amplamente .21
importante ter em mente as origens histricas do Estado de Direito que, como
j foi dito, foi contraposto aos abusos perpetrados pelos governantes absolutos. Na constatao
de Chevallier, o sculo XVII, correntemente qualificado de sculo da autoridade, foi, em seu
meio, trgico para os reis absolutos.22 O Estado, de algo margem da lei ou acima da lei,
como era concebido pelo absolutismo monrquico, se situa agora dentro da lei e submetido
lei, e passa a ser um dos muitos sujeitos disciplinados pelo direito.23
O Estado de Direito est historicamente ligado filosofia liberal.24 Num
primeiro momento, os movimentos revolucionrios liberais do Sculo XVIII, na Amrica do
17
15
27
Amrica em 1787.28
A disparidade histrica entre o momento em que foram proclamados os direitos
dos cidados e aquele em que foram elaboradas as Constituies demonstra que um dos
objetivos primordiais do Estado de Direito justamente proporcionar o respeito a essas
garantias. H, portanto, um pacto social que antecede ao pacto poltico, de modo que aquele
fundamento deste. Em outras palavras, este s ser legtimo se respeitar as disposies
impostas naquele, do qual derivado.
25
Cf. nesse sentido: DIAZ, Elias. Estado de Derecho y sociedad democrtica. Madri: Editorial Cuadernos para
el Dilogo, 1975, p. 24.
26
BARROS, Srgio Resende de. Contribuio dialtica para o constitucionalismo. Campinas: Millennium,
2008, p. 251-252(grifos do autor).
27
Ano em que, com a assinatura de Maryland, em 1 de maro, completou-se sua ratificao por todos os Estados.
28
Ano em que se realizou a conveno constitucional.
16
29
ENTERRA, Eduardo Garca de. La Constitucion como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid:
Editorial Civitas, 1988, p. 41
30
Cf. BARROS, Srgio Resende de. Contribuio dialtica para o Constitucionalismo, cit., p. 252.
31
MIRANDA, Jorge. Os problemas polticos fundamentais e as formas de governo modernas. In:Estudos em
homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes. Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 236.
17
Alm disso, para Montesquieu, em cada poder h uma facult de statuer e uma
facult d empcher . Somente a respeito do poder judicial (que considera um poder sem
relevncia poltica) que Montesquieu no faz a distino entre facult de statuer e facult d
empcher. Nem todos os intrpretes e seguidores de Montesquieu tero dado importncia a
esse ponto. 33
Em contraposio Montesquieu, coloca-se o Contrato Social de Rousseau
que, no captulo I do Livro III, segundo Jorge Miranda, claramente vem opor-se separao
de poderes. Rousseau admite uma disfuno de funes legislativa e executiva. Mas considera
que a funo legislativa a nica que soberana, ao passo que a funo executiva uma funo
intermediria, no soberana, que no tem nenhuma virtualidade de limitar o poder legislativo.
Assim, de maneiras diversas, para Montesquieu o poder legislativo deve ser limitado pelo
executivo e vice-versa. Para Rousseau, pelo contrrio, o nico poder soberano o poder
legislativo.34
Subseqentemente s teorias de Montesquieu e Rousseau, surgem Sieys e os
Federalistas norte-americanos. Conforme expe Jorge Miranda:
Em plano diverso do de MONTESQUIEU acha-se a elaborao de SIEYS
em Ques-ce-que le tiers-tat? obra que , de certa sorte, a sntese entre Du
Contrat Social e o De lesprit des Lois, a sntese entre a concepo de
soberania popular de RUSSEAU e a concepo de separao de poderes de
MOTESQUIEU; e sabe-se como se projectou no movimento da Revoluo
Francesa.
SIEYS tal como, quase ao mesmo tempo, HAMILTON no Federalist,
nos Estado Unidos aponta a existncia de um poder primrio e originrio
dentro do Estado o poder de que deriva a Constituio, aquele que exprime
mais directamente a soberania ou que com ela se identifica, o poder
constituinte; e este poder antecede, por natureza, os demais poderes do
Estado, os poderes constitudos. Ao poder legislativo, um destes poderes,
vedado praticar actos que contrariem as normas decretadas pelo poder
constituinte.
Entretanto, enquanto que a distino proposta por MONTESQUIEU
pressuposto da teoria das formas de governo modernas, a distino de
SIEYS e dos pais da Constituio americana s por via imediata e reflexa a
ela vem a reconduzir-se; o seu terreno prprio o da teoria da Constituio.35
32
SECONDAT, Charles-Louis. Senhor de La Brde e Baro de MONTESQUIEU. Do esprito das leis. Traduo
Fernando Henrique Cardoso e Lencio M. Rodrigues. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1962, t. I. p. 180.
33
MIRANDA, Jorge. Os problemas polticos fundamentais e as formas de governo modernas. In: Estudos em
homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, cit., p. 237.
34
Ibid., p. 238.
35
Ibid., p. 238-239.
18
Suprema Corte Norte Americana, em 1803, ao julgar o clebre caso Marbury versus Madison,
constata uma outra premissa essencial s constituies: sua supremacia. A constituio, que
ele denomina paramount law, determina o respeito pelos demais atos legislativos aos
princpios nela incorporados e s limitaes impostas ao poder. Disse Marshall: o povo tem
direito originrio de estabelecer para seu futuro governo os princpios que se lhe antolharem
mais concernentes a sua prpria felicidade.36 Tais princpios so reputados fundamentais e,
pois, destinados a serem permanentes. Interpreta-se de tal colocao que Marshall j expunha o
entendimento de que um Estado justo depende de algo mais do que a mera observncia das
leis. Depende, outrossim, da observncia de princpios fundamentais e perenes, que devem
estar incorporados nos atos legislativos, sob pena da declarao de sua nulidade.
Essa vontade originria e suprema tambm organiza o governo e delimita seus
poderes. Para que tais limites no se tornem confusos ou apagados, fez-se a constituio
escrita. Assim, no faria sentido a criao desses limites e a sua consignao em um
documento escrito se a todo momento pudessem eles ser ultrapassados. Disso advm sua
proposio: certamente, todos quantos fabricaram constituies escritas consideraram tais
instrumentos como a lei fundamental e predominante da nao e, conseguintemente, a teoria de
todo o governo, organizado por uma constituio escrita, deve ser que nula toda a resoluo
legislativa com ela incompatvel
37
36
19
central dos direitos, mas sim o que se denominou de legicentrismo.38 Da porque no teve
lugar na Frana a submisso da lei ao controle dos direitos, produzindo-se, ao contrrio, o
controle de legalidade dos direitos. Pelo mesmo motivo se compreende porque se atribuiu aos
juzes uma posio passiva diante da lei, inclusive sem nenhuma tarefa de equilbrio do
legislativo.39
interessante notar que o constitucionalismo europeu permaneceu margem
da construo do constitucionalismo norte-americano da supremacia da constituio, o que s
pode ser explicado pela prevalncia do princpio monrquico como fonte formal exclusiva
ou participante da constituio, que implica reduzir esta a um simples cdigo formal de
articulao dos poderes do Estado. O poder monrquico ainda era visto como um poder prconstitucional a respeito do qual a constituio ser um quadro de limitaes a posteriori,
mas nunca uma fonte originria de competncias e de direito. Sobre essa base material
elaborou-se a teoria do Direito Pblico em quase todo o mundo europeu.
40
Ademais, a
histrica luta dos parlamentos contra os monarcas levou soberania parlamentria, que
implicava a superioridade absoluta das leis e sua conseqente imunidade judicial.41
J nos Estados Unidos da Amrica do Norte, os direitos declarados situam-se
numa esfera jurdica que precede o direito que possa estabelecer o legislador. Na concepo
norte-americana, os direitos so anteriores tanto constituio como ao Governo. A lei deriva
dos direitos, ao contrrio da Frana, onde os direitos derivavam da lei. Nesta, a soberania da
lei, naquele, a soberania dos direitos, concebendo-se a legislao com um poder derivado,
delegado, no qual estava implcito seu limite.
42
38
ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil: ley, derechos, justicia. Madrid: Editorial Trotta, 1999, p. 52-53.
Ibid., p. 53.
40
ENTERRA, Eduardo Garca de. La Constitucion como norma y el Tribunal Constitucional, cit., p. 55.
41
Ibid., p. 56.
42
ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil: ley, derechos, justicia, cit., p. 54-55.
43
Cf. DIAZ, Elias. Estado de Derecho y sociedad democrtica. Madri: Editorial Cuadernos para el Dilogo,
1975, p. 13.
39
20
44
21
Estado de direito no que implica a subordinao da Administrao e dos juzes lei. Mas um
Estado imperfeito, pois, sendo a lei formal a nica norma de referncia, o legislador resta sem
controle.49
Ao contrrio, o objetivo do Estado de Direito est centrado na pretenso de
obter suficiente garantia e segurana jurdica para os chamados direitos fundamentais,
conquistas histricas que constituem elementos essenciais do sistema de legitimidade em que
se apia o Estado de Direito.50
REDOR, Marie-Jole. De letat legal a letat de droit: levolution des conceptions de la doctrine publiciste
franaise 1879-1914, cit., p. 15.
50
DIAZ, Elias. Estado de Derecho y sociedad democrtica, cit., p. 38.
51
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Traduo Marco Aurlio
Nogueira. So Paulo: Editora Paz e Terra: 1992, p. 114.
22
53
52
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo, cit., p. 112.
BARROS, Srgio Resende de. Aula proferida no Curso de Ps-Graduao da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, na Disciplina, A Democracia. 2 semestre de 2007 (informao verbal).
53
23
54
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo, cit., p. 121.
Eram as seguintes as disposies desta Constituio acerca do voto: Art. 90. As nomeaes dos Deputados, e
Senadores para a Assembla Geral, e dos Membros dos Conselhos Geraes das Provincias, sero feitas por Eleies
indirectas, elegendo a massa dos Cidados activos em Assemblas Parochiaes os Eleitores de Provincia, e estes os
Representantes da Nao, e Provincia. Art. 91. Tm voto nestas Eleies primarias I. Os Cidados Brazileiros, que
esto no gozo de seus direitos politicos. II. Os Estrangeiros naturalisados. Art. 92. So excluidos de votar nas
Assemblas Parochiaes. I. Os menores de vinte e cinco annos, nos quaes se no comprehendem os casados, e
Officiaes Militares, que forem maiores de vinte e um annos, os Bachares Formados, e Clerigos de Ordens Sacras.
II. Os filhos familias, que estiverem na companhia de seus pais, salvo se servirem Officios publicos. III. Os criados
de servir, em cuja classe no entram os Guardalivros, e primeiros caixeiros das casas de commercio, os Criados da
Casa Imperial, que no forem de galo branco, e os administradores das fazendas ruraes, e fabricas. IV. Os
Religiosos, e quaesquer, que vivam em Communidade claustral. V. Os que no tiverem de renda liquida annual
cem mil ris por bens de raiz, industria, commercio, ou Empregos. Art. 93. Os que no podem votar nas
Assemblas Primarias de Parochia, no podem ser Membros, nem votar na nomeao de alguma Autoridade
electiva Nacional, ou local. Art. 94. Podem ser Eleitores, e votar na eleio dos Deputados, Senadores, e Membros
dos Conselhos de Provincia todos, os que podem votar na Assembla Parochial. Exceptuam-se I. Os que no
tiverem de renda liquida annual duzentos mil ris por bens de raiz, industria, commercio, ou emprego. II. Os
Libertos. III. Os criminosos pronunciados em querla, ou devassa. BRASIL. Constituio (1824). Constituio
Poltica do Imprio do Brazil. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 10 nov. 2008.
55
24
Democracia conceito muito mais antigo que Estado de Direito e tambm mais
abrangente. Como visto, o Estado de Direito no nasceu vinculado ao conceito de democracia,
mas sim como um Estado submetido ao direito visando limitar os poderes do rei. A superao
da doutrina liberal clssica que comeou a ligar Estado de Direito com democracia.
Para Jos Afonso da Silva, Estado Democrtico de Direito no significa apenas
unir os conceitos de Estado de Direito e Estado Democrtico, mas sim a criao de um
conceito novo, que leva em conta os elementos componentes, mas o supera.57 Em verdade,
mais do que um conceito novo trata-se de uma nova espcie de Estado.
Com a Constituio de Portugal de 1976, da espanhola de 1978 e do Brasil de
1988, evolui-se para Estado Democrtico de Direito. Em Portugal, tem-se a expresso contida
na Constituio Portuguesa, acrescida na Reviso de 1982, Estado de Direito Democrtico.
Na Espanha, Estado social y democrtico de Derecho e, no Brasil, Estado Democrtico de
Direito.
O Estado Democrtico de Direito tem como pressupostos a liberdade e
a igualdade, que, segundo Ferreira Filho, so os valores bsicos da democracia. 58 No
entanto, o Estado Democrtico de Direito no se limita a garantir a liberdade e a
igualdade. Outros direitos devem ser protegidos. Do mesmo modo, no se pode
garantir aqueles direitos, sem a proteo de outros, tais como os direitos sociais e
econmicos, para que o povo tenha condies dignas de vida, a independncia dos
poderes, para que um possa fiscalizar e limitar o outro, o direito ao sufrgio
universal, para que o povo possa eleger livremente seus governantes, a educao, para
que possam decidir conscientemente, a livre associao, para que possam se
organizar, etc.
56
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p.40. (grifos dos autores)
57
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 119
58
Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 99.
25
Por isso, sintetiza o referido autor que os direitos humanos so o norte do Estado Democrtico
de Direito. 64
59
HBERLE, Peter. La garanta del contenido esencial de los derechos fundamentales en la lei fundamental
de Bonn: una contribucin a la concepcin institucional de los derechos fundamentales y la teora de la reserva de
la ley. Traduo Joaqun Braze Camazano. Madrid: Dykinson, 2003, p. 20.
60
Ibid., p. 20-21.
61
DIAZ, Elias. Estado de Derecho y sociedad democrtica, cit., p. 39.
62
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
cit., p. 209 (grifos dos autores).
63
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 338 (grifo do autor).
64
BARROS, Srgio Resende de. As polticas pblicas e o Poder Judicirio. Aula proferida na Escola Paulista de
Direito em 4 de agosto de 2007 (informao verbal).
26
Para Srgio Resende de Barros, no fundo, todo o direito visa a otimizao das
relaes sociais. E completa:
Para tanto, deve o condicionamento do modo de produo pelo direito ajustlo valorizao da pessoa humana e, especialmente, do trabalho
humano. No mesmo sentido devem ficar ajustadas a elaborao, a
interpretao e a aplicao da Constituio.
Nesse ajustamento principia a justia a ser promovida pela Constituio. Por
ele, o constitucionalismo poder garantir a efetividade constitucional pela
eficincia operacional dos meios assegurando a eficcia social dos fins
65
Isso porque, nos termos do art. 60, 4, inciso IV, no ser objeto de deliberao a proposta de emenda
constitucional tendente a abolir os direitos e garantias individuais.
66
HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio. Traduo Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Srgio
Antonio Fabris Editor, 1991, p. 15.
67
PIOVESAN, Flvia C. Proteo judicial contra omisses legislativas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 42.
27
68
BARROS, Srgio Resende de. Contribuio dialtica para o constitucionalismo. Campinas: Millenium,
2008, p. 257 (grifos do autor).
69
BARROS, Srgio Resende de. Direitos humanos: paradoxo da civilizao. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 447
(grifos do autor).
70
STRECK, Lenio Luiz. Concretizao de direitos e interpretao da Constituio. Boletim da Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, v. LXXXI, p. 291-323, 2005, p. 292.
71
Ibid., p. 298.
72
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 7. ed. rev. ampl. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 19-20.
28
atividade deste que encontra limites na constituio, no sua omisso.73 Porm, a constituio
do Estado Democrtico aspira a uma configurao mais intensa e extensa da sociedade,
contendo normas positivas que impe ao legislador determinadas misses ou a busca de
determinados fins. Sucede, portanto, que se o controle da atividade normativa nessas
constituies for feito a partir apenas das normas de contedo negativo (proibitivo), sem
controle sobre a vinculao do legislador s normas positivas, haver um importante setor da
constituio que carecer de valor normativo.74
Lus Roberto Barroso, lembrando que as cincias sociais se incumbem do
estudo e elaborao de sistemas ideais, isto , da prescrio de um dever ser, ressalta que a
cincia jurdica no se limita mera explicao dos fenmenos sociais, mas sim investe-se de
um carter normativo, ordenando princpios concebidos abstratamente na suposio de que,
uma vez impostos realidade, produziro efeito benfico e aperfeioador.75
preciso, pois, que os juristas e os rgos normativos infraconstitucionais
dem prosseguimento a esse papel transformador da constituio, criando os elementos
necessrios plena efetividade das normas constitucionais e, pois, condies para a
implementao de um verdadeiro Estado Democrtico de Direito no Brasil. O jurista
um privilegiado espectador da realidade, com possibilidade de interagir com ela, alm de
capacitado a decodificar a linguagem do direito e concretiz-la na comunidade.76
73
MENNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisin. Madrid: MacGraw-Hill, 1997, p. 12.
Cf. MENNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisin, cit., p. 18.
75
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da constituio brasileira. 4. ed. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 75.
76
NALINI, Jos Renato. A responsabilidade social do jurista para a concretizao da cidadania. Revista de
Direito Constitucional e Internacional, So Paulo, ano 11, n. 45, p. 92-104, out./dez.2003.
74
29
77
30
31
84
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional. Organizado e atualizado por Maria
Garcia. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, p. 313. A obra, embora publicada em 1991, baseia-se em
apostilas compiladas na dcada de 60, e as normas citadas so da Constituio de 1946.
85
Ibid., p. 332 (grifos do autor).
86
Ibid.,p. 317.
87
Ibid.,p. 323-331.
32
de acordo com Silva, a mesma do italiano Vezio Crisafulli, seria insuficiente, sendo
necessrio discriminar ainda mais, pois h normas que prevem uma legislao futura, mas
no so de eficcia limitada.88 Por isso, o simples critrio da previso de legislao futura
seria falho.89 Da advm a classificao em trs categorias: normas de eficcia plena e
aplicabilidade direta, imediata e integral; normas de eficcia contida e aplicabilidade direta
e imediata, mas possivelmente no integral; e normas de eficcia limitada, de aplicao
indireta, mediata e reduzida, que, por sua vez, podem ser declaratrias de princpios
institutivos ou organizativos e declaratrias de princpio programtico.90
Normas constitucionais de eficcia plena, segundo o autor, so aquelas que,
desde a entrada em vigor da Constituio, produzem, ou tm possibilidade de produzir,
todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situaes, que o
legislador constituinte, direta e normativamente, quis regular.91 So normas que, portanto,
tem aplicabilidade direta, imediata e integral sobre os interesses objeto de sua
regulamentao jurdica.92
J as normas de eficcia contida, que, em muitos casos, comungam com as
de eficcia limitada a referncia a uma legislao futura, destas diferem porque esta
legislao futura, ao invs de completar-lhes a eficcia, vir impedir, conter, a expanso do
seu comando jurdico. E, isso, algumas vezes, acontece no s por lei, mas tambm pelo
que o autor chama de conceitos de larga difuso, tais como ordem pblica, segurana
nacional ou pblica, integridade nacional, bons costumes, necessidade ou utilidade
publica, dentre outros. Mas enquanto o legislador ordinrio no expedir a lei restritiva,
sua eficcia ser plena, ponto em que tambm diferem das normas de eficcia limitada.
93
88
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
Malheiros, 1998, p. 81-82.
89
Ibid., p. 84.
90
Ibid., p. 83-86.
91
Ibid., p. 101.
92
Ibid., 83 (grifos do autor).
93
Ibid., p. 103-104.
94
Ibid., p, 116.
33
relativos determinada matria, mas deixou margem atuao restritiva por parte da
competncia discricionria do Poder Pblico, nos termos que a lei estabelecer ou nos
termos de conceitos gerais nelas enunciados.95
Dentro do espectro das normas de eficcia limitada, as normas
constitucionais de princpio institutivo so aquelas em que o legislador constituinte traa
esquemas gerais de estruturao e atribuies de rgos, entidades ou institutos, para que o
legislador ordinrio os estruture em definitivo, mediante lei.96 Desse modo, so
caracterizadas pela referncia a uma legislao futura que lhes complete a eficcia e lhes
d efetiva aplicao. Inserem-se num mbito de normas de contedo organizativo e
regulativo de rgos e entidades, e de suas respectivas atribuies e relaes. Visam, pois,
criar, organizar, esquematizar essas entidades ou rgos. Assim, em seu contedo, diferemse das normas programticas, que envolvem um contedo social e objetivam a
interferncia do Estado na ordem econmico-social, mediante prestaes positivas, a fim
propiciar a realizao do bem comum, atravs da democracia social.97
J as normas programticas so definidas por Jos Afonso da Silva como as
normas constitucionais por meio das quais,
o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses,
limitou-se a traar-lhes os princpios para serem cumpridos pelos seus rgos
(legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das
respectivas atividades, visando a realizao dos fins sociais do Estado.98
95
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, cit., p. 116.
Ibid., p. 126.
97
Ibid., p. 125.
98
Ibid., p. 138
99
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 4. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 109
96
34
imediatamente desde sua entrada em vigor, podem ser emendadas.100 As normas com
eficcia relativa restringvel correspondem s normas de eficcia contida na classificao
de Jos Afonso da Silva, que podem ser aplicadas imediatamente, mas sua eficcia pode
ser restringida nos casos e na forma que a lei estabelecer. Por fim, normas com eficcia
relativa complementvel ou dependente de complementao so as que no esto aptas a
gerar efeitos enquanto no for produzida lei que as complemente. A autora divide estas
ltimas em normas de princpio institutivo e normas programticas, em sintonia com a
doutrina de Jos Afonso da Silva.101
Jorge Miranda prope a classificao entre normas preceptivas exeqveis
por si mesmas, normas preceptivas no exeqveis por si mesmas e normas programticas.
As normas programticas no so exeqveis por si mesmas e o que as diferencia das
normas preceptivas no exeqveis por si mesmas o fato destas exigem apenas a
interveno do legislador, atualizando-as ou tornando-as efetivas, enquanto as normas
programticas, mais do que lei, exigem providncias administrativas e operaes
materiais.102
35
do governo. Isso, porque, no seria ella constituio, mas tomaria o caracter e as largas
propores de um cdigo, s em seu contexto particularizasse a organizao completa das
instituies e servios necessrios ao regimen que estabeleceo.104
quele tempo j estava evidente no s que muitas normas constitucionais
necessitam de leis inferiores que as completem e outorguem efetividade, como tambm
estava claro, do mesmo modo, a necessidade de impedir os abusos das Assemblias
Legislativas, inutilizando normas constitucionais, cuja execuo negligenciam em prover.
Da, porque, segundo Ruy Barbosa, muitas constituies optam por particularizar, em
certos assuntos que assim meream, circunstncia de organizao, providncias de
applicao, mais prprias da esfera ordinria da legistatura.105
Note-se que o problema, portanto, no novo. Ao contrrio, fora notado por
Ruy j em relao Constituio de 1891 e, ao invs de encontrar soluo ao longo das
dcadas, se agravou com as Constituies posteriores. Ora, se j era notado sob a gide
daquela Constituio, essencialmente liberal e, pois, permeada por direitos que importam
em abstenes, no em aes, tornou-se mais acentuado nas constituies sociais
posteriores, que passaram a exigir prestaes positivas do Estado.
104
CAVALCANTI, Joo Barbalho Uchoa. Constituio federal brazileira: comentrios. Rio de Janeiro: F.
Briguiet e Cia., 1924, p. 188-189.
105
Op. cit, p. 479.
106
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 325.
36
107
Cf. CRISAFULLI, Vezio. La costituzione e le disposizione di principio. Milano: Dott A. Giuffr Editore,
1952, p. 30.
108
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional, cit.,p. 325.
109
Ibid., p. 325-326.
110
Cf. CRISAFULLI, Vezio. La costituzione e le disposizione di principio, cit., p. 32.
111
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 326 (grifo do autor).
37
Mas, de toda essa gnese detalhada, descrita por Meirelles Teixeira a partir
da Constituio italiana de 1947, emerge o fato de que com as constituies sociais surgem
as normas programticas.
Como explicita Lus Roberto Barroso,
Na esteira do Estado intervencionista, surtido do primeiro ps-guerra,
incorporaram-se parte dogmtica das Constituies modernas, ao lado
dos direitos polticos e individuais, regras destinadas a conformar a
ordem econmica e social a determinados postulados de justia social e
realizao espiritual, levando em conta o indivduo em sua dimenso
comunitria, para proteg-lo das desigualdades econmicas e elevar-lhe
as condies de vida, em sentido mais amplo. Algumas dessas normas
definem direitos, para o presente, que so os direitos sociais [....]; outras
contemplam certos interesses, de carter prospectivo, firmando
determinadas proposies diretivas, desde logo observveis, e algumas
projees de comportamentos, a serem efetivados progressivamente,
dentro do quadro de possibilidades do Estado e da sociedade.112
112
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da Constituio brasileira. 4. ed. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 116.
113
BARROS, Srgio Resende de. A proteo dos direitos pelas polticas pblicas. Revista Mestrado em Direito,
Osasco, ano 7, n.2, p. 27-43, 2007, p. 28.
38
114
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 267.
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 324.
116
TCITO, Caio. Como fazer valer a Constituio? Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 242,
p. 1-7, out./dez. 2005, p. 2
117
Ibid., p. 3.
118
Utilizando a classificao de Jos Afonso da Silva.
119
EMENTA: - Mandado de injuno. Juros reais. Pargrafo 3. do artigo 192 da Constituio. - Esta Corte, ao
julgar a ADIn. n. 04, entendeu, por maioria de votos, que o disposto no pargrafo 3. do artigo 192 da Constituio
Federal no era auto-aplicvel, razo por que necessitava de regulamentao. - Passados mais de cinco anos da
promulgao da Constituio, sem que o Congresso Nacional haja regulamentado o referido dispositivo
115
39
constitucional, e sendo certo que a simples tramitao de projetos nesse sentido no e capaz de elidir a mora
legislativa, no h duvida de que esta, no caso, ocorre. Mandado de injuno deferido em parte, para que se
comunique ao Poder Legislativo a mora em que se encontra, a fim de que adote as providencias necessrias para
suprir a omisso. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 323/DF. Rel. Min.
Moreira Alves. J. 08/04/1994. DJ 09/12/1994. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2008.
120
BARROS, Srgio Resende de. A proteo dos direitos pelas polticas pblicas, cit. p. 30.
121
Ibid., p. 30-31 (grifos do autor).
40
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, cit., p. 65-66.
BERCOVICI, Gilberto. A problemtica da constituio dirigente: algumas consideraes sobre o caso
brasileiro. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 36, n. 142, p. 35-51, abr./jun. 1999, p. 39.
124
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da constituio brasileira, cit., p. 85.
125
NEVES, Marcelo. A constituio simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 47-48.
123
41
nessa lei pode estar sendo concretizado nas relaes sociais, sem que haja aumento de
preos, hiptese em que se ter eficcia sem efetividade. Por fim, essa mesma lei pode ser
eficaz, mas provocar uma alta de preos, implicando, nesse caso, em antiefetividade.126
Finalmente, Srgio Resende de Barros inova ao identificar efetividade como
a soma da eficcia jurdica com a eficcia social:
Eficcia jurdica a capacidade de produzir efeitos jurdicos: aptido.
Eficcia social produo efetiva desses efeitos: concreo.
Completando-se, produzem a transformao da norma em conduta
segundo o valor que a instrui. Somando-se, realizam o direito na prtica
social. No fim do processo de efetivao, a efetividade resulta sendo um
todo: a soma da eficcia jurdica com a social. Nessa soma, a efetividade
o acatamento do direito pela prxis social.127
126
42
3 A OMISSO NORMATIVA
131
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 331.
132
MORAIS, Carlos Blanco de. Justia Constitucional: o contencioso constitucional portugus entre o modelo
misto e a tentao do sistema de reenvio. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, t. II., p. 456 (grifos do autor).
133
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 975.
43
um
elemento
normativo,
O controle de
controle
de
constitucionalidade,
do
qual
no
foge
caracterizao
da
134
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra Ed., 2001, t. VI,. p. 284.
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da constituio brasileira. 4. ed. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 161-162.
136
MENNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisin. Madrid: MacGraw-Hill, 1997, p. 3.
137
Nesse sentido, cf. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana da Constituio.
So Paulo: Max Limonade, 1986, p. 217-218.
138
MENNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisin, cit., p. 6-7.
139
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas, cit., p. 329.
135
44
exige ferir a autonomia poltica deste, nem torn-lo mero executor constitucional. Ao se
controlar a omisso constitucional, no se est menoscabando a funo legislativa, nem
obrigando o legislador a legislar, mas sim se restabelecendo a supremacia constitucional.140
Esse um importante argumento em favor da compatibilidade do controle das omisses
inconstitucionais com o princpio da separao dos poderes.
Interessante distino entre a inconstitucionalidade por ao e por omisso
feita por Gilmar Ferreira Mendes, a partir da doutrina alem sobre o tema:
[...] os diversos aspectos que envolvem a omisso do legislador impem o
estabelecimento de algumas distines. As diferenas entre a declarao
da inconstitucionalidade de ato legislativo e de omisso legislativa so
evidentes. Como observa Pestalozza, afigura-se impossvel declarar a
nulidade de uma omisso legislativa; (a deciso) limita-se a constatar a
inconstitucionalidade. Da ter se desenvolvido na jurisprudncia do
Bundesverfassungsgericht,
a
tcnica
de
declarao
de
inconstitucionalidade (Unvereinbarkeit) sem a conseqncia da
nulidade.141
140
45
144
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos, cit., p. 57.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas, cit., p. 332.
146
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, t. VI, cit., p. 287.
145
46
dever do Estado promover tais condies e, mais ainda, promover a efetivao do direito
consagrado constitucionalmente quando as mesmas estiverem presentes para que assim se
atinja a transformao social prevista e desejada pelo constituinte.
Jorge Pereira da Silva, no mesmo sentido, observa que nem sempre os deveres
de atuao legislativa decorrentes da constituio exigem a imediata produo de normas
destinadas a concretizar os preceitos constitucionais, a proteger os direitos fundamentais ou a
repor o respeito ao princpio da igualdade. Em alguns casos, tais deveres so impostos ao
legislador com um horizonte temporal mais ou menos dilatado, permitindo que este aguarde
pelo momento mais propcio para lhes dar cumprimento.147 Por isso o autor, utilizando uma
analogia com o direito privado, diz que h deveres de atuao sujeitos a "condio suspensiva",
de modo que o legislador s ficar numa situao de incumprimento (isto , de
inconstitucionalidade por omisso), quando verificada essa condio. A "condio suspensiva"
mais freqente normalmente designada por "reserva do possvel".148
Na presena de um dever concretizao legislativa, o juiz deve qualificar a
norma constitucional como norma no exeqvel por si mesma ou como norma programtica.
Em seguida, dever efetuar uma avaliao do tempo decorrido entre o momento do incio de
vigncia da norma constitucional e o momento que a questo lhe for apresentada. Por fim, se
estiver diante de uma norma programtica, dever ainda realizar uma prudente "apreciao da
realidade constitucional, com o objectivo de verificar se esto reunidas as condies de facto e
de direito necessrias concretizao legislativa da disposio em causa".149
Disso tudo se pode dizer que no apenas a inconstitucionalidade por ao, mas
tambm a por omisso pode ser qualificada como originria ou superveniente:
Existe inconstitucionalidade por omisso originria sempre que das
normas constitucionais se desprendam deveres de imediata actuao
legislativa, sem dependncia de factores externos de ordem factual ou
normativa; existe inconstitucionalidade por omisso superveniente
quando, apesar de no ser possvel extrair das normas constitucionais
deveres de imediata actuao legislativa, j se verificou a condio da
"reserva do possvel" ou j se operaram as transformaes normativas e
materiais da realidade constitucional que, luz da Constituio, exigem
uma interveno reguladora sobre a realidade em causa. No primeiro
caso, a norma implcita negatria ab initio inconstitucional, isto , a
partir do momento em que se esgota o tempo estritamente necessrio do
processo legislativo; no segundo caso, a norma implcita comea por ser
147
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra as omisses legislativas,
cit., p. 196-197.
148
Ibid., p. 197.
149
Ibid., p. 197.
47
Villaverde
Menndez tambm critica o argumento do prazo razovel para elaborao da lei como
critrio da verificao da inconstitucionalidade por omisso. O importante que o silncio
legislativo conserve ou gere uma situao contrria constituio. Em seu entendimento, o
silncio legislativo se transforma em uma omisso inconstitucional no momento em que fica
provada a leso constituio, e no quando vencido um prazo decidido pelo juiz
constitucional.153
J segundo o Supremo Tribunal Federal, em deciso relatada pelo Ministro
Seplveda Pertence,
[...] a mora, que pressuposto da declarao de inconstitucionalidade da
omisso legislativa, de ser reconhecida, em cada caso, quando, dado o
tempo corrido da promulgao da norma constitucional invocada e o relevo
da matria, se deva considerar superado o prazo razovel para a edio do
ato legislativo necessrio efetividade da lei fundamental; vencido o tempo
razovel, nem a inexistncia de prazo constitucional para o adimplemento do
dever de legislar, nem a pendncia de projetos de lei tendentes a cumpri-lo
150
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra as omisses legislativas,
cit., p.199-200. A norma implcita mencionada a que se subentende da no efetivao do direito, na forma de
um comando contrrio a sua concretizao.
151
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, t. VI, cit., p. 287-288.
152
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7. ed. Coimbra:
Almedina, 2003, p. 1037.
153
MENNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisin. Madrid: MacGraw-Hill, 1997, p. 44-45.
48
154
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 361/RJ. Rel. Min. Seplveda
Pertence. J. 08/04/1994. DJ. 7/06/1994. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 11 out. 2008.
49
155
MORAIS, Carlos Blanco de. Justia Constitucional: o contencioso constitucional portugus entre o modelo
misto e a tentao do sistema de reenvio, cit., p. 457.
156
Ibid., p. 458.
157
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 976. Os autores chamam a omisso incompatvel com o
princpio da igualdade de omisso parcial.
50
simultaneamente,
inconstitucionalidade
parcial
por
omisso,
pois
158
51
160
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Tomemos a srio o silncio dos poderes pblicos: o direito emanao
de normas jurdicas e a proteo judicial contra as omisses normativas. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo. As
garantias do cidado na justia. So Paulo: Saraiva, 1993, p. 352.
52
161
Cf. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas, cit., p. 339-345.
162
Ibid., p. 339-340.
163
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Tomemos a srio o silncio dos poderes pblicos: o direito emanao
de normas jurdicas e a proteo judicial contra as omisses normativas, cit., p. 357.
164
Ibid., p. 358.
53
normas
necessrias
concretizao dos
direitos
consagrados
165
54
169
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2001, p. 326.
170
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na constituio portuguesa de 1976. 4. ed.
Coimbra: Almedina, 2009, p. 184.
55
171
PIOVESAN, Flvia C. Proteo judicial contra omisses legislativas. So Paulo: Revista dos Tribunais. 1995, p.
90.
172
Ibid. , p. 90-91.
Ibid., p. 91.
174
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na constituio portuguesa de 1976, cit, p. 224.
175
Ibid., p. 225. importante deixar claro que o autor restringe esse entendimento aos direitos, liberdades e
garantias, e no aos direitos sociais, que, no seu entendimento, tm menor densidade normativa.
173
56
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na constituio portuguesa de 1976, cit, p. 225.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais, cit., p. 328.
178
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, cit., p. 382.
179
Ibid., p. 382 (grifos dos autores).
177
57
Indo um pouco mais alm, Vieira de Andrade afirma que no campo dos
direitos, liberdades e garantias, a aplicabilidade direta no tem o objetivo apenas de
garantir a validade desses preceitos, mas tambm a aplicao, incluindo, portanto, a
eficcia imediata. Assim, em casos em que no exista legislao sobre a matria, ou esta
seja deficiente, o princpio da aplicabilidade direta valer
[...] como indicador da exeqibilidade potencial das normas
constitucionais, presumindo-se a sua perfeio, isto , a sua autosuficincia baseada no carcter determinvel do respectivo contedo de
sentido, sendo possvel afirmar o dever dos juzes e dos demais
operadores jurdicos de aplicarem as normas constitucionais e a
autorizao para com esse fim os concretizarem por via interpretativa.184
180
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2000, t. IV, p. 312-313.
Ibid., p. 313.
182
Que na Constituio portuguesa so descritas no art. 9, d.
183
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, cit., p. 313-314.
184
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na constituio portuguesa de 1976,
cit., p. 195-196.
181
58
185
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na constituio portuguesa de 1976, cit.,
p. 198-199 (grifos do autor).
186
VIANA, Raquel Alexandra Brzida. Contributo para o estudo das omisses normativas inconstitucionais.
2002. 421 p. Dissertao. (Mestrado em Cincias Jurdico-Polticas) Faculdade de Direito, Universidade de
Lisboa, Lisboa, 2003, p. 182.
187
Ibid., p. 183.
188
Ibid., p. 186.
59
189
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas, cit., p.337-338.
190
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais, cit., p. 327.
60
191
61
deve se visto como um comando para todos os direitos fundamentais, fato, por outro
lado, que os direitos sociais enfrentam a questo da sua subjetivao, isto , se podem ser
vistos como direitos subjetivos oponveis aos demais Poderes e, como conseqncia, sua
justiciabilidade, a possibilidade do cidado demandar judicialmente pelas obrigaes
decorrentes desse direito, aspectos que repercutem na sua efetividade.
comum a opinio de que os direitos sociais, embora fundamentais, no
desfrutam do mesmo regime jurdico dos direitos, liberdades e garantias, no conferindo a
seus particulares verdadeiros direitos de exigir, mas deveres de legislao, cujo contedo
depende de opes polticas do legislador.194 At meados do sculo XX, no direito
constitucional europeu questionava-se a validade, a vinculatividade e a obrigatoriedade dos
direitos sociais reconhecidos nas constituies, pois as normas que os consagravam eram
vistas como normas enfraquecidas, que s adquiriam robustez jurdica com a lei que as
regulamentasse.195
Na Constituio portuguesa h uma diferenciao mais forte entre o regime
dos direitos, liberdades e garantias e dos direitos e deveres econmicos, sociais e
culturais. Isso porque o art. 17 diz que O regime dos direitos, liberdades e garantias
aplica-se aos enunciados no ttulo II e aos direitos fundamentais de natureza anloga. Os
enunciados do Titulo II so exatamente os direitos, liberdades e garantias, enquanto que
os direitos e deveres econmicos e sociais formam o Titulo III. Alm disso, o art. 18, n
1, preceitua que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e
garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e privadas.196
Diante disso, conforme explica Carlos Blanco de Morais, na ordem jurdica
constitucional portuguesa alguns fatores do regime de determinados direitos permitem
proceder graduao dos direitos fundamentais em dois patamares. De um lado, os
direitos, liberdade e garantias, como direitos de primeiro grau, em razo de sua fora
jurdica prevista no art. 18 da Constituio da Repblica Portuguesa, que o autor resume
na aplicao directa e vinculao de entidades pblicas e privadas, na reserva da lei que
envolve a respectiva disciplina e na necessidade de a sua restrio se processar mediante
lei geral e abstracta, no retroactiva, respeitadora do ncleo do direito tributrio do
194
Nesse sentido, cf. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na constituio portuguesa
de 1976, cit, p. 360-361.
195
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo, questes interpretativas e
problemas de justiciabilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 142.
196
PORTUGAL. Constituio (1976). Constituio da Repblica Portuguesa. Disponvel em:
<http://www.parlamento.pt>. Acesso em: 20 jul. 2009.
62
197
63
a questo j no tem a ver com a respectiva natureza jurdica j que, em todos os casos, se
est perante realidades estruturalmente idnticas, que possuem as duas dimenses referidas
mas quando muito, com o grau maior ou menor da respectiva dimenso positiva ou
negativa.200
Por isso, conclui o autor que, de um ponto de vista terico, no parece
correto continuar a distinguir entre direitos subjectivos de primeira categoria e direito de
segunda, ou mesmo de terceira ordem (como, eventualmente, poderiam ser considerados os
denominados interesses difusos), pois todas as posies substantivas de vantagem dos
privados perante a Administrao devem ser entendidas como direitos subjectivos.201
Segundo Robert Alexy, os direitos fundamentais sociais encontram diversos
argumentos favorveis e contrrios. O principal argumento favorvel est baseado na
liberdade. Esse argumento se divide em duas teses. De acordo com a primeira, a liberdade
jurdica, isto , a permisso jurdica de se fazer ou deixar de fazer alguma coisa, no tem
valor sem uma liberdade ftica ou real, a possibilidade de escolher entre as alternativas
permitidas. Para exercer sua liberdade, o cidado tem que ter condies para tanto
(materiais, intelectuais, etc.). J de acordo com a outra tese, na sociedade moderna a
liberdade ftica de um grande nmero de indivduos no encontra seu substrato em um
espao vital por eles controlado; ela depende sobretudo de atividades estatais.202
Por outro lado, as inmeras objees contra os direitos fundamentais sociais
podem ser agrupadas em torno de dois argumentos: um formal e outro substancial. O
argumento formal aponta a existncia de um dilema. Isso porque, se os direitos sociais so
vinculantes (e, pois, podem ensejar o recurso a um tribunal), eles deslocam a poltica
social da competncia parlamentar para a competncia do tribunal constitucional. Porm,
se no forem vinculantes, implicam numa violao da clusula de vinculao prevista no
art. 1, 3, da Constituio alem, que a clusula da aplicabilidade imediata dos direitos
fundamentais, semelhante ao art. 5, 1, da Constituio Brasileira. Assim, de acordo com
essa corrente, os direitos sociais ou no so justiciveis ou o so apenas em uma pequena
medida. Isso porque, essa tese, segundo Alexy, pode estar baseada da dificuldade de se
determinar o contedo desses direitos. Essa indefinio semntica levaria
impossibilidade de se chegar com os meios especficos do direito a uma determinao
200
SILVA, Vasco Pereira da. Verde cor de direito: lies de direito do ambiente, cit., p. 89-90.
Ibid., p. 96.
202
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Traduo Virglio Afonso da Silva. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 503.
201
64
203
65
206
66
inclusive
decidido
pelo
Supremo
Tribunal
Federal
na
Ao
Direta
de
210
67
Pblicos. O problema maior est nos inmeros direitos sociais que no contm densidade
suficiente e, por isso, dependem de concretizao.
Compete aos Poderes Pblicos a implementao dos direitos sociais
previstos na Constituio brasileira, por meio de leis e atos administrativos. O Poder
Legislativo tem o dever de preencher o espao deixado pelas normas constitucionais para a
concretizao e efetividade dos direitos sociais, principalmente elaborando as leis das quais
dependa a eficcia dos preceitos constitucionais. A plena satisfao dos direitos
fundamentais depende de um contraditrio poltico, com anlise das diferentes opes e
conjunturas, inclusive em caso de escassez de recursos, quando as prioridades devero ser
avaliadas pelo Legislativo, com base no princpio da proporcionalidade, mas mesmo assim
de modo a assegurar-se o contedo essencial de todos os direitos.212
Mas a Administrao tambm exerce papel de suma importncia na
definio das polticas pblicas e na prestao dos servios sociais essenciais para a
populao, inclusive estabelecendo-os nas leis de diretrizes oramentrias. Diferentemente
do que ocorria no Estado Liberal, no qual o Poder Legislativo, enquanto detentor da
vontade geral, predominava dentre os demais poderes, com o Estado Social o Poder
Executivo assume cada vez mais o papel de grande empreendedor das polticas
governamentais.213 A Administrao Pblica no apenas executa as normas legislativas
prescritivas de direitos sociais. Ela tambm cria as prprias polticas e programas
necessrios para a realizao dos ordenamentos legais. Tem, portanto, uma funo
governamental planejadora e implementadora, que decisiva para o prprio contedo das
polticas e a qualidade da prestao dos servios.214
Logo, a concretizao dos direitos sociais obra de ambos os Poderes,
pois, como bem observa Elival da Silva Ramos, a sua implementao no pode ser
equacionada com plena autonomia pelo direito e seu instrumental, envolvendo, alm
da concretizao legislativa, o exerccio da funo de governo, isto , das polticas
pblicas, seja no que toca prtica de atos administrativos, seja na alocao dos
212
68
recursos
pblicos,
econmicas.
sempre
pressupondo
existncia
de
condies
scio -
215
RAMOS, Elival da Silva. Controle jurisdicional de polticas pblicas: a efetivao dos direitos sociais
luz da Constituio brasileira de 1988. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo,
So Paulo, v. 102, p. 327-356, jan./dez. 2007, p. 335.
216
BARROS, Srgio Resende de. As polticas pblicas e o Poder Judicirio. Aula proferida na Escola Paulista de
Direito no dia 4 de agosto de 2007 (informao verbal).
217
Ibid.
218
Ibid.
69
nos termos impostos pelo art. 208, IV, da Constituio Federal, assim se decidiu o
Supremo Tribunal Federal:
Embora inquestionvel que resida, primariamente, nos Poderes
Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar polticas
pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder Judicirio, ainda que
em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipteses de
polticas pblicas definidas pela prpria Constituio, sejam estas
implementadas, sempre que os rgos estatais competentes, por
descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em
carter mandatrio, vierem a comprometer, com a sua omisso, a eficcia
e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura
constitucional.219
219
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio RE 436996/SP, Rel. Min. Celso de Mello. J.
26/10/2005. DJ 07/11/2005. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 03 dez. 2009.
220
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535, II, DO CPC. INEXISTNCIA.
FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PARA PESSOA CARENTE. LEGITIMIDADE DA UNIO, DO
ESTADO E DO MUNICPIO PARA FIGURAREM NO PLO PASSIVO DA DEMANDA. 1. Inexiste ofensa
ao art. 535, II, do CPC, quando as questes levadas ao conhecimento do rgo Julgador foram por ele apreciadas.
2. Recurso no qual se discute a legitimidade passiva da Unio para figurar em feito cuja pretenso o fornecimento
de medicamentos imprescindveis manuteno de pessoa carente, portadora de atrofia cerebral gravssima
(ausncia de atividade cerebral, coordenao motora e fala). 3. A Carta Magna de 1988 erige a sade como um
direito de todos e dever do Estado (art. 196). Da, a seguinte concluso: obrigao do Estado, no sentido genrico
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), assegurar s pessoas desprovidas de recursos financeiros o acesso
medicao necssria para a cura de suas mazelas, em especial, as mais graves. 4. Sendo o SUS composto pela
Unio, Estados Municpios, impe-se a solidariedade dos trs entes federativos no plo passivo da demanda. 5.
Recurso especial desprovido. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Primeira Turma. Recurso Especial
507.205/PR. Rel. Min. Jos Delgado. J. 07.10.2003. DJ 17.11.2003. Disponvel em: <http://www.stj.jus.br>.
Acesso em: 03 dez..2009.
221
Por fora do disposto no art. 196 da Constituio Federal, a sade constitui direito pblico subjetivo do
cidado e dever do Estado. Dessa forma, no pode a Administrao eximir-se dessa obrigao sob quaisquer
pretextos, tais como repartio de competncias, falta de numerrio, necessidade de pr-fixao de verbas para o
atendimento dos servios de sade, ou, como no caso presente, falta de padronizao do medicamento. BRASIL.
Tribunal de Justia de So Paulo. Nona Cmara de Direito Pblico. Apelao com Reviso n 557.494-5/9-00. Rel.
Des. Osni de Souza. J. 30.01.2008. Disponvel em: <http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 03 dez. 2009. E
tambm: MEDICAMENTO. Sentena que tornou definitiva a liminar e concedeu a segurana, para que o
impetrado fornea ao impetrante o medicamento Interferon Peguilado (PEGINTRON ou PEGASYS), para
tratamento de Hepatite crnica pelo vrus Tipo C. Cabimento. Obrigatoriedade de o Estado fornecer recursos que
visem reduo do risco da doena e de outros agravos. Entendimento pacfico no STF e STJ. Deciso a quo
mantida. Recurso improvido e reexame necessrio desacolhido. BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. Nona
Cmara de Direito Pblico. Apelao com Reviso n 350.380-5/0. Rel. Des. Antonio Rulli. J. 07.06.2006.
Disponvel em: <http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 03 dez. 2009.
70
como motivo, eficincia, justia, sobre os quais nem mesmo h uma unanimidade em sua
sistematizao da doutrina administrativista.222 Como explica Srgio Resende de Barros:
[...] a oportunidade e a convenincia no so elementos ou requisitos
do ato administrativo em si mesmo, mas so condies decisivas para a
sua legitimidade, pois exprimem a sua relao histrica com a ao
administrativa que o pratica e o determina de fato, dando-lhe vida e
acabamento. Essa determinao prtica , pois, vital para a boa concreo
da administrao. Por isso, essas condies histricas do ato
(oportunidade e convenincia) so to importantes quanto os elementos
estruturais do ato em si (finalidade, forma, contedo). Em certos casos,
so at mais importantes. Mesmo assim, a teoria tradicional ignorando
o momento histrico do ato administrativo ignorou as condies
histricas que o determinam em sua concreo, sobretudo no tocante aos
atos substanciais, aqueles em que o gestor pblico presta sociedade os
servios de que diretamente ela precisa, tais como sade, educao,
transportes etc. Consideram-se vinculados apenas os elementos
estruturais e, como no poderia deixar de ser, mediante um regramento
que, por mais constringente que pretenda ser, no pode ser seno abstrato
e, portanto, aberto a alternativas de concreo, mesmo que sejam
alternativas mais estreitas do que as pertinentes oportunidade e
convenincia. Restaram como sendo atos administrativos totalmente
vinculados, em sua grande maioria, atos de burocracia, internos ou
externos, como nomeaes, licenas etc. 223
Com isso se fez a separao entre o ato discricionrio e o ato vinculado sob
influncia do liberalismo, vez que a convenincia e a oportunidade atuam diretamente na
ordem econmica e social, que deveria escapar ao controle estatal. Restou assim o
administrador imunizado de um controle mais rigoroso sobre sua atuao, bem como de
um controle judicial.224 importante ressaltar que a teoria do mrito administrativo no
foi um engodo. A pretenso foi assegurar a liberdade gerencial do administrador pblico.
Mas o efeito logrado foi imuniz-lo contra um controle mais imparcial, a ser feito pelo
Poder Judicirio 225, muitas vezes em detrimento no interesse pblico primrio. Por isso:
[...] a anterior situao de imunidade discricionria, que resistiu ao
oramento-programa, agora tende a ceder diante de uma nova concepo
da legalidade administrativa e das polticas pblicas, as quais buscam
de modo especificamente setorizado e especialmente qualificado
efetivar na prtica social os direitos econmicos, sociais, culturais, e os
direitos e interesses difusos, previstos na Constituio de 88.226
222
BARROS, Srgio Resende de. A proteo dos direitos pelas polticas pblicas. Revista Mestrado em Direito,
Osasco, ano 7, n.2, p. 27-43, 2007, p. 33.
223
Ibid., p.34 (grifos do autor).
224
Ibid., p.34-35.
225
Ibid., p. 36.
226
Ibid,. p.37.
71
mandado de segurana. Para Jos Renato Nalini, a proteo do direito lquido e certo
ampliou-se de maneira a se transformar num macro-instrumento, valioso na defesa de
interesses de categorias inteiras perante as autoridades pblicas ou pessoa a ela
equiparadas. E, diante das postulaes desses impetrantes, no existe como o judicirio
deixar de penetrar na anlise do mrito administrativo, cuja incurso era vedada pela
doutrina e por expressiva jurisprudncia.227
A doutrina da absoluta intangibilidade do ato administrativo deve, pois,
ceder diante da previso na prpria Constituio Federal dos direitos sociais e das bases
das polticas pblicas que competem ao Estado. Estas normas constitucionais tm o condo
de propiciar o controle da discricionariedade administrativa, como, inclusive, j decidiu o
Supremo Tribunal Federal:
Tenho para mim, desse modo, presente tal contexto, que os Municpios que atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao
infantil (CF, art. 211, 2) - no podero demitir-se do mandato
constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art.
208, IV, da Constituio, e que representa fator de limitao da
discricionariedade poltico-administrativa dos entes municipais, cujas
opes, tratando-se de atendimento das crianas em creche (CF, art. 208,
IV), no podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em
juzo de simples convenincia ou de mera oportunidade, a eficcia desse
direito bsico de ndole social.228
72
analogia, inclusive com a aplicao direta dos direitos fundamentais, o que inclui, segundo
o autor, a possibilidade de resolver processos ou conflitos mediante aplicao de preceitos
constitucionais na ausncia de desenvolvimento normativo.230
Alm do mais, mesmo para aqueles que entendam que os Tribunais no
podem interferir nas polticas pblicas, cabe-lhes, todavia, o poder de fiscalizar o sistema
de prioridades concretamente fixado pelo legislador constituinte.231
No dizer de Dworkin, se no possvel exigir que o governo chegue a
respostas corretas sobre os direitos de seus cidados, possvel exigir ao menos que o
tente, que leve os direitos a srio, que siga uma teoria coerente sobre a natureza desses
direitos e que aja de maneira consistente com suas prprias convices.232
A possibilidade de subjetivao dos direitos sociais tambm pode ser
consubstanciada na chamada teoria do mnimo existencial, construda a partir do direito
de liberdade, sob o argumento de que sem condies sociais mnimas o ser humano no
pode exercer plenamente esse direito,
233
humana.
A teorizao do mnimo social a partir dos direitos fundamentais de
liberdade fruto da doutrina alem ps-guerra que tinha que encontrar meios para superar
a ausncia de qualquer direito fundamental social na Lei Fundamental de Bonn, sendo
baseada na funo de estrita normatividade e jurisdicionalidade do texto constitucional.234
Por isso a Corte Constitucional Alem extraiu o direito ao mnimo existencial do
princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, I, Lei Fundamental), do direito vida e
integridade fsica, mediante interpretao sistemtica junto ao princpio do Estado Social
(art. 20, I). Ela parte de um direito fundamental a um mnimo vital. Ao mesmo tempo, a
Corte deixou claro que esse padro mnimo indispensvel no poderia ser desenvolvido
230
GAVARA DE CARA, Juan Carlos. La vinculacin positiva de los poderes pblicos a los derechos
fundamentales. UNED: Teora y realidad constitucional, Madrid, n. 20, 277-320, 2 sem./2007, p.295.
231
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo, questes interpretativas e
problemas de justiciabilidade, cit., p. 152.
232
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Traduo Nelson Boeira. So Paulo: Martins Fontes,
2007, p. 286.
233
SOUZA NETO, Cludio Pereira. Fundamentao e normatividade dos direitos fundamentais: uma
reconstruo terica luz do princpio democrtico. In: BARROSO, Lus Roberto (Org). A nova
interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. 2. ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Renovar, 2006, p. 310-311.
234
KRELL Andreas J. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial da prestao dos
servios pblicos bsicos (uma viso comparativa). Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 36, n. 144,
p. 239-260, out./dez. 1999, p. 247.
73
pelo Judicirio como sistema acabado de soluo, mas por meio de uma casustica
gradual e cautelosa.235
A desvantagem dessa construo enfraquecer ainda mais a normatividade
dos direitos que esto na periferia do que considerado mnimo existencial, e a
vantagem incrementar ao mximo a normatividade dos direitos que nela esto
inseridos.236
A teoria do mnimo existencial busca identificar aquilo que essencial
dignidade da pessoa humana, princpio consagrado no art. 1, inciso III, da Constituio
brasileira e, portanto, a que ela tem direito de reivindicar dos Poderes Pblicos e perante o
Judicirio, quando no atendida por aqueles. O mnimo existencial se transforma, assim,
em direito subjetivo, suscetvel de ser reclamado e fornecido pelo Poder Judicirio, ao qual
caber, tambm, fixar o que se entende por esse mnimo.
Disso resulta que mesmo que eventualmente no se reconhea a natureza de
direito subjetivo aos direitos sociais, a preservao do mnimo de existncia condigna
sempre qualificada de direito subjetivo, acabando assim a ser garantida nos mesmos
moldes dos direitos fundamentais de defesa.237
Essa tese tambm faz parte do repertrio da jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal:
No obstante a formulao e a execuo de polticas pblicas dependam
de opes polticas a cargo daqueles que, por delegao popular,
receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que no se
revela absoluta, nesse domnio, a liberdade de conformao do legislador,
nem a de atuao do Poder Executivo. que, se tais Poderes do Estado
agirem de modo irrazovel ou procederem com a clara inteno de
neutralizar, comprometendo-a, a eficcia dos direitos sociais, econmicos
e culturais, afetando, como decorrncia causal de uma injustificvel
inrcia estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele
ncleo intangvel consubstanciador de um conjunto irredutvel de
condies mnimas necessrias a uma existncia digna e essenciais
prpria sobrevivncia do indivduo, a, ento, justificar-se-, como
precedentemente j enfatizado - e at mesmo por razes fundadas em um
imperativo tico-jurdico -, a possibilidade de interveno do Poder
Judicirio, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruio
lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado.238
235
KRELL Andreas J. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial da prestao dos
servios pblicos bsicos (uma viso comparativa), cit., p. 247.
236
SOUZA NETO, Cludio Pereira. Fundamentao e normatividade dos direitos fundamentais: uma reconstruo
terica luz do princpio democrtico, cit., p. 312.
237
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo, questes interpretativas e
problemas de justiciabilidade, cit., p. 150.
238
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF 45 MC/DF. Rel.
Min. Celso de Mello. J. 29/04/2004. DJ 04/05/2004. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 03 dez. 2009.
74
239
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo, questes interpretativas e
problemas de justiciabilidade, cit., p. 153.
240
RAMOS, Marcelene Carvalho da Silva. Aplicabilidade das normas constitucionais de direitos sociais. O
direito, Coimbra, ano 140, n. II, p. 405-433, 2008, p. 415.
241
SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possvel, mnimo existencial e
direito sade: algumas aproximaes. In: TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: oramento e
reserva do possvel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 30.
242
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais, cit., p. 515.
75
243
indispensveis satisfao dos direitos prestaes, assim como da eficiente aplicao dos
mesmos.246 Tambm da doutrina portuguesa infere-se opinio semelhante, no sentido de
que a reserva do financeiramente possvel atenua a densidade de controlo sempre que,
mas s quando, o legislador pode accionar, fundadamente, essa reserva, cabendo do
Tribunal verificar a legitimidade dessa invocao.247
Bem ponderadas so as palavras de Cristina Queiroz:
certo que nas clusulas gerais ou nos conceitos jurdicos
indeterminados existe uma menor densidade do texto da norma, mas
isso em nada diminui o grau de vinculatividade geral da regra
consagradora dos direitos sociais. Esta circunstncia impe unicamente s
autoridades de deciso exigncias metdicas mais elevadas na medida
em que a contribuio positiva do elemento gramatical e
correspondente efeito de ndice do texto da norma se mostra aqui
mais fraco do que o habitual. No limite, o que se designa por clusula
geral no a norma jurdica, mas apenas o seu texto.
Nestas condies, no se v bem como a priori no possam ser
deduzidas pretenses subjectivas jusfundamentais das regras
constitucionais consagradoras dos direitos econmicos, sociais e
culturais. O que ocorre, pura e simplesmente, que o intrprete se
encontra agora limitado, para alm da reserva do possvel, por
exigncias metdicas mais exigentes que o foram a procurar uma
relao de adequao entre o texto da norma e a situao concreta
a que se aplica. Isto implica, entre outras coisas, a verificao da
existncia de recursos oramentais e financeiros disponveis que
garantam a efectividade ptima desses direitos e pretenses no quadro
de uma liberdade de conformao a favor do legislador.248
243
RAMOS, Marcelene Carvalho da Silva. Aplicabilidade das normas constitucionais de direitos sociais, cit., p. 416.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, t. IV, cit., p. 392.
245
BARROS, Srgio Resende de. A proteo dos direitos pelas polticas pblicas, cit., p. 41.
246
SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possvel, mnimo existencial e
direito sade: algumas aproximaes, cit., p. 32.
247
NOVAIS, Jorge Reis. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 197.
248
QUEIROZ, Cristina M.M. Direitos fundamentais: teoria geral. Coimbra: Coimbra Editora, 2002, p. 153.
244
76
Outro parmetro que se deve observar no que toca efetividade dos direitos
sociais a proibio do retrocesso social, tese que pretende controlar a atividade dos
Poderes Pblicos que importem em eliminao de patamares j atingidos em termos de
efetividade dos direitos sociais, inclusive com o controle de constitucionalidade de normas
revogatrias de outras que concretizaram preceitos constitucionais, restabelecendo a
situao de inefetividade. Isso, porm, ser tratado pormenorizadamente no prximo
captulo.
Assim pode-se concluir que a efetividade dos direitos sociais tarefa que
compete aos trs poderes, cabendo ao Legislativo a elaborao das leis imprescindveis
concretizao dos preceitos constitucionais, ao Executivo o planejamento, implementao
e aprimoramento das polticas pblicas e dos servios essenciais, e ao Judicirio, quando
descumpridos esses encargos poltico-jurdicos, que, no dizer no Ministro Celso de Mello,
sobre eles incidem em carter mandatrio250, atender s pretenses individuais ou
coletivas, viabilizando o acesso aos direitos que lhes tenham sido injustificadamente
negado.
Aos direitos sociais deve ser reconhecido um nvel de justiciabilidade,
mesmo que isso importe em limitao da discricionariedade administrativa, pois foram
fixados na prpria constituio como deveres de concretizao. Para isso, importante que
se realize o sopesamento dos valores envolvidos, inclusive no que toca existncia de
recursos oramentrios disponveis, visando uma efetividade mxima dos direitos sociais e,
assim, a realizao do projeto delineado pelo Constituinte.
preciso consolidar-se essa construo material dos direitos sociais, vez
que o ordenamento brasileiro conta com inmeros instrumentos processuais, tal como a
ao civil pblica, o mandado de segurana, a argio de descumprimento de preceito
249
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Tomemos a srio os direitos econmicos sociais e culturais, cit, p. 51
(grifos do autor).
250
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio RE 436996/SP. Deciso Monocrtica. Rel. Min.
Celso de Mello. J. 26/10/2005. DJ 07/11/2005. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 03 dez. 2009.
77
BARROSO, Lus Roberto; BARCELLOS, Ana Paula. O comeo da histria: a nova interpretao
constitucional e o papel dos princpios do direito brasileiro. In: BARROSO, Lus Roberto (Coord.). A nova
interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. 2. ed. rev. e atual. Rio de
Janeiro: Renovar, 2006, p. 330.
252
Ibid., p. 328. (grifo dos autores)
253
Ibid., p. 331-332.
254
Ibid., p. 332.
78
255
79
80
260
260
LOPES, Jos Reinaldo de Lima. A funo poltica do poder judicirio. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.).
Direito e Justia: a funo social do judicirio. So Paulo: tica, 1989, p. 130.
81
A justia no era para os pobres, para o povo, para os escravos. Estes, no dizer do autor,
ficaram relegados disciplina dos capites do mato. 261
Com a Repblica, apesar da introduo da tripartio do Poder, esta situao
pouco mudou. A independncia do Brasil, no fora intermediada por uma Revoluo
Liberal burguesa, pois ainda predominavam os grandes latifundirios. No existia uma
burguesia e, conseqentemente, uma tradio de resistncia ao Poder Imperial e ao
Executivo. Tudo isso contribuiu para que a composio dos tribunais brasileiros, no
Imprio e nos primeiros anos da Repblica fosse marcada por uma certa nobiliarquia
judiciria voltada, como toda a vida institucional jurdico-poltica do pas, para a oligarquia
latifundiria e exportadora.262
Ainda de acordo com Jos Reinaldo de Lima Lopes, s com a mudana dos
anos 20 para c vai-se iniciar uma fase diferente, da qual o Judicirio dever participar.
Haver uma progressiva democratizao de seus quadros e tambm progressiva solicitao
de sua interferncia.263 Essa data emblemtica: coincide com o incio dos movimentos
sociais e com as primeiras constituies dessa natureza, inclusive em pases no muito
distantes, como no Mxico, cuja constituio social data de 1917.
Com isso, pretende-se concluir que as constituies sociais provocaram a
reconstruo do Judicirio, tanto quanto atribuio de competncias, quanto com relao
ao fortalecimento de sua independncia. A previso de direitos que podem ser exigidos do
Estado forjou a abertura, ao mesmo tempo, de um canal para reivindicar e tornar efetivos
tais direitos, quando no respeitados.
Como bem observa Jos Reinaldo de Lima Lopes, desde que o Estado se
transformou num Estado-providncia os direitos sociais e econmicos passaram a integrar
a pauta de direitos da cidadania sob custdia da magistratura.264 E, de modo mais
acentuado ainda, o Estado Democrtico de Direito, agregando direitos individuais, sociais,
polticos, acentua a exigncia de um Judicirio forte, independente e dotado de
instrumentos que possam tornar efetivos aqueles direitos, inclusive em caso de inrcia dos
demais Poderes.
Segundo Lenio Luiz Streck:
[...] possvel sustentar que, no Estado Democrtico de Direito, em face
do carter compromissrio dos textos constitucionais e da noo de fora
261
LOPES, Jos Reinaldo de Lima. A funo poltica do poder judicirio, cit., p. 130.
Ibid., p. 130-131.
263
Ibid., p. 131.
264
Ibid., p. 138.
262
82
265
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. Porto Alegre:
Livraria do Advogado: 2002, p. 33.
266
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Magistratura, sistema jurdico e sistema poltico. In: FARIA, Jos Eduardo
(Org.). Direito e Justia: a funo social do judicirio. So Paulo: tica, 1989, p. 117.
267
Ibid., p. 117-118.
268
Ibid., p. 118.
269
NALINI, Jos Renato. A rebelio da toga. Campinas: Millennium, 2006, p. 253.
83
270
84
272
272
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O papel poltico do Judicirio na ordem constitucional vigente, cit., p. 86.
LOPES, Jos Reinaldo de Lima. A funo poltica do poder judicirio, cit., p. 123.
274
NALINI, Jos Renato. A rebelio da toga, cit., p. 254.
275
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O papel poltico do Judicirio na ordem constitucional vigente, cit., p. 87.
276
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica: uma nova crtica do direito. Porto Alegre:
Livraria do Advogado: 2002, p. 27.
273
85
86
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, t. VI, p. 7-8.
BARROS, Srgio Resende de. Noes sobre controle de constitucionalidade. Disponvel em:
<http://www.srbarros.com.br/aulas>. Acesso em: 14 nov. 2008.
283
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Tomemos a srio o silncio dos poderes pblicos: o direito emanao
de normas jurdicas e a proteo judicial contra as omisses normativas, cit., p. 352.
284
Tal constituio, em seu art. 337, determinou: Se o Tribunal Constitucional da Iugoslvia verificar que o
rgo competente no promulgou as prescries necessrias execuo de disposies da Constituio da
Repblica Federativa da Iugoslvia, das leis federais e das outras prescries federais e atos gerais, dar do
fato conhecimento Assemblia Federativa Iugoslvia, apud PIOVESAN, Flvia C. Proteo judicial contra
omisses legislativas, cit., p. 113.
285
Segundo Lus Roberto Barroso, antes das referidas positivaes, a tese fora desenvolvida na Alemanha e
na Itlia em sede doutrinria e jurisprudencial. BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a
efetividade de suas normas: limites e possibilidades da constituio brasileira. 4. ed. ampl. e atual. Rio de
Janeiro: Renovar, 2000, p. 164.
282
87
286
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 645-DF. Tribunal Pleno. Rel. Min.
Ilmar Galvo. J. 11/11/96. DJ. 13/12/96. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em:10 out. 2008.
88
287
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 1128.
288
MARTINS; Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade:
comentrios Lei n. 9.868 de 10-11-99. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 325-326.
289
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3682/MT. Rel. Min.
Gilmar Mendes. J. 09/05/2007. DJ 06/09/2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 10 out. 2009.
89
290
90
297
295
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, cit., p. 1141.
296
Cf. RAMOS, Dirco Torrecillas. Controle de constitucionalidade por via de ao. So Paulo: WVC Editora,
1998, p. 109.
297
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 19-AL
(ADI 19-AL). Rel. Min. Aldir passarinho. J. 23/02/1989. DJ 14/04/1989. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 10 out. 2008.
298
Nesse sentido: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
Curso de Direito Constitucional, cit., p. 1137.
299
Ibid., p. 1140.
300
Ibid.,. p. 1136.
91
301
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 361-MC/DF. Rel. Min. Marco Aurlio. J. 05/10/1990. DJ 26/10/1990. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 10 out. 2009. Entendimento esse que restou superado pela Lei 12.063, de 27.out.2009.
302
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, t. VI,. p. 292293. Embora o autor no indique o termo final da contabilidade apresentada, presume-se que seja at a data
da edio da obra.
303
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Direta de Inconstitucionalidade n. 3682/MT. Rel. Min.
Gilmar Mendes. J. 09/05/2007. DJ 06/09/2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 08 ago.2009.
92
304
Nesse sentido, cf. SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses
legislativas: contributo para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 151.
305
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Questo de Ordem no Mandado de Injuno n. 107-QO/DF. Rel.
Min. Moreira Alves. J. 23/11/1989. DJ 21/09/1990. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 10 nov.2008.
306
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2061/DF. Rel. Min.
Ilmar Galvo. J. 25/04/2001. DJ 29.06.2001. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 10 out. 2009.
93
prol do princpio da segurana jurdica, que ficaria abalado pela anulao de uma lei
que criara um Municpio. 307
Nesse julgamento, a fixao do prazo no contou com a unanimidade dos
Ministros. Os Ministros Marco Aurlio e Seplveda Pertence foram contrrios. Aquele,
inclusive, questionou o que a Corte faria caso no fosse respeitado o prazo e, por isso,
interposta uma reclamao. Por outro lado, o Ministro Carlos Brito consignou o
entendimento de que:
Quando a nossa Constituio falou em dar cincia ao poder competente,
claro que mais de um poder, no s ao Poder Legislativo, apenas a
Constituio avanou o comando de que, em se tratando de rgo
administrativo, esse prazo seria de trinta dia, mas sem com isso excluir a
possibilidade de se fixar um prazo, logicamente, maior para o Poder
Legislativo.308
307
Isso ocorreu, por exemplo, na ADI 3.689/PA. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao
Direta de Inconstitucionalidade n. 3689/PA. Rel. Min. Eros Grau. J. 10/05/2007. DJ 29/06/2007. Disponvel
em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 10 out. 2009.
308
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Direta de Inconstitucionalidade n. 3682/MT. Rel. Min.
Gilmar Mendes. J. 09/05/2007. DJ 06/09/2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2009.
309
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 1.458-MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello. J. 23/05/1996. DJ 20/09/1996. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2008.
310
RAMOS, Dirco Torrecillas. Controle de constitucionalidade por via de ao, cit., p. 109.
94
311
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 558.
PIOVESAN, Flvia C. Proteo judicial contra omisses legislativas, cit., p. 107.
313
Ibid., p. 108-109.
312
95
314
96
CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. rev.
atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 349.
317
Ibid., p. 350.
97
98
e o interesse pblico envolvido. A nica inovao com relao ao texto constitucional, portanto,
foi a possibilidade da Corte estabelecer, em condies especiais, prazo diferente de trinta dias.318
Assim, mesmo com a nova legislao, permanecem os problemas
levantados (at porque, como visto, as inovaes necessrias precisariam ser impostas por
Emenda Constitucional, e no por lei ordinria, por inovarem substancialmente na
matria). O fato que, como visto, existem alternativas a serem tomadas para dar
efetividade a um importante instituto o do controle direto da inconstitucionalidade por
omisso parte essencial do projeto da Constituio de 1988 para atingir progressivamente
o Estado Social e Democrtico de Direito.
318
BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei 12.063 de 27 de outubro de 2009. Acrescenta Lei no 9.868, de
10 de novembro de 1999, o Captulo II-A, que estabelece a disciplina processual da ao direta de
inconstitucionalidade por omisso. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em:
02.12.2009.
319
Por exemplo, na Apelao Cvel no Tribunal de Justia de So Paulo, em que servidores pblicos
pleiteavam o direito averbao de tempo de servio prestados em atividade insalubre para fins de
aposentadoria, conforme previsto no art. 40, 4, da Constituio Federal, assim restou decidido:
SERVIDOR PBLICO ESTADUAL Previdncia Social Averbao de tempo prestado em atividades
insalubres, para fins de aposentadoria especial Ausncia de lei complementar especfica Dispositivo
constitucional no auto-aplicvel Improcedncia mantida Somente com o cumprimento do tempo
integral exigido na Constituio Federal, possvel a aposentadoria especial, vedada a averbao temporal
parcial, por falta de amparo legal, pois ausente lei complementar exigida pelo art. 40, 4. , da Carta
Magna, inserido pela Emenda Constitucional n. 20/98, inaplicvel, por outro lado, a Lei Federal n.
8.213/91, por cuidar da previdncia em carter geral. BRASIL. TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO
DE SO PAULO. 11 Cmara de Direito Pbico. J. 24.04.2006. Disponvel em:
<http://www.tj.sp.gov.br>.Acesso em: 20 nov. 2009.
99
que, da mesma maneira que se priva de eficcia jurdica o ato de legislador que ofende a
constituio, se deveria privar de eficcia a omisso.320
No direito brasileiro, mesmo com a previso do mandado de injuno, tal
via de controle contribuiria para a efetividade constitucional, principalmente pela
facilitao do acesso dos cidados jurisdio para demanda de direitos previstos
constitucionalmente, factvel em qualquer processo. Ademais, os juzes que exercem a
jurisdio comum geralmente so os primeiros a se deparar com a ineficcia de um direito
em razo da ausncia normativa, da mesma forma que tendem a ser mais sensveis aos
problemas da populao em razo do contato subjetivo com a parte e da anlise da questo
no em abstrato, mas sim permeada pelos problemas da vida cotidiana. Por isso, a exemplo
do que ocorre com o controle da constitucionalidade por ao, o controle da omisso com a
integrao da norma no caso concreto pode ser extremamente efetivo.
Canotilho se refere possibilidade da argio da inconstitucionalidade por
omisso pela via concreta ou difusa como teoricamente pensvel. O controle concreto da
omisso, segundo seu entendimento, foi recusado na Constituio de 1976, pois a
constituio dirigente obra de concretizao dos legisladores activos, no competindo
aos juzes substituir a poltica constitucional e os actos de conformao polticolegislativa dos titulares legiferantes. Afirma o autor que tal controle seria de difcil
operatividade prtica no caso de omisses absolutas, mas poderia assumir maior relevncia
em caso de omisso parcial, violadora do princpio da isonomia. Neste caso, o controlo
concreto desenvolver-se-ia centrado na omisso legislativa, ficando intocado o acto
positivo de legislao.321
Trata-se de uma questo extremamente controversa, ainda embrionria e que
encontra fortes opositores.
Jorge Pereira da Silva observa que, na medida em que um cidado tem um
direito negado pela inexistncia de lei concretizadora do direito constitucional, o silncio
do legislador se traduz em mais do que apenas um no fazer, passando ter tambm um
sentido normativo que conduz rejeio das pretenses formuladas pelos particulares.
Assim, da inactividade do legislador no resulta um nada ou um vazio, mas uma
prescrio de sentido negativo. Com isso, possvel inferir-se uma norma implcita no
320
PUENTE, Marcos Gmez. La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control. Madrid:
McGrall Hill, 1997, p. 27.
321
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a
compreenso das normas constitucionais programticas, cit., p. 346-347 e 356.
100
ordenamento
infraconstitucional
decorrente
da
conjugao
de
um
dispositivo
322
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas:
contributo para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso. Lisboa: Universidade Catlica: 2003, p. 173.
323
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 177.
324
Ibid., p. 210.
325
MORTATI, Costantino. Appunti per uno studio sui rimedi giurisdizionali contro comportamenti omissivi
del legislatore. In: Problemi di diritto pubblico nellattuale esperienza constituzionale repubblicana.
Raccolta di scritti, Milano: Giuffre, 1972, t. III, p. 927. Traduo nossa do original: Le omissioni sono
differenziabili dalle lacune perch, a differenza di queste ultime, sono da considerare inadempienza di un
obbligo. La loro assimilazione ai casi di espressa disposizione negativa potrebbe condurre ad uma seconda
ragione di differenza, pel fatto che le omissioni sono sempre il risultato di un atto di volont, mentre le lacune
potrebbero verificarsi in modo involontario (a meno di non accogliere la nota tesi del donati, secundo cui il
101
silenzio del legislatore implica sempre il consaputo proposito di far rientrare il rapporto non regolato sotto la
norma fondamentale di libert). Essenziale invece la differenza costituta dal fatto che, mentre la sentenza
ripianatrice di una lacuna esaurisce la funzione di completamento dellordine giuridico, invece quella che
dichiara la incostituzionalit di un'omissione pu essere a sua volta fonte di altre lacune.
326
MORTATI, Costantino. Appunti per uno studio sui rimedi giurisdizionali contro comportamenti omissivi del
legislatore, cit, p. 948 et seq.
327
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos. In: MORAIS, Carlos Blanco de (Coord.). As
sentenas intermdias da justia constitucional. Lisboa: AAFDL, 2009, p. 81.
328
Ibid., p. 81-82.
102
integram a reserva de lei e a reserva de poder dos rgos criadores da mesma lei, sendo,
assim, estranhas atividade dos aplicadores do direito.329
Por fim, o autor questiona a possibilidade de um novo sistema jurisdicional
difuso de fiscalizao e reparao concreta das omisses, sem um mnimo de apoio na
Constituio da Repblica Portuguesa.330
Contrria tambm a opinio de Jorge Miranda, que distingue as lacunas
das
omisses
legislativas
primeiramente
porque
as
lacunas
so
situaes
329
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 84-85.
Ibid., p. 90. O autor, porm, se mostra favorvel ao controle difuso das omisses relativas, pois estas no so
genunas omisses, mas sim o que o autor chama de lacunas axiolgicas, nas quais o silncio parcial gera uma
depreciao indevida de garantias ou uma situao discriminatria (diferentes das lacunas tcnicas insusceptveis
de integrao pelo aplicador).
331
Miranda, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 5. ed. rev. e atual. Coimbra: Coimbra Editora, 2003, t. II, p. 303.
332
PORTUGAL. Tribunal Constitucional. 2 Seco. Acrdo 500/99. Rel.: Cons Maria Fernanda Palma. J. 21 de
set.1999. Disponvel em: <http://www.tribunalconstitucional.pt>. Acesso em: 09 nov. 2009.
333
Cf. 4.6 infra.
330
103
104
Assim, ele discorda que tal situao redunda em uma lacuna que deve ser preenchida pelo
juiz da causa mediante a utilizao dos recursos ao seu dispor. E isso porque, no seu
entender, tal entendimento ignora o sentido ltimo do art. 283 da CRP, assim como
contrrio sob a perspectiva de uma constituio dirigente que, invocando Canotilho, o
autor diz ser obra de concretizao dos legisladores ativos.339
No entanto, possvel encontrar opinies divergentes dentro na doutrina
portuguesa. De acordo com Jorge Pereira da Silva, julgada inconstitucional uma omisso
normativa absoluta, o tribunal ter que procurar uma forma de preencher a lacuna
resultante. A principal forma de colmatar o vazio normativo resultante de uma omisso
absoluta consiste na tentativa de aplicao direta da norma constitucional, quando isso for
possvel, verificando-se a possibilidade de atribuio de razovel eficcia prpria norma
constitucional sem interveno do legislador. E isso, segundo o autor, se aplica a normas
no exeqveis e programticas, vez que tanto umas quanto outras no so simples
remisses formais dirigidas ao legislador, antes assumindo um contedo normativo
prprio. As normas constitucionais, ainda quando programticas, retm um contedo
mnimo, que poder possibilitar uma soluo ao caso concreto. Cuida-se de interpretar
cuidadosamente a norma constitucional atributiva do direito, buscando nela e no seu
contexto sistemtico um contedo imediatamente determinvel e que possa ser aplicado na
resoluo do caso sub judice.340
Todavia, nem sempre ser possvel uma soluo mediante a aplicao direta
da norma constitucional, restando ao julgador criar para a situao sob anlise uma norma
de deciso que d, no caso concreto, cumprimento imposio constitucional em causa,
agindo, portanto, segundo a norma que o prprio intrprete criaria se houvesse de legislar
dentro do esprito do sistema
Cdigo Civil portugus.
342
341
nihilo, devendo ele se orientar pelas decises valorativas do legislador constitucional e por
outras valoraes do direto positivo, tal como em casos em que o legislador j tenha
339
105
concretizado imposies legiferantes.343 Por fim, conclui o autor que, se tais decises nem
sempre correspondem integralmente ao estado de coisas desejado pela constituio,
constituem uma aproximao a este estado e so preferveis a uma deciso que negasse aos
cidados os direitos fundamentais reclamados por falta de concretizao legislativa.344
H que se ressaltar que, para chegar a tal concluso, o autor refuta a
diferenciao feita por Mortati entre lacuna e omisso, pois, no seu entendimento, o
conceito de lacuna alheio natureza vinculada ou livre da norma faltante, nada
impedindo o reconhecimento de lacunas decorrentes do incumprimento de deveres de
atuao legislativa. Relevante para o conceito de lacuna no a existncia de um dever,
mas sim apenas a inexistncia de norma aplicvel ao caso e as obrigaes que da resultam
para o julgador. Por conseguinte:
[...] nada parece impedir, partida, que as omisses inconstitucionais
estejam na origem de uma espcie de lacunas jurdicas com a
caracterstica particular de resultarem do incumprimento de um
especfico dever constitucional de actuao do legislador. Parece mesmo
adequado dizer-se que as omisses legislativas so lacunas qualificadas
pela existncia de um dever legiferante, revestindo, portanto, maior
gravidade. Isto no significa, obviamente, que todas as omisses
legislativas sejam suprveis pelos mtodos tradicionais de integrao de
lacunas, mas nisso no se distinguem das restantes lacunas, uma vez que
sempre se reconheceu a existncia de lacunas insuprveis.345
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas:
contributo para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 234.
344
Ibid., p. 235.
345
Ibid., p. 201-202.
106
VIANA, Raquel Alexandra Brzida. Contributo para o estudo das omisses normativas
inconstitucionais, cit, p. 191-192.
347
Ibid., p. 188-189.
348
MENNDEZ, Ignacio Villaverde. La inconstitucionalidad por omisin. Madrid: MacGraw-Hill, 1997, p.
133.
349
Ibid., p. 134.
350
Ibid., p. 137-138.
107
se no estiver diante de um campo de reserva legal, integrar a lacuna gerada por seu juzo
negativo sobre a norma implcita derivada do silncio, fazendo uso de outros enunciados
normativos j existentes no ordenamento, dos costumes e dos princpios gerais do direito,
nos termos do art. 1 do Cdigo Civil espanhol. E se isso no for possvel, far uso da
interpretao extensiva ou analgica (art. 4,1 do Cdigo Civil espanhol), at onde outras
reservas normativas adjacentes o permitam, como, por exemplo, a reserva oramentria em
caso de decises que importem em prestaes econmicas.351
Tambm discordando de Mortati, Maria Angeles Ahumada Ruiz no adota a
distino entre omisso e lacuna pelo critrio da existncia de um legislador culpado pelo
vazio normativo, pois, no seu entender, difcil distinguir se a deficincia legislativa
culposa ou dolosa, ou at que momento a atuao do legislador pode ser considerada
tempestiva e quando se deva falar de inrcia. O problema est mais na separao de
funes entre o legislador e o rgo garante da eficcia da constituio, o Tribunal
Constitucional. Assim, ante uma omisso do legislador, esta Corte poderia atuar como
suplente, como juiz integrador, at onde sua competncia o permita.352
Nesse sentido, segundo a professora da Universidade de Madrid, parece
vlido o princpio comumente aceito pela doutrina alem de que os limites da jurisdio
constitucional so idnticos aos da interpretao constitucional. Por isso, dentro do mbito
de situaes provocadas pela omisso do legislador preciso distinguir aquelas em que a
lacuna que se provoca colmatvel pelas tcnicas hermenuticas e de integrao que o
Tribunal pode por em prtica e aqueles outros vazios que provocam lacunas que esto alm
dos limites funcionais do Tribunal.353
Mas quais seriam esses limites? O Tribunal no pode criar direito, de modo
que suas barreiras estariam nas seguintes situaes:
- quando a regra de direito necessria no dedutvel dos princpios e
normas constitucionais. No cabe a concretizao.
- quando a adoo do direito que colmata a lacuna exerccio de uma
opo poltica (mbito de discricionariedade do legislador).
- nos limites prprios do emprego da analogia:
a. a aplicao analgica incompatvel com o princpio da legalidade
penal [...].
351
108
354
RUIZ, Maria Angeles Ahumada. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas, cit., p. 178.
Traduo nossa do original: Cuando la regla de derecho necesaria no es deducible de los principios y normas
constitucionales. No cabe la concretizacin. Cuando la adopcin del derecho que colma la laguna es ejercicio
de una opcin poltica (mbito de discrecionalidad del legislador). En los propios lmites del empleo de la
analoga: a. La aplicacin analgica es incompatible con el principio de legalidad penal (STC 75/84,27 de junio, FJ
5 y 6). De acuerdo tambin con el tenor del art. 4.2 Ce. b. Es imposible cuando el legislador ha pretendido regular
restrictivamente una materia (singularia non sunt extendenda). Son los supuestos en que la omisin se identifica
con exclusin. c. La analoga no es utilizable para restringir derechos (odiosa sunt restingenda). d. No se puede
suplir por va analgica la falta de desarrollo legal. Son estos, entre otros, los supuestos de omisin absoluta.
355
PUENTE, Marcos Gmez. La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control, cit., p. 27.
356
Ibid., p. 29.
109
357
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da constituio brasileira, cit., p. 164.
358
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da constituio brasileira, cit., p. 164.
359
PIOVESAN, Flvia C. Proteo judicial contra omisses legislativas, cit., p. 140.
360
Ibid., p. 97.
361
CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. rev.
atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 53.
362
Ibid., p. 326. Note-se que o autor prope a integrao com base no art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil
apenas para as lacunas indesejadas, que reclamam processo de integrao idntico quele ultimado no plano
jurdico infraconstitucional (Op. cit., p. 326). Assim, a posio do autor est um pouco aqum do que ora se
110
questiona, isto , a integrao tambm das omisses inconstitucionais decorrentes da no edio da lei concretizadora,
que o autor denomina da lacuna tcnica. Como exemplo de preenchimento dessa terceira categoria de lacunas, as
indesejadas pela Constituio, pode ser citado o caso da legitimidade ativa para propositura da ao direta de
inconstitucionalidade por omisso, a qual o art. 103 da Constituio Federal no se referiu expressamente, mas o
Supremo Tribunal Federal considerou que eram os mesmos para propositura da ao direta de inconstitucionalidade
ou, no caso dessa ao, do entendimento desta mesma Corte de que o Governador do Distrito Federal tambm poderia
interp-la, muito embora no citado no rol do art. 103, mesmo antes da edio da Lei 9.868/99 (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 645/DF. Rel. Min. Ilmar Galvo. J.
11/11/1996. DJ. 13/12/1996. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 23 nov. 2009.
363
Para tanto, o autor prope a alterao do 1, do art. 5, da Constituio, que passaria a ter a seguinte redao
1 - As normas definidoras de direitos subjetivos constitucionais tm aplicao direta e imediata. Na falta de
norma regulamentadora necessria ao seu pleno exerccio, formular o juiz competente a regra que reger o caso
concreto submetido sua apreciao, com base na analogia, nos costumes e nos princpios gerais do direito.
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da
constituio brasileira, cit., p. 265.
111
364
ENGISH, Karl. Introduo ao pensamento jurdico. 6. ed. Traduo J. Baptista Machado. Lisboa: Fundao
Calouste Gulbenkian, 1983, p. 308.
365
Traduo livre do original: Art. 4. Le juge qui refusera de juger, sous prtexte du silence, de l'obscurit ou de
l'insuffisance de la loi, pourra tre poursuivi comme coupable de dni de justice. GOBEAUX, Gilles; BIHR,
Philippe; HENRY, Xavier. Code Civil. Paris: Dalloz, 1996-97, p. 22.
366
GOBEAUX, Gilles; BIHR, Philippe; HENRY, Xavier. Code Civil, cit., p. 22.
367
Art. 126. O juiz no se exime de sentenciar ou despachar alegando lacuna ou obscuridade da lei. No
julgamento da lide caber-lhe- aplicar as normas legais; no as havendo, recorrer analogia, aos costumes e
aos princpios gerais de direito.
368
DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada. So Paulo: Saraiva,
1994, p. 100.
369
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 227.
112
370
Outros dispositivos anlogos podem ser encontrados no ordenamento jurdico brasileiro, como o art. 335 do
Cdigo de Processo Civil, inserido no captulo das provas e que diz que Em falta de normas jurdicas particulares,
o juiz aplicar as regras de experincia comum subministradas pela observao do que ordinariamente acontece e
ainda as regras da experincia tcnica, ressalvado, quanto a esta, o exame pericial.; bem com o art. 8 da
Consolidao das leis do trabalho, que diz que As autoridades administrativas e a Justia do Trabalho, na falta de
disposies legais ou contratuais, decidiro, conforme o caso, pela jurisprudncia, por analogia, por eqidade e
outros princpios e normas gerais de direito, principalmente do direito do trabalho, e, ainda, de acordo com os usos
e costumes, o direito comparado, mas sempre de maneira que nenhum interesse de classe ou particular prevalea
sobre o interesse pblico.
371
GRAU, Eros Roberto. A constituinte e a constituio que temos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 46.
372
PUCCINELLI JNIOR, Andr. A omisso legislativa inconstitucional e a responsabilidade do Estado
legislador. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 116
373
DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada. So Paulo: Saraiva, 1994, p.
101 e 104.
113
jurdico.374 Somente a norma concretizadora criar o direito com efeitos gerais e abstratos,
isto , para todos, independente de demanda judicial e com a mxima efetividade, o que
inclusive justifica a convivncia do controle concreto da omisso com as demais formas
em que se d esse controle, principalmente as que tm como finalidade ltima a elaborao
da norma, como o caso da ao direta de inconstitucionalidade por omisso ou da
iniciativa popular.
Os prprios meios para preenchimento das lacunas esto previstos na lei
justamente para que no fosse outorgado ao juiz um poder ilimitado ou extremamente
subjetivo.375 Esses dispositivos legais que prevem as formas de integrao das lacunas
visam justamente afastar o subjetivismo fornecendo-lhes meios tcnicos adequados para
o cumprimento de sua nobre obrigao de no deixar postulao de direito sem resposta,
segundo o princpio da plenitude do ordenamento jurdico.376
O direito tem suas lacunas, mas , concomitantemente, sem lacunas. Ele
lacunoso e ao mesmo tempo sem lacunas, pois seu prprio dinamismo apresenta soluo
para qualquer caso sub judice, que pode advir tanto do Poder Judicirio quanto do
Legislativo. O prprio direito supre seus espaos vazios, mediante a aplicao e criao
de normas. De forma que o sistema jurdico no completo, mas completvel.377
Razo assiste a Gmez Puente ao dizer que nem todo processo de criao
jurdica ou inovao normativa equivale ao exerccio de uma opo poltica. Sempre que o
intrprete esteja diante de uma autntica interpretao jurdica, a integrao normativa no
implicar na imposio de uma deciso poltica nova, seno uma inovadora articulao
tcnico-jurdica de uma opo poltica alheia ao intrprete, que possvel constatar e
deduzir do ordenamento, que junto s normas, contm tambm regras de estrutura aberta,
como os princpios e valores jurdicos, que permitem realizar essa tarefa.378
O emprego do recurso tcnica da lacuna , precisamente, uma reaco
perante omisses normativas que se insere no domnio da patologia constitucional.379
Assim, preciso deixar claro que no se trata de um recurso normal, mas sim justificvel
diante de um sistema de omisses normativas persistentes que no permitem qualquer gozo
do direito consagrado constitucionalmente, muito menos do gozo ideal ou com a
374
DINIZ, Maria Helena. As lacunas no direito. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 299.
Nesse sentido, cf. DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada, cit. p. 107.
376
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 25. ed. 2. tiragem. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 300.
377
DINIZ, Maria Helena. As lacunas no direito, cit., p. 298.
378
PUENTE, Marcos Gmez. La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control, cit., p. 31.
379
VIANA, Raquel Brzida. Contributo para o estudo das omisses normativas inconstitucionais, cit, p. 193.
375
114
efetividade mxima, o qual este sim ser atingido somente mediante a promulgao da
norma.
No se prope a utilizao de tal tcnica de maneira ilimitada. De fato, no
poder o juiz adentrar nos campos de reservas legais, como em matria penal ou tributria,
nem ultrapassar os limites da prpria analogia380 ou integrar a lacuna quando tal tarefa
importe na escolha dentre diversas solues possveis que exijam uma opo
discricionria.
Conforme muito bem sintetizou Miguel Reale, com as tcnicas da analogia,
da interpretao extensiva e com os recursos dos princpios gerais do direito e da equidade,
o operador do Direito, quando forrado de conhecimentos adequados e animado de
conscincia tica, surge como um dos mentores da convivncia social, pois, temos dito e
repetido, o Direito no mero reflexo das relaes sociais
381
380
No direito penal em casos em que se trata de criar um de delito e de aplicar uma pena, a menos que a analogia
beneficie o ru; nas leis de ius singulare, cujo carter excepcional, conforme a doutrina, no pode comportar
deciso de semelhante a semelhante; e nas leis fiscais. DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil
brasileiro interpretada, cit., p. 110.
381
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito, cit., p. 301.
382
Est atualmente em trmite no Supremo Tribunal Federal a Proposta de Smula Vinculante n 45 (PSV n
45/DF) de autoria do Ministro Gilmar Mendes, que prope edio de smula vinculante, que enuncie que,
enquanto pendente a regulamentao do regime diferenciado de aposentao dos servidores pblicos,
previsto no art. 40, 4, da Constituio Federal, caber Administrao Pblica aplicar, integrativamente, o
art. 57 da Lei 8.213, de 24.07.1991, que dispe sobre os requisitos e condies para a obteno da
aposentadoria especial pelos trabalhadores vinculados ao regime geral de previdncia social. Para
apresentao da proposta foram citados diversos precedente da Corte em mandados de injuno sobre o
mesmo assunto (como o MI 795, rel. Min. Crmen Lcia, DJE de 22.05.2009), assim como foi ressaltado o
fato de que no h notcia sobre a realizao de esforos para a eliminao da omisso legislativa j
reiteradamente declarada. Note-se que o caso o mesmo do exemplo dado no incio desse tpico e em que a
ao foi julgada improcedente. Se editada a referida smula vinculante, as aes iguais certamente tero
destino diferente. Todavia, ao aplicar a smula ao caso concreto, smula esta editada a partir de precedentes
constitudos em mandados de injuno, est o juiz da causa procedendo ao controle concreto da omisso
legislativa, com a conseqente integrao da lacuna mediante aplicao analgica aos servidores pblicos da
Lei 8.213/91, que dispe sobre os requisitos e condies para a obteno da aposentadoria especial pelos
trabalhadores vinculados ao regime geral de previdncia social. BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
Tribunal Pleno. Proposta de Smula Vinculante n. 45/DF. Ainda em julgamento. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 23 nov. 2009.
115
386
legislar, transforma-se num dever mais abrangente: o de no eliminar ou revogar essa lei. 387
383
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7. ed. Coimbra:
Almedina, 2003, p. 340.
384
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 247.
385
Ibid., p. 247-248.
386
QUEIROZ, Cristina. O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios
dogmticos e prtica jurisprudencial. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 67.
387
Ibid., p. 70.
116
Tal princpio assume uma funo de guarda de flanco desses direitos e pretenses no seu
conjunto, garantindo o grau de concretizao j obtido e traduz a idia de que ainda que os
direitos de natureza prestacional no imponham uma obrigao de avanar, estabelecem,
contudo, uma proibio de retroceder, assegurando-se jurdico-constitucionalmente o status
quo alcanado.388
No Acrdo n. 509, de 2002, o Tribunal Constitucional portugus assentou
que:
[...] onde a Constituio contenha uma ordem de legislar, suficientemente
precisa e concreta, de tal sorte que seja possvel determinar, com
segurana, quais as medidas jurdicas necessrias para lhe conferir
exequibilidade (cfr. Acrdo n 474/02, ainda indito), a margem de
liberdade do legislador para retroceder no grau de proteco j atingido
necessariamente mnima, j que s o poder fazer na estrita medida em
que a alterao legislativa pretendida no venha a consequenciar uma
inconstitucionalidade por omisso.389
388
117
mera vontade poltica, que deve ceder diante da fora vinculativa de todos os direitos
fundamentais.392
Canotilho diz que os direitos derivados a prestaes, justificam o direito
de judicialmente ser reclamada a manuteno do nvel de realizao e de se proibir
qualquer tentativa de retrocesso social. 393 Jorge Pereira da Silva vai at mais alm,
alegando uma certa debilidade do principio da proibio do retrocesso, pois, em
primeiro lugar, o qualificativo social redutor, enquanto que tal princpio no visa
proteger apenas s conquistas no campo dos direitos sociais, mas tambm dos direitos,
liberdades e garantias contidos em normas constitucionais no exeqveis. Por outro
lado, entende o autor que o que deve ser protegido a eliminao dos direitos
conquistados, razo pela qual o termo retrocesso no se afigura certeiro. Diante
disso, na sntese do autor, o que provm da constituio no propriamente uma
proibio de retrocesso social, mas uma proibio de repor ou recriar situaes de
omisso legislativa inconstitucional, independentemente do mbito material em que
estas se revelem.394
H que se ressaltar que a anlise da inconstitucionalidade sob este prisma
s eficaz se exercida preventivamente ou, caso seja exercida repressivamente, isto ,
aps a entrada em vigor da lei revogatria, s tem sentido se admitida a repristinao
da norma revogada quando a norma revogadora retirada do ordenamento pelo
controle de constitucionalidade. No caso do ordenamento brasileiro, a Lei 9.868, de 10
de novembro de 1999, diz, no art. 11, 2, que a concesso da medida cautelar torna
aplicvel a legislao anterior acaso existente, salvo expressa manifestao em sentido
contrrio.
Ora, se so objetivos expressos da Repblica Federativa do Brasil,
conforme o art 3 da Constituio, a construo de uma sociedade justa, livre e
igualitria, a erradicao da pobreza, o desenvolvimento nacional, a reduo das
desigualdades sociais, o que s progressivamente poder ser atingido, deve-se entender
como proibido o retrocesso social e, como conseqncia, inconstitucional toda lei que
importe em um aniquilamento ou em um retrocesso das conquistas sociais j atingidas,
sem que, para isso, apresente novas medidas alternativas ou compensatrias.
392
NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, cit., p. 309-311.
CANOTILHO, J.J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador: contributo para a compreenso
das normas constitucionais programticas, cit., p. 374.
394
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 283.
393
118
395
OTHON SIDOU, J. M. Habeas Corpus, Mandado de Segurana, Mandado de Injuno, Habeas Data,
Ao Popular: as garantias ativas dos direitos coletivos. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 13-14.
119
396
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 13. ed. rev. So Paulo: Malheiros,
1997, p. 426.
397
Ibid., p. 426.
398
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 251.
399
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 314.
400
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O papel poltico do Judicirio na ordem constitucional vigente.
Revista do Advogado, So Paulo, a. XXVIII, n. 99, p. 86-91, set. 2008, p. 89.
401
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed., So Paulo: Atlas, 2007, p. 704.
402
SILVA, Ovdio A. Batista da. Curso de Direito Processual Civil. 4. ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1998, v. 1, p. 133.
403
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Ao Monitria. 2. ed. rev. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1997, p. 25
120
404
121
122
410
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Agravo Regimental no Mandado de Injuno n.
595/MA. Rel. Min. Carlos Velloso. J. 17/03/1999. DJ 23/04/1999. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 12 out. 2008.
411
Nesse sentido: MANDADO DE INJUNO COLETIVO: ADMISSIBILIDADE, POR APLICAO
ANALGICA DO ART. 5, LXX, DA CONSTITUIO. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno.
Mandado de Injuno n. 361/RJ. Rel. Min. Nri da Silveira. J. 08/04/1994. DJ 17/06/94. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2008.
412
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Agravo Regimental no Mandado de Injuno n.
153/DF. Rel. Min. Paulo Brossard. J. 14/03/1990. DJ 30/03/1990. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 12 out. 2008.
413
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Agravo Regimental na Ao Cautelar n. 124/PR.
Rel. Min. Marco Aurlio. J. 23/09/2004. DJ 12/11/2004. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso
em: 05 dez. 2009.
123
prpria Constituio, no entanto, traz algumas regras expressas de competncia nos artigos
102, I, q (competncia do Supremo Tribunal Federal), 105, I, h (competncia do Superior
Tribunal de Justia) e 121, 4, v, (competncia do Tribunal Superior Eleitoral).
Os Estados, em exerccio do Poder Constituinte derivado decorrente, podem
estabelecer, em suas Constituies, o mandado de injuno. A Constituio Paulista, no
art. 74, V, confere tal competncia ao Tribunal de Justia, contra inexistncia de norma
regulamentadora estadual e municipal que torne invivel o exerccio de direitos
decorrentes da Constituio estadual.
Por fim, so pressupostos do mandado de injuno a falta de norma
regulamentadora e ser o impetrante beneficirio do direito que pretende ver regulamentado,
do que decorre seu interesse de agir, pois a sentena vir conferir, em tese, possibilidade de
fruio do direito.
124
414
Alguns autores denominam tais correntes, respectivamente, de concretista direta e concretista intermediria.
Nesse sentido: MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2000. p. 175.
415
EMENTA: MANDADO DE INJUNO. QUESTO DE ORDEM SOBRE SUA AUTOAPLICABILIDADE, OU NO. - EM FACE DOS TEXTOS DA CONSTITUIO FEDERAL RELATIVOS AO
MANDADO DE INJUNO, E ELE AO OUTORGADA AO TITULAR DE DIREITO, GARANTIA OU
PRERROGATIVA A QUE ALUDE O ARTIGO 5., LXXI, DOS QUAIS O EXERCCIO ESTA INVIABILIZADO
PELA FALTA DE NORMA REGULAMENTADORA, E AO QUE VISA A OBTER DO PODER
JUDICIARIO A DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE DESSA OMISSAO SE ESTIVER
CARACTERIZADA A MORA EM REGULAMENTAR POR PARTE DO PODER, RGO, ENTIDADE OU
AUTORIDADE DE QUE ELA DEPENDA, COM A FINALIDADE DE QUE SE LHE DE CIENCIA DESSA
DECLARAO, PARA QUE ADOTE AS PROVIDENCIAS NECESSARIAS, A SEMELHANCA DO QUE
OCORRE COM A AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSAO (ARTIGO 103, PAR-2.,
DA CARTA MAGNA), E DE QUE SE DETERMINE, SE SE TRATAR DE DIREITO CONSTITUCIONAL
OPONIVEL CONTRA O ESTADO, A SUSPENSO DOS PROCESSOS JUDICIAIS OU ADMINISTRATIVOS
DE QUE POSSA ADVIR PARA O IMPETRANTE DANO QUE NO OCORRERIA SE NO HOUVESSE A
OMISSAO INCONSTITUCIONAL. - ASSIM FIXADA A NATUREZA DESSE MANDADO, E ELE, NO
MBITO DA COMPETNCIA DESTA CORTE - QUE ESTA DEVIDAMENTE DEFINIDA PELO ARTIGO
102, I, 'Q' -, AUTO-EXECUTAVEL, UMA VEZ QUE, PARA SER UTILIZADO, NO DEPENDE DE NORMA
JURDICA QUE O REGULAMENTE, INCLUSIVE QUANTO AO PROCEDIMENTO, APLICAVEL QUE LHE
E ANALOGICAMENTE O PROCEDIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, NO QUE COUBER.
QUESTO DE ORDEM QUE SE RESOLVE NO SENTIDO DA AUTO-APLICABILIDADE DO MANDADO
DE INJUNO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno.
Questo de Ordem no Mandado de Injuno n. 107/DF. Rel. Min. Moreira Alves. J. 23.11.1989. DJ 21.09.1990.
Disponvel em: <http://www.stf.gov.br> .Acesso em: 20 out. 2008.
125
publicada em 21 de setembro de 1990, passou a ser a orientao adotada pelo Supremo nos
anos que se seguiram. Em verdade, o objeto de tal incidente era a auto-aplicabilidade ou
no do mandado de injuno, ao que a Corte se posicionou ser auto-aplicvel. Entretanto,
para chegar a esta concluso foi preciso passar pela anlise da natureza jurdica, finalidade
e efeitos da deciso do novo writ. E a partir da foi traado o destino do mandado de
injuno. Como exps o Min. Moreira Alves,
Sobre essa questo que fundamental para o exame da autoaplicabilidade, ou no, das normas constitucionais relativas a esse
instituto , existem duas orientaes bsicas que tm sido defendidas:
a) - o mandado de injuno ao que se prope contra o Poder, rgo,
entidade ou autoridade omissos quanto norma regulamentadora
necessria viabilizao do exerccio dos direitos, garantias e
prerrogativas a que alude o artigo 5, LXXI, e se destina a obter uma
sentena que declare a ocorrncia da omisso inconstitucional, ou marque
prazo para que isso no ocorra, a fim de que se adotem as providncias
necessrias eliminao dessa omisso; e
b) o mandado de injuno ao que se prope contra a pessoa jurdica
de direito pblico ou o particular a que incumbe a observncia do dever
jurdico correspondente ao direito subjetivo, garantia ou prerrogativa cujo
exerccio est inviabilizado pela omisso regulamentadora, e que culmina
com sentena constitutiva em favor do autor, viabilizando-lhe esse
exerccio, com a sua regulamentao. 416
416
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Questo de Ordem no Mandado de Injuno n.
107/DF. Rel. Min. Moreira Alves. J. 23.11.1989. DJ 21.09.1990. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>.Acesso em: 20 dez. 2008.
126
417
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Questo de Ordem no Mandado de Injuno n.
107/DF. Rel. Min. Moreira Alves. J. 23/11/1989. DJ 21.09.1990. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 20 out. 2008 (grifos no original).
418
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Questo de Ordem no Mandado de Injuno n.
107/DF. Rel. Min. Moreira Alves. J. 23/11/1989. DJ 21.09.1990. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 20 out. 2008.
127
419
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 107/DF. Rel. Min. Moreira
Alves. J. 21.11.1990. DJ 02.08.1991. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2008 (grifos
nossos).
420
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 168/RS. Rel. Min. Seplveda
Pertence. J. 21/03/1990. DJ 20/04/1990. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2008.
128
Nesse aspecto, vale enfatizar que o Supremo Tribunal Federal, sem assumir
um compromisso com o exerccio de uma tpica funo legislativa, afastou-se da
orientao inicialmente adotada em relao ao mandado de injuno, sinalizando para uma
421
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 283/DF. Rel. Min. Seplveda
Pertence. J. 20/03/1991. DJ 14/11/1991. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.Acesso em: 05 dez. 2009.
422
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 232/RJ. Rel. Min. Moreira
Alves. J. 02/08/1991. DJ 27/03/1992. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.Acesso em: 05 dez. 2009.
129
423
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 1153.
424
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 689/PB. Rel. Min. Eros Grau. J.
07/06/2006. DJ 18/08/2006. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2008.
425
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 689/PB. Rel. Min. Eros Grau. J.
07/06/2006. DJ 18/08/2006. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2008.
130
426
Como expresso do posicionamento inicialmente adotado pelo STF sobre a matria, pode ser citada a deciso
proferida no mandado de injuno n. 20, no sentido de que o direito de greve dos servidores pblicos no poderia
ser exercido seno aps o advento da ento lei complementar prevista no art. 37, VII norma reputada de eficcia
limitada, sem auto-aplicabilidade , restringindo-se declarao da omisso legislativa. BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 20/PB. Rel. Min. Eros Grau. J. 07/06/2006. DJ
18/08/2006. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 06 dez. 2009.
427
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 670/ES. Rel. Min. Gilmar
Mendes. J. 25/10/2007. DJ 31/10/2008. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.Acesso em: 05 dez. 2009.
428
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 708/DF. Rel. Min. Gilmar
Mendes. J. 25/10/2007. DJ 31/10/2008. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.Acesso em: 05 dez. 2009.
429
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 712/PA. Rel. Min. Eros Grau. J.
25/10/2007 . DJ 31/10/2008 . Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em 05 dez. 2009.
131
430
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, cit., p. 1157.
431
Disposio original do 1 do art. 40 da CF: Lei complementar poder estabelecer excees ao disposto no
inciso III, a e c, no caso de exerccio de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas. [art. 40. O
servidor ser aposentado [...] III. voluntariamente: a) aos trinta e cinco anos de servio, se homem, e aos trinta , se
mulher, com proventos integrais; [...] c) aos trinta anos de servio, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo de servio [...]. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 05 dez. 2009.
432
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Questo de Ordem no Mandado de Injuno n.
444/MG. Rel. Min. Eros Grau. J. 29/09/1994 . DJ 04/11/1994. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 06 dez. 2009.
132
Tratando-se de processo
subjetivo, a deciso possui eficcia considerada a relao jurdica nele
revelada.
APOSENTADORIA TRABALHO EM CONDIES ESPECIAIS PREJUZO
SADE DO SERVIDOR INEXISTNCIA DE LEI COMPLEMENTAR ARTIGO
40, 4, DA CONSTITUIO FEDERAL. Inexistente a disciplina especfica
H que se destacar que, nos termos do voto do Relator, optou-se pela baliza
subjetiva, isto , a outorgar de efetividade restrita ao caso julgado e s partes:
Em sntese, ao agir, o Judicirio no lana, na ordem jurdica, preceito
abstrato. No, o que se tem, em termos de prestao jurisdicional, a
viabilizao, no caso concreto, do exerccio do direito, do exerccio da
liberdade constitucional, das prerrogativas ligadas a nacionalidade,
soberania e cidadania. O pronunciamento judicial faz lei entre as partes,
como qualquer pronunciamento em processo subjetivo, ficando, at
mesmo, sujeito a uma condio resolutiva, ou seja, o suprimento da
lacuna regulamentadora por quem de direito, Poder Legislativo.434
Por fim, com relao separao dos poderes, um dos maiores bices
impostos outorga de efeitos constitutivos ao mandado de injuno, completou o Ministro
Eros Grau que:
No h que se falar em agresso separao dos poderes, mesmo
porque a Constituio que institui o mandado de injuno e no existe
uma assim chamada separao dos poderes provinda do direito natural.
Ela existe, na Constituio do Brasil, tal como nela definida. Nada mais.
No Brasil vale, em matria de independncia de harmonia entre os
poderes e de separao dos poderes, o que est escrito na Constituio,
no esta ou aquela doutrina em geral mal digerida por quem no leu
Montesquieu no original.435
433
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 721/DF. Rel. Min. Marco
Aurlio. J. 30/08/2007; DJ 30/11/2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 05 dez. 2009.
434
Ibid.
435
Ibid.
133
Pleno nos Mandados de Injuno n 788/DF436, relatado pelo Min. Carlos Britto e n
795/DF437, relatado pela Min. Crmen Lcia.
No julgamento do MI n 795, alis, o Tribunal, resolvendo questo de
ordem suscitada pelo Min. Joaquim Barbosa, entendeu ser possvel o exame
monocrtico438 dos Mandados de Injuno cujo objeto fosse a ausncia da Lei
Complementar referida no 4 do art. 40 da Constituio Federal.
Ainda no que tange separao de poderes e essa possvel atividade
regulametar do Judicirio, a questo foi assim colocada por Lus Roberto Barroso:
Ao ngulo jurdico, a separao dos Poderes se reduz a uma questo
de direito positivo, o que equivale a dizer que o constituinte, sem
nenhuma limitao que no as decorrentes do prprio sistema que
deseje implantar, pode dispor livremente sobre o raio de competncia
dos rgos constitucionais que institui. Alis, a anlise deste
princpio magno do liberalismo, desde a sua origem, passando pelo
direito comparado especialmente a atividade criadora da
jurisprudncia norte-americana e vindo at a experincia
brasileira quanto s sentenas normativas da Justia do Trabalho,
revela que ele est longe de apresentar uma rigidez dogmtica. 439
Por fim, vale consignar que j encontramos na doutrina ptria grande apoio
corrente ora endossada pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, preleciona Maria
Sylvia Zanella Di Pietro que:
O judicirio decidir, dizendo o contedo da norma que se aplicar ao
caso concreto e que far coisa julgada, insuscetvel de ser alterada por
norma legal ou regulamentar posterior. Sem isso, o mandado de injuno
seria medida absolutamente incua como garantia de direito individual e
estaria mal colocada no artigo 5 da Constituio. o prprio Poder
Judicirio que supre, no caso concreto, a omisso da norma
regulamentadora. No h fundamento constitucional para concluir que o
judicirio apenas daria cincia ao Poder que se omitiu, ou que
determinaria a edio da norma regulamentadora, pois, a sim, haveria
interferncia indevida de um Poder em outro em hiptese no
expressamente prevista na Constituio, com ofensa ao princpio da
separao dos poderes. 440
436
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 788/DF. Rel. Min. Carlos Britto.
J. 15/04/2009; DJ 08/05/2009. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 05 dez. 2009.
437
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 795/DF. Rel. Min. Crmen
Lcia. J. 15/04/2009; DJ 22/05/2009. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 05 dez. 2009.
438
Como exemplo, cite-se a deciso monocrtica proferida pelo Min. Eros Grau no Mandado de Injuno n
824/DF. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno n. 824/DF. Rel. Min. Eros Grau. J.
07/05/2009; DJ 14/05/2009. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em 05 dez. 2009.
439
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da constituio brasileira, cit., p. 166.
440
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, cit., p. 707 (grifos da autora).
134
441
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Mandado de Injuno n. 721/DF. Rel. Min. Marco
Aurlio. J. 30/08/2007. DJ 30/11/2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 21 nov. 2008.
442
BARROS, Srgio Resende de. Contribuio dialtica para o constitucionalismo. Campinas:
Millennium, 2008, p. 245-246.
443
Ibid, p. 246.
135
popular. Com isso se atingir o objetivo do constituinte: munir a sociedade de meios para
tornar eficazes os direitos que lhe foram assegurados.
444
136
447
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 17.
Ibid., p. 18.
449
Ibid., p. 23-25.
448
137
452
454
eficcia erga omnes reconstruo do contedo, como forma de integrar uma omisso
parcial ou reparar um vazio jurdico, porque o efeito aditivo surge como conseqncia
necessria do efeito ablativo, esse sim, portador de efeitos erga omnes.455
Como exemplo, no Acrdo 180/97, o Tribunal Constitucional portugus
analisou o caso de normas que restringiam a concesso de um determinado benefcio
remuneratrio aos funcionrios promovidos aps 1 de Outubro de 1989, implicando, em
450
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 34.
Ibid., p. 36.
452
A doutrina italiana tambm identifica as de carter imprprio ou aparente, que tm um efeito aditivo somente
em sentido referencial e no dogmtico, pois sua componente normativa opera de forma diversa das restantes
espcies de deciso, como explicita Carlos Blanco de Morais. So as sentenas concretizadoras de princpios e de
conceitos jurdicos indeterminados e as decises de reviso constitucional. Estas so sentenas que alargam, por
fora de uma operao interpretativa, o objecto da norma constitucional existente, margem do texto e da vontade
expressa ou implcita do legislador constitucional, acabando por gerar, de facto, novas normas, com pretenso
valor constitucional. MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 39-40.
453
Ibid., p. 38.
454
Ibid., p. 42 (grifos do autor).
455
Ibid.,p. 43.
451
138
456
PORTUGAL. Tribunal Constitucional. 2 Seco. Acrdo 180/99. Rel. Cons Maria Fernanda Palma. J.
10/03/1999. Disponvel em: <http://www.tribunalconstitucional.pt>. Acesso em: 28 set. 2009.
457
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 72-73.
458
MONTELOBO, Sofia. A tutela das omisses relativas geradas pela violao do princpio da igualdade atravs
do controle de constitucionalidade por aco. In: MORAIS, Carlos Blanco de (Coord.). As sentenas intermdias
da justia constitucional. Lisboa: AAFDL, 2009, p. 248.
139
uma disposio normativa, mas que tambm reparam imediatamente o silncio gerador
desse quadro de invalidade ou a lacuna criada pela prpria componente ablativa da
sentena, atravs da identificao de uma norma aplicvel.
459
Blanco de Morais
462
459
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 45.
Ibid., p. 48.
461
Ibid., p. 49.
462
MONTELOBO, Sofia. A tutela das omisses relativas geradas pela violao do princpio da igualdade atravs
do controle de constitucionalidade por aco, cit., p. 245.
460
140
463
PORTUGAL. Tribunal Constitucional. Acrdo 423/2001, de 9-10. Rel. Conselheira Maria Fernanda Palma.
Disponvel em: <http://www.tribunalconstitucional.pt>. Acesso em: 02 out. 2009.
464
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 56-57.
141
so admitidas. No que toca a tais decises, torna-se difcil determinar onde se situa o
limite da actividade jurisdicional e comea a criao legislativa e sobretudo aqui que a
Doutrina se debate e divide.465
No direito italiano, as sentenas modificativas desenvolveram-se largamente
a partir das decises da Corte Costituzionale, com apoio de grande parte da doutrina. Nesse
pas, diante de uma lei que confere direitos em termos discriminatrios, a Corte
Constitucional restringe a declarao de inconstitucionalidade parte da lei que expressa
ou implicitamente exclui de suas disposies determinadas categorias que se encontram em
situao igual, alargando, por essa via, o mbito de aplicao da lei sob julgamento. O
Tribunal Constitucional italiano admite, inclusive, diante de uma omisso parcial da lei,
invalidar a norma no escrita que exclui da aplicao da lei determinadas pessoas.466
Na Itlia, verificam-se as sentenas aditivas de prestao (additive di
prestazione), as quais atribuem direitos prestao de servios ou direitos de contedo
patrimonial determinadas categorias de pessoas excludas inicialmente, e que so
criticadas pela repercusso nas despesas pblicas; as aditivas de garantia (additive di
garanzia), que importam em uma absteno, um dever estadual de non facere ou uma
situao de sujeio da parte do Estado; e por fim, as aditivas de princpio, em que o
Tribunal introduz um princpio em vez de uma regra.467
Apesar do grande desenvolvimento de tal categoria de sentena no direito
italiano, isso no quer dizer que a Corte Constitucional no tenha limites. De imediato, o
campo de aplicao por excelncia das decises modificativas por violao do princpio da
igualdade refere-se hipteses de extenso de tratamentos mais favorveis.468 Mas no
s: o Tribunal no est livre para fazer escolhas discricionrias. A nova norma ou soluo
extrada do julgamento no pode livremente advir do nada, devendo antes resultar da
prpria deciso impugnada, de outros preceitos e princpios legais ou da Constituio.
469
No se trata de uma deciso livre, como seria a do Poder Legislativo, mas aferida de
princpios da prpria constituio ou na forma de uma concluso necessria advinda do
465
MONTELOBO, Sofia. A tutela das omisses relativas geradas pela violao do princpio da igualdade atravs
do controle de constitucionalidade por aco, cit., p. 252.
466
MEDEIROS, Rui. A deciso de inconstitucionalidade: os autores, o contedo e os efeitos da deciso de
inconstitucionalidade da lei. Lisboa: Universidade Catlica Editora, 1999, p. 462.
467
Ibid., p. 464-465.
468
Ibid., p. 462.
469
Ibid., p. 462.
142
prprio caso sob juzo. O Tribunal tambm pode estender normas j vigentes ou adotar a
opo mais vasta tomada pelo legislador no momento em que formulou a lei em questo.470
Embora esteja em pauta um esforo para evitar conflito com o Parlamento e
o princpio da separao de poderes, h na doutrina italiana quem critique tais decises,
afirmando que nem sempre a Corte Constitucional se pauta pelos limites enunciados,
afirmando que o Tribunal freqentemente escolhe de forma discricionria entre diversas
solues abstratamente disponveis.
Em algumas vezes, os tribunais judiciais reconheceram vinculatividade
somente componente ablativa da sentena, no parcela adjuntiva, o que levou o
Tribunal Constitucional italiano a reafirmar sua posio, na sentena n 67, de 1971,
dizendo que negar efeito erga omnes parte aditiva seria reconhecer a falta de
operatividade direta da constituio.471
O jogo de fora e o extenso debate doutrinrio na segunda metade dos anos
oitenta acerca dos limites das sentenas aditivas levou o Tribunal Constitucional italiano a
adotar tambm as sentenas aditivas de princpio sempre que uma omisso implicasse
numa diversidade de opes para sua correo. Nessas sentenas, o Tribunal declara a
inconstitucionalidade da norma e enuncia um princpio constitucional a ser respeitado pelo
juiz comum ou pelo legislador durante a operao integrativa.472
De qualquer forma, apesar das crticas, como observa Rui Medeiros:
Ao contrrio do que sucedeu nos anos trinta nos Estados Unidos, a
prpria Corte Costituzionale, confrontada com a inrcia do poder poltico,
tem desempenhado um papel importante na realizao do New Deal. Para
a concepo dominante, o saldo para o sistema constitucional italiano
desta espcie de gouvernement des juges, com uma funo, no j
conservadora, mas propulsora , at agora, apesar das crticas de diversos
autores (incluindo obviamente os crticos do Estado Social ou da sua
verso degenerada de Estado Assistencial), largamente positivo.473
O direito alemo, entretanto, tem uma posio muito mais restrita que o
italiano com relao s sentenas aditivas. Diante do dilema posto pelas leis que violam o
princpio da igualdade, entre declarar a nulidade total (o que no resolve o problema e
ainda prejudica aqueles que foram beneficiados pela lei), e o alargamento da lei (que, no
entendimento da corte em questo, desrespeita a liberdade de conformao do legislador),
470
143
474
144
479
Quando houver a
477
MORAIS, Carlos Blanco de. As sentenas com efeitos aditivos, cit., p. 105.
Ibid., p. 36-37.
479
Ibid., p. 60-61.
480
Ibid., p. 111.
481
Ibid., p. 115 (grifos do autor).
478
145
146
E conclui: h imperativos
488
488
147
inconstitucionalidade por omisso, por tnues que sejam (art. 283), o suprimento da
omisso.491
O fato que, no obstante as controvrsias doutrinrias, a jurisprudncia
portuguesa tem se mostrado frtil em matria de decises aditivas, conforme se pode aferir
dos casos j destacados
492
491
148
495
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direta de Inconstitucionalidade 525 MC/DF.
Relator Ministro Seplveda Pertence. J. 12/06/1991. DJ 02/04/2004. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 06 out. 2009.
149
vem homenagear tal dispositivo. Tirou-se, assim, da prpria Constituio a concluso pela
extenso, a exemplo das sentenas aditivas constitucionalmente obrigatrias, ou a rime
obligate, preconizados pela doutrina italiana.496
Em outra deciso, o Supremo Tribunal Federal fez uso da interpretao
conforme para corrigir a infrao ao princpio da isonomia. A Associao Nacional dos
Procuradores de Estado props ao direta de inconstitucionalidade contra o pargrafo
nico do art. 14 do Cdigo de Processo Civil. Isso porque o inciso V de tal artigo diz ser
dever das partes e de todos que participam do processo cumprir com exatido os
provimentos mandamentais e no criar embaraos efetivao de provimentos judiciais,
sendo que o mencionado pargrafo nico diz que ressalvados os advogados que se
sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB, a violao do disposto no inciso V deste
artigo constitui ato atentatrio ao exerccio da jurisdio, podendo o juiz aplicar multa ao
responsvel. Argumentou a associao autora que esse dispositivo permitia ao juiz aplicar
multa aos advogados pblicos, vez que no sujeitos apenas aos estatutos da OAB, mas
tambm s leis que os vinculam ao respectivo ente pblico. Desse modo, em flagrante
violao do princpio da isonomia, apenas os advogados particulares estariam imunes
sano, no obstante a identidade de atividades. Diante disso, o Tribunal julgou procedente
a Ao Direta de Inconstitucionalidade para, sem reduo de texto, dar interpretao
conforme a Constituio Federal ao pargrafo nico do artigo 14 do Cdigo de Processo
Civil, para ficar claro que a ressalva contida na parte inicial desse artigo alcana todos os
advogados, independentemente de estarem sujeitos tambm a outros regimes jurdicos. 497
Apesar de tais decises, no se pode ainda concluir por uma mudana na
jurisprudncia do Supremo. Recentemente, assim decidiu esta Corte em caso em que
poderia ter sido proferida uma sentena aditiva:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO.
TRIBUTRIO. PIS/PASEP E COFINS. EXTENSO DE TRATAMENTO
DIFERENCIADO. ISONOMIA. IMPOSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. 1. O
496
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Recurso Extraordinrio 572.052/RN. Relator
Ministro Ricardo Lewandowski. J. 11/02/2009. DJ 17/04/2009. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 06 out. 2009.
497
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direita de Inconstitucionalidade 2.652/DF.
Relator Ministro Maurcio Corra. J. 08/05/2003. DJ 14/11/2003. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 06 out. 2009.
150
Como se pode constatar, o autor opta pela filiao doutrina alem sobre o
tema.
Taciana Xavier entende que diante de omisses relativas definidas (para as
quais h uma nica opo a ser tomada pelo Tribunal, o que Blanco de Morais chama de
decises constitucionalmente obrigatrias), a forma mais adequada de deciso do Tribunal
Constitucional para restaurar a isonomia emitir decises aditivas em sentido estrito. Bem
observa a autora que a Constituio brasileira, por ser extremamente analtica,
disponibilizou ao Supremo Tribunal Federal um nmero maior de regras para realizar a
importante tarefa de descobrir instrumentos auto-aplicveis de eliminao das
498
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Segunda Turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio
402748/PE. Relator Ministro Eros Grau. J. 22/04/2008. DJ 15/05/2008. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 11 out. 2009.
499
MENDES, Gilmar; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional, cit., p. 1134. O captulo da obra em questo foi desenvolvido por Gilmar Mendes, conforme
consta p. V.
500
Ibid., p. 1134.
151
501
XAVIER, Taciana. A tutela das omisses relativas (geradas pela violao do princpio da igualdade) atravs do
controle de constitucionalidade por ao, no sistema jurdico brasileiro. In: MORAIS, Carlos Blanco de (Coord.).
As sentenas intermdias da justia constitucional. Lisboa: AAFDL, 2009, p. 397.
502
Ibid., p. 397.
503
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Sentenas aditivas e o mito do legislador negativo. Revista de Direito
Pblico, Porto Alegre, ano IV, n. 13, p. 35-73, jul./ago./set.2006, p. 70.
152
504
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Sentenas aditivas e o mito do legislador negativo, cit., p. 70-71.
Ibid., p. 50-51.
506
Ibid., p. 71-73.
505
153
que a soluo puder ser retirada da prpria constituio, nada impede que se solucione
desde j a omisso, ao invs da mera comunicao ao Legislativo de sua mora ou da
invalidao total da lei, prejudicando aqueles que j lograram obter determinadas
conquistas. Como bem observou Taciana Xavier, o fato da Constituio brasileira ser
extremamente analtica pode auxiliar em muito nessa tarefa, pois isso pode aumentar as
hipteses de decises obrigatrias nas quais seja possvel uma deciso aditiva em sentido
estrito. 507 Como exemplo, o j mencionado Recurso Extraordinrio 572.052/RN em que o
Supremo julgou inconstitucional, com base no princpio da isonomia, um dispositivo que
causava a discriminao entre servidores ativos e inativos e determinou a extenso aos
inativos da mesma vantagem concedida aos ativos. Tal deciso tambm se pautou no art.
40, 8, da Constituio, que assegura a ativos e inativos o reajustamento dos benefcios
para preservar-lhes, em carter permanente, o valor real.
Ademais, tambm poderiam os Tribunais brasileiros, em especial o
Supremo Tribunal Federal, fazer uso da tcnica j prevista em nosso ordenamento de
interpretao conforme a Constituio (Lei 9.868/99, art. 28, pargrafo nico) para
produzir as sentenas aditivas, como, inclusive, j procedeu o Supremo Tribunal Federal
na Ao Direita de Inconstitucionalidade 2.652/DF, mencionada anteriormente.
Nesse sentido, ressaltou o Ministro Gilmar Mendes, analisando a ADPF n
54, ainda em trmite perante o Supremo Tribunal Federal, que discute a
constitucionalidade da criminalizao de aborto de feto anenceflico que, se a Corte
decidir pela procedncia da ao, dando interpretao conforme aos arts. 124 a 128 do
Cdigo Penal, invariavelmente proferir uma tpica deciso manipulativa com eficcia
aditiva, vez que a deciso ir acrescentar mais uma excludente de punibilidade, atuando
como legislador positivo. Com isso, completa possvel antever-se que o Supremo
Tribunal Federal acabar por se livrar do vetusto dogma do legislador negativo e aliar-se-
mais progressiva linha jurisprudencial das decises interpretativas com eficcia aditiva,
que j adotada pelos principais Tribunais Constitucionais do mundo.508
Assim, so admissveis no direito brasileiro as decises aditivas, como
forma de suprir as omisses relativas e de se restaurar a isonomia.
507
XAVIER, Taciana. A tutela das omisses relativas (geradas pela violao do princpio da igualdade) atravs do
controle de constitucionalidade por ao, no sistema jurdico brasileiro, cit., p. 397.
508
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, cit., p. 1193-1194.
154
PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Responsabilidade civil. 9. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 311.
DIAS, Jos de Aguiar. Da responsabilidade civil. 9. ed. rev. e aum. Rio de Janeiro: Forense: 1994, v. I, p. 15-16.
511
AMARAL, Maria Lcia. Dever de legislar e dever de indemnizar: a propsito do caso aquaparque do
restelo. Themis, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Livre de Lisboa, Coimbra, ano I, n. 2, p.
67-98, 2000, p. 71.
510
155
destinadas a condenar o Estado ao ressarcimento dos prejuzos resultantes da leso. 512 Tais
protees diferem-se em sua essncia, pois, na primria, est em causa um juzo objetivo
sobre o resultado normativo da omisso, e na secundria um juzo subjetivo sobre a
conduta do legislador. A responsabilidade civil no persegue, por sua natureza, fins de
tutela dos interesses que respeitam global e indiferentemente a toda a comunidade, mas sim
interesses de pessoas ou grupos de pessoas individualizadas ou individualizveis.513
Porm, a questo, mais uma vez, extremamente controversa. A
responsabilidade do Estado por atos legislativos enfrenta at hoje problemas dogmticos
fundamentais do direito pblico, que se mostram ainda mais graves no que tange
responsabilidade pela omisso em legislar. Tais problemas esto relacionados aos
princpios da soberania parlamentar e da lei como sua expresso, o que o prprio cerne
do pensamento constitucional moderno, estruturado desde Hobbes e Rousseau, que
identificava a lei como vontade geral.514 Alm disso, contra a responsabilidade do
legislador impe-se a generalidade e abstratividade da lei, caractersticas que a impediriam
de causar dano a uma determinada pessoa. Porm, como informa Lus Cabral de Moncada,
as coisas iriam pouco a pouco transformar-se:
A lenta admissibilidade da responsabilidade do Estado legislador muito
deve aos elementos liberais no aperfeioamento do constitucionalismo
moderno, ao evidenciarem que o legislador soberano pode no ser
infalvel no exerccio da actividade legislativa. Pontificam aqui
principalmente os liberais clssicos at Kant.
Hoje, a responsabilidade do Estado e demais entidades pblicas cada
vez mais encarada numa perspectiva puramente objectiva, atenta somente
ao dano a ressarcir e sem considerao da inteno psicolgica do autor
do acto, com frequncia, impossvel de determinar, seja ele a lei, o acto
poltico, o acto administrativo ou o jurisdicional. A ilicitude chega a
presumir-se de certa conduta ou da respectiva omisso. Avultam
consideraes objectivas e apagam-se as subjectivas ou, pelo menos,
ficam estas reduzidas a um lugar secundrio. Nem outra coisa poderia ser,
pois que a actividade do Estado Social se perspectiva essencialmente
como um conjunto de servios pblicos a prosseguir de modo permanente
e de acordo com padres mdios de qualidade.515
512
AMARAL, Maria Lcia. Dever de legislar e dever de indemnizar: a propsito do caso aquaparque do
restelo, cit., p. 72.
513
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteo jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 316.
514
Cf. MONCADA, Lus Cabral de. A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
pblicas. In: Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no centenrio de seu
nascimento. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, v. II, p. 14.
515
Ibid., p. 14-15.
156
foi dada pela Emenda n 19, de 4 de junho de 1998, que assegura a reviso geral e anual da
remunerao dos servidores pblicos e subsdios das pessoas descritas no art. 39, 4, da
Constituio Federal, sempre na mesma data e sem distino de ndices.
O Supremo Tribunal Federal, por algumas vezes, julgou procedentes aes
diretas de inconstitucionalidade por omisso ante a no-observncia dessa norma, que
impe aos chefes do Poder Executivo a obrigao de remeter ao respectivo rgo
legislativo, anualmente, projeto de lei para reviso das remuneraes e subsdios.516Nestes
casos, entretanto, no se fixou prazo para a remessa do projeto, visto que prevaleceu na
Corte o entendimento de que o responsvel pela iniciativa da norma no era mero rgo
administrativo, mas detentor de Poder, isto , Chefe do Executivo. Mas, de qualquer forma,
a omisso foi considerada inconstitucional.
Ocorre que o Supremo tambm apreciou demandas individuais de reparao
civil em que se alegou dano material em decorrncia da omisso do Executivo em encaminhar
projeto de lei de reviso anual de remunerao de servidores. No Agravo Regimental no
Recurso Extraordinrio n 537.473-SP sustentavam os autores da ao que a omisso
legislativa era apta a ensejar o dano material e o conseqente dever de indenizar por parte do
Estado. A improcedncia foi mantida pelo Supremo, por entender, na esteira de outros
julgamentos da Casa, que a reviso ato privativo do detentor do Poder Executivo e que seria
incabvel a indenizao, por representar a prpria concesso do reajuste sem previso legal.
Entretanto, os Ministros Carlos Britto e Ricardo Lewandowski destacaram sua
disposio em repensar a matria, demonstrando irresignao diante da frustrao da norma
constitucional, no que foram acompanhados pelo Ministro Marco Aurlio.517
O entendimento no Supremo Tribunal Federal, porm, continua contrrio
matria.518 No obstante, alguns julgados tm sido proferidos em outros Tribunais, adotando a
516
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2061-DF. Rel. Min.
Ilmar Galvo. J. 25/04/2001. DJ 29/06/2001 e Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2492-SP. Rel. Min. Ilma
Galvo. Tribunal Pleno. J. 19/12/2001. DJ 22/03/2002. Disponveis em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 28 out.
08. O primeiro foi interposto contra o Presidente da Repblica e o segundo contra o Governador do Estado de So
Paulo.
517
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n 537.473SP. Rel. Min. Crmen Lcia. J. 22/05/2007. DJ 11/10/2007. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 28
out. 08.
518
Em ambas as Turmas: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2061-DF.
Rel. Min. Ilmar Galvo. Tribunal Pleno. J. 25/04/2001. DJ 29/06/2001 e Ao Direta de Inconstitucionalidade n.
2492-SP. Rel. Min. Ilma Galvo. Tribunal Pleno. J. 19/12/2001. DJ 22/03/2002. Disponveis em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 28 out. 08. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Agravo
Regimental em Recurso Extraordinrio n 500.811-SP. Rel. Min. Crmem Lcia. J. 26/04/2007. DJ 18/05/2007 e
Embargos Declaratrios no Recurso Extraordinrio n 509.795-SP. Segunda Turma. Rel. Min. Celso de Mello. J.
06/03/2007. DJ 08/06/2007. Disponveis em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 29 out. 08.
157
519
BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. 12 Cmara de Direito Pblico. Apelao Cvel n 370.069-5/7-00.
Rel. Des. Vencio Salles. Maioria. J. 20/08/2008. Disponvel em: <http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 29 out. 08
(grifos no original).
520
BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. 12 Cmara de Direito Pblico. Apelao Cvel n 370.069-5/7-00.
Rel. Des. Vencio Salles. Maioria. J. 20/08/2008. Disponvel em: <http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 29 out. 08.
158
521
BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. 9 Cmara de Direito Pblico. Apelao Cvel n 590.199-5/4-00. Rel.
Des. Dcio de Moura Notarangeli. J. 08/11/2006. Disponvel em: <http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 29 out. 08.
522
Nesse sentido, por exemplo: BRASIL. Tribunal de Justia de So Paulo. 1 Cmara de Direito Pblico.
Apelao Cvel n 784.871.5/0-00. Rel. Des. Regina Capistrano. J. 07/10/2008. Disponvel em:
<http://www.tj.sp.gov.br>. Acesso em: 29 out. 08. EMENTA: SERVIDOR PBLICO - REMUNERAO ART.
37, X, DA CONSTITUIO FEDERAL, DE ACORDO COM A EMENDA CONSTITUCIONAL N 19/98
REVISO GERAL ANUAL PRETENSO DE INDENIZAO EM RAZO DE OMISSO DO PODER
EXECUTIVO INVIABILIDADE DA CONCESSO DA INDENIZAO REGRA DE EFICCIA
LIMITADA LEIS QUE REGULAMENTAM, A REVISO EDITADAS APS A DATA BASE
IMPOSSIBILIDADE DE EXAME DA QUESTO PELO PODER JUDICIRIO VIGNCIA DO
PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES INEXISTNCIA DE DANO A SER REPARADO PELO
ESTADO -INEXISTNCIA DE VIOLAO AO ART. 37, X, DA CF.
159
523
defendido por grandes juristas daquele pas, tal norma, ao prescrever que o Estado tem
responsabilidade civil pelas aes e omisses praticadas no exerccio de suas funes das
quais resulte violao de direitos e garantia ou prejuzo a terceiros, consagrou a
responsabilidade civil do Estado por atos de quaisquer de suas funes, incluindo, pois, a
Legislativa.524
Canotilho e Vital Moreira, comentando esse dispositivo, ressaltam que ele
no explicita quais as funes cujo exerccio por titulares de rgos, funcionrios ou
agentes do Estado, pode dar origem ao desencadeamento da responsabilidade civil. Ora, o
enunciado lingstico fala em titulares de rgos, funcionrios ou agentes, de modo que
no h fundamento para no se aplicar a responsabilidade do Estado s aes ou omisses
normativas ilcitas, desde que seja possvel recortar no exerccio destas funes os
pressupostos de culpa, ilicitude e nexo de causalidade. 525
Alm disso, segundo estes autores, tal concluso sempre decorreria dos
princpios do Estado de direito, pois quem edita normas exerce uma funo e tem o
dever jurdico-funcional e jurdico-constitucional de observar as vinculaes jurdicas
prprias de um Estado de direito. Assim, externam o entendimento de que no caso de
prejuzos causados directamente por uma norma julgada inconstitucional (ou pelo no
exerccio de um obrigao normativa) o Estado fica constitudo no dever de indemnizar,
cabendo lei geral sobre responsabilidade do Estado a definio dos pressupostos desse
dever.526
Tambm a jurisprudncia portuguesa tem se posicionado nesse mesmo
sentido, como se infere do seguinte julgado do Supremo Tribunal de Justia:
523
Artigo 22. (Responsabilidade das entidades pblicas). O Estado e as demais entidades pblicas so civilmente
responsveis, em forma solidria com os titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes, por aces ou omisses
praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio, de que resulte violao dos direitos,
liberdades e garantias ou prejuzo para outrem. CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da
Repblica Portuguesa Anotada, cit., p. 423.
524
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteo jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 293.
525
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, cit., p. 430.
526
Ibid., p. 430.
160
PORTUGAL. Supremo Tribunal de Justia. Processo n 06A017 (Revista). Rel. Fernandes Magalhes. J.
07/03/2006. Unanimidade. Disponvel em: <http://www.stj.pt>. Acesso em: 23 jul. 2009 (grifos no original).
528
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteo jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p.335.
161
dos particulares.529 Porm, assim como no direito brasileiro, no portugus tal suposio
no verdadeira, sendo comum, a ambos os ordenamentos, a falta de remdio para por
cobro a determinadas omisses legislativas mais rebeldes. 530
J a subsidiariedade parte do pressuposto de que a deciso de
inconstitucionalidade no suficiente para eliminar todos os efeitos negativos da ausncia
da norma, mas coloca como pressuposto da responsabilidade civil a existncia de uma
deciso prvia sobre a inconstitucionalidade por omisso. Ocorre, todavia, que tal posio
pode importar em uma injustificvel limitao ao direito indenizao, vez que tambm no
direito portugus os cidados no tm legitimidade ativa irrestrita para desencadear a
fiscalizao da constitucionalidade. Da porque conclui Jorge Pereira da Silva que a
subsidiariedade constitucionalmente admissvel, mas to-somente quando aplicvel
relao entre a fiscalizao concreta das omisses inconstitucionais e a ao de
responsabilidade por inrcia legislativa ilcita.531 E isso porque, nestes casos, a questo da
inconstitucionalidade por omisso pode surgir como prejudicial num pedido principal de
condenao do Estado a reparar os danos decorrentes dessa omisso.532
Feitas tais consideraes, a opo do autor realmente pela autonomia entre
as duas modalidades de proteo, considerando independente a ao de indenizao do
reconhecimento da inconstitucionalidade por omisso.533
No direito brasileiro, em face da garantia da inafastabilidade da jurisdio
(art 5, XXXV), que veda restries ao acesso ao Judicirio, a soluo mais adequada seria,
num primeiro momento, a da autonomia. Porm, a procedncia da pretenso de
indenizao por omisso normativa no pode prescindir de um juzo prvio acerca da
inconstitucionalidade da omisso. Sem prova, no mnimo, da omisso inconstitucional, do
dano e do nexo de causalidade entre eles, no h como se reconhecer o dever de indenizar
do Estado.
Assim,
desde
que
exigncia
de
reconhecimento
prvio
da
529
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteo jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 335.
530
Ibid., p. 336.
531
Ibid., p. 337-338.
532
Ibid., p. 340.
533
Ibid., p.342.
162
como sabido, tem efeito erga omnes, a subsidiariedade parece ser a soluo mais adequada
para o direito brasileiro.
Na linha da doutrina e da jurisprudncia portuguesas antes citadas, foi
aprovada em Portugal a Lei 67/2007, de 31 de dezembro, que estabelece o Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas por danos
decorrentes da funo administrativa, jurisdicional e legislativa.
A referida lei reserva um captulo especfico responsabilidade civil pelo
exerccio da funo poltico-legislativa, na qual consagra tanto a responsabilidade do
Estado e das regies autnomas pelos danos causados por atos que, no exerccio de tal
funo, sejam praticados em desconformidade com a constituio, o direito internacional, o
direito comunitrio, ou ato legislativo de valor reforado
534
534
CAPTULO IV. Responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa.
Artigo 15. Responsabilidade no exerccio da funo poltico-legislativa. 1 - O Estado e as regies autnomas so
civilmente responsveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos
cidados por actos que, no exerccio da funo poltico-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a
Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor reforado. PORTUGAL.
Ministrio Pblico. Procuradoria Geral-Distrital de Lisboa. Lei 67 de 31 de dezembro de 2007. Aprova o regime
da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Disponvel em:
<http://www.pgdlisboa.pt>. Acesso em: 22 jul. 2009.
535
PORTUGAL. Ministrio Pblico. Procuradoria Geral-Distrital de Lisboa. Lei 67 de 31 de dezembro de 2007.
Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Disponvel em:
<http://www.pgdlisboa.pt>. Acesso em: 22 jul. 2009.
536
PORTUGAL. Ministrio Pblico. Procuradoria Geral-Distrital de Lisboa. Lei 67 de 31 de dezembro de 2007.
Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Disponvel em:
<http://www.pgdlisboa.pt>. Acesso em 22 jul. 2009. Presente na ntegra no ANEXO B.
163
537
MONCADA, Lus Cabral de. A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
pblicas, cit., p. 35.
164
538
DUARTE, Maria Lusa. O artigo 22 da Constituio Portuguesa e a necessria concretizao dos pressupostos
da responsabilidade extracontratual do Legislador: ecos da jurisprudncia comunitria recente. Legislao:
cadernos e cincia e legislao, Lisboa, Instituto Nacional de Administrao, n. 17, p. 5-39, out./dez. 1996, p. 7-8
(grifos da autora).
539
Ibid., p. 11-12.
540
Como diz Maria Lusa Duarte, por fora deste acto de vontade soberana, os Estados-membros limitaram
o mbito material de incidncia da funo legislativa interna e assumiram a obrigao de aplicar e respeitar
normas de Direito Comunitrio na plenitude dos seus efeitos. DUARTE, Maria Lusa. O artigo 22 da
Constituio Portuguesa , cit., p. 12.
541
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas e o direito da Unio Europia. Coimbra: Almedina, 1999, p. 9.
542
MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituio portuguesa anotada. Coimbra: Coimbra Editora,
2005, t. I, p. 213.
543
Ibid., p. 213.
165
resultantes do exerccio das funes legislativa e poltica pudesse ser suprida atravs de
uma aplicao directa da CRP, a consagrao expressa em lei ordinria daquele regime tem
enormes vantagens clarificadoras.544 Por isso o governo portugus assumiu o propsito de
elaborar uma lei de responsabilidade civil extracontratual que contemplasse a
responsabilidade por danos resultantes do exerccio da atividade administrativa,
jurisdicional e administrativa.
O sentido geral do art. 22 da Constituio de Portugal consagrar o
princpio da responsabilidade dos poderes pbicos, concretizador do Estado de Direito,
superando definitivamente os regimes que previam a irresponsabilidade do poder
pblico.545 Esse artigo tambm consagra a responsabilidade do Estado por actos ou
omisses praticados no exerccio de funes e por causa desse exerccio, sem exigir
expressamente carcter ilcito e culposo do comportamento dos titulares de rgos,
funcionrios ou agentes, bem como a extenso da responsabilidade do Estado
responsabilidade por risco.546
Ora, como se pode notar, em termos gerais, o arts. 37, 6 da Constituio
do Brasil e 22 da Constituio de Portugal, em muito pouco diferem, estabelecendo
princpio e bases semelhantes para a responsabilidade civil do Estado. Alm disso, nenhum
dos dois contm referncia expressa responsabilidade apenas da Administrao,
excluindo os demais poderes.
Assim sendo, no se v no direito brasileiro, assim como no se viu no
direito portugus, impedimento para imposio, inclusive atravs de lei, da
responsabilidade civil do Estado por atos legislativos, compreendendo os atos omissivos
que importe em leso a direitos individuais. Tudo quanto se debateu na doutrina
portuguesa e que culminou na Lei 67/2007, aplica-se tambm ao direito brasileiro.
Alm do mais, a evoluo da responsabilidade civil no Brasil tem sido
direcionada no sentido de se ampliar a reparao vtima, conforme aponta Jos Luiz
Gavio de Almeida:
A necessidade de restaurao dos direitos violados hoje indiscutvel.
Mas a forma como isso vinha ocorrendo no estava contentando, quer os
lesados, quer os juristas. Toda a nova construo da responsabilidade
civil, por isso, em toda sua estrutura, veio informada por uma s diretriz,
qual seja, a de propiciar sempre a reparao da vtima. E isso se fez,
544
MONCADA, Lus Cabral de. A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
pblicas, cit., p. 12
545
CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, cit., p. 426.
546
Ibid., p. 436-437 (grifos dos autores).
166
547
ALMEIDA, Jos Luiz Gavio de. Novos rumos da responsabilidade civil por ato ilcito. In: ______. (Org.)
Temas atuais de responsabilidade civil. So Paulo: Atlas, 2007, p. 63.
167
5 A INICIATIVA POPULAR
548
Tal artigo foi regulamentado pela Lei 9.709, de 18 de novembro de 1998, que em seu art. 13 diz: Art. 13. A
iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo,
um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos
por cento dos eleitores de cada um deles. 1o O projeto de lei de iniciativa popular dever circunscrever-se a um s
assunto. 2o O projeto de lei de iniciativa popular no poder ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara
dos Deputados, por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais impropriedades de tcnica
legislativa ou de redao. BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei 9.709 de 18 de novembro de 1998. Regulamenta
a execuo do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituio Federal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 22 nov.2008.
168
549
169
553
uma
declarao de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada e se manifesta pelo
depsito do projeto em mos da autoridade competente. No propriamente uma fase no
processo legislativo, mas o ato que o desencadeia.
554
552
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. 4. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2001, p.
144.
553
Ibid., p. 206.
554
Ibid., p. 206.
555
SILVA, Jos Afonso da. O sistema representativo, democracia semidireta e democracia participativa. Revista
do Advogado, So Paulo, n. 73, ano XXII, p. 94-108, nov. 2003, p. 99.
556
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, cit., p. 828.
557
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo, cit., p. 207.
170
mediante petio assinada por 100.000 pessoas com direito de votar558 (o que no
admitido na Constituio brasileira). Nos Cantes, a iniciativa popular admitida em
qualquer matria.
559
popular.560 Na Itlia, permite-se que 50.000 eleitores aptos a votar nas eleies para a
Cmara dos Deputados apresentem considerao do Parlamento projeto de lei, j
estruturado em artigos.561 Por fim, a Constituio austraca determina que o governo
submeta ao Parlamento toda iniciativa subscrita por pelo menos 200.000 eleitores ou pela
metade do eleitorado de trs provncias. Trata-se, pois, de uma iniciativa indireta, vez que
o governo que apresenta o projeto. 562
Ora, conforme assente no texto constitucional, todo poder emana do povo,
que pode, inclusive, exerc-lo diretamente. Obviamente isso s ocorre nos casos previstos
na Constituio, dentre eles a iniciativa popular, instrumento da democracia semidireta,
que , na verdade, democracia representativa com alguns institutos de participao direta
do povo nas funes de governo, dando origem ao que se chama de democracia
participativa.563 Assim, quando os representantes do povo permanecem inertes, deixando
de produzir as normas necessrias plena eficcia dos dispositivos constitucionais, surge a
prerrogativa do povo de exercer diretamente essa soberania. Desse modo, a iniciativa
popular tambm uma forma de suprimento das omisses normativas e de efetividade
constitucional.
Ocorre, porm, que a iniciativa um ato coletivo, pois deve ser subscrita
por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.564 De
acordo com esses critrios e com os atuais dados do eleitorado brasileiro, segundo
estatsticas do Tribunal Superior Eleitoral, seriam necessrias 1.316.951 assinaturas, sem
contar os critrios de distribuio dentro do territrio nacional, vez que o Brasil contava
558
171
com 131.695.030 eleitores em outubro de 2009.565 Da por que alguns autores chegam a
dizer que a iniciativa popular um instituto decorativo. 566
De fato pouqussimas leis so frutos de iniciativa popular, podendo-se citar
raros casos como a Lei 8.930/94, que alterou a lei dos crimes hediondos (Lei 8.072/90)
para incluir nesse rol o homicdio qualificado, e a Lei 9.840/99, que alterou as Leis
9.504/97 e 4.737/65 (Cdigo Eleitoral) para permitir a cassao do registro do candidato
ou do diploma caso comprovada a captao ilcita de votos. Atualmente encontra-se em
trmite na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar n. 518, de 2009, que
inclui novas hipteses de inelegibilidade, em especial dos candidatos que tiverem
condenao judicial, mesmo em primeira instncia, ou denncia recebida por crimes contra
a economia popular, a f pblica, os costumes, a administrao pblica, o patrimnio
pblico, o meio ambiente, a sade pblica, o mercado financeiro, trfico de entorpecentes,
dentre outros.
Portanto, os critrios impostos pela Constituio, bem como a estatstica dos
projetos aprovados mediante iniciativa popular, demonstram que, se no chega a ser um
instituto meramente figurativo, sua efetividade muito pequena. Alm disso, a iniciativa
popular no se exerce nas matrias que tm iniciativa reservada, do que j se exclui sua
hiptese de incidncia sobre um vasto campo normativo.
Por isso, j se tornaram comuns as propostas de alterao do art. 61, 2, da
Constituio Federal para flexibilizao desses requisitos. A ttulo de exemplo, Andr
Puccinelli Jnior, em dissertao sobre o assunto, prope emenda constitucional que altere
a redao do 2 do art. 61 da Constituio Federal e lhe acrescente um novo pargrafo,
nos seguintes termos:
2 Os projetos de lei de iniciativa popular, subscritos por, no mnimo,
cinqenta mil eleitores, sero apreciados em regime de urgncia, nos
termos do 2, do art. 64, sobrestando-se as demais deliberaes e o
perodo de recesso parlamentar, depois de escoado o prazo mximo de
cem dias, at ser ultimada a votao.
3 Nos casos de iniciativa reservada, se os rgos ou as autoridades
competentes no submeterem o projeto de lei ao Congresso Nacional
dentro do prazo constitucionalmente previsto ou no decorrer da sesso
legislativa anual, os rgos e agentes indicados no caput deste artigo
podero apresent-lo, correndo sua apreciao nos termos estabelecidos
no pargrafo anterior.567
565
BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br>. Acesso em: 07 dez. 2009.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo, cit., p. 207.
567
PUCCINELLI JNIOR, Andr. A omisso legislativa inconstitucional e a responsabilidade do Estado
legislador, cit., p. 207.
566
172
568
SALGADO, Eneida Desiree. Iniciativa popular de leis: as proposies, o positivado e o possvel. Revista de
Informao Legislativa, Braslia, ano 43, n. 169, p. 95-100, jan./mar 2006, p. 98-99.
569
BONAVIDES, Paulo. A primeira emenda Constituio por iniciativa popular. Revista de Informao
Legislativa, Braslia, ano 45, n. 179, p. 53-55, jul./set. 2008, p. 54-55.
570
BRASIL. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de Legislao Participativa. O menor
caminho entre os interesses da populao e a Cmara dos Deputados. 3. ed. Braslia: Edies Cmara, 2009.
571
BRASIL. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Regimento interno da Cmara dos Deputados.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 07 dez. 2009.
173
BRASIL. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Regimento interno da Cmara dos Deputados.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 07 dez. 2009.
573
MORAES, Alexandre de. Reforma Poltica do Estado e Democratizao. Revista de Direito Constitucional e
Internacional, So Paulo, ano 8, n. 32, p. 116-143. jul./set.2000, p. 120-121.
574
Ibid., p. 123 e 137.
174
popular uma forma de transferir aos cidados a prerrogativa de suprir a omisso daqueles
que detm o poder e o dever de incitar o processo legislativo e que permanecem inertes.
Mas isso, em tese, vez que as dificuldades para sua implementao so muito grandes.
Por outro lado, uma grande diminuio do nmero de assinaturas
necessrias no parece ser o caminho, pois diminuiria a fora do projeto. preciso lembrar
que se trata apenas de uma iniciativa, no garantia de aprovao. Se o projeto no for fruto
de uma considervel mobilizao popular, dificilmente seguir o tortuoso trmite dentro do
Congresso Nacional at sua aprovao. No se pode perder de vista que a participao
popular no quebra o monoplio estatal da produo do Direito, mas obriga o Estado a
elaborar o seu Direito de forma emparceirada com os particulares e justamente atravs
dessa parceria para se trabalhar o fenmeno jurdico, no plano de sua criao, que se pode
entender a locuo Estado Democrtico de Direito. 575
Os pases europeus citados, embora exijam um nmero de assinaturas bem
menor, tm populao muito inferior brasileira. J nos Estados Unidos, informa
Alexandre Navarro Garcia que:
Com variaes em funo do eleitorado de cada Estado, o nmero de
assinaturas necessrias para iniciativa nos Estados Unidos,
diferentemente da Sua, onde o total nico, pode ter como base um
valor fixo ou o nmero de votantes nas ltimas eleies na circunscrio.
Para apresentao de iniciativas constitucionais, exige-se quatro por
cento em North Dakota e quinze por cento em Wyoming. Para legislao
ordinria local, North Dakota exige apenas dois por cento. Adepto do
mecanismo desde 1914, o Estado registrou, de 1950 a 1970, setenta e
cinco ocorrncias de textos ordinrios. Na Califrnia, so necessrios,
para alterao legislativa local, cinco por cento do eleitorado que votou
nas ltimas eleies para governador. Se a mudana for constitucional o
quorum de oito por cento.576
BRITTO, Carlos Ayres. Distino entre controle social do poder e participao popular, cit., p. 87.
GARCIA, Alexandre Navarro. Democracia semidireta: referendo, plebiscito, iniciativa popular e legislao
participativa. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 42, n. 166, p. 9-22, abr./jun. 2005, p. 15.
577
Ibid., p. 14.
576
175
176
6 DIREITO COMPARADO
578
da
Repblica
Portuguesa.
Disponvel
em:
177
arts. 281 e 282 e da inconstitucionalidade por omisso no art. 283. Com relao a esta
ltima, o texto constitucional estabelece apenas um sistema de fiscalizao abstrata, nada
prescrevendo semelhana do mandado de injuno brasileiro579 (isto , sem contar com a
tese discordante de Jorge Pereira da Silva, analisada anteriormente, que defende a
possibilidade da fiscalizao em concreto da inconstitucionalidade por omisso no direito
lusitano).
Mas, de qualquer forma, deve-se ao direito portugus e, em especial,
Constituio portuguesa de 1976, o desenvolvimento do controle da inconstitucionalidade
por omisso. Segundo Canotilho, bem ou mal os textos constitucionais tendem a
incorporar ordens legiferantes, dirigidas ao legislador, visando densificar a disciplina dos
preceitos constitucionais. De tal constatao advm o questionamento acerca de qual a
reao da ordem jurdico-constitucional ao silncio legislativo. E como aponta o autor,
em termos de direito comparado, a Constituio portuguesa de 1976 e a Constituio
brasileira de 1988 constituem excepes a um dogma correntemente firmado: existe apenas
inconstitucionalidade por ao e s esta susceptvel de controlo, pelo menos
jurisdicional.580
Originalmente, a Constituio portuguesa preceituava, no art. 279, que
quando a Constituio no estiver a ser cumprida por omisso das medidas legislativas
necessrias para tornar exeqveis as normas Constitucionais, o Conselho da Revoluo
poder recomendar aos rgos legislativos competentes que as emitam em tempo
razovel. Com tal artigo, a fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso foi
introduzida no direito portugus, embora timidamente, como uma possibilidade de o
representante da legalidade revolucionria o ento Conselho da Revoluo poder fazer
recomendaes, mais ou menos firmes, aos rgos legislativos democraticamente
legitimados.581 Nas constituies portuguesas anteriores, essencialmente liberais ou
constituies-limite ao invs de constituies-programa, no constava tal instituto. S
com a constituio dirigente, de 1976, fortaleceu-se a idia de fiscalizar a omisso
constitucional.582
579
Cf. MEDEIROS, Rui. A fora expansiva do conceito de norma no sistema portugus de fiscalizao
concentrada da constitucionalidade. In: Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques
Guedes. Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 183.
580
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Tomemos a srio o silncio dos poderes pblicos: o direito emanao
de normas jurdicas e a proteo judicial contra as omisses normativas, cit., p. 352.
581
Ibid., p. 355.
582
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 139-140.
178
583
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 141.
584
Sous lempire de la Constitution du 2 avril 1976, promulgue la sute de la Revolucion des Oeillets, le
systme portugais de justice constitutionnele combinait um contrle policito-militaire et um contle juridictionnel
et, o sein de ce dernier, un controle diffus et un contle concentre. Il a fallu quintervienne la rvision
constitutionnelle de 1982 pour voir l systme se rapprocher du modle europen, sans pour autant saligner
totalement sur se modle. VERDUSSEN, Marc. Le recours des particuliers devant le juge constitutionnel dans une
perspective comparative. In: DELPRE, Francis. Le recours des particuliers devant de juge constitutionnel:
journe d'tudes sous la direction de Francis. Paris: Economica, 1991, p. 186.
585
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 142.
586
PORTUGAL. Constituio (1976). Constituio da Repblica Portuguesa, cit.. Acesso em 20 jul. 2009.
179
588
ao o rgo administrativo omisso, inclusive fixando o prazo de trinta dias para adoo
das providncias necessrias, o que no encontra correspondente no instituto portugus,
que menciona apenas a cincia ao rgo legislativo competente.
Outrossim, como observou Canotilho, outra diferena fundamental entre os
dois textos diz respeito ao objecto da inconstitucionalidade por omisso. No texto
portugus fala-se de omisses de medidas legislativas necessrias, enquanto no texto
brasileiro se alude a omisso de medida para tornar efectiva norma constitucional.589
587
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas, cit., p.
143.
588
PORTUGAL. Constituio (1976). Constituio da Repblica Portuguesa, cit. Acesso em 20 jul. 2009.
589
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Tomemos a srio o silncio dos poderes pblicos: o direito emanao
de normas jurdicas e a proteo judicial contra as omisses normativas, cit., p. 354.
180
Jorge Pereira da Silva tece fortes crticas ao modelo portugus, que estaria
longe de ser eficaz. As razes, segundo ele, esto, em primeiro lugar, em uma concepo
redutora da inconstitucionalidade por omisso presente no art. 283, identificando-a apenas
como o desrespeito do dever de concretizao de normas constitucionais, quando h outros
deveres especficos de atuao legislativa, sobretudo em matria de direitos, liberdades e
garantias, nas quais confiou-se muito na auto-suficincia das normas constitucionais. Em
segundo lugar, o autor coloca a limitao da legitimidade ativa a apenas trs entidades, o
que teria nascido da vitria, na reviso de 1982, da idia de que no teria sentido atribuir
legitimidade ativa para aqueles que tm poder de iniciativa para propor as leis. E, em
terceiro lugar, os reduzidos poderes que detm o Tribunal Constitucional caso constatada a
inconstitucionalidade,590 problema, alis, que tambm enfrentado no direito
constitucional brasileiro.
Paralelamente fiscalizao abstrata da inconstitucionalidade por omisso,
os dois ordenamentos conjugam a regra de aplicabilidade imediata dos direitos e garantias
fundamentais. De fato, dispe a Constituio Portuguesa de 1976, no art. 18, que trata da
fora jurdica, em seu n. 1, que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos,
liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e
privadas.591
Ademais, embora seja evidente que o Constituinte brasileiro inspirou-se no
precedente portugus de quebra do dogma da existncia apenas da inconstitucionalidade
por ao, parece ter ido um pouco mais alm, com a criao, tambm, do mandado de
injuno, no previsto na Constituio lusitana.
No campo das omisses relativas, a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional portugus tem se mostrado bastante frtil em matria de decises aditivas,
apesar das controvrsias existentes na doutrina portuguesa.592 O Tribunal Constitucional
tem proferido decises com efeitos aditivos, tanto em controle difuso, quanto em controle
abstrato com fora geral. O campo do direito segurana social tem sido terreno frtil para
aquela corte.593 Como exemplo, os Acrdos do Tribunal Constitucional n 203/86 e 12/88,
tratam da mesma questo, em controle concreto e em controle abstrato, respectivamente.
No Acrdo 203/86, julgou-se inconstitucional norma que, ao reger a atualizao de
590
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas, cit., p. 143-148.
PORTUGAL. Constituio (1976). Constituio da Repblica Portuguesa, cit. Acesso em 22009.
592
Conforme j exposto no Capitulo 4.
593
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas, cit., p. 213.
591
181
De
595
594
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas, cit., p. 213.
CAPTULO IV. Responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa.
Artigo 15. Responsabilidade no exerccio da funo poltico-legislativa. 1 - O Estado e as regies autnomas so
civilmente responsveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos
cidados por actos que, no exerccio da funo poltico-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a
Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor reforado. PORTUGAL.
Ministrio Pblico. Procuradoria Geral-Distrital de Lisboa. Lei 67 de 31 de dezembro de 2007. Aprova o regime
da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Disponvel em:
<http://www.pgdlisboa.pt>. Acesso em: 22 jul. 2009.
596
PORTUGAL. Ministrio Pblico. Procuradoria Geral-Distrital de Lisboa. Lei 67 de 31 de dezembro de 2007.
Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Disponvel em:
<http://www.pgdlisboa.pt>. Acesso em 22 jul. 2009.
595
182
597
183
607
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas e o direito da Unio Europia, cit., 24-25 (grifos da autora).
603
Ibid., p. 61.
604
GARCIA, Antonio Dias. Da responsabilidade civil objectiva do Estado e demais entidades pblicas. In:
QUADROS, Fausto (Coord.). Responsabilidade civil extracontratual da Administrao Pblica. Coimbra:
Almedina, 1995, p. 208.
605
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas e o direito da Unio Europia, cit, p. 29.
606
Ibid., p. 59.
607
Ibid., p. 60.
184
608
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas e o direito da Unio Europia, cit , p. 61.
185
De fato,
partindo
de uma posio
contrria
fiscalizao
da
inconstitucionalidade por omisso e sem meios processuais especficos para tanto (ao
contrrio de Brasil e Portugal), o Tribunal Constitucional foi progressivamente
ultrapassando barreiras e abrindo-se ao controle das omisses legislativas.610
Na sentena de 19 de dezembro de 1951, o Tribunal Constitucional Federal
alemo foi chamado a decidir um recurso de queixa constitucional em que um cidado
incapacitado para trabalhar e privado de outros meios de subsistncia alm de uma
pequena penso mensal para manter seus trs filhos recorreu ao Tribunal reclamando ao
juiz constitucional que se pronunciasse no sentido de que o legislador, ao no assegurar
uma mais adequada subsistncia, havia violado diferentes direitos fundamentais
proclamados na Lei Fundamental. O Tribunal se pronunciou no sentido de que, da sujeio
constituio e particularmente aos direitos fundamentais, poderiam surgir para os rgos
judiciais e administrativos concretas obrigaes de atuar, cuja inobservncia poderia
conduzir a uma autntica omisso inconstitucional lesiva de direitos fundamentais. Porm,
na mesma deciso, o Tribunal, em linha de princpio, excluiu que uma inao do legislador
poderia dar lugar a uma omisso inconstitucional.611
Mas a partir dos anos de 1958 e 1959, nas decises de 20 de fevereiro de
1957 e 11 de junho de 1958, ditadas em recursos de queixa constitucional, o Tribunal
609
186
abandou
suas
primeiras
posies,
admitindo
de
modo
inequvoco
que
612
legislativas
por
el
187
instituto pode ser ajuizado tanto em face de uma ao, como de uma
omisso que importe em afronta a direito fundamental.
E acrescenta que
[...] na apreciao do Verfasungsbeschwerde, a mora legislativa pode
ser declarada inconstitucional pelo Poder Judicirio, competindo a este
proferir soluo satisfatria ao caso sub judice. Neste sentido, o
Judicirio tutela o direito violado por omisso do legislador, sem prejuzo
de que o Legislativo, no futuro, exera suas atribuies constitucionais.
616
616
188
619
TUCCI, Rogrio Lauria; TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Constituio de 1988 e processo: regramentos e
garantias constitucionais do processo. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 152.
620
Ibid., p. 152.
621
MACIEL, Adhemar Ferreira. Mandado de injuno e inconstitucionalidade por omisso. In: TEIXEIRA,
Slvio de Figueiredo (Coord.). Mandados de segurana e de injuno: estudos de direito-processual
constitucional em memria de Ronaldo Cunha Campos. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 382-383.
622
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos, cit., p. 56.
623
Ibid., p. 57.
624
Ibid., p. 58.
189
628
625
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos, cit., p. 60.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, cit., p. 1125.
627
Ibid., p. 1125.
628
Nesse sentido, dizendo que o Verfasungsbeschwerde, de certo modo, lembra o mandado de injuno, cite-se:
MACIEL, Adhemar Ferreira. Mandado de injuno e inconstitucionalidade por omisso. In: TEIXEIRA, Slvio de
Figueiredo (Coord.). Mandados de segurana e de injuno: estudos de direito-processual constitucional em
memria de Ronaldo Cunha Campos. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 382.
626
190
629
PFEIFFER, Roberto Augusto Castelhanos. Mandado de Injuno. So Paulo: Atlas, 1999, p. 36-37.
NUNO, Rogrio. A lei fundamental da Repblica Federal da Alemanha. Coimbra: Coimbra Editora, 1996, p. 124.
631
Cf. CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, v.
1, cit., p. 382.
632
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, t. IV, cit., p. 311.
630
191
nova legislao compatvel com o princpio da igualdade, alm de determinar, desde que
seja possvel, o bloqueio da aplicao de lei at a aprovao de nova regulamentao. 633
Entretanto, a mera verificao de inconstitucionalidade no regra absoluta
no direito alemo que, em alguns casos, tambm admite as decises modificativas. Nos
casos em que o legislador no dispe de uma liberdade de escolha o Tribunal
Constitucional Federal alemo aceita a utilizao de uma sentena modificativa. o que
acontece, informa Rui Medeiros, quando a Constituio impe uma determinada forma de
correco da desigualdade ou quando, por outras razes, se possa afirmar que o legislador
seguiria determinado caminho caso tivesse previsto o juzo de inconstitucionalidade.
Porm, completa o autor, no sendo evidente aquilo que o legislador teria ou deveria ter
feito, resta ao Tribunal Constitucional a mera declarao da incompatibilidade da lei.634
A criao de meios para se controlar a omisso inconstitucional mesmo sem
a expressa previso constitucional, exemplo de como superar objees processuais para
propiciar aos cidados a efetividade constitucional e tambm prova de que a existncia de
um meio especfico no pode ser utilizada como desculpa para a no criao de novos
meios, j que no raro se v na jurisprudncia brasileira a alegao de que determinada via
de controle no possvel, pois j existe via especfica.
633
192
635
638
Vale
lembrar que tal ao visa, justamente, amparar os direitos e liberdades garantidos pela
Constituio espanhola 639 , de modo que sua utilizao bem reveladora da conexo entre
635
Traduo nossa do original: 1. Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al
resto del ordenamiento jurdico. 2. Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida
poltica, econmica, cultural y social. 3. La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos. RODRIGUEZ, Jos Manuel Martnez-Pereda et al. Contitucin
Espaola: com las doctrinas del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo Y Tribunal Europeo de los
Derechos Humanos, los Tratados internacionales suscritos por Espaa y la relacin de las leys dictadas en
desarrollo de la Constitucin. Madri: Editorial Colex, 1997, p. 29.
636
RODRIGUEZ, Jos Manuel Martnez-Pereda et al. Contitucin Espaola., cit., p. 30.
637
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteo jurisdicional contra omisses legislativas...., cit., p. 134.
638
Ibid., p. 136.
639
Artculo 161. 1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdiccin en todo el territorio espaol y es competente
para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de
ley. La declaracin de inconstitucionalidad de una norma jurdica con rango de ley, interpretada por la
jurisprudencia, afectar a sta, si bien la sentencia o sentencias recadas no perdern el valor de cosa juzgada.
b) Del recurso de amparo por violacin de los derechos y libertades referidos en el artculo 53, 2, de esta
Constitucin, en los casos y formas que la ley establezca. RODRIGUEZ, Jos Manuel Martnez-Pereda et al.
Contitucin Espaola, cit., 620.
193
a censura das omisses violadoras da Lei Fundamental e a defesa dos direitos dos
cidados.640
O incidente de inconstitucionalidade encontrou dificuldades para ser
admitido no controle das omisses, pois a Constituio diz que esse instrumento deve ser
interposto contra norma com categoria de lei.
641
640
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas:
contributo para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit., p. 192.
641
Eis a redao do art. 163: Cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que una norma con rango de
ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitucin, plantear la cuestin
ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn
caso sern suspensivos. RODRIGUEZ, Jos Manuel Martnez-Pereda et al. Contitucin Espaola, cit., 635-636.
642
SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas: contributo
para uma teoria da inconstitucionalidade por omisso, cit , p. 135-136.
643
PUENTE, Marcos Gmez. La inactividad del legislador: una realidad susceptible de control. Madrid:
McGrall Hill, 1997. p. 89-90.
644
RUIZ, Maria Angeles Ahumada. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas. Revista del
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, n. 8, p. 169-194, enero-abril/1991, p. 182.
194
645
RUIZ, Maria Angeles Ahumada. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas, cit., p. 180.
Ibid., p. 186.
647
Ibid., p 180.
648
REVORIO, Francisco Javier Das. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas relativas en el
derecho comparado europeo. Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, ano 21, n. 61, p. 81-130,
enero/abril 2001, p. 108.
649
RUIZ, Maria Angeles Ahumada. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas, cit, p. 180.
650
REVORIO, Francisco Javier Das. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas relativas en el
derecho comparado europeo, cit., p. 118.
651
GAVARA DE CARA, Juan Carlos. El control de las omisiones del poder pblico en materia de derechos
fundamentales. Uned: Revista de Derecho Poltico, Madrid, n. 69, p. 95-130, 2007, p. 100-101.
646
195
CONCLUSES
196
omisso
normativa
inconstitucional
decorrente
do
197
198
199
200
201
202
demonstra que a iniciativa popular tem se mostrado pouco efetiva, por conta das rigorosas
exigncias previstas para sua utilizao. Soluo estaria em se abrandar tais exigncias,
mas no a ponto de eliminar a fora imprimida pela mobilizao popular. Alm disso, nada
impediria que algumas entidades de direito privado que representem parte da populao ou
categoria interessada no projeto de lei tivessem a iniciativa extraordinria do projeto,
quando declarada a inconstitucionalidade por omisso pelo Judicirio e no fosse tomada
nenhuma providncia pelo Legislativo. Nesta hiptese, poderiam, por exemplo, ter tal
iniciativa as confederaes sindicais e as entidades de classe de mbito nacional, que, se
nos termos do art. 103, IX, da Constituio Federal, podem iniciar o processo jurisdicional
de controle da inconstitucionalidade por omisso, no apresentam motivos para que, diante
da mesma hiptese de omisso, no possam iniciar o processo legislativo para que ela seja
suprida.
De todo o exposto, conclui-se que h meios e alternativas para
promover, mesmo que gradualmente, a efetividade das normas constitucionais, o que exige
comprometimento da sociedade e dos juristas para a consolidao e desenvolvimento
desses meios, contribuindo, assim, para a concretizao de um real Estado Democrtico de
Direito.
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219
Assembleia da Repblica
Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro
Aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais
Entidades Pblicas
A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea c) do artigo 161. da
Constituio, o seguinte:
Artigo 1.
Aprovao
aprovado o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais
Entidades Pblicas, que se publica em anexo presente lei e que dela faz parte integrante.
Artigo 2.
Regimes especiais
1 - O disposto na presente lei salvaguarda os regimes especiais de responsabilidade civil
por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa.
2 - A presente lei prevalece sobre qualquer remisso legal para o regime de
responsabilidade civil extracontratual de direito privado aplicvel a pessoas colectivas de
direito pblico.
Artigo 3.
Pagamento de indemnizaes
1 - Quando haja lugar ao pagamento de indemnizaes devidas por pessoas colectivas
pertencentes administrao indirecta do Estado ou administrao autnoma e a
competente sentena judicial no seja espontaneamente executada no prazo mximo de 30
dias, o crdito indemnizatrio s pode ser satisfeito por conta da dotao oramental
inscrita ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) a
ttulo subsidirio quando, atravs da aplicao do regime da execuo para pagamento de
quantia certa regulado na lei processual civil, no tenha sido possvel obter o respectivo
pagamento junto da entidade responsvel.
2 - O disposto no nmero anterior no prejudica a possibilidade de o interessado solicitar
directamente a compensao do seu crdito com eventuais dvidas que o onerem para com
a mesma pessoa colectiva, nos termos do artigo 170. do Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos, sem necessidade de solicitar previamente a satisfao do seu crdito
indemnizatrio atravs da aplicao do regime da execuo para pagamento de quantia
certa previsto na lei processual civil.
3 - Nas situaes previstas no n. 1, caso se mostrem esgotadas as providncias de
execuo para pagamento de quantia certa previstas na lei processual civil sem que tenha
sido possvel obter o respectivo pagamento atravs da entidade responsvel, a secretaria do
tribunal notifica imediatamente o CSTAF para que emita a ordem de pagamento da
220
221
ANEXO
REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
E DEMAIS ENTIDADES PBLICAS
CAPTULO I
Disposies gerais
Artigo 1.
mbito de aplicao
1 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de
direito pblico por danos resultantes do exerccio da funo legislativa, jurisdicional e
administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que no esteja previsto em
lei especial.
2 - Para os efeitos do disposto no nmero anterior, correspondem ao exerccio da funo
administrativa as aces e omisses adoptadas no exerccio de prerrogativas de poder
pblico ou reguladas por disposies ou princpios de direito administrativo.
3 - Sem prejuzo do disposto em lei especial, a presente lei regula tambm a
responsabilidade civil dos titulares de rgos, funcionrios e agentes pblicos por danos
decorrentes de aces ou omisses adoptadas no exerccio das funes administrativa e
jurisdicional e por causa desse exerccio.
4 - As disposies da presente lei so ainda aplicveis responsabilidade civil dos demais
trabalhadores ao servio das entidades abrangidas, considerando-se extensivas a estes as
referncias
feitas
aos
titulares
de
rgos,
funcionrios
e
agentes.
5 - As disposies que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas
de direito pblico, bem como dos titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes, por
danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, so tambm aplicveis
responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores,
titulares de rgos sociais, representantes legais ou auxiliares, por aces ou omisses que
adoptem no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou que sejam reguladas por
disposies ou princpios de direito administrativo.
Artigo 2.
Danos ou encargos especiais e anormais
Para os efeitos do disposto na presente lei, consideram-se especiais os danos ou encargos
que incidam sobre uma pessoa ou um grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas, e
anormais os que, ultrapassando os custos prprios da vida em sociedade, meream, pela
sua gravidade, a tutela do direito.
Artigo 3.
Obrigao de indemnizar
1 - Quem esteja obrigado a reparar um dano, segundo o disposto na presente lei, deve
reconstituir a situao que existiria se no se tivesse verificado o evento que obriga
reparao.
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223
224
CAPTULO III
Responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional
Artigo 12.
Regime geral
Salvo o disposto nos artigos seguintes, aplicvel aos danos ilicitamente causados pela
administrao da justia, designadamente por violao do direito a uma deciso judicial em
prazo razovel, o regime da responsabilidade por factos ilcitos cometidos no exerccio da
funo administrativa.
Artigo 13.
Responsabilidade por erro judicirio
1 - Sem prejuzo do regime especial aplicvel aos casos de sentena penal condenatria
injusta e de privao injustificada da liberdade, o Estado civilmente responsvel pelos
danos decorrentes de decises jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais
ou injustificadas por erro grosseiro na apreciao dos respectivos pressupostos de facto.
2 - O pedido de indemnizao deve ser fundado na prvia revogao da deciso danosa
pela jurisdio competente.
Artigo 14.
Responsabilidade dos magistrados
1 - Sem prejuzo da responsabilidade criminal em que possam incorrer, os magistrados
judiciais e do Ministrio Pblico no podem ser directamente responsabilizados pelos
danos decorrentes dos actos que pratiquem no exerccio das respectivas funes, mas,
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quando tenham agido com dolo ou culpa grave, o Estado goza de direito de regresso contra
eles.
2 - A deciso de exercer o direito de regresso sobre os magistrados cabe ao rgo
competente para o exerccio do poder disciplinar, a ttulo oficioso ou por iniciativa do
Ministro da Justia.
CAPTULO IV
Responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa
Artigo 15.
Responsabilidade no exerccio da funo poltico-legislativa
1 - O Estado e as regies autnomas so civilmente responsveis pelos danos anormais
causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados por actos que, no
exerccio da funo poltico-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a
Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor
reforado.
2 - A deciso do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de
norma jurdica ou sobre a sua desconformidade com conveno internacional, para efeitos
do nmero anterior, equivale, para os devidos efeitos legais, a deciso de recusa de
aplicao ou a deciso de aplicao de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou
desconformidade com conveno internacional haja sido suscitada durante o processo,
consoante
o
caso.
3 - O Estado e as regies autnomas so tambm civilmente responsveis pelos danos
anormais que, para os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados, resultem
da omisso de providncias legislativas necessrias para tornar exequveis normas
constitucionais.
4 - A existncia e a extenso da responsabilidade prevista nos nmeros anteriores so
determinadas atendendo s circunstncias concretas de cada caso e, designadamente, ao
grau de clareza e preciso da norma violada, ao tipo de inconstitucionalidade e ao facto de
terem sido adoptadas ou omitidas diligncias susceptveis de evitar a situao de ilicitude.
5 - A constituio em responsabilidade fundada na omisso de providncias legislativas
necessrias para tornar exequveis normas constitucionais depende da prvia verificao de
inconstitucionalidade por omisso pelo Tribunal Constitucional.
6 - Quando os lesados forem em tal nmero que, por razes de interesse pblico de
excepcional relevo, se justifique a limitao do mbito da obrigao de indemnizar, esta
pode ser fixada equitativamente em montante inferior ao que corresponderia reparao
integral dos danos causados.
CAPTULO V
Indemnizao pelo sacrifcio
Artigo 16.
Indemnizao pelo sacrifcio
O Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico indemnizam os particulares a
quem, por razes de interesse pblico, imponham encargos ou causem danos especiais e
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