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Concebe-se poltica pblica como um curso proposital de ao seguida por um ator ou conjunto
de atores ao lidarem com um problema ou questo. Essa definio envolve dois elementos:
decises tomadas por um conjunto de atores, no um ator isolado, e a ligao entre ao do
governo e a percepo da existncia de um problema ou questo que requer ao. A poltica
pblica vista, ento, como um fenmeno complexo constitudo em inmeras decises tomadas
por inmeros indivduos e rgos (ANDERSON apud HOWLETT; RAMESH, 1996).
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Para Saraiva (2006), a poltica pblica envolve um fluxo de decises pblicas, orientado a manter
o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Envolve
decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no
tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influem na deciso.
Pode-se dizer que um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas
ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida
social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos
necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DAS POLTICAS PBLICAS
COMPORTAMENTAL: implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima
de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular;
Poltica pblica geralmente envolve mais que uma deciso e requer diversas aes
estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.
Deciso poltica corresponde a uma escola dentre o conjunto de possveis alternativas,
conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou
menos grau uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis.
ATORES POLTICOS
Segundo Rua (1998), os atores polticos so os envolvidos na poltica, ou melhor, nos conflitos
em torno da alocao de bens e recursos pblicos . So aqueles cujos interesses sero afetados,
positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma poltica pblica qualquer.
O critrio mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em
questo, ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses
diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.
Os atores polticos so diversos e possuem caractersticas distintas. Podem ser indivduos ou
grupos e esto tanto dentro da mquina do Estado como na sociedade. Podem ser divididos em
cinco categorias:
Funcionrios eleitos Dividem-se em duas categorias: membros do Executivo e do Legislativo.
O Executivo possui autoridade de formular e implementar as polticas pblicas. Possui vrios
recursos que fortalecem sua posio: controle sobre informao, controle sobre recursos fiscais,
a burocracia que prov conselhos e desenvolve suas preferncias.
O Legislativo, envolve fruns importantes nos quais problemas sociais so enfatizados e
polticas para respond-los so demandadas. No entanto, o potencial das legislaturas geralmente
no se realiza na prtica. Ocorre, muitas vezes, a dominncia do Executivo sobre o Legislativo, e
a natureza do problema tambm afeta o envolvimento da Legislatura no processo poltico. Em
decorrncia, as legislaturas geralmente desempenham pequeno papel no processo de polticas
pblicas.
Funcionrios permanentes A burocracia consiste em um grande nmero de especialistas que
tem tempo e expertise para lidar com questes polticas e cuja principal funo ajudar o
Executivo a desempenhar suas tarefas. Os burocratas so geralmente a pea-chave no processo
de polticas pblicas e as figuras centrais de vrios subsistemas.
Grupos de interesses e grupos de presso - Os grupos de interesse constituem-se por pessoas
que compartilham pelo menos um interesse comum e que atuam em prol do seu objetivo. No
dependem das relaes com entidades pblicas e podem at mesmo prescindir dessas relaes
para a execuo do seu objetivo, caso no busquem a modificao das polticas pblicas.
J os grupos de presso so um conjunto de pessoas ou organizaes que tm como objetivo
influenciar as decises do poder pblico, em especial o Legislativo, em favor de determinados
interesses privados. As presses podem ser exercidas tambm sobre o Executivo, o Judicirio e
os meios de comunicao.
Organizaes de pesquisa - So em geral universidades ou think tanks, organizaes
independentes engajadas em pesquisas multidisciplinares para influenciar as polticas pblicas.
Elas mantm interesse em um amplo conjunto de problemas e empregam uma variedade de
expertise. Sua pesquisa tende a ser direcionada para propor solues prticas para problemas
pblicos ou para achar evidncias para apoiar as posies ideolgicas que defendem. A partir de
anlises crticas, podem ter um impacto notvel sobre as polticas pblicas.
Mdia A mdia em geral tem o potencial de influenciar fortemente as preferncias do governo
e da sociedade na definio e na soluo de problemas. O seu papel na definio da agenda
Estudos dos processos das polticas, em que se dedica ateno s etapas pelas quais passa um
assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse
assunto;
Estudos de produto de uma poltica, que tratam de explicar por que os nveis de despesa ou o
fornecimento de servios variam entre reas;
Estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as anlises para a poltica;
Segundo Howlett e Ramesh (1996), ao tratar da unidade fundamental de anlise nas polticas
pblicas, destacam o indivduo, o grupo ou as instituies. Alm disso, os atores acrescentam
dois mtodos de construo analtica: o mtodo dedutivo e o mtodo indutivo. A partir desses
elementos, os autores constroem a seguinte matriz:
Unidade Fundamental
de anlise
Indutiva
Indivduo
Escolha Pblica
Economia do Bem-Estar
Grupo
Marxismo
Pluralismo/Corporativismo
Instituies
Neo-institucionalismo
Estatismo
TEORIAS DEDUTIVAS: Em geral, as teorias dedutivas partem de leis gerais para situaes
especficas, saem de preposies gerais acerca do funcionamento da sociedade para ento
analisar as polticas pblicas.
Escolha Pblica (Public choice)- Essa perspectiva aplica os princpios da economia neoclssica
ao comportamento poltico. Desse modo, atores polticos, como os econmicos, agem
racionalmente para maximizar suas utilidades, e o nico ator poltico relevante o indivduo.
Buchanam um dos seus principais expoentes e defende que toda a escolha pblica e a teoria
econmica da poltica podem ser resumidas pelo pressuposto de que pessoas devem ser tratadas
como maximizadores racionais de suas utilidades (HOWLETT; RAMESH, 1996).
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Por fim, a estratgia que parece resolver o problema ou que o resolve com o menor custo
selecionada.
so previstas e as
acordo com North (1990), as instituies so as regras do jogo na sociedade ou, mais
formalmente, so os constrangimentos que modelam as interaes humanas. Em consequncia,
elas estruturam os incentivos nas trocas humanas, sejam elas polticas, sociais ou econmicas.
As instituies reduzem as incertezas provendo a estrutura da vida cotidiana. So guia para as
interaes humanas, definindo e limitando o conjunto de escolhas dos indivduos. As instituies
podem ser formais (regras escritas) e informais (convenes e cdigos de comportamento).
Exemplo de Instituies formais e informais
Instituies Formais
Instituies Informais
Direitos de propriedade
Leis Trabalhistas
Para compreender o papel da burocracia, deve-se ter em conta seus recursos especficos, que
lhe permite exercer um protagonismo maior do que o previsto nas anlises tradicionais (Subirats,
2006). Os recursos mais importantes da burocracia so:
A rede de contatos formais e informais que lhe d uma grande acessibilidade e uma notvel
influncia na estrutura administrativa.
no processo de execuo dos programas governamentais que resulta mais clara a influncia
da burocracia sobre o contedo e o alcance desses programas. Na realidade, os objetivos das
polticas pblicas tendem a ser inconsistentes e difusos; os recursos so sempre insuficientes; o
controle muito superficial e formalista; e as circunstncias de trabalho na Administrao
Pblica tendem a ser desencorajadoras.
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das polticas. Os impactos dessas polticas abrangem geralmente setores da economia, sendo ao
longo de linha setoriais que vo se acumulando as decises desse tipo.
Ex.:Limitao das vendas de determinados produtos.
3 Polticas Redistributivas - Assemelham-se s polticas regulares, no sentido de que envolvem
relaes entre amplas categorias de indivduos e em que as decises individuais precisam ser
inter-relacionadas. Ou seja, no podem ser atomizadas ou casusticas como as distributivas. So
diferentes na natureza do impacto, pois atingem categorias do tipo das classes sociais ou algo
prximo: ricos e pobres, grandes e pequenos.
So polticas que atingem um maior nmero de pessoas e impem perdas concretas e a curto
prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros. Assim, a caracterstica
principal deste tipo de poltica so o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso
absolutamente natural, uma vez que seu objetivo so o desvio e o deslocamento conscientes de
recursos financeiros diretos e outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
Ex.: Tributos. Programas habitacionais para populao de baixa renda, previdncia etc.
POLTICAS PBLICAS E SUAS FASES
Conforme Kingdon (2006), a poltica pblica envolve um conjunto de processos, incluindo pelo
menos: 1) o estabelecimento de uma agenda; 2) a especificao das alternativas a partir das
quais as escolhas so feitas; 3) uma escolha final entre essas alternativas, por meio de votao
no Legislativo ou deciso presidencial; 4) a implantao dessa deciso.
1) A formao da Agenda - A construo da agenda envolve um processo de especificaes de
alternativas no qual se restringe o grande conjunto de alternativas possveis a um grupo menor
a partir do qual as escolhas so realmente efetuadas. Deve-se diferenciar a agenda sistmica ou
pblica da agenda do governo ou institucional. A primeira refere-se a agenda da sociedade para
discusso de problemas pblicos. Envolve todas as questes percebidas pela comunidade
poltica como merecedora de ateno pblica. J a agenda do governo ou institucional
composta pelo que visto como problema pelo governo, sobre o qual se precisa fazer algo.
Apenas uma pequena proporo de problemas da agenda sistmica compem a agenda
institucional.
Padres de Formao da agenda
Modelo de iniciao interna: grupos influentes com acesso especial aos decisores iniciam uma
poltica pblica e no necessariamente querem que ela seja expandida e contestada pelo povo.
Para Kingdon (2006), as agendas governamentais so estabelecidas por trs dinmicas de
processos: a dos problemas, a das polticas pblicas e a da poltica.
Poltica Eventos polticos fluem de acordo com dinmica e regras prprias. Desdobramentos
na esfera poltica so poderosos formadores de agenda. Um novo governo, por exemplo, muda
as agendas completamente ao enfatizar as suas concepes dos problemas e suas propostas, o
que torna bem menos provvel que assuntos que no estejam entre outras prioridades recebam
ateno.
Trs elementos principais influenciam uma ideia a ser impulsionada pela poltica:
O clima nacional (national mood): uma situao compartilhada por muitas pessoas ao mesmo
tempo;
Pode ocorrer sem a definio clara do problema ou sem que os formuladores tenham contato
com os grupos afetados.
A formulao e a reformulao de polticas podem ocorrer por longos perodos de tempo sem
que se obtenha apoio suficiente para nenhuma proposta.
Nem todas as decises relativas s polticas pblicas, porm, sero tomadas durante o que se
convencionou chamar de formulao de polticas pblicas. Pode-se dizer, portanto, que o
processo de elaborao de polticas, frequentemente, continua durante a fase de
implementao.
H inmeras razes para deixar algumas decises para o processo de implementao, como
(HILL, 2006):
Considera-se necessrio permitir que decises-chave sejam tomadas s quando todos os fatos
estiverem disponveis para os implementadores;
Acredita-se que os implementadores esto mais bem preparados que os outros para tomar
decises-chave;
sabido que as decises dirias envolvem negociaes e compromissos com grupos poderosos;
pblica em prtica, bem como a elaborao de todos os planos, programas e projetos que
permitiro execut-la. J a execuo da poltica pblica o conjunto de aes destinado a atingir
os objetivos estabelecidos pela poltica. a prtica efetiva, a realizao da poltica.
Os fatores que influenciam a execuo das polticas so:
A execuo das polticas pode ocorrer conforme duas abordagens: o modelo de cima para baixo
(top-down approach) e o modelo de baixo para cima (bottom-up approach). O modelo de cima
para baixo assume que o processo de poltica pode ser visto como uma srie de cadeias de
comando nas quais os lderes polticos articulam uma clara preferncia de poltica pblica que
desenvolvida com altos nveis de especificidade. Comea com decises do governo e no
considera funcionrios de nveis inferiores.
Conforme Rua (1998), neste tipo de abordagem, so quatro as variveis mais importantes: a
natureza da poltica: no pode admitir ambiguidades; - a estrutura de implementao: os elos da
cadeia devem ser mnimos; - a preveno de interferncias externas; - o controle sobre os atores
envolvidos na implementao.
J no modelo de baixo para cima, ao contrrio, ocorre com todos os atores pblicos e privados
envolvidos na implementao de programas, dando nfase participao do pblico-alvo
alcanado pelo programa. Essa perspectiva concentra-se sobre os atores e os rgos em si e suas
interaes, centrada nas aes como mtodo para identificar com mais clareza quem parece
estar influenciando o qu, como e o porqu. Trata-se de uma abordagem mais realista sobre
como ocorre a implementao. Abordam-se as aes como o processo contnuo da interao,
com polticas mutantes e passveis de mudanas, uma estrutura complexa de interaes e um
mundo externo que condiciona a implementao.
3.2 Dificuldades de implementao As principais limitaes do processo de implementao
das polticas so reconhecidas como:
A diversidade dos problemas considerados por um programa pode dificultar sua implementao;
O tamanho e os recursos do grupo alvo tambm afeta a implementao, pois quanto maior e
mais diverso o grupo mais difcil afetar seu comportamento da forma desejada;
No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em cada
estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente
disponvel;
A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre as relaes entre
a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta);
Esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, devem ser
mnimos;
Deve haver uma s agncia implementadora, que no dependa de outras agncias para ter
sucesso; caso haja, a relao de dependncia deve ser mnima em nmero e importncia;
Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos;
Ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar as tarefas a serem
realizadas pelos participantes individualmente;
Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de liderar, efetivamente.
4 Monitoramento e Avaliao
A avaliao pode ter como foco a efetividade (medida do grau de cumprimento dos objetivos
que orientaram a constituio de um determinado programa, tendo como referncia os
impactos na sociedade), a eficcia (medida do grau de cumprimento das metas fixadas para um
determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto) ou a eficincia (medida da
relao entre os recursos efetivamente utilizados para a realizao de uma meta para um
projeto, atividade ou programa frente a padres estabelecidos) de um programa ou projeto.
A avaliao pode ser definida como o exame objetivo, sistemtico emprico dos efeitos da poltica
sobre suas metas em termos de objetivos que pretendem alcanar. Entretanto, os objetivos das
polticas pblicas frequentemente no so definidos de forma clara para descobrir em que
extenso eles foram alcanados.
5 Tipos de Avaliao - As avaliaes de polticas pblicas podem ser classificadas em diversas
categorias, que se diferenciam pela forma em que so conduzidas, os atores envolvidos e seus
efeitos.
5.1.Quanto temporalidade:
Avaliao ex-post: realizada aps consolidao ou na fase final do programa. Normalmente mede
resultados e impactos. As avaliaes de impacto so geralmente mais caras que as avaliaes exante, por exigirem levantamento de dados primrios sobre o pblico-alvo.
5.2 Quanto ao Objeto
Ex.: elevao da qualidade de vida no meio rural, melhoria do abastecimento dos centros
urbanos, aumento da poupana devido reduo das importaes etc.
5.3 Quanto Execuo
Avaliao externa: avaliao realizada por instituies externas. Tende a apresentar maior
credibilidade com o pblico externo por utilizar padres mais rgidos e neutros de anlise.
CONTROLE SOCIAL TRANSPARNCIA E PARTICIPAO
O conceito de cidadania refere-se qualidade do indivduo que dispe dos direitos polticos em
uma dada sociedade. Os direitos, por sua vez, constituem um conjunto de normas
constitucionalmente fixadas, referentes participao popular no processo poltico. Dizem
respeito interveno do cidado na vida pblica de determinado pas.
No Brasil, a participao do cidado no processo poltico ocorre principalmente por meio do
sufrgio, em suas diversas manifestaes. No entanto, a interveno dos cidados como atores
sociais e polticos nas polticas pblicas no Brasil tem se ampliado significativamente nos ltimos
anos.
Os cidados podem ser vistos como atores polticos quando esto envolvidos em conflitos acerca
da alocao de bens e recursos pblicos. A partir da democratizao e da Constituio Federal
de 1988, identifica-se um novo padro na implementao das polticas pblicas no Pas,
sobretudo no que se refere participao e incluso do cidado. As iniciativas dos governos
municipais se ampliam no campo das polticas sociais e do desenvolvimento local.
recursos controlados. Assume-se que os participantes fazem parte das redes para promover seus
prprios objetivos, vistos como essencialmente materiais e objetivamente reconhecveis de fora
da rede.
Federalismo e Descentralizao A descentralizao poltica distingue-se da administrativa, no
apenas pelo tipo diferente de funes exercidas, mas tambm pelo ttulo que caracteriza seu
fundamento. A descentralizao poltica expressa uma ideia de direito autnomo, enquanto que
na descentralizao administrativa especfica temos um fenmeno de derivao dos poderes
administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho poltico-administrativo do Estado. A
descentralizao poltica, porm, no coincide com o federalismo. Um Estado federal ,
certamente, politicamente descentralizado, mas temos Estados politicamente descentralizados
que no so federais. Somente quando a descentralizao assume os caracteres da
descentralizao poltica, podemos comear a falar de federalismo ou de uma real autonomia
poltica das entidades territoriais.
Federalismo e Descentralizao Um Estado federado envolve necessariamente a
descentralizao do poder e possui as seguintes caractersticas: repartio de competncias
entre os diversos nveis, autonomia poltica, autonomia organizacional (autoadministrao) e
autonomia financeira. Assim, caracteriza-se o Estado federado pelo igual nvel jurdico de
convivncia entre o rgo central e os rgos regionais.
Um dos desafios relacionados ao federalismo brasileiro, conforme Anatasia (2004): as enormes
desigualdades de diferentes tipos que atingem os diversos estados brasileiros, agravadas pela
competio predatria entre os estados-membros. A concesso de incentivos financeiros e
fiscais , muitas vezes, utilizada como forma de compensar as desvantagens estruturais e
geogrficas de algumas regies em relao a outras do pas.
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
Polticas Pblicas no Brasil antes da redemocratizao At o incio dos anos 1980, as polticas
pblicas promovidas pelo Estado brasileiro se caracterizavam, em primeiro lugar, pela
centralizao decisria e financeira na esfera federal. Caberia, ento, aos estados e municpios,
quando envolvidos na poltica, o papel de executores das iniciativas formuladas centralmente e
tendia-se a se estabelecer uma articulao entre governos estaduais e municipais e governo
federal baseada na troca de favores de cunho clientelista.
As polticas pblicas eram marcadas, em segundo lugar, pela fragmentao institucional. Havia a
sobreposio de novas agncias e agncias preexistentes sem ocorrer a coordenao de ao
entre os diversos rgos.
Em terceiro lugar, as polticas pblicas sociais tinham carter setorial. Ao longo dos anos 1960,
ocorreu a discriminao das estruturas especializadas em cada rea de atuao governamental:
sade, educao, habitao etc.
A quarta caracterstica das polticas pblicas brasileiras nesse perodo consistia na excluso da
sociedade civil do processo de formulao das polticas, da implementao dos programas e do
controle da ao governamental. Nesse perodo, trs mecanismos principais de articulao entre
o Estado e a sociedade definiam o padro verificado no Brasil: o clientelismo, o corporativismo e
o insulamento burocrtico (FARAH, 2006).
Polticas Pblicas no Brasil aps a redemocratizao J durante os anos 1980, o debate sobre
polticas pblicas e o papel do Estado no Brasil teve como eixos a democratizao dos processos
decisrios e a equidade dos resultados das polticas pblicas, sendo a democratizao vista como
condio de equidade dos resultados.
Enfatizou-se naquele momento a descentralizao e a participao dos cidados na formulao
e na implementao das polticas e para alcanar a universalizao dos direitos sociais. Nesse
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A descontinuidade administrativa, a cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca
alteraes nas polticas em andamento.
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A maioria dos programas existentes peca pela falta de focalizao. Focalizao e seletividade, em
sociedades como a nossa, em que os direitos so universais, mas os recursos so redistribudos
segundo as necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que so, sempre, extremamente
diferenciados.
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