O Novo Mapa da Integrao Latino-Americana: balano e perspectiva

da estratgia da poltica externa brasileira para a regio (2003-2013)

Pedro Silva Barros*
Felippe S. Ramos**

Resumo
O artigo tem por objetivo avaliar as estratgias do Brasil para a integrao regional no marco do redesenho de
suas instituies multilaterais. Primeiro, traa-se um breve histrico das relaes do Brasil com as Amricas e
apresentam-se as caractersticas gerais da poltica externa brasileira executada a partir do governo Lula; em seguida,
discute-se a reorganizao do Mercosul, a consolidao da Unasul e a criao da Celac. Busca-se demonstrar que
esses trs espaos regionais no so concorrentes, mas complementares, formando crculos concntricos de integrao.
Palavras-chave:Integrao latino-americana, Poltica externa brasileira, Mercosul, Unasul, Celac.
Resumen
El Nuevo Mapa de la Integracin Latinoamericana: balance y perspectivas de la estrategia de la
poltica exterior brasilea para la regin (2003-2013) - El artculo tiene por objetivo evaluar las estrategias
de Brasil para la integracin regional en el marco del rediseo de sus instituciones multilaterales. Primero, se dibuja
un breve histrico de las relaciones de Brasil con las Amricas y se presentan las caractersticas generales de la
poltica exterior brasilea ejecutada a partir del gobierno Lula; en seguida, se discute la reorganizacin del Mercosur,
la consolidacin de la Unasul y la creacin de la Celac. Se busca demonstrar que eses tres espacios regionales no
compiten entre si, sino que son complementares, formando crculos concntricos de integracin.
Palabras clave: Integracin latinoamericana, Poltica exterior brasilea, Mercosur, Unasur, Celac.
Abstract
The New Map of the Latin-American Integration: balance and perspectives of the Brazilian foreign
policy strategy for the region (2003-2013) - This article aims to assess the Brazilian strategy for the regional
integration at the moment of a redesign of its multilateral institutions. At first, the article presents a brief history
of Brazils relations with the Americas and stresses the general characteristics of the Brazilian foreign policy of
Lulas administration. Then, the article discusses the reorganization of Mercosur as well as the consolidation of
Unasur and the creation of Celac. It intends to demonstrate that these three regional institutions do not compete
with each other, but complement themselves by creating concentric circles of integration.
Keywords: Latin-American integration, Brazilian foreign policy, Mercosur, Unasur, Celac.

* Titular da Misso do Ipea na Venezuela, professor licenciado do Departamento de Economia da PUC-SP e doutor pelo Programa de
Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina (Prolam) da Universidade de So Paulo.
** Mestre em Sociologia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), diretor do Instituto Surear para a Promoo da Integrao LatinoAmericana e pesquisador bolsista do Programa de Cooperao Internacional vinculado Misso do Ipea na Venezuela.

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1.

Introduo

2.

Os dois mandatos do presidente Luiz Incio Lula da

Silva (2003-2010) e o mandato da presidenta Dilma Rousseff, a partir de 2011, apontam para a construo de uma
nova lgica poltica distinta vigente na dcada de 1990.
Naquele momento, prevalecia, como resposta cmoda
crise do modelo nacional-desenvolvimentista, a poltica de
ajustes estruturais e a chamada reforma do Estado que
reduzia seu poder regulador e sua capacidade de induo
do desenvolvimento. O processo de reconfigurao do Estado, que j no neoliberal, mas tampouco regressou aos
seus traos nacionais-desenvolvimentistas, tem impulsionado a busca por um novo padro de insero internacional. A recuperao paulatina do papel estratgico do
Estado para a promoo do desenvolvimento (capacidade
de investimento do Estado, induo da economia por meio
de bancos e empresas pblicas, etc.) conduz tambm a
mudanas na forma como o Estado apresenta-se no cenrio
internacional: a poltica externa brasileira tem visado a
conformar um Estado assertivo tambm no cenrio mundial
em transformao, identificando-se com o Sul global e promovendo concertaes polticas na regio latino-americana
e sul-americana. As parcerias estratgicas com os pases
emergentes do Sul, no entanto, no implicam em posies
de enfrentamento direto com os pases do mundo desenvolvido. A orientao poltica pelo pacto amplo no mbito
domstico tem, desse modo, sua contraparte na opo externa pela defesa e promoo de reformas graduais tambm no sistema internacional.
Nesse contexto, o mapa geopoltico da Amrica Latina
passou a ser redesenhado por novas iniciativas de integrao. Este artigo busca desenhar os contornos da nova
fase da integrao latino-americana a partir da anlise da
poltica externa brasileira para a regio. Para tanto, trs
projetos de integrao sero postos sob anlise mais acurada: (a) a nova linha poltica do Mercado Comum do Sul
(Mercosul), com ampliao dos espaos de participao e
cidadania at a entrada da Venezuela enquanto membro
pleno do bloco em 2012; (b) a criao e consolidao da
Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul); e (c) a criao
da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac).
O objetivo discutir o impulso dado pelo Brasil criao de mecanismos polticos de concertao intergovernamental com distintos alcances, nveis de institucionalizao e temas abordados como forma de facilitar o maior
fluxo de iniciativas diplomticas e projetos conjuntos devido nova densidade poltica regional no incio do sculo
XXI, com tendncia superao da hegemonia do modelo
liberal de promoo do livre comrcio.

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O Brasil e as Amricas: breve

memria histrica da poltica
brasileira para a regio

Em uma de suas clebres citaes, o filsofo Ortega y

Gasset afirma: yo soy yo y mi circunstancia. O eu
no , nesse sentido, livre construo; forma-se a partir
da relao que constri com o mundo que o cerca e o qual
no teve a possibilidade de escolher. A relao com o que
imposto enquanto circunstncia o espao de liberdade
que tem o sujeito para definir-se perante o mundo. A
circunstncia no elimina a liberdade, mas apresenta o
leque de possibilidades abertas ao criativa do sujeito.
De forma anloga, pode-se dizer que a Amrica do Sul
a circunstncia geogrfica do Brasil, enquanto a Amrica
Latina sua circunstncia cultural e civilizacional. As circunstncias latino-americana e sul-americana da civilizao e territorialidade brasileira no impeliram o Brasil independente, contudo, a buscar relaes mais densas com os
pases vizinhos. Com modelo de desenvolvimento voltado
para fora (FURTADO, 2006), o Brasil do sculo XIX via
em seus vizinhos maior potencial de ameaa do que ganhos
de qualquer natureza. A deciso pelo isolamento relativo
dos pases vizinhos baseava-se, ademais, na baixa densidade econmica das relaes com esses pases. Ainda com
a economia baseada na vocao atlntica, o Brasil tinha
mais relaes econmicas com pases distantes do velho
mundo (Inglaterra, Portugal) e, posteriormente, com os
Estados Unidos (MONIZ BANDEIRA, 2009).
Apenas no sculo XX, com os Estados Unidos alcanando o posto de principal parceiro comercial do Brasil, o
tema do pan-americanismo entra na agenda diplomtica
nacional a partir da gesto do Baro do Rio Branco
frente do Ministrio das Relaes Exteriores (1902-1912)
(ALTERNANI DE OLIVEIRA, 2005). O Brasil passava,
desse modo, a olhar para a Amrica, ainda que a partir
das lentes do pas do Norte.
As Guerras Mundiais impediram o amadurecimento da
poltica pan-americanista, uma vez que, nesse perodo,
aos Estados Unidos interessava principalmente os acontecimentos na Europa. Apenas aps a Segunda Guerra
Mundial, com a criao de organizaes multilaterais mais
slidas do que a antiga Liga das Naes (1919-1946), o
Brasil passou a experimentar uma atuao diplomtica
mais constante e em busca de parcerias consistentes (CERVO; BUENO, 2008). Isso ocorreu tanto no mbito mais
geral das Naes Unidas quanto nos sistemas regionais impulsionados pelos Estados Unidos para manter sua rea
de influncia com base na Doutrina Monroe (1823) e no
Corolrio Roosevelt (1903), como o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), assinado na Colmbia em 1947, e a Organizao dos Estados Americanos
(OEA), criada em 1948 com sede em Washington. A
aliana estratgica com os Estados Unidos inaugurou a
moderna diplomacia e poltica externa brasileira, mas trouxe tambm limitaes prpria expanso do poder nacional, uma vez que a estratgia de insero internacional

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encontrava-se subordinada poltica de uma potncia (MONIZ BANDEIRA, 2009).

Para reduzir essas limitaes, a poltica pan-americanista dos Estados Unidos foi apoiada pelo Brasil principalmente em relao Amrica Central e Caribe, mas
apresentava ressalvas quanto Amrica do Sul, rea que o
Brasil defendia historicamente enquanto espao sem potncias extra-regionais, ainda que com poucos projetos efetivos para consolidar essa posio (MONIZ BANDEIRA,
2009). A maior densidade diplomtica gerada pelo novo
multilateralismo do ps-guerra permitiu, ento, ensaios de
aproximao poltica mais profunda entre os pases latinoamericanos.
O panamericanismo, contudo, passou a sofrer a concorrncia da reemergncia do latino-americanismo, estagnado desde os processos de independncia na Amrica hispnica. Aps a Segunda Guerra Mundial, a afirmao da
hegemonia dos Estados Unidos sobre o mundo capitalista
acabou por, contraditoriamente, abrir oportunidades para
a constituio das bases polticas para a superao das
condies restritivas integrao latino-americana, notadamente a partir da criao da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), em 1948,
com sede em Santiago, no Chile. A inexistncia de um
Plano Marshall para Amrica Latina, a despeito dos apelos de diversos governantes da regio, deixou claro a lderes
nacionalistas populistas e a uma parte da intelectualidade
que os Estados Unidos consideravam a regio como uma
zona segura face ao perigo do comunismo e, destarte, sem
a necessidade de vultosas transferncias econmicas a fundos perdidos (ALTERNANI DE OLIVEIRA, 2005). Geopoliticamente, as zonas prioritrias eram a Europa, centro
do mundo ocidental e destruda pelas guerras, e a sia,
zona de interesse dos comunistas soviticos e, logo, chineses e rica em materiais e recursos estratgicos. Amrica
Latina coube apenas a retrica pan-americanista seguida
de tmidos programas assistencialistas ou de cooperao
especfica (RAMOS, 2012, p.64).
Convergindo com o clima terico-poltico das formulaes da CEPAL, os pases latino-americanos passaram a
submeter paulatinamente a relao estratgica com os Estados Unidos ao prisma do desenvolvimento nacional, ao
invs da exgena agenda de segurana e conteno do comunismo. Nessa nova conjuntura, o presidente Juscelino
Kubitschek (1956-1960) notabilizou-se pela tentativa de
conjugar os apelos do latino-americanismo com a consolidada posio hegemnica dos Estados Unidos e do panamericanismo no continente. Tratou-se da Operao
Pan-Americana (OPA), lanada em 1958, que visou a chamar a ateno do governo norte-americano para a relao
entre segurana e desenvolvimento, isto , o subdesenvolvimento como causa de instabilidades polticas e convulses
sociais (CERVO, 2007). Para tanto, advogava a necessidade de envidar esforos coletivos, com amplo financiamento norte-americano, para promover o desenvolvimento e ampliar a segurana regional. O ento presidente
dos Estados Unidos, Dwight Eisenhower (1953-1961), no
entanto, no patrocinou a ideia. A OPA, porm, mar-

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cou o incio da virada brasileira da defesa de um panamericanismo, no qual ocupava lugar secundrio, para a
promoo da integrao latino-americana, na qual seria
um dos principais players. J em 1960, sob esse clima
poltico, o presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961)
assinou, com outros pases da regio, o Tratado de Montevidu, que criou a Associao Latino-Americana de Livre
Comrcio (Alalc), uma iniciativa de integrao sob influncia das ideias cepalinas (ALTERNANI DE OLIVEIRA,
2005).
A Alalc visava a constituir uma zona regional de livre
comrcio, protegida da competio extra-regional, para
promover economias de escala necessrias expanso e
industrializao das economias nacionais. A consecuo
de seus objetivos pretensiosos, contudo, foi limitada pelas
prprias polticas nacional-desenvolvimentistas em voga
na maior parte dos pases, tambm a partir da influncia
da CEPAL. As barreiras tarifarias, polticas protecionistas
e de substituio de importaes que promoveram o desenvolvimento relativo das economias nacionais ao mesmo
tempo criavam obstculos para iniciativas de integrao
que implicavam em cesso parcial de soberania (reduo
da capacidade de definio nacional da poltica econmica,
industrial e comercial) para o estabelecimento de uma negociao constante de temas considerados centrais para os
governos e economias dos pases scios do bloco.
A ecloso de seguidos golpes na Amrica Latina ao
longo das dcadas de 1960 e 1970 abortou o amadurecimento da integrao que dava seus primeiros passos. A
poltica de busca da cooperao que impulsionou a criao da Alalc deu lugar poltica da desconfiana militar,
relegando a cooperao a casos especficos de operaes
repressivas conjuntas, como a Operao Condor, levada a
cabo pelas ditaduras instaladas no Cone Sul ou quando
necessria para aproveitar recursos estratgicos em reas
fronteirias, como o uso compartilhado dos recursos hdricos da Bacia do Prata acordado entre Brasil, Argentina
e Paraguai em fins da dcada de 1970 (CERVO, 2007).
Grandes iniciativas ou blocos de integrao no eram mais
prioridade da poltica externa dos pases. Como resultado
das dificuldades encontradas para promover a integrao
regional, a Alalc foi refundada em 1980 sob o nome de
Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), com
objetivos mais modestos e pragmticos, passando a funcionar como um acordo amplo sob o qual outras iniciativas
pontuais e mais restritas quanto ao nmero de pases envolvidos poderiam ser impulsionadas.
Os processos de redemocratizao dos anos 1980 trouxeram a cooperao de volta agenda da poltica externa
dos pases. No Brasil, por exemplo, o governo do presidente Jos Sarney (1985-1990) impulsionou a cooperao
com os vizinhos do Cone Sul em diversos temas, desde a
agenda comercial at polticas especficas de cooperao
em energia, imigrao, fronteira, entre outros. A Declarao de Iguau, assinada entre Brasil e Argentina em 1985,
marcou a superao da desconfiana militar no tema nuclear em direo a uma ampla agenda de cooperao (DABENE, 2003).

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De modo mais amplo, o Grupo do Rio, lanado em

1986, congregando o Grupo de Contadora e o Grupo de
Apoio a Contadora, que surgiram como respostas crise
centro-americana da dcada de 80, marcou o ponto alto
desta reaproximao, cooperao e ajuda diplomtica mtua de carter eminentemente poltico, intergovernamental
e baseado na centralidade do Estado para a conduo estratgica da poltica externa (MONIZ BANDEIRA, 2009).
As novas democracias buscavam articular suas diplomacias
a fim de garantir a estabilidade regional e, assim, a prpria
estabilidade nacional de cada pas.
O declnio dos regimes militares na regio foi acompanhado do esgotamento do modelo de substituio de
importaes no Brasil e a crise das dvidas externas de
diversos pases. Nesse contexto, a vontade poltica dos governos foi insuficiente para sustentar suas propostas de integrao em meio escalada inflacionria e aos desajustes
econmicos. A proposta conservadora dos ajustes estruturais, defendida pelo governo dos Estados Unidos e por
organismos como o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e o Banco Mundial, acabou por alar candidatos neoliberais s cadeiras presidenciais da regio, o que promoveu
a retrao do Estado enquanto agente indutor do desenvolvimento e, portanto, da integrao (BERNAL-MEZA,
2002).
Os governos neoliberais no impediram a integrao;
ao contrrio, a promoveram. Estimularam-na, porm, a
partir de mudanas radicais na proposta integracionista,
que deixou de ter no Estado o principal agente indutor
do desenvolvimento para ter no Estado um agente secundrio que promove oportunidades iniciativa privada
(GUIMARES, 2007). A concertao poltico-diplomtica
viu-se reduzida e a agenda comercial, ou mais especificamente a agenda da desgravao tarifria, ganhou destaque,
o que se coadunava com o contexto mais amplo das negociaes do General Agreement for Trade and Tariffs
(GATT), posteriormente transformado na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), em 1995. Tambm eram
destaque da poltica internacional os avanos na Europa
para a criao da Unio Europeia e da Zona do Euro,
como experincias supranacionais de integrao regional
lanadas aps a queda do muro de Berlim. Foi nessa conjuntura de relanamento de iniciativas de integrao que,
em 1991, constituiu-se o Mercado Comum do Sul (Mercosul). O novo bloco, no entanto, reduzia o acmulo de
aproximaes estratgicas entre os pases do Cone Sul, realizadas na dcada de 1980, promoo comercial, ainda
que tendo como objetivo uma proposta liberal mais ampla
de criao de um mercado comum que exigiria liberdade
de circulao tambm aos fatores produtivos, incluindo o
trabalho (PEA, 2007).
De incio, a proposta do Mercosul comercial logrou
bons resultados, com aumentos significativos nas trocas
entre os pases, com destaque para as relaes comerciais
entre Brasil e Argentina (ONUKI, 2006). Devido ao Mercosul, a dcada de 1990 testemunhou a consolidao da
presena da Amrica do Sul na agenda da poltica externa
brasileira. Afinal, tratava-se de um bloco regional patroci-

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nado politicamente pelo Brasil. Sob o primeiro mandato

do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), a
agenda neoliberal consolidou-se no plano domstico a partir de alguns pontos fundamentais, tais como a abertura
(inclusive unilateral) ao comrcio internacional, as privatizaes, a desregulamentao do mercado, a flexibilizao
trabalhista e a reduo dos investimentos pblicos (devido
s metas de supervit primrio). Enfim, tratava-se da superao da era desenvolvimentista sob coordenao estatal
e a transio para uma era na qual o desenvolvimento seria considerado resultado da ao o mais livre possvel
de mercados, indstrias, investimentos, servios e fluxos financeiros a nvel global. A promoo de um bloco regional
como o Mercosul se justificava pelo objetivo de promover
uma economia de escala indstria nacional antes de uma
insero mais completa competitiva ordem econmica
mundial (FLORNCIO & ARAJO, 1996). Tratar-se-ia,
ento, de um second best por meio de impulso aos processos de regionalismo aberto. Essa nova ordem mundial
marcaria, nas palavras do prprio presidente Cardoso, o
fim da Era Vargas no Brasil (PINHEIRO, 2000).
O modelo de integrao visando ao mercado comum,
baseando-se principalmente na reduo tarifria progressiva, logo apresentou-se limitado: as crises econmicas nacionais (Brasil, 1999; Argentina, 2001) afetaram os fluxos
de comrcio intra-bloco. A desvalorizao cambial unilateral por parte do Brasil e a crise argentina marcaram a
inflexo na trajetria ascendente do Mercosul, com o retorno do protecionismo argentino, novos registros de contenciosos intra-bloco na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a ampliao das listas de excees ao livre
comrcio. A limitao estrutural desse modelo de integrao levou s tentativas de promoo de uma maior institucionalizao do bloco (e.g. estabelecimento de mecanismos de soluo de controvrsias) e da diversificao
temtica (incluso da pauta da democracia, direitos humanos, entre outras) (ONUKI, 2006; PEA, 2007).
Aps as crises econmicas de Brasil e Argentina, o
presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) percebeu a necessidade de mudana do modelo de integrao
baseado em radicais pressupostos neoliberais e, em 2000,
convocou a Primeira Cpula de Presidentes da Amrica
do Sul, realizada em Braslia. A convocao convergia
com a percepo, compartilhada por outros lderes regionais, da necessidade de reagir proposta da rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA), fortalecendo alianas no
entorno geogrfico de modo a obter melhores condies
de negociao com a potncia estadunidense (VIGEVANI,
2008). Na ocasio, os presidentes lanaram a Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), uma carteira de projetos de infraestrutura bi
ou plurinacionais aos quais os governos mobilizariam instituies financeiras internacionais (Banco Mundial, BID,
CAF) e empresas privadas para aportar os recursos. O objetivo era construir as vias, conexes e redes necessrias
para prover aos pases da Amrica do Sul maiores oportunidades de produo e exportao de produtos, em especial os primrios (soja, minrios, petrleo, entre outros),

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para os quais a regio apresentaria vantagens comparativas.

Essa virada integracionista visando viabilizao de
grandes projetos de infraestrutura foi fortalecida com o
boom das commodities, a partir de 2003, que coincidiu
com o primeiro ano do mandato do presidente Luiz Incio
Lula da Silva (2003-2010). Com a expanso da demanda
e ascenso internacional dos preos das commodities, a
leitura que passou a predominar foi a de que a vantagem
comparativa da economia brasileira seria o dinamismo e a
latente fronteira de expanso do setor primrio (agroindstria e minerao) estimulado pelas demandas dos mercados asiticos emergentes (China, ndia, Tigres Asiticos).
O Brasil comeou a fazer da integrao regional, ento,
parte fundamental de uma ampla estratgia de insero
do pas na globalizao dos mercados, para alm da promoo comercial intra-bloco (SOUTO MAIOR, 2007). O
modelo emergente de integrao pode ser chamado, desse
modo, de logstico, a partir das contribuies de Cervo &
Bueno (2008), dado que a construo de infraestruturas
sub-regionais de transporte, energia e comunicaes, com
participao dos Estados nacionais, passou a ser o centro
da agenda da poltica externa do Brasil para a Amrica do
Sul. Para levar a cabo essa agenda, a concertao poltica
interestatal seria fundamental. Cabe ressaltar que o boom
das commodities no foi suficiente para que o setor privado
investisse no financiamento da construo das infraestruturas regionais, tal como havia sido originalmente proposto pelo modelo da IIRSA. O fracasso na execuo dos
projetos levou a refundao da IIRSA, que passou a estar
sob coordenao do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) da recm-criada Unio de Naes SulAmericanas (Unasul).
O Mercosul, ao qual o Brasil exporta majoritariamente
produtos manufaturados e de maior valor agregado, seria,
por sua vez, a zona preferencial para o pas manter o nvel
de demanda da dinmica industrial nacional (BAUMANN,
2010). O bloco transformou-se, do ponto de vista comercial e econmico, em freio ameaa de desindustrializao
relativa que pairava como possvel externalidade negativa
da agenda neoliberal e da agenda logstica.
At o final do sculo XX, no havia ainda na Amrica
do Sul e tampouco se buscava criar um espao integrado, mas apenas um territrio aberto ou em processo de
abertura atravs do qual os fluxos (de comrcio e servios)
aconteceriam (PRAZERES, 2006). Nesse sentido, possvel falar em circunstncia territorial (BARROS; CALIXTRE, 2013), buscando entender o encontro tardio do
Brasil com o seu entorno geogrfico, a Amrica do Sul.
A circunstncia do territrio a contiguidade geogrfica
passou a ser entendida como janela de oportunidades a
partir do segundo mandato do presidente Cardoso e, principalmente, com o presidente Lula da Silva. Para alm do
territrio, o espao, enquanto realidade territorial vivida,
fruto de um processo de construo social e poltica com
base nas relaes sociais de produo e reproduo (SANTOS, 1996).

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3.

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Do territrio ao espao: a poltica

do Brasil para a Amrica do Sul
sob os governos Lula da Silva
(2003-2010) e Dilma Rousseff
(2011-presente)

A partir de 2003, com o incio do governo Lula, a

poltica externa brasileira passou a considerar a Amrica
do Sul como parte fundamental do seu processo de desenvolvimento, para alm da formao de blocos ou programas intergovernamentais como ferramentas para a promoo do comrcio. A base poltica domstica para o
aprofundamento da superao da linha liberal da poltica
externa, que j havia se iniciado em fins do segundo mandato Cardoso, foi a construo da ampla coalizo partidria que apoiou o ento candidato Lula da Silva nas
eleies de 2002. Na Carta ao Povo Brasileiro, reconhecese a aspirao popular por mudana:
Se em algum momento, ao longo dos anos 90,
o atual modelo conseguiu despertar esperanas
de progresso econmico e social, hoje a decepo com os seus resultados enorme. Oito
anos depois, o povo brasileiro faz o balano e
verifica que as promessas fundamentais foram
descumpridas e as esperanas frustradas. (LULA DA SILVA, 2002).
Para responder s demandas colocadas pelo eleitorado, o
projeto poltico apresentado defendia a recuperao do papel do Estado como agente estratgico para promover o
desenvolvimento, o que viria a demandar no somente a
busca do crescimento econmico, mas, simultaneamente, o
reforo de polticas pblicas e sociais. A coalizo poltica
ampla foi simbolizada pela escolha do empresrio Jos
Alencar, filiado ao Partido Liberal (PL), para compor a
chapa como vice-presidente, a fim de ganhar credibilidade
dos setores empresariais, da massa conservadora e apontar
para a construo da governabilidade (SINGER, 2012). A
Carta expressou a busca da aliana entre capital e trabalho:
O novo modelo no poder ser produto de decises unilaterais do governo, tal como ocorre
hoje, nem ser implementado por decreto, de
modo voluntarista. Ser fruto de uma ampla negociao nacional, que deve conduzir a
uma autntica aliana pelo pas, a um novo
contrato social, capaz de assegurar o crescimento com estabilidade. Premissa dessa transio ser naturalmente o respeito aos contratos
e obrigaes do pas (Ibidem).
Assim, em um primeiro momento do mandato, em 2003,
em um clima de incerteza internacional frente ao novo governo, a opo foi a de manter parte considervel dos fundamentos macroeconmicos, mas, ao mesmo tempo, organizar programas de transferncia de renda, em uma tentativa de aliar a poltica de austeridade para manuteno

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da estabilidade de preos com a promoo da incluso social. A incluso social terminou por evidenciar as possibilidades do crescimento econmico apoiado no mercado
domstico e na expanso da demanda agregada, o que protegeu o pas das consequncias mais graves da ecloso da
crise internacional em 2008. Tais caractersticas permitiram ao governo seu maior protagonismo no cenrio internacional, tanto promovendo a integrao regional como
denunciando as causas e consequncias da crise.
Nesse plano regional, a ascenso de Lula da Silva
presidncia foi simultnea ou paralela mudana na conduo poltica em pases vizinhos, como Venezuela, Argentina, Uruguai, Bolvia, Equador e, conjunturalmente,
Chile, sob a presidncia de Michelle Bachelet (2006-2010),
e Paraguai, sob a presidncia de Fernando Lugo (20082012) (AYERBE, 2008). Tais mudanas resultaram em
um ambiente poltico propcio ao aprofundamento da integrao regional coordenada pelos Estados e no mais centrada no impulso ao livre comrcio (GARRETN, 2007).
A partir de 2006, superadas as restries econmicas
mais fortes do incio do primeiro mandato, a poltica econmica do governo Lula da Silva apresentou uma inflexo
com a poltica mais acentuada de elevao do salrio mnimo, do aumento do investimento pblico e reestruturao
de carreiras e salrios dos servidores pblicos. O aumento
do investimento pblico comeou em janeiro de 2006, quando o aumento do investimento em infraestrutura se tornou
prioridade para o governo. No segundo mandato do presidente Lula, a partir de 2007, as polticas federais nessa
rea foram reorganizadas, centralizadas e ampliadas, com
a adoo do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC). O nvel de investimento pblico e privado em infraestrutura continuava baixo at ento. O PAC surgiu
com o objetivo de superar essa debilidade e, a partir de
2008, com a crise mundial, o programa assumiu o papel de
principal instrumento de poltica anticclica do governo.
A opo pelo aumento do gasto pblico em infraestrutura e fortalecimento dos bancos pblicos, associadas s
polticas de expanso do salrio mnimo e de transferncia de renda, foram decisivas na reativao da presena
do Estado na promoo do desenvolvimento, com a recuperao da capacidade de gasto em reas estratgicas. A
combinao de crescimento (lento, mas contnuo) e estabilidade econmica com melhoria na distribuio de renda
e diminuio da pobreza, assim como a continuidade do
processo de fortalecimento das instituies e da democracia aps a Constituio de 1988, garantiu a criao das
condies para maior projeo internacional do Estado
brasileiro. Ademais, essa linha de poltica domstica, ao
mesmo tempo, coadunava-se com os esforos integracionistas da Amrica do Sul e o novo flego dado IIRSA e
concertao poltico-diplomtica entre os presidentes.
Com o advento da crise econmica internacional em
2008, entretanto, um ambiente adverso integrao comeou a desenhar-se. A agenda poltica dos governos da
regio passou a se concentrar em temas domsticos. No
caso do Brasil, por exemplo, o lanamento do programa
Brasil Maior, em 2011, fortaleceu uma poltica industrial

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de base nacional com grande preocupao em relao

inovao. Relativamente, porm, tirou a nfase da integrao produtiva com os pases vizinhos, prevista no Plano
de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de 2008, que, por
sua vez, era um grande avano comparada a Programa de
Substituio Competitiva de Importaes (PSCI) de 2003
e a ausncia de poltica industrial que marcou o perodo
entre 1994 e 2001. Do ponto de vista poltico, no entanto,
os governos com orientao integracionista, entre eles o
Brasil, mantiveram o discurso de que a aproximao entre
os pases sul-americanos seria uma eficaz poltica de proteo nacional por meio da criao de oportunidades de
comrcio, cooperao e integrao, tanto produtiva como
cidad. A regio apresentava, desse modo, potencial para
ser parte da prpria estratgia para promover o desenvolvimento em uma conjuntura, tanto externa como interna,
que apontava para uma retomada do papel coordenador
do Estado, ainda que em cooperao com as foras do
mercado.
A ampla aliana, portanto, apontava tambm para a
consolidao de uma poltica externa que, como poltica
pblica, conduzia a uma recomposio da capacidade do
Estado em promover, no cenrio internacional, os interesses da coalizo poltica domstica. Para tanto, fez-se
uso dos atributos de coordenao poltica e legitimao
jurdica de acordos internacionais e, sobretudo, da capacidade de investimento, o que impulsionou no somente o
comrcio, mas principalmente a oferta de investimentos e
servios de empresas brasileiras aos pases da regio. Para
tanto, desempenhou papel fundamental o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), no sentido de financiar a internacionalizao das grandes empresas brasileiras, com destaque para construo civil. O resultado foi a ampliao da presena brasileira nos pases
vizinhos, tanto do governo como de empresas, e, consequentemente, da capacidade de projeo poltica do Brasil
face aos demais pases.
Orientada pela liderana carismtica do presidente, sua
diplomacia presidencial e pela agenda de seu partido e
de sua coalizo mais ampla, poltica externa brasileira
foi dada, portanto, uma nova direo. Simultaneamente
traada a partir de bases de apoio encontradas na prpria
estrutura (interesses de classe e setores produtivos) e conjuntura (correlao de foras) do Estado e da sociedade
civil (iniciativa privada e movimentos sociais), as mudanas
na conduo da poltica externa, assim como as de ordem
domstica, no implicaram rupturas polticas ou institucionais, mas apontaram para um ativismo internacional
centrado na aproximao com o Sul global e tendo na
Amrica do Sul seu espao privilegiado.
No campo mais amplo da poltica internacional, o Brasil
passou a defender com mais consequncia poltica uma
ordem mundial que correspondesse realidade do sculo
XXI e no mais o congelamento de poder consubstanciado nos membros permanentes do Conselho de Segurana
das Naes Unidas, ainda os pases vitoriosos da Segunda
Guerra Mundial. Para tanto, o pas buscou participar,
criar ou consolidar novos arranjos poltico-diplomticos

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(VIGEVANI & CEPALUNI, 2007). Em 2003, o Brasil

impulsionou a criao do frum trilateral de dilogo entre
ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), representando trs
democracias de trs continentes do mundo em desenvolvimento. Em 2006, Brasil, ndia, Rssia e China realizaram
a primeira reunio ministerial do grupo BRIC, paralela
61 sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, que
concedeu realidade poltico-diplomtica ao conceito cunhado por Jim ONeill para representar as economias mais
dinmicas do mundo em desenvolvimento. Em 2011, os
chefes de estado realizaram encontro em Ecaterimburgo,
na Rssia, elevando o perfil poltico do agrupamento. A
partir de 2011, a frica do Sul agregou-se ao grupo, sendo
desde ento conhecido como BRICS.
Por outro lado, o Brasil manteve a tradio de defesa e
promoo do multilateralismo para as negociaes polticas e econmicas internacionais. No mbito das Naes
Unidas concedeu novo flego histrica demanda por um
assento permanente no Conselho de Segurana. Para tanto,
o pas passou a participar com papel mais destacado em
assuntos internacionais, a exemplo da liderana brasileira
na Misso de Paz da ONU para o Haiti (Minustah), desde
2004, e da intermediao poltico-diplomtica do Brasil
e da Turquia em 2010 junto ao governo do Ir para solucionar a presso das potncias ocidentais sobre o programa
de enriquecimento de urnio do pas.
A retomada do crescimento em uma economia com papel assertivo do Estado e de suas instituies abriu caminho para a sada do low profile mantido pelo pas durante o perodo de estabilizao de preos sob o modelo
neoliberal da dcada de 1990 (BURGES, 2006), quando os
temas levantados pelo Brasil na cena internacional eram
de ordem eminentemente econmica. A partir de 2003, ao
contrrio, a poltica externa retomou a nfase no termo
poltica, tornando-se o eixo da estratgia de ampliao
da esfera de influncia do pas (o que traz consequncias
tambm econmicas, por meio da internacionalizao de
empresas e capitais pblicos e privados) e da promoo de
uma nova ordem internacional assentada no apenas na
globalizao dos mercados, mas no multilateralismo com
participao de pases do Sul global (BURGES, 2005).
O status poltico-diplomtico alcanado pelo pas, somado ao tamanho de sua economia, elevou o Brasil
categoria de potncia mdia, tornando-se ator com ampla interlocuo tanto com grandes potncias, quanto com
pases de menor poder relativo ou mesmo Estados com
fortes conflitos com a ordem internacional vigente. Buscouse, desse modo, criar novos espaos de insero internacional sem comprometer a condio de bons relacionamentos diplomticos ou econmicos que o Brasil j apresentava
em relao aos pases do centro. Para Chapnik (1999), o
conceito de potncia mdia tem definio ambgua, mas
em linhas gerais:
States whose roles in international affairs are
defined by their functional capabilities are sometimes designated middle powers. Countries that
display definitive middle power characteristics,
such as interests in multilateralism and peace13

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keeping often claim the same title. States of

medium size, capable of moderate international
influence which are perceived as neither objectively great nor small, are referred to similarly.
Por essa nova conformao poltica de sua atuao externa, o Brasil passou a ser um ator que, sem qualquer
poltica deliberada de anti-hegemonia, isto , sem confrontao poltico-diplomtica direta com os atores centrais do sistema internacional, advoga reformas e aberturas do sistema poltico internacional, recuperando um
papel que no passado j havia desempenhado em diferentes oportunidades (CERVO & BUENO, 2008).
nesse contexto mais amplo que se insere a poltica
brasileira para a regio latino-americana, tomando em conta o novo ambiente externo regional acima apontado. Os
dois governos de Lula buscaram aprofundar a noo de integrao regional para alm dos objetivos de criar economias de escala com a formao de zonas de livre comrcio ou unio aduaneira imperfeita (Mercosul comercial)
ou a construo de corredores de exportao (IIRSA prUnasul). A integrao passou a assumir o carter de estratgia para a construo de uma regio politicamente
coordenada pelo Brasil, em parceria com outros pases de
maior peso poltico e econmico relativo e com proximidades polticas (Argentina e Venezuela), para alcanar
melhores oportunidades de desenvolvimento associandose aos vizinhos (COUTO, 2009), galgando posies no sistema poltico internacional. Para afirmar sua nova posio
no cenrio internacional, o Brasil constituiu paulatinamente uma estratgia para a Amrica Latina, tornando
a Amrica do Sul o eixo prioritrio de sua diplomacia
(GALVO, 2009). Dentro da ideia mais ampla de integrao latino-americana, objetivo constitucional da Repblica brasileira, a regio sul-americana passa a ser promovida como espao de ao concreta do Estado, o que
j estava pautado desde o discurso de posse do presidente
Luiz Incio Lula da Silva:
A grande prioridade da poltica externa durante o meu governo ser a construo de uma
Amrica do Sul politicamente estvel, prspera
e unida, com base em ideais democrticos e de
justia social. Para isso essencial uma ao
decidida de revitalizao do MERCOSUL, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado da integrao. O MERCOSUL, assim como a integrao da Amrica do
Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto
poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces
econmico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforados. Cuidaremos
tambm das dimenses social, cultural e cientfico-tecnolgica do processo de integrao. Estimularemos empreendimentos conjuntos e fomentaremos um vivo intercmbio intelectual e
artstico entre os pases sul-americanos. Apoiaremos os arranjos institucionais necessrios, pa-

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ra que possa florescer uma verdadeira identidade do MERCOSUL e da Amrica do Sul.

Vrios dos nossos vizinhos vivem hoje situaes difceis. Contribuiremos, desde que chamados e na medida de nossas possibilidades, para
encontrar solues pacficas para tais crises,
com base no dilogo, nos preceitos democrticos e nas normas constitucionais de cada pas.
O mesmo empenho de cooperao concreta e
de dilogos substantivos teremos com todos os
pases da Amrica Latina. (LULA DA SILVA,
2003).
No mbito domstico, isto , no espao poltico em que
se formula a politica externa, isso implicou que, de forma
ainda mais exitosa do que em sua poltica domstica, a
poltica externa foi capaz de atender a demandas tanto
dos setores empresariais e produtivos (financiamento para
construo de rotas de exportao, aumento da exportao
intra-regional, financiamento para internacionalizao de
empresas nacionais) como de amplos setores da sociedade
civil que passaram a participar dos processos de integrao
(redes de movimentos sociais, Cpula Social do Mercosul,
etc.). A poltica externa acabou por ser, assim, uma exitosa poltica pblica em termos de conformao do amplo
pacto social defendido desde a Carta ao Povo Brasileiro,
constituindo um feixe convergente de legitimidade entre
atores empresariais, policy-makers, movimentos sociais e
intelectuais, com a presena de um forte discurso da defesa
da autonomia (independncia, soberania) e da construo
da regio enquanto espao de cooperao, integrao e relaes mais simtricas.
Em termos institucionais e de desenho do Estado, algumas modificaes e inovaes para a execuo da estratgia deram o flego necessrio para a nova insero internacional do Brasil, a partir das quais o agente tradicional
da poltica externa, o Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE), passou a ver relativizado seu monoplio da ao
internacional. Dentre as principais mudanas destacamse trs elementos: (a) o papel da diplomacia profissional
do MRE, com o fortalecimento do Itamaraty a partir da
ampliao das vagas oferecidas em concursos pblicos de
admisso carreira diplomtica e reajustes salariais contnuos; (b) a ampliao dos atores que participam do esforo
externo, conformando uma poltica externa de execuo
descentralizada, na qual as agncias pblicas cumprem papel estratgico para a promoo dos interesses nacionais
em mltiplas frentes de ao, ainda que sob a coordenao
da Presidncia da Repblica e do MRE e, por fim, (c)
a diplomacia presidencial, com destaque para a capacidade de articulao poltica internacional, carisma e liderana do presidente Luiz Incio Lula da Silva (CASON &
POWER, 2006).
No mbito externo, por sua vez, a dificuldade trazida
pela diversidade de orientaes polticas entre os governos da Amrica Latina e, mais especificamente, Amrica
do Sul, levou o Brasil a adotar a ttica da busca dos
consensos gerais, criando espaos de concertao polticodiplomtica entre as distintas linhas polticas dos gover14

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nos, ainda que buscando consolidar a hegemonia de governos ps-neoliberais, isto , governos para os quais o Estado deve ser ator relevante na promoo do desenvolvimento nacional. A partir da criao da Aliana do Pacfico, em 2012, englobando os pases da regio com orientao poltica liberal e vinculao estratgica aos Estados
Unidos, como Colmbia, Chile e Peru, alm do Mxico,
por exemplo, a Amrica do Sul passou a ser um espao
com modelos de desenvolvimento e integrao em disputa.
Para fazer frente ao desafio de transformar a geopoltica
regional com tendncia centrfuga em um ambiente cooperativo, os Estados da regio acabaram por estabelecer
com mais clareza o espao (com quem) e o tempo (quando)
das distintas iniciativas de integrao.
O governo Dilma Rousseff (2011-presente) tem mantido as linhas gerais dessa poltica externa, ainda que seja
possvel reconhecer a reduo do perfil da diplomacia presidencial e da ao poltica do MRE a partir de uma conduo mais limitada aos costumes e tradies diplomticas. No entanto, a centralidade que a Amrica do Sul
passou a gozar dentro da estratgia de desenvolvimento
nacional e da poltica externa brasileira levou a presidenta Rousseff a posicionar-se clara e incisivamente em
momentos de maior tenso, tais como o golpe legal contra o presidente do Paraguai, Fernando Lugo, em 2012
(RAMOS, 2012); a entrada da Venezuela no Mercosul,
em julho de 2012; as instabilidades polticas na Venezuela
aps a eleio do presidente Nicols Maduro em abril de
2013 para suceder ao presidente Hugo Chvez, falecido em
maro do mesmo ano; e a crise diplomtica entre Brasil e
Bolvia causada pela ao da Embaixada brasileira em La
Paz no episdio do senador boliviano Roger Pinto, o que
resultou na substituio do ministro Antonio Patriota em
agosto de 2013.
Devido a essas instabilidades recorrentes na poltica
e geopoltica latino-americana e sul-americana, o Brasil
e seus principais parceiros na regio defendem a estratgia de constituir crculos concntricos de integrao, abarcando as trs principais iniciativas e blocos da Amrica
Latina hoje: o Mercosul, a Unasul e a Celac, como forma
de estabelecer prioridades e ritmos aos projetos integracionistas. Com a deciso estratgica pela integrao por
escalas o Brasil voltou a desempenhar (e ampliar) sua
liderana regional, o que resulta no somente em ampliao de mercados e espaos econmicos, mas tambm em
maior apoio poltico-diplomtico enquanto potncia mdia aspirante ao posto de global player e na constituio
da prpria identidade enquanto ator internacional com
agenda prpria (VIGEVANI, 2008). A regio, como espao, no , nessa perspectiva, um dado a priori, mas
resultado a posteriori de um processo poltico de construo da integrao. Cabe discutir, ento, qual o lugar poltico-estratgico de cada um destes arranjos regionais que transitam do regionalismo aberto ao regionalismo ps-liberal (SERBIN; MARTNEZ; RAMANZINI
JR., 2012).

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4.

O novo lugar do MERCOSUL

No mbito da nova gramtica do Brasil para a integrao latino-americana, o Mercosul segue ocupando lugar
de destaque por se tratar do bloco com maior densidade
institucional e conquistas obtidas, seja em termos de fluxo
acumulado de comrcio ou do aprofundamento de relaes
estratgicas no caso, com a Argentina. A repolitizao
dos temas da agenda externa dos pases, no entanto, tem
colocado a pertinncia e atualidade do Mercosul sob forte
questionamento, uma vez que o bloco passa por uma mudana na prpria base de legitimidade que tem deixado
de ser a simples ampliao do comrcio1 . De fato, em
seu texto constitutivo, o Artigo 1 do Tratado de Assuno
postula:
Este Mercado Comum implica: A livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries
no-tarifrias circulao de mercadorias e de
qualquer outra medida de efeito equivalente; O
estabelecimento de uma tarifa externa comum
e a adoo de uma poltica comercial comum
em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em
foros econmico-comerciais regionais e internacionais (MERCOSUL, 1991).
O objetivo inicial do bloco abria espao para a poltica
na medida em que certo nvel de deciso seria necessrio
para levar a cabo as transformaes nas economias dos
pases signatrios. No entanto, a cooperao e a concertao poltica entre os Estados ou a maior densidade
poltica da sociedade civil dos pases no eram contemplados como fins estratgicos do Mercosul. Por esse motivo, o
bloco apresentava desenho institucional intergovernamental, inicialmente tomando em conta apenas o setor privado,
quando fosse necessrio:
O Grupo Mercado Comum estar integrado
por quatro membros titulares: - Ministrio das
Relaes Exteriores; - Ministrio da Economia;
- Banco Central. O Grupo Mercado Comum
poder convocar, quando julgar conveniente,
representantes de outros rgos da Administrao Pblica e do setor privado. (MERCOSUL, 1991, Artigo 14).
Foi somente em 1994, com a assinatura do Protocolo de
Ouro Preto, para criar a estrutura institucional do Mer1 Sobre
esse tema,
o portal Opera Mundi realizou,
em outubro de 2013, um Duelo de Opinies, apresentando a verso de Renato Martins (disponvel em
http://operamundi.uol.com.br/conteudo/opiniao/31875/mercosul+
o+futuro+da+integracao+regional.shtml)
e
a
verso
de
Rubens
Barbosa
http://operamundi.uol.com.br/conteudo/opiniao/31877/integracao
+economica+do+mercosul+esta+seriamente+abalada+e+sem+
perspectiva.shtml: o primeiro defende que o Mercosul passa por uma
fase de revitalizao e expanso, cujo melhor exemplo o ingresso
da Venezuela, e o segundo acredita em uma crise da capacidade
comercial do bloco devido sua politizao.

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cosul, que sociedade civil apresentada a possibilidade

de participar de um espao do bloco o Foro Consultivo
Econmico e Social. Tratava-se de um espao para congregar capital e trabalho para melhor preparar as condies
para a futura vigncia do mercado comum, no qual se previa a livre circulao dos fatores produtivos. O fator trabalho seria representado por suas organizaes de classe
os sindicatos e centrais sindicais.
Desde o incio da desacelerao do crescimento do comrcio intra-bloco, agravada pela desvalorizao da moeda
brasileira em 1999 e pela crise argentina de 2001, o Mercosul comeou a diversificar sua agenda, incluindo temas
polticos e sociais (CAETANO, 2009). J em 1998 foi assinado pelos Estados partes o Protocolo de Ushuaia, estabelecendo a clusula democrtica do Mercosul. A partir do
governo Lula da Silva, iniciado em 2003, essa tendncia de
revigorar o peso poltico do Mercosul, mas redirecionandoo, ganhou fora e converteu-se em ponto fundamental dos
esforos da poltica externa brasileira. Desde ento, dentre as iniciativas que diversificaram o alcance e o espao
poltico do bloco destacam-se: (a) o lanamento do Fundo
de Convergncia Estrutural, em 2004, com operaes a
partir de 2007; (b) assinatura do Protocolo de Direitos
Humanos, em 2005; (c) transformao da Comisso Parlamentar Conjunta em Parlamento do Mercosul, em 2006;
(d) realizao das Cpulas Sociais do Mercosul, a partir
de 2006, como espao aberto participao de quaisquer
atores da sociedade civil organizada (CAETANO, 2009).
A combinao de reduo relativa do ritmo de crescimento do comrcio intra-bloco com a diversificao temtica e politizao do Mercosul ps-neoliberal suscitou crticas. A interpretao da realidade do Mercosul a partir do
modelo supranacional da Unio Europeia, tomado como
bem sucedido, levou Olivier Dabne, professor de Sciences
Po, por exemplo, a considerar a integrao no Mercosul decepcionante (PORTAL G1 ECONOMIA, 2011).
No entanto, o autor no levou em considerao que a
adoo do modelo supranacional jamais foi objetivo do
bloco, dado que desde o Protocolo de Ouro Preto estava
afirmado que os rgos com capacidade decisria apresentam natureza intergovernamental (Artigo 2). O prprio
sucesso do modelo supranacional europeu questionvel,
face s crises que assolam o velho continente desde 2008
e imposio franco-alem, em conjunto com organismos
financeiros internacionais, de receitas de ajustes aos pases
mais fracos da Unio, como Grcia e Espanha, o que vem
afetando as bases democrticas do projeto europeu. Desconsiderou, tambm, que hoje todos os pases da Amrica
do Sul esto associados ao Mercosul e alguns pases pleiteiam se tornar membro pleno, como Guiana e Suriname
ou esto em processo de adeso, como Bolvia e Equador.
Nunca nenhum pas denunciou o Tratado constitutivo do
bloco.
O Mercosul busca, no entanto, um novo horizonte. O
ingresso da Venezuela, solicitado em 2006 e plenamente
formalizado em julho de 2012, aponta para a oportunidade
de redirecionar o bloco rumo a quatro objetivos: (a) promoo do comrcio e da integrao produtiva; (b) super-

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ao da fase Cone Sul do bloco e fortalecimento geopoltico;

(c) reduo de assimetrias; (d) fortalecimento da cidadania sub-regional.
O primeiro objetivo remonta permanncia da base
inicial do bloco, o comrcio, mas elevando-a a um patamar estratgico de promoo da integrao produtiva, pois
a existncia de grandes fluxos de comrcio de insumos
entre pases que tende a consolidar o fortalecimento de relaes de parceria econmica, na medida em que aumenta
a rigidez das trocas bilaterais e promove laos mais difceis
de serem revertidos por tendncias conjunturais negativas.
O encadeamento da indstria automotiva entre Brasil e
Argentina paradigmtico. Com a entrada da Venezuela
no bloco, algo semelhante pode ser planejado entre o Polo
Industrial de Manaus e a zona industrial de Puerto Ordaz, com produo siderrgica, e a petroqumica de outras regies da Venezuela com potencial complementar de
fornecimento ao Brasil. Deve-se destacar que o Mercosul o espao privilegiado para a promoo da integrao
produtiva devido convergncia poltica e econmica no
bloco e sua institucionalidade e normativa vigente, particularmente a Tarifa Externa Comum (TEC), seu principal instrumento para polticas industriais conjuntas e to
combatida pelos que veem o bloco apenas do ponto de
vista comercial. Alcanar nveis similares de aprofundamento da integrao no mbito mais amplo da Unasul ou
da Celac apresenta dificuldades estruturais.
O ingresso da Venezuela tambm marca a superao da
fase Cone Sul do bloco. A nova adeso amplia geopoliticamente o Mercosul em direo ao norte da Amrica do Sul
e pode abrir caminho a alguns pases andinos, amaznicos
e caribenhos para ingressar no bloco, o que j se encaminha a partir dos convites formais, em 2012, s adeses de
Bolvia e Equador e com a associao de Guiana e Suriname. Com esses novos membros e associados, alm de
mostrar sua vitalidade e capacidade de atrao, o Mercosul seria um bloco capaz de aglutinar os pases com orientao ps-neoliberal, reduzindo, desse modo, a fora da
Aliana do Pacfico em nvel regional.
Em termos econmicos, a importncia da Venezuela
pode equilibrar a dade entre Brasil e Argentina no bloco,
j marcada pelo excesso de contenciosos e listas de excees ao livre comrcio. Com o 29 PIB do mundo, de
US$ 381 bilhes, segundo o relatrio de 2012 do Fundo
Monetrio Internacional (FMI, 2013), a economia da Venezuela maior do que as da Colmbia (30) e do Chile (37),
ou do Peru (49), do Equador (62), da Bolvia (92) e do
Paraguai (94) juntos. Nessa lista, o Brasil aparece em 7
e a Argentina, em 26. A Venezuela apresenta ainda as
maiores reservas certificadas de petrleo do mundo, com a
faixa do Orinoco. Para o Brasil especificamente, a entrada
da Venezuela potencializa o processo de aprofundamento
das relaes econmicas: em 2003, o comrcio entre os
dois pases era de US$ 880 milhes, ampliando-se para
US$ 6 bilhes em 2012 - uma ampliao de cerca de sete
vezes. A Venezuela hoje o terceiro supervit comercial
do Brasil, oscilando entre os trs maiores scios comercias
do pas desde 2007. Deve-se levar em conta que a inte-

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grao do Brasil com os pases vizinhos segue ritmo menor

do que a entrada massiva da China e outras potncias
extra-regionais no continente. A presena da Venezuela
no Mercosul, como pas com economia fortemente importadora, pode manter o nvel de comrcio intra-regional de
produtos com mais valor agregado. O Mercosul, nesse sentido, fundamental para uma poltica de conteno, em
setores estratgicos para o Brasil, da influncia crescente
da China. A China hoje o principal parceiro comercial do
Brasil, superando os Estados Unidos, e tem na Venezuela,
na Guiana e no Suriname sua maior participao relativa
(em comrcio, investimento e participao na explorao
de recursos naturais) em toda a Amrica.
Por sua vez, programas de reduo das assimetrias entre os pases membros do Mercosul tem importncia estratgica (a) ao garantir a expanso dos mercados nacionais e, portanto, da capacidade de demanda de pases
como Paraguai e Uruguai; (b) ao evitar fatores desestabilizadores a partir de conflitos internos e (c) ao evitar o
poder de atrao das propostas de tratados de livre comrcio (TLC) com potncias extra-regionais, como os Estados
Unidos. O Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM) apresenta, assim, um carter de generosidade estratgica, mas ainda apresenta fundos insuficientes
para a altura das demandas apresentadas. Nas palavras
do ex-chanceler Celso Amorim:
preciso ter noo de responsabilidade (...)
o Brasil precisa exercer uma certa liderana
(no mbito do Mercosul) no melhor sentido
da palavra. Essa liderana envolve tambm
um determinado grau de generosidade, o que
no quer dizer ser bonzinho, pois precisamos
ter conscincia da responsabilidade (...) o
Brasil no pode, com relao a pases menores,
sobretudo Uruguai e Paraguai, agir como se
estivesse agindo com a Unio Europia ou a
Repblica da China, que so gigantes (AMORIM, 2003).
Ciente de seu tamanho e do peso de sua economia nas transaes intra-regionais, o Brasil reconhece que seu papel nesse processo de integrao comporta custos e supe uma viso
generosa, para que possamos compensar os
desequilbrios nos diferentes graus de desenvolvimento dos pases da regio. Alis, generosidade, neste caso, nada mais do que a
capacidade de colocar os interesses do longo
prazo acima de objetivos imediatistas (AMORIM, 2005).
A generosidade estratgica porque a integrao apresentase simultaneamente como solidariedade (cooperao e formao de uma identidade comunitria regional e supranacional) e como recurso de poder (projeo internacional,
concertao poltico-diplomtica, expanso de oportunidades de comrcio e formao de cadeias produtivas com
economias de escala).

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Por fim, o Mercosul o espao mais adequado para

o aprofundamento da cidadania regional e construo de
mecanismos de participao da sociedade civil organizada.
A existncia de instituies e iniciativas como o Tribunal
Permanente de Reviso, o Parlamento do Mercosul (Parlasul), Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados,
Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), a Secretaria Geral, o Alto Representante Geral, a Cpula Social do Mercosul e as Redes Especializadas (Juventude,
Mulher, Cultura, Audiovisual, Cooperativas, entre outras)
tem gerado uma densidade poltica e cidad no bloco, dificilmente ou apenas em longo prazo passvel de ser reproduzida em escala mais ampla. esta densidade cidad
que permite, por exemplo, a criao e recriao dos discursos e das ideologias integracionistas que legitimam os
novos esforos e projetos, alm de garantir um desenho
participativo que, ao escutar as vozes da sociedade, atende
demandas mais amplas do que apenas o setor produtivo,
como estava conformado pela fase inicial comercialista
do bloco. A ttulo de comparao, a Aliana do Pacfico, que ainda no teve seu Acordo Quadro aprovado por
nenhum de seus pases-membros, no possui nem prev
nenhum instrumento de participao da sociedade civil.

5.

A Unasul: Amrica do Sul como

espao integrado

A Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) nasceu

como resultado das aproximaes diplomticas entre os
pases cujo marco foi a Primeira Reunio de Presidentes
da Amrica do Sul, em Braslia, em 2000, convocada pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso. Na mesma ocasio
foi lanada a IIRSA como importante iniciativa que apontou para o objetivo de construo da Amrica do Sul como
espao integrado a partir da nova fase ps-comercialista de
integrao, cujo foco passou a ser a viabilizao de projetos de infraestrutura, energia e telecomunicaes. Em
2004 foi lanada a Comunidade Sul-Americana de Naes
(CASA) com o objetivo de criar um espao para a concertao poltico-diplomtica entre os pases e superar o
enfoque empresarial e privado da carteira de projetos da
IIRSA. Em 2008, j sob a nova conjuntura ps-neoliberal
na regio, a Unasul foi finalmente criada, dotada de personalidade jurdica internacional. Isso significou que para
os governos a integrao e o desenvolvimento deveriam ser
conduzidos estrategicamente pelos Estados, ainda que impulsionando e possibilitando o investimento privado.
O artigo 2 do Tratado Constitutivo da Unasul estabelece:
A Unio de Naes Sul-americanas tem como
objetivo construir, de maneira participativa e
consensuada, um espao de integrao e unio
no mbito cultural, social, econmico e poltico
entre seus povos, priorizando o dilogo poltico,
as polticas sociais, a educao, a energia, a
infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a de17

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sigualdade socioeconmica, alcanar a incluso

social e a participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do
fortalecimento da soberania e independncia
dos Estados (BRASIL, 2012).
A Unasul busca, seguindo seu prprio termo, a unio da
Amrica do Sul, o que em termos conceituais pode ser
traduzido como concertao poltico-diplomtica. Difere
da proposta de regionalismo aberto vigente na dcada de
1990, quando a hegemonia neoliberal impulsionou o projeto do Mercosul. Trata-se, ao contrrio, de sublinhar o
lado poltico e internacional (entre Estados-nao) da integrao. Em seu artigo 14, sobre o dilogo poltico, o
Tratado Constitutivo afirma:
A concertao poltica entre os Estados Membros da Unasul ser um fator de harmonia e
respeito mtuo que afiance a estabilidade regional e sustente a preservao dos valores democrticos e a promoo dos direitos humanos.
Os Estados Membros reforaro a prtica de
construo de consensos no que se refere aos
temas centrais da agenda internacional e promovero iniciativas que afirmem a identidade
da regio como um fator dinmico nas relaes
internacionais. (Ibidem.)
Desse modo, a Unasul tem como funo fundamental a
garantia da estabilidade regional, mobilizando para tanto
o dilogo poltico multilateral, a clusula democrtica e
os direitos humanos. Em momentos de crise que afetam
interesses nacionais brasileiros ou a consecuo do projeto
integracionista advogado pelo Brasil, como os casos do
golpe legal no Paraguai ou quando a Colmbia informou
que abrigaria bases militares norte-americanas, a Unasul
oferece o frum adequado para reduzir tenses e gerar os
consensos mnimos necessrios para a estabilidade de uma
regio insuficientemente, mas cada vez mais integrada.
Do ponto de vista do impacto nas polticas pblicas, a
Unasul se configura como espao privilegiado para aprofundar polticas multilaterais de cooperao em diversas
reas: energia, defesa, investimento, educao, justia, entre outras. A IIRSA, por exemplo, passou a ser um rgo
executivo e tcnico sob coordenao poltica do Conselho
de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) com o objetivo de viabilizar uma carteira de projetos prioritrios.
O fato de que apenas dois dos trinta projetos prioritrios
apresentados j tenham sido concludos, ambos com financiamento exclusivo do governo brasileiro, demonstra simultaneamente (a) a insuficincia do modelo de financiamento
via organizaes internacionais de fomento como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Corporao
Andina de Fomento (CAF, agora denominada Banco de
Desenvolvimento da Amrica Latina) e (b) a centralidade
poltica e econmica dos Estados-nao para a viabilizao
das obras de integrao na Amrica do Sul. O Conselho
Sul-Americano de Defesa tambm importante referncia do avano e amadurecimento das relaes multilaterais

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na regio para resolver, sem ingerncia ou tutela extraregional, os conflitos estratgicos ou geopolticos que porventura apaream. O Banco do Sul, em lento processo de
constituio, aponta, ademais, para a percepo da centralidade dos Estados como indutores do investimento e
a busca de constituio de um mecanismo regional para
responder s crescentes demandas por obras de infraestrutura e logstica que no encontram suporte nos instrumentos tradicionais de fomento.
Enfim, a Unasul no foi concebida como um modelo
alternativo de integrao comercial, mas como um mecanismo de cooperao e concertao na Amrica do Sul. ,
destarte, um espao privilegiado para a integrao da infraestrutura regional e a promoo da cooperao entre os
Estados. O espao mais amplo da Celac apresenta dificuldades para a consecuo desses fins, tanto devido prpria
posio geogrfica e a existncia das ilhas caribenhas com
baixo grau de dinmica econmica que impem obstculos
integrao da infraestrutura entre os pases, como devido forte influncia norte-americana na regio do mar do
Caribe, que cria dificuldades para algumas polticas de cooperao, principalmente no que diz respeito segurana.

6.

A Celac: um esforo estratgico

de entendimento e dilogo

A Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac), criada em Caracas, em 2011, sob forte
influncia do presidente venezuelano Hugo Chvez, foi a
institucionalizao da Cpula de Desenvolvimento e Integrao da Amrica Latina e Caribe (CALC). A indita
articulao de todos os pases da Amrica Latina e do
Caribe, inclusive Cuba, sem a participao de Estados
Unidos ou Canad foi amplamente apoiada pela poltica
externa brasileira. Ainda que se trate de um projeto com
menos possibilidades polticas de alcanar resultados concretos devido ao grande nmero de pases membros (trinta
e dois) e s grandes divergncias polticas e de modelos
de desenvolvimento entre eles, a Celac cumpre a importante funo simblica de atualizar o latino-americanismo
e expandi-lo para o espao do Caribe, aprofundando vnculos com uma rea historicamente mais propensa a influncias extra-regionais (Estados Unidos, Reino Unido,
Frana, Holanda). A presena de Cuba sinaliza para o fim
do isolamento da ilha e aponta para a crescente autonomia
dos Estados da regio frente a potncias tradicionais.
A Celac pode ser entendida como uma tentativa de
conformao de um espao paralelo Organizao dos Estados Americanos (OEA), sem a ingerncia de potncias e
antigas metrpoles, para a articulao poltica da regio.
O novo impulso integrao latino-americana tem dado
espao busca da concertao poltica autnoma, o que
reduz a fora, alm da OEA, de cpulas com a participao dos Estados Unidos e Canad (Cpula das Amricas) e da Espanha e Portugal (Cpula Ibero-Americana).
No primeiro caso, a discordncia entre os Estados Unidos
e os pases da regio sobre a continuidade do isolamento
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de Cuba marcou uma inflexo na conjuntura hemisfrica

que permitiu o amplo consenso latino-americano, em que
pesem as divergncias de modelos de desenvolvimento, de
que nenhum pas deve ser isolado pela deciso de uma
potncia extra-regional (RAMOS, 2012). No segundo caso,
em outubro de 2013, a Cpula Ibero-Americana foi marcada pela ausncia de chefes de estado de diversos pases
da regio (EL PAS, 2013), que representam desde governos bolivarianos at os de inclinaes liberais. Em contraste, a vitalidade de espaos autnomos, como a Celac e
a Unasul, pode ser constatada pela ampla participao de
chefes de estado em suas cpulas, pela capacidade de obter
consensos (ainda que, muitas vezes, gerais e abstratos),
pelo destaque dado a esses eventos na mdia regional e internacional e por debate crescente em disputas polticas
internas, particularmente em eleies presidenciais.
Ainda que a Celac tenha sido mais fortemente impulsionada pelos pases bolivarianos (Venezuela, Bolvia
e Equador), a criao do bloco teve como precedente direto a Cpula Amrica Latina e Caribe (CALC) realizada
pela primeira vez em 2008, em Salvador da Bahia, o que
simboliza a consolidao, defendida pela poltica externa
brasileira, de uma integrao por escalas por meio de crculos concntricos representados pelos blocos Mercosul
Unasul Celac. Antes do que competirem entre si, esses
blocos representam esforos diferentes em escopo e objetivos e complementam-se ao consolidar a poltica de defesa da integrao na regio. Para o Brasil, a Celac representa, ademais, a reafirmao da autonomia regional
face aos Estados Unidos e a novas potncias emergentes,
como a China, que vem conquistando espaos no continente e, inclusive, nas relaes econmicas com parceiros
estratgicos, como a Venezuela, alm da prpria economia nacional (VADELL, 2010). No mbito da acirrada
disputa da poltica internacional, dentro de uma lgica de
condomnios de poder, a Celac , ento, uma declarao de
intenes no sentido de reduzir o mpeto de dependncias
externas, consolidadas ou novas.

7.

Consideraes Finais

A experincia histrica dos projetos de integrao na

regio ensina que o aprofundamento dessas iniciativas na
Amrica Latina varivel dependente do grau de autonomia alcanado pelos pases frente a hegemonias extra-regionais (MONIZ BANDEIRA, 2009). Nesse sentido, o Brasil
deve levar em considerao as vantagens e desvantagens
estratgicas da nova competio extra-regional da China,
aps declnio relativo da participao dos Estados Unidos
na composio do comrcio e investimento da regio. Pases
estratgicos como Venezuela e Argentina, ambos membros do Mercosul e com orientao poltica anti-liberal,
tm se aproximado econmica e politicamente da China,
j tem na potncia asitica seu principal parceiro comercial, caminho que tambm vem sendo tomado pelo prprio
Brasil. A criao, em 2012, da Aliana do Pacfico, congregando pases da regio de orientao liberal, como Mxico,
Chile, Colmbia e Peru, aponta para esse crescente olhar

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da regio em direo sia. A Aliana, contudo, apresenta alcance limitado como alternativa poltica, dada
a conjuntura de superao das polticas neoliberais vigentes nos anos 1990, e pouca efetividade do ponto de vista
econmico, devido s reduzidas possibilidades de complementariedade, aos poucos instrumentos de poltica industrial e aos acordos que cada um dos pases j possui com
pases de economia muito mais complexa e diversificada.
Se ainda no se apresentam desenhos institucionais totalmente consolidados, ou por atravessarem fase de mudanas de paradigmas, como o Mercosul, ou pelo pouco
tempo de existncia, como a Unasul e a Celac, esses blocos
no so (ou no precisam ser) sobreposies de esforos,
mas podem se configurar como campos distintos para levar
a cabo diferentes processos da coordenao poltica regional. Nesse sentido, o Mercosul se configura como o
espao mais adequado para a integrao produtiva e promoo da cidadania regional; a Unasul para a integrao
da infraestrutura e cooperao em segurana e outras reas
temticas e a Celac se constitui no espao privilegiado do
discurso latino-americano e da coordenao da resistncia
a poltica das potncias.
A trade Mercosul-Unasul-Celac, portanto, representa
um esforo de integrao por escalas, abarcando respectivamente o Cone Sul (agora expandido com a entrada da
Venezuela no bloco), a Amrica do Sul e a Amrica Latina
e o Caribe. A integrao latino-americana aprofundou-se,
desse modo, quando se tornou menos ambiciosa e mais
pragmtica e realista, criando crculos concntricos de integrao. Tal deciso estratgica da integrao por escalas
coaduna-se com as estruturas e conjunturas existentes de
acordo com as realidades geoeconmicas e geopolticas subregionais.
Para a diplomacia brasileira, sobressai-se como estratgica a criao da Amrica do Sul como realidade geopoltica,
ainda que a identidade seja a mesma isto , latinoamericana. As razes dessa deciso pelo ser sul-americano se explicam pelos entrelaamentos sub-regionais entre a estrutura econmica (pases emergentes, crescimento
econmico, industrializao relativa), a conjuntura poltica
(hegemonia do ps-neoliberalismo, Estado logstico e neodesenvolvimentismo), a ideologia integracionista e a identidade latino-americana em construo. Por outro lado, a
emergncia do Brasil ps-redemocratizao como potncia
mdia e novo global player refora a integrao regional
por meio da qual o pas busca construir um espao sobre o
qual exercer sua liderana legtima, isto , reconhecida pelos demais por meio do convencimento diplomtico, construo de alianas polticas, promoo do comrcio bilateral e do investimento brasileiro pblico e privado nos
pases vizinhos da regio (CERVO, 2010).
, enfim, na busca de uma integrao que aprofunde a
autonomia dos pases e construa a regio como espao de
oportunidades para o desenvolvimento que reside a novidade. Os nomes, nesse sentido, so simblicos da transformao poltica vivida na regio: de um Mercado (Mercosul), prope-se agora uma Unio de Naes (Unasul)
e uma Comunidade de Estados (Celac).

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