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13
de
noviembre
de
2014
Seor
Congresista
Congreso
de
La
Repblica
del
Per
Presente.-
Asunto:
Opinin
legal
al
proyecto
de
ley
3941-2014-PE
que
propone
la
ley
de
promocin
de
las
inversiones
para
el
crecimiento
econmico
y
desarrollo
sostenible
en
las
zonas
de
mayor
exclusin
social,
presentado
por
el
Poder
Ejecutivo
al
Congreso
de
La
Repblica.
De
nuestra
consideracin,
Reciba
los
saludos
institucionales
de
la
Sociedad
Peruana
de
Derecho
Ambiental
(SPDA),
organizacin
no
gubernamental
con
ms
de
28
aos
de
experiencia
orientada
a
la
promocin
de
polticas
pblicas
y
un
marco
legal
acorde
con
la
proteccin
ambiental
y
de
los
recursos
naturales
y
el
desarrollo
sostenible
del
pas.
Sirva
la
presente
comunicacin
para
hacerle
llegar
nuestra
opinin
legal
al
proyecto
de
ley
3941-2014-PE
presentado
por
el
Poder
Ejecutivo
y
que
propone
la
ley
de
promocin
de
las
inversiones
para
el
crecimiento
econmico
y
desarrollo
sostenible
en
las
zonas
de
mayor
exclusin
social
(en
adelante
el
Proyecto
de
Ley).
Cabe
resaltar
que,
sin
perjuicio
del
nombre
del
Proyecto
de
Ley,
en
el
artculo
referido
a
su
mbito
de
aplicacin
no
se
realiza
precisin
ni
acotacin
alguna
respecto
del
alcance
de
la
norma,
dejndose
espacio
para
una
difusa
interpretacin
sobre
si
la
norma
es
de
aplicacin
para
el
desarrollo
de
proyectos
en
zonas
de
mayor
exclusin
social
o
es
de
aplicacin
al
desarrollo
de
todo
proyecto
de
inversin.
A
continuacin,
planteamos
un
anlisis
crtico
y
objetivo
sobre
las
implicancias
del
Proyecto
de
Ley,
esperando
que
el
Congreso
de
La
Repblica
modifique
o
elimine,
segn
corresponda,
aquellos
artculos
que
de
ser
aprobados
significarn
una
disminucin
a
los
estndares
ambientales
vigentes.
1. Sobre
la
reafirmacin
del
rol
rector
del
SENACE
en
materia
de
certificacin
ambiental
Un
aspecto
institucional
que
resaltamos
es
que
el
Proyecto
de
Ley
reafirma
el
rol
del
Servicio
Nacional
de
Certificacin
Ambiental
para
las
Inversiones
Sostenibles
(SENACE)
en
materia
de
certificacin
ambiental,
especialmente
es
aspectos
relacionados
a
la
administracin
de
informacin
ambiental
producida
en
el
marco
de
la
elaboracin
de
los
estudios
de
impacto
ambiental,
emisin
de
la
certificacin
ambiental
integrada,
etc.
Sin
embargo,
esta
reafirmacin
deber
complementarse
con
una
debida
asignacin
de
recursos
financieros,
teniendo
en
cuenta
que
para
el
ao
fiscal
2015
slo
ha
sido
prevista
la
transferencia
de
16
700
000
millones
de
nuevos
soles
a
favor
de
esta
entidad1.
1
Anexo
4
Distribucin
del
gasto
por
niveles
de
gobierno,
pliegos
y
fuente
de
financiamiento
del
Proyecto
de
Ley
de
Presupuesto
del
Sector
Pblico
para
el
Ao
Fiscal
2015.
Recordemos
que,
las
lnea
de
base
ambiental
describe
el
estado
actual
del
rea
de
actuacin
o
intervencin
del
proyecto;
comprendiendo
una
descripcin
detallada
de
los
atributos
o
caractersticas
socio
ambientales
del
rea
de
emplazamiento
del
proyecto
incluyendo
los
peligros
naturales
que
pudieran
afectar
su
viabilidad
natural.
En
funcin
de
la
lnea
de
base
ambiental
es
que
se
toman
las
decisiones
ambientales
del
proyecto
que
deben
ser
aprobadas
previamente
por
la
autoridad
competente.
En
este
sentido,
adicionalmente
a
las
condiciones
que
han
sido
planteadas
en
el
Proyecto
de
Ley,
proponemos
las
siguientes:
a) Que,
el
titular
del
proyecto
podr
optar
por
el
uso
compartido
de
la
lnea
base
ambiental;
sin
perjuicio
de
su
responsabilidad
de
generar
la
informacin
ambiental
adicional
que
se
requiera
para
complementar
la
misma
teniendo
en
cuenta
el
tipo
de
actividad
a
ser
realizada
as
como
la
forma
en
que
esta
se
realizar.
b) Que,
en
los
casos
en
que
existan
claros
indicios
de
cualquier
variacin
sustancial
en
el
rea
de
actuacin
del
proyecto,
el
titular
del
proyecto
de
inversin
deber
considerar
de
manera
obligatoria
dicho
cambio
e
incluirlo
como
informacin
adicional
en
la
lnea
base
ambiental
pre-existente
que
utilice.
c) Que,
la
lnea
base
ambiental
pre-existente
constituye
la
informacin
mnima
esencial
para
el
nuevo
proyecto
de
inversin.
d) Que,
no
slo
el
uso
compartido
parcial
de
la
lnea
base
ambiental
pre-existente
debe
requerir
la
aprobacin
previa
de
la
autoridad
competente
sino
que
antes
de
la
elaboracin
del
estudio
de
impacto
ambiental,
la
autoridad
deber
aprobar
el
uso
de
la
lnea
base
ambiental
correspondiente.
e) Que,
la
lnea
base
deber
considerar
esencialmente
informacin
que
permita
al
SENACE
otorgar
la
certificacin
ambiental
integrada
lo
que
considera
los
ttulos
habilitantes
que
la
componen.
f) Que,
transcurridos
los
cinco
aos
a
los
que
hace
referencia
el
artculo
7
literal
b)
del
Proyecto
de
Ley
exista
la
obligacin
de
que
el
titular
del
proyecto
de
inversin
elabore
una
nueva
lnea
base
ambiental
para
el
nuevo
proyecto
de
inversin.
Si
trasladamos
la
responsabilidad
de
la
actualizacin
de
la
lnea
base
a
la
previa
indicacin
o
mandato
de
la
autoridad
estamos
liberando
al
titular
del
proyecto
de
una
responsabilidad
inherente
a
su
condicin
de
administrado
y
estableciendo
as
mayor
carga
administrativa
a
la
autoridad
quien
deber
realizar
visitas
y
trabajos
de
campo
previos
para
determinar
los
aspectos
que
ameritan
ser
actualizados
o
complementados.
En
trminos
generales,
consideramos
que
todo
beneficio
a
nivel
de
tiempo
y
economa
que
pueda
resultar
de
la
aplicacin
del
uso
compartido
de
las
lnea
base,
debe
venir
acompaada
tambin
del
establecimiento
de
condiciones
previas
y
de
un
debido
control
y
seguimiento
no
dejando
al
libre
albedro
de
los
administrados
la
utilizacin
de
la
informacin.
4. Sobre
la
certificacin
ambiental
integrada
artculos
9,
10
y
11
del
Proyecto
de
Ley
Cuando
en
el
ao
2012
el
Congreso
de
La
Repblica
aprob
la
ley
de
creacin
del
SENACE,
esto
constituy
uno
de
los
mayores
hitos
institucionales
en
materia
ambiental
en
el
pas
y
Tmese
en
cuenta
que
el
SERFOR
est
diseado
para
ser
un
organismo
que
se
encargue
slo
de
la
planificacin
y
seguimiento
de
la
poltica
en
materia
forestal,
recayendo
sobre
los
gobierno
regionales
las
funciones
de
administracin,
control
y
fiscalizacin
de
las
actividades
de
aprovechamiento,
extraccin,
trfico
y
comercializacin
de
los
productos
forestales
y
de
fauna
silvestre.
En
resumen,
el
diseo
del
SERFOR
no
incluye
una
presencia
permanente
en
las
regiones
(actualmente
slo
tiene
oficinas
en
aquellas
regiones
a
las
cuales
an
no
se
les
ha
transferido
las
funciones).
5.
Con
la
modificacin
propuesta
a
los
artculos
7,
8.3,
8.4
y
8.5
de
la
Ley
del
SEIA
se
estara
regulando
la
aprobacin
automtica
de
la
autorizacin
para
la
realizacin
de
investigaciones,
extracciones
y
colectas
con
la
sola
tramitacin
de
la
resolucin
de
clasificacin
del
EIA
y
aprobacin
de
los
trminos
de
referencia.
Sin
embargo,
consideramos
que
debe
incluirse
como
mnimo
lo
siguiente:
a) Que
las
opiniones
tcnicas
que
emitirn
la
Autoridad
Forestal
competente
(SERFOR
o
gobiernos
regionales),
el
Servicio
Nacional
de
reas
Naturales
Protegidas
por
el
Estado
SERNANP
y
el
Ministerio
de
la
Produccin
sean
de
naturaleza
vinculante
ya
que
si
se
est
simplificando
el
mecanismo
de
tramitacin
de
este
ttulo
habilitante
como
mnimo
debe
preverse
que
la
aprobacin
automtica
cuente
con
la
viabilidad
obligatoria
emitida
por
las
autoridades
tcnicas
respectivas.
b) Que
se
considere
que
de
acuerdo
al
artculo
140
de
la
Ley
29763,
Ley
Forestal
y
de
Fauna
Silvestre
(en
vacatio
legis),
son
los
gobiernos
regionales
quienes
otorgan
las
autorizaciones
de
extraccin
y
exportacin
para
investigacin
cientfica
o
propsito
cultural,
salvo
en
los
casos
de
especies
categorizadas
como
amenazadas
o
protegidas
por
la
Convencin
CITES,
o
cuando
la
solicitud
involucre
el
acceso
a
los
recursos
genticos
o
tenga
propsitos
culturales,
situaciones
en
las
cuales
el
competente
es
SERFOR.
c) Que
el
plazo
para
la
emisin
de
las
opiniones
tcnicas
de
las
entidades
indicadas
en
el
literal
a
precedente
sea
como
mnimo
de
30
das
hbiles
y
no
en
15
das
hbiles
como
actualmente
prev
el
Proyecto
de
Ley,
por
considerarlo
en
exceso
insuficiente
para
una
respuesta
tcnica
y
adecuada
para
la
autoridad
y
teniendo
en
cuenta
las
consecuencias
legales
de
responsabilidad
administrativa
a
la
que
se
vern
sometidas
los
funcionarios
que
incumplan
los
plazos
previstos
generando
un
escenario
de
coaccin
que
perjudica
la
tecnicidad
del
proceso.
6. Servidumbre
sobre
terrenos
eriazos
de
propiedad
estatal
para
proyectos
de
inversin
artculo
18
del
Proyecto
de
Ley
La
definicin
de
terrenos
eriazos
abarca
toda
aquella
tierra
que
por
falta
o
exceso
de
agua
no
sea
apta
para
la
realizacin
de
actividades
agrcolas.
Dicha
definicin
puede
abarcar
reas
que
se
encuentran
dentro
del
patrimonio
forestal
y
de
fauna
silvestre
de
la
nacin
como
bosques
inundables,
humedales,
entre
otros.
En
ese
sentido
resulta
imprescindible
precisar
que
la
aplicacin
del
artculo
18
del
Proyecto
de
Ley
seale
expresamente
que
no
afecta
a
aquellas
reas
que
integran
el
patrimonio
forestal
y
de
fauna
silvestre
de
la
nacin.
Para
ello
se
propone
incorporar
el
numeral
18.4
al
Proyecto
de
Ley:
()
18.4
No
son
considerados
como
terrenos
eriazos
todas
aquellas
reas
incluidas
dentro
del
patrimonio
forestal
y
de
fauna
silvestre
de
acuerdo
a
la
legislacin
de
la
materia.
7.
Ampliacin
del
mbito
de
competencias
del
SENACE
que
fortalece
su
rol
en
el
marco
del
Sistema
Nacional
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
SEIA
Dos
aspectos
positivos
es
que
se
hayan
ampliado
las
competencias
del
SENACE
en
dos
temas
que
consideramos
cruciales
para
asegurar
la
integridad
de
los
procesos
de
evaluacin
de
impacto
ambiental:
a) En
la
Segunda
Disposicin
Complementaria
Modificatoria
del
Proyecto
de
Ley
se
establece
que
el
SENACE
tendr
a
su
cargo
la
aprobacin
de
la
clasificacin
de
estudios
ambientales
en
el
marco
del
SEIA.
Esto
es
positivo
porque
hasta
la
fecha
se
entenda
que
el
SENACE
tendra
a
su
cargo
slo
la
revisin
y
aprobacin
de
los
estudios
ambientales
que
hubieran
sido
previamente
clasificados
y
remitidos
por
las
autoridades
ambientales
sectoriales;
lo
que
generaba
el
riesgo
de
que
los
estudios
no
fueran
adecuadamente
categorizados
y
por
lo
tanto
no
estuvieran
en
el
mbito
del
SENACE
por
no
ser
de
categora
III.
b) En
la
Segunda
Disposicin
Complementaria
Modificatoria
del
Proyecto
de
Ley
se
establece
que
progresivamente
el
SENACE
asumir
la
funcin
de
aprobar
las
Declaraciones
de
Impacto
Ambiental
(DIA)
y
los
Estudios
de
Impacto
Ambiental
Semidetallado
(EIA-sd)
y
dems
instrumentos
de
gestin
ambiental
regulados
en
el
SEIA.
Consideramos
esta
regulacin
como
positiva
porque
es
adecuado
que
en
una
sola
entidad
ambiental
tcnica
y
neutral
recaigan
todas
las
competencias
asociadas
a
la
revisin
y
aprobacin
de
los
estudios
ambientales
de
los
proyectos
de
inversin;
adems
que
no
es
eficiente
para
la
institucionalidad
que
las
competencias
estn
dispersas
y
respondan
a
criterios
y
procesos
heterogneos
y
con
distintos
estndares.
8. Modificacin
del
artculo
204
del
Cdigo
Penal
Quinta
Disposicin
Complementaria
Modificatoria
del
Proyecto
de
Ley
El
problema
del
trfico
de
tierras,
invasiones
y
desconocimiento
de
los
derechos
reales
otorgados
a
favor
de
los
particulares,
no
slo
afecta
a
las
comunidades
campesinas
y
nativas,
sino
que
tambin
a
aquellos
titulares
derechos
sobre
los
recursos
forestales
y
de
fauna
silvestre
e
incluso
a
los
bosques
pblicos,
en
ese
sentido
es
conveniente
desincentivar
estas
conductas
a
travs
de
la
modificacin
del
artculo
204
del
Cdigo
Penal,
e
incluir
en
el
numeral
4
del
Proyecto
de
Ley
a
todos
los
ttulos
habilitantes
otorgados
al
amparo
de
la
Ley
Forestal
y
de
Fauna
Silvestre,
as
como
al
patrimonio
forestal
y
de
fauna
silvestre
de
la
nacin.
En
ese
sentido
se
propone
que
el
numeral
4
seale
lo
siguiente:
()
4.
Sobre
bienes
del
Estado
o
de
comunidades
campesinas
o
nativas
o
sobre
bienes
destinados
a
servicios
pblicos
o
inmuebles
que
integran
el
patrimonio
cultural
de
la
Nacin,
declarados
por
la
entidad
competente,
o
sobre
el
patrimonio
reconocido
por
la
legislacin
forestal
y
de
fauna
silvestre
o
sobre
los
ttulos
habilitantes
otorgados
al
amparo
de
la
legislacin
forestal
y
de
fauna
silvestre.()
9. Incorporacin
del
artculo
376-B
del
Cdigo
Penal
Sexta
Disposicin
Complementaria
Modificatoria
del
Proyecto
de
Ley
Uno
de
los
factores
que
impulsa
a
que
exista
un
cambio
de
uso
de
nuestros
bosques,
es
la
percepcin
errada
de
que
cambiando
el
uso
y
deforestndolo,
el
invasor
podr
obtener
por
parte
de
una
autoridad
de
gobierno
un
reconocimiento
que
se
traduce
en
certificados
de
posesin,
y
a
veces
incluso
en
ttulos
de
propiedad,
en
ese
sentido,
es
importante
clarificar
que
los
funcionarios
pblicos
no
pueden
legitimar
estas
conductas
ilegales,
es
por
ello
que
se
deben
incluir
al
patrimonio
forestal
y
de
fauna
silvestre
y
a
los
ttulos
habilitantes
otorgados
al
amparo
de
la
legislacin
forestal
y
de
fauna
silvestre
dentro
de
la
proteccin
del
artculo
376
B
propuesto
por
el
Proyecto
de
Ley
materia
de
revisin.
Para
ello
se
propone
la
siguiente
redaccin:
Artculo
376
B.-
Otorgamiento
ilegtimo
de
derechos
sobre
inmuebles
El
funcionario
pblico
que,
en
violacin
de
sus
atribuciones
u
obligaciones,
otorga
ilegtimamente
derechos
de
posesin
o
emite
ttulos
de
propiedad
sobre
bienes
de
dominio
pblico
o
bienes
de
dominio
privado
estatal,
o
bienes
inmuebles
de
propiedad
privada,
o
sobre
el
patrimonio
reconocido
por
la
legislacin
forestal
y
de
fauna
silvestre
o
sobre
los
ttulos
habilitantes
otorgados
al
amparo
de
la
legislacin
forestal
y
de
fauna
silvestre,
sin
cumplir
con
los
requisitos
establecidos
por
la
normatividad
vigente,
ser
reprimido
con
pena
privativa
de
libertad,
no
menor
de
cuatro
ni
mayor
de
seis
aos.
Si
el
derecho
de
posesin
o
ttulo
de
propiedad
se
otorga
a
personas
que
ilegalmente
ocupan
o
usurpan
los
bienes
inmuebles,
patrimonio
o
ttulos
habilitantes
referidos
en
el
primer
prrafo,
la
pena
privativa
de
libertad
ser
no
menor
de
cinco
ni
mayor
de
ocho
aos
10.
Conclusiones
a) El
Proyecto
de
Ley
reafirma
el
rol
funcional
del
SENACE
en
materia
de
certificacin
ambiental
y
como
autoridad
encargada
del
proceso
de
implementacin
y
administracin
de
la
Ventanilla
nica
de
Certificacin
Ambiental
y
de
la
informacin
ambiental
generada
en
el
marco
de
los
procesos
de
elaboracin
de
los
estudios
ambientales.
b) El
Proyecto
de
Ley
crea
mecanismos
adecuados
para
la
puesta
a
disposicin
y
acceso
pblico
de
las
lneas
de
base
ambiental
de
los
proyectos
de
inversin
lo
cual
contribuye
a
la
transparencia
y
garantiza
el
derecho
de
acceso
a
la
informacin
pblica
de
los
ciudadanos.
c) El
Proyecto
de
Ley
establece
el
mtodo
del
uso
de
compartido
de
lnea
base
ambiental
pre-existente;
sin
embargo,
sugerimos
que
su
aprobacin
est
condicionada
a
la
inclusin
de
una
serie
de
condicionamientos
adicionales
a
los
propuestos
en
el
Proyecto
de
Ley
de
manera
que
se
prevea
la
toma
de
decisiones
sobre
la
base
de
informacin
ambiental
real,
actual
y
necesaria.
El
Estado
tiene
la
responsabilidad
de
evitar
y
anticiparse
ante
usos
de
informacin
que
terminen
por
afectar
y
comprometer
la
adecuada
calidad
de
los
estudios
ambientales
y
que
puedan
ser
detonantes
de
conflictos
socioambientales
por
esta
causa.
d) El
Proyecto
de
Ley
integra
a
la
certificacin
ambiental
tradicional
que
considera
el
estudio
de
impacto
ambiental
12
ttulos
habilitantes
adicionales
de
naturaleza
hdrica,
saneamiento,
forestal,
acutica,
de
riesgos
y
contingencias.
Sin
embargo,
slo
se
establece
el
plazo
de
150
das
hbiles
para
la
aprobacin
integral
de
todos
estos
trmites,
plazo
que
consideramos
en
exceso
insuficiente
teniendo
en
cuenta
que
actualmente
las
normas
del
SEIA
prevn
que
slo
para
la
aprobacin
del
EIA-d
se
cuenta
con
120
das
hbiles.
e) Sugerimos
que
se
asegure
que
los
ttulos
habilitantes
distintos
a
los
previstos
en
el
Proyecto
de
Ley
que
se
vayan
incluyendo
progresivamente
slo
sern
aquellos
de
naturaleza
ambiental,
evitndose
as
que
en
el
transcurso
se
incluyan
trmites
de
distinta
categora
solamente
con
el
nimo
de
acelerar
procesos.
f) El
proyecto
de
Ley
debe
incluir
las
medidas
necesarias
para
no
afectar
las
competencias
regionales
para
el
otorgamiento
de
autorizaciones
de
desbosque
y
de
investigacin,
de
acuerdo
a
lo
dispuesto
por
la
Ley
N
29763.
g) En
el
Proyecto
de
Ley
se
ha
previsto
la
aprobacin
automtica
de
las
autorizaciones
de
investigaciones,
extracciones
y
colectas
lo
que
sugerimos
deba
sujetarse
a
la
emisin
de
una
opinin
tcnica
vinculante
por
parte
de
la
autoridades
tcnicas
competentes
como
son
SERFOR,
SERNANP
y
PRODUCE.
Adems
sugerimos
que
el
plazo
para
la
emisin
del
informe
sea
ampliado
como
mnimo
a
30
das
hbiles
a
fin
de
asegurar
un
debido
anlisis
tcnico
de
la
autoridad.
h) El
Proyecto
de
Ley
ha
previsto
dos
medidas
que
consideramos
fortalecern
el
SEIA;
por
un
lado,
la
referencia
expresa
de
que
el
SENACE
es
la
entidad
competente
para
la
clasificacin
de
los
estudios
ambientales
aspecto
que
amplia
sus
competencias
de
revisin
y
aprobacin
asegurando
una
mayor
coherencia
de
los
procesos;
y
por
otro
lado,
el
mandato
de
asuncin
progresiva
de
la
revisin
y
aprobacin
de
las
categoras
I
y
II
de
estudios
ambientales,
tema
que
en
su
momento
fue
ampliamente
cuestionado.
Por
lo
expuesto
anteriormente
consideramos
que
el
Proyecto
de
Ley
debe
ser
mejorado
en
los
aspectos
antes
sealados;
por
lo
que,
instamos
al
Congreso
de
la
Repblica
a
realizar
una
revisin
exhaustiva
del
texto
legislativo
propuesto
para
asegurar
una
reforma
adecuada
del
Sistema
Nacional
de
Evaluacin
de
Impacto
Ambiental
(SEIA),
reforma
que
en
bsqueda
de
la
eficiencia
no
comprometa
la
calidad
tcnica
ni
procedimental
de
los
procesos
de
certificacin
ambiental
en
el
pas.
Hago
propicia
la
oportunidad
para
expresarle
los
sentimientos
de
mi
especial
estima
y
consideracin.
Atentamente,