Analisando o uso de TICs pelas administraes pblicas

municipais
Ricardo Csar Gonalves Santana

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SANTANA, RCG. Tecnologia e gesto pblica municipal: mensurao da interao com a sociedade [online].
So Paulo: Editora UNESP; So Paulo: Cultura Acadmica, 2009. 178 p. ISBN 978-85-7983-010-5. Available
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ANALISANDO O USO DE TICS PELAS
ADMINISTRAES PBLICAS MUNICIPAIS

O poder democrtico deve apoiar-se na busca de um governo

baseado na soberania popular, que siga regras transparentes e vlidas
para todos, viabilizando a participao, acompanhamento e controle
das decises e aes do poder pblico1.
Para tanto, necessrio que o cidado tenha condies de, no
mnimo, acompanhar as aes e decises de seus governos, por meio
de acesso amplo e transparente s informaes e servios pblicos,
permitindo e incentivando, assim, ampla discusso sobre o dia a dia
da gesto da coisa pblica.
O uso das Tecnologias de Comunicao e Informao sempre
esteve diretamente ligado s formas de organizao econmicas e
polticas:
O nascimento da escrita est ligado aos primeiros Estados burocrticos de hierarquia piramidal e s primeiras formas de administrao econmica centralizadas (imposto, gesto de grandes domnios
agrcolas etc.). O surgimento do alfabeto na Grcia antiga contem-

1 O pargrafo nico do Art. 1 da Constituio Federal de 88 expressa: Todo poder

emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio.

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porneo ao aparecimento da moeda, da cidade antiga e, sobretudo,

da inveno da democracia: tendo a prtica da leitura se difundido,
todos podiam tomar conhecimento das leis e discuti-las. A imprensa
tornou possvel uma ampla difuso de livros e a existncia de jornais,
base da opinio pblica. Sem elas as democracias modernas no teriam nascido. [...] A mdia audiovisual do sculo XX [...] participou
do surgimento de uma sociedade do espetculo, que transformou
as regras do jogo tanto na cidade como no mercado. (Lvy, 1998)

A administrao da coisa pblica lida com grandes volumes2 de

recursos e de objetivos (geralmente mais objetivos que recursos), o
que gera uma srie de desafios no processo de gesto.
A sociedade e as formas de governo modernas tornaram-se to
grandes e complexas que a cidadania isto , a participao responsvel no mais possvel. Tudo o que podemos fazer como cidados
votar uma vez a cada tantos anos e pagar impostos o tempo todo.
(Drucker, 1999)

So muitos interesses e elementos envolvidos neste processo.

Acompanhar os nveis de eficincia e eficcia da destinao e aplicao
de recursos, bem como da execuo de servios pela administrao
pblica ou sob sua responsabilidade, torna-se uma tarefa complexa.
[...] ganha corpo a ideia de que as instituies do Estado (o Executivo,
o Legislativo e o Judicirio) podem no ser suficientes para garantir
uma gesto justa e eficiente dos assuntos pblicos. (Capobianco &
Abramo, 2003)

Vale salientar ainda que, alm de implementar ferramentas para

disponibilizao de informaes pblicas, preciso tambm um
2 O Estado tem a cuidar do bem pblico, em suas feies material e moral ou
intelectual. E, quanto mais populoso, maior a quantidade de necessidades a
atender. (Menezes, 2005, p.133)

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conjunto de polticas que incentive e facilite a participao e o uso

de tais recursos pela sociedade como um todo, vencendo assim o
distanciamento que tem se percebido entre os interesses do cidado
e da sociedade em geral do poder pblico.
A crise da civilidade e a intensificao do narcisismo levam,
assim, a uma emancipao do indivduo de todo enquadramento
normativo, averso esfera pblica e sua consequente degradao. A
liberdade passa a ser percebida como possvel unicamente na esfera
privada e gera a progressiva privatizao da cidadania. (Dupas, 2005)

O uso apropriado dos recursos disponibilizados pelas TICs permite um processo de ampliao dos canais de interao entre o
poder pblico e os cidados, gerando, assim, uma oportunidade de
retomada do espao pblico.3
Na teoria poltica clssica, incorporada ao inconsciente coletivo das sociedades, o espao pblico era equivalente ao espao da
liberdade dos cidados, no qual estes exerciam sua capacidade de
participao crtica na gesto dos assuntos comuns, sob o princpio da deliberao; um espao que se opunha, portanto, ao espao
privado regido pela dominao do poder. Hoje, as corporaes
apropriaram-se do espao pblico e o transformaram em espao
publicitrio; os cidados que o frequentam no o fazem mais na
qualidade de cidados, mas como consumidores de informao.
(Dupas, 2005)

3 Na sociedade contempornea, principalmente para os franceses, entre eles

Bernard Mige, o espao pblico o que nasce das relaes entre o Estado (que
no mais absoluto) e as outras formas de poder que se articulam nessa mesma
sociedade. Ele um espao assimtrico (as novas tecnologias e os diferentes
meios de comunicao ganham relevncia e passam a ser o seu canal mediador), e fragmentado (o crescente nmero de agentes sociais que participam e se
apoderam das tcnicas da comunicao promovem o alargamento do espao),
sendo, por conseguinte, o campo de atuao dos novos sujeitos-cidados.
(Resende, 2005)

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Estamos, assim, diante de uma oportunidade de se propiciar o

fomento da mobilizao para que os cidados, individualmente ou em
grupo, atuem efetivamente em defesa de direitos, no s particulares
como da comunidade4, parte importante da cidadania5 que tambm
se compe do cumprimento de deveres.
Segundo Drucker, para os governos, esta oportunidade deve ser
encarada como uma necessidade: O governo ps-capitalista, para
poder agir em um mundo de rpidas mudanas e perigoso, precisa
recriar a cidadania. (1999a, p.162).
Os cidados precisam conhecer seus deveres e direitos, participando intensamente, via acompanhamento, voto, crtica, sugesto
e trabalho das atividades e processos da administrao pblica.
(Andrade, 1982)
Exercer plenamente a cidadania requer comprometimento do
cidado no acompanhamento crtico dos rumos definidos pelo poder
pblico e com a forma com que os recursos pblicos so utilizados.
Garantir que a cidadania seja plenamente exercida implica o
comprometimento responsvel do cidado. Com a emergncia de
uma sociedade avanada tecnologicamente, essa condio de comprometimento e pertencimento social deixa de ser uma utopia e se
transforma em pr-requisito da modernidade, considerando que o
conhecimento ser o maior capital do desenvolvimento humano.
(Guerreiro, 2006)

A mobilizao do cidado tem mais chance de sucesso se os

resultados de cada ao forem mais diretos e se a interao entre
ele o poder pblico tiver relao com o seu dia a dia, criando uma

4 Comunidade considerada aqui como uma rea da vida comum, um foco de vida
social, o viver em comum de seres sociais. (Menezes, 2005)
5 Como termo legal, cidadania indica mais uma identificao que uma ao.
Como termo poltico, cidadania significa compromisso ativo. Significa responsabilidade. Significa fazer diferena na sua comunidade, na sua sociedade,
no seu pas. (Drucker, 1999a, p.162)

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responsabilidade maior neste processo por parte da esfera pblica

autnoma da federao mais prxima do cidado, que o municpio.
Os municpios tm o papel de agrupar num mesmo territrio
cidados que mantenham relaes comuns de localidade, trabalho
e tradies, sendo ainda submetidos ao domnio de um poder local,
que tem por funo mais rudimentar tentar solucionar os problemas
da comunidade e defender seus interesses comuns. (Gonzaga &
Rangel, 1996)

Neste estudo, buscou-se identificar elementos que permitam

analisar o uso de recursos da Tecnologia da Informao e Comunicao na esfera pblica municipal com foco no processo de aumento
da transparncia, disponibilizao de informaes e incremento da
interao com os cidados no processo de acesso aos servios pblicos, como parte da modernizao e adequao do aparelho do Estado
na dimenso do desenvolvimento de ambientes que propiciem a
ampliao da sua interao com os pblicos do cenrio municipal.
Para tanto, fundamental que a sociedade participe e utilize das
informaes disponibilizadas e tenha plena conscincia da possibilidade de acompanhamento dos servios que so de responsabilidade
da administrao pblica municipal e este o foco do prximo tpico.

A relao da sociedade com as administraes

municipais
Os entraves para uma participao mais efetiva do cidado junto
ao poder pblico so muitos e entre eles podemos destacar:
a) desconhecimento dos recursos que a Tecnologia da Informao e Comunicao pode oferecer;
b) desconhecimento sobre seus direitos previstos na legislao;
c) desconhecimento sobre quais so os deveres do poder pblico;
d) falta de definio clara sobre a qual esfera da federao (federal,
estadual ou municipal) cabe cada um dos deveres do Estado;

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e) falta de informao sobre o funcionamento dos meandros internos da gesto pblica Em geral, ningum fora do governo
compreende o funcionamento e a complexidade da gesto das
informaes nos rgos pblicos. (Frey et al., 2002);
f) barreiras impostas pelas prprias administraes pblicas
com relao participao da sociedade em suas decises ou
no acompanhamento da execuo de suas aes;
g) averso por parte dos cidado aos assuntos ligados gesto
pblica.
Tais elementos contribuem para um isolamento do poder pblico no processo de tomada de deciso, o que se transforma em mais
um fator que favorece setores da sociedade que apresentam-se mais
articulados e ou com capacidade de organizar e manter instrumentos
de presso, como a utilizao de lobistas6, para que as decises de
governo atendam prioritariamente seus interesses.
Fazendo parte, de forma mais direta do processo de gesto, os
cidados e as organizaes no governamentais podem ter mais claramente delineada a possibilidade de definio de responsabilidades
e responsabilizao de atos ilcitos ou irregularidades no uso de recursos pblicos, participando, assim, do controle e acompanhamento
dos atos dos agentes pblicos, bem como, da fiscalizao realizada
por outras esferas do poder pblico.
O fato de que os agentes pblicos devem ser responsabilizados
por suas atividades, ser punveis por eventuais atos ilcitos e prestar
contas de seus atos aos cidados e/ou a outras instituies constitui
uma caracterstica fundamental dos sistemas democrticos, nos quais
os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependen-

6 O tipo tradicional de lobista se comporta como um membro da equipe de um

determinado parlamentar, sendo responsvel por conseguir levar uma questo
ao conhecimento deste parlamentar ou ento agendar um encontro entre este
e os interessados na questo, podem ainda auxiliar o parlamentar na tomada
de posio nas discusses sobre o tema, na redao de um projeto de lei e at
mesmo na elaborao de discursos e artigos (ghostwriter). (Cintra, 2005, p.25)

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tes de ao: os mecanismos de accountability verticais da sociedade

em relao ao Estado e os de accountability horizontais, isto , de
um setor a outro da esfera pblica. (Fonseca; Antunes; Sanches, 2002
in Speck, 2002. p.30)

Apresenta-se, assim, o desafio de motivar esta participao de

todos na administrao pblica, que pode ser auxiliada pela reduo
da distncia a que se mantm a administrao pblica e fomentando
sempre a percepo do cidado das possibilidades de participao e
de responsabilidade com relao s decises e aes do poder pblico
bem como do seu papel como cidado neste processo de causa e efeito.
[...] Georg Simmel mostrou que, nas grandes cidades, a saturao de
estmulos sensoriais gera em ns uma espcie de carapaa protetora.
Um mecanismo de defesa que se estabelece na forma de uma providencial indiferena a tudo que nos rodeia e parece nos ameaar e agredir. Porm, como consequncia inevitvel disso, decai igualmente o
nvel de solidariedade que poderamos nutrir por nossos semelhantes.
Por isso, saber equilibrar e dosar esses estmulos no ambiente urbano
tarefa que se exige de todos os que desejam contribuir para uma
melhor organizao das nossas cidades. (Malta,2003)

Faz-se necessrio que os agentes polticos7 atendam as demandas

que a reforma do Estado impem no que diz respeito ao novo fazer
7 Para Hely Lopes Meirelles, agentes polticos so os componentes do Governo
nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais (grifos nossos). Celso Antnio Bandeira de Mello adota
conceito mais restrito: agentes polticos so os titulares dos cargos estruturais
organizao poltica do pas, isto , so os ocupantes dos cargos que compem
o arcabouo constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do
Poder. Sua funo a de formadores da vontade superior do Estado (grifos
nossos). Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a ideia de agente poltico ligase, indissociavelmente, de governo e de funo poltica, a primeira dando
ideia de rgo e a segunda, de atividade. Boa parte da doutrina entende que os
seguintes postos atendem a esses conceitos de agente poltico: Presidente da

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e interagir da Administrao Pblica, processo este que tem nas

Tecnologias da Informao e Comunicao ferramenta bsica de
viabilidade.
[...] a partir da dcada passada, iniciou-se, no Brasil, a chamada reforma do Estado, dinmica que alcana a gesto responsvel no uso do
dinheiro pblico, o novo modelo de financiamento da previdncia, da
sade e da educao, a agilizao eletrnica dos procedimentos licitatrios, as parcerias com segmentos privados da economia, entre outras
significativas modificaes no agir administrativo. (TCESP, 2007. p.6)

A relao mais direta de aes-resultados entre o cidado e as

administraes no mbito dos municpios permite estabelecer neste
ente da federao um ponto de partida para o acompanhamento de
usos de recursos na interao com as informaes pblicas e com
os servios pblicos, j que os governos locais so bons meios para
prover servios pblicos que afetam diretamente os cidados e suas
comunidades (Hambleton,2000).
A legislao estabelece com relao Administrao Municipal
importante papel nesta reforma, realizando as tarefas que lhe cabem
e com a autonomia que lhe conferiu a Constituio de 1988, em seu
artigo 18 que trata da questo da organizao poltico-administrativa,
que compreende a Unio, Estados, o Distrito Federal e os Municpios, destacando a autonomia destas esferas entre si:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
(Brasil,1988)
Repblica, Governadores, Prefeitos e Vices, Auxiliares imediatos dos chefes do
Executivo (Ministros e Secretrios), Senadores, Deputados e Vereadores. Tais
posies, demais disso, so tambm reconhecidas constitucionalmente (Art. 39,
4o). Este Manual alcana, exclusivamente, agentes polticos do Municpio, ou
seja: Prefeito, Vice-Prefeito, Secretrios Municipais, Presidentes de Cmaras e
Vereadores. (TCESP, 2007. p.9)

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A Carta de 1988 destaca ainda, em seu Art. 30, I, II e III, que a

autonomia dos municpios apesar de relativa8, subordinada ao poder
soberano da Federao, mantm a competncia de instituir e arrecadar seus tributos e obrigatoriedade de prestar contas:
Art. 30. Compete aos Municpios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como
aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei. (Brasil, 1988)

A autonomia dos municpios tambm um elemento motivador

na adoo do modelo de mensurao proposto, j que permite que
diferentes municpios mantenham culturas administrativas distintas
e portanto exigindo muito do processo de accountability (prestao
de contas) horizontal9, motivando, ainda mais, a participao da
sociedade como um todo no processo de acompanhamento das aes
dos agentes polticos municipais, reforando, portanto, a importncia
do accountability vertical10.
Trata-se, na verdade, de uma obrigao da administrao pblica
este esforo na busca pela disponibilizao de recursos mais eficientes
e eficazes para interao com a sociedade civil, como inclusive j
8 [...] a autonomia pode ser absoluta ou relativa. Absoluta, quando no h
qualquer restrio a limitar a ao de quem a possui; eis aqui a soberania da
Federao. J, a autonomia de Estados e dos Municpios relativa. (TCESP,
2007)
9 [...] accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies
estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a
superviso de rotina at sanses legais contra atos delituosos de seus congneres
do Estado. (Fonseca; Antunes; Sanches, 2002 in Speck 2002)
10 A accountability vertical principalmente, embora de forma no exclusiva, a
dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies.
Essa dimenso requer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de
imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar
diversas demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades pblicas. (Fonseca; Antunes; Sanches, 2002 in Speck 2002)

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preveem algumas leis, como a que regulamenta os artigos 182 e 183

da Constituio Federal, estabelecendo diretrizes gerais da poltica
urbana, que determina:
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades
e o pleno exerccio da cidadania. (Brasil, 2001)

A possibilidade de solicitao e acompanhamento de um determinado servio pblico, viabilizado, por exemplo, pelo stio de
uma prefeitura, pode ser um elemento motivador e de aproximao,
estreitando e reforando o vnculo e o relacionamento entre estes dois
polos bsicos da poltica, os governados e os governantes, seja por
ao de indivduos, seja por grupos organizados.
Nas democracias representativas, a identificao de problemas
na prpria representatividade do voto e na resposta dos representantes eleitos abriu espao para uma atuao crescente, nos assuntos
pblicos, de grupos organizados na sociedade em torno de interesses
ou causas especficas. Organizaes de todo tipo tm ocupado esse
espao, e aquelas dedicadas ao combate corrupo no so exceo.
(Capobianco & Abramo, 2003)

Como parte da atuao da sociedade, merece destaque a conscientizao de que possvel agir e exigir aes de punio e ou reparao
em funo de atos lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade
administrativa, sem que nem mesmo se corra o risco de se ter de
arcar com os custos de processo em caso de no se vencer, conforme
desta a CF de 88 em seu Art. 5 inciso LXXIII que se sobrepe ao
Cdigo de Processo Civil, Art. 20 e seguintes.
Art. 5 LXXIII qualquer cidado parte legtima para propor
ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou

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de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa,

ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus
da sucumbncia. (Brasil, 1988)

Assim, conforme afirma Daher (2000), qualquer cidado do povo

pode se valer da ao popular11 para comparecer perante o estado
juiz, relatando-lhe a existncia de ato lesivo ao patrimnio pblico,
estendendo-se ao ataque imoralidade administrativa ou que fira
qualquer outro bem entre os que pertencem ao grupo dos interesses
sociais ou individuais indisponveis, tendo-se como pressuposto
que seu autor tenha interesse e legitimidade para agir e exigindo-se
apenas que seja comprovadamente eleitor, no sendo necessrio,
nem mesmo, que tenha obrigatoriamente um representante legal.
Portanto, uma vez havendo interesse legtimo de se defender
a coisa pblica, constitucionalmente garantido o direito de se
buscar aes concretas fazendo prevalecer a boa gesto da coisa
pblica e o direito dos cidados de receberem a contrapartida do
que arrecadado.
Para que isso seja possvel, necessrio que exista vontade poltica e aes efetivas para que sejam desenvolvidos mecanismos,
preferencialmente facilitados pelo uso das TICs, para que o cidado
tenha acesso facilitado e at mesmo incentivado aos dados sobre a
administrao pblica e sobre os servios prestados.
Portanto, o primeiro passo deve ser acompanhar e cobrar por estas
aes, mas para que esta cobrana possa ser embasada em elementos
concretos de anlise, so necessrios dados, preferencialmente quan-

11 Para instruir o seu pedido, poder requerer as certides que precisar, no estando contudo, sujeito ao pagamento de nenhuma taxa alm de dever ser atendido
no prazo da lei. A negativa administrativa no excluda se implicar em segurana nacional. Mas nem neste caso, se esgota o caminho do xito e obteno,
pois, pode ser requerido ao Juiz que requisite tal prova e este reconhecendo a
procedncia do motivo, far com que o processo tramite em segredo de justia,
que s vai cessar com o trnsito em julgado da sentena que for condenatria.
(Daher, 2000)

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

titativos que permitam a percepo da situao atual e sua evoluo

ao longo do tempo, e este o foco do prximo tpico.

O que medir e por qu?

Para que se possa participar do fazer da gesto da coisa pblica
de forma adequada, necessrio que se tenha acesso ao maior volume
possvel de dados sobre o planejamento, decises e aes dos agentes
pblicos de forma rpida, simples e sem intermediao de elementos
envolvidos diretamente com a administrao pblica, tornando,
assim, esta interao mais prxima e reduzindo para o cidado os
custos desta interao.
Custos estes que podem ser considerados em termos de tempo,
necessidade de aprendizagem sobre utilizao de recursos tecnolgicos e desgaste poltico.
Na questo tempo, o cidado ou organizao no governamental
interessada em acompanhar o processo de gesto das contas pblicas
dificilmente ter disponibilidade de tempo para investir em anlises que, a princpio, poderiam no levar a nenhum resultado, inibindo pesquisas mais amplas sobre os dados disponibilizados, portanto,
este acesso deve ser rpido e preferencialmente com funcionalidades
facilitadoras como drill down12, slice and dice13 ou mesmo consultas
livres ad hoc pelos usurios sobre a base de dados disponibilizada.
12 Drill down, muito requisitado em sistemas de apoio a deciso, a possibilidade
de se obter dados cada vez mais detalhados a partir de dados sumarizados em
nveis superiores, podendo-se atingir, dependendo da granularidade dos dados
disponveis, os dados mais bsicos que geraram o resultado apresentando inicialmente de forma totalizada. Por exemplo: sobre um dado que representa o
total gasto por um departamento, poder-se-ia listar os totais gastos por projetos
daquele departamento, selecionando-se um dos projetos poder-se-ia ter acesso
aos valores pagos para cada fornecedor, escolhendo-se um dos fornecedores
poderiam ser listadas as notas recebidas daquele fornecedor e escolhendo uma
das notas, ter acesso aos itens daquela nota.
13 Slice and dice diz respeito a possibilidade de se combinar e ou separar dados
resultantes de consultas, pela iniciativa do prprio usurio atravs da especificao de fatias e rotaes. (Kinball, 1996)

TECNOLOGIA E GESTO PBLICA MUNICIPAL

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Com relao aprendizagem sobre a utilizao dos recursos tecnolgicos, outro custo a ser minimizado, j que a prpria necessidade de interagir com o computador subentende um custo de aquisio
ou de acesso a este dispositivo, se o processo de acesso aos dados
exigir conhecimentos especficos sobre determinados aplicativos ou
linguagens de consulta, estar sendo incorporado um custo adicional
ao acesso s informaes que pode ser amenizado pela utilizao de
elementos de usabilidade que facilitem a interao.
Quanto ao desgaste poltico, torna-se relevante principalmente
quando o processo de anlise e acompanhamento mais prximo,
como no caso das administraes locais em que os cidados esto
direta ou indiretamente ligados, por vnculos pessoais, familiares
ou profissionais, gerando, assim, constrangimentos e podendo ser
um fator inibidor do acesso. Para minimizar esta questo, a no
exigncia de identificao no acesso a dados pblicos fundamental,
acrescentando valor ainda questo da no necessidade de solicitao
dos dados que se deseja analisar, exigindo uma postura proativa da
administrao pblica na disponibilizao das informaes antecipando-se demanda.
A disponibilizao de informaes em um suporte acessvel como
as novas TICs oferecem no suficiente para que se incremente a
conscientizao da importncia da participao se no houver elementos mais prximos do cidado ou mesmo das empresas. Em funo deste argumento que foi includo o acesso aos servios por meio
do uso das TICs como um dos elementos que devem ser mensurados.
Portanto, a primeira cobrana a ser feita ao poder pblico exatamente com relao a que nvel encontra-se a utilizao dos recursos da
TIC pela administrao pblica na disponibilizao de informaes
pblicas e no acesso e acompanhamento de servios pblicos por ela
prestados ou sob sua responsabilidade.
O discurso poltico usado pelos responsveis pela gesto pblica
ou mesmo a cobertura da imprensa no oferecem condies para
que a sociedade possa acompanhar e ou controlar, como poderia
ou deveria, o que ocorre com a execuo do Oramento, ou mesmo

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

tomar conhecimento sobre que nvel ou com que qualidade o poder

pblico est oferecendo recursos tecnolgicos de interatividade ou
de disponibilizao de informao pblica, recursos estes que podem
j estar viveis em termos tecnolgicos e financeiros, independentemente, muitas vezes, do porte do municpio ou de sua capacidade
de investimento.
Neste estudo, considerou-se como base o contexto das administraes municipais em funo de fatores como:
a) menor ente da Federao, apresenta menor complexidade se
comparado aos demais e pode ser importante ponto de partida
para modelos mais complexos aplicados aos estados;
b) a proximidade com os indivduos propicia uma interao mais
perceptvel em que os agentes pblicos esto mais acessveis;
c) a proximidade tambm pode reduzir o tempo de resposta de
aes de ambos os lados, transmitindo maior efetividade a
participao e seus resultados;
d) os benefcios da interao so mais perceptveis com resultados
podendo ser sentidos em eventos ligados a comunidades locais
ou mesmo diretamente aos indivduos;
e) divulgao, conscientizao e motivao para interao facilitada pelo tamanho do pblico alvo das campanhas de
divulgao.
A proximidade dos agentes polticos municipais em relao aos
cidados e ao seu dia a dia, bem como a sensibilidade imediata dos
resultados de polticas e aes destes agentes polticos, podem ser
utilizadas como elementos facilitadores da conscientizao da importncia da participao de todos no processo da Administrao
Pblica.
Um morador de Braslia, apesar de estar prximo ao governo
federal, no tem, necessariamente, a percepo direta de resultados
de aes ou decises dos agentes polticos federais.
Incrementar o uso de TICs no mbito dos municpios pode ser
um ponto de partida de um movimento maior de mobilizao para

TECNOLOGIA E GESTO PBLICA MUNICIPAL

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participao da sociedade como um todo no acompanhamento das

aes dos agentes polticos em outras esferas, bem como das instituies14 pblicas em geral.
O que se busca medir por meio do modelo proposto neste estudo
, a partir de um conjunto de indicadores, o quanto cada administrao municipal tem utilizado de cada um deles e em que nvel,
indicadores estes que foram obtidos pela anlise de funcionalidades
oferecidas por outros stios de administraes pblicas municipais.
Portanto, mensurar o quanto j foi feito e em que nvel a administrao pblica municipal promove o incremento de espaos
pblicos15, com a utilizao de TICs, realmente democrticos, seja
para acesso a informaes, seja para incremento no processo de acesso
e acompanhamento dos servios pblicos disponibilizados, pode
garantir mecanismos de acompanhamento e cobrana para que esta
interao seja disponibilizada da melhor maneira possvel, j que a
anlise de dados quantitativos reduz divergncias e desvincula os
resultados de parcialidades oriundas de pontos de vista pessoais ou
polticos de quem analisa. Reduz tambm a possibilidade de utilizao do discurso poltico do agente pblico como nico recurso para
percepo da situao atual do uso das TICs.
No entanto, fatores ligados a forma com que cada aspecto mensurvel realizado pode ser influenciado por um conjunto grande
de fatores, o que nos leva questo da definio de quem poderia
realizar esta tarefa com maior imparcialidade, conforme discutido
no prximo tpico.

14 O termo instituio adotado aqui como forma estabelecida de relao entre os

seres sociais a respeito de si mesmo ou a respeito de um objeto exterior, isto ,
formas organizadas de atividade social, com aspecto exterior, no tempo e no
espao. (Menezes, 2005)
15 Espao pblico o comum, o que compartilhado por todos, isto , aquele espao que teoricamente deve pertencer a todos os habitantes de um lugar. Dessa
forma, tanto uma praa, quanto uma simples calada, ou uma igreja, ou ainda
uma escola pblica, podem ser chamados de espao pblico. (Paiva,2001)

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

A quem deve caber a tarefa de medir?

Fundamentar uma anlise sobre uso de TICs em dados fornecidos
pela prpria Administrao Pblica pode no ter a imparcialidade necessria para que se obtenham resultados teis, em funo de aspectos
como o fato de que, assim como na pesquisa em geral, anlises realizadas pelos prprios responsveis pelo processo de gesto ou ligados
diretamente a eles podem ser influenciados pelo efeito Rosenthal16.
Deve-se levar em conta tambm que o uso de parmetros prprios
da administrao que est sendo analisada pode divergir dos objetivos
de quem realiza a anlise e que a busca pela manuteno de ndices
de popularidade, para efeitos eleitoreiros ou no, tambm podem
interferir nos resultados obtidos.
Assim, a tarefa de mensurar os diversos indicadores envolvidos no
modelo aqui proposto deve ser realizado de forma totalmente independente de interaes com a prpria administrao pblica ou com
qualquer dos agentes polticos direta ou indiretamente envolvidos na
questo, e esta foi uma das preocupaes originrias da identificao
de um dos pr-requisitos para o estabelecimento dos indicadores que
seriam utilizados, ou seja, deveriam ser baseados em um processo
que pudesse ser realizado de forma autnoma pelo pesquisador, e
identificada no simples contato com os recursos disponibilizados na
Internet pela administrao municipal.
Dessa forma, para que um determinado recurso seja considerado
disponvel para o cidado, dever estar de tal modo acessvel que o
responsvel pela anlise tenha como identific-lo sem auxlio externo,
j que, se o recurso est disponvel, mas a forma para que se obtenha
tal recurso dificulta o acesso de tal maneira que nem mesmo o pesquisador possa encontr-lo seguindo passos naturais de uma navegao
pelo stio da prefeitura ou mesmo de terceiros, mas indicado em seu
16 Tambm conhecido como efeito Pigmalio descrito nos anos 60 por dois pesquisadores americanos, Robert Rosenthal e Lenore Jacobson que utilizaram este
mito para identificar a influncia das expectativas prvias de pessoas envolvidas
em avaliaes nos resultados obtidos, com a tendncia de provar as hipteses
iniciais dos avaliadores. (Draper, 2007)

TECNOLOGIA E GESTO PBLICA MUNICIPAL

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stio principal, ento o recurso no poder ser considerado como

efetivamente disponibilizado para o cidado.
Portanto, a aplicao dos critrios para anlise do uso das TICs,
aqui proposto, pode ser realizado fora do mbito da administrao
municipal, j que no estar baseado em respostas obtidas da prpria
administrao ou de qualquer interao mais direta.
Outra questo que surge diz respeito forma com que os diversos
indicadores sero analisados, j que para que seja possvel utilizar
os resultados para efeito de comparao entre diferentes municpios
(contextos) deve-se evitar as discrepncias geradas pela interpretao
de quem realiza a anlise.
Para minimizar estas possveis divergncias, o modelo proposto
apresenta um conjunto de critrios para embasar e nortear a anlise
de cada indicador a ser analisado.
Somente o uso dos critrios pode no ser suficiente para eliminar
totalmente eventuais interpretaes dos dados obtidos sendo, ento,
sugerido que a anlise seja realizada por um grupo predefinido que
pela interao e troca de experincias mantenha coerncia nas anlises realizadas.
A comparao entre diferentes municpios no o nico uso dos
resultados obtidos, j que se pode realizar uma anlise ao longo do
tempo gerando a possibilidade de verificao de evoluo ou retrocesso nos resultados obtidos em determinado municpio, bem como
aferindo se promessas realizadas pelos agentes pblicos com relao
busca de transparncia esto sendo realmente cumpridas.
Refora-se, assim, a importncia do fato da aplicao do modelo
de medio ser realizado por uma instncia independente, o que pode
contribuir para a coerncia de resultados obtidos ao longo do tempo.
Assim, em virtude destes aspectos e das discusses sobre a questo da necessidade de coerncia na aplicao do modelo em funo de
diferentes contextos e ao longo do tempo, fica claro que deve ser realizado por instncia independente e sem a utilizao de respostas ou
interao direta da prpria administrao que est sendo analisada.
J com relao gesto dos indicadores que devem fazer parte
do ndice, deve-se levar em conta que esta proposta apenas um

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RICARDO CSAR GONALVES SANTANA

ponto de partida e que devem surgir novos indicadores, oriundos

de necessidades reais identificadas por aqueles que j participam,
acompanham e necessitam de acesso aos dados de contas pblicas e
ou acompanham o oferecimento de servios pblicos e que devem
ser incorporados ao modelo sempre que se mostrarem pertinentes e
de caractersticas perenes.
As inovaes tecnolgicas tambm devem trazer, ao longo do
tempo, novas caractersticas e funcionalidades no previstas at
ento e que devem, se relevantes aos objetivos deste ndice, ser
incorporadas.
As duas situaes citadas podem ainda levar a adaptao ou
mesmo excluso de indicadores ou de critrios do modelo, sempre
levando em conta a necessidade de se manter a isonomia de comparaes a serem realizadas ao longo do tempo.
Portanto, alm do grupo responsvel pela aplicao do ndice,
deve-se buscar a colaborao do maior nmero possvel de cidados e
de entidades organizadas que atuem na busca por transparncia e participao da sociedade nas administraes municipais, bem como de
grupos de pesquisa ou qualquer outra instncia que possa colaborar
no acompanhamento das implicaes e dos impactos que as inovaes
tecnolgicas podem trazer no acesso e trato das informaes.
Neste ponto, mais uma vez se faz imprescindvel um olhar da
Cincia da Informao que pode contribuir com seus estudos e
pesquisas sobre os diversos aspectos envolvidos na interao das
TICs nos processos de seleo, armazenamento, disponibilizao e
recuperao de informao.
No prximo tpico, discute-se como estruturar os elementos relevantes identificados neste estudo para que se obtenha um ndice de
mensurao do nvel de uso das TICs pelas administraes municipais.

Dimenses, indicadores e critrios de avaliao

Como base para a identificao e anlise do nvel de utilizao
da Tecnologia da Informao e Comunicao pelas administraes

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municipais no oferecimento de servios e na disponibilizao de

informaes pblicas, proposto um conjunto de indicadores17,18 e
seus respectivos critrios de anlise.
Indicadores so aspectos (quantitativos e qualitativos) que
possibilitam obter evidncias concretas que, de forma simples ou
complexa, caracterizam a realidade dos mltiplos elementos institucionais que retratam. Critrios so os padres que servem de
base para comparao, julgamento ou apreciao de um indicador.
(Inep, 2006)

Estes indicadores tm como objetivo apresentar o grau de utilizao de recursos de Tecnologia da Informao e Comunicao como
ferramenta na disponibilizao de informaes pblicas municipais e
para interao da sociedade com a prefeitura na solicitao, obteno
e acompanhamento de servios pblicos oferecidos, cobrindo aspectos diversos envolvidos no ser e no fazer dos cidados e organizaes,
e respectivas necessidades e possibilidades de interao com a administrao municipal, englobando os principais espaos pblicos dos
municpios conforme apresentado na Figura 2.
Os espaos das cidades podem ser entendidos como constituintes
de seis mundos distintos e complementares, a saber: o mundo do
trabalho, o da moradia, o do lazer, o da cultura laica e religiosa, o da
sade e, por fim, o do ir-e-voltar entre esses vrios mundos, por
meio dos sistemas de circulao que so, em si prprios, um mundo
tambm parte. (Malta, 2003)

17 1. Fenmeno ou grupo de fenmenos, suscetvel de observao e medio, que

possa ser usado para indicar a presena de outro fenmeno que no pode ser
medido de forma direta e conveniente. Notas: [...] 2. Os indicadores revelam
aspectos de determinada realidade, podendo qualific-los. (Indicador, 2008)
18 Expresso (numrica, simblica ou verbal) empregada para caracterizar as
atividades (eventos, objetos, pessoas), em termos quantitativos e qualitativos,
com o objetivo de determinar o valor. (ISO, 1998)

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Trabalho

Moradia

Sistemas de
Circulao
Sade

Lazer

Cultura
Figura 2. Mundos constitudos pelos espaos das cidades. (Baseado em Malta, 2003)

A cada indicador proposto neste modelo de avaliao esto associados os critrios de avaliao que tem como objetivo uniformizar
a interpretao de cada indicador e dos elementos utilizados para
anlise, buscando-se, assim, uniformidade nos resultados obtidos.
Os critrios de avaliao dos indicadores apresentam graus distintos de complexidade e aprofundamento nas questes de uso das
TICs, de forma a retratar coerentemente as caractersticas de uso da
Tecnologia da Informao e Comunicao em funo das situaes
passveis de serem encontradas nos diferentes contextos.
Buscou-se um nmero de opes para avaliar cada um dos indicadores que: no deve ser pequeno a ponto de no denotar diferenas relevantes entre contextos ou momentos de uma anlise; e nem
grande o suficiente para tornar a definio entre um nvel e outro sutil
a ponto de exigir do responsvel pela anlise uma deciso subjetiva
ou difcil por causa da pequena diferena entre eles.
Os indicadores propostos esto divididos em duas dimenses, que
permitem que a anlise e mensurao seja feita de forma parcial ou
completa, em funo da necessidade ou mesmo da viabilidade, visto
que cada dimenso representa um fator importante na questo do uso
das TICs na interao da administrao municipal com a sociedade.
Apresenta-se a seguir uma descrio de cada uma das dimenses
propostas:

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Disponibilizao de informaes pblicas

Agrupa os indicadores responsveis pela mensurao do uso das
TICs na disponibilizao de informaes pblicas da rea financeira
(receitas, Oramento, pagamentos, licitaes e contratos); sobre
oportunidades de emprego na administrao pblica (concursos e
contratao); sobre o prprio municpio (estrutura e calendrio);
sobre a legislao municipal e pertinente, e ainda, sobre informaes
geradas pelos usurios (reclamaes e sugestes).
Detalhes sobre esta dimenso encontram-se na captulo 2 Disponibilizao de Informaes Pblicas.

Solicitao e acompanhamento de servios pblicos

Identifica elementos relativos ao acesso, demanda e acompanhamento de servios pblicos realizados pelas prefeituras ou sob sua
responsabilidade, tais como:
a) solicitao e emisso de documentos cadastrais ou referentes
aos processos de pagamento de tributos municipais;
b) solicitao e acompanhamento de servios bsicos como gua,
energia, coleta de lixo ou manutenes diversas em reas
pblicas;
c) interao para envio de reclamaes, denuncias ou sugestes.
Nos servios, ser sempre esperado que tenha um conjunto de
informaes acessveis sobre os servios oferecidos (cronogramas,
itinerrios, formas, caractersticas e tempo estimado de execuo,
capacidade atual de operao, etc.), possveis custos, departamentos
ou empresas responsveis pela execuo, tempo estimado de resposta
execuo.
Importante tambm que haja transparncia no processo de acompanhamento dos servios em execuo, com suas respectivas fases
e pontos de controle estabelecidos e situao atual de servios em
execuo.

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Espera-se tambm transparncia nas filas de solicitaes, tornando claro o processo de deciso por quais servios sero executados,
em que ordem e respectivos motivos.
Detalhes sobre esta dimenso encontram-se na captulo 3 Solicitando e acompanhando servios prestados ou sob responsabilidade
das administraes municipais
Tem-se como resultado da anlise, utilizando o modelo acima
descrito, a possibilidade de identificar no s o resultado global da
mensurao, mas tambm dois fatores principais que o compem,
permitindo que se tenha a percepo de onde deve ser empregado
maior esforo para obteno de melhores resultados ou mesmo
utilizar esta anlise dimensional para estabelecer focos de atuao
em funo de polticas prprias e adequadas a cada realidade, por
exemplo, estabelecendo uma maior ateno no acesso informaes
ou aos servios disponibilizados.
Das duas dimenses do modelo aqui proposto, a primeira reflete
o uso das TICs na disponibilizao das informaes pblicas e este
o foco da prximo captulo.