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Representao no Brasil
Organizao
das Naes Unidas
para a Educao,
a Cincia e a Cultura
SUMRIO
Prefcio
Vincent Defourny ......................................................................................7
Apresentao
Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana .........................................9
Introduo
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa..................................13
PARTE I Referncias gerais sobre o regime federativo no Brasil
A dinmica federativa da educao brasileira:
diagnstico e propostas de aperfeioamento
Fernando Luiz Abrucio .......................................................................39
Federalismo fiscal: em busca de um novo modelo
Fernando Rezende...............................................................................71
A gesto do Sistema nico de Sade
Jurandi Frutuoso.................................................................................89
PARTE II Educao e federalismo
Desenho institucional e articulao do federalismo educativo:
experincias internacionais
Alejandro Morduchowicz e Ada Arango.............................................109
A questo federativa e a educao escolar
Carlos Roberto Jamil Cury.................................................................149
Financiamento da educao pblica no Brasil: evoluo dos gastos
Jorge Abraho de Castro ....................................................................169
Participao e regime de colaborao entre unidades
federadas na educao brasileira
Elie Ghanem ....................................................................................191
PREFCIO
Tratar da questo federativa no Brasil e seus impactos na oferta educacional leva-nos necessariamente a investigar aspectos da governana da
educao brasileira e dos seus impactos na garantia de uma educao de
qualidade para todos no pas.
Do ponto de vista dos princpios que orientam a ao da UNESCO no
mundo, essa discusso deve ter como perspectiva mais ampla a consolidao
da democracia, o fortalecimento do estado de direito e a construo de
patamares mais elevados de justia social. A partir desse quadro de
referncias, emergem questes relacionadas eficincia e eficcia no uso dos
recursos e na oferta dos servios pblicos, a processos de transparncia e
prestao de contas, demanda por ampliao da participao dos cidados
e transparncia e prestao de contas por parte das instituies pblicas.
Participar desse debate significa reforar o compromisso da UNESCO com
o fortalecimento de um espao pblico democrtico e contribuir efetivamente para o processo de formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas brasileiras.
Discutir aspectos da governana educacional no Brasil no tarefa
simples. O regime federativo brasileiro tem uma arquitetura complexa na
qual a Unio, os estados e municpios tm papis destacados na oferta
educacional. Nesse contexto, algumas questes ganham destaque: em que
medida possvel garantir padres de unidade e qualidade na oferta
educativa em nvel nacional, levando-se em conta as diversidades regionais e
locais? Quais so as estratgias de coordenao intergovernamental viveis
considerando os marcos legais existentes? possvel articular autonomia e
interdependncia na gesto dos sistemas educativos? Regulamentar um
regime de colaborao entre os entes federativos tarefa poltica vivel?
Quais so os ordenamentos institucionais necessrios para que a oferta educativa no pas no seja to desigual?
Essas questes ganham relevo em um momento em que no centro da
agenda das polticas educacionais est a construo de um novo Plano
Nacional de Educao (PNE). No so poucos os desafios que cercam a
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APRESENTAO
O regime federativo pressupe a diversidade. Segundo William Anderson:
Federalismo o sistema poltico (e os princpios fundamentais desse
sistema) que: a) defende ou estabelece um governo central para todo o pas
e determinados governos regionais autnomos (estados, provncias, Lnder,
cantes) para as demais unidades territoriais; b) distribui os poderes e as
funes de governo entre os governos central e regionais; c) atribui s
unidades regionais um conjunto de direitos e deveres; d) autoriza os
governos de ambos os nveis a legislar, tributar e agir diretamente sobre o
povo, e e) fornece vrios mecanismos e procedimentos para a resoluo
dos conflitos e disputas entre os governos central e regionais, bem como
entre duas ou mais unidades regionais1 (FGV, 1987, p. 471).
debater um problema no resolvido entre ns, o da desigualdade educacional resultante, entre outros fatores, dos moldes de atuao do poder
pblico e da relao entre o governo federal e os demais entes federados
(estados e municpios) em matria de educao. Os fatores constituem-se
em obstculos ao desenvolvimento educacional do pas, ao acentuarem o
fosso existente entre regies mais e menos desenvolvidas, no se estabelecendo um regime no qual a educao seja uma poltica sistmica e
nacionalmente consistente.
Reunindo especialistas da rea de educao, das finanas pblicas, da
cincia poltica e da sade, esta publicao reflete sobre possibilidades de
avanar na perspectiva de formulao de um Sistema Nacional Articulado
de educao, para utilizar o termo introduzido pelo documento base da
Conferncia Nacional de Educao (Conae 2010), qual esta publicao
apresentada como subsdio.
Para responder questo, a reflexo que se pretende formalizada nos
seguintes termos: quais as possibilidades e limites da proposta de um
Sistema Nacional de Educao e se, de imediato, no conseguimos construlo, o que (e como?) possvel avanar para alm da prescrio do regime de
colaborao entre as esferas do poder pblico? Nesse caso, dizer de modo
articulado mera tautologia, posto que colaborao sem articulao
no faz sentido.
O livro est organizado em trs partes, precedidas de uma introduo ao
problema, que procura situar o debate e as formas recentes encontradas pela
Unio para trat-lo e de um captulo final a ttulo de sntese, com recomendaes para as polticas pblicas.
Na primeira parte, composta por trs artigos, procura-se consolidar o
acmulo de diferentes reas sobre a questo do federalismo que podem
iluminar o debate educacional. Inicia-se com o artigo de Fernando Abrucio,
professor na Fundao Getlio Vargas SP, que discute os dilemas histricos de nosso federalismo e sua repercusso na educao. Em princpio, a
ideia trazer a reflexo realizada na cincia poltica para pensar a temtica
da educao no contexto federativo. O de Fernando Rezende, economista
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e da Fundao
Getlio Vargas-RJ, explicita as limitaes de nosso federalismo fiscal e
ausculta possibilidades de alter-lo na perspectiva de reduzir a desigualdade entre estados no que diz respeito disponibilizao de recursos de
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INTRODUO
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa
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supremas? evidente que no valeriam nada. Uma lei, pelo prprio sentido da palavra, inclui supremacia. uma regra que aqueles a quem
prescrita so obrigados a observar. (...). Se indivduos formam uma
sociedade, as leis dessa sociedade devem ser o regulador supremo de sua
conduta. Se algumas sociedades polticas formam uma sociedade poltica
maior, as leis que esta ltima possa promulgar, segundo os poderes a ela
atribudos por sua constituio, devem ser necessariamente supremas
em relao quela sociedade e aos indivduos que a compem.
(HAMILTON, 1993, p. 246)
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Em seguida, em 12 de agosto de 1834, promulga-se a Lei n 16, conhecida como Ato Adicional. Paradigma para a compreenso do que ocorre
posteriormente na educao brasileira, explicita a transferncia da responsabilidade pela educao elementar s provncias:
Art. 10 Compete s mesmas Assemblias legislativas [legislar]:
(...)
2 - Sobre instruo pblica e estabelecimentos prprios a promov-la,
no compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurdicos,
academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de
instruo que, para o futuro, forem criados por lei geral (Disponvel em:
<www2.camara.gov.br>. Acesso em: 12 fev. 2010).
Ao transferir tal responsabilidade para os estados, induziu a um atendimento diferenciado em cada um deles3. Isso impulsionou, basicamente,
dois modelos paradigmticos:
o que se manifesta nos estados do Sul e Sudeste que assumiram a responsabilidade pelo atendimento educacional e construram, ao longo do
3. A ideia de que a Unio deveria ter um papel de redutor das desigualdades s surge mais tarde e,
at hoje, tem limites significativos.
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da Educao Nacional (LDB, Lei n 9.394/96) atenuavam a responsabilidade do governo federal no que diz respeito ao percentual dos recursos
vinculados a serem aplicados no ensino fundamental, este era responsabilizado
por garantir que os gastos per capita tivessem como patamar mnimo a
mdia nacional. Se isso fosse realizado, a Unio desempenharia papel equalizador mais ativo. O resultado, como se sabe, foi simplesmente o no
cumprimento da lei (ARAUJO, 2007).
Em decorrncia, tem-se a manuteno da diferenciao do atendimento
no pas. Tomando-se o momento em que essa foi mais acentuada, no ano
de aprovao do Fundef (1996), a rede estadual de So Paulo concentrava
80% da matrcula total no ensino fundamental e, no outro extremo, o
Maranho concentrava 64% em suas redes municipais7.
Tal diferenciao tambm se manifesta nos padres de financiamento
pblico. Enquanto que em So Paulo o Fundeb8 estima, para o ano de 2010,
um valor de referncia para o gasto/aluno ano de R$ 2.318,75, para os
estados mais pobres, aps a complementao da Unio, o valor de referncia
de R$ 1.415,97. Uma diferena de R$ 902,78 ou 63% a mais em favor
do estado do Sudeste9.
Essas constataes pem em confronto as limitaes do federalismo
fiscal e o objetivo de reduo das desigualdades regionais. A soluo mais
simples e direta para a desigualdade regional seria uma reforma tributria
que alinhasse responsabilidades com as polticas sociais e condies financeiras de efetiv-las. Entretanto, os entraves polticos para concretiz-la
so histricos. O artigo de Fernando Rezende, nesta coletnea, destaca
alguns deles.
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Parte I
REFERNCIAS GERAIS
SOBRE O REGIME
FEDERATIVO NO BRASIL
A DINMICA FEDERATIVA
DA EDUCAO BRASILEIRA:
DIAGNSTICO E PROPOSTAS
DE APERFEIOAMENTO
Fernando Luiz Abrucio
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pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade dos entes;
em outras, pela competio desmedida entre os nveis de governo.
E como o Brasil tem lidado com sua condio federalista e quais solues
federativas adotou ao longo da histria? Primeiramente, cabe lembrar que o
pas tornou-se independente em 1822, adotando a forma unitarista, com
um governo central que tinha grandes poderes sobre as ento provncias e
as municipalidades. Isso no significa que no houvesse heterogeneidades
constitutivas da nao. Duas delas eram marcantes. Uma foi o fato de que
o imenso territrio brasileiro fora colonizado de formas diferentes, mesmo
tendo o mesmo colonizador. Produziu-se, dessa maneira, o que poderamos
chamar de regionalismos, com costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares.
Alm dessa heterogeneidade, a desigualdade e a diversidade entre as
regies e provncias criavam a necessidade de uma poltica de integrao
nacional compatvel com a autonomia pleiteada, em maior ou menor
medida, pelas elites e as sociedades locais. Mas, em vez da adoo do
federalismo para enfrentar o problema, o pas optou por um modelo unitriocentralizador, principalmente porque tinha tido no perodo regencial uma
experincia descentralizadora que quase o levara ao esfacelamento territorial
(CARVALHO, 1993: 54). Diante desse trauma, o Segundo Reinado adotou
uma forte centralizao, com a concentrao dos tributos no governo
central e com o imperador escolhendo os presidentes de Provncia, que
eram os governadores da poca (ABRUCIO, 1998). O modelo poltico
resultou, na viso de muitos historiadores, na manuteno da integridade
territorial, num continente marcado pela fragmentao, e nos primeiros
passos na construo de um sentimento de nacionalidade.
O modelo centralizador, entretanto, tinha bases muito frgeis, uma vez
que as elites polticas brasileiras eram basicamente localistas e com padres
polticos fortemente oligarquizados. Elas s mantiveram o apoio monarquia enquanto a escravido existiu o seu fim precipitou a queda do
imperador e da forma unitria de Estado. Com a proclamao da Repblica, nasce a federao brasileira, cujo mote principal era o repasse do
poder de autogoverno para os estados os municpios eram bastante frgeis
e dependentes dos governos estaduais, como demonstrou a anlise clssica
de Vitor Nunes Leal (1986). O fato que o federalismo brasileiro, em suas
origens, foi bastante centrfugo, sem que houvesse uma proposta de nao
e interdependncia entre as partes.
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A Primeira Repblica construiu um federalismo baseado num autonomismo estadual oligrquico, s custas do enfraquecimento das municipalidades, das prticas republicanas e do governo federal. O modelo acabou
por aumentar a desigualdade territorial no Brasil, uma das caractersticas
mais importantes da federao brasileira. Ademais, a autonomia dos estados
sem um projeto nacional levou a duas consequncias: atrasou a adoo de
aes nacionais de bem-estar social e produziu uma enorme heterogeneidade
de polticas pblicas pelo pas na verdade, poucos governos estaduais
expandiram as polticas sociais, como revela bem a rea educacional.
O federalismo sofreu grandes modificaes com a Era Vargas. Primeiro,
com a maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal.
Em segundo lugar, houve uma expanso de aes e de polticas nacionais
em vrias reas, inclusive na educao. Ambas as mudanas, no entanto,
foram implementadas principalmente no perodo autoritrio do Estado
Novo, problema ao qual se soma o prprio enfraquecimento da federao.
Na verdade, os governos subnacionais tiveram seu poder federativo
subtrado e suas mquinas pblicas no foram modernizadas para dar conta
dos nascentes direitos sociais ao contrrio, enquanto o mrito comeava a
se instalar em algumas ilhas de excelncia do plano federal, o patrimonialismo foi pouco modificado em estados e, principalmente, municpios
(ABRUCIO, PEDROTI & P, 2009).
O perodo democrtico que vai de 1946 a 1964 fez importantes modificaes em prol da maior democratizao e federalizao do pas, com a
ocorrncia de eleies razoavelmente competitivas e regulares, como
tambm com o maior poder conferido a estados e de forma indita
municpios. Mas a atuao do governo federal continuou expandindo-se no
campo das polticas pblicas, ainda sob o signo do modelo varguista,
inaugurando ainda aes de combate s desigualdades regionais apesar do
resultado limitado destas. As relaes intergovernamentais tornaram-se mais
equilibradas em termos de convivncia entre autonomia e interdependncia.
O problema que permaneceu importante, embora j sendo contestado nos
estados e cidades maiores, foi o baixo grau de democratizao e republicanizao no plano local.
S que todo esse processo foi interrompido com o golpe de 1964.
A ditadura militar no s mandou s favas a democracia, como igualmente
rompeu com o federalismo que estava se fortalecendo no pas. Em seu lugar,
construiu um modelo centralizador e tecnocrtico de Estado, que reduziu
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equilibrada por terem definidos critrios para assuno das tarefas pelos
municpios (inclusive com ajuda tcnica da Unio) e ainda porque comearam
a tornar mais estvel o repasse de recursos federais embora isso s tivesse
se normalizado por completo depois do Plano Real, com a estabilizao
monetria que da derivou.
Mesmo com um projeto de descentralizao mais equilibrado, foi necessrio tambm criar outros incentivos federais para a adoo de polticas de
cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico com
sade pelo pas afora. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB 96 e ficou
mais claro com a criao do PAB (Piso Assistencial Bsico), em 1997, que
criou uma parte fixa relativa a um piso mnimo de recursos aos municpios,
e uma parte varivel, que buscava incentivar os municpios a adotar uma
srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica
nacional. Entre estas, estariam, por exemplo, aes de vigilncia sanitria e
o Programa de Sade da Famlia. A parcela varivel s seria dada a quem,
por livre escolha, aceitasse adotar tais programas. Desse modo, procurava-se
induzir uma forma de municipalizao que combatesse a desigualdade de
situaes e que fosse, ainda, pautada por padres nacionais de qualidade
da poltica.
O modelo federativo do SUS tem como terceira caracterstica bsica a
existncia de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar
para fortalecer a construo de consenso sobre a poltica e o controle sobre
o poder pblico. Elas so de dois tipos: as intergovernamentais, como a
bipartite (estado-municpios), a tripartite (Unio-estados-municpios) e o
Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), e as presentes no
plano local, como o Conselho Municipal de Sade. Alm dessas estruturas,
ocorre ainda, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional da Sade, que
agrega mais atores sociais e d um sentido nacional de longo prazo para
a poltica4.
Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica de sade
so marcantes quando h uma comparao com outras reas. No obstante,
persistem alguns problemas. Um deles a dificuldade de montar um modelo
4. Interessante notar que instncias locais de participao tambm se instalaram com maior ou menor
sucesso em outras polticas pblicas. A carncia geral normalmente est na ausncia ou fragilidade
de estruturas intergovernamentais, principalmente no plano vertical, como bem exemplifica o caso
da educao.
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regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea seja a que mais
tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil (cf. ABRUCIO & SANO,
2009a), a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes
municipais. Isso se torna mais grave nas regies metropolitanas, onde o
fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito
carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do
governo estadual, tanto o de executor como, principalmente, o de coordenador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos
estados no arranjo federativo da sade tem implicaes inclusive financeiras,
pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Constitucional 29, aprovada em 2002.
Os problemas federativos da sade no impedem que outros setores
crescentemente estejam adotando o seu paradigma de sistema, como o
exemplo da assistncia social, com o SUAS, o qual define arenas intergovernamentais de deliberao e formas de gesto municipal. Mas antes de
chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que
possibilitaram os xitos do SUS.
Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais
equilibrada teve a ver com um legado que facilitou isso, pois havia uma
experincia preliminar de descentralizao organizada na dcada anterior,
ainda antes do SUS, sob a coordenao de uma estrutura administrativa
federal com capacidade e capilaridade para fazer o papel coordenador. Em
segundo lugar, destaca-se o papel da coalizo sanitarista, que foi capaz de
construir um consenso em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e interdependncia, e de constituir-se em um grupo
com unidade e poder de presso forte, inclusive tendo hegemonia na
burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros.
Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e aprendizado
constantes, uma vez que os conflitos so constantes, como em toda federao
democrtica, e as solues precisam ser construdas.
A anlise do caso da educao precisa considerar os efeitos que a federao
tem sobre ela. Depois de observar o macrocenrio, cabe ver quais so as
especificidades do campo educacional.
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5. Importante frisar que embora o governo federal tenha tentado, particularmente na ltima dcada
da Primeira Repblica, atuar mais na educao primria e ajudar os estados menos desenvolvidos,
sua interveno nacional se fez mais frutfera nos ensinos secundrio e, especialmente, superior.
Isso revela bem que o dualismo de redes era precedido de um dualismo de prioridades, que
favoreceu a subveno das escolas superiores para as elites em detrimento de uma poltica mais
ativa de universalizao da educao.
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Uma leitura mais atenta, no entanto, constata que o modelo descentralizador, em verdade, estava amarrado a uma forte centralizao dos poderes
no plano federal, que muitas vezes implicou perda de autonomia dos governos
subnacionais (ARELARO, 1980, p. 158; ARAUJO, 2005, p. 225). Isso se
deveu, de um lado, hegemonia das transferncias voluntrias como
instrumento de ao federal em vrias polticas sociais. Ou seja, o dinheiro
era distribudo pelo governo de ocasio sem que houvesse critrios ou arenas
pblicas que definissem de forma transparente e meritocrtica a destinao
de tais verbas. Assim, na educao a Unio oferecia programas e recursos
como cenoura para a efetivao da descentralizao, e os estados e prefeituras que se comportassem melhor eram os premiados. Para obter o prmio,
nem sempre bastava ser obediente e fiel ao regime; em muitas ocasies,
necessitava-se da articulao junto a redes clientelistas.
Ademais, havia outro lado dessa dependncia: quem obtivesse auxlio
federal, tinha de aceitar o modelo propugnado pelos tecnocratas do MEC,
com pouco espao para a deciso autnoma. Cabe reforar que essa nacionalizao forada, mesmo com preocupaes inditas em relao s regies
menos desenvolvidas, no conseguiu provocar uma grande reduo da
desigualdade entre e dentro dos estados. Nessa linha, interessante notar
que onde a rede municipal cresceu mais vis--vis estadual foi nos estados
mais pobres, de modo que municipalizar significou, muitas vezes, reforar
a desigualdade.
O balano final da relao entre educao e federalismo no regime
militar revela que a expanso dos servios e dos temas de atuao foi feita
sob novas bases polticas, administrativas e financeiras, por uma forte centralizao no plano federal, que se revestia, paradoxalmente, de caractersticas
tecnocrticas e clientelistas na implementao desconcentrada da poltica
no plano subnacional. Do ponto de vista federativo, portanto, no se logrou
uma combinao adequada entre nacionalizao e descentralizao.
O debate educacional na redemocratizao vai bater de frente com o
modelo centralizador do regime autoritrio. Seus resultados federativos
sero avaliados na prxima sesso.
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Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi utilizada na educao, embora outros setores tenham includo na Constituio
a previso de formas colaborativas. Essa ideia j estava presente em outro
artigo, o 23, que definia a necessidade de uma Lei Complementar para
regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel
pensar que a questo da coordenao federativa tem aspectos comuns a
vrias reas, e especficos poltica educacional.
A implementao do modelo educacional previsto na Constituio no
seguiu todos os passos ali previstos. A municipalizao do ensino no
ocorreu na velocidade esperada e, pior, concentrou-se principalmente nos
municpios de tipo rural e/ou pequenos, gerando um problema na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que
entre 1980 e 1994 portanto, j com os efeitos da Constituio os estados
expandiram sua participao nas matrculas, enquanto as estruturas municipais reduziram seu espao (ABRUCIO; COSTA, 1999, p. 150).
A fragilidade do resultado se deveu falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na educao.
A municipalizao ficou vinculada s negociaes polticas entre os estados
e municpios, sem que houvesse uma arena institucional para isso e/ou
critrios claros de repasse de funes, de modo que este processo dependeu
muito mais do jogo de poder federativo para alm da poltica educacional
em si. Dito de outro modo, no houve incentivos financeiros, gerenciais ou
de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo e sua
necessria colaborao.
Ademais, a gesto democrtica local avanou bem menos do que o
previsto pela norma legal. Decerto que h experincias inovadoras e democratizantes em redes e escolas municipais, mas a desigualdade que marca o
pas torna o processo mais difcil caso no haja maior atuao de outros
nveis de governo7.
Por essa razo, a maior dificuldade federativa ps-constitucional foi a
da implementao do regime de colaborao. Joo Batista Oliveira assim
interpretava o modelo vigente na dcada de 1990:
7. A mudana na democratizao do poder local envolve tambm fortalecer o conceito de comunidade
escolar, o que pode ser feito no s pelos nveis estaduais e federal, como tambm por entidades e
associaes que atuem sobre as localidades mais carentes do pas.
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cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade
uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa
muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao
oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou
grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque]
a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino. (BRASIL, 1996 apud
FRANZESE; ABRUCIO, 2009 grifo nosso).
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balano. Revista do Legislativo, Belo Horizonte, n. 21, jan./mar. 1998.
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FEDERALISMO FISCAL:
EM BUSCA DE UM NOVO MODELO
Fernando Rezende
INTRODUO
Uma das questes centrais em qualquer regime federativo relata como os
recursos fiscais so repartidos entre os entes federados de modo que todos
disponham de uma capacidade de financiamento compatvel com as respectivas responsabilidades. Disso trata o federalismo fiscal.
O equilbrio entre responsabilidades e recursos em uma federao requer
solues to mais complexas quanto maiores forem as disparidades regionais
e sociais. Nesses casos, a concentrao das atividades econmicas modernas
em partes do territrio nacional gera grandes disparidades na repartio da
arrecadao tributria, cuja correo depende do desenho e da operao de
um eficiente regime de transferncias intergovernamentais. Depende, ainda,
de solues especficas para evitar que as populaes pobres de regies menos
desenvolvidas no disponham de iguais oportunidades de ascenso social.
Dificuldades para implementar um modelo de federalismo fiscal que
trate adequadamente dos aspectos acima mencionados tm estado presentes
na histria do federalismo brasileiro desde os primrdios de sua adoo.
No entanto, na ausncia de uma ateno maior para essa questo, a histria
do federalismo fiscal brasileiro se reduz a um embate entre centralizao e
descentralizao associado s alternncias do ciclo poltico, de tal forma
que regimes autoritrios centralizam os recursos e o retorno democracia
impulsiona a descentralizao.
A repetio desse padro se refletiu nas mudanas introduzidas em 1988,
quando a elaborao da nova Constituio no aproveitou a oportunidade
para por de p um novo modelo de federalismo fiscal. Da a ausncia de
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sintonia entre a descentralizao promovida no campo tributrio, a ampliao das transferncias de recursos, e o novo regime de garantias financeiras de atendimento de direitos sociais que foi criado no mesmo momento,
o que acabou criando dificuldades para que os objetivos dessas mudanas
fossem melhor aproveitados.
O propsito deste texto abordar os problemas que o federalismo fiscal
brasileiro foi acumulando em razo das mudanas introduzidas em 1988 e
de modificaes posteriores, tendo em vista chamar ateno para a importncia de contemplar uma reforma que tenha por referncia os princpios
que devem orientar a construo de um novo modelo de federalismo fiscal
que atenda s preocupaes com o equilbrio federativo, com a eficincia na
gesto de polticas pblicas e com a eficcia das garantias sociais. A prxima
seo aborda os problemas e as seguintes tratam da essncia do novo modelo.
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO
Disparidades regionais e sociais aumentam a complexidade das solues
passveis de serem adotadas no caso brasileiro para conciliar a descentralizao fiscal com o equilbrio federativo e a eficincia da gesto pblica.
De um lado, a concentrao espacial das bases tributrias modernas e as
exigncias de eficincia da tributao conduzem a uma desigual repartio
das receitas tributrias, tanto no que tange repartio do bolo tributrio
entre os trs entes federados, quanto no tocante maneira como a parte de
cada um se divide entre eles. De outro, a ausncia de um sistema de transferncias orientado para a correo desses desequilbrios agrava, ao invs de
corrigir, as disparidades decorrentes da concentrao da atividade econmica.
No plano vertical, isto , no que se refere repartio do bolo tributrio,
os problemas se agravam medida que a globalizao dos mercados e a
incorporao de novas tecnologias ao processo produtivo ampliam a mobilidade das bases tributrias e impem novos limites descentralizao do
poder de tributar. No plano horizontal, ou seja, no que tange parcela de
cada estado, ou municpio, no montante global das receitas por eles arrecadadas, as disparidades crescem em razo da fragmentao do processo
produtivo e da ampliao das disparidades intrarregionais, alm de serem
suscetveis a mudanas na localizao de novos investimentos em face da
crescente mobilidade da produo.
As limitaes ao exerccio do poder de tributar por governos subnacionais estados e, principalmente, municpios entram em choque com
72
75
56,6
56,8
Estados
Municpios
17,2
28,2
57,0
16,4
26,9
25,9
15,2
25,8
13,8
19881989
19901993
19941998
19992005
19881989
19901993
19941998
19992005
19881989
19901993
19941998
19992005
77
4. Isso no teria acontecido no caso de estados que perderam populao, mas usaram a maior
disponibilidade de recursos para ampliar o nmero de municpios.
5. No caso de municpios pequenos em estados que ganharam populao, aqueles localizados em
estados onde o nmero desses municpios grande so mais prejudicados em comparao com
outros em que o nmero desses municpios pequeno.
6. Para contornar a dificuldade, a soluo foi adotar a renda per capita do estado como varivel
indicativa da renda da respectiva capital.
7 As regras originais previam que o rateio do ICMS e do FPM deveria gerar efeitos complementares,
uma vez que a quota-parte no ICM beneficiava os municpios mais desenvolvidos e a repartio
do FPM beneficiava os demais.
78
1,914
1,369
1,526
1,336
1,327
986
1,046
1,128
1,315
1,030
918
963
DF
GO
MT
MS
RS
SC
SP
PR
RJ
ES
MG
SE
BA
PE
AL
PB
RN
CE
PI
MA
AP
TO
PA
RR
AM
AC
RO
Brasil
719
838
1,536
1,751
1,884
1,970
1,535
1,619
1,667
1,494
2,094
2,152
2,550
2,596
2,795
2,869
5.00110.188
10.18916.980
16.98130.000
30.00150.940
30.00175.000
75.001101.216
101.217125.000
125.001156-216
Acima
156-217
Capitais
Faixas populacionais
79
81
84
85
COMENTRIOS FINAIS
O federalismo fiscal desempenha um papel importante quanto ao financiamento das polticas pblicas. Na ausncia de um modelo de federalismo
fiscal que leve na devida conta a interdependncia de seus componentes, o
financiamento de polticas prioritrias para o desenvolvimento nacional
padece de distores que reduzem a eficcia dessas polticas e comprometem
o alcance de seus objetivos, principalmente no que concerne reduo das
desigualdades regionais e sociais.
O caso brasileiro fornece um exemplo contundente dos problemas derivados da ausncia de preocupao com essa questo. Em virtude desse fato,
o Brasil no dispe, atualmente, de nada que se parea com um modelo de
federalismo fiscal. O que temos resultado de uma sequncia de mudanas
promovidas ao longo dos ltimos quarenta anos, de forma independente e
em momentos distintos. Tais mudanas explicam os enormes desequilbrios
na repartio dos recursos fiscais apontados neste texto, as dificuldades
enfrentadas para articular os investimentos e a proviso de servios pblicos
a cargo de cada um dos entes que compem a federao, as ineficincias na
gesto pblica e os antagonismos federativos. Em decorrncia, as garantias
financeiras institudas para dar cobertura a direitos sociais consagrados na
Constituio perdem eficcia, reduzindo em muito o potencial de alcanar
seus objetivos.
Conforme assinalado, to importante quanto a existncia de garantias
financeiras a existncia de outras condies que concorram para que elas
produzam o resultado esperado. Entre as condies, esto uma melhor
correspondncia entre a localizao dos recursos e das demandas a serem
atendidas, a cooperao na gesto das polticas por elas beneficiadas, e a
associao das garantias de recursos a compromissos com resultados. Adicionalmente, importante existir uma regra que preveja reviso peridica
dessas garantias para ajust-las a mudanas nas demandas resultantes da
dinmica socioeconmica.
O atendimento s condies mencionadas faz parte de um amplo debate
sobre a importncia de mudanas que conduzam adoo de reformas cujo
fim seja a adoo de um modelo de federalismo fiscal compatvel com as
necessidades do pas. Para tanto, preciso que cada um dos interesses em
torno dessa questo abandone a defesa intransigente de posies atuais e
enxerguem na proposta de reforma em tela a possibilidade de ela contribuir
para um melhor alcance de seus objetivos.
86
88
A GESTO DO
SISTEMA NICO DE SADE
Jurandi Frutuoso
INTRODUO
O pensamento do filsofo militante pode facultar um dilogo com os
leitores do trabalho. A sua natureza acadmica no deve ocultar a paixo
do autor pelo tema ao pretender contribuir com sua compreenso e
crtica. (PAIM, 2008)
89
90
91
92
93
O modelo institucional do SUS, tido como uma experincia de federalismo cooperativo e hegemonicamente intraestatal, foi concebido e se
desenvolve neste cenrio, com os entes federados mantendo uma relao
de cooperao entre si, mediada quase sempre pelos colegiados de gesto
Comisso Intergestores Tripartite (CIT), Comisso Intergestores Bipartite
(CIB) e Colegiados de Gesto Regional (CGR) , sob os olhares do controle
social, fazendo com que o sucesso se d pela atitude cooperativa das trs
esferas de governo, assentada na descentralizao das aes e dos servios de
sade para estados e municpios como preconiza a CF-1988.
A instituio da Comisso Intergestores Tripartite retirou do governo
federal a possibilidade de estabelecer exclusiva e unilateralmente as normas
do SUS, no que afeta os entes subnacionais, possibilitando a estados e
municpios atuar e coparticipar na formulao e controle das polticas de
sade. bom lembrar que essa relao ainda afetada pela centralizao dos
recursos no mbito federal.
O processo de descentralizao em sade no Brasil envolve no apenas
a transferncia de servios, mas tambm de responsabilidades, poder e
recursos da esfera federal para a estadual e a municipal (LECOVITZ;
LIMA; MACHADO, 2001).
As transferncias fundo a fundo e os consrcios revelaram-se mecanismos eficientes criados pelo federalismo brasileiro, com o primeiro agilizando os repasses para estados e municpios, superando a frmula arcaica
dos convnios, e o segundo como um sistema solidrio de partio das
responsabilidades, efetivando polticas pela racionalidade administrativa e
dos custos de execuo.
A gesto colegiada do SUS
O SUS foi implementado por Normas Operacionais Bsicas (NOBs),5
pactuadas entre os gestores e editadas por meio de portarias do Ministrio
da Sade, aps aprovao no Conselho Nacional de Sade.
5. As Normas Operacionais Bsicas (NOB) foram instrumentos utilizados para definio de estratgias
e movimentos ttico-operacionais que reorientam a operacionalidade do Sistema nico de Sade,
a partir da avaliao peridica de sua implantao e desempenho. Desde o incio do processo de
implantao do SUS, foram publicadas as seguintes Normas Operacionais Bsicas: NOB/SUS
01/1991, NOB/SUS 01/1992, NOB/SUS 01/1993 e NOB/SUS 01/1996, alm das Normas
Operacionais da Assistncia: NOAS/SUS 01/2001 e NOAS/SUS 01/2002.
95
96
97
O financiamento tripartite
Na Constituio de 1988, a sade garantida como um dos direitos
sociais (art. 6), fazendo parte da Seguridade Social que compreende um
conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social (art. 194) e, nos termos do art. 195, o Sistema nico de Sade
financiado com recursos do oramento da seguridade social, da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes.
Em 1993, o financiamento do SUS perdeu a sua principal fonte, a
Seguridade Social, pois os recursos arrecadados pelo Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS) passaram a cobrir as despesas previdencirias e o
setor sade teve de disputar com distintas reas outras fontes de receitas.
Vrias tentativas de vinculao aconteceram na dcada de 1990, mas
somente em 13 de setembro de 2000, aps intensas negociaes, foi
aprovada e promulgada a Emenda Constitucional n 29 9), que determinou
a vinculao e estabeleceu a base de clculo e os percentuais mnimos de
recursos oramentrios que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios seriam obrigados a aplicar em aes e servios de sade.
9. O artigo 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) definiu que a Unio, no
ano 2000, aplicaria no mnimo o equivalente ao montante empenhado em aes e servios de
sade no exerccio financeiro de 1999, acrescido de, no mnimo, 5%. De 2001 em diante, a base
de clculo corresponderia ao valor apurado no ano anterior em aes e servios pblicos de sade,
corrigido pela variao nominal do PIB. No caso dos estados e do Distrito Federal, devem ser
aplicados 12% do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos
de que tratam os artigos 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos municpios; e no caso dos municpios e do Distrito Federal, 15% do
produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os
artigos 158 e 159, inciso I, alnea b e 3o. Est prevista tambm no 3 do artigo 198 da
Constituio Federal a possibilidade de as normas de clculo do montante a ser aplicado pela
Unio serem reavaliadas por lei complementar pelo menos a cada cinco anos desde a data de
promulgao da EC n 29 (CONASS, 2009b).
98
99
algo em torno de 7,9% do PIB. Nesse perodo, o gasto total per capita em
sade padronizado segundo Paridade de Poder de Compra (PPP, na sigla em
ingls), foi de US$PPP 755, enquanto o gasto pblico per capita foi de
US$PPP 333 (CONASS, 2009b).
O pacto pela Sade
O SUS vive a permanente necessidade de adequao s inovaes que ele
mesmo produz, o que lhe confere uma dinmica especial que vai de encontro
normatizao nica para um sistema que se apresenta de diferentes formas
em cada uma das regies do pas, com variaes substanciais dentro dos
prprios estados e municpios, exigindo formas diferentes de governana.
A necessidade de superao dessas dificuldades, que inibem a autonomia
do gestor e a possibilidade de adequao do sistema de sade s formas
apropriadas de enfrentamento dos problemas identificados em cada regio,
estado ou municpio, levou os gestores do SUS, em fevereiro de 2006, a
assumir o compromisso pblico da construo do Pacto pela Sade.
Seu desafio era contemplar as necessidades identificadas e introduzir
uma frmula nova de responsabilizao sanitria, livre das amarras das
normas operacionais e que permitisse mais agilidade na adequao do SUS
s necessidades da populao, fortalecendo a regionalizao da sade como
diretriz constitucional e como eixo estruturante do Pacto, orientando a
organizao do sistema e os processos de negociao e pactuao entre os
gestores.
O Pacto pela Sade uma aposta dos gestores no fortalecimento da
articulao e da colaborao entre os entes federados nos espaos de pactuao como a CIB e a CIT e os recm-criados Colegiados de Gesto
Regional (CGR).
O CGR uma inovao do Pacto pela Sade, pois efetiva a articulao
permanente e contnua entre todos os municpios e o estado, na regio de
sade na qual est inserido, e se constitui espao permanente de pactuao,
cogesto e deciso, mediante identificao, definio de prioridades e
pactuao de solues para a organizao da rede regional de ateno
sade, integrada e resolutiva (BRASIL. MS, 2009).
Um dos eixos centrais do Pacto pela Sade o fortalecimento do planejamento e a definio de seus instrumentos bsicos nas trs esferas de gesto
100
103
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.
_______. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as
condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao
e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias.
Leis ordinrias da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Casa Civil da
Presidncia da Repblica, 1990a. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/L8080.htm>.
_____. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispe sobre a
participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e
sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea
da sade e d outras providncias. Leis ordinrias da Repblica Federativa do
Brasil. Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica, 1990b. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8142.htm>.
_____. Ministrio da Sade. Ateno bsica e sade da famlia: nmeros;
sala de situao. Braslia: MS, 2004. Disponvel em: <http://dtr2004.saude.
gov.br/dab/abnumeros.php#numeros>.
_____. _____. Colegiado de gesto regional na regio de sade intra-estadual.
Braslia: MS, 2009. (Srie pactos pela sade; 10).
_____. _____. Portaria n. 545, de 20 de maio de 1993. Estabelece normas
e procedimentos reguladores do processo de descentralizao da gesto das
aes e servios de sade por meio da Norma Operacional Bsica SUS
01/93. Dirio Oficial da Unio. Braslia, v. 81, n. 96, seo 1, p. 6960, 24
mai. 1993.
_____. _____. Portaria GM/MS n. 204, de 29 de janeiro de 2007.
Regulamenta o financiamento e a transferncia dos recursos federais para as
aes e os servios de sade, na forma de blocos de financiamento, com o
respectivo monitoramento e controle. Sade Legis: Sistema de Legislao da
Sade. Braslia: MS, 2007. Disponvel em: <http://portal2.saude.gov.br/
saudelegis/leg_norma_espelho_consulta.cfm?id=4025820&highlight=
&bkp=pes qnorma&fo nte=0&or igem=87&sit =0&assunto= &qtd =10&t
ipo_norma=27&numero=204&data=&dataFim=&ano=2007&pag=1>.
CONSELHO NACIONAL DE SADE. Resoluo n. 322, de 8 de maio de
2003. Braslia: CNS, 2003.
104
105
Parte II
EDUCAO E
FEDERALISMO
DESENHO INSTITUCIONAL
E ARTICULAO DO
FEDERALISMO EDUCATIVO :
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS *
Alejandro Morduchowiez e Ada Arango
ALCANCE
Nos ltimos anos, boa parte do debate poltico versou sobre o modo
mais eficaz de distribuir as competncias entre os diversos nveis do Estado.
Os esforos realizados pelos diversos sistemas educacionais em matria de
descentralizao mostram que o setor no pode se esquivar dessa discusso.
A organizao poltica adotada pelas naes possui fundamentos histricos e culturais. Nos pases mais desenvolvidos, a centralizao ocorreu sobre
um embasamento de lutas que o Estado central promoveu contra as regies,
como, por exemplo, a Frana e a Itlia, enquanto os sistemas descentralizados
apareceram em pases formados pela associao de diversas comunidades.
Entre elas, os Estados Unidos e a Sua (SUCHAUT, 2007).
O federalismo pode assumir diferentes formas: confederao, unio, liga,
federao, entre outras. Dependendo do arranjo constitucional, o tipo de
vnculo estabelecido entre os vrios nveis de governo diferir no apenas
entre pases, como tambm ao longo do tempo. Na Amrica Latina, os
pases federativos coincidem majoritariamente com os de maior extenso
* Este trabalho foi realizado a partir de documentos de analistas do setor educacional, de normas e
de informaes extradas da internet. Victoria Campn foi assistente de pesquisa na elaborao
dos relatrios preliminares sobre os pases estudados. Cristina Armendano, Wagner Santana,
Martin Gustafasson, Suhas Parandekar, Romualdo Portela de Oliveira e Alejandro Tiana
contriburam com valiosos comentrios e sugestes que nos permitiram corrigir imprecises e
complementar informaes. Os que ficam, assim como os possveis erros, so de nossa inteira
responsabilidade.
109
110
A DIVERSIDADE FEDERAL
Como foi dito, a heterogeneidade foi um dos critrios adotados para a
seleo dos pases. Tampouco foi muito difcil pois, se h um denominador
comum entre os sistemas federativos alm da sua organizao poltica
especfica, esse o grande contraste de situaes que os descreve.
Dos pouco mais de 190 pases que fazem parte das Naes Unidas, 28 esto
sob esse regime, isto , menos de 15% do total. Contudo, esses poucos pases
concentram 40% da populao mundial. Os dados permitem inferir que,
em geral, trata-se de pases grandes e, em sua maioria, o so tanto em extenso
quanto em nmero de habitantes. Porm, h notveis e extremas excees
como a Micronsia ou as Ilhas So Cristvo e Nevis (ANDERSON, 2007).
Alguns adotaram o federalismo recentemente aps longas ditaduras,
guerras civis ou a partir do movimento de descolonizao que se verificou
depois da Segunda Guerra Mundial. Nesse amplo grupo encontram-se
Espanha, frica do Sul, ndia, Paquisto, Malsia e Nigria. Outros, como
os Estados Unidos ou a Sua, provm de uma longa tradio democrtica
(ANDERSON, 2007).
Tampouco h um padro uniforme em seu nvel de desenvolvimento.
Em particular, entre as naes selecionadas para este trabalho pode-se ver
que o PIB per capita da ndia representa menos de 6% do PIB dos Estados
Unidos; o do Mxico e da Argentina, um pouco mais de 30%; o do Brasil,
22% e, ainda, o da Espanha, 65%.
Quadro 1 PIB per capita com base na Paridade de Poder Aquisitivo (PPA).
Ano de 2008. Pases selecionados
PIB per capita com
base no PPA (2008)
Posio no
ranking mundial
Estados Unidos
46.859,10
100,0
Canad
39.182,80
14
83,6
Austrlia
37.298,70
16
79,6
Alemanha
35.441,90
22
75,6
Espanha
30.621,00
27
65,3
Mxico
14.560,40
55
31,1
Argentina
14.413,20
59
30,8
Brasil
10.325,80
78
22,0
frica do Sul
10.119,40
80
21,6
ndia
2.762,30
130
5,9
Pases
111
Populao (em
milhes de habitantes)
Organizao territorial
Alemanha
81,9
Argentina
40,1
ustria
22,1
6 estados e 2 territrios
Brasil
192,0
Canad
33,8
10 provncias e 3 territrios
Espanha
45,9
Estados Unidos
307,9
ndia
1.198,0
Mxico
111,8
frica do Sul
49,3
9 provncias
Fonte: Elaborao prpria com base em informaes dos websites de organismos oficiais dos pases.
Relao
8,6
Mxico
6,2
Brasil
5,5
ndia
4,4
Estados Unidos
2,1
Canad
1,7
112
114
Instncia central
Funes detectadas
Alemanha
Argentina
Ministrio da Educao
* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.
117
Pases
Instncia central
Funes detectadas
Austrlia
Departamento de
Educao, Emprego e
Relaes de Trabalho
Programas especiais.
Desenvolvimento de polticas e pesquisas
sobre temas significativos para a educao.*
Propriedades:
- Melhorar o acesso educao precoce;
- Assegurar um sistema escolar consistente
com uma idade comum para incio;
- Consistncia curricular*;
- Sistema comum de informao dos dados
sobre os alunos, em caso de transferncia
entre estados.
Brasil
Ministrio da Educao
Canad
No existe instncia
central
* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.
118
Pases
Instncia central
Funes detectadas
Espanha
Ministrio da Educao
Estados Unidos
Departamento de
Educao
Promulgao e implementao de
delineamentos em relao ao princpio do
Ministrio da Cincia e direito educao.*
Inovao
Regulamentao geral do sistema
educacional (durao da educao
Ministrio do Trabalho e obrigatria, matrias especiais, requisitos
da Seguridade Social em para passar de um nvel a outro, currculo
colaborao com o
mnimo e provas exigidas).*
Instituto Nacional do
Regulamentao das condies acadEmprego (capacitao
micas para ter validade em todo o pas.*
profissional)
Definio dos requisitos mnimos para
instituies educacionais (qualificao dos
docentes, relao aluno/professor,
equipamento etc.).*
Regulamentao da educao bsica,
garantindo o direito e o dever de
aprender a lngua espanhola, alm da
responsabilidade das comunidades de
desenvolver a prpria lngua.*
Inspeo superior do sistema
educacional.*
Poltica de bolsas de estudo.*
Cooperao internacional em educao.*
Planejamento geral do investimento em
educao de acordo com as previses
fornecidas pelas comunidades.*
Assegurar a igualdade de acesso e
equidade no sistema educacional.*
Promover a qualidade dos resultados.*
Principais linhas de ao:
- Liderana no dilogo nacional sobre
como melhorar os resultados;*
- Divulgao dos ltimos achados em
matria de ensino e aprendizagem;*
- Ajuda s comunidades na busca de
solues para dificuldades em temas
educacionais;*
- Administrao de programas desde a
pr-escola at a ps-graduao;*
- Subsdios, emprstimos e ajuda no pssecundrio.*
* Essas funes, ainda que no exclusivamente, tambm so desenvolvidas pela instncia central
no Brasil.
119
Pases
Instncia central
Funes detectadas
ndia
Departamento de
Educao do Ministrio
de Desenvolvimento de
Recursos Humanos
Mxico
Secretaria de Educao
Pblica
frica do Sul
Departamento Nacional
de Educao
120
A coordenao intergovernamental
Toda atividade humana organizada d origem a dois requisitos fundamentais e opostos: o primeiro, qual ser a diviso do trabalho e o segundo,
como ser possvel coordenar as tarefas (MINTZBERG, 1991). At o
momento, a anlise enfocou a diviso de atribuies entre a instncia
central e as subnacionais. Resta verificar o que ocorre com as competncias
superpostas ou compartilhadas.
As organizaes promovem a coordenao por meio de diversos mecanismos. O mais simples o que se realiza por intermdio do dilogo, o
denominado ajuste mtuo. Outra alternativa a superviso direta. A padronizao, porm, a modalidade que se torna mais interessante sob suas trs
formas bsicas. Quando os contedos de trabalho esto detalhados, como
em um manual de instrues, padroniza-se o processo; se for o resultado
que estiver especificado, os produtos; e se nenhuma dessas alternativas for
vivel, resta a possibilidade de padronizar as habilidades do trabalhador,
especificando o tipo de capacitao necessria para efetuar o trabalho
(MINTZBERG, 1991). Em educao, o estabelecimento do currculo seria
um exemplo do primeiro, e a homogeneizao da formao docente, do
terceiro.
A maior parte dos sistemas federativos veem-se obrigados a criar rgos
que permitam dar fluncia comunicao sobre as polticas setoriais. Estes
podem ter bases constitucionais e, quando no existe tal proviso, a necessidade de coordenao lateral impulsiona o estabelecimento de leis que os
criam. Em suas normas de origem, costuma-se incluir previses sobre como
solucionar controvrsias, a forma de cooperao e coordenao entre as
partes (AGRANOFF, 2007). O setor educacional no escapa a essa descrio.
Baseado nisso, conveniente atentar para as instncias nos quais se realiza o ajuste mtuo, como os conselhos de ministros. Mais adiante se far
referncia s questes crticas que mereceriam padronizao segundo os
analistas. No quadro a seguir so detalhadas as instncias detectadas. Para
facilitar a leitura, foi utilizada a denominao regional para Lnder, estados,
provncias e territrios.
121
Integrada por
representantes
nacionais e
regionais
Alemanha
Comisso para o
Planejamento Educacional e a Promoo
da Pesquisa
Argentina
Conselho Federal de
Educao
Austrlia
Conselho Ministerial
de Educao, Emprego,
Formao e Assuntos
de Juventude
Brasil
Integrada por
representantes
nacionais, regionais
e municipais
Integrada por
representantes
regionais
Conferncia de
Ministros da Educao
e Assuntos Culturais
(KMK)
Canad
Conselho Canadense
de Aprendizagem
Espanha
Conferncia Setorial
de Educao
Comisses Setoriais de
Diretores dos
Conselhos da rea
respectiva
ndia
Conselho Assessor
Central de Educao
Mxico
Conselho Nacional de
Autoridades
Educacionais
frica do Sul
Conselho de Ministro
da Educao
Comit de Diretores
de Departamentos de
Educao
Conselho de Ministros
da Educao
122
Como pode ser visto, em oito dos dez pases em anlise existem
instncias integradas por representantes nacionais e regionais.
Na Alemanha, a Comisso para o Planejamento Educacional e a Promoo da Pesquisa, formada por representantes dos Lnder e pelo governo
federal, constitui a instncia na qual a Federao pode acordar com os Lnder
a cooperao em projetos de pesquisa e de planejamento educacional, de
financiamento de institutos de pesquisa e projetos de importncia suprarregional, entre outros.
Na Argentina, o Conselho Federal de Educao, integrado pelos
ministros provinciais e presidido pelo ministro nacional da educao,
garante o carter federal do sistema educacional e responsvel, por meio
de acordos, pela: aprovao de estratgias destinadas a aumentar os nveis de
incluso, melhoria na formao e na capacitao docente, instrumentalizao
de aes compensatrias e avaliao da qualidade educacional.
Na Austrlia, as consultas entre o governo federal e os governos estatais
e territoriais realizam-se por intermdio do Conselho Ministerial de Educao,
Emprego, Formao e Assuntos de Juventude. Entre suas funes esto:
coordenar polticas estratgicas em nvel nacional; negociar e desenvolver acordos
nacionais a partir de objetivos e interesses comuns; compartilhar informaes;
coordenar a comunicao e colaborar com as estruturas nacionais relacionadas.
No Canad, o Conselho Canadense de Aprendizagem foi recentemente
criado por iniciativa do governo central e, entre outras funes, acompanha
os progressos do pas no que se refere aprendizagem, por intermdio da
integrao de indicadores, existentes e a serem criados, em um ndice nico:
o ndice canadense de qualidade da educao.
O rgo consultivo na Espanha encarregado de facilitar a coordenao
entre o nvel nacional e as comunidades autnomas a Conferncia Setorial
de Educao, formada pelos conselheiros titulares de educao das comunidades autnomas e presidida pelo ministro da Educao, Poltica Social e
Desporto. Sua finalidade conseguir a mxima coerncia e integrao na
aplicao das decises que, no mbito da poltica educacional, so expedidas
pela Administrao do Estado e pelas Comunidades Autnomas, mediante
o intercmbio de pontos de vista e o exame comum dos problemas que se
apresentam.
Na ndia, em 1919, o Parlamento determinou que a educao seria
competncia provincial e limitou ao mnimo o controle do governo central,
123
dado que, no futuro, em vez de dar ordens executivas, deveria tender cada
vez mais a constituir-se um centro de excelncia em informao, pesquisa e
assessoria. Em 1920 foi criado o Conselho Assessor Central de Educao.
Em 1923 a instncia foi extinta por motivos econmicos, sendo restabelecida
em 1935 e at hoje continua exercendo suas funes. integrado, entre
outros, por diversos ministros nacionais, ministros de educao dos estados,
representantes de universidades e de corpos profissionais.
Na frica do Sul, o Conselho de Ministros da Educao formado pelo
ministro da educao, pelo ministro delegado de educao e os nove membros
executivos provinciais, rene-se regularmente para discutir a poltica educacional nacional, para compartilhar informaes e opinies sobre todos os
aspectos relativos educao do pas e coordenar suas aes. Os diretoresgerais tambm participam das reunies do Conselho, mas unicamente como
observadores.
Os dez diretores-gerais tambm dispem de um comit, o Comit de
Diretores de Departamentos de Educao, no qual so discutidos temas mais
operacionais, como tambm eventuais recomendaes referentes poltica
educacional que so transmitidas ao ministro nacional. Os ministros da
educao no participam do Comit dos Diretores-gerais.
O Brasil o nico pas no qual foi possvel detectar uma comisso que
inclui tambm os municpios, o que parece lgico na medida em que so
eles que fazem a gesto das escolas. Trata-se da Comisso Intergovernamental
de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, com funes
vinculadas s ponderaes para a distribuio de recursos do Fundeb.
A Comisso integrada por um representante do Ministrio da Educao,
cinco secretrios estaduais (um para cada regio administrativa) e cinco das
secretarias municipais (tambm um por regio). As deliberaes so pblicas.
Apenas o Canad e a Alemanha tm instncias exclusivamente regionais.
No Canad, o Conselho de Ministros da Educao constitui o nico frum
de coordenao entre os distintos nveis de governo. O Conselho estabelece
as prioridades de cooperao em matria de educao, determina os processos
de avaliao dos alunos, fortalece as relaes entre governos locais, estaduais
e agncias federais, promove a pesquisa, atua como frum de intercmbio de
prticas educacionais exitosas e promove a cooperao com o governo federal.
Apesar da existncia da comisso para o planejamento, em temas substantivos, na Alemanha a cooperao interestatal ocorre por meio da
124
Alemanha
Argentina
Austrlia
Brasil
126
Pases
Canad
Espanha
Mxico
A prefeitura de cada municpio pode, sem prejuzo da assistncia das autoridades federais e estaduais, promover e prestar servios educacionais de
qualquer tipo ou modalidade.
frica do Sul
128
129
130
133
135
141
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142
146
147
A QUESTO FEDERATIVA E
A EDUCAO ESCOLAR
Carlos Roberto Jamil Cury
INTRODUO
O tratamento e a avaliao das polticas educacionais, no Brasil, exigem,
entre outros critrios e cuidados, o de considerar a opo de sermos uma
Repblica Federativa. Diz o art. 1 da nossa Constituio: A Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito...
A definio por Repblica Federativa consta j do Prembulo da Constituio, do art. 3, do art. 4, do art. 12, do art. 13, do art. 18 e do art. 95.
Tal definio se repete por treze vezes no texto constitucional. O art. 60, em
seu pargrafo 4, inciso I, probe terminantemente qualquer proposta de
emenda constitucional tendente a abolir a forma federativa do Estado.
Outro critrio a ser cuidadosamente referido o da distino entre
Estado Nacional e Unio Federativa. O Estado Nacional, dotado de soberania, se rege nas relaes com outros Estados pelo Direito Internacional.
Nesse sentido, s Estados soberanos pessoas jurdicas de direito internacional pblica e organizaes internacionais reconhecidas podem celebrar
acordos, tratados, convenes e declaraes formais e oficiais entre Estados
Nacionais. E um acordo formal entre Estados, tal nos ensina Rezek: um
ato jurdico que produz a norma, e que, justamente por produzi-lo, desencadeia
efeitos de direito, gera obrigaes e prerrogativas [...] (REZEK, 2000, p. 18).
O Prembulo da Constituio da Repblica de 1988 assim como o seu
art. 4. dispem como princpio da nao a prevalncia dos direitos humanos
e cooperao entre os povos para o progresso da humanidade.
No caso da educao, alm do que est contido na Declarao Universal
dos Direitos Humanos, de 10 de dezembro de 1948, importante assinalar
149
150
nacional da educao. Tambm os artigos 206 e 208 explicitam, respectivamente, os princpios nacionais do ensino e os deveres do Estado para
com a educao. E, no caso do art. 214, modificado pela Emenda Constitucional n 59 incumbe lei estabelecer o Plano Nacional de Educao (PNE)
com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de
colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao
para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus diversos
nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos
das diferentes esferas federativas... (grifos adicionados) Nesse caso, dado todo
o passado de Planos Nacionais de Educao, dado art. 211, pargrafo 1 da
Constituio e os arts. 8 , 9 1 e 16 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, cabe ao MEC tomar a iniciativa de, em regime de colaborao,
elaborar o PNE. Segue da a funo redistributiva e supletiva da Unio em
relao aos outros sistemas federativos, tal como est posto no 1 do art.
8 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN).
Consequente ao federalismo, cabe apontar a existncia de um sistema
federal de educao que, distinto do nacional, mas sob as normas nacionais,
abrange as instituies e as redes que esto sob a jurisdio direta da Unio.
Contudo, ao se abstrair ou se esquecer do federalismo como forma de
organizao do Estado brasileiro, que assim o desde 1889, pode-se incorrer
em uma perda de substncia na caracterizao da anlise das polticas
educacionais.1 H competncias prprias e responsabilidades legais, em
matria de educao escolar, que cabem aos sistemas de ensino dos Estados,
Municpios e Distrito Federal.
Tais responsabilidades j esto postas na Constituio e mais explicitadas
em leis infraconstitucionais com destaque para a Lei n 9.394/1996. Confirase, por exemplo, a competncia comum de todos os entes federativos posta
no art. 23, V e a competncia concorrente assinalada no art. 24, IX no texto
constitucional. A conjugao das competncias privativas, comuns e concorrentes se enfeixam no regime de colaborao no conjunto do art. 211 da
mesma Constituio.
Alm das responsabilidades legislativas e normativas, h a diviso das
responsabilidades materiais e financeiras prpria da vinculao de impostos
para o financiamento da educao como prev o art. 213.
1. O pesquisador deve ter cuidado para no responsabilizar a Unio por polticas que cabem aos
estados e municpios e vice-versa.
151
152
154
155
156
deveria subsidiar parcialmente o salrio dos professores primrios em exerccio nas escolas rurais.
Aps 1930, o Estado Federal vai concentrando mais e mais poderes a
caminho de um federalismo centrpeto e interventor. O termmetro dessa
interferncia se exacerba, quando em 1937, dado um golpe de estado e se
outorga a Constituio Ditatorial do Estado Novo. Entretanto, na parca
vigncia da Constituio proclamada de 16 de julho de 1934, houve grandes
avanos como a gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primrio, a vinculao de um percentual dos impostos para a educao, o plano nacional de
educao e a institucionalizao dos conselhos de educao.
Essas realidades de um maior ou menor federalismo educacional vo
criando uma cultura na qual as diretrizes e bases da educao nacional so
da alada da Unio, competindo aos estados e, subsidiariamente aos municpios, a efetivao do direito educao no mbito primrio. Concorrentemente, os estados poderiam investir no ensino secundrio e superior ao lado
da Unio.
Ao federalismo centrpeto de 1930, centralizao ftica de 1937, sucede
um federalismo tendencialmente centrfugo no interregno 1946-1964.
Apesar da defesa justificada feita por prceres educacionais em favor de
um sistema nacional de educao em que a presena da Unio fosse alm
das diretrizes e bases, tal empreitada no obteve xito.8 Mesmo assim, a
Constituio de 1946 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
de 1961 (Lei n 4.024/1961) confirmam a gratuidade, a obrigatoriedade,
a vinculao oramentria e o plano nacional de educao. A organizao
da educao nacional continuava a se desenhar por um federalismo bastante
dependente dos setores ligados economia e diviso dos impostos.9
Aps o golpe de 1964 e do regime militar que se lhe seguiu, a Constituio
de 1967 ampliou a educao obrigatria para oito anos e retirou a vinculao do percentual dos impostos para a educao. Tal vinculao passou a
existir somente em 1969 e para os municpios.
Do ponto de vista poltico, nos anos 1970 em especial a partir do
pacote de abril de 1977 o centralismo poltico, financeiro e fiscal na Unio
8. Deve-se notar que a vinculao oramentria, fonte permanente de um percentual dos impostos
como forma de financiamento da educao, no teve vigncia entre 1937-1946 e 1967-1985.
9. Cumpre registrar que nem sempre h uma simetria distributiva entre o federalismo jurdicopoltico (repartio das competncias) e o federalismo fiscal (diviso dos impostos).
157
158
160
Ningum ignora que vivemos em um pas desigual com uma distribuio de renda demasiado assimtrica. Sabe-se tambm que nossas regies
so muito dspares entre si. E nem sempre queremos ver que temos graves
problemas de discriminao tnica.
Estamos diante de um desenho do pacto federativo que, dada a tradio
de longa data, implica a construo de uma nova cultura.
Surgem, ento, dificuldades e limites e que no se devem ao desenho
constitucional propriamente dito.
O primeiro limite advm da omisso de nossos parlamentares em no
terem ainda elaborado a complementar, exigida pela Constituio em seu
nico do art. 23.
O segundo limite se insere dentro dessa omisso. Como estamos com
21 anos de distncia da proclamao da Constituio, como em poltica o
vcuo no existe, essa lacuna vem sendo ocupada por uma guerra fiscal entre
os estados, as contnuas intromisses em torno da capacidade financeira dos
entes federativos, a chegada de contribuies provisrias que se eternizam,
a sempre adiada reforma tributria e as medidas provisrias.
Tudo isso acaba gerando, na prtica poltica, mais uma via para um
indesejado federalismo competitivo que pe em risco o pacto federativo do
modelo cooperativo.
A distoro existente na representao poltica tambm impe limites.
Como diz Santos:
Nos ltimos 10, 15 anos, o pas ingressou em um processo de subdesenvolvimento institucional, na medida em que a expanso e o amadurecimento da sociedade poltica, sua crescente diferenciao e heterogeneidade
de grupos de interesse no se vem adequadamente expressos nas instituies, especialmente em suas rotinas de deciso (SANTOS, 2006, p. 114).
161
162
163
pedaggica quanto uma via de jogo de poder. Por isso, cada vez que esse
assunto foi pautado em Constituintes, Leis de Diretrizes e Bases, Planos
Nacionais de Educao e Fundos de financiamento, ele foi motivo de
intensos debates polmicas, sobretudo quando o adjetivo nacional entrou
em pauta.15
H um temor de invaso indbita na autonomia dos entes federativos e,
com isso, a sua eventual perda de autonomia. Aps 165 anos de descentralizao, h o medo de uma centralizao por parte do Estado Federal
enquanto Estado Nacional. H o receio, por parte do segmento privado na
educao escolar, de se ferir a liberdade de ensino e no falta quem assinale
o perigo do monoplio estatal. E h tambm precauo da parte da prpria
Unio quanto a uma presena mais efetiva na educao bsica, principalmente no que se refere ao seu financiamento.
POR UM SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO, ARTICULADO
E COOPERATIVO SOB O FEDERALISMO.
Um sistema de educao supe como definio, uma rede de rgos,
instituies escolares e de estabelecimentos fato; um ordenamento jurdico com leis de educao norma; uma finalidade comum valor; uma
base comum direito.
Esses quatro elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto
organizado, como conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor),
como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum
(valor) sob a figura de um direito.
Essa coexistncia, pois, supe unidade e diversidade, essa coexistncia
supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibilidades normativa).
O atual pacto federativo dispe, na educao escolar, de indicadores que
apontam para um sistema nacional no interior do desenho constitucional
formal, quando postula um regime de colaborao recproca com uma
coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino:
com unidade,
com diviso de competncias e responsabilidades,
15. Mesmo com a indicao de uma lei complementar que traduza o regime de cooperao recproca,
posta no nico do art. 23 da Constituio de 1988, at hoje no foi efetivada.
164
166
168
FINANCIAMENTO DA
EDUCAO PBLICA NO BRASIL:
EVOLUO DOS GASTOS
Jorge Abraho de Castro
INTRODUO
Os bens e servios educacionais que os cidados brasileiros encontram
podem ser oferecidos por diversos mecanismos, tanto pblicos quanto
privados. Quando se situam no mbito das responsabilidades do Estado
(governo federal, estadual e municipal), absorvem recursos que so principalmente arrecadados de forma impositiva junto ao cidado. Alm do gasto
pblico, ressalta-se que o financiamento e o gasto com educao no pas so
realizados tambm pelas empresas e pelas famlias, e que no sero tratados
neste trabalho. Portanto, os recursos pblicos, ao propiciarem as principais
condies materiais para viabilizar a formulao e implementao das
polticas educacionais, podem ser um limite e um obstculo ao atendimento
das necessidades e demandas por bens e servios educacionais.
A ao do Estado no perodo aqui analisado, 1995-2007, foi marcada
por reestruturaes da gesto da poltica educacional, sobretudo no campo
do ensino fundamental e mais atualmente, da educao bsica. Assistiu-se,
tambm, reformulao de programas existentes e criao de novos
programas e projetos/atividades. importante salientar que a ao do
governo federal no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu
critrios tcnicos na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional e financeira das aes e avanou nos mecanismos
de avaliao dos sistemas de ensino. A estratgia unificadora por trs desses
projetos e medidas buscou fortalecer o papel coordenador e articulador do
governo federal na rea da educao fundamental e na educao bsica.
169
170
ESTADOS
MUNICPIOS
ORAMENTRIOS (Tesouro)
- Ordinrios do Tesouro
- Vinculao da receita de
impostos (18%) para MDE
ORAMENTRIOS (Tesouro)
- Vinculao da receita de
impostos (25%) para MDE
- Subvinculao do Fundeb
ORAMENTRIOS (Tesouro)
- Vinculao da receita de
impostos (25%) para MDE
- Subvinculao do Fundeb
CONTRIBUIES SOCIAIS
- Salrio-educao/quota
federal (1/3)
- Contribuio sobre o lucro
lquido
- Contribuio para a
seguridade social
- Receitas brutas de
prognsticos
TRANSFERNCIAS
- Salrio-educao/quota
federal
- Oramentrios da Unio
- Aplicao do salrioeducao/quota Federal e
outras fontes do FNDE
TRANSFERNCIAS
- Salrio-educao/quota
estadual
- Salrio-educao/quota
federal
- Salrio-educao/quota
municipal
- Oramentrios do Estado
- Oramentrios da Unio
- Aplicao do salrioeducao/quota federal e
outras fontes do FNDE
MISTO
- Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza
OUTROS
- Operaes de Crdito
- Renda lquida da loteria
federal
- Renda de rgos
autnomos
- Aplicao do salrioeducao/quota federal e
outras fontes do FNDE
- Diretamente arrecadados
- Diversos
CONTRIBUIO SOCIAL
- Salrio-educao/quota
estadual (2/3)
OUTROS
- Diretamente arrecadados
- Operaes de crdito
- Diversos
OUTROS
- Diretamente arrecadados
- Operaes de crdito
- Diversos
173
Inicialmente, o repasse de recursos do salrio-educao para os municpios no ocorria de forma automtica. Do total da arrecadao lquida,
uma parcela igual a 2/3 constitua a quota estadual e outra igual a 1/3
constitua a quota federal, destinada ao FNDE para ser gasta em programas
e projetos voltados para a universalizao do ensino fundamental, de forma
a propiciar a reduo dos desnveis socioeducacionais existentes entre
municpios, estados e DF e regies brasileiras. No entanto, em dezembro de
1998, a Lei n 9.766, em seu art. 2, faz alteraes na forma de distribuio
dos recursos de forma a beneficiar os municpios, tornando automtico o
repasse de recursos aos municpios de uma parte da quota estadual.
Em 2004, foram introduzidas algumas mudanas no salrio-educao,
entre elas: desvinculao de 10% do valor destinado s quotas, que passou
a ser destinado a financiamentos de programas geridos pelo FNDE, ficando
o restante para as quotas federal (1/3) e estadual e municipal (2/3); e repasse
da quota municipal diretamente pelo FNDE s prefeituras com base no
critrio da proporcionalidade do nmero de alunos matriculados no ensino
fundamental, em substituio sistemtica anterior, cujos valores eram
repassados primeiramente para as secretarias estaduais de educao.
Essa estrutura de financiamento prevaleceu at 20 de dezembro de 2006,
quando foi ento editada a Emenda Constitucional n 53, alterando vrios
artigos que tratam da educao (BRASIL, 2006, arts. 7, 23, 30, 206,
211, 212, alm do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias)
e criando o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) no mbito de cada
estado e do Distrito Federal. Substitui-se, assim, o Fundef, institudo em 1996
e em vigor no perodo de 1998 a 2006.
A EC n 53 apresenta importantes avanos ao projeto inicial. Ao incluir
as matrculas da creche no Fundeb passou tambm a financi-las, tornando
esse fundo de fato abrangente a toda a educao bsica. Ampliou a participao da Unio em termos nominais nos trs primeiros anos de implementao (R$ 2 bilhes no primeiro ano, R$ 3 bilhes no segundo e R$ 4,5 bilhes
no terceiro) e definiu-a em percentual de 10% do total dos recursos dos
fundos a partir do quarto ano de vigncia. A lei ordinria define, entre outros
aspectos disputados, os fatores de diferenciao para a distribuio dos
recursos segundo as etapas e modalidades da educao e tipos de estabelecimentos de ensino. Alm disso, lei especfica j determinou o piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
175
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Governo Federal
Educao da
Criana de
0 a 6 Anos
0,0
0,0
0,0
0,0
Ensino
fundamental
2,5
2,4
1,7
2,7
Ensino mdio
e profissionalizante
1,1
0,8
0,8
0,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
2,3
2,5
2,4
1,7
2,2
1,8
1,7
2,4
3,0
0,9
1,2
1,7
1,6
0,9
1,3
1,2
1,2
1,5
176
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Governo Federal
Ensino
superior
8,8
7,5
7,8
6,9
7,8
8,2
8,1
8,1
7,5
8,1
8,9
9,7
11,1
Outros
2,2
2,0
1,8
2,7
2,4
3,5
3,1
3,3
3,1
3,9
4,7
5,1
6,2
Total
14,6 12,7 12,2 13,2 13,5 15,6 15,3 14,7 13,8 15,2 16,6 18,5 21,7
Estadual
Educao da
criana de
0 a 6 Anos
1,2
0,1
nd
nd
Ensino
fundamental
19,1 20,7 19,3 21,5 19,5 18,5 20,6 21,0 20,7 22,1 23,4
nd
nd
Ensino mdio
e profissionalizante
4,3
4,9
5,0
6,0
6,6
6,8
6,9
7,1
6,3
6,7
7,1
nd
nd
Ensino
superior
4,7
4,6
4,6
4,7
4,7
4,6
5,0
5,1
4,9
5,2
5,5
nd
nd
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
nd
nd
29,6 31,6 30,0 33,2 31,6 30,3 33,0 33,7 32,4 34,5 36,5
nd
nd
4,9
nd
nd
nd
nd
Outros
Total
1,2
0,8
0,6
0,5
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Municipio
Educao da
criana de
0 a 6 Anos
Ensino
fundamental
4,9
5,2
5,3
5,7
4,6
4,8
5,4
5,5
6,0
6,0
11,5 11,9 11,3 16,3 18,4 19,7 20,9 23,3 23,9 26,2 26,1
Ensino mdio
e profissionalizante
0,4
0,4
0,5
0,4
0,4
0,6
0,7
0,7
0,8
0,8
0,8
nd
nd
Ensino
superior
0,2
0,4
0,4
0,3
0,3
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
nd
nd
Outros
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
nd
nd
Total
17,1 17,8 17,6 22,5 25,0 25,5 27,0 30,1 30,9 33,9 33,8
nd
nd
177
479,5
480,0
467,0
200
180
449,7
460,0
436,9
440,0
415,3
420,0
400,0
386,0
385,2
380,0
100
100
108
417,0
108
435,8
160
419,5
109
113
117
121
124
113
140
120
365,8
100
360,0
95
80
340,0
1995
1996
1997 1998
2005
178
179
Relaes (%)
Nmero ndice
1995=100%
(a)
(b)
(c)
(d)
(a/d)
(b/d)
(c/d)
(a)
(b)
(c)
(d)
1995
17,1
29,6
14,6
61,4
27,9
48,3
23,8
100
100
100
100
1996
17,8
31,6
12,7
62,1
28,7
50,9
20,4
104
107
87
101
1997
17,6
30,0
12,2
59,8
29,5
50,1
20,4
103
101
84
97
1998
22,5
33,2
13,2
68,8
32,6
48,2
19,2
131
112
90
112
1999
25,0
31,6
13,5
70,0
35,6
45,1
19,2
146
107
92
114
2000
25,5
30,3
15,6
71,4
35,8
42,4
21,8
149
102
106
116
2001
27,0
33,0
15,3
75,3
35,9
43,8
20,3
158
111
105
123
2002
30,1
33,7
14,7
78,5
38,4
42,9
18,7
176
114
101
128
2003
30,9
32,4
13,8
77,1
40,2
42,0
17,9
181
109
94
126
2004
33,9
34,5
15,2
83,7
40,5
41,3
18,2
198
117
104
136
2005
33,8
36,5
16,6
87,0
38,9
42,0
19,1
197
123
114
142
2006
nd
nd
19,2
nd
nd
nd
nd
nd
nd
132
nd
2007
nd
nd
23,5
nd
nd
nd
nd
nd
nd
161
nd
180
40,0
35,0
30,0
Municpios
25,0
Estados e DF
20,0
15,0
1995 1996
1997 1998
1999
2000 2001
2002 2003
2004 2005
28,0
24,0
Municpios
20,0
Estados e DF
16,0
12,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Como para os gastos do governo federal temos dados mais recentes, cabe
uma anlise particular. Nesse sentido, observam-se no Grfico 4, a seguir,
dois perodos distintos: no primeiro, um comportamento de manuteno
dos gastos em termos constantes no patamar entre 12,2 e 15,6 bilhes e,
por outro lado, na relao com o PIB, observa-se movimento irregular com
grandes variaes, nunca ultrapassando mais de 1% do PIB. O perodo
posterior a 2003 corresponde a um momento em que os gastos voltam
a crescer de forma consistente e constante, evidenciando ampliao dos
181
recursos reais. saindo de cerca de 14 para 24 bilhes. Alm disso, observase uma recuperao da importncia relativa em termos de PIB que tinha no
comeo do perodo analisado.
Grfico 4 Evoluo anual do GPEdu da Unio em reais, constante e em
percentual do PIB 1995-2007
GPEdu (em bilhes de dlares)
25,0
23,5
15,0
10,0
5,0
0,95
19,2
20,0
14,6
15,6 15,3
14,7
13,5
12,7 12,2 13,2
0,87
13,8
0,79
0,78
0,88
0,81
0,77
0,76
0,74
0,90
15,2 16,6
0,83
0,80
1,00
0,73
0,85
0,80
0,75
0,70
0,65
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
GPEdu Unio (R$ constante)
Elaborao: Castro, J. A.
182
O Fundeb pode mudar bastante esse cenrio, dado seu aspecto de privilegiar a educao bsica. Outro aspecto que pode trazer grandes transformaes
para os gastos com educao so as mudanas previstas para o quadro populacional brasileiro nos prximos anos. Basta ver a evoluo prevista at 2050,
por faixas etrias escolhidas, principalmente aquelas voltadas para a educao
bsica, Grfico 5. Para efeito dessa anlise, adotaram-se as projees realizadas
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Diretoria de
Pesquisas. Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo
1980- 2050 Reviso 2008.
Grfico 5 Evoluo anual da populao brasileira por faixa etria 1980-2050
35
Populao em milhes
30
25
0 a 3 anos
4 a 5 anos
6 a 14 anos
15 a 17 anos
20
15
10
5
0
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Municpios
Estados
e DF
Unio
(a)
(b)
(c)
(d)
(a)
(b)
(c)
(d)
1995
1,12
1,93
0,95
4,01
100
100
100
100
1996
1,12
2,00
0,80
3,92
100
103
84
98
1997
1,07
1,82
0,74
3,63
96
94
78
91
Ano
184
Municpios
Estados
e DF
Unio
(a)
(b)
(c)
(d)
(a)
(b)
(c)
(d)
1998
1,35
1,99
0,79
4,13
121
103
83
103
1999
1,45
1,83
0,78
4,06
129
95
82
101
2000
1,43
1,70
0,87
4,00
128
88
91
100
2001
1,47
1,79
0,83
4,08
131
92
87
102
2002
1,56
1,75
0,76
4,07
139
90
80
102
2003
1,60
1,67
0,71
3,98
143
86
75
99
2004
1,63
1,66
0,73
4,03
146
86
77
101
2005
1,58
1,70
0,77
4,05
141
88
81
101
2006
nd
nd
0,81
nd
nd
nd
85
nd
2007
nd
nd
0,88
nd
nd
nd
93
nd
Ano
186
Em % do PIB
30,0
27,2
26,7
26,9
25,0
4,0
20,0
27,8
4,1
3,9
29,0
4,1
30,4
4,0
31,2
4,1
32,4
4,1
32,0
32,6
33,7
4,0
4,0
4,0
5,0
4,0
3,6
3,0
15,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Carga Tributria Bruta (CTB)
187
188
189
190
PARTICIPAO E REGIME DE
COLABORAO ENTRE
UNIDADES FEDERADAS NA
EDUCAO BRASILEIRA
Elie Ghanem
191
Este texto apresenta e comenta trs hipteses que procuram dar conta de
compreender os fatores que concorrem para a inexistncia do que se poderia
chamar de participao em educao no Brasil: a hiptese da represso, a da
desinformao e a da concepo de educao escolar como ensino.
A realizao do direito educao depende diretamente da atuao do
Estado porque este representa tanto a fonte para o suprimento igualitrio de
recursos de instalao das atividades escolares quanto a referncia normativa
para a regulao das atividades. O dever do Estado para com a educao est
fixado em obrigaes constitucionais, a includa expressamente a colaborao entre unidades federadas. No entanto, alm da educao, o Estado
brasileiro no cumpre suas obrigaes em muitos campos (VIEIRA, 2001).
Duas destacadas razes para a omisso so o carter autoritrio do sistema
poltico3 e o controle do Estado por parte de grupos econmicos de interesse.4
Numa perspectiva internacional, a escolarizao se tornou suficientemente abrangente ou universal quando o Estado assumiu o lugar de principal ator do desenvolvimento. No necessariamente nos mesmos perodos,
algumas vezes, a escolarizao foi tambm funcional, quando respondeu
a demandas inicialmente polticas e, depois, econmicas. No Brasil, esse
percurso foi tardio e acidentado, comparando-o com a experincia dos
pases da Amrica do Norte e europeus, com as repblicas soviticas e com
o Japo. Somadas as razes para a omisso do Estado (com suas reviravoltas
enquanto ator do desenvolvimento) e as injunes entre educao e as
demandas polticas e econmicas, torna-se compreensvel que a ideia de
participao em educao se coloque como uma exigncia e uma alternativa
para conseguir servios escolares adequados s necessidades dos diferentes
grupos que fazem parte do povo brasileiro. Tal participao seria condio
para levar o Estado a cumprir suas obrigaes constitucionais, como por
exemplo, atuar em regime de colaborao entre os entes federados. Porm,
3. Pelo menos no sentido de que o sistema poltico bloqueia o conflito, como bem indicou Schneider
(2005) quanto monopolizao da capacidade institucional, poltica e tcnica por parte do poder
executivo no controle dos processos oramentrios, em detrimento dos legisladores e da sociedade
civil.
4. Em vez da imagem europeia de sociedade nos moldes de uma empresa, cujos dirigentes ricos
esto no topo e, na base, esto seus trabalhadores pobres, a hierarquia social brasileira variou
no tempo segundo a oposio entre privilegiados da economia em cima e excludos na base.
Provendo as vantagens da classe mdia e os privilgios da oligarquia, o Estado guiou-se pela lgica
de sua apropriao por segmentos privados, mantendo laos segmentados entre empresrios e
administradores (cf. TOURAINE, 1989, p. 52).
192
193
194
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196
197
200
202
203
204
Nacional pelo Direito Educao, obtendo importantes conquistas legislativas, marcadamente quanto ao financiamento dos servios escolares pblicos.14
No se deve esquecer tambm dos processos de oramento participativo
iniciados pelos governos municipais do Partido dos Trabalhadores, que
podem ser considerados experincias destoantes e inovadoras. Ditas experincias deram um passo adiante em promover uma participao em torno
de decises sobre a destinao dos recursos financeiros pblicos, porm,
oferecem dificuldades para a verificao de seus resultados (SILVA;
CARVALHO, 2006). Podem-se apontar a duas importantes limitaes.
Uma se refere parcela muito pequena de recursos municipais postos para
a deliberao. A outra, determinada pela primeira, era ter que se limitar a
decises sobre despesas de capital e no a despesas de manuteno. Quer
dizer, representantes populares poderiam decidir se construiriam uma praa
ou uma escola, mas, no podendo decidir sobre folha de pagamento,
terminavam por priorizar obras de infraestrutura ou, ao decidir pelo gasto
na criao de unidades de prestao de servios, no entravam no mrito das
orientaes e modos de realizao dos servios porque no tinham como
condicionar tais aspectos s decises oramentrias que podiam tomar.
As conferncias nacionais de educao promovidas pelo MEC durante o
governo Lula so iniciativas de participao inditas porque contaram com
encontros em etapas municipal, estadual e nacional, com eleio de delegaes.15
14. A Campanha conta com cerca de 200 organizaes de 19 estados. Seu comit diretivo composto
por: Ao Educativa, ActionAid Brasil, Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear
(Cedeca-CE), Centro de Cultura Luiz Freire, Pernambuco (CCLF), Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (CNTE), Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do
Adolescente, Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (Mieib), Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime), Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme). Disponvel em: <http://www.campanhaeducacao.org.br>. Acesso em: 3 jan. 2010.
15. Dois episdios anteriores de mobilizao nacional foram o Dia D da Educao (18 de setembro
de 1985) e a aprovao do Plano Decenal de Educao. O primeiro foi, disse o ex-ministro da Educao
Marco Maciel, um dia em que pararam pai, professor, todo mundo nas escolas. Eu visitei vrios
estados. Era o dia D da educao. Fizemos isso em 1985 e era para ser repetido, mas depois no
teve mais. Era um momento para todo o pas refletir a educao, dar aquele choque (entrevista
concedida por Marco Maciel, Folha Dirigida, Especial Dia do Professor, 2003. Disponvel em:
<http://www.folhadirigida.com.br/htmls/Hotsites/Professor_2003/Cad_04/EntMMacielFdg.htm>.
Acesso em: 15 jan. 2010). A mobilizao quanto ao Plano Decenal foi para divulg-lo, no para
defini-lo. Com a Portaria n 489, de 18/03/1993, o ento ministro da Educao Murlio Hingel criou
uma Comisso Especial para elabor-lo. Um Acordo Nacional em torno do plano foi assinado
por um variado sortimento de rgos pblicos e entidades da sociedade civil.
205
206
207
208
209
BIBLIOGRAFIA
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SCHNEIDER, A. Conflito poltico e instituies oramentrias: aprofundando a democracia no Brasil. Rev. Sociol. Polit., n. 24, p. 87-103, 2005.
210
211
Parte III
O REGIME DE
COLABORAO:
ALGUMAS
EXPERINCIAS
FEDERALISMO COOPERATIVO
E EDUCAO BRASILEIRA:
A EXPERINCIA DE MATO GROSSO
[COM A] PROPOSIO DE
UM SISTEMA NICO DE EDUCAO
Carlos Abicalil e Odorico Ferreira Cardoso Neto
conceitos de descentralizao e de reestruturao redutora das responsabilidades do estado. Ao mesmo tempo, possua um claro diagnstico da
organizao hierrquica e autoritria do sistema estadual de ensino erigido
sob a ditadura, quando a autonomia federativa municipal era inexistente,
assim como das profundas carncias estruturais herdadas da ausncia de
valorizao profissional e de financiamento pblico adequado. Sinteticamente, o quadro referencial daquela conjuno de fatores poderia ser assim
pontuado:
1. O contexto da aprovao da Constituio do Estado de Mato Grosso
movimento constituinte e pela democracia, Frum Nacional em Defesa
da Escola Pblica, protagonismo acadmico (UFMT) e sindical
(Sintep-MT).
2. A tese do sistema nico se opunha claramente tese do sistema descentralizado e municipalizado.
3. A afirmao da escola pblica, gratuita, universal, laica e de qualidade.
4. A vinculao de recursos constitucionais para a manuteno e desenvolvimento de ensino pblico.
5. A inexistncia de sistemas municipais e da prpria autonomia dos
municpios, at ento vinculados e subordinados aos estados.
6. O vigor das lutas por gesto democrtica e valorizao profissional.
interessante observar como se situa a organizao do sistema num
contexto mais geral desse debate cujo nome prprio atualizado, no Mato
Grosso, Gesto nica. um debate que chama muito a ateno. No
um tema novo nem escapa s multifacetadas tenses do federalismo cooperativo brasileiro abordado com diferentes vieses nos captulos anteriores.
Durante os anos 1980, no processo Constituinte, no foi um assunto
fcil de ser resolvido. Na Constituio brasileira h alguns indicadores
importantes de seu significado para a nossa populao, para as administraes pblicas e para os profissionais que se engajam nesse servio pblico
que responde a um direito universal da populao. Um direito, alis, que
ainda est muito longe de ser integralizado.
Havia cerca de 100 mil analfabetos adultos em Mato Grosso. Mais da
metade das crianas de zero a seis anos sem qualquer atendimento de creche
ou de pr-escola. Uma expressiva parcela da populao de adolescentes
entre 14 e 17 anos no estava em escola alguma. Em pincpio, um assunto
216
217
219
Nenhuma escola do estado, hoje, oferece curso tcnico-profissional integrado ao ensino mdio.
Aos prefeitos que haviam comeado os seus mandatos em 1997,
primeiro ano de aplicao do Fundef, induzia-se a seguinte referncia matricial: quanto mais matrculas tiverem as redes municipais sob sua gesto,
mais dinheiro em caixa. Esqueceram-se, porm de observar trs detalhes:
1 - o prazo de validade dezembro de 2007. Os prefeitos tm quatro
anos de mandato. O que vai acontecer nos dez anos seguintes? Alguns
achavam que no seria problema.
2 - matrculas comprometem o futuro. Quando matriculam pessoas em
escolas municipais, esto criando salas de aula, demandando novos empregos, contratando mais gente que vai ficando mais madura, com mais idade,
com direitos, inclusive, a contrato formal, concurso pblico como diz a
Constituio, promoo de carreira e aposentadoria.
3 - a iluso de excedente de oferta. Em alguns municpios, a situao foi
tal que faltavam alunos em escola estadual. Comearam a fechar classes
em escolas do Estado e geraram um quadro excedente de professores/as na
rede. Uma distoro que, normalmente, dispensava quadros profissionais
estveis, experientes e habilitados, em benefcio de contrataes temporrias
e precrias nas novas redes municipais em expanso.
Os municpios ampliaram sua oferta, na maioria das vezes. Criavam-se
tipos de colaborao no previstos em lei. Tal comportamento no constitui
mero detalhe.
Vejamos o importante artigo 23 da Constituio Federal:
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies
democrticas e conservar o patrimnio;
V proporcionar meios de acesso cultura, educao e cincia.
Pargrafo nico Lei Complementar fixar normas para a cooperao
entre Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
221
O que diz a Lei de Mato Grosso? Qual das trs opes est na Constituio Estadual?
A constituio de um Sistema nico de Educao Bsica. E Sistema nico
de Educao Bsica algo superior a algum convnio precrio, temporrio
e quase secreto. Se for assim, no mbito de cada competncia, com a autoridade que cada parte exerce na federao, o zeloso cumprimento do que
um estado democrtico tem que fazer sintetiza-se no cumprimento da lei.
O primeiro grave problema institucional, no caso de Mato Grosso, que
os convnios de cooperao eram quase informais. Importavam decises
graves, como fechamento de oferta de classes, de cursos, de unidades escolares inteiras. Provocavam demisses, alteravam contrataes, transferiam
recursos pblicos vinculados obrigatoriamente. Alteravam a vida de profissionais e de famlias inteiras medida que alteravam matrculas entre
escolas, separando irmos, impondo horas de viagens em transporte escolar
etc. Com todo transtorno, mudava a autoridade, podia cair tudo. Com a
mudana do gestor, poderia ir tudo por gua abaixo.
A educao pode funcionar assim? Evidentemente que no, tendo em
vista a situao dos governos ps-constituintes. Nos governos Dante de
Oliveira (1995-2002), por exemplo, foram seis secretrios de educao!
O governo Jayme Campos (1991-1994), anterior ao governo Dante, interps aes de inconstitucionalidade sobre dois importantes dispositivos da
Constituio Estadual: o de gesto democrtica e o de vinculao de 35%
dos recursos oriundos de impostos e transferncias. Ambos foram suspensos
liminarmente, sem juzo de mrito. A primeira proposta de alterao constitucional em Mato Grosso dizia respeito reduo da vinculao de recursos
de 35% para 25% e das horas atividades de 50% para os docentes da
educao bsica pblica.
Tornava-se urgente, portanto, a mobilizao contnua para a afirmao
das conquistas constitucionais articuladas ao formuladora das normas
infraconstitucionais consequentes aos marcos referenciais do Sistema nico
propugnado na Carta Magna.
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223
227
228
229
escola. S ento teremos uma democracia governante, isto , uma perspectiva de gesto da educao em que a escola o eixo central do processo
educacional e os estudantes e professores, seus sujeitos (SANDER, 1995,
p. 148). A descentralizao adotada pelo mercado voltada para a chamada
gerncia da qualidade total conforme a cartilha de todas as polticas
neoliberais adotadas pelas agncias internacionais de financiamento como o
FMI (Fundo Monetrio Internacional) e o Banco Mundial. Por consequncia,
pelas esferas de governos municipal, estadual e federal. O modelo de descentralizao defendido pelos trabalhadores da educao, nos embates da
Conferncia, por exemplo, visavam suprimir debilidades que a concorrncia
entre os sistemas vigentes contm. Por exemplo, o Conselho Estadual de
Educao, era apenas normativo-autorizativo e controlava a oferta educacional de Mato Grosso, no tinha nenhuma capacidade para acompanhar
o que acontece dentro das escolas das redes pblicas e, muito menos, nas
instituies privadas.
A representao dos trabalhadores em educao defendia e defende a
descentralizao no sentido de se ter organismos intermedirios que possam
auxiliar, por exemplo, o controle da oferta pblica e privada da educao
atividade final no mbito dos municpios.
Para o Estado, a descentralizao responde a uma leitura de transferncia
de gerenciamento direto. A descentralizao, na lgica do Estado, o seguinte:
o dinheiro direto na escola com uma parcela que a escola deve receber
bimestralmente (MATO GROSSO/Seduc, 1998, art. 42) para pagar seu
consumo de gua, de telefone, material de limpeza, material didtico e, em
alguns casos, programas de formao continuada.
uma descentralizao meramente operativa e que deve conferir
unidade executora privada a capacidade de recolher outras fontes de
recursos. a descentralizao gerencial ou, no mximo, a transferncia para
o secretrio municipal, mediante esses convnios de gesto ilegais, seja nica
seja compartilhada, a tarefa de responder s demandas situadas no mbito
do municpio, por indicao.
A descentralizao deve constituir-se na instituio de instncias intermedirias entre a oferta final por unidade escolar e o controle do sistema
Secretaria e Conselho Estadual de Educao que o conselho maior
(CARDOSO NETO, 2004, p. 125).
Em 1988, a ideia de centralizao foi absolutamente contestada pela
Constituio Cidad que, mais uma vez, propunha a volta ao esprito
232
233
234
nico nestes municpios. Este sistema nico deve ser regulamentado em lei
especfica. Onde? Na Cmara Municipal de cada um dos municpios e na
Assembleia Legislativa no mbito do estado. A lei ter sempre dois sentidos:
uma lei municipal e outra lei estadual.
O art. 11 da LC n 49/1998, disseminado pelo governo estadual como
ante-sala do Sistema nico, estabeleceu que:
Fica implantada, no mbito do Estado de Mato Grosso, a Gesto nica
de Educao Bsica das Redes Estadual e Municipal de Ensino Pblico,
com a finalidade de implementar progressivamente, o Sistema nico de
Educao Bsica, conforme artigo 244, Pargrafo nico, da Constituio
Estadual.
236
238
2. O tema central da Conae ser: Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: o Plano
Nacional de Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao.
240
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241
242
O REGIME DE COLABORAO NA
EDUCAO DO RIO GRANDE DO SUL
Maria Beatriz Luce e Marisa Timm Sari
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248
249
3 O uso, no texto da lei, dessa expresso no singular deve ter considerado a Lei n 10.114, de
16/03/94 em que a Assembleia Legislativa reconhece a Famurs como nica entidade representativa das associaes de municpios, habilitada a integrar rgos colegiados da administrao
estadual ou indicar representantes, e firmar convnios com o poder pblico estadual. Assim, a
cada renovao dos representantes municipais junto ao Grupo de Assessoramento, o Conseme/
Undime-RS precisa dialogar com a sua parceira para estar entre os representantes titulares por ela
indicados.
4. Documento da assembleia geral ordinria da Famurs, realizada em 31/10/96.
250
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253
nomas e complementares. A Famurs passou a priorizar as questes educacionais, implantando, em 1989, a Unidade de Educao e Cultura para
oferecer assessoria tcnica permanente aos municpios e respectivas secretarias de educao. O Conseme/Undime-RS, por sua vez, adotou a diviso
regional das associaes de municpios congregadas pela Famurs, proporcionando-lhes suporte poltico-institucional no setor da educao.
A principal estratgia do Conseme/Undime-RS para promover o encontro
regular e permanente entre todos os secretrios municipais de educao
foram reunies mensais, viabilizando a construo coletiva das polticas
educacionais. Tais reunies mensais9 ocorrem em dois momentos distintos:
a) em nvel estadual, entre a diretoria executiva e os secretrios representantes, eleitos por seus pares nas associaes de municpios, com a assessoria
tcnica da Famurs, em Porto Alegre; b) em nvel regional, entre os secretrios de cada associao de municpios (grandes, mdios e pequenos),
coordenada pelo respectivo representante e sediada num dos municpios
da regio, de acordo com cronograma prprio. Durante o ano, so tambm
promovidas reunies com os prefeitos municipais sobre assuntos que
requeiram deliberao conjunta.
As inovaes protagonizadas pelos municpios gachos e suas entidades
representativas, na forma de atuar em regime de colaborao no setor
educacional, foram investigadas pelas pesquisadoras da Fundao do
Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Eny Marisa Maia, Lcia Mara
Mandel e Vera Lcia Cabral Costa10.
O objetivo geral da pesquisa no Rio Grande do Sul foi discutir o papel
que as Associaes de Municpios e o Conseme/Undime-RS, congregados
na Famurs, desempenhavam na construo dos sistemas municipais de
ensino.
Concluram que a experincia dos municpios rio-grandenses e de suas
organizaes, promovendo reunies conjuntas mensais de secretrios muni-
9. Atualmente, a estratgia permanece assegurada, inclusive, no estatuto da instituio, evidenciando maior ou menor participao, de acordo com a mobilizao estadual e microrregional de
seus integrantes.
10. Esta pesquisa foi coordenada pelo Centro de Investigacin y Desarrollo em Educacin (CIDE),
desenvolvida no Brasil pela Fundap e publicada sob o ttulo de Gesto Educacional e
Descentralizao Novos Padres (1997), reunindo experincias de Minas Gerais e Rio Grande
do Sul.
254
infantil; merenda escolar municipalizada; Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Estadual no Municpio (Pradem 11); estgio e
prtica de alunos de escolas estaduais (curso normal) em escolas municipais;
e parcerias para execuo de obras escolares. Ademais, responsvel pelo
suporte tcnico-administrativo ao funcionamento do Grupo de Assessoramento paritrio. A histria do DAM, rgo de referncia para os municpios
na Secretaria da Educao do Estado, acompanhou o processo de desenvolvimento dessas relaes intergovernamentais desde 1990, inicialmente
como uma diviso da diretoria geral.
OS MECANISMOS DA COLABORAO INSTITUCIONAL
Considerando a relevncia dos mecanismos de regime de colaborao
implementados para sistematizar os encontros de dilogo, negociao e
planejamento conjunto entre os entes federados, inclusive para a continuidade do processo na transio dos governos, ser feita uma descrio sucinta
sobre os principais: Grupo de Assessoramento paritrio, institudo pelo
estado na Secretaria da Educao, e Grupo de Estudos e Debates Permanente
Regime de Colaborao, institudo pelo Conselho Estadual de Educao.
O Grupo de Assessoramento, criado pela Lei n 10.576/1995 (cap. 5, art.
83), foi institudo pelo Decreto n 36.586 de 03/04/1996, com o objetivo de
estabelecer as regras que orientaro o regime de colaborao entre o estado
e os municpios, visando manuteno e ao desenvolvimento do ensino
fundamental e pr-escolar. integrado, paritariamente, por cinco representantes titulares e respectivos suplentes da administrao estadual, de livre
escolha do governador, e cinco, da Federao das Associaes de Municpios
do Rio Grande do Sul (Famurs), por ela indicados, todos nomeados pelo
chefe do Poder Executivo. A presidncia do grupo cabe a um representante
da administrao estadual, indicado pelo titular da Secretaria da Educao.
H evidncias de que esse grupo, desde 1996, vem desempenhando importante papel na construo de polticas pblicas pactuadas em colaborao,
11. Criado em 1988 como Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Municipal, para
regular a cedncia de professores estaduais aos municpios, repassar recursos referentes a pagamento
de professores municipais que atuavam em escolas estaduais e auxiliar financeiramente o municpio
na melhoria do ensino municipal. Hoje, denomina-se Programa de Apoio ao Desenvolvimento
do Ensino Estadual no Municpio e um convnio de ressarcimento ao municpio que contrata
recursos humanos para as escolas estaduais, na impossibilidade de o estado nomear, convocar
e/ou ampliar carga horria.
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Parceiros*
Atendimento demanda
nas etapas e modalidades
da educao bsica
(acesso, reingresso e
permanncia)
Ajustamento de vagas
Sistema informatizado de
Matrculas na Escola Pblica (MEP)
Ajustamento de matrculas da educao
infantil
Municipalizao de escolas estaduais
Transferncia de matrculas do ensino
fundamental
Programa Estadual de Apoio ao Transporte
Escolar Peate/RS
Programa Nacional de Transporte Escolar
(PNATE)
Merenda escolar
EeM
EeM
EeM
Grupos de M
U, E e M
Rede fsica
Obras escolares
Doao e/ou cesso de uso de terrenos,
prdios, mobilirios e equipamentos
U, E e M
EeM
Recursos financeiros
Fundef
Fundeb
Salrio-educao
Dinheiro direto na escola
Cronograma negociado de pagamento de
dvidas
U, E e
U, E e
U, E e
U, E e
EeM
Recursos humanos
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EeM
EeM
EeM
EeM
U, E e M
U, E e M
EeM
EeM
EeM
M
M
M
M
Parceiros*
Prticas pedaggicas
EeM
EeM
UeM
U, E e M
U, E e M
EeM
MeE
U, E e M
Gesto
Avaliao educacional
EeM
U, E e M
EeM
U, E e M
UeM
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como o grande desafio da poltica educacional brasileira, a ser consubstanciada no prximo Plano Nacional de Educao, que precisa da colaborao
federativa para incidir efetivamente sobre as desigualdades socioeducacionais.
BIBLIOGRAFIA
ABRUCIO, F. L. A coordenao Federativa no Brasil: a experincia do
perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica,
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Unio Federal, em regime de colaborao com municpios, Distrito Federal
e estados, e a participao das famlias e da comunidade, mediante programas
e aes de assistncia tcnica e financeira, visando mobilizao social para
melhoria da qualidade da educao bsica. Portal da Subchefia de Assuntos
Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Decretos. Braslia:
Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 2007. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/civil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/
D6094.htm>
____. Lei n 10.832, de 29 de dezembro de 2003. Altera o 1 e o seu
inciso II do art. 15 da Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e o art.
2 da Lei n 9.766, de 18 de dezembro de 1998, que dispem sobre o
Salrio-Educao. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da
Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia
da Repblica do Brasil, 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/2003/L10.832.htm>.
_____. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio, na forma prevista no art. 60 do ADCT, e d outras providncias. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia
da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia da
Repblica do Brasil, 1996a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/L9424.htm>.
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271
2. Nesse perodo a autora esteve frente da Secretaria de Educao Bsica do Estado do Cear, na
qualidade de Secretria.
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Na esteira do Plano de Desenvolvimento Sustentvel, a municipalizao debatida em um conjunto de encontros regionais realizados sob
os auspcios da Secretaria da Educao Bsica do Estado do Cear
(Seduc-CE) e da Assembleia Legislativa do Estado do Cear. Aps os
eventos, o Executivo encaminha ao Legislativo projeto de lei que vem a ser
aprovado sob a forma da Lei n 12.452, de 06/06/1995, a qual dispe
sobre o processo de municipalizao do Ensino Pblico do Cear e d
outras providncias.
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Organizao (2003-2006)
O Plano de Educao Bsica Escola melhor, vida melhor (2003-2006),
elaborado no incio do governo Lcio Alcntara, incluiu a regulamentao
e efetivao do regime de colaborao estado/municpios como um dos dez
desafios a ser enfrentado no perodo em questo (CEAR. SEDUC, 2004,
p. 71-72).
Ato publicado no Dirio Oficial do Estado do Cear (16/04/2003)
instituiu grupo de trabalho para elaborao de normas e procedimentos
para implementao do regime de colaborao estado/municpios compreendendo Recursos Humanos; Planejamento do Espao Fsico e da Rede
Escolar e Transporte Escolar (CEAR. SEDUC, 2006, p. 117). Os resultados desse trabalho apontaram medidas como: organizao da matrcula da
educao bsica dentro de um sistema integrado nas escolas pblicas e com
base no microplanejamento da rede fsica; implementao de um sistema de
avaliao e acompanhamento dos indicadores de aprendizagem dos alunos
em todos os municpios, podendo ser realizada em parceria com o estado;
organizao de uma rede integrada de escolas pblicas e garantia dos
padres de funcionamento das escolas pblicas (Id. Ibid.).
Alm da Secretaria da Educao Bsica, foram atores desse processo
a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao do Cear
(Undime-CE), a Associao de Municpios e Prefeitos do Cear (Aprece),
o Conselho de Educao do Cear (CEC), alm de outras entidades e
instituies.
Como fruto do trabalho, foram realizados trs seminrios de regime de
colaborao e, mediante assinatura de Termo de Adeso por todos os 184
municpios do estado, materializaram-se iniciativas diversas, resumidas em
sete grandes eixos de cooperao3:
1. Apoio tcnico e pedaggico s secretarias municipais de educao, com
pessoal, metodologia e material didtico, com destaque para formao
continuada de secretrios municipais de educao (108 municpios)
e diretores de escolas municipais (174 municpios, com 2.878 beneficirios); cesso de servidores do estado para atuao docente na rede
municipal ou exerccio do cargo de secretrio de educao, entre outros;
3. Todas essas iniciativas podem ser examinadas em detalhe no Relatrio de Gesto Escola Melhor,
Vida Melhor, relativo ao perodo 2003-2006. (Cf. CEAR. SEDUC, 2006, p. 115-127).
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279
A Seduc-CE foi parceira de primeira hora de tal iniciativa, colaborando tcnica e financeiramente para a realizao dos trs estudos que subsidiaram o relatrio Educao de qualidade comeando pelo comeo 4. Como
fruto do trabalho, em 2005, criado o Programa Alfabetizao na Idade
Certa (Paic), com o objetivo de apoiar os municpios a elevar a qualidade
do ensino da leitura e escrita nas sries iniciais: uma iniciativa de cooperao
mtua entre a Undime e o Unicef e que envolveu 60 municpios. O
conjunto de iniciativas permitiu que o Cear viesse a dar largos passos no
fortalecimento do regime de colaborao, iniciativa que se consolida com
a gesto inaugurada em 2007.
Fortalecimento (2007 em diante)
Institudo e organizado o regime de colaborao, o governo Cid Gomes
assume sob as condies de promover o seu fortalecimento, o que se
materializa com o relanamento do Programa Alfabetizao na Idade Certa
(Paic), antes referido, j no primeiro ano de gesto estadual.
O objetivo do programa oferecer assessoria tcnica aos municpios
para modificar seus baixos indicadores de aprendizagem durante o perodo
2007-2010. Oferece assessoria tcnica gratuita aos municpios integrantes
do pacto pela melhoria da educao nos anos iniciais de escolaridade. Suas
aes so distribudas em cinco eixos definidos como prioritrios para o
programa: Avaliao Externa, Gesto da Educao Municipal, Gesto
Pedaggica, Educao Infantil, Formao do Leitor. Embora ainda seja
cedo para avaliar os impactos do Paic sobre o desenvolvimento do ensino
fundamental no Cear, de se supor que vir a trazer resultados muito
positivos para a qualidade da educao pblica no estado. de se esperar
que os efeitos de tal iniciativa possam ser detectados nos indicadores do
ensino fundamental, evidenciando-se a curto prazo nos resultados expressos
no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb).
Outra medida com potencial de oferecer significativa contribuio
melhoria do ensino fundamental pblico no estado a vinculao de 18%
do rateio da quota parte dos municpios nas transferncias do Imposto sobre
4. As pesquisas desenvolvidas foram: 1) Diagnstico da leitura e escrita dos alunos de 2 srie de
escolas da rede pblica do Estado do Cear; 2) Identificao das condies e formas de organizao
do trabalho escolar e trabalho docente para garantir a alfabetizao das crianas nas escolas
cearenses; e, 3) Avaliao de programas e instituies de formao de docentes para as sries iniciais
do ensino fundamental. (Cf. AGUIAR; GOMES; CAMPOS, 2006).
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CONSIDERAES FINAIS
Romualdo Portela de Oliveira e Sandra Zkia Sousa
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289
Da, a nosso ver, emerge a primeira proposio. Que alternativas temos para
fazer valer o que eventualmente vier a ser inserido no PNE? Essa seria,
segundo entendemos, a possibilidade mais articulada de se implantar um
regime de colaborao. Para tal, ordenamos a reflexo tratando de trs questes,
a saber:
a) que organismos poderiam ser propostos de modo a sedimentar a
colaborao entre os entes federados em educao?
b) que iniciativas de poltica poderiam articular o direito educao, que
aponta na perspectiva da igualdade, e o regime federativo que o faz na
perspectiva da diferena?
c) que colaborao pode ser construda a partir das instncias subnacionais?
Por serem ordenadoras do que se prope aqui, vale uma reflexo um pouco
mais detalhada sobre cada uma delas.
QUE ORGANISMOS DE GESTO?
Uma das ideias formuladas quando se elaborou a proposta de PNE da
sociedade civil, no final dos anos 1990, foi a de articular a existncia de
Conferncias Nacionais de Educao e o Frum Nacional de Educao que
teriam, uma, a funo de fazer balanos peridicos da implantao do PNE
(de cinco em cinco anos) e o outro, a funo de acompanhar mais amide
(anualmente), segundo proposto na ocasio. Enquanto que a primeira teria
uma conformao ampla, aproximando-se do perfil da Conae 2010, o outro
teria um carter mais restrito, aproximando-se de uma articulao de
entidades da sociedade civil e de representantes das diferentes esferas da
administrao pblica envolvidas ou participantes do debate educacional.
Esses parecem ser elementos fundamentais para caminhar-se sob a tica
de que os planos nacional, estaduais e municipais de educao sejam, de
fato, os organizadores coletivos da poltica educacional, ainda que se
respeitem as peculiaridades de cada orientao governamental. A relao
entre a continuidade, inerente ideia de plano, e a temporalidade da ao
dos diferentes mandatos governamentais uma das relaes mais difceis
de equacionar em termos de poltica e na qual a experincia brasileira, at
o momento, tem sido muito negativa.
Dessa discusso surge outra dimenso, a definio do organismo normativo
do conjunto do sistema. A formulao tradicional aponta para um organismo
tipo conselho. A experincia recente, na qual tivemos primeiro um Conselho
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Professor da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP), investiga mudana educacional, presta assessoria a profissionais de educao bsica e
organizaes comunitrias. Publicou, entre outros ttulos, Educao escolar e democracia no Brasil (Autntica; Ao Educativa, 2004).
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