EDICIÓN DE 2009

BA-AA-08-001-ES-C

Fichas técnicas sobre la Unión Europea – EDICIÓN DE 2009

La Unión Europea de un vistazo
El objetivo de estas fichas técnicas es ofrecer a
los principiantes una visión global del proceso
de integración europea y de la contribución del
Parlamento Europeo a esta evolución.
Recientemente, se han puesto en la red nuevas
fichas técnicas sobre temas actuales y sobre los
acontecimientos de los últimos años, tales como
las reformas institucionales introducidas para
preparar la adhesión de Bulgaria y Rumanía,
las nuevas perspectivas financieras; la igualdad
entre hombres y mujeres; las políticas de
asilo e inmigración; la gestión de las fronteras
exteriores; la cooperación judicial civil y penal; la
política del deporte; la estrategia de Lisboa;
la Política Europea de Vecindad (PEV); el Cáucaso
meridional (Armenia, Azerbaiyán, Georgia) y el

Fichas técnicas
Asia central.
Tras la puesta a disposición de unas 165 fichas,
el lector encontrará una de las mejores fuentes
de información institucional y política.
El contenido de las fichas se articula entorno a
seis grandes temas: el funcionamiento de la
Unión Europea; la Europa de los ciudadanos, el
sobre la Unión Europea
mercado interior; las políticas comunes; la Unión
Económica y Monetaria; las relaciones exteriores
de la UE.
Las fichas técnicas se actualizan periódicamente
en el sitio Internet del Parlamento en las lenguas
alemana, inglesa y francesa
(http://www.europarl.europa.eu/).

Precio en Luxemburgo (IVA excluido): 40 EUR

*4#/


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 edición de 2009

Fichas técnicas
sobre la Unión Europea

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 Fuente de las imágenes:
Imagen «mapa»: © Digital Vision – Col. Antique maps
Imagen «justicia»: «Vignettes typographiques» Deberny et cie
Imagen «Mercurio»: BNF/Gallica – «La métamorphose d'Ovide figuré», 1557
Imagen «columna»: BNF/Gallica – «L'arquitecture ou Art de bien bastir, de Marc Vitruve Pollion», 1547
Imagen «monedas»: BNF/Gallica – «Le billon d'aur et d'argent», 1552
Imagen «barcos»: BNF/Gallica – Illustrations de «Nova typis transact navigatio…», 1621
Manuscrito terminado en agosto de 2008
Publicación disponible en alemán, español, francés, inglés, italiano y polaco.
Este manuscrito no compromete al Parlamento Europeo como institución.
Autor de la publicación: Parlamento Europeo
Responsable de la publicación: Ismael OLIVARES MARTÍNEZ, Director
Redactores: ANDREANELLI Moira, ANDREICA Dana Maria, ANGELIDIS Angel, ANTOINE-
GRÉGOIRE Jean-Louis, APAP Johanna, ASIKAINEN Aila, BAHR Christine, BATTA Denis, BAUER
Lothar, BAVIERA Saverino, BOEHNE Thomas, BOSCHE Lars, BRAUN Judith Marion, BURSI
Camilla, CALERS Hélène, CAMENEN François-Xavier, CAPRILE Anna, CASALPRIM CALVÉS Eva,
CHAMBERS Graham, COMFORT Anthony, CRANFIELD Mairead, CSASZI Levente, DALSGAARD
Jens, D’ANGELO Sandro, DANKLEFSEN Nils, DELAUNAY Dominique, DOUAUD Armelle,
DUDRAP Thomas, EFTHYMIOU Maria, ENGSTFELD Paul, FULMINI Azelio, GADZHEVA Maya,
GENTA Claire, GHIATIS Georgios, GONZÁLEZ MONTES Ángela, GOOSEENS Yanne, GROTTI
Marie-Claude, GYÖRFFI Miklos, HEINZEL Huberta, HERNÁNDEZ SANZ Iván, HYLDELUND Karin,
IBORRA MARTÍN Jesús, IPEKTSIDIS Charalampos, ITZEL Constanze, JAVELLE François,
KAMERLING Josina, KAMMERHOFER Christa, KARAPIPERIS Théodoros, KATSAROVA Ivanna,
KAUFFELD Karin, KOWALKOWSKA Beata, KRAUSS Stefan, KRISTOFFERSEN Niels, LEHMANN
Wilhem, LENSEN Anton, LÓPEZ ÁLVAREZ Olalla, LUCCHESE Anna, MACEDO Gonçalo,
MAKIPAA Arttu, MASSOT MARTÍ Albert, MC AVOY Robert-Francis, MECKLENBURG Karsten,
MENEGHINI Gianpaolo, MUSTAPHA-PACHA Mourad, NEVES Pedro, NUTTIN Xavier,
OFFERMANN Klaus, OIKARINEN Jarmo, OLIVEIRA-GOUMAS Béatriz, OLIVERT AMADO Ana,
OSTA GÁMEZ Rafael, PABST Rheinhart, PACHECO Jose Luis, PALINKAS Peter, PANIZZA Roberta,
PATTERSON George, QUILLE Gérard, RICHARD Pierre, RICHTER Jochen, ROSE Bryan,
SCHELLING Margret, SCHULZ Stefan, SOAVE Piero, SOSA IUDICISSA Marcello, SOURANDER
Dag, SPINEI Cristina, SUBBAN Andréa, TALSMA Adrian, TRONQUART Jean-François, TROUVÉ-
TEYCHENNÉ Odile, VALENTINI Maria Rosaria , VENTUJOL Philippe, VITREY Anne, WELIN
Monika, WERNER Helmut, WINTHER Pernille, WITTENBERG John
Coordinadores: Jari ERHOLM, Isaac GONZÁLEZ GARCÍA
Asistentes: Jackie BISCAUT, Beatrice MACIAS LASO

Europe Direct es un servicio que le ayudará a encontrar respuestas

a sus preguntas sobre la Unión Europea
Número de teléfono gratuito (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) Algunos operadores de telefonía móvil no autorizan el acceso a los números 00 800 o cobran por ello.

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).

Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009
ISBN 978-92-823-2470-7
© Comunidades Europeas, 2009
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica
Printed in Spain
Impreso en papel blanqueado sin cloro

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 Nota al lector

E sta edición de 2009 de las Fichas técnicas sobre la Unión Europea es la duodécima desde su
primera aparición en 1979, publicada con motivo de las primeras elecciones directas al
Parlamento Europeo. Al igual que en ediciones anteriores, se ha hecho todo lo posible por
garantizar que las fichas técnicas proporcionen a personas no especializadas una visión general
de lo que representa el proceso de construcción europea y la contribución del Parlamento
Europeo en dicho proceso. A tal fin, se ha intentado mantener la sencillez, la claridad y la
concisión de la información y se ha empleado un formato lo más coherente y uniforme posible.
El tamaño total (165 fichas técnicas) y la estructura de la publicación apenas han sufrido
variaciones, sin embargo hemos incluido los cambios que se han producido en los últimos
años, tales como la reforma de la política agrícola común (PAC), el cambio climático y la
evolución del mercado único. Asimismo, donde antes se hacía referencia a los artículos
de los Tratados (el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y el Tratado de la Unión
Europea), en la actualidad únicamente se emplea el nuevo sistema de numeración
introducido por el Tratado de Niza. No obstante, se mencionan asimismo las modificaciones
introducidas por el Tratado de Lisboa.
Esta nueva publicación refleja la situación legislativa vigente en agosto de 2008, fecha de
cierre para la redacción de los textos revisados.
Además de haber actualizado las fichas técnicas, confiamos en haber mejorado su
legibilidad y, en consecuencia, su utilidad para los lectores, con el fin de permitirles obtener
con rapidez un conocimiento suficiente del progreso alcanzado en cualquier aspecto
importante de la construcción europea. Los lectores que deseen obtener más detalles
podrán remitirse a documentos más especializados, tales como los elaborados por la
Secretaría del Parlamento.
Recordemos que cada ficha se identifica mediante un número de tres dígitos; los dos
primeros indican la sección y el capítulo a los que pertenece la ficha. Las referencias
entre fichas (que figuran al final de las frases pertinentes) utilizan el mismo sistema de
numeración, al igual que el índice que figura al principio de la publicación y que recoge
todas las fichas técnicas por sección y capítulo.
Por último, hemos de señalar que en la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades
Europeas está disponible un CD-ROM con las fichas técnicas en 21 de las lenguas oficiales de
la Unión Europea y que se realizan actualizaciones regulares en las versiones alemana, francesa
e inglesa en el sitio web del Parlamento Europeo (http://www.europarl.europa.eu/).

Secretaría del Parlamento Europeo

Marzo de 2009

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 4

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 Fichas técnicas sobre la Unión
Europea

La Unión Europea de un vistazo

E l objetivo de estas fichas técnicas es ofrecer a los principiantes una visión global del proceso de
integración europea y de la contribución del Parlamento Europeo a esta evolución.
Recientemente, se han puesto en la red nuevas fichas técnicas sobre temas actuales y sobre los
acontecimientos de los últimos años, tales como las reformas institucionales introducidas para preparar
la adhesión de Bulgaria y Rumanía, las nuevas perspectivas financieras; la igualdad entre hombres y
mujeres; las políticas de asilo e inmigración; la gestión de las fronteras exteriores; la cooperación judicial
civil y penal; la política del deporte; la estrategia de Lisboa; la Política Europea de Vecindad (PEV); el
Cáucaso meridional (Armenia, Azerbaiyán, Georgia) y el Asia central.
Tras la puesta a disposición de unas 165 fichas, el lector encontrará una de las mejores fuentes de
información institucional y política.
El contenido de las fichas se articula entorno a seis grandes temas: el funcionamiento de la Unión
Europea; la Europa de los ciudadanos, el mercado interior; las políticas comunes; la Unión Económica y
Monetaria; las relaciones exteriores de la UE.

El funcionamiento de la Unión Europea Las políticas comunes

1 La UE dispone de un poder legislativo y

ejecutivo y de un sistema judicial
4 Para actuar con una sola voz, la UE ha puesto a
punto varias políticas y acciones que todos los
independiente, apoyados y completados por Estados miembros se esfuerzan por cumplir.
otras instituciones y órganos. Las normas y Estas «políticas comunes» afectan a toda la
procedimientos de toma de decisiones en el Unión y contemplan objetivos comunes.
seno de la UE están recogidos en los
Tratados. Con el fin de realizar sus objetivos, La Unión Económica y Monetaria
la Unión cuenta con su propio presupuesto.
5 La Unión Económica y Monetaria (UEM) es el
resultado de un largo proceso cuyo objetivo
La Europa de los ciudadanos

2
Para los ciudadanos de la UE, el derecho a
viajar, vivir y trabajar libremente en la Unión
puede parecer una cosa evidente. Pero para
disfrutar plenamente de este derecho, es
necesario establecer y mantener una
protección eficaz de los derechos
fundamentales en la UE.
es armonizar las políticas económicas y
monetarias de los Estados miembros de la
Unión y crear una moneda única, el euro.
Hasta ahora, dieciseis Estados miembros han
adoptado el euro, que es utilizado
diariamente por más de la mitad de los
ciudadanos europeos.
Las relaciones exteriores de la Unión

3
El mercado interior
Con la abolición de las antiguas barreras, las
6 Europea
personas, los bienes, los servicios y los
capitales circulan en Europa tan libremente
como dentro de un Estado miembro. Con la
supresión de los obstáculos y la apertura de
los mercados nacionales, cada vez más
empresas pueden competir.
El peso económico, comercial y financiero de
la UE la ubica en el primer plano a escala
internacional. La UE ha establecido una red
de acuerdos bilaterales y multilaterales con la
mayoría de países y regiones del mundo. La
Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC) es uno de los instrumentos de las
relaciones exteriores de la Unión Europea.

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 6

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 Índice
1 El funcionamiento de la Unión Europea
1.1. Evolución histórica de la
integración europea, 13
1.1.1. Los primeros Tratados, 13
1.1.2. Evolución hacia el Acta Única
Europea, 15
1.1.3. Los Tratados de Maastricht
y Amsterdam, 18
1.1.4. El Tratado de Niza y la Convención
sobre el futuro de Europa, 22
1.1.5. Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, 26
1.1.6. El Tratado de Lisboa, 30
1.2. Principales características
del sistema jurídico
comunitario, 33
1.2.1. Fuentes y alcance del Derecho
comunitario, 33
1.2.2. El principio de subsidiariedad, 37
2 La Europa de los ciudadanos
2.1. Respeto de los derechos
fundamentales en la Unión
Europa, 97
3 El mercado interior
3.1. Principios y realización general
del mercado interior, 113
3.2. Las principales libertades
del mercado interior, 116
3.2.1. La libre circulación de mercancías, 116 3.3.2. Los abusos de posición dominante 3.4.3. Servicios financieros:
3.2.2. La libre circulación de los
trabajadores asalariados, 120
3.2.3. La libertad de establecimiento
y de prestación de servicios
y el reconocimiento mutuo
de diplomas, 124
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1.3. Instituciones y órganos de la
Unión Europea, 40
1.3.1. El Parlamento Europeo:
evolución histórica, 40
1.3.2. El Parlamento Europeo:
atribuciones, 42
1.3.3. El Parlamento Europeo:
organización y funcionamiento, 44
1.3.4. El Parlamento Europeo:
modalidades de elección, 46
1.3.5. El Parlamento Europeo: relaciones
con los Parlamentos nacionales, 49
1.3.6. El Consejo, 51
1.3.7. El Consejo Europeo, 53
1.3.8. La Comisión, 56
1.3.9. El Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Primera Instancia, 59
1.3.10. El Tribunal de Cuentas, 63
2.2. Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos, 100
2.3. La libre circulación de las
personas, 102
3.2.4. La libre circulación de capitales, 127 3.4. Aproximación de las
3.3. Normas de competencia, 130
3.3.1. La política general de competencia 3.4.2. Derecho de sociedades, 147
y prácticas concertadas, 130
y la investigación de las
concentraciones, 133
3.3.3. Ayudas de Estado, 136
3.3.4. Empresas públicas y servicios
de interés general, 140
1.3.11. El Comité Económico y Social
Europeo, 65
1.3.12. El Comité de las Regiones, 66
1.3.13. El Banco Europeo de Inversiones, 68
1.3.14. El Defensor del Pueblo Europeo, 70
1.4. Procedimientos de toma
de decisiones, 73
1.4.1. Procedimientos de toma de
decisiones supranacionales, 73
1.4.2. Procedimientos de toma de
decisiones intergubernamentales, 76
1.4.3. El procedimiento presupuestario, 78
1.5. Financiación, 82
1.5.1. Los ingresos y los gastos
de la Unión, 82
1.5.2. Marco financiero plurianual, 85
1.5.3. Ejecución del presupuesto, 88
1.5.4. Control presupuestario, 91
2.4. Derecho de voto
y elegibilidad, 107
2.5. El derecho de petición, 108
legislaciones, 144
3.4.1. Contratos públicos, 144
el método Lamfalussy.
Origen y aplicación práctica, 151
3.4.4. Servicios financieros: legislación
relevante, 154
3.4.5. Propiedad intelectual, industrial
y comercial, 156
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 4 Las políticas comunes
4.1. La Estrategia de Lisboa, 163
4.2. Política agrícola común, 166
4.2.1. El Tratado de Roma y los cimientos
de la PAC, 166
4.2.2. Las reformas de la política agrícola
común, 168
4.2.3. El primer pilar de la PAC:
I. La organización común
de mercado única, 172
4.2.4. El primer pilar de la PAC:
II. Las ayudas directas a las
explotaciones, 175
4.2.5. El segundo pilar de la PAC:
política de desarrollo rural, 178
4.2.6. La financiación de la PAC, 181
4.2.7. Los aspectos exteriores de la PAC:
el Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC, 184
4.2.8. La Ronda de Doha
y la agricultura, 187
4.2.9. La PAC y el Tratado de Lisboa, 191
4.2.10. La PAC en cifras, 194
4.3. Política forestal, 199
4.3.1. La estrategia forestal europea:
el marco, 199
4.3.2. La estrategia forestal europea:
principios y acciones, 202
4.4. Política pesquera común, 203
4.4.1. La política pesquera común:
orígenes y desarrollo, 203
4.4.2. Conservación de los recursos
pesqueros, 206
4.4.3. La política estructural
de la pesca, 208
4.4.4. Relaciones internacionales
en materia de pesca, 212
4.4.5. Control y cumplimiento de las
normas de pesca, 214
4.4.6. El sector europeo de la pesca
en cifras, 217
4.5. Política regional y de
cohesión, 219
4.5.1. Cohesión económica y social, 219
4.5.2. El Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, 222
4.5.3. El Fondo de Cohesión, 225
4.5.4. El Fondo de Solidaridad, 227
4.6. Política de transportes, 230
4.6.1. La política de transportes:
cuestiones generales, 230
BAAA08001ESC_cap01-02.indd 8
4.6.2. Transporte por carretera: acceso
al mercado, 233
4.6.3. Transporte terrestre: armonización
legislativa, 236
4.6.4. Tráfico rodado: normas de tráfico
y de seguridad, 240
4.6.5. Transporte aéreo: acceso al
mercado, 243
4.6.6. Transporte aéreo: competencia
y derechos de los pasajeros, 245
4.6.7. Transporte aéreo: tráfico aéreo
y normas de seguridad, 248
4.6.8. Transporte marítimo: acceso al
mercado y competencia, 250
4.6.9. Transporte marítimo: normas de
tráfico y de seguridad, 253
4.6.10 Navegación interior, intermodalidad
y logística, 256
4.7. Redes transeuropeas, 259
4.7.1. Redes transeuropeas:
orientaciones, 259
4.7.2. Financiación de las redes
transeuropeas, 262
4.8. Política industrial, 265
4.8.1. Los principios generales de la
política industrial de la Unión
Europea, 265
4.8.2. La industria siderúrgica, 268
4.8.3. La construcción naval, 271
4.8.4. La industria del automóvil, 274
4.8.5. La industria química
y farmacéutica, 276
4.8.6. La industria aeroespacial, 279
4.8.7. El sector audiovisual, 284
4.8.8 Las tecnologías de la
información, 288
4.8.9. La industria biotecnológica, 293
4.8.10. La industria de la defensa, 296
4.9. Política social y de empleo, 299
4.9.1. La política social y de empleo:
principios generales, 299
4.9.2. El Fondo Social Europeo, 304
4.9.3. La política de empleo, 307
4.9.4. La cobertura de la seguridad social
en otros Estados miembros de la
Unión Europea, 311
4.9.5. La salud y la seguridad en el lugar
de trabajo, 314
4.9.6. El diálogo social, la información,
la consulta y la participación de
los trabajadores, 317
4.9.7. La igualdad para hombres
y mujeres, 321
4.9.8. La lucha contra la discriminación
y la inclusión social de grupos
vulnerables, 324
4.10. Política de medio ambiente, 328
4.10.1. La política de medio ambiente:
principios generales, 328
4.10.2. La aplicación del Derecho
comunitario en materia
de medio ambiente, 332
4.10.3. El desarrollo sostenible
y las preocupaciones
medioambientales, 335
4.10.4. Los recursos naturales y los
residuos, 339
4.10.5. La protección y la gestión de las
aguas, 343
4.10.6. La contaminación atmosférica
y el ruido, 347
4.10.7. El cambio climático y el medio
ambiente, 352
4.10.8. La biodiversidad, la naturaleza
y los suelos, 357
4.10.9. Las sustancias y los preparados
químicos, 361
4.10.10. La política de productos integrada
y las tecnologías industriales, 365
4.11. Protección de los consumidores
y salud pública, 368
4.11.1. La política de los consumidores:
principios e instrumentos, 368
4.11.2. Las medidas de protección de los
consumidores, 371
4.11.3. La salud pública, 375
4.12. Un espacio de libertad,
seguridad y justicia, 378
4.12.1. Un espacio de libertad, de
seguridad y de justicia:
aspectos generales, 378
4.12.2. Las políticas de asilo
e inmigración, 381
4.12.3. La gestión de las fronteras
exteriores, 387
4.12.4. La cooperación judicial en materia
civil y penal, 391
4.12.5. La cooperación policial
y aduanera, 394
4.13. La política energética, 398
4.14. La política de investigación
y desarrollo tecnológico, 403
4.15. Las pequeñas y medianas
empresas, 408
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 4.16. El turismo, 412
4.17. Cultura y educación, 415
4.17.1. La política de educación
y formación profesional, 415
4.17.2. La política de la juventud, 419
4.17.3. La política lingüística, 422
4.17.4. La política cultural, 425
5 La Unión Económica y Monetaria
5.1. El desarrollo de la unión
económica y monetaria, 461
5.2. Las instituciones de la unión
económica y monetaria, 465
6 Las relaciones exteriores de la Unión Europea
6.1. Política exterior y de seguridad
común, 483
6.1.1. La política exterior: objetivos,
mecanismos y realizaciones, 483
6.1.2. La defensa de los derechos
humanos y de la democracia, 486
6.1.3. La política europea de seguridad
y de defensa, 490
6.2. Política económica y comercio
exterior, 495
6.2.1. La Unión Europea como potencia
comercial, 495
6.2.2. La Unión Europea y la Organización
Mundial del Comercio, 499
6.3 Marco para las relaciones con
determinados grupos
de países, 503
6.3.1. La ampliación de la Unión
Europea, 503
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4.17.5. La política audiovisual
y de los medios
de comunicación, 429
4.17.6. La política deportiva, 433
4.17.7. La política de comunicación, 436
4.18. Política fiscal, 440
4.18.1. La política fiscal general, 440
5.3. La política monetaria
europea, 469
5.4. La coordinación de las políticas
económicas, 472
6.3.2. El Espacio Económico Europeo, 509 6.4.10. La República Popular China
6.3.3. La política europea
de vecindad, 513
6.4. Relaciones con determinados
países y regiones, 516
6.4.1. Los países de los Balcanes
Occidentales, 516
6.4.2. La Federación de Rusia, 521
6.4.3. El Cáucaso Meridional (Armenia,
Azerbaiyán, Georgia), 524
6.4.4. Asia Central, 527
6.4.5. Países del sur y el este
del Mediterráneo, 530
6.4.6. La Península Arábiga, Iraq e Irán, 533
6.4.7. Relaciones transatlánticas: los
Estados Unidos de América y
Canadá, 537
6.4.8. América Latina, 540
6.4.9. Japón, 543
4.18.2. El impuesto sobre el valor
añadido, 443
4.18.3. Los impuestos especiales: alcohol
y tabaco, 447
4.18.4. La fiscalidad de la energía, 451
4.18.5. La imposición sobre las personas
y la imposición sobre las
sociedades, 454
5.5. El marco de las políticas
fiscales, 476
y Taiwán, 545
6.4.11. Los países del Asia Meridional
y el subcontinente indio, 549
6.4.12. La Asociación de Naciones
del Asia Sudoriental y la Península
Coreana, 555
6.4.13. Australia y Nueva Zelanda, 560
6.5. Política general
de desarrollo, 563
6.5.1. Resumen general de la política
de desarrollo, 563
6.5.2. Los regímenes comerciales
aplicables a países en vías
de desarrollo, 565
6.5.3. La ayuda humanitaria, 567
6.5.4. Las relaciones con los países de
África, del Caribe y del Pacífico: de
los Convenios de Yaundé y Lomé
al Acuerdo de Cotonú, 570
19/2/09 08:00:09
 10

BAAA08001ESC_cap01-02.indd 10 19/2/09 08:00:09

 El funcionamiento

1
1 de la Unión Europea 4 Las políticas comunes

La Europa de los La Unión Económica

2 ciudadanos 5 y Monetaria

Las relaciones exteriores

3 El mercado interior 6 de la Unión Europea

El funcionamiento
de la Unión Europea
Los poderes conferidos a las instituciones de la UE se derivan de los tratados fundacionales, que
han sido negociados por los Estados miembros y han sido ratificados por cada uno de ellos. El
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea menciona cinco instituciones europeas, tres de
las cuales están encargadas de elaborar las políticas y tomar las decisiones. Se trata del Consejo
de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo (el triángulo institucional).
La defensa del Derecho comunitario está garantizada por el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas. El Tribunal de Cuentas comprueba la legalidad y regularidad de los
ingresos y gastos de la Unión y vela por la buena gestión financiera. Otros órganos y agencias
se ocupan de tareas específicas. Con el fin de realizar los objetivos de los Tratados, la UE cuenta
con su propio presupuesto.

1.1. Evolución histórica de la integración 1.3.5. El Parlamento Europeo: relaciones con

europea, 13
1.1.1. Los primeros Tratados, 13
1.1.2. Evolución hacia el Acta
Única Europea, 15
1.1.3. Los Tratados de Maastricht
y Amsterdam, 18
1.1.4. El Tratado de Niza y la Convención
sobre el futuro de Europa, 22
1.1.5. Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, 26
1.1.6. El Tratado de Lisboa, 30
1.2. Principales características
del sistema jurídico comunitario, 33
1.2.1. Fuentes y alcance del Derecho
comunitario, 33
1.2.2. El principio de subsidiariedad, 37
1.3. Instituciones y órganos de la Unión
Europea, 40
1.3.1. El Parlamento Europeo:
evolución histórica, 40
1.3.2. El Parlamento Europeo:
atribuciones, 42
1.3.3. El Parlamento Europeo: organización y
funcionamiento, 44
1.3.4. El Parlamento Europeo: modalidades
de elección, 46
los Parlamentos nacionales, 49
1.3.6. El Consejo, 51
1.3.7. El Consejo Europeo, 53
1.3.8. La Comisión, 56
1.3.9. El Tribunal de Justicia y el Tribunal
de Primera Instancia, 59
1.3.10. El Tribunal de Cuentas, 63
1.3.11. El Comité Económico
y Social Europeo, 65
1.3.12. El Comité de las Regiones, 66
1.3.13. El Banco Europeo de Inversiones, 68
1.3.14. El Defensor del Pueblo Europeo, 70
1.4. Procedimientos de toma
de decisiones, 73
1.4.1. Procedimientos de toma de decisiones
supranacionales, 73
1.4.2. Procedimientos de toma de decisiones
intergubernamentales, 76
1.4.3. El procedimiento presupuestario, 78
1.5. Financiación, 82
1.5.1. Los ingresos y los gastos
de la Unión, 82
1.5.2. Marco financiero plurianual, 85
1.5.3. Ejecución del presupuesto, 88
1.5.4. Control presupuestario, 91

11

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1.1. Evolución histórica de la integración
europea
1.1.1. Los primeros Tratados
Los efectos desastrosos de la Segunda Guerra Mundial y la amenaza constante del enfrentamiento Este-Oeste hicieron de
la reconciliación franco-alemana una prioridad fundamental. La puesta en común de la industria del carbón y del acero
entre los seis países europeos mediante el Tratado de París en 1951 era un avance altamente simbólico hacia la creación
de un objetivo común y representaba el primer paso hacia la integración europea. Los Tratados de Roma de 1957
reforzaron los pilares de la integración y la idea de un futuro común para los seis países europeos.
Fundamento jurídico
— El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA) o Tratado de París, firmado el
18 de abril de 1951, entró en vigor el 24 de julio de 1952.
Por primera vez, seis Estados europeos aceptaban seguir la
vía de la integración. El Tratado permitió establecer las
bases de la arquitectura comunitaria al crear un organismo
ejecutivo conocido como «Alta Autoridad», una Asamblea
Parlamentaria, un Consejo de Ministros, un Tribunal de
Justicia y un Comité Consultivo. Celebrado con una
duración prevista de 50 años con arreglo a su artículo 97, el
Tratado CECA expiró el 23 de julio de 2002. De
conformidad con un Protocolo anexo al Tratado CE, el valor
neto del patrimonio de la CECA en el momento de su
expiración se destinó a la investigación en los sectores
relacionados con la industria del carbón y del acero a
través del Fondo de Investigación del Carbón y del Acero.
Los sectores del carbón y el acero están plenamente
sometidos ahora al régimen ordinario establecido por el
Tratado CE.
— Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica
Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía
Atómica (CEEA), llamada «Euratom», o Tratados de Roma,
firmados el 25 de marzo de 1957, entraron en vigor el 1 de
enero de 1958. A diferencia del Tratado CECA, los Tratados
de Roma se celebraron «por un período de tiempo
ilimitado» (artículo 240 del Tratado CEE y artículo 208 del
Tratado CEEA), lo que les confirió un carácter
cuasiconstitucional.
— Los seis países fundadores fueron Bélgica, Francia,
Alemania, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
Objetivos
— La creación de la CECA no era, según las intenciones
declaradas por sus promotores, más que una primera etapa
en la vía que conduciría a la «federación europea». El
mercado común del carbón y del acero debía permitir
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
experimentar una fórmula que pudiera extenderse
progresivamente a otros ámbitos económicos y que llevara
en último término a la construcción de una Europa política.
— El objetivo de la Comunidad Económica Europea era
establecer un mercado común fundado en las cuatro
libertades de circulación de mercancías, personas, servicios
y capitales, y en la aproximación progresiva de las políticas
económicas.
— El objetivo de Euratom era coordinar el suministro de
materiales fisionables y los programas de investigación ya
iniciados por los distintos Estados o que éstos se disponían
a lanzar con miras a la utilización pacífica de la energía
nuclear.
— Los preámbulos de los tres Tratados revelan la unidad de
inspiración de la que procede la creación de las
Comunidades, a saber, el convencimiento de la necesidad
de comprometer a los Estados europeos en la construcción
de un destino común, única vía que podía permitirles
superar los retos del futuro.
Principios fundamentales
Las Comunidades Europeas (CECA, CEE y Euratom) nacieron de
la lenta progresión de la idea europea, inseparable de los
sucesos que conmovieron el continente. Después de la
Segunda Guerra Mundial, las industrias de base, en particular,
la siderurgia, necesitaban una reorganización. El futuro de
Europa, amenazado por el enfrentamiento Este-Oeste, pasaba
por una reconciliación franco-alemana.
A. El llamamiento que lanzó el 9 de mayo de 1950 el Ministro
francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, puede
considerarse el punto de partida de la Europa comunitaria. La
elección del carbón y del acero era en esa época altamente
simbólica. En efecto, a principios de los años cincuenta, el
carbón y la siderurgia eran industrias fundamentales, base de
la potencia de un país. Además del evidente interés
económico, la puesta en común de los recursos franceses y
13
19/2/09 08:00:10
 alemanes complementarios debía señalar el final del
antagonismo entre los dos países. El 9 de mayo de 1950,
Robert Schuman declaraba: «Europa no se hará de golpe ni en
una construcción de conjunto. Se hará por realizaciones
concretas, creando primero una solidaridad de hecho». Sobre
la base de este principio firmaron Francia, Italia, Alemania y los
países del Benelux (Bélgica, los Países Bajos, Luxemburgo) el
Tratado de París, que aseguraba esencialmente:
— la libre circulación de los productos y el libre acceso a las
fuentes de producción;
— la vigilancia permanente del mercado para evitar
disfunciones que hagan necesaria la instauración de cuotas
de producción;
— el respeto de las reglas de la competencia y de la
transparencia de los precios;
— el apoyo a la modernización del sector y a la reconversión.
B. Después de la firma del Tratado CECA, en un momento en
que Francia se oponía a la reconstitución de una fuerza militar
alemana en un marco nacional, René Pleven imaginó un
proyecto de ejército europeo. La Comunidad Europea de
Defensa (CED), negociada en 1952, debía ir acompañada de
una Comunidad Política Europea (CPE). Ambos proyectos
fueron abandonados como consecuencia de la negativa de la
Asamblea Nacional francesa a autorizar la ratificación del
Tratado el 30 de agosto de 1954.
C. Los esfuerzos de reactivación de la construcción europea
tras el fracaso de la CED se concretaron con ocasión de la
Conferencia de Mesina (junio de 1955) en el doble ámbito de
la unión aduanera y de la energía atómica. Condujeron a la
firma del Tratado CEE y del Tratado CEEA, conocido este
último como Tratado «Euratom».
1. El Tratado CEE reguló, entre otros asuntos:
— la supresión de los derechos de aduana entre los Estados
miembros;
— el establecimiento de un arancel aduanero exterior común;
14
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— el establecimiento de una política común en el sector de la
agricultura y de los transportes;
— la creación de un Fondo Social Europeo;
— la constitución de un Banco Europeo de Inversiones;
— el desarrollo de unas relaciones más estrechas entre los
Estados miembros.
Para realizar estos objetivos, el Tratado CEE estableció unos
principios directores y delimitó el marco de la acción legislativa
de las instituciones comunitarias. Se trataba de las políticas
comunes: política agrícola común (artículos 38 a 43), política de
transportes (artículos 74 y 75) y política comercial común
(artículos 110 a 113).
El mercado común debía permitir la libre circulación de las
mercancías y la movilidad de los factores de producción (libre
circulación de los trabajadores y de las empresas, libre
prestación de servicios, liberación de los movimientos de
capitales).
2. El Tratado CEEA (Euratom) contemplaba unos objetivos
muy ambiciosos y, en particular, «la creación y crecimiento
rápidos de industrias nucleares». Sin embargo, debido al
carácter complejo y delicado del sector nuclear, que afecta a
intereses vitales de los Estados miembros (defensa e
independencia nacional), el Tratado Euratom tuvo que limitar
sus ambiciones.
D. El Convenio sobre determinadas instituciones comunes,
que se firmó y entró en vigor al mismo tiempo que los
Tratados de Roma, había establecido que la Asamblea
Parlamentaria y el Tribunal de Justicia serían comunes.
Quedaban por fusionar los «ejecutivos», y el Tratado por el que
se constituye un Consejo único y una Comisión única de las
Comunidades Europeas, de 8 de abril de 1965, conocido como
«Tratado de fusión», permitió completar la unificación de las
instituciones.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
19/2/09 08:00:10

1.1.2. Evolución hacia el Acta Única Europea
Los principales avances de los primeros Tratados están relacionados con la creación de los recursos propios de la
Comunidad, el refuerzo de las competencias presupuestarias del Parlamento, la elección por sufragio universal directo y el
establecimiento del sistema monetario europeo. La entrada en vigor del Acta Única Europea en 1986, que modificaba
notablemente el Tratado de Roma, refuerza la idea de integración mediante la creación de un gran mercado interior.
I. Principales realizaciones en la fase inicial
— El artículo 8 del Tratado de Roma preveía la realización de
un mercado común a lo largo de un período transitorio de
doce años dividido en tres etapas y cuya conclusión estaba
prevista para el 31 de diciembre de 1969.
— La primera ambición, la unión aduanera, se realizó con
mayor rapidez de la prevista. El período transitorio
dedicado a la ampliación de los contingentes y a la
desaparición progresiva de las aduanas interiores concluyó
ya el 1 de julio de 1968. En el mismo plazo, Europa adoptó
un arancel aduanero común aplicable a las transacciones
comerciales con los países terceros.
— La «Europa verde» constituye el segundo gran proyecto de
la construcción europea. En 1962, se adoptaron los
primeros reglamentos sobre la PAC y se creó el FEOGA
(Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola).
— Por su parte, el Tribunal de Justicia interpretó las normas
relativas al período transitorio de manera que a su
vencimiento tuvieran efecto directo varias disposiciones
del Tratado, como los artículos 13, 30, 48, 52 y 59 (3.2.3).
— Sin embargo, a la conclusión del período transitorio aún
subsistían importantes obstáculos a la libre circulación: el
mercado interior no se había alcanzado.
II. Primeras modificaciones
de los Tratados
A. Mejoras institucionales
1. La primera modificación institucional fue la realizada por el
Tratado de fusión, de 8 de abril de 1965, en virtud del cual
se fusionaron los órganos ejecutivos. El Tratado entró en vigor
en 1967, estableciéndose de este modo un Consejo y una
Comisión únicos de las Comunidades Europeas (CECA, CEE y
CEEA) e imponiéndose el principio de unidad presupuestaria.
2. La Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970 creó un
sistema de recursos propios de la Comunidad, que sustituyó
a las contribuciones financieras de los Estados miembros
(1.5.1).
3. Competencias presupuestarias
— El Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970
concedió al Parlamento Europeo determinadas
competencias presupuestarias (1.3.1).
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
— Mediante el Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975,
el Parlamento obtuvo el derecho de rechazar el
presupuesto y de aprobar la gestión de la Comisión en la
ejecución del mismo. Este Tratado estableció asimismo el
Tribunal de Cuentas, organismo de control contable y de
gestión financiera de la Comunidad (1.3.10) que inició sus
funciones el 25 de octubre de 1977.
— El Parlamento utilizó sistemáticamente sus competencias
en materia presupuestaria para desarrollar la actuación de
la Comunidad.
4. Por otro lado, el Acta de 20 de septiembre de 1976 le
confirió una legitimidad y una competencia nuevas, al
disponer la elección de los diputados por sufragio
universal directo de los pueblos de la Comunidad.
Las primeras elecciones tuvieron lugar en junio
de 1979 (1.3.1).
B. Ampliación
Entre tanto, la Comunidad se amplió: el Reino Unido se adhirió
el 1 de enero de 1973, a la vez que Dinamarca e Irlanda,
mientras que el pueblo noruego rechazó la adhesión por
referéndum. Grecia pasó a ser miembro en 1981, y España y
Portugal en 1986.
C. Tras estas primeras ampliaciones, se exigió un mayor rigor
presupuestario y la reforma de la PAC. El Consejo Europeo de
1979 llegó a un acuerdo sobre una serie de medidas
complementarias. Los acuerdos de Fontainebleau de 1984
supusieron una solución duradera, fundada en el principio de
que todo Estado miembro que soportara una carga financiera
excesiva en relación con su prosperidad relativa podía
beneficiarse de una corrección.
III. Avances en los planes
de integración
Aprovechando el impulso de los primeros éxitos de la
comunidad económica, el objetivo de creación también de
una unidad política de los Estados miembros volvió a ocupar
el primer plano a inicios de los años sesenta, a pesar del
fracaso de los proyectos de creación de la Comunidad Europea
de Defensa (CED) en agosto de 1954.
15
19/2/09 08:00:10
 A. Fracaso del intento de conseguir una unidad política
1. El plan Fouchet en el respeto de sus intereses comunes.
En la Cumbre de Bonn de 1961, los Jefes de Estado o
de Gobierno de los seis Estados miembros fundadores
de la Comunidad Europea encargaron a una comisión
intergubernamental, presidida por el embajador francés
Christian Fouchet, que presentara propuestas relativas al
estatuto político de una unión de los pueblos europeos.
Esta comisión de estudio trató en vano en dos ocasiones,
entre 1960 y 1962, de presentar a los Estados miembros un
proyecto de Tratado aceptable para todos. El plan Fouchet
se fundaba en el estricto respeto de la personalidad de los
Estados miembros, por lo que rechazaba la opción federal.
Tres problemas provocaron el fracaso de las negociaciones: la
incertidumbre sobre el papel del Reino Unido, las divergencias
sobre la cuestión de una defensa europea con aspiraciones de
independencia respecto de la Alianza Atlántica, y el carácter
excesivamente intergubernamental de las instituciones
propuestas, que podía privar de su sustancia supranacional a
las instituciones comunitarias existentes.
2. Desde el fracaso de los proyectos de Fouchet hasta la
iniciativa Spinelli, en 1984, no volvió a haber intentos de
revisión fundamental de los Tratados comunitarios. El debate
sobre la configuración de una futura unión política continuó
en términos pragmáticos a través de varios informes y
resoluciones.
3. Ante la ausencia de una comunidad política, se recurrió
como sustitutivo a la Cooperación Política Europea o CPE
(6.1.1). En la Cumbre de La Haya de diciembre de 1969, los
Jefes de Estado o de Gobierno decidieron estudiar el mejor
modo de hacer progresos en el ámbito de la unificación
política. El informe Davignon, adoptado por los Ministros de
Asuntos Exteriores en octubre de 1970 y completado más
adelante por otros informes, constituyó la base de la CPE hasta
la entrada en vigor del Acta Única Europea.
B. La crisis de 1966
Una crisis importante se produjo cuando se perfilaba el
delicado rumbo hacia la tercera etapa del período transitorio
(prevista para el 1 de enero de 1966), ocasión en que debían
cambiar las modalidades de votación en el Consejo,
sustituyéndose la unanimidad por la mayoría cualificada en
determinados ámbitos. Este cambio en la modalidad de
votación reflejaba el mayor relieve de la supranacionalidad en
la Comunidad. Por su oposición a un conjunto de propuestas
de la Comisión dedicadas, entre otros temas, a la financiación
de la política agrícola común, Francia dejó de participar en las
principales reuniones comunitarias («política de silla vacía») y
exigió, como condición para volver a su puesto, un acuerdo
político sobre la función de la Comisión y la votación
mayoritaria, lo que implicaba una revisión de conjunto del
sistema de los Tratados. Finalmente, el 30 de enero de 1966 se
llegó al famoso compromiso de Luxemburgo (1.3.6), según el
cual, cuando estén en juego intereses muy importantes de
uno o varios países, los miembros del Consejo se esforzarán
16
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por llegar a soluciones que puedan ser adoptadas por todos
C. La importancia creciente de las cumbres europeas
Aunque exteriores al marco institucional de la Comunidad, las
reuniones celebradas entre tanto por los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros estuvieron llamadas a
desempeñar una función de impulso político y a resolver
problemas insuperables para el Consejo ordinario. Tras las
primeras reuniones de 1961 y 1967, las conferencias fueron
adquiriendo importancia con la Cumbre de La Haya de los días
1 y 2 de diciembre de 1969, que permitió la apertura de
negociaciones sobre la ampliación de la Comunidad y la
conclusión de un acuerdo sobre el régimen de las finanzas
comunitarias. En la Cumbre de París de octubre de 1972 se
alcanzó la decisión de recurrir en la mayor medida posible a
todas las disposiciones del Tratado, incluido el artículo 235
(ahora 308), en los ámbitos de la política de medio ambiente y
la política regional, social e industrial, mientras que en la
Cumbre de Fontainebleau de diciembre de 1974 se adoptaron
importantes decisiones políticas en relación con las elecciones
directas, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el
procedimiento decisorio en el Consejo. En esta ocasión, se
decidió asimismo que el Consejo Europeo celebrara reuniones
formales tres veces al año para tratar asuntos comunitarios y
de cooperación política (1.3.7).
Con el fin de relanzar la construcción europea, se encomendó
al Primer Ministro belga, Leo Tindemans, la elaboración de un
informe sobre la Unión Europea. Este informe, presentado el
29 de diciembre de 1975, ofrecía un conjunto de propuestas
sobre las relaciones exteriores, la política económica y
monetaria y la Europa de los ciudadanos. No obstante, no dio
lugar a reformas concretas.
D. El final de los años setenta se caracterizó por las reacciones
dispersas de los Estados miembros ante el agravamiento de la
crisis económica, lo que resquebrajó la convergencia de las
políticas económicas y fiscales. En 1978, los Jefes de Estado o
de Gobierno decidieron crear un comité de «tres sabios»
(Biesheuvel, Dell y Marjolin) para «reflexionar sobre las
adaptaciones de los mecanismos y los procedimientos de las
instituciones» encaminadas a «garantizar el funcionamiento
armonioso de las Comunidades y los progresos en la vía de la
Unión Europea». Sin embargo, el comité se limitó a ofrecer
propuestas prácticas sobre la organización del trabajo en el
Consejo y sobre las relaciones con la Comisión y el Parlamento,
de las que solamente se recogieron algunas.
Para resolver el problema de la inestabilidad monetaria y sus
efectos perversos para la PAC y la cohesión entre los Estados
miembros, en los Consejos Europeos de Bremen y Bruselas de
1978 se creó el sistema monetario europeo (SME). Establecido
con carácter voluntario y diferenciado (el Reino Unido decidió
no participar en el mecanismo de cambio), el SME se basaba en
la existencia de una unidad de cuenta común, el ecu (5.1).
En el Consejo Europeo de Londres de 1981, los Ministros de
Asuntos Exteriores de Alemania e Italia, Genscher y Colombo,
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presentaron un proyecto de «Acta Europea» que abordaba
diversas cuestiones: cooperación política, cultura, derechos
fundamentales, armonización de las legislaciones fuera de los
ámbitos regulados por los Tratados comunitarios, y lucha
contra la violencia, el terrorismo y la delincuencia. Nunca se
adoptó en su forma original, pero algunos de sus elementos se
incorporaron a la «Declaración solemne sobre la Unión
Europea», adoptada en Stuttgart el 19 de junio de 1983. Este
texto es un elemento importante del telón de fondo de la
elaboración del Acta Única Europea (AUE).
E. El proyecto Spinelli
Algunos meses después de las primeras elecciones por
sufragio universal, en 1979, el Parlamento Europeo
experimentó una grave crisis en sus relaciones con el Consejo,
a propósito del presupuesto de 1980. A instancias del
diputado Altiero Spinelli, fundador del Movimiento Federalista
Europeo y antiguo miembro de la Comisión, un grupo de
nueve diputados se reunió en el restaurante «Le Crocodile» de
Estrasburgo en julio de 1980 para debatir los medios para
relanzar el funcionamiento de las instituciones. En julio de
1981, el Parlamento creó una Comisión de Asuntos
Institucionales, de la que Spinelli fue ponente coordinador,
para la elaboración de un proyecto de modificación de los
Tratados vigentes. Muy rápidamente, el grupo Spinelli y, a
continuación, la Comisión de Asuntos Institucionales
decidieron formular un esquema de lo que debería ser la
Unión Europea. El proyecto de Tratado se aprobó por amplia
mayoría el 14 de febrero de 1984 y supuso un salto
importante, ya que preveía la transferencia de nuevas
competencias en ámbitos fundamentales. El poder legislativo
debía ejercerse en un sistema bicameral muy próximo al de un
Estado federal. Este sistema pretendía instaurar un equilibrio
entre el Parlamento Europeo y el Consejo.
Se desencadenaba así el proceso que llevó al AUE.
IV.  Evolución hacia el Acta Única Europea
El Consejo Europeo de Fontainebleau de junio de 1984, tras
poner fin al contencioso sobre el presupuesto comunitario de
principios de los ochenta, decidió la creación de un comité ad
hoc de representantes personales de los Jefes de Estado o de
Gobierno (denominado Comité Dodge por su presidente). Este
comité, encargado de presentar sugerencias para la mejora del
funcionamiento tanto del sistema comunitario como de la
cooperación política, elaboró un informe provisional que
dirigió al Consejo Europeo de Dublín de diciembre de 1984.
En ese informe, el comité proponía un salto cualitativo
importante, especialmente en el ámbito institucional. El
Consejo Europeo de Dublín estimó que el comité debía
proseguir sus trabajos con vistas a la consecución de un
acuerdo, puesto que tres de los diez representantes
formularon reservas importantes sobre el texto del informe.
No obstante, el Consejo Europeo de Milán de junio de 1985
decidió por mayoría (por siete votos a favor y tres en contra,
mediante un procedimiento excepcional en este órgano)
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
convocar una conferencia intergubernamental que se ocupara
de las competencias de las instituciones, la extensión de las
competencias de la Comunidad a nuevas esferas de actividad
y el establecimiento de un «verdadero» mercado interior.
Esta conferencia intergubernamental se reunió a lo largo del
verano y otoño de 1985 y, debido a múltiples desacuerdos,
presentó una serie de textos, algo inconexos, al Consejo
Europeo de Luxemburgo de 2 y 3 de diciembre de 1985. Este
adoptó, no sin dificultades, una serie de conclusiones a las que
los Ministros de Asuntos Exteriores dieron forma el 27 de enero
de 1986.
V. El Acta Única Europea, una etapa
importante
El 17 de febrero de 1986, procedieron a la firma del Acta Única
Europea (AUE) nueve Estados miembros, a los que siguieron, el
28 de febrero de 1986, Dinamarca (tras el resultado positivo del
referéndum), Italia y Grecia. Ratificada por los respectivos
parlamentos de los Estados miembros a lo largo de 1986, el
Acta Única Europea entró en vigor el 1 de julio de 1987, con
seis meses de retraso debido a un recurso interpuesto ante los
tribunales irlandeses por un particular.
El AUE constituye la primera modificación sustancial de los
Tratados de Roma.
A. Ampliación de las competencias de la Unión
1. Mediante la creación de un gran mercado interior
La realización del mercado interior se previó para el 1 de enero
de 1993. Para ello, se decidió recoger y ampliar el objetivo del
mercado común ya introducido en 1958 (3.1).
2. Mediante el reconocimiento de nuevas competencias
— Capacidad monetaria.
— Política social.
— Cohesión económica y social.
— Investigación y desarrollo tecnológico.
— Medio ambiente.
— Cooperación en materia de política exterior.
B. Mejora de la capacidad de decisión del Consejo de
Ministros
La votación por mayoría cualificada:
1. Sustituyó a la norma de la unanimidad en cuatro
competencias comunitarias existentes:
— la modificación del arancel aduanero común,
— la libre prestación de servicios,
— la libre circulación de capital,
— la política común de transportes marítimos y aéreos.
2. Se previó para nuevas competencias:
— el mercado interior,
17
19/2/09 08:00:10
 — la política social, C. El papel creciente del Parlamento Europeo
— la cohesión económica y social, Las competencias del Parlamento se vieron reforzadas:
— la investigación y desarrollo tecnológico, — al someter a su dictamen conforme la celebración de los
acuerdos de ampliación y de los acuerdos de asociación
— el medio ambiente.
comunitarios.
3. Dio lugar a una modificación del Reglamento interno del
— al establecer un procedimiento de cooperación con el
Consejo, de modo que se cumpliera la Declaración de la
Consejo (1.4.1), por el que adquirió auténticas, aunque
Presidencia sobre el apartado 2 del artículo 149 del Tratado
limitadas, competencias legislativas. Aplicable a una docena
CEE, incluida en el Acta final del AUE. Esta establecía que,
de fundamentos jurídicos, supuso entonces un giro decisivo
desde ese momento, podía tener lugar una votación en el
para la transformación del Parlamento Europeo en un
seno del Consejo no solo por iniciativa de su Presidente, sino
verdadero colegislador juntamente con el Consejo.
también a petición de la Comisión o de un Estado miembro si
se mostraba favorable una mayoría simple de los miembros
del Consejo. Esta petición debía comunicarse a los miembros g Wilhelm LEHMANN
del Consejo con dos semanas de antelación. Julio de 2008

1.1.3. Los Tratados de Maastricht y Amsterdam

El Tratado de la Unión Europea modifica los Tratados anteriores y crea una Comunidad Europea basada en tres pilares: las
Comunidades Europeas, la política exterior y de seguridad común (PESC) y la cooperación en los ámbitos de la justicia y
los asuntos de interior (JAI). En vista de la ampliación de la Unión, los Tratados de Amsterdam y de Niza tenían como
objetivo realizar las adaptaciones necesarias para el buen funcionamiento de una Europa de 15 miembros.

I. El Tratado de Maastricht funciones consultivas. De conformidad con lo dispuesto en el

El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de
febrero de 1992, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
Estructura de la Unión
Al constituir una Unión Europea, el Tratado de Maastricht
supone una nueva etapa en el proceso de creación de «una
unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». La
Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas
(1.1.1 y 1.1.2), completadas con las políticas y formas de
cooperación establecidas por el Tratado de la Unión Europea.
La Unión tiene un marco institucional único, compuesto por el
Consejo Europeo, el Parlamento Europeo, el Consejo de
Ministros, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Cuentas. El Consejo Europeo tiene como tarea definir las
orientaciones políticas generales. El Parlamento Europeo, el
Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Cuentas, que en sentido estricto son las únicas instituciones
comunitarias, ejercen sus competencias de conformidad con
lo dispuesto en los Tratados. El Consejo, la Comisión y el
Parlamento Europeo están asistidos por un Comité Económico
y Social Europeo y un Comité de las Regiones, ambos con
Tratado, se ha creado un Sistema Europeo de Bancos Centrales
y un Banco Central Europeo que completan la lista de
instituciones financieras junto con las ya existentes del grupo
BEI, que son el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo
Europeo de Inversiones.
Las competencias de la Unión
El Tratado de Maastricht confirió ciertas competencias a la
Unión creada por el mismo, las cuales se clasifican en tres
grupos conocidos comúnmente como «pilares»:
— El primer pilar está constituido por las Comunidades
Europeas, que constituyen el marco en el que las
instituciones comunitarias ejercen las competencias en los
ámbitos regulados por el Tratado gracias a la transferencia
de soberanía por parte de los Estados miembros.
— El segundo pilar está formado por la política exterior y de
seguridad común prevista en el título V del Tratado de la
Unión Europea.
— El tercer pilar está constituido por la cooperación en los
ámbitos de la justicia y los asuntos de interior prevista en el
título VI del Tratado de la Unión Europea.

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Las disposiciones de los títulos V y VI establecen una
cooperación de carácter intergubernamental que utiliza las
instituciones comunes y que está dotada de algunos
elementos supranacionales, en particular la asociación de la
Comisión y la consulta del Parlamento Europeo.
A. La Comunidad Europea (primer pilar)
La Comunidad tiene como misión asegurar un desarrollo
armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades
económicas, un alto nivel de empleo y de protección social, la
igualdad entre los hombres y las mujeres, un crecimiento
sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y
de convergencia de los resultados económicos, un elevado
nivel de protección del medio ambiente, la elevación de los
niveles y de la calidad de vida, la cohesión económica y social
y la solidaridad entre los Estados miembros. La Comunidad
persigue estos objetivos, dentro de los límites de las
competencias que le han sido confiadas, mediante el
establecimiento de un mercado común y las medidas conexas
contempladas en el artículo 3 del Tratado CE, así como
mediante el establecimiento de la política económica y de la
moneda única previstas en el artículo 4. La acción de la
Comunidad debe respetar el principio de la proporcionalidad
y, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, el
principio de la subsidiariedad (artículo 5 del Tratado CE).
B. La política exterior y de seguridad común (PESC)
(segundo pilar)
La Unión tiene la misión de definir y realizar una política
exterior y de seguridad, según un método de carácter
intergubernamental (6.1.1). Los Estados miembros están
obligados a apoyar activamente y sin reservas esta política,
con espíritu de lealtad y solidaridad mutua. Sus objetivos son
los siguientes:
— la defensa de los valores comunes, de los intereses
fundamentales y de la independencia e integridad de la
Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las
Naciones Unidas;
— el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus
formas;
— el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la
seguridad internacional, de conformidad con los principios
de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del
Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de
París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores;
— el fomento de la cooperación internacional;
— el desarrollo y la consolidación de la democracia y del
Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
C. La cooperación en los ámbitos de la justicia y los
asuntos de interior (tercer pilar)
La Unión tiene el cometido de elaborar una acción común en
estos ámbitos según un método de carácter
intergubernamental (4.11.1) con objeto de llevar a cabo el
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
objetivo de ofrecer a los ciudadanos un nivel elevado de
protección en un espacio de libertad, seguridad y justicia.
Abarca los siguientes ámbitos:
— normas para el cruce de fronteras exteriores de la
Comunidad y refuerzo de los controles;
— lucha contra el terrorismo, la delincuencia, el tráfico de
drogas y el fraude internacional;
— cooperación judicial en materia civil y penal;
— creación de una Oficina Europea de Policía (Europol)
dotada de un sistema de intercambio de información entre
las policías nacionales;
— lucha contra la inmigración irregular;
— política común de asilo.
II. El Tratado de Amsterdam
El Tratado de Amsterdam, por el que se modifican el Tratado
de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos,
firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, entró en vigor
el 1 de mayo de 1999.
A. Ampliación de las competencias de la Unión
1. La Comunidad Europea
— En cuanto a los objetivos, se ha considerado especialmente
importante alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible
y un elevado nivel de empleo.
— Se ha creado un mecanismo de coordinación de las
políticas de empleo de los Estados miembros, así como la
posibilidad de introducir determinadas medidas
comunitarias en este ámbito.
— Se ha incluido el Acuerdo sobre la política social en el
Tratado CE, con algunas mejoras (se ha suprimido el
opt-out).
— En adelante, la política comunitaria se aplicará a
importantes ámbitos que hasta entonces dependían del
«tercer pilar», tales como el asilo, la inmigración, el cruce de
las fronteras exteriores, la lucha contra el fraude y la
cooperación aduanera, así como a una parte de la
cooperación de conformidad con los acuerdos Schengen,
que la Unión y las Comunidades han aprobado en su
totalidad.
2. La Unión Europea
— Se refuerza la cooperación intergubernamental en los
ámbitos de la cooperación judicial y policial, mediante la
definición de objetivos y tareas precisas, así como
mediante la creación de un nuevo instrumento jurídico
análogo a una directiva.
— Se han introducido modificaciones en los ámbitos de las
políticas de medio ambiente, de la salud pública y de la
protección de los consumidores.
19
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 — Se han introducido nuevas disposiciones relacionadas con
problemas específicos, tales como los servicios de interés
general, la diversidad cultural y el uso de las lenguas, y el
régimen aplicable a las regiones ultraperiféricas, regiones
insulares y a los países y territorios de ultramar.
— Posteriormente, se han desarrollado los instrumentos de la
política exterior y de seguridad común, en particular
mediante la creación de un nuevo instrumento, la
estrategia común, cuya puesta en marcha tendría que
decidirse, en principio, por mayoría; de un nuevo cargo, el
Secretario General del Consejo responsable de la PESC; y
de una nueva estructura, la Unidad de planificación y de
alerta rápida. En materia de seguridad, una referencia a las
denominadas «misiones de Petersberg» define el alcance
de eventuales acciones comunes futuras.
— En materia de política económica exterior, el Consejo ha
sido facultado para ampliar el ámbito de aplicación a los
servicios y derechos de la propiedad industrial.
B. Fortalecimiento del Parlamento Europeo
1. El poder legislativo
a) El procedimiento de codecisión se amplió a quince
fundamentos jurídicos ya existentes en el Tratado CE:
— artículo 12: prohibición de toda discriminación,
— artículo 18: libre circulación de los ciudadanos de la Unión,
— artículo 42: libre circulación de los trabajadores,
— artículo 47, apartado 1: reconocimiento de diplomas,
— artículo 67: procedimientos en materia de visados,
— artículo 71: política de transportes, incluido el transporte
aéreo,
— artículo 141, apartado 3: igualdad de retribución para un
mismo trabajo,
— artículo 148: aplicación del Fondo Social,
— artículo 150, apartado 4: medidas de formación profesional,
— artículo 153, apartado 4: protección de los consumidores,
— artículo 156: redes transeuropeas («restantes medidas»),
— artículo 162: aplicación del Fondo Europeo de Desarrollo
Regional,
— artículo 172: ejecución de los programas marco de
investigación,
— artículo 175, apartado 3: medidas de protección del medio
ambiente,
— artículo 179: cooperación al desarrollo;
así como a ocho fundamentos jurídicos nuevos:
— artículo 129: medidas de fomento en el ámbito del empleo,
— artículo 135: cooperación aduanera,
— artículo 137, apartado 2: política social,
20
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— artículo 152, apartado 4: protección de la salud, medidas
en los ámbitos veterinario y fitosanitario,
— artículo 255: principios que regulan el acceso a los
documentos,
— artículo 280: lucha contra el fraude,
— artículo 285: estadísticas comunitarias,
— artículo 286: establecimiento de un organismo de
vigilancia responsable de controlar la protección de las
personas respecto del tratamiento de datos.
Así pues, el procedimiento se aplica en la gran mayoría de los
ámbitos legislativos.
b) A excepción de la política agrícola y de la política de
competencia, el procedimiento de codecisión se aplica a
todos los ámbitos legislativos en los que el Consejo está
facultado para tomar decisiones por mayoría cualificada.
Existen cuatro casos en los que el procedimiento de
codecisión va siempre unido a la exigencia de unanimidad en
el Consejo (artículos 18, 42 y 47 y artículo 151 sobre la política
cultural, que no se ha modificado). Los demás ámbitos
legislativos sujetos a unanimidad no requieren codecisión (el
artículo 166 sobre los programas marco de investigación,
anteriormente sujeto a unanimidad, ha pasado a requerir la
mayoría cualificada).
c) En el marco del procedimiento de codecisión simplificado
(artículo 251), el Parlamento y el Consejo se convierten en
órganos colegisladores prácticamente en pie de igualdad,
principalmente por la nueva posibilidad de adoptar un acto en
primera lectura en caso de acuerdo entre las dos ramas de la
autoridad legislativa, y por la supresión del poder del Consejo
de imponer unilateralmente su posición en tercera lectura. No
obstante, sigue faltando una solución satisfactoria a los
problemas planteados por la delegación de los actos de
ejecución; la declaración nº 31 se limita a encargar a la
Comisión la presentación de una nueva propuesta en materia
de comitología.
2. El poder de control
— Además del voto de aprobación al que se somete
colegiadamente la Comisión, el Parlamento Europeo
también debe proceder, previamente, al voto de
aprobación de la personalidad a la que se proponga
nombrar Presidente de la futura Comisión (artículo 214).
— En el marco de la aplicación del Derecho comunitario, el
Tratado de Amsterdam confirma expresamente la
protección de los derechos fundamentales, garantizada
hasta la fecha por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas. El Tratado añade un
mecanismo de sanciones políticas que pueden aplicarse
en caso de violación grave y persistente, por parte de un
Estado miembro, de los principios sobre los que se basa la
Unión (libertad, democracia, derechos humanos y Estado
de Derecho).
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3. Elección y Estatuto de los diputados
En lo referente al procedimiento para la elección del
Parlamento Europeo por sufragio universal directo (artículo
190), la Comunidad está facultada para establecer principios
comunes, lo que se añade a su poder, ya existente, para
adoptar un procedimiento uniforme. En el mismo artículo se
ha insertado un fundamento jurídico que permite adoptar un
estatuto único de los diputados al Parlamento Europeo. No
obstante, sigue faltando una disposición que permita adoptar
medidas destinadas al desarrollo de los partidos políticos a
escala europea (artículo 191).
C. Cooperación reforzada
Por primera vez, los Tratados constitutivos contienen
disposiciones generales que permiten a un determinado
número de Estados miembros, en ciertas condiciones, recurrir
a las instituciones comunes para organizar una cooperación
reforzada entre ellos. Esta facultad se añade a los casos de
cooperación reforzada regulada por disposiciones específicas,
como la unión económica y monetaria, la creación de un
espacio de libertad, seguridad y justicia y la integración del
acervo Schengen. Los ámbitos que pueden ser objeto de una
cooperación reforzada son el tercer pilar y, en condiciones
particularmente restrictivas, los ámbitos que no son
competencia exclusiva de la Comunidad. Las condiciones que
toda cooperación reforzada debe cumplir, así como los
mecanismos de decisión previstos, se han establecido de
manera que garanticen que esta nueva modalidad del proceso
de integración continúa siendo una solución excepcional y
que, en cualquier caso, solo puede aplicarse con el fin de
avanzar, y no de retroceder, en el proceso de integración.
D. Simplificación
El Tratado de Amsterdam suprime toda disposición de los
Tratados europeos que haya quedado caduca u obsoleta con
el paso del tiempo, evitando que esta supresión afecte a los
efectos jurídicos que se derivaban, en el pasado, de dichas
disposiciones. Asimismo, prevé una nueva numeración de los
Tratados. Por motivos jurídico-políticos, el Tratado se firmó y
ratificó en forma de enmiendas a los Tratados en vigor.
E. Reformas institucionales en la perspectiva de la
ampliación
1. El Tratado de Amsterdam ha fijado en 700 el número
máximo de diputados al Parlamento Europeo, conforme a la
petición de esta institución (artículo 189).
2. La composición de la Comisión y la cuestión de la
ponderación de los votos figuran en un «Protocolo sobre las
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
instituciones» anexo al Tratado. Según las disposiciones de
este, en una Unión ampliada a un máximo de veinte Estados
miembros, la Comisión estará compuesta por un nacional de
cada uno de los Estados miembros, siempre y cuando en esa
fecha se haya modificado la ponderación de votos en el
Consejo. Aun así, al menos un año antes de la adhesión del
vigesimoprimer Estado miembro, una nueva CIG deberá llevar
a cabo una revisión completa de las disposiciones
institucionales de los Tratados.
3. Sin duda alguna, numerosos fundamentos jurídicos
nuevamente creados por el Tratado de Amsterdam prevén el
voto por mayoría cualificada en el Consejo [véase más arriba y
las decisiones sobre las orientaciones en materia de empleo
(artículo 128, apartado 2) y sobre las regiones ultraperiféricas
(artículo 299, apartado 2)]. No obstante, entre las políticas
comunitarias existentes, solo en el ámbito de la política de
investigación se contemplan nuevos casos de voto por
mayoría cualificada (artículos 166 y 172). En el Tratado CE, solo
44 artículos requieren aún la unanimidad, de los cuales 20 se
refieren a ámbitos legislativos tales como la armonización
fiscal (artículo 93), la aproximación de las legislaciones (artículo
94), la cultura (artículo 151), la política industrial (artículo 157),
los Fondos Estructurales (artículo 161), y algunos aspectos de
la política medioambiental (artículo 175).
F. Otros asuntos
— El acervo de la práctica comunitaria en la aplicación del
principio de subsidiariedad queda recogido en un
protocolo al respecto.
— Se ha mejorado la transparencia mediante la inclusión de
nuevas disposiciones sobre el acceso a los documentos
(artículo 255) y sobre un mayor acceso a los trabajos del
Consejo en el ámbito legislativo (artículo 207, apartado 3).
Papel del Parlamento Europeo
Las conferencias intergubernamentales requieren su consulta
previa. El Parlamento también interviene en estas conferencias
de acuerdo con fórmulas ad hoc; en las tres últimas estuvo
representada, dependiendo del caso, por su Presidente o por
dos de sus miembros.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
21
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 1.1.4. El Tratado de Niza y la Convención sobre el futuro
de Europa
Los «restos de Amsterdam» deberían haberse resuelto en el Tratado de Niza. Sin embargo, el Tratado solamente ha podido
preparar de forma parcial a la Unión Europea de cara a las importantes ampliaciones al Este y al Sur que tuvieron lugar el
1 de mayo de 2004 y el 1 de enero de 2007. Por otra parte, la Convención sobre el futuro de Europea, presidida por Valéry
Giscard d’Estaing, se esforzó por crear un nuevo fundamento jurídico para la Unión en forma de Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa.
I. El Tratado de Niza
Firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de
febrero de 2003.
A. Objetivos
De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de
Helsinki (10 y 11 de diciembre de 1999), confirmadas en Niza
en diciembre de 2000, la Unión Europea debía ser capaz, a
partir de finales de 2002, de acoger a los nuevos Estados
miembros que estuvieran preparados para la adhesión. Así,
el 1 de mayo de 2004, la Unión Europea (UE) acogió a diez
nuevos Estados miembros. La presencia de estos Estados, poco
o moderadamente poblados, incrementa el peso relativo del
conjunto de los Estados menos poblados en detrimento de los
Estados de mayor población (únicamente la población de dos
de los doce países candidatos a la adhesión supera la media
de los antiguos Estados miembros). Por consiguiente, el
Tratado de Niza tiene por objeto:
— hacer que las instituciones comunitarias sean más
eficientes y legítimas;
— preparar a la Unión Europea para la gran ampliación hacia
el Este.
B. Antecedentes
Ciertos problemas institucionales se habían abordado en
parte en las conferencias intergubernamentales de
Maastricht y Amsterdam (1.1.3), pero no se habían podido
resolver de forma satisfactoria («los restos de Amsterdam»).
Eran los relativos a las dimensiones y la composición de la
Comisión, la ponderación de los votos en el Consejo y la
ampliación de la votación por mayoría cualificada. El
Protocolo sobre las instituciones anexo al Tratado de
Amsterdam preveía que, en caso de una ampliación que
implicase la adhesión de menos de cinco países, la Comisión
«estaría compuesta por un nacional de cada uno de los
Estados miembros, siempre y cuando en esa fecha [de la
adhesión] se hubiera modificado la ponderación de votos en
el Consejo» (no se preveía el caso de una ampliación superior
a cinco países).
El Consejo Europeo de Colonia (3 y 4 de junio de 1999)
decidió, en consecuencia, que se debía convocar otra
conferencia intergubernamental (CIG) a principios de 2000,
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para concluir a finales de ese mismo año. El mandato de la
conferencia debía recoger las cuestiones institucionales que
no se habían podido resolver en Amsterdam y las nuevas
modificaciones del Tratado necesarias en ese contexto. A la
vista de tal decisión y sobre la base de un informe de la
Presidencia finlandesa, el Consejo Europeo de Helsinki
estableció que el orden del día de la conferencia debía recoger
los tres «restos de Amsterdam» más todas las modificaciones
necesarias para preparar la ampliación.
C. Contenido
La CIG se inauguró el 14 de febrero de 2000 y terminó en Niza
el 10 de diciembre de 2000, alcanzando un acuerdo sobre las
cuestiones institucionales mencionadas anteriormente y sobre
otros puntos, a saber:
— una nueva distribución de los escaños del Parlamento
Europeo (PE),
— una cooperación reforzada más flexible,
— el control de los derechos y valores fundamentales en el
seno de la UE y, por último,
— el refuerzo del sistema judicial de la UE.
1. Ponderación de los votos del Consejo
Desde el principio de la CIG resultó evidente que la clave de
cualquier acuerdo sería la naturaleza del futuro sistema de
votación por mayoría cualificada utilizado en el Consejo. Al
vincular el sistema de votación en el Consejo a la composición
de la Comisión y, en parte, al reparto de los escaños en el
Parlamento Europeo, el Consejo Europeo se percató de que el
principal imperativo de la cumbre era modificar el peso
relativo de los Estados miembros y su capacidad de ejercer su
influencia, asunto que ninguna CIG había abordado desde el
Tratado de Roma.
En el Protocolo sobre las instituciones anexo al Tratado de
Amsterdam se recogían dos métodos para definir la votación
por mayoría cualificada: una nueva ponderación (adaptación
del sistema en vigor) o la aplicación de una doble mayoría (de
votos y población), solución propuesta por la Comisión y
apoyada por el Parlamento.
La CIG escogió la primera opción y decidió que el número de
votos atribuidos a cada Estado miembro se modificaría a partir
del 1 de enero de 2005. En una Declaración anexa al Tratado
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también definió una posición común de la Unión para fijar el
número de votos de los Estados candidatos en el marco de las
negociaciones de adhesión. En una Unión de 15 Estados
miembros, la mayoría cualificada debía obtenerse con 169
votos de un total de 237, es decir, el 71,3 % de los votos. En
una Unión de 27 Estados miembros, la mayoría cualificada se
obtiene con 255 votos de un total de 345, es decir, un 73,9 %
de los votos. Las condiciones anteriores eran 62 votos de 87, es
decir, un 71,27 % de los votos. Por consiguiente, durante el
proceso de ampliación se elevó el umbral de la mayoría
cualificada.
Por otra parte, para la adopción de una determinada medida,
un Estado miembro podrá solicitar que se compruebe que la
mayoría cualificada incluye como mínimo al 62 % de la
población total de la Unión. En caso contrario, la decisión no
se podrá adoptar.
Los votos se distribuyen del siguiente modo: 29 para Alemania,
el Reino Unido, Francia e Italia; 27 para España y Polonia; 14
para Rumanía; 13 para los Países Bajos; 12 para Grecia, la
República Checa, Bélgica, Hungría y Portugal; 10 para Suecia,
Bulgaria, y Austria; 7 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania
y Eslovaquia; 4 para Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre y
Luxemburgo; y 3 para Malta (345 en total).
Aunque el número de votos aumentó para todos los Estados
miembros, el peso de los Estados miembros más poblados
disminuyó: antes suponía el 55 % de los votos y quedó
reducido al 45 % a partir de la adhesión de los nuevos
miembros y al 44,5 % desde el 1 de enero de 2005. Las nuevas
disposiciones, como la «red de seguridad» demográfica,
deberían demostrar aquí toda su utilidad.
2. La Comisión
a) Composición
Desde 2005, la Comisión cuenta con un único Comisario por
Estado miembro. A partir del momento en que se firme el
tratado de adhesión del 27º Estado miembro, el Consejo
deberá tomar una decisión por unanimidad sobre:
— el número de Comisarios,
— las disposiciones necesarias para implantar un sistema de
rotación, puesto que los Estados miembros reciben el
mismo trato en lo que se refiere a la secuencia y al período
de permanencia de sus nacionales en la Comisión y cada
Comisión debe reflejar las diferentes características
demográficas y geográficas de los Estados miembros.
b) Designación
El Consejo Europeo designa al Presidente de la Comisión por
mayoría cualificada. Una vez aprobada tal designación por el
Parlamento Europeo, el Consejo decide también por mayoría
cualificada la designación, de acuerdo con el Presidente, de los
demás miembros de la Comisión. Tras una nueva votación en
el PE para aprobar la composición del conjunto de la
Comisión, el Consejo nombra oficialmente al Presidente y los
Comisarios por mayoría cualificada.
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
c) Organización interna
El Tratado de Niza continúa una evolución iniciada en
Amsterdam, concediendo amplios poderes al Presidente de la
Comisión sobre la organización de esta institución. El
Presidente distribuye las responsabilidades entre los
Comisarios y puede redistribuir tales responsabilidades en el
transcurso de su mandato. Asimismo, elige a los
Vicepresidentes y decide su número. El nuevo Tratado instituye
de este modo una jerarquía de competencias en el seno de la
Comisión.
3. El Parlamento Europeo
a) Composición
El Tratado de Amsterdam había fijado el número máximo de
diputados al PE en 700, en principio con carácter definitivo. Sin
embargo, en Niza el Consejo Europeo consideró necesario,
ante la perspectiva de la ampliación, revisar el número de
diputados por Estado miembro, así como el número total de
diputados. La nueva composición del PE también se utilizó
para compensar la ponderación de los votos en el Consejo.
El Tratado de Niza estableció el número máximo de diputados
al PE en 732. Para la legislatura 20042009 se asignó a cada uno
de los 25 Estados miembros un número de escaños
equivalente a la suma de los que se le atribuyen en la
Declaración nº 20 anexa al Acta Final del Tratado y al número
de escaños resultante de la atribución de los 50 escaños que
no se asignarán a Bulgaria ni a Rumanía. El número de escaños
atribuidos a los Estados miembros existentes se ha reducido
en 91 (de 626 a 535). Únicamente Alemania y Luxemburgo
conservan el mismo número de diputados. Esta reducción solo
se aplicará al Parlamento Europeo elegido en 2009.
Como durante la legislatura 2004-2009 han ingresado nuevos
Estados miembros en la Unión, se permite que el número
máximo de 732 escaños en el PE pueda superarse
temporalmente para acomodar a los diputados de los países
que se han integrado en el Parlamento tras las elecciones
europeas de 2004.
b) Competencias
Tanto el PE como el Consejo, la Comisión y los Estados
miembros podrán interponer recursos contra los actos del
Consejo, la Comisión o el BCE por falta de competencia,
incumplimiento de un requisito fundamental de
procedimiento, violación del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea o de cualquier norma legal relativa a su
ejecución, o abuso de poder.
A raíz de una propuesta de la Comisión, el artículo 191 se
transformó en el fundamento jurídico para la adopción, por el
procedimiento de codecisión, de un estatuto de los partidos
políticos europeos y de las normas relativas a su financiación.
El Consejo aprobará por mayoría cualificada el Estatuto de los
diputados al PE, excepto las disposiciones relativas al régimen
fiscal al que se someten los diputados o ex diputados.
Las facultades del PE han aumentado gracias a una ligera
ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de
23
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 codecisión y a la necesidad de su dictamen conforme para el
establecimiento de una cooperación reforzada en los ámbitos
incluidos en la codecisión. Por otra parte, se pedirá al PE su
opinión cuando el Consejo se pronuncie sobre el riesgo de
una grave violación de los derechos fundamentales en un
Estado miembro.
4. La reforma del sistema judicial
a) El Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia está formado, como ya sucedía
anteriormente, por un juez de cada Estado miembro. Sin
embargo, puede deliberar con diferentes composiciones:
puede reunirse en salas (compuestas por tres o cinco jueces),
en una Gran Sala (once jueces) o como Tribunal en pleno. El
Consejo puede decidir por unanimidad aumentar el número
de abogados generales, que sigue siendo de ocho. Aunque el
Tribunal de Justicia sigue siendo competente para examinar
los asuntos que le sean remitidos como cuestión prejudicial, su
estatuto recogerá la posibilidad de delegar en el Tribunal de
Primera Instancia una serie de categorías de asuntos diferentes
de los recogidos en el artículo 225 del Tratado CE.
b) El Tribunal de Primera Instancia
Las competencias del Tribunal de Primera Instancia se amplían,
especialmente, a determinadas categorías de cuestiones
prejudiciales. El Consejo decidirá por unanimidad acerca de la
creación de salas jurisdiccionales. Una declaración prevé la
creación rápida de una sala jurisdiccional competente para
resolver en primera instancia en disputas entre la Comunidad
y sus funcionarios. Todas estas disposiciones prácticas,
especialmente las competencias del Tribunal de Primera
Instancia, se recogen a partir de ahora en el propio Tratado.
5. Procedimientos legislativos
Aunque un número considerable (27) de nuevas políticas y
disposiciones se somete ahora al régimen de votación por
mayoría cualificada en el Consejo, la codecisión se ha
ampliado únicamente a algunos ámbitos menores (artículos
13, 62, 63, 65, 157, 159 y 191 del Tratado CE; en relación con el
artículo 161 se requiere el dictamen conforme).
6. Cooperación reforzada
En Niza, la idea esencial fue compensar la insuficiente
ampliación del voto por mayoría cualificada y evitar el bloqueo
de la toma de decisiones tras la ampliación.
Como en el caso del Tratado de Amsterdam, el Tratado de Niza
contiene disposiciones generales, aplicables a todos los casos
de cooperación reforzada, y disposiciones específicas del pilar
en cuestión. Sin embargo, mientras que el Tratado de
Amsterdam reservaba la cooperación reforzada al primer y
segundo pilar, el de Niza prevé la posibilidad de este tipo de
cooperación para los tres pilares.
Como sucedía anteriormente, la cooperación reforzada
constituye un último recurso. En relación con esta cuestión, sin
embargo, el Tratado de Niza introduce dos cambios:
anteriormente, las cooperaciones reforzadas solo podían
iniciarse «en caso de que los objetivos de los Tratados no
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pudieran alcanzarse mediante la aplicación de las
disposiciones pertinentes» (artículo 43 del Tratado UE), pero en
el futuro solo podrán iniciarse «en caso de que haya quedado
sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les
hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo
razonable, mediante la aplicación de las disposiciones
pertinentes de los Tratados». La remisión al Consejo Europeo
ya no será posible y el concepto de «plazo razonable» aclara la
fórmula demasiado flexible del artículo 43 del Tratado UE.
El papel del PE en el procedimiento de autorización se ha
reforzado. De conformidad con el tercer pilar, el derecho del
Parlamento a ser informado se ha convertido en consulta
obligatoria. En el primer pilar, la consulta sigue siendo la norma
general, pero el dictamen conforme del Parlamento se
requiere en todos los ámbitos en que la cooperación reforzada
se refiere a una cuestión sometida al procedimiento de
codecisión.
7. Protección de los derechos fundamentales
Se ha añadido un apartado al artículo 7 del Tratado UE en
relación con las decisiones en caso de «violación grave y
persistente» de los derechos fundamentales por parte de un
Estado miembro, con vistas a abordar los casos en los que, sin
existir una vulneración evidente de los derechos
fundamentales, exista un «riesgo claro» de violación de tales
derechos. El Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus
miembros y previo dictamen conforme del Parlamento
Europeo, podrá constatar la existencia de tal riesgo y dirigirá
recomendaciones adecuadas al Estado miembro en cuestión.
D. Papel del Parlamento Europeo
Como en conferencias intergubernamentales anteriores, el PE
participó activamente en la preparación de la CIG de 2000.
Manifestó su punto de vista sobre el orden del día de la
conferencia, así como los avances y los objetivos de la misma,
en las resoluciones aprobadas el 3 de febrero y el 13 de abril
de 2000. El Parlamento también manifestó su opinión sobre el
contenido y el alcance jurídico de la Carta de los Derechos
Fundamentales aprobando una resolución y una decisión
(Resolución sobre la elaboración de una Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y Decisión de 14 de
noviembre de 2000 sobre la aprobación del proyecto de Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
En su Resolución de 31 de mayo de 2001 sobre el Tratado de
Niza y el futuro de la Unión, el Parlamento Europeo criticó
duramente el Tratado y le reprochó sobre todo no haber
preparado de forma adecuada la próxima ampliación. No
obstante, expresó su satisfacción por las reformas sustanciales
introducidas en la estructura y el funcionamiento del sistema
judicial que debían mantener la unidad del Derecho
comunitario y reforzar de ese modo el papel judicial de la
Unión.
El PE consideró que el buen funcionamiento de la UE
dependería de los resultados del debate sobre el futuro de
Europa anunciado en una declaración anexa al Tratado, que
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culminará en una reforma del Tratado prevista para 2004. A
propósito de ello, el Parlamento exigió que la celebración de la
próxima CIG se desarrolle sobre la base de unas pautas
radicalmente diferentes de las del modelo tradicional: un
proceso transparente, abierto a la participación de los
diputados al Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales
y la Comisión, así como a la contribución de los ciudadanos,
que debería culminar en un documento de carácter
constitucional.
II. La Convención sobre el futuro de Europa
A. Fundamento jurídico
De conformidad con la Declaración nº 23 de 11 de diciembre
de 2000 anexa al Tratado de Niza, el Consejo Europeo de
Laeken decidió organizar una Convención que reuniese a los
principales interesados en el debate sobre el futuro de la
Unión Europea.
B. Objetivos
Debía preparar de la forma más transparente posible la
próxima CIG abordando las cuatro cuestiones principales
ligadas al desarrollo de la UE: un mejor reparto de
competencias, la simplificación de los instrumentos de la
Unión, un mayor grado de democracia, transparencia y
eficacia, así como la elaboración de una Constitución para los
ciudadanos europeos.
C. Estructura
1. La Convención
— 1 Presidente (el Sr. Giscard d’Estaing),
— 2 Vicepresidentes (los Sres. Amato y Dehaene),
— 15 representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de
los Estados miembros,
— 30 representantes de los parlamentos nacionales de los
Estados miembros (2 por Estado miembro),
— 16 diputados al Parlamento Europeo,
— 2 miembros de la Comisión Europea.
Los países candidatos a la adhesión también podían participar
en los debates en las mismas condiciones, pero no impedir un
posible consenso que pudiera surgir entre los Estados
miembros. La Convención contaba, por lo tanto, con un total
de 105 miembros.
2. El Praesidium de la Convención
Además del Presidente y los Vicepresidentes, el Praesidium
incluía a 9 miembros de la Convención:
— los representantes de todos los Gobiernos que debían
ejercer la presidencia del Consejo durante la Convención
(España, Dinamarca y Grecia),
— 2 representantes de los parlamentos nacionales
(el Sr. Bruton y la Sra. Stuart),
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
— 2 diputados al Parlamento Europeo (los Sres. Hänsch y
Méndez de Vigo),
— 2 miembros de la Comisión Europea (los Sres. Barnier y
Vitorino).
También incluía a un «representante invitado» designado por
los países candidatos a la adhesión, el Sr. Peterle, diputado al
Parlamento esloveno.
Los trabajos de la Convención fueron impulsados por el
Praesidium.
3. La Secretaría de la Convención
La composición de la Secretaría era la siguiente: un Secretario
General, una Secretaria General adjunta, un portavoz, un
Gabinete del Presidente (2 miembros) y 15 funcionarios
procedentes de los servicios del Consejo, el PE y la Comisión.
La Secretaría asistía a los miembros de la Convención en todos
los aspectos relacionado con su labor.
4. Organización de los trabajos de la Convención
Los trabajos de la Convención se desarrollaron en tres fases:
— una «fase de escucha»: determinación de las expectativas y
necesidades de los Estados miembros, así como de la
sociedad europea;
— una fase de reflexión: análisis de las distintas opiniones
expresadas;
— una fase de formulación de propuestas: elaboración de
propuestas sobre la base de los debates celebrados.
La primera fase comenzó en febrero de 2002 con la puesta en
marcha de la Convención y concluyó el 14 de junio de 2002
con la creación de 11 grupos de trabajo para avanzar en
determinados temas que no se podían abordar de forma
detallada en las sesiones plenarias.
A finales de 2002, los grupos de trabajo (sobre
«subsidiariedad», «Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea», «personalidad jurídica», «parlamentos
nacionales», «competencias complementarias», «gobernanza
económica», «acción exterior», «defensa», «simplificación»,
«libertad, seguridad y justicia» y «Europa social») presentaron
sus conclusiones a la Convención. El Praesidium, por su parte,
presentó un anteproyecto de Constitución Europea el 28 de
octubre de 2002.
Durante el primer semestre de 2003, la Convención elaboró
y debatió en diversas etapas un texto que se convirtió en el
proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa. En el transcurso de las 26
sesiones plenarias de la Convención, el Praesidium escuchó
1 812 intervenciones de sus miembros, el sitio Internet de la
Convención recibió 692 250 visitas, 97 000 de las cuales
únicamente en el mes de junio de 2003, y los miembros de
la Convención presentaron 5 995 enmiendas al texto de
varios artículos.
La parte I (principios e instituciones, 59 artículos) y la parte II
(Carta de los Derechos Fundamentales, 54 artículos) se
25
19/2/09 08:00:11
 presentaron ante el Consejo Europeo de Salónica el 20 de
junio de 2003. La parte III (políticas, 338 artículos) y la parte IV
(disposiciones finales, 10 artículos) se presentaron a la
Presidencia italiana el 18 de julio de 2003. A ello se añaden
cinco protocolos y una declaración.
El 18 de junio de 2004, la conferencia intergubernamental
aprobó el texto con una serie de enmiendas, especialmente en
1.1.5. Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa
Firmado por los 25 Estados miembros el 29 de octubre de 2004, el Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa refuerza los poderes de las instituciones europeas y realiza modificaciones importantes en la distribución de
competencias y en varias políticas europeas. Pese a la importancia que tiene este Tratado para el futuro de la Unión
Europea, no fue ratificado ni por Francia ni por los Países Bajos y no pudo entrar en vigor.
El Tratado, que se firmó el 29 de octubre de 2004 y fue
aprobado por el Parlamento Europeo (PE) el 12 de enero de
2005, debe ser ratificado por todos los Estados miembros de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales
(artículo IV-447). Está previsto que entre en vigor, una vez que
el proceso de ratificación haya concluido con éxito, bien el
1 de noviembre de 2006, bien a comienzos del segundo mes
siguiente a la ratificación final.
Objetivos y antecedentes
1.1.4. I.
Contenido
Aunque la naturaleza del documento —con su título de
«Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa»— ha dado lugar a diversas interpretaciones políticas,
no existe ya duda alguna sobre su estatuto jurídico: el texto
constituye un tratado de la misma índole que los anteriores, a
los que sustituye (artículo IV-437). Tres elementos
fundamentales lo demuestran: las disposiciones relativas a su
entrada en vigor (que exigen la aprobación de todos los
Estados miembros), las normas referentes a su revisión (que
requieren una aprobación unánime, artículo IV-443, apartado
3) y la posibilidad otorgada a los Estados miembros de retirarse
voluntariamente de la Unión (artículo I-60). Estos tres
elementos demuestran que la Unión Europea sigue sujeta a la
rendición de cuentas ante los Estados miembros.
Aunque el nuevo texto pone fin al concepto de «pilar», su
contenido conserva la estructura híbrida de la UE. Se refuerzan
ciertos elementos comunitarios (supranacionales), sobre todo
en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (JAI), pero
26
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relación con las disposiciones institucionales y los ámbitos de
aplicación de la mayoría cualificada. No obstante, se ha
conservado la estructura esencial del proyecto de la
Convención.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
otros ámbitos, como el de la política común y de seguridad
común (PESC) siguen siendo de índole intergubernamental
(1.4.1, 1.4.2). El Tratado contiene, no obstante, ciertas
novedades importantes, tanto en sus disposiciones y políticas
generales como en relación con la reforma institucional. Cabe
destacar las siguientes:
— el reconocimiento de la personalidad jurídica de la UE
(artículo I-7);
— la incorporación de la Carta de los Derechos
Fundamentales, lo que constituye un avance
fundamental en la protección de los derechos de los
ciudadanos en la UE;
— la elección de un Presidente del Consejo Europeo;
— la creación del puesto de Ministro de Asuntos Exteriores de
la Unión.
A. Estructura básica
1. Preámbulo
2. Cuatro secciones principales que contienen 448
artículos
— Parte I: disposiciones fundamentales sobre los
objetivos, las competencias, las instituciones y los
órganos, la vida democrática y las finanzas de la Unión,
junto con las normas de pertenencia a esta.
— Parte II: Carta de los Derechos Fundamentales.
— Parte III: políticas interiores y exteriores y
funcionamiento de la Unión.
— Parte IV: disposiciones generales y finales.
19/2/09 08:00:11

3. Dos anexos y 36 protocolos
4. Cincuenta declaraciones
B. Instituciones más eficaces
1. Un Parlamento Europeo con competencias reforzadas
Se amplían de nuevo las competencias legislativas y
presupuestarias del Parlamento Europeo, así como sus
funciones de control político y consultivas (artículo I-20).
La introducción del «procedimiento legislativo ordinario»
(artículo III-396), que corresponde al actual procedimiento de
codecisión con el Consejo por mayoría cualificada, reafirma la
función de colegislador del PE. El ámbito de aplicación de este
procedimiento se amplía a 34 sectores (entre ellas, la agricultura,
el asilo y la inmigración) y, con leves diferencias, pasa a englobar
asimismo el procedimiento presupuestario (1.4.3). La
supresión de la distinción entre gasto obligatorio y no obligatorio
significa que el PE podrá negociar la adopción de todo el
presupuesto de la Comunidad en un plano de igualdad con el
Consejo (artículo III-404). En cuanto a los demás procedimientos
legislativos, se suprime el «procedimiento de cooperación»,
mientras que se mantiene el de «dictamen conforme», que pasa
a denominarse «aprobación» y que se aplicará, entre otros, al
régimen de recursos propios de la Unión (artículo I-54), entre
otras cosas. Solo permanece inalterado el procedimiento de
consulta. En adelante, se consultará al PE sobre cuestiones de
protección diplomática y consular, por ejemplo.
En cuanto a las competencias de control y designación,
cabe señalar que se asigna al PE un nuevo derecho de elección
del Presidente de la Comisión, a propuesta del Consejo
Europeo, el cual elegirá al candidato por mayoría cualificada
teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas.
Asimismo, el PE aprobará la Comisión en su conjunto.
En cuanto a la organización interna del Parlamento, el
número máximo de diputados se elevará a 750. Cuando se
celebren las elecciones de 2009, el Consejo Europeo deberá
decidir, a iniciativa del Parlamento y con la aprobación de este,
cómo se distribuirán los escaños. El sistema se basará en el
actual modelo de representación «decrecientemente
proporcional», con un mínimo de seis y un máximo de 96
escaños por Estado miembro.
2. Un Consejo Europeo más importante
El Tratado reconoce por primera vez al Consejo Europeo como
institución de la UE (artículo I-19). Es el principal responsable
de dar a la Unión «los impulsos necesarios para su desarrollo» y
de definir sus prioridades políticas generales (artículo I-21),
por lo que parece adquirir una mayor capacidad de influir en las
decisiones políticas cruciales adoptadas en la Unión. Las nuevas
normas sobre su organización interna respaldan esta idea. La
actual presidencia de turno dejará paso a un Presidente
permanente, elegido por mayoría cualificada de los miembros
del Consejo Europeo para un mandato de dos años y medio,
que podrá renovarse una sola vez. Para reforzar la coherencia y
la eficacia de los trabajos del Consejo Europeo, el Presidente
deberá, ante todo, crear un ambiente que facilite el consenso,
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
que seguirá siendo la norma general para la toma de decisiones
en esta institución. Además, el Presidente deberá asumir la
representación exterior de la Unión en los asuntos de política
exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones
del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.
3. El Consejo de Ministros de la UE
El Consejo de Ministros de la Unión seguirá ejerciendo funciones
legislativas, presupuestarias y de coordinación (artículo I-23).
Por regla general, se pronunciará por mayoría cualificada. Con el
fin de facilitar la toma de decisiones en un Consejo ampliado, se
reforma el sistema de ponderación de voto establecido en el
Tratado de Niza. Esta cuestión suscitó una fuerte controversia
durante todo el proceso de reforma, pero la conferencia
intergulernamental (CIG) optó finalmente por la siguiente
solución: a partir del 1 de noviembre de 2009, se introducirá un
sistema de doble mayoría (Estados miembros y población).
Para la toma de una decisión en el Consejo se requerirá la
aprobación de, al menos, un 55 % de los Estados miembros, que
reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una
minoría de bloqueo estará compuesta al menos por cuatro
Estados miembros. Cuando no sea necesaria una propuesta de la
Comisión o la decisión no se adopte a propuesta del Ministro de
Asuntos Exteriores, se amplía la mayoría necesaria (el 72 % de los
miembros del Consejo y el 65 % de la población).
En cuanto a la organización de sus trabajos, se distinguen dos
tipos de reuniones de las formaciones especializadas del Consejo:
las reuniones serán públicas cuando deliberen sobre actos
legislativos y a puerta cerrada cuando se debatan cuestiones no
legislativas. Se crea un Consejo de Asuntos Exteriores que
presidirá el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. La
presidencia del Consejo seguirá basándose en un sistema de
rotación igual, pero, en adelante, se formarán equipos
presidenciales para reforzar la continuidad de los trabajos.
4. La Comisión Europea
La Comisión Europea conserva sus funciones tradicionales
(artículo I-26): promoverá el interés general de la Unión, velará
por que se aplique el Derecho comunitario y ejercerá funciones
de coordinación, ejecución y gestión. Para que el proceso de
toma de decisiones discurra sin contratiempos en la Comisión
ampliada, la Convención propuso reducir el número de
Comisarios, pero, ante las vehementes objeciones formuladas
por los Estados miembros de menor tamaño, la CIG desechó la
idea y se acordó que habría «un Comisario por Estado
miembro» hasta 2014. Después de esa fecha, la Comisión
contará con un número de miembros correspondiente a dos
tercios del número de Estados miembros, a los que se elegirá
por un sistema de rotación igual entre los Estados miembros.
Con el mismo fin de fomentar un trabajo más coherente y
eficaz, se refuerzan considerablemente las funciones del
Presidente de la Comisión (artículo I-27), cuya elección por el
PE le dotará de mayor legitimidad. El Presidente de la Comisión
podrá asimismo decidir la organización interna de su
institución (designación de Comisarios, distribución de
carteras o petición de dimisión a los Comisarios).
27
19/2/09 08:00:11
 5. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión
El Ministro, un nuevo cargo institucional, se nombrará por
mayoría cualificada del Consejo Europeo con la aprobación del
Presidente de la Comisión Europea (artículo I-28). Será
responsable de la política exterior y de seguridad común de la
Unión en su conjunto y estará facultado para presentar
propuestas relacionadas con la misma. Presidirá el Consejo de
Asuntos Exteriores y, al mismo tiempo, será uno de los
Vicepresidentes de la Comisión (doble mandato).
Se crea un servicio europeo de acción exterior que estará
compuesto por funcionarios de la Secretaría General del
Consejo y de la Comisión y por personal de los servicios
diplomáticos nacionales, para garantizar la continuidad y la
coherencia del trabajo del Ministro (artículo III-296).
C. Instrumentos y procedimientos simplificados
1. Distribución más clara de competencias
Por vez primera, el Tratado establece una lista que distingue
claramente tres categorías de competencias (artículo I-12):
— ámbitos de competencia exclusiva (artículo I-13): solo la
Unión podrá legislar, y los Estados miembros aplicarán la
legislación comunitaria;
— ámbitos de competencia compartida (artículo I-14): los
Estados miembros podrán legislar y adoptar medidas
jurídicamente vinculantes cuando la Unión no lo haga;
— ámbitos de competencia de apoyo (artículo I-17): la
Unión lleva a cabo acciones de apoyo o complemento de
las políticas de los Estados miembros.
2. Reducción del número de instrumentos jurídicos
Una nueva «jerarquía de normas» simplifica el ejercicio de esas
competencias, reduciendo el número de instrumentos
jurídicos de la UE. El Tratado divide los actos en dos grupos
(artículo I-33):
a) Actos legislativos (artículo I-34), que se adoptan en
general por el procedimiento legislativo ordinario:
— las leyes europeas se aplican directamente y son
obligatorias en todos sus elementos;
— las leyes marco europeas obligan a cada Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,
pero dejando a las autoridades nacionales la competencia
de elegir los medios.
b) Actos no legislativos (artículo I-35), que sean adoptados
por el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión u
otras instituciones, según corresponda:
— los reglamentos europeos son actos reguladores de
aplicación general;
— las decisiones europeas se aplican de manera individual o
general;
— las recomendaciones y los dictámenes expresan puntos de
vista y no son vinculantes.
28
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D. Vida democrática, derechos de los ciudadanos
y transparencia
Se incluye toda una serie de disposiciones para reforzar el
fomento de los derechos democráticos y de los derechos de
los ciudadanos a nivel europeo (2.1 a 2.5).
En relación con las bases democráticas de la Unión, el Tratado
se refiere por vez primera a los tres principios fundamentales de
la igualdad democrática, la democracia representativa y la
democracia participativa. Esta última prevé la posibilidad de que
los ciudadanos tomen la iniciativa (artículo I-47): un millón de
ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de varios Estados
miembros, podrán firmar una petición a la Comisión para que
presente una propuesta legislativa sobre un tema concreto.
En el ámbito de la protección de los derechos
fundamentales, los ciudadanos europeos se beneficiarán de
una protección de sus derechos más completa que nunca
(artículo I-9). Ello se refleja no solo en la adhesión prevista de la
UE al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo I-9), sino,
sobre todo, en la inclusión en el Tratado de la Carta de los
Derechos Fundamentales, con la cual la Unión se dota de un
catálogo de derechos cuya observancia será obligatoria para
sus instituciones y órganos y para los Estados miembros,
cuando estos apliquen la legislación comunitaria.
Para reforzar la transparencia del sistema político de la UE, el
Parlamento y del Consejo estarán obligados a reunirse en
público cuando deliberen y voten sobre un acto legislativo
(artículo I-50). Los ciudadanos también tendrán el derecho
constitucional de acceso a los documentos de las
instituciones, órganos, organismos y agencias de la UE.
E. Las políticas de la Unión
En cuanto a las disposiciones relativas a las políticas interiores y
exteriores de la Unión (parte III del Tratado), las principales
modificaciones con respecto a Tratados anteriores se refieren
principalmente a la justicia y los asuntos de interior (4.12.1), a la
política económica y monetaria (5.1 a 5.5) y a la PESC (6.1.1).
F. Otras disposiciones
1. La función de los parlamentos nacionales y los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad
El deseo de acercar Europa a sus ciudadanos se refleja en las
importantes modificaciones de dos de los protocolos anexos
al Tratado (1.2.2).
a) El Protocolo 1 sobre la función de los parlamentos nacionales
en la Unión Europea fomenta una mayor participación de los
Parlamentos de los Estados miembros en el proceso político
de la UE, otorgándoles derechos de información y control,
que incluyen:
— la transmisión directa a los parlamentos nacionales de los
proyectos de actos legislativos y de otros documentos de
las instituciones comunitarias;
— un plazo de seis semanas entre el momento en que se
transmite un proyecto de acto legislativo y la fecha de
19/2/09 08:00:12

inclusión del mismo en el orden del día del Consejo, y de
diez días entre su inclusión en el orden del día del Consejo
y su adopción.
b) El Protocolo 2 sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad obliga a las instituciones
comunitarias a tener en cuenta esos dos principios al redactar
actos legislativos. Otorga a los parlamentos nacionales el
derecho de:
— indicar si consideran que los dos principios se han aplicado
correctamente («sistema de alerta precoz»). Si un tercio
de los Parlamentos (o un cuarto si la propuesta se refiere al
ámbito JAI) considera que no se han cumplido
adecuadamente los principios, la Comisión deberá
reconsiderar su propuesta y decidir si la retira, la mantiene
o la modifica, motivando de forma precisa su decisión;
— interponer recursos ante el Tribunal de Justicia, a través de
sus Estados miembros, por violación del principio de
subsidiariedad en un acto legislativo.
2. Flexibilidad
a) «Cláusulas pasarela» y «frenos de emergencia»
Pese a la generalización de la votación por mayoría cualificada
(artículo I-23), las decisiones del Consejo de Ministros siguen
precisando la unanimidad en determinados ámbitos
importantes. Para mejorar el futuro desarrollo del trabajo, el
Tratado incorpora una cláusula pasarela general (artículo IV-
444) que permite que el Consejo Europeo, con la aprobación
previa del Parlamento Europeo, decida por unanimidad
pronunciarse por mayoría cualificada en lugar de por
unanimidad o, donde proceda, aplicar un procedimiento
legislativo ordinario en lugar de un procedimiento legislativo
especial en relación con cualquier ámbito citado en la parte III
del Tratado, salvo en las decisiones que tengan repercusiones
militares o en el ámbito de la defensa. Sin embargo, un solo
Parlamento nacional podrá evitar que la decisión entre en vigor
expresando su oposición a la aplicación de la cláusula pasarela
en un plazo de seis meses. Además de la cláusula pasarela
general, existen cláusulas pasarela específicas que se aplican
en ámbitos claramente definidos, como la política social
(artículo III-210) o la PESC (artículos I-40 y III-300). Se introducen
«frenos de emergencia» en diversos ámbitos, de manera que,
si un Estado miembro considera que un proyecto de acto
legislativo u otro procedimiento pueden menoscabar los
principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, puede
pedir al Consejo Europeo que examine el asunto en cuestión.
b) Cooperación reforzada
En ámbitos en los que UE goza de competencias no exclusivas,
varios Estados miembros pueden establecer un procedimiento
de cooperación reforzada entre sí para lograr los objetivos de la
Unión (artículos I-44 y IV-416 a IV-423). Dicha cooperación
puede emprenderse únicamente como último recurso y debe
incluir, al menos, un tercio de los Estados miembros. El Consejo
la autorizará por unanimidad, a propuesta de la Comisión y
previa aprobación del Parlamento. Las decisiones adoptadas por
los Estados miembros participantes solo se aplicarán a estos.
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
3. Revisión del Tratado
Además del establecimiento de un procedimiento de revisión
simplificado a través de la cláusula pasarela, dos disposiciones
abren el camino a la revisión del Tratado:
a) Un procedimiento de revisión ordinario (artículo IV-443),
que incluye dos novedades:
— el PE podrá en adelante presentar propuestas de revisión
del Tratado;
— el Presidente del Consejo Europeo podrá convocar una
Convención para preparar el trabajo de una CIG. Sin
embargo, no estará obligado a ello: el Consejo Europeo
podrá decidir, por mayoría simple y con la aprobación del
PE, no convocar una Convención.
b) Un procedimiento simplificado (artículo IV-445), que se
aplica únicamente a las políticas interiores y exteriores de la
Unión a las que se refiere el título III de la parte III del Tratado.
Dicho procedimiento permite al Consejo Europeo modificar el
Tratado sin necesidad de convocar una CIG. Todas las
modificaciones se adoptan por decisión unánime del Consejo,
tras consultar al PE y a la Comisión, y deben ser ratificadas por
todos los Estados miembros.
Papel del Parlamento Europeo
El PE fue una de las principales fuerzas motrices del proceso de
reforma «post-Niza», al exigir la adopción de reformas
adicionales antes de la ampliación a 25 Estados miembros,
presentando propuestas concretas sobre el modo de preparar
tales reformas y definiendo en qué deberían consistir.
Este proceso representó un notable éxito para el Parlamento,
que vio cumplidos un elevado número de sus objetivos
iniciales, sobre todo los relativos a la jerarquía de las normas,
el procedimiento legislativo ordinario, la ampliación del
régimen de votación por mayoría cualificada, la división de
competencias, la elección de la Comisión y la incorporación
de la Carta de los Derechos Fundamentales. En su Resolución
del 12 de enero de 2005 sobre el Tratado, el Parlamento se
felicitó, con razón, de la «importante mejora» que este
representa.
No obstante, procedería señalar que diversos ámbitos siguen
estando, en su mayor parte, fuera de su esfera de influencia,
como las revisiones de los Tratados, las reformas
institucionales, la PESC y la política de defensa.
Durante el proceso de reforma, el PE sacó un gran partido de
los métodos de trabajo de la Convención, que, en sus primeras
fases al menos, se basaron en la deliberación abierta, en lugar
de en la negociación diplomática cerrada que era el método
tradicional de la CIG. Del mismo modo, el PE pudo, por vez
primera, participar plenamente en todas las fases de la CIG.
g Wilhelm LEHMANN
Noviembre de 2005
29
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 1.1.6. El Tratado de Lisboa
En este capítulo se presentan los antecedentes y las disposiciones esenciales del Tratado de Lisboa a fin de situar en un
contexto histórico la aparición de este último texto fundamental de la Unión Europea a partir de los que le han precedido
(1.1.5). Las disposiciones específicas (con referencias a los artículos) y sus repercusiones en las políticas de la Unión
Europea se explican con mayor detalle en las siguientes fichas técnicas relativas a políticas y cuestiones concretas.
Fundamento jurídico
El Tratado de Lisboa, por el que se modifica el Tratado de la
Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (DO C 306 de 17.12.2007)
Antecedentes
El Tratado de Lisboa comenzó como proyecto constitucional a
finales de 2001 (Declaración del Consejo Europeo sobre el
futuro de la Unión Europea, o Declaración de Laeken) y fue
tomando forma en 2002 y en 2003 por obra de la Convención
sobre el futuro de Europa (1.1.5). Un objetivo importante de
este empeño consistía en sustituir el Derecho primario vigente
de la UE por un fundamento jurídico actualizado para la Unión
Europea.
Sin embargo, después de más de cinco años de debate
constitucional y negociaciones, se firmó otro tratado por el que
se modificaba el Derecho primario. Como es bien sabido, este
cambio de estrategia se produjo a raíz del resultado negativo de
dos referendos sobre el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa (el Tratado constitucional) en mayo y
junio de 2005. En respuesta a este revés, el Consejo Europeo
decidió intercalar un «período de reflexión» de dos años. En
marzo de 2007, la Presidencia alemana logró reavivar el esfuerzo
de reforma mediante un acto de celebración con motivo del
50º aniversario de los Tratados de Roma. La Declaración de
Berlín, adoptada por todos los Estados miembros, consagró la
voluntad común de acordar un nuevo tratado a tiempo para las
elecciones europeas de 2009.
Basándose en la Declaración de Berlín, el Consejo Europeo de
los días 21 a 23 de junio de 2007 adoptó un mandato
detallado para una nueva conferencia intergubernamental
(CIG) bajo la Presidencia portuguesa. La CIG concluyó su
trabajo en octubre de 2007. El Tratado se firmó con motivo del
Consejo Europeo celebrado en Lisboa el 13 de diciembre de
2007 y se espera que sea ratificado por los Estados miembros y
entre en vigor antes de las elecciones al Parlamento Europeo
que tendrán lugar en junio de 2009.
Contenido
A. Objetivos y principios jurídicos
1. Finalidad de la reforma
Para reforzar la legitimidad, eficacia y transparencia de la Unión
Europea, el Tratado de Lisboa recupera el método tradicional
de modificar los Tratados vigentes. Se ha cambiado el nombre
30
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del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea por el de
«Tratado de funcionamiento de la Unión Europea» y el término
«Comunidad» se sustituye por «Unión» en todo el texto. La
Unión ocupa el lugar de la Comunidad y constituye su sucesor
legal. El Tratado de Lisboa no establece para la Unión símbolos
similares a los de los Estados, como una bandera o un himno.
También han desaparecido términos como «Constitución»,
«derecho» o «Ministro de Asuntos Exteriores», empleados en el
Tratado constitucional. Aunque nominalmente el nuevo texto
ya no es un tratado constitucional, sí conserva la mayor parte
de sus logros sustanciales.
El Tratado de Lisboa no transfiere competencias exclusivas
adicionales a la Unión. Sin embargo, sí se ha cambiado la
forma en la que la Unión ejerce sus competencias actuales y
algunas competencias nuevas (compartidas), reforzando la
participación y la protección de los ciudadanos, creando una
nueva arquitectura institucional y modificando los procesos de
toma de decisiones con el fin de aumentar la eficacia y la
transparencia. De este modo se ha logrado un mayor nivel de
control parlamentario y de responsabilidad democrática.
2. Supremacía del Derecho de la Unión
A diferencia del Tratado constitucional, el Tratado de Lisboa no
contiene ningún artículo que consagre formalmente la
supremacía del Derecho de la Unión sobre la legislación
nacional, pero se adjuntó una declaración al Tratado con este
propósito (Declaración nº 17), haciendo referencia a un
dictamen del Servicio Jurídico del Consejo que reitera la
jurisprudencia consolidada del Tribunal.
3. Los límites de las competencias de la Unión
El Tratado de Lisboa organiza y clarifica por primera vez las
competencias de la Unión. Distingue tres tipos de
competencias: las competencias exclusivas, en las que solo la
Unión puede legislar, mientras que los Estados miembros se
limitan a aplicar la legislación de la UE; las competencias
compartidas, en las que los Estados miembros pueden legislar
y adoptar medidas vinculantes si la Unión no lo ha hecho; y las
competencias de apoyo, en las que la UE adopta medidas para
apoyar o complementar las políticas de los Estados miembros.
Las competencias de la Unión se pueden restituir ahora a los
Estados miembros mediante una revisión del Tratado.
4. La desaparición de los pilares
a) Personalidad jurídica de la UE
El Tratado de Lisboa otorga a la UE plena personalidad jurídica.
Por tanto, ahora la Unión puede firmar tratados internacionales
en los ámbitos de competencia que tiene atribuidos o
19/2/09 08:00:12

adherirse a una organización internacional. Los Estados
miembros solo pueden firmar acuerdos internacionales que
sean compatibles con el Derecho de la UE.
b) Espacio de libertad, seguridad y justicia
El Tratado de Lisboa completa la transferencia de los tres
aspectos restantes de este ámbito del tercer pilar (la
cooperación policial y judicial en materia penal) al primer pilar.
Su estructura intergubernamental desaparece al estipular que
las leyes en esta materia se adopten por el procedimiento
legislativo ordinario (mayoría cualificada y codecisión) y utilizar
los instrumentos jurídicos del método comunitario
(reglamentos, directivas y decisiones), a menos que se
especifique lo contrario.
5. Revisión de los Tratados
El Parlamento Europeo podrá proponer enmiendas a los
Tratados, como ya ocurre con el Consejo, el Gobierno de un
Estado miembro o la Comisión. Normalmente, estos cambios
requerirían la convocatoria de una convención. Sin embargo,
será posible modificar los Tratados sin convocar una CIG
mediante procedimientos de revisión simplificados con
respecto a las políticas y acciones internas la Unión (artículo
48, apartados 6 y 7). El consentimiento del Parlamento
Europeo es necesario para decidir no reunir una Convención si
se estima que el alcance de las modificaciones propuestas
justifica esta decisión.
B. Refuerzo de la democracia y de la protección de los
derechos fundamentales
1. Democracia participativa
El Tratado de Lisboa expresa los tres principios fundamentales
de igualdad democrática, democracia representativa y
democracia participativa. La democracia participativa adopta la
nueva forma de iniciativa ciudadana: un millón de ciudadanos
europeos de un número «significativo» de Estados miembros
(que se determinará mediante un reglamento) puede solicitar a
la Comisión que plantee una propuesta legislativa.
2. La Carta de los Derechos Fundamentales
La Carta de los Derechos Fundamentales no se incorporará
directamente al Tratado de Lisboa, pero adquiere carácter
legalmente vinculante en virtud del apartado 1 del artículo 6 del
Tratado UE, lo que concede a la Carta el mismo valor jurídico que
los Tratados. Como se aclara en la propia Carta, no se extiende a
las competencias de la Unión tal como están definidas en los
Tratados. Un Protocolo introduce medidas específicas para el
Reino Unido y Polonia en relación con las excepciones de la
justiciabilidad de la Carta ante los tribunales nacionales.
3. El Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos (CEDH)
La UE se adherirá al Convenio Europeo cuando entre en vigor
el 14º protocolo del CEDH, que permite que firmen el CEDH no
solo los Estados, sino también organizaciones internacionales.
No obstante, el acto de adhesión deberá ser ratificado por
todos los Estados miembros de la UE.
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El funcionamiento Evolución histórica de la integración
1 de la Unión Europea 1 europea
C. Una nueva arquitectura institucional
1. El Parlamento Europeo
De acuerdo con el artículo 14, apartado 2. del Tratado UE, ahora
el PE «estará compuesto por representantes de los ciudadanos
de la Unión» y no por representantes de «los pueblos de los
Estados», como dice el artículo 189 del Tratado CE.
Las competencias legislativa y presupuestaria del PE han
aumentado en virtud del nuevo «procedimiento legislativo
ordinario», que equivale al anterior procedimiento de codecisión,
y de la abolición de la distinción entre el gasto obligatorio y el
gasto no obligatorio. Además, el procedimiento legislativo
ordinario se aplicará a más de 40 nuevos ámbitos políticos, cuyo
número total asciende a 73. El procedimiento de dictamen
conforme sigue existiendo en forma de «consentimiento» y el
procedimiento de consulta no ha cambiado.
El nuevo procedimiento presupuestario establece la plena
paridad entre el Parlamento y el Consejo en lo que se refiere a la
aprobación del presupuesto anual. El marco financiero plurianual
debe ser aceptado por el Parlamento (consentimiento).
El PE elige ahora al Presidente de la Comisión por mayoría de
sus diputados a propuesta del Consejo Europeo, que está
obligado a seleccionar un candidato por mayoría cualificada
teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas.
El PE continúa aprobando a la Comisión como colegio.
El número máximo de diputados al Parlamento Europeo se ha
fijado en 751. El número máximo de escaños por Estado
miembro se reducirá a 96, mientras que el número mínimo ha
aumentado a 6.
2. El Consejo Europeo
El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo
Europeo como institución de la UE, responsable de
proporcionar a la Unión los «impulsos necesarios para su
desarrollo» y de definir sus «orientaciones y prioridades
políticas generales». El Consejo Europeo no desempeña
funciones legislativas.
Una presidencia de larga duración sustituirá el actual sistema
de rotación semestral. El Presidente es elegido por mayoría
cualificada del Consejo Europeo para un período renovable de
30 meses. De este modo mejorará la continuidad y la
coherencia de su labor. El Presidente también representará a la
Unión externamente, sin prejuicio de las funciones del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad (véase a continuación).
3. El Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad
El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad será nombrado por mayoría cualificada del
Consejo Europeo con el consentimiento del Presidente de la
Comisión Europea. El Alto Representante será responsable de la
política exterior y de seguridad común y tendrá derecho a
presentar propuestas. Además de presidir el Consejo de Asuntos
Exteriores, también será Vicepresidente de la Comisión (doble
función). El Alto Representante creará un servicio europeo de
31
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 acción exterior, que estará compuesto por funcionarios de las
Secretarías Generales del Consejo, la Comisión y por personal de
los servicios diplomáticos nacionales para proporcionar los
recursos necesarios para una política exterior efectiva.
4. El Consejo de Ministros
Se mantiene la estructura fundamental de las controvertidas
reformas del sistema de votación prevista en el Tratado
constitucional, en particular el principio de doble mayoría
(ciudadanos y Estados miembros). Sin embargo, las actuales
normas de votación continuarán vigentes hasta 2014; entre el
1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 serán de
aplicación las nuevas normas, pero cualquier Estado miembro
podrá exigir que se apliquen las actuales ponderaciones de votos.
La mayoría cualificada se alcanza cuando el 55 % de los Estados
miembros, que representen por lo menos al 65 % de la
población, apoyan una propuesta. Cuando el Consejo no
delibera sobre una propuesta de la Comisión o del Alto
Representante, la mayoría necesaria de Estados miembros
aumenta hasta el 72 % (artículo 238, apartado 2, del TFUE). Para
bloquear una legislación deben votar en contra de la propuesta
por lo menos cuatro países. Un nuevo sistema inspirado en el
«compromiso de Ioannina» permitirá que el 75 % (el 55 % a
partir del 1 de abril de 2017) de los Estados miembros soliciten
que se reconsidere la propuesta durante un «período de tiempo
razonable» (Declaración n° 7 aneja al Tratado).
En el futuro, el Consejo se reunirá en público cuando delibere
y vote sobre un proyecto legislativo. A este fin, cada reunión
del Consejo se divide en dos partes, una dedicada a los actos
legislativos y otra a actividades no legislativas.
La presidencia del Consejo continuará rotando cada seis
meses, pero habrá presidencias colectivas de 18 meses de
duración, formadas por tres Estados miembros, con el fin de
garantizar una mayor continuidad de la labor. A título
excepcional, el Consejo de Asuntos Exteriores será presidido
de forma continua por el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
5. La Comisión
Para agilizar el proceso de toma de decisiones en una UE
ampliada, en 2014 el número de Comisarios se reducirá a dos
tercios del total de Estados miembros. De acuerdo con el
principio de equilibrio geográfico se dará un trato equitativo a
todos los Estados miembros.
Puesto que el Presidente de la Comisión será seleccionado y
elegido teniendo en cuenta los resultados de las elecciones
europeas, su legitimidad política será mayor. El Presidente es
responsable de la organización interna del colegio
(nombramiento de Comisarios, distribución de carteras,
exigencia de dimisión en determinadas circunstancias).
6. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
La jurisdicción del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas se extiende a todas las actividades de la Unión con
excepción de la PESC. El número de abogados generales
aumenta de ocho a once. Se pueden establecer tribunales
32
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especializados con el consentimiento del Parlamento. Se ha
facilitado a los particulares el acceso a los tribunales.
Se ha creado una Fiscalía Europea para investigar, procesar y
juzgar delitos cometidos contra los intereses financieros de la
Unión.
D. Un proceso de elaboración de políticas más eficiente
y democrático
1. Mayor flexibilidad y una mejor cooperación
Varias llamadas «cláusulas pasarelas» permiten pasar de un
procedimiento de toma de decisiones por unanimidad a una
votación por mayoría cualificada y de un procedimiento de
consulta a otro de codecisión (artículo 31, apartado 3, del
Tratado UE, artículos 81, 312 y 333 del TFUE, además de algunos
procedimientos de tipo pasarela relativos a la cooperación
judicial en materia penal). Para utilizar una «pasarela» de este
tipo se requiere una decisión unánime del Consejo Europeo y
una mayoría del PE. Se excluyen las cuestiones con
implicaciones militares. Además, todo cambio de este tipo se
puede bloquear si un Parlamento nacional se opone en un
plazo de seis meses a partir de la fecha de notificación.
En materias en las que la Unión no tenga competencias
exclusivas, al menos nueve Estados miembros pueden
establecer una cooperación reforzada entre ellos. Es necesario
que el Consejo conceda autorización para proceder con una
cooperación reforzada después de obtener el consentimiento
del Parlamento Europeo. En la PESC, el Consejo debe aprobar
toda cooperación reforzada por unanimidad. Los actos
adoptados en el marco de una cooperación reforzada
únicamente vinculan a los Estados miembros que participan.
2. La función de los parlamentos nacionales
El Tratado de Lisboa refuerza notablemente el principio de
subsidiariedad haciendo que los parlamentos nacionales
participen en el proceso de toma de decisiones. El Protocolo
sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión
Europea garantiza que sean informados regularmente de las
nuevas propuestas legislativas.
El Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad concede a los parlamentos
nacionales ocho semanas para estudiar una propuesta
legislativa y, si el Parlamento lo desea, emitir un dictamen
motivado explicando por qué considera que el texto no
cumple el principio de subsidiariedad. Si un tercio (o un cuarto
cuando la medida propuesta afecte a la libertad, la justicia y la
seguridad) considera que la propuesta es incompatible con el
principio de subsidiariedad, la Comisión tendrá que revisar la
medida (tarjeta amarilla). Si decidiera mantenerla, la Comisión
deberá remitir un dictamen motivado al legislador de la Unión
(Consejo y Parlamento) sobre las razones por las que considera
que la medida es compatible con la subsidiariedad.
Si una mayoría simple de los Parlamentos de los Estados
miembros estuviera en contra de la propuesta, esta deberá ser
revisada de nuevo (tarjeta naranja). Si la Comisión decide
mantener la propuesta, deberá enviar su dictamen al
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legislador, junto con los dictámenes de los parlamentos
nacionales. El legislador podrá decidir entonces desestimar la
propuesta por mayoría del 55 % de los miembros del Consejo
o una mayoría de los votos emitidos en el Parlamento Europeo.
3. Nuevas competencias
Se ha introducido cierto número de políticas nuevas y
ampliadas en el ámbito de la política medioambiental, que
ahora incluye la lucha contra el cambio climático, la política
energética, que hace nuevas referencias a la solidaridad y la
seguridad y la interconectividad del suministro. Además, los
derechos de propiedad intelectual, el deporte, el espacio, el
turismo, la protección civil y la cooperación administrativa son
ahora posibles temas en los que la UE puede legislar.
4. La política común de seguridad y defensa
En la política común de seguridad y defensa, el Tratado de
Lisboa introduce una cláusula de defensa mutua que dispone
que todos los Estados miembros estarán obligados a prestar
ayuda a otro Estado miembro que esté siendo atacado. Una
cláusula de solidaridad prevé que la Unión y cada uno de sus
miembros tienen que prestar ayuda con todos los medios
posibles a un Estado miembro afectado por una catástrofe
humana o natural o por un ataque terrorista.
Una «cooperación estructurada permanente» está abierta a
todos los Estados miembros que se comprometan participar
1.2. Principales características
del sistema jurídico comunitario
1.2.1. Fuentes y alcance del Derecho comunitario
Existen varias fuentes de Derecho en la Unión Europea que contribuyen a la creación de un orden jurídico comunitario.
Dada la distinta naturaleza de estas fuentes, ha sido necesario establecer entre ellas una jerarquía. En la cima de la
jerarquía se encuentran el Derecho comunitario primario y el Derecho comunitario no escrito, seguidos de los tratados
internacionales celebrados por la Comunidad y el Derecho comunitario secundario.
Fundamento jurídico
— Tratado de la Unión Europea.
— Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
— Actos de Derecho comunitario derivado o secundario
(artículo 49 del Tratado CE).
— Derecho comunitario no escrito.
— Tratados internacionales.
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El funcionamiento Principales características
1 de la Unión Europea 2 del sistema jurídico comunitario
en programas europeos de equipamiento militar y a aportar
unidades de combate disponibles para la acción inmediata. A
fin de establecer esta cooperación, es necesario contar con
una mayoría cualificada de votos en el Consejo después de
consultar al Alto Representante.
Papel del Parlamento Europeo
Véanse las fichas 1.1.4 y 1.1.5 para conocer las contribuciones
del Parlamento a la Convención sobre el futuro de Europa y su
participación en las CIG previas.
Con respecto a la CIG de 2007, que dio lugar a la firma del
Tratado de Lisboa, el Parlamento envió por primera vez a tres
representantes (ya no reciben el nombre de «observadores») a
la conferencia bajo la Presidencia portuguesa. De acuerdo con
el Presidente del Parlamento, en su discurso inaugural de
febrero de 2007, asegurar que «la sustancia del Tratado
constitucional, incluido el capítulo de valores, se convierta en
una realidad jurídica y política de aquí a las próximas
elecciones al Parlamento Europeo» era una de las máximas
prioridades del Parlamento para la segunda mitad de su sexta
legislatura.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Objetivos
Creación de un ordenamiento jurídico de la Unión como
fundamento para la realización de los objetivos recogidos en
los Tratados.
Realizaciones
A. Derecho primario comunitario
1.1.1.-1.1.3.
33
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 B. Derecho secundario comunitario
1. Cuestiones generales
De conformidad con el artículo 249 del Tratado CE, las
modalidades de actuación de la Comunidad son las
siguientes: reglamento, directiva, decisión, recomendaciones
y dictámenes, que son figuras jurídicas propias del Derecho
comunitario, sin relación con figuras jurídicas nacionales o
internacionales. Las instituciones de la Unión solamente
podrán proceder a estos actos si una disposición de los
Tratados les confiere la facultad de hacerlo (principio de
habilitación particular restringida). Cada acto (con excepción
de las recomendaciones y los dictámenes, no vinculantes)
debe fundarse en disposiciones concretas de los Tratados
(incluyendo las denominadas competencias implícitas). En
ausencia de competencia precisa contemplada en los
Tratados, en determinadas circunstancias puede recurrirse a
las normas subsidiarias al respecto contenidas en el artículo
308 del Tratado CE. La lista de actos del artículo 249 del
Tratado CE no es excluyente; existe además toda una serie
de modalidades de actuación, como resoluciones,
declaraciones así como los actos organizativos o internos,
cuya denominación, estructura y efectos jurídicos se derivan
de disposiciones determinadas de los Tratados o del cuerpo
legislativo incluido en los mismos. Por lo demás, la
naturaleza jurídica de una medida de una institución de la
Unión no depende de su denominación oficial, sino de su
objeto y de su contenido material. Como medidas previas a
la adopción de actos jurídicos, tienen asimismo relevancia
los Libros Blancos, Libros Verdes y programas de acción. Con
ellos, las instituciones de la Unión, y más concretamente la
Comisión, promueven sus objetivos, en la mayoría de los
casos a largo plazo (por ejemplo, el Libro Blanco sobre el
mercado interior).
2. Modalidades de actuación en el ámbito del Derecho
comunitario secundario
a) Reglamento
Tiene alcance general, es obligatorio en todas sus partes y
directamente aplicable en cada Estado miembro. Los
destinatarios (personas, Estados miembros, instituciones de la
Unión) deberán acatar los reglamentos en su totalidad como
«ley de la Comunidad». Un reglamento, sin necesidad de un
acto nacional de trasposición, es directamente aplicable en
todos los Estados miembros. Desde su entrada en vigor (fecha
que determine o, en su defecto, el vigésimo día posterior a su
publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea se impone
en todos los ordenamientos jurídicos nacionales.
El reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho
comunitario en todos los Estados miembros. A la vez, excluye
la posibilidad de aplicación de disposiciones de los Estados
miembros que pudieran tener incompatibilidad de contenido
con el objeto material del reglamento. Las disposiciones de
ejecución de los Estados miembros no podrán alterar ni
ampliar el alcance o los efectos de un reglamento (principio de
la cooperación leal, artículo 10 del Tratado CE).
34
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b) Directiva
1. Naturaleza y ámbito de aplicación
Obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que debe conseguirse. No obstante, son los Estados miembros
quienes eligen la forma y los medios para ello. Pueden ser
destinatarios de una directiva uno, varios o todos los Estados
miembros. Para que los objetivos contemplados en la directiva
tengan efecto para los ciudadanos es preciso que el legislador
nacional proceda a un acto de trasposición (o «medida
ejecutiva nacional»), mediante el cual el Derecho nacional se
adapta a los objetivos determinados en la misma. Es este acto
jurídico de trasposición de la directiva al Derecho nacional el
que en esencia confiere derechos e impone obligaciones al
ciudadano. Los Estados miembros, a causa de la vinculación
exclusiva con los objetivos de la directiva, tienen un margen de
actuación en la trasposición al Derecho nacional para poder
tener en cuenta las particularidades nacionales respectivas.
Existe una obligación de trasposición en el plazo establecido por
la directiva. En la trasposición, los Estados miembros elegirán las
modalidades internas más adecuadas para garantizar la eficacia
del Derecho comunitario (artículo 10 del Tratado CE). Las
directivas deben trasponerse mediante disposiciones jurídicas
vinculantes internas que satisfagan los criterios de seguridad y
claridad jurídicas y que establezcan una posición inequívoca
para que el individuo pueda acogerse a los derechos derivados
de la directiva. Las disposiciones jurídicas adoptadas en razón de
directivas de la CE no pueden ser objeto de modificaciones
posteriores que vayan en sentido contrario al mandato de la
directiva (efecto de bloqueo de la directiva).
2. Posible aplicabilidad directa
En principio, las directivas no son directamente aplicables. Sin
embargo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(TJCE) ha decidido que, de forma excepcional, las
disposiciones de una directiva también pueden tener efectos
directos en un Estado miembro, sin necesidad de un acto de
trasposición previo del Estado miembro (jurisprudencia
constante desde 1970: Rec. pp. 1213 y ss.), cuando se cumplen
las siguientes condiciones:
— el plazo de trasposición ha vencido y la directiva no ha sido
traspuesta o lo ha sido deficientemente;
— las disposiciones de la directiva son lo suficientemente
claras y precisas;
— las disposiciones de la directiva confieren derechos al
ciudadano individual.
Si se reúnen estas condiciones, el ciudadano puede remitirse a
las disposiciones de la directiva frente a cualquier órgano del
poder público. Se incluyen entre los órganos del poder público
las organizaciones e instituciones dependientes del Estado o a
las que este otorga derechos que van más allá de los que se
derivan de las disposiciones relativas a las relaciones entre
particulares (sentencia del TJCE de 22 de junio de 1989, asunto
103/88, Fratelli Costanzo). Esta jurisprudencia descansa
fundamentalmente en los principios de eficacia y de aplicación
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uniforme del Derecho comunitario. Pero incluso en el caso de
que la disposición no confiera ningún derecho al particular y
que de este modo solo se cumple la primera y segunda
condición, corresponde a las instituciones de los Estados
miembros, con arreglo a la jurisprudencia normal del Tribunal de
Justicia, la obligación jurídica de observar la directiva no
traspuesta. Esta jurisprudencia se justifica fundamentalmente en
los principios de eficacia, sanción de conductas contrarias a los
Tratados y protección jurídica. Por otra parte, un particular no
puede invocar el efecto directo de una directiva no traspuesta
cuando este vaya en detrimento de otro particular (el llamado
«efecto horizontal») (jurisprudencia, véase Faccini Dori, Rec. 1994,
pp. I-3325 y ss., apartado 25).
3. Responsabilidad por la no trasposición de una directiva
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (asunto Francovich, Rec. 1991, pp. 5357
y ss.), el ciudadano tiene derecho a reclamar una
indemnización de daños y perjuicios al Estado que no ha
transpuesto una directiva o lo ha hecho deficientemente si:
— la directiva está destinada a conferir derechos al individuo;
— el contenido de los derechos puede determinarse sobre la
base de la directiva; y
— existe relación causal entre la inobservancia de la
obligación de trasposición y el perjuicio causado al
individuo.
La responsabilidad del Estado miembro no requiere
determinación de culpa por iniciativa propia. Si el Estado
miembro tiene facultades discrecionales para trasponer la
legislación, la infracción, además de cumplir los tres criterios
mencionados, debe ser considerada como trasposición
insuficiente o inexistente, es decir, ha de ser considerable y
evidente (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
Brasserie du Pêcheur/Factortame, sentencia de 5 de marzo de
1996, asuntos 46/93 y 48/93, Rec. p. I-1029).
c) Decisión
Es obligatoria en todos sus elementos. Si designa a
determinados destinatarios, la decisión solo es de obligado
cumplimiento para éstos. Los destinatarios de una decisión
pueden ser Estados miembros o personas físicas o jurídicas. La
decisión atiende a la regulación de hechos concretos en
relación con destinatarios determinados. Al igual que las
directivas, las decisiones pueden entrañar para un Estado
miembro la obligación de conceder a un individuo una
situación jurídica más ventajosa. En este caso, como en el de
las directivas, para fundamentar los derechos individuales es
necesario un acto de trasposición por parte del Estado
miembro afectado. Las decisiones pueden ser directamente
aplicables en las mismas circunstancias que las directivas.
d) Recomendaciones y dictámenes
No son vinculantes y no crean derechos ni obligaciones para
los destinatarios, pero ofrecen orientaciones en relación con la
interpretación y el contenido del Derecho comunitario.
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El funcionamiento Principales características
1 de la Unión Europea 2 del sistema jurídico comunitario
3. Competencia, procedimientos, ejecución y aplicación
de los actos
a) Sobre la competencia legislativa, el derecho de iniciativa y el
procedimiento legislativo: (1.3.6, 1.3.8 y 1.4.1).
b) Ejecución de la legislación:
Con arreglo a su Derecho primario, la CE solamente dispone
de unas limitadas competencias de ejecución propias, por lo
que la ejecución del Derecho comunitario tiene lugar por regla
general a través de los Estados miembros (deber de
cooperación leal derivada del artículo 10 del Tratado CE). Por
otra parte, el Tratado de Lisboa especifica (artículo 291,
apartado 1, de la versión consolidada del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea) que los Estados
miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno
necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión.
c) Aplicación efectiva de los diferentes actos
En muchos casos, los Tratados comunitarios determinan la
modalidad requerida de acto jurídico (por ejemplo, artículo 94
del Tratado CE: directiva). En muchos otros casos no se
determina un tipo único de acto [por ejemplo, artículo 71, letra
d), del Tratado CE, «disposiciones oportunas»] o al menos se
ofrece una alternativa (por ejemplo, artículo 40, párrafo
introductorio, u 83 del Tratado CE, «directivas o reglamentos»).
No obstante, en el ejercicio de tal discrecionalidad las
instituciones comunitarias han de observar los principios de
proporcionalidad y de subsidiariedad (1.2.2).
C. Derecho de la Unión Europea no comunitario
(desarrollado fuera del ámbito de aplicación del
Tratado CE)
En el marco del segundo y tercer pilares, la Unión no utiliza los
instrumentos jurídicos clásicos del Derecho comunitario, sino
actos jurídicos originales:
— en el segundo pilar del Tratado de la Unión Europea
(política exterior y de seguridad común, PESC), tales
instrumentos son de naturaleza esencialmente política:
estrategias comunes, acciones comunes y posiciones
comunes;
— en el tercer pilar (cooperación judicial y policial en materia
penal), la Unión actúa por medio de: posiciones comunes,
actos de naturaleza más política que jurídica que «(definen)
el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto» (artículo 34
del Tratado de la Unión Europea), decisiones marco,
instrumentos similares a la directiva comunitaria utilizados
para la aproximación de las legislaciones; decisiones con
fines diferentes de la aproximación de las legislaciones,
carentes de efecto directo, así como el instrumento clásico
de los acuerdos internacionales entre Estados miembros.
El Tratado de Lisboa suprime la estructura de pilares de la
Unión que persiste desde el Tratado de Maastricht. Por tanto,
cuando entre en vigor el Tratado de Lisboa, la utilización de los
actos jurídicos mencionados en el artículo 249 CE (artículo 288
de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la
35
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 Unión Europea) se extenderá al conjunto de políticas de la
Unión, incluida la cooperación judicial y policial en materia
penal, que constituye actualmente el tercer pilar.
La única excepción que se mantiene se refiere a las políticas
comunes de exterior, seguridad y defensa, que seguirán
estando sujetas a procedimientos intergubernamentales. En
efecto, los instrumentos que pueden adoptarse para la
ejecución de estas políticas mantendrán su naturaleza política
aunque presenten una nueva nomenclatura: las estrategias
comunes, acciones comunes y posiciones comunes serán
sustituidas así por «orientaciones generales» y «decisiones que
definen» las acciones y las posiciones que debe adoptar la
Unión así como las modalidades de su aplicación.
D. Derecho comunitario no escrito
Se incluyen en este concepto los principios generales del
Derecho comunitario, en particular:
— los derechos fundamentales, tal como se garantizan en el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, y como
resultan de las tradiciones constitucionales de los Estados
miembros reconocidas como principios generales del plan
de la Unión (artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión
Europea): el derecho a la defensa, el derecho al respeto de
la vida privada, etc.;
— el principio de la Comunidad basada en el Estado de
Derecho;
— los principios de proporcionalidad, legítimas expectativas,
etc.
E. Acuerdos internacionales celebrados por la CE
La Comunidad tiene personalidad internacional parcial y
puede por ello celebrar acuerdos de Derecho internacional
con terceros Estados u organizaciones internacionales en el
marco de sus competencias. Los acuerdos celebrados por la
Comunidad son vinculantes para esta y para los Estados
miembros conforme al artículo 300, apartado 7, del Tratado CE,
y forman parte integrante del Derecho comunitario.
F. Fuentes complementarias del Derecho comunitario
Normas incluidas en acuerdos intergubernamentales
celebrados entre los Estados miembros y que atienden a los
objetivos de la Comunidad. La celebración de tales acuerdos
de Derecho internacional está contemplada parcialmente en
el artículo 293 del Tratado CE y, desde la introducción del
tercer pilar por el Tratado de Maastricht, en el ámbito de la
cooperación policial y judicial en materia penal [artículo 34,
apartado 2, letra d), del Tratado de la Unión Europea].
G. La jerarquía interna del Derecho comunitario
El Derecho primario comunitario ocupa el vértice de la
jerarquía de normas. Entre sí, las normas del Derecho primario
tienen en principio el mismo rango. Tiene también el mismo
36
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rango el Derecho comunitario no escrito, es decir, los
principios generales del Derecho. Los acuerdos internacionales
celebrados por la Comunidad siguen en la jerarquía al Derecho
primario y al Derecho no escrito. Se sitúa a continuación el
Derecho comunitario secundario, cuya validez jurídica
depende de que sea compatible con las normas de rango
superior.
El Tratado de Lisboa instaura una jerarquía de normas de
Derecho secundario por las que se establece una distinción
precisa entre los actos legislativos, los actos delegados y los
actos de ejecución. Se definen como actos legislativos los
actos jurídicos adoptados mediante un procedimiento
legislativo, ordinario o especial. Por el contrario, los actos
delegados son actos no legislativos de carácter general que
complementan o modifican determinados elementos no
esenciales del acto legislativo. La potestad de adoptar estos
actos puede ser delegada en la Comisión Europea mediante
un acto legislativo que delimite los objetivos, el contenido, el
ámbito y la duración del poder delegado. La competencia
para adoptar actos de ejecución normalmente se confiere a
la Comisión mediante un acto jurídicamente vinculante,
cuando se precisan unas condiciones de ejecución uniformes
de dicho acto. Los actos legislativos, delegados y de
ejecución pueden ser adoptados en forma de reglamento,
directiva o decisión, pero el adjetivo «delegado» o
«delegada» y la palabra «ejecución» se insertarán en el título
del acto correspondiente.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo, en el marco de los procedimientos
previstos por el artículo 250 y siguientes del Tratado CE,
dispone de determinados derechos de participación en la
actividad legislativa comunitaria (1.4.1). En todo caso, a pesar
de la ampliación de sus competencias por el Tratado CE
(1.1.2), su influencia continúa siendo limitada en las políticas
que no dependen del procedimiento de codecisión. El Tratado
de Lisboa amplía notablemente la codecisión entre el
Parlamento y el Consejo al calificarla en lo sucesivo de
«procedimiento legislativo ordinario». Cuando el Tratado de
Lisboa entre en vigor, el Parlamento será colegislador en el
95 % de la legislación de la Unión.
Por otra parte, en su deseo de que mejore la aplicación del
Derecho comunitario en los Estados miembros y aumentar su
aceptación entre los ciudadanos de la Comunidad, el PE ha
emprendido una serie de acciones para simplificar el
procedimiento legislativo, mejorar la calidad de la redacción
de las normas e introducir sanciones eficaces para los casos de
incumplimiento del Derecho de la Unión por parte de los
Estados miembros.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
19/2/09 08:00:13

1.2.2. El principio de subsidiariedad
En el marco de las competencias compartidas por la Comunidad y los Estados miembros, el principio de subsidiariedad,
consagrado en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, define las condiciones en las que la Comunidad tiene
una prioridad de acción con respecto a los Estados miembros.
Fundamento jurídico
Párrafo segundo del artículo 5 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE), al que remiten el
considerando 12 del preámbulo y el párrafo segundo del
artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).
Objetivos
En aquellos ámbitos que no sean de competencia exclusiva de
la Comunidad Europea, el principio de subsidiariedad intenta,
de una parte, proteger la capacidad de decisión y actuación de
los Estados miembros y, de otra, legitimar la intervención de la
Comunidad cuando los Estados miembros no puedan alcanzar
de forma satisfactoria los objetivos de una acción «en razón de
las dimensiones y los efectos de la acción prevista». Así, la
finalidad de la inclusión de este principio en los Tratados
europeos es aproximar el ejercicio de las competencias al
ciudadano en la mayor medida de lo posible.
Realizaciones
A. Origen e historia
El principio de subsidiariedad fue formalmente consagrado en
el Derecho comunitario por el Tratado de Maastricht, que lo
inscribió en el párrafo segundo del artículo 5 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea. Sin embargo, ya había
rastros de este principio en el artículo 5 del Tratado CECA
(1951), en virtud del cual la Comunidad «solo ejercerá una
acción directa sobre la producción y el mercado cuando las
circunstancias así lo requieran». El Acta Única Europea de 1987
introdujo el criterio de subsidiariedad en el marco del medio
ambiente (artículo 130 R del Tratado constitutivo de la CE),
aunque no se define de manera explícita. No obstante, el
Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas
estableció, en su sentencia de 21 de febrero de 1995 (Rec.
p. II-289, apartado 331), que el principio de subsidiariedad no
era un principio legislativo general que pudiera invocarse al
comprobar la legalidad de una acción comunitaria antes de la
entrada en vigor del Tratado UE.
Sin modificar la formulación del criterio de subsidiariedad del
segundo párrafo del artículo 5 del Tratado CE, el Tratado de
Amsterdam anexó a este último un «Protocolo sobre la
aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad». Los criterios de aplicación no consagrados
en los tratados, pero acordados en el marco del enfoque
global de la aplicación del principio de subsidiariedad (1992),
acordado en Edimburgo, pasaron así a ser jurídicamente
vinculantes y controlables.
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El funcionamiento Principales características
1 de la Unión Europea 2 del sistema jurídico comunitario
El Tratado de Lisboa deroga el artículo 5 del Tratado CE e
inscribe el principio de subsidiariedad en el artículo 5 del
Tratado UE, que, al tiempo que preserva la formulación del
artículo derogado, añade una referencia explícita a la
dimensión regional y local del principio de subsidiariedad.
Además, el Tratado de Lisboa sustituye el protocolo de 1997
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad por un nuevo protocolo del mismo título,
cuya principal innovación se refiere al nuevo cometido de los
parlamentos nacionales en el control del principio de
subsidiariedad.
B. Definición
1. El principio de subsidiariedad tiene como función general
garantizar un cierto grado de independencia a una autoridad
inferior respecto a una instancia superior o a un poder local
respecto a un poder central. Se refiere, por consiguiente, al
reparto de las competencias entre varios niveles de poder,
principio que constituye la base institucional de los Estados
federales.
2. Aplicado en el marco de la Comunidad Europea, el
principio de subsidiariedad sirve de criterio regulador del
ejercicio de las competencias compartidas por la Comunidad y
los Estados miembros. Por una parte, excluye la intervención
de la Comunidad en aquellos casos en que los Estados
miembros estén en condiciones de regular una materia de
forma eficaz a escala nacional, regional o local. Por otra, implica
que la Comunidad ejerce sus poderes cuando los Estados
miembros no están en disposición de cumplir los objetivos de
los Tratados de forma satisfactoria.
3. De conformidad con el párrafo segundo del artículo 5 del
Tratado CE, deben cumplirse tres condiciones para la
actuación de las instituciones de la Unión conforme al
principio de subsidiariedad:
— No debe tratarse de un ámbito que sea exclusivamente de
competencia de la Comunidad.
— Los objetivos de la acción de que se trate no pueden ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros.
— La acción, en razón de sus dimensiones o efectos, puede
realizarse mejor a escala comunitaria.
C. Ámbito de aplicación
1. Principio de aplicación
En general, la aplicación del principio de subsidiariedad puede
considerarse desde dos puntos de vista. En los ámbitos en los
que el Tratado confiere a la Comunidad competencias
37
19/2/09 08:00:13
 compartidas con los Estados miembros, el principio constituye
el patrón de medida para determinar esas competencias
(límites al ejercicio de las competencias). En los ámbitos en los
que el Tratado no confiere atribución alguna a la Comunidad
Europea, el principio no crea tampoco competencias
adicionales (no hay asignación de competencias).
2. Problema de delimitación
El principio de subsidiariedad es válido únicamente en
ámbitos compartidos por la Comunidad y los Estados
miembros. Por lo tanto, no se aplica a las competencias
exclusivas de la Comunidad ni tampoco a las exclusivamente
nacionales. No obstante, la línea divisoria es variable, ya que,
por ejemplo, se pueden ampliar los ámbitos de competencias
de la Comunidad a través del artículo 308 del Tratado CE
cuando la acción de la Comunidad resulte necesaria para
lograr los objetivos del Tratado. Sigue siendo problemática la
delimitación de las competencias exclusivas de la Comunidad,
especialmente porque en los Tratados ello no se produce
mediante la referencia a materias determinadas, sino a través
de una descripción de funciones.
Así, en una serie de sentencias, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas ha definido y reconocido a partir de
los Tratados determinadas competencias, no contempladas
expresamente en éstos, dándoles carácter de exclusividad,
pero sin establecer con ello una lista definitiva.
La ausencia de una línea divisoria clara para la aplicación del
principio de subsidiariedad seguirá teniendo como
consecuencia la existencia de diferentes lecturas del mismo. Sin
embargo, queda claro también que el objetivo de la Comunidad
en este ámbito es reducir su acción a los objetivos de los
Tratados y tomar las decisiones sobre nuevas acciones lo más
cerca posible del ciudadano. Esta relación entre el principio de
subsidiariedad y la cercanía al ciudadano también se destaca de
manera especial en el propio Preámbulo del Tratado UE.
Una vez entrado en vigor, el Tratado de Lisboa debería poner
fin a las divergencias de interpretación sobre el ámbito de
aplicación de la subsidiariedad. En efecto, el nuevo Tratado
define los ámbitos de competencia exclusiva y competencia
compartida de la Unión. El párrafo segundo del artículo 4 de la
versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea contiene la siguiente lista de políticas
pertenecientes a las competencias compartidas: mercado
interior, política social, cohesión económica, social y territorial;
agricultura y pesca, con exclusión de la conservación de los
recursos biológicos marinos; medio ambiente; protección de
los consumidores; transportes; redes transeuropeas; energía;
espacio de libertad, seguridad y justicia; asuntos comunes de
seguridad en materia de salud pública.
3. A quién se dirige el principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad se dirige a todas las instituciones
de la Unión y reviste especial importancia práctica para el
Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. El Tratado de
Lisboa refuerza el cometido de los parlamentos nacionales y
38
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del Tribunal de Justicia en el control del respeto del principio
de subsidiariedad.
D. Control de los parlamentos nacionales
El Tratado de Lisboa introduce un mecanismo de alerta precoz,
en virtud del cual los parlamentos nacionales disponen de ocho
semanas para dirigir a la Comisión dictámenes sobre los
proyectos de actos legislativos que esta deberá presentarles
obligatoriamente al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y
al Consejo. Cuando un tercio de los parlamentos nacionales
impugne la conformidad de un proyecto de acto legislativo con
el principio de subsidiariedad, en dictámenes motivados, la
Comisión deberá volver a estudiar su proyecto y motivar su
eventual mantenimiento (procedimiento de la «tarjeta amarilla»).
Este umbral se reducirá a un cuarto de los parlamentos
nacionales cuando se trate de un proyecto de acto legislativo
relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia. Además,
cuando la mayoría simple de los parlamentos nacionales
impugne la conformidad de un proyecto de acto legislativo con
el principio de subsidiariedad («tarjeta naranja») y la Comisión
mantenga su propuesta, la cuestión se remitirá al Consejo y al
Parlamento Europeo, que se pronunciarán en primera lectura. En
caso de que consideren que la propuesta legislativa no es
compatible con el principio de subsidiariedad, podrán rechazarla
por mayoría de 55 % de los miembros del Consejo o por mayoría
de los votos emitidos en el Parlamento Europeo.
Este derecho de alerta se otorga a todas las cámaras de los
parlamentos nacionales.
E. Control judicial
El principio de subsidiariedad previsto en el párrafo segundo
del artículo 5 del Tratado CE está teóricamente sujeto a control
judicial. En su aplicación, no obstante, las instituciones de la UE
tienen una amplia facultad discrecional respecto a la forma de
llevarlo a efecto, facultad que el Tribunal de Justicia debe
respetar. En general, puede afirmarse que la actividad de
control llevada a cabo por el Tribunal de Justicia está en
proporción inversa al alcance de la participación efectiva de
los Estados miembros en la decisión sobre el contenido y las
dimensiones de la acción que se tome en consideración, a si
se ha tratado a fondo la necesidad de dicha acción y
atendiendo a los intereses en juego, y a si se ha oído
circunstanciadamente a las instituciones y sujetos de derechos
afectados (también de nivel inferior a los Estados miembros).
En sus sentencias de 12 de noviembre de 1996 (asunto C-84/94,
Rec. p. I-5755) y de 13 de mayo de 1997 (asunto C-233/94, Rec.
p. I-2405), el Tribunal afirmó que el respeto del principio de
subsidiariedad es una de las condiciones incluidas en la
obligación de motivar los actos comunitarios, con arreglo al
artículo 253 del Tratado CE. Esta obligación se cumple asimismo
cuando, aun no mencionándose el principio expresamente en
los considerandos del acto jurídico, de la lectura de éstos en su
conjunto resulte claro que se ha cumplido.
En su protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, el Tratado de Lisboa precisa
19/2/09 08:00:13

que en el marco del control de la legalidad de los actos
legislativos, el Tribunal de Justicia tiene competencia para
pronunciarse en relación con los recursos por violación del
principio de subsidiariedad. Tales recursos podrán ser
formulados por un Estado miembro en nombre de su
Parlamento en caso de que lo contemple su orden
constitucional interno.
El Comité de las Regiones gozará asimismo del derecho de
obrar de este modo donde se disponga la consulta al mismo.
Papel del Parlamento Europeo
1. Trabajos en curso
El PE defiende desde hace años el principio de subsidiariedad
y está en el origen de este concepto, ya que el 14 de febrero
de 1984, con ocasión de la aprobación del proyecto de Tratado
de la Unión Europea, propuso la inclusión de una disposición
que estipulaba que, cuando el Tratado otorga a la Unión una
competencia compartida con los Estados miembros, la acción
de los Estados miembros puede ejercerse allí donde la Unión
no ha legislado. Además, en la propuesta se destacaba que la
Unión solo debe intervenir para desempeñar las misiones que
pueden realizarse en común de manera más eficaz que si los
Estados actuaran por separado.
El PE repitió estas propuestas en sus numerosas resoluciones
sobre el principio de subsidiariedad (por ejemplo,
Resoluciones de 23 de noviembre de 1989, de 14 de diciembre
de 1989, de 12 de julio de 1990, de 21 de noviembre de 1990 y
de 18 de mayo de 1995), en las que recordó su adhesión al
mismo en la perspectiva de la Unión Europea y propuso iniciar
el debate sobre la interpretación de la aplicación de dicho
principio.
2. Acuerdo sobre la cooperación interinstitucional
El debate que surgió del Parlamento Europeo, apoyado en las
conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo sobre
subsidiariedad, transparencia y democracia y en la Resolución
del Parlamento de 18 de noviembre de 1992, desembocó el 25
de octubre de 1993 en la firma de un acuerdo
interinstitucional entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión.
En él se expresa inequívocamente la actuación de las tres
instituciones en este ámbito. Con ello se comprometen con la
observancia del principio de subsidiariedad.
El objetivo de este acuerdo es regular, mediante
procedimientos de aplicación del principio de subsidiariedad,
las particularidades de las competencias transferidas por los
Tratados a las instituciones comunitarias, con el fin de alcanzar
los objetivos previstos en dichos Tratados. Incluye los
siguientes mandatos:
— la Comisión tendrá en cuenta el principio de subsidiariedad
en el ejercicio de su derecho de iniciativa y pondrá de
manifiesto su respeto del mismo. Esto mismo será también
de aplicación al Parlamento y al Consejo con arreglo a las
competencias que se les transfieren en virtud de los
artículos 192 y 208 del Tratado CE, respectivamente;
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El funcionamiento Principales características
1 de la Unión Europea 2 del sistema jurídico comunitario
— en la exposición de motivos de cada propuesta de la
Comisión se incluirá una justificación de su pertinencia
desde la perspectiva del principio de subsidiariedad;
— las posibles modificaciones del texto de la Comisión por el
Consejo o el Parlamento estarán acompañadas de una
justificación relativa al principio de subsidiariedad en el
caso de que se produzca una alteración del ámbito de
competencias de la Unión.
Las tres instituciones examinarán regularmente en
procedimientos internos si las acciones proyectadas son
acordes con los mandatos de la subsidiariedad, por lo que se
refiere tanto a la elección de los instrumentos jurídicos como
al contenido de la propuesta. De este modo, el Reglamento
del Parlamento estipula en su artículo 34 que durante el
examen de una propuesta legislativa, el Parlamento deberá
considerar especialmente si se respetan los derechos
fundamentales, así como los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.
Además de este acuerdo, la Comisión se comprometió en la
reunión del Consejo Europeo de Edimburgo a justificar todas
sus propuestas de acto jurídico desde el punto de vista de la
aplicación del principio de subsidiariedad, a retirar o reelaborar
propuestas concretas, y a examinar las disposiciones jurídicas
en vigor. Asimismo, está previsto que la Comisión presente un
informe anual sobre el respeto del principio de subsidiariedad.
En cuanto a los informes de la Comisión relativos a la
aplicación del principio de subsidiariedad en el transcurso de
los años 1994, 1995 y 1996, en su Resolución de 13 de mayo
de 1997, el Parlamento hizo hincapié en el carácter
vinculante del principio de subsidiariedad como norma
jurídica, sujeto en su aplicación a la interpretación del
Tribunal de Justicia, y recordó que la aplicación del principio
no debería obstaculizar el legítimo ejercicio de las
competencias exclusivas de la Unión. Finalmente, no debería
utilizarse la subsidiariedad como pretexto para cuestionar el
acervo comunitario. En su Resolución de 8 de abril de 2003,
el Parlamento considera que la solución de controversias
sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad debería efectuarse preferentemente a nivel
político, sobre la base del Acuerdo interinstitucional de 25 de
octubre de 1993, aunque toma nota de las propuestas de la
Convención sobre el futuro de Europa, según las cuales los
parlamentos nacionales deberían intervenir en el control de
cuestiones relacionadas con la subsidiariedad mediante un
sistema de alerta precoz. Subraya asimismo que compete a
las instituciones de la Unión y a los Estados miembros, tanto
a nivel central como regional y local, asegurar un
seguimiento permanente de la aplicación de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad.
Dicho sistema de alerta precoz se retomó efectivamente en el
Tratado de Lisboa, tal como se ha descrito en la letra D.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
39
19/2/09 08:00:13
 1.3. Instituciones y órganos de la Unión
Europea
1.3.1. El Parlamento Europeo: evolución histórica
La Asamblea Común de la CECA es compartida por las tres comunidades, adquiriendo el nombre de «Parlamento
Europeo». Esta institución registró posteriormente numerosos cambios, que en la actualidad la convierten básicamente
en socio del Consejo en el proceso legislativo en condiciones de igualdad. Este papel institucional se verá
considerablemente ampliado tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Fundamento jurídico
— Los Tratados iniciales (1.1.1).
— Decisión y Acta relativa a la elección de los representantes
al Parlamento Europeo por sufragio universal directo (20 de
septiembre de 1976), modificada por las Decisiones del
Consejo de 25 de junio y 23 de septiembre de 2002.
Tres Comunidades, una sola asamblea
La Asamblea Común de la CECA se amplió, tras la creación de
la CEE y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, al
conjunto de las tres comunidades. Estaba integrada por 142
miembros y celebró su sesión constituyente el 19 de marzo de
1958 en Estrasburgo. Adoptó el nombre de «Asamblea
Parlamentaria Europea», para pasar a denominarse, a partir del
30 de marzo de 1962, «Parlamento Europeo».
De la asamblea designada al parlamento elegido
Antes de la elección por sufragio directo, los diputados al
Parlamento Europeo (PE) eran designados por cada unos de
los parlamentos nacionales de los Estados miembros. Por ello,
todos tenían un doble mandato.
En la conferencia de la cumbre celebrada en París el 9 y el 10
de diciembre de 1974 se señaló que a partir de 1978 deberían
realizarse elecciones directas y se invitó al PE a que presentara
nuevas propuestas, dado que el proyecto de convenio por él
aprobado en 1960 ya había quedado anticuado. En enero de
1975, el PE aprobó un nuevo proyecto. Conforme a este, y tras
superar una serie de divergencias, los Jefes de Estado o de
Gobierno llegaron a un acuerdo en su reunión de los días 12 y
13 de julio de 1976.
La Decisión y el Acta relativa a la elección de los
representantes al Parlamento Europeo por sufragio universal
directo se firmaron en Bruselas el 20 de septiembre de 1976.
Tras su ratificación por todos los Estados miembros, el texto
entró en vigor el 1 de julio de 1978. Las primeras elecciones se
celebraron los días 7 y 10 de junio de 1979.
40
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Las ampliaciones sucesivas
El ingreso de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en la
Comunidad Europea (primera ampliación) llevó aparejado un
aumento del número de diputados, que se estableció en 198 a
partir del 1 de enero de 1973.
Con motivo de la segunda ampliación (ingreso de Grecia) el
1 de enero de 1981, el Parlamento griego designó a
24 diputados. En octubre de 1981, fueron sustituidos por
diputados elegidos por sufragio universal. Las segundas
elecciones directas se celebraron del 14 al 17 de junio
de 1984.
El 1 de enero de 1986, con la llegada de 60 diputados
españoles y 24 portugueses (tercera ampliación), el número de
escaños pasó de 434 a 518. Los nuevos diputados españoles y
portugueses fueron designados por sus respectivos
parlamentos nacionales, antes de ser sustituidos por diputados
elegidos por sufragio directo. Las terceras elecciones directas
se celebraron del 15 al 18 de junio de 1989.
Como consecuencia de la unificación alemana, la composición
del PE se adaptó a la evolución demográfica. De conformidad
con las propuestas lanzadas por el propio PE en una resolución
sobre el sistema de reparto del número de sus diputados, el
número de diputados al Parlamento elegidos en junio de 1994
pasó de 518 a 567. Tras la cuarta ampliación de la Unión, el
número total de diputados al PE ha pasado a 626: para los
nuevos Estados miembros, se ha respetado el sistema de
reparto propuesto en la resolución a la que se ha hecho
referencia.
La conferencia intergubernamental de Niza propuso una
nueva distribución de escaños en el Parlamento Europeo, que
se aplicó a las elecciones europeas de 2004. El número
máximo de diputados (previamente fijado en 700) se elevó
hasta 732. El número de escaños asignados a los 15 antiguos
Estados miembros se redujo en 91 (de 626 a 535). Los 197
restantes se distribuyeron entre los Estados miembros
antiguos y nuevos por prorrateo.
19/2/09 08:00:13
 El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea

Con la adhesión de Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007, Tratado de Luxemburgo, firmado el 22 de abril de 1970.
el número de escaños del Parlamento Europeo se elevó El 22 de julio de 1975 se firmó en Bruselas un segundo Tratado
provisionalmente a 785 para acomodar a los diputados de relativo a esta misma cuestión, por el que se reforzaban las
estos países. Después de las elecciones de 2009, el número de competencias del PE (1.1.2).
escaños se reducirá a 736. No obstante, el Tratado de Lisboa El Acta Única fortaleció el papel del PE en algunos ámbitos
propone un número máximo de 751 diputados. legislativos (procedimiento de cooperación) y sometido a su
Desde el 1 de enero de 2007, el Parlamento Europeo tiene la dictamen conforme los tratados de adhesión y de asociación.
siguiente composición: El Tratado de Maastricht, al introducir el procedimiento de
codecisión para determinados ámbitos legislativos y ampliar el
Bélgica 24 procedimiento de cooperación a otros, señaló el inicio de la
Bulgaria 18 evolución del PE hacia un papel de verdadero colegislador. Al
República Checa 24 concederle el poder de aprobar la composición definitiva de la
Dinamarca 14 Comisión, ha dado un paso importante para el fortalecimiento
Alemania 99 de su control político sobre el Ejecutivo europeo.
Estonia 6 Mediante la ampliación del procedimiento de codecisión a la
Irlanda 13 mayor parte de los ámbitos legislativos y la reforma de dicho
Grecia 24 procedimiento, el Tratado de Amsterdam ha confirmado el
cometido del PE como órgano colegislador en pie de igualdad
España 54
con el Consejo. Al someter a su aprobación previa el
Francia 78 nombramiento del Presidente de la Comisión (tras su
Italia 78 designación por los Estados miembros), refuerza todavía más
Chipre 6 su control sobre el Ejecutivo.
Letonia 9 El Tratado de Niza amplió el alcance del procedimiento de
Lituania 13 codecisión en siete disposiciones del Tratado CE: medidas de
Luxemburgo 6 apoyo a las acciones de los Estados miembros contra la
Hungría 24 discriminación (artículo 13 del Tratado CE); determinadas
Malta 5 medidas de emisión de visados [artículo 62, apartado 2, letra
Países Bajos 27 b), incisos ii) y iv), del Tratado CE]; medidas de asilo y sobre
determinados aspectos del trato a los refugiados (artículo 63
Austria 18
del Tratado CE); medidas en el ámbito de la cooperación
Polonia 54 judicial en cuestiones civiles (artículos 65 del Tratado CE);
Portugal 24 medidas de apoyo en el ámbito industrial (artículo 157 del
Rumanía 35 Tratado CE); acciones en los ámbitos de la economía y la
Eslovenia 7 cohesión social (artículo 159 del Tratado CE); y reglamentos de
Eslovaquia 14 los partidos políticos a escala europea, en particular en lo
relativo a su financiación (artículos 191 del Tratado CE).
Finlandia 14
Suecia 19 El Tratado de Lisboa supone una ampliación adicional
Reino Unido 78 importante tanto de la aplicación de la mayoría cualificada en
el Consejo (empleando un nuevo principio) como de la
Total 785
aplicación del procedimiento de codecisión a unos 45 ámbitos
(mayoría absoluta: 393)
legislativos nuevos. Por tanto, la codecisión se convierte en el
procedimiento de toma de decisiones más ampliamente
Aumento gradual de competencias utilizado, cubriendo asuntos particularmente importantes,
La sustitución de las contribuciones financieras de los Estados como la política agrícola común y las políticas de seguridad
miembros por recursos propios de la Comunidad (1.5.1)
comportó una primera ampliación de las competencias del g Wilhelm LEHMANN
PE en materia presupuestaria, cuyo alcance se concretó en el Agosto de 2007

41

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 1.3.2. El Parlamento Europeo: atribuciones
La afirmación del papel institucional del Parlamento en la elaboración de las políticas europeas es resultado del ejercicio
de sus diferentes funciones. El respeto a los principios democráticos a escala europea queda asegurado gracias a su
participación en el proceso legislativo, a sus atribuciones presupuestarias y de control y a su derecho a intervenir ante el
Tribunal de Justicia europeo.
Fundamento jurídico
Artículos 189 a 201 del Tratado CE.
Objetivos
El Parlamento Europeo (PE), en cuanto institución
representativa de los ciudadanos europeos, constituye el
fundamento democrático de la Comunidad. Con miras a
asegurar la plena legitimidad democrática de la Comunidad, el
PE debe estar plenamente asociado al proceso legislativo
comunitario y ejercer en nombre de los ciudadanos el control
político sobre las otras instituciones de la Comunidad.
Competencias de carácter constitucional
y de ratificación
Desde el Acta Única Europea (AUE), la celebración de los
tratados de adhesión de nuevos Estados miembros y de los
tratados de asociación requieren el dictamen conforme del
Parlamento. En lo relativo a los demás tratados internacionales,
el procedimiento se aplica desde el AUE a los acuerdos que
tengan repercusiones presupuestarias importantes para la
Comunidad (en sustitución del procedimiento de
concertación instituido en 1975) y desde el Tratado de
Maastricht se introdujo también a los acuerdos que creen un
marco institucional específico o que impliquen la modificación
de un acto adoptado de conformidad con el procedimiento
de codecisión. Se someten asimismo al dictamen conforme
del Parlamento (desde el Tratado de Maastricht) los actos
relativos al procedimiento electoral y (desde el Tratado de
Amsterdam) el Consejo requiere asimismo su asenso para
declarar que existe un peligro claro de que un Estado miembro
cometa violación grave y persistente de principios
fundamentales de la Unión, antes de dirigir recomendaciones
e imponer sanciones a dicho Estado miembro. Por el contrario,
el Parlamento solo puede adoptar el estatuto del Diputado al
PE previo dictamen conforme del Consejo.
Participación en el proceso legislativo
El Parlamento Europeo participa en la elaboración de los actos
legislativos comunitarios en grados diversos en función del
fundamento jurídico pertinente para cada uno de estos actos.
Su papel ha evolucionado progresivamente desde una
participación exclusivamente consultiva a una codecisión en
pie de igualdad con el Consejo.
42
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A. Codecisión
Desde la entrada en vigor del Tratado de Niza, el
procedimiento simplificado de codecisión (artículo 251 del
Tratado CE) se aplica a 46 fundamentos jurídicos del Tratado
CE que permiten la adopción de actos legislativos (1.3.1).
Podemos considerarlo por lo tanto un procedimiento tipo en
el ámbito legislativo. En principio, este procedimiento equipara
al Parlamento con el Consejo: en caso de acuerdo entre ambas
instituciones, el acto se adopta en la primera lectura; en caso
de desacuerdo, la adopción del acto solo es posible si se llega
a una conciliación.
B. Consulta
El procedimiento de consulta sigue aplicándose a la
agricultura, a la fiscalidad, a la competencia, a la aproximación
de las legislaciones no vinculadas al mercado interior, a los
aspectos de la política social y del medio ambiente (que
requieren unanimidad) y a ciertos asuntos vinculados al
espacio de libertad, seguridad y justicia, así como a la
adopción de principios y normas generales en materia de
«comitología». Este procedimiento se aplica asimismo a un
nuevo instrumento denominado «decisión marco», creado por
el Tratado de Amsterdam en el marco del tercer pilar [artículo
34, apartado 2, letra b), del Tratado UE] con miras a la
aproximación de las disposiciones legislativas.
C. Cooperación
El procedimiento de cooperación (artículo 252 del Tratado CE)
fue introducido por el AUE y el Tratado de Maastricht lo amplió
a la mayoría de los asuntos legislativos en los que el Consejo
decide por mayoría. Este procedimiento obliga al Consejo a
tomar en consideración en la segunda lectura las enmiendas
parlamentarias aprobadas por mayoría absoluta, en tanto las
haya aceptado la Comisión, y significó el inicio de las
verdaderas competencias legislativas del Parlamento. Su
importancia ha quedado disminuida por la generalización del
procedimiento de codecisión que ha llevado a cabo el Tratado
de Amsterdam. Solo subsiste en cuatro disposiciones sobre
política económica y monetaria (artículos 98 y siguientes).
D. Dictamen conforme
Desde el Tratado de Maastricht, el procedimiento de dictamen
conforme se aplica a algunos ámbitos legislativos en los que el
Consejo decide por unanimidad, reducidos desde el Tratado
de Amsterdam a los Fondos Estructurales y del Fondo de
Cohesión (artículo 161 del Tratado CE).
19/2/09 08:00:13

E. Derecho de iniciativa
El Tratado de Maastricht ha concedido asimismo al PE un
derecho de iniciativa legislativa que se limita a la facultad de
solicitar a la Comisión que presente una propuesta.
Competencias presupuestarias (1.4.3)
El PE es una de las dos ramas de la autoridad presupuestaria y
tiene la última palabra en lo relativo a los gastos no
obligatorios (artículo 272 del Tratado CE).
Participa en el proceso presupuestario desde la fase de
preparación, en particular, en lo relativo a las orientaciones
generales y a la naturaleza de los gastos (artículos 269 y
siguientes del Tratado CE).
Durante el debate del presupuesto, tiene la facultad de
proponer enmiendas a los gastos no obligatorios, pero
únicamente propuestas de modificación a los gastos
obligatorios (artículo 272 del Tratado CE).
Aprueba definitivamente el presupuesto y controla su
ejecución (artículos 272, 275 y 276 del Tratado CE).
Examina el informe general anual (artículo 200 del Tratado CE).
Aprueba la gestión en la ejecución del presupuesto (artículo
276 del Tratado CE).
El Tratado de Lisboa elimina la distinción entre gastos
obligatorios y no obligatorios, con lo que el Parlamento se
sitúa al mismo nivel que el Consejo en lo que respecta al
procedimiento presupuestario anual.
Competencias de control del ejecutivo
El PE dispone de varias competencias de control.
A. Investidura de la Comisión
Desde 1981, el Parlamento había adoptado la costumbre de
«investir» informalmente a la Comisión pronunciándose sobre
su programa. El Tratado de Maastricht (1992) fue el que
subordinó el nombramiento por los Estados miembros del
Presidente y los miembros de la Comisión, colegiadamente, a
su aprobación previa. El Tratado de Amsterdam ha ido más
lejos al someter además a la aprobación del Parlamento la
designación del Presidente de la Comisión, con carácter previo
a la de los demás miembros de la Comisión. Según el Tratado
de Lisboa, el candidato a la presidencia de la Comisión deberá
ser elegido de acuerdo con los resultados de las elecciones
europeas.
B. La moción de censura
La moción de censura contra la Comisión (artículo 201 del
Tratado CE) existe desde el Tratado de Roma. Requiere ser
aprobada por una mayoría de dos tercios de los votos
emitidos, que representen, a su vez, la mayoría de los
miembros que componen la Asamblea. Obliga a la Comisión a
dimitir en bloque. Desde que existe, solo se han sometido a
votación ocho mociones de censura y ninguna ha sido
aprobada, pero el número de votos en favor de la censura se
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
ha ido incrementando en cada ocasión. Sin embargo, la última
(votación del miércoles 8 de junio de 2005) consiguió
únicamente 35 votos a favor, frente a 589 en contra y 35
abstenciones.
C. Preguntas parlamentarias
Incluyen las preguntas escritas y orales con o sin debate
(artículo 197 del Tratado CE), así como las formuladas en el
turno de preguntas. La Comisión y el Consejo están obligados
a responderlas.
D. Comisiones de investigación
El PE tiene la facultad de crear una comisión temporal de
investigación con el fin de controlar las alegaciones de
infracción o de mala aplicación del Derecho comunitario
(artículo 193 del Tratado CE).
E. Control en materia de política exterior, de seguridad
común y de cooperación policial y judicial
En estos ámbitos, el PE tiene derecho a ser informado
regularmente y puede dirigir preguntas al Consejo o formular
recomendaciones. Se le consulta sobre los aspectos
principales y las opciones básicas de la política exterior y de
seguridad común (PESC) y sobre las medidas contempladas a
excepción de las posiciones comunes en materia de
cooperación política y judicial (artículo 21 y 39 del Tratado UE).
La aplicación del Acuerdo interinstitucional sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión financiera (2006/C 139/01) ha
contribuido a la mejora de los procedimientos de consulta de
la PESC en lo que respecta a los aspectos financieros de esta.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, casi todos los
aspectos en materia de cooperación policial y judicial, así
como otras políticas de los ámbitos de la libertad, la justicia y
la seguridad, se verán sujetos al procedimiento legislativo
general (codecisión). En lo que respecta a la política exterior, la
creación del nuevo Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad aumentará la
influencia del Parlamento, ya que este representante ocupará
al mismo tiempo la Vicepresidencia de la Comisión.
Recursos ante el Tribunal de Justicia
El PE puede interponer recursos ante el Tribunal de Justicia
europeo en caso de infracción del Tratado por otra institución.
Dispone de un derecho de intervención, es decir, puede
alinearse con una de las partes en un asunto determinado. El
PE ejerció este derecho en el asunto Isoglucosa (asuntos 138 y
139/79, de 29 de octubre de 1980). En su sentencia, el Tribunal
anuló un reglamento del Consejo por infracción de la
obligación de consultar al Parlamento.
En el marco del recurso por omisión (artículo 232 del Tratado
CE), el PE puede interponer un recurso contra una institución
ante el Tribunal de Justicia por infracción del Tratado, como
ocurrió en el asunto 13/83 en el cual el Consejo fue
condenado por no haber adoptado medidas en relación con
la política común de transportes (4.6.1).
43
19/2/09 08:00:14
 Con arreglo al Tratado de Amsterdam, el PE puede interponer
un recurso de anulación cuando se trata de proteger sus
prerrogativas. El Tratado de Niza modificó el artículo 230 del
TCE: el Parlamento no tiene que demostrar un interés
particular y, por ende, está facultado para incoar
procedimientos del mismo modo que el Consejo, la Comisión
y los Estados miembros. Puede ser parte demandada en caso
de recurso contra un acto adoptado según el procedimiento
de codecisión o cuando uno de sus actos esté destinado a
producir efectos jurídicos frente a terceros. El artículo 230 del
Tratado CE confirma las sentencias del Tribunal en los asuntos
320/81, 294/83 y 70/88.
Por último, el Parlamento puede solicitar un dictamen previo
del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo
1.3.3. El Parlamento Europeo: organización
y funcionamiento
La organización y el funcionamiento del Parlamento Europeo se rigen por su Reglamento. Los órganos dirigentes, las
comisiones y delegaciones parlamentarias y los grupos políticos guían las actividades del Parlamento. Generalmente, su
composición cambia tras las revisiones de los Tratados y las ampliaciones.
Fundamento jurídico
— Artículos 189-201 del Tratado CE.
— Reglamento del Parlamento Europeo (PE).
Composición
En la actualidad, lo integran 785 diputados, repartidos de la
forma siguiente: Alemania, 99; Francia, Italia y Reino Unido, 78;
España y Polonia, 54; Rumanía, 35; Países Bajos, 27; Bélgica,
Grecia, Hungría, Portugal y República Checa, 24; Suecia, 19;
Austria y Bulgaria, 18; Dinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14;
Irlanda y Lituania, 13; Letonia, 9; Eslovenia, 7; Chipre, Estonia y
Luxemburgo, 6; Malta, 5.
Organización
A. Los órganos dirigentes
Son la Mesa (el Presidente y los catorce Vicepresidentes), la
Conferencia de Presidentes (el Presidente y los presidentes de
los grupos políticos), los seis Cuestores (cinco a partir de julio
de 2009), encargados de los asuntos económicos y
administrativos que afecten directamente a los diputados, la
Conferencia de Presidentes de Comisión y la Conferencia de
Presidentes de Delegación. La duración del mandato del
Presidente, de los Vicepresidentes y de los Cuestores es de dos
años y medio.
44
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con el Tratado (artículo 300 del TCE, modificado por el Tratado
de Niza).
Peticiones
Los ciudadanos de la Unión ejercen su derecho de petición
ante el PE (artículo 194 del TCE) (2.5).
Nombramiento del Defensor del Pueblo Europeo
El PE nombra al Defensor del Pueblo Europeo (artículo 195 del
Tratado CE) (1.3.14).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
B. Las comisiones y delegaciones parlamentarias
Los diputados están asignados a 20 comisiones, 2 subcomisiones,
delegaciones interparlamentarias y delegaciones ante comisiones
parlamentarias. Hay también una Asamblea Paritaria constituida
en el marco del Acuerdo entre los Estados de África, el Caribe
y el Pacífico (ACP) y la Unión Europea (UE).
Cada comisión y delegación elige su propia «mesa»,
constituida por un presidente y cuatro (tres a partir de julio de
2009) vicepresidentes.
C. Los grupos políticos
Los miembros no se organizan por delegaciones nacionales,
sino en grupos transnacionales de acuerdo con sus afinidades
políticas. Según el Reglamento, un grupo político debe estar
formado por diputados elegidos en al menos un quinto de los
Estados miembros. Después de la adhesión de Bulgaria y
Rumanía, el número mínimo de diputados necesario para
formar un grupo político es de 20, procedentes de al menos
6 Estados miembros (artículo 29). A partir de las elecciones de
2009, este límite subirá a 25 diputados del Parlamento Europeo
de, como mínimo, 7 Estados miembros. Los grupos políticos
celebran regularmente reuniones durante la semana que
precede al período parcial de sesiones o durante este, así
como jornadas de estudio en el curso de las cuales deciden los
grandes principios de su acción comunitaria. Varias
agrupaciones políticas han constituido partidos políticos que
19/2/09 08:00:14
 El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea

actúan a escala europea, como el Partido Popular Europeo, el
Partido de los Socialistas Europeos, el Partido de los Verdes
Europeos y el Partido Europeo de los Liberales Demócratas y
Reformistas. Trabajan en estrecha cooperación con los
correspondientes grupos políticos del Parlamento.
D. Los partidos políticos europeos
La vocación de los partidos políticos europeos de contribuir a
la formación de una conciencia europea y a la expresión de la
voluntad política de los ciudadanos de la Unión ha sido
consagrada por el artículo 191 del Tratado CE, introducido por
el Tratado de Maastricht. El PE preconiza la creación de un
entorno que sea favorable a su desarrollo posterior, incluida la
adopción de algunas disposiciones de legislación marco. El
Tratado de Niza completó el artículo 191 con un fundamento
jurídico que permitió la adopción por el procedimiento de
codecisión de un estatuto para los partidos políticos de escala
europea, y en particular de sus reglas de financiación. Desde la
entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 2004/2003 en 2004 se
han fundado varios partidos políticos nuevos, que elevan el
número total a diez.
Funcionamiento
En el marco definido por el Tratado, el Parlamento organiza sus
trabajos de forma autónoma. Establece su reglamento interno
por mayoría de los miembros que lo componen (artículo 199
del Tratado CE). Salvo disposiciones en contrario de los
Tratados, el Parlamento Europeo decide por mayoría absoluta

Composición del Parlamento Europeo por grupos y por Estado Miembro

PPE-DE PSE ALDE UEN Verts/ALE GUE/NGL I/D NI
Bélgica 6 7 6 2 3 24
Bulgaria 5 5 5 3 18
República Checa 14 2 6 1 1 24
Dinamarca 1 5 4 1 1 1 1 14
Alemania 49 23 7 13 7 99
Estonia 1 3 2 6
Irlanda 5 1 1 4 1 1 13
Grecia 11 8 4 1 24
España 24 24 2 3 1 54
Francia 17 31 11 6 3 3 7 78
Italia 24 15 14 13 2 7 3 78
Chipre 3 1 2 6
Letonia 3 1 4 1 9
Lituania 2 2 7 2 13
Luxemburgo 3 1 1 1 6
Hungría 13 9 2 24
Malta 2 3 5
Países Bajos 7 7 5 4 2 2 27
Austria 6 7 1 2 2 18
Polonia 15 9 5 20 3 2 54
Portugal 9 12 3 24
Rumanía 15 10 6 4 35
Eslovenia 4 1 2 7
Eslovaquia 8 3 3 14
Finlandia 4 3 5 1 1 14
Suecia 6 5 3 1 2 2 19
Reino Unido 28 19 11 5 1 10 4 78
Total 285 215 102 44 42 41 24 32 785

PPE-DE: Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) y de los
Demócratas Europeos
PSE: Grupo Socialista en el Parlamento Europeo
ALDE: Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa
UEN: Grupo Unión por la Europa de las Naciones
Verts/ALE: Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea
GUE/NGL: Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica
I/D: Grupo Independencia/Democracia
NI: No inscritos

45

BAAA08001ESC_cap01-02.indd 45 19/2/09 08:00:14

 de los votos emitidos (artículo 198). Decide el orden del día del
período parcial de sesiones que se dedica principalmente a la
aprobación de informes (elaborados por las comisiones
parlamentarias), las preguntas a la Comisión y al Consejo, los
debates de urgencia y las declaraciones de la presidencia. Las
sesiones plenarias son públicas.
Sede y lugares de trabajo
Desde el 7 de julio de 1981, el PE aprobó numerosas
resoluciones relativas a su sede en las que pedía a los
Gobiernos de los Estados miembros que respetaran la
obligación prevista en los Tratados y fijaran una sede única
para las instituciones. Ante la falta de respuesta de los Estados
miembros, el PE adoptó una serie de decisiones en cuanto a su
organización y sus lugares de trabajo (Luxemburgo,
Estrasburgo, Bruselas).
Con ocasión del Consejo Europeo de Edimburgo de los días
11 y 12 de diciembre de 1992, los Gobiernos de los Estados
miembros llegaron a un acuerdo sobre las sedes de las
instituciones, en virtud del cual:
— el PE tiene su sede en Estrasburgo, donde se celebran los
doce períodos parciales de sesiones mensuales, incluida la
sesión presupuestaria;
1.3.4. El Parlamento Europeo: modalidades de elección
Las modalidades de elección en el Parlamento Europeo se rigen por la legislación europea, que define normas comunes
para todos los Estados miembros, como las relacionadas con las incompatibilidades y con la introducción del principio de
la representación proporcional, y por disposiciones nacionales concretas, que varían en función del Estado.
Fundamento jurídico
Artículo 190, apartados 1 y 2, del Tratado CE.
Normas comunes
A. Principios
A pesar de la decisión de que el Parlamento Europeo (PE)
estuviera compuesto primeramente por miembros designados
por los parlamentos nacionales, los Tratados iniciales habían
previsto que, posteriormente, sería elegido por sufragio directo
sobre la base de un proyecto elaborado por la propia
Asamblea. En 1976, el Consejo decidió aplicar esta disposición
mediante el Acta de 20 de septiembre, que se ha incorporado
al Tratado CE (artículo 190, apartado 1).
En 1992, el Tratado de Maastricht incorporó una disposición al
Tratado CE (artículo 190, apartado 4) con arreglo a la cual la
elección debe realizarse de acuerdo con un procedimiento
uniforme en todos los Estados miembros y que el Parlamento
elaborará un proyecto al respecto que el Consejo establecerá
46
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— los períodos parciales de sesiones adicionales se celebran
en Bruselas;
— las comisiones parlamentarias se reúnen en Bruselas;
— la Secretaría General y sus servicios siguen instalados en
Luxemburgo.
Esta decisión suscitó críticas por parte del PE. No obstante, el
Tribunal de Justicia (sentencia de 1 de octubre de 1997, asunto
C-345/95) confirmó que la decisión fijaba la sede del
Parlamento de conformidad con el artículo 289 del Tratado CE.
El contenido de la decisión se ha incluido en el Tratado de
Amsterdam en forma de un Protocolo anejo a los Tratados
comunitarios, decisión que el Parlamento ha deplorado.
El calendario de los períodos parciales de sesiones lo fija cada
año el Parlamento a propuesta de la Conferencia de
Presidentes. Por lo general, el PE celebra doce períodos
parciales de cuatro días en Estrasburgo y seis de dos días en
Bruselas. El 18 de diciembre de 2006, el PE celebró por vez
primera una sesión plenaria complementaria en Bruselas,
inmediatamente después del Consejo Europeo de 15-16 de
diciembre de 2006. En el futuro se mantendrá esta práctica.
g Wilhelm LEHMANN
Enero de 2008
por unanimidad. Sin embargo, el Consejo no consiguió alcanzar
un acuerdo sobre un procedimiento uniforme, a pesar de los
distintos proyectos que el Parlamento había ido presentando.
Para salir de este estancamiento, el Tratado de Amsterdam
introdujo la posibilidad de que, a falta de un procedimiento
uniforme, se establecieran unos «principios comunes», con
vistas a reforzar la legitimidad democrática del PE y el
sentimiento de ciudadanía de la Unión Europea. Así, la
Decisión 2002/772/CE, Euratom del Consejo de 25 de junio de
2002 y de 23 de septiembre de 2002, modificó el acto de 1976.
Esta decisión incluyó los principios de la representación
proporcional y la incompatibilidad entre los mandatos
nacionales y europeos.
B. Aplicación: las disposiciones comunes en vigor
1. Derecho de sufragio activo y pasivo de los no
nacionales
El artículo 19 del Tratado CE dispone que «todo ciudadano
de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea
19/2/09 08:00:14

nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las
elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en
el que resida». Las modalidades para el ejercicio de este
derecho se adoptaron el 6 de diciembre de 1993 en la
Directiva 93/109/CE.
2. Sistema electoral
Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por
votación de listas o mediante voto único transferible, de tipo
proporcional (Decisión 2002/772/CE, Euratom del Consejo).
3. Incompatibilidades
La condición de diputado al Parlamento Europeo será
incompatible con la de miembro de la Comisión, juez,
abogado general o secretario del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europea, miembro del Tribunal de Cuentas, del
Comité Económico y Social Europeo, de comités u otros
organismos establecidos de conformidad con los Tratados
comunitarios para la gestión de los fondos comunitarios o el
desempeño de una tarea permanente y directa de gestión
administrativa, miembro del consejo de administración, del
comité de dirección o del personal del Banco Europeo de
Inversiones, así como de funcionario o agente en activo de las
instituciones de las Comunidades Europeas o de los
organismos especializados pertenecientes a las mismas.
La Decisión del Consejo de 2002 añadió otras
incompatibilidades: miembro del Tribunal de Primera Instancia,
miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo,
Defensor del Pueblo Europeo y, por supuesto, parlamentario
nacional.
Modalidades sujetas a la legislación nacional
Además de estas normas comunes, las modalidades
electorales se rigen por disposiciones nacionales que, a veces,
varían mucho unas de otras.
A. Sistema electoral
De conformidad con la Decisión del Consejo de 2002, todos
los Estados miembros deben aplicar actualmente un sistema
basado en la representación proporcional. Las listas que no
han obtenido, por ejemplo, el 5 % de los votos en Alemania y
en Francia, o el 4 % de los votos en Austria y en Suecia, quedan
excluidas del reparto de escaños. Hasta las elecciones de 1994,
el Reino Unido había aplicado el sistema de escrutinio
mayoritario (aunque en Irlanda del Norte se aplicaba asimismo
el sistema de representación proporcional). La mayoría de los
nuevos Estados miembros más grandes aplican el umbral del
5 % o del 4 %.
B. División en circunscripciones electorales
Hasta 2003, en once Estados miembros (Alemania, Austria,
Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Luxemburgo,
Países Bajos, Portugal y Suecia) la totalidad del territorio
nacional constituía una circunscripción electoral única.
En cuatro Estados miembros (Bélgica, Irlanda, Italia y el Reino
Unido), el territorio nacional estaba dividido en varias
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
circunscripciones electorales. La mayoría de los nuevos
Estados miembros ha introducido circunscripciones únicas
(por ejemplo, la República Checa y Hungría). Polonia cuenta
con trece circunscripciones regionales.
A raíz de la Decisión del Consejo de 2002, algunas de las
legislaciones nacionales de los antiguos Estados miembros se
han modificado o se encuentran inmersas en un proceso de
reforma. Francia ha abandonado la circunscripción nacional
única y ha creado ocho grandes circunscripciones regionales:
Noroeste, Oeste, Este, Sudoeste, Sudeste, Macizo Central, Isla
de Francia y Ultramar. En Alemania, aunque la legislación
electoral no será objeto de modificación, se ofrece la
posibilidad a los partidos de presentar listas de candidatos
tanto de los estados federados como a escala nacional. Del
mismo modo, en Finlandia los partidos tienen la posibilidad de
presentar sus listas a escala nacional o por circunscripción.
C. Derecho de sufragio
1. Voto en el país de acogida de los no nacionales
En todos los Estados miembros, la mayoría de edad a efectos
electorales es de 18 años, excepto Austria (16). Todo ciudadano
de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea
nacional tiene (artículo 19 Tratado CE) derecho de sufragio en
las elecciones al PE en ese país, en las mismas condiciones que
los nacionales del mismo. Sin embargo, los regímenes
electorales de los Estados miembros difieren todavía mucho
sobre el concepto de residencia.
Algunos países exigen que los votantes tengan su domicilio o
su residencia habitual en el territorio electoral (Finlandia y
Francia), otros que se resida en él de forma habitual (Alemania,
Luxemburgo, Bélgica, Grecia, España, Portugal e Italia), y los
hay que requieren la inscripción en el registro de la población
(Austria, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, los Países Bajos y
Suecia).
Por otra parte, para poder ejercer el derecho de sufragio en
Luxemburgo, los nacionales comunitarios tienen que justificar
un período mínimo de residencia. La duración de tal período
se redujo, no obstante, con la entrada en vigor de la nueva Ley
electoral el 18 de febrero de 2003. Desde entonces, el período
obligatorio de residencia en el territorio de Luxemburgo ha
sido de cinco años, aunque tal período no se aplica a los
votantes comunitarios que no tienen derecho de voto en este
Estado porque residen fuera de su Estado miembro de origen
o debido a la duración del período de tal residencia.
2. Voto en el país de origen de los nacionales no
residentes
En el Reino Unido, los ciudadanos con residencia en el
extranjero solo tienen derecho de sufragio si son funcionarios
o miembros de las Fuerzas Armadas o han abandonado el país
hace menos de cinco años, siempre que lo hayan declarado a
las autoridades competentes. Austria, Dinamarca, Portugal y
los Países Bajos solo conceden el derecho de sufragio a
aquellos de sus nacionales que residan en un Estado miembro
de la Unión. Suecia, Bélgica, Francia, España, Grecia e Italia
47
19/2/09 08:00:14
 conceden el derecho de sufragio a sus nacionales, sea cual sea
su país de residencia. Alemania concede el derecho de
sufragio a los ciudadanos que residan en otro país desde hace
menos de diez años. En Irlanda y Hungría, el derecho de
sufragio se reserva a los ciudadanos de la Unión Europea que
residen en el territorio nacional.
D. Derecho de sufragio pasivo
Aparte la exigencia de nacionalidad de un Estado de la Unión,
común a todos los Estados miembros, las condiciones de
derecho de sufragio pasivo varían de un Estado miembro a
otro.
1. Edad mínima
La edad mínima es: 18 años en Austria, Finlandia, Suecia,
Dinamarca, Alemania, España, Países Bajos, Luxemburgo,
Portugal y la mayoría de los nuevos Estados miembros; 21 en
Bélgica, Grecia, la República Checa, Irlanda, Lituania, Polonia,
Eslovaquia y Reino Unido; 23 en Francia y 25 en Italia.
2. Residencia
En Luxemburgo, desde la adopción de la nueva Ley electoral
de 18 de febrero de 2003, se exige un período de residencia de
cinco años (anteriormente se exigían diez años) para que un
nacional comunitario pueda ser candidato a las elecciones
europeas. Además, una lista no puede estar integrada
mayoritariamente por candidatos que no posean la
nacionalidad luxemburguesa.
E. Modalidades de candidatura
En varios Estados miembros (Alemania, la República Checa,
Dinamarca, Estonia, Grecia, Países Bajos y Suecia), únicamente
pueden presentar candidaturas los partidos u organizaciones
asimilables a partidos. En los demás Estados, basta con recoger
un determinado número de firmas o de electores para poder
presentar una candidatura; en algunos casos (Irlanda, Países
Bajos y el Reino Unido), se exige el depósito de una fianza. Los
candidatos pueden presentarse individualmente en Irlanda y
en Italia siempre que reúnan un determinado número de
firmas.
F. Fecha de las elecciones
De conformidad con las tradiciones nacionales, la votación se
celebra:
— en jueves en Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos y el Reino
Unido,
— en domingo en todos los demás países.
Las últimas elecciones se celebraron el 10 y el 13 de junio de
2004. Las próximas elecciones se celebrarán el 4 y el 7 de junio
de 2009.
G. Libertad del elector en lo relativo al orden de los
candidatos en las listas
En varios Estados miembros (Alemania, España, Francia, Grecia
y Portugal), los electores no pueden modificar el orden de los
candidatos en la lista. En otros (Austria, Bélgica, Dinamarca,
Finlandia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia), es posible
48
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modificar el orden de los candidatos dentro de la lista
mediante votos preferenciales. En Luxemburgo se puede votar
además a candidatos que pertenecen a listas diferentes. En
Suecia, los electores pueden además añadir o suprimir
nombres de las listas. En Irlanda, Malta y Reino Unido no hay
listas.
H. Escrutinio de los votos
La mayoría de los Estados miembros emplean el método
d’Hondt para la adjudicación de escaños. Alemania aplica el
sistema Hare-Niemeyer y Luxemburgo una variante del
método d’Hondt llamada «Hagenbach-Bischoff». En Italia, los
escaños se adjudican según el método de los cocientes
electorales completos y de los mayores restos; en Irlanda,
según el sistema de escrutinio uninominal preferente con
traspaso de votos; en Grecia, según el llamado sistema
reforzado de representación proporcional, el «Enishimeni
Analogiki»; y en Suecia, según el método Sainte-Laguë
modificado (método de los números impares en que el
máximo común divisor se reduce a 1,4).
I. Verificación del escrutinio/Normas de la campaña
electoral
La verificación del escrutinio por el Parlamento está prevista
en Dinamarca, Alemania y Luxemburgo. La verificación por
una instancia jurisdiccional está prevista en Austria, Bélgica,
Finlandia, Francia, Italia, Irlanda y el Reino Unido, así como en
Alemania, añadida a la verificación parlamentaria. En España, la
verificación la realiza la Junta Electoral Central. En Portugal y en
Suecia, se encarga de este cometido una comisión de
verificación.
A diferencia de las elecciones nacionales, no existen normas
particulares sobre las campañas electorales. Durante mucho
tiempo, los partidos políticos europeos no obtenían ninguna
subvención directa para sus campañas electorales. Sin
embargo, recientemente se creó un sistema de financiación de
los partidos políticos europeos [Reglamento (CE)
n° 2004/2003], que permite asimismo la creación de
fundaciones políticas en el ámbito europeo.
J. Atribución de los escaños que resulten vacantes en el
curso de una legislatura
En varios Estados miembros (Austria, Dinamarca, Finlandia,
Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal), los escaños
que resulten vacantes (como consecuencia de una renuncia,
llamada abierta) se atribuyen a los primeros candidatos no
elegidos de las listas (en su caso, tras permuta en función de
los votos conseguidos por los distintos candidatos). En Bélgica,
Irlanda, Alemania y Suecia, los escaños vacantes se atribuyen a
los suplentes. En España y Alemania, en caso de ausencia de
suplentes, se tiene en cuenta el orden de los candidatos en las
listas. En el Reino Unido, se organizan elecciones parciales. En
Grecia, los escaños vacantes se atribuyen a los suplentes de la
misma lista; si no existe un número de candidatos suficiente
en la lista, se celebran elecciones parciales. El Parlamento
Europeo prepara actualmente una resolución sobre la
19/2/09 08:00:14

modificación de las disposiciones de su Reglamento interno
aplicables a los diputados europeos en caso de permiso de
maternidad o paternidad, tomando en consideración la
legislación nacional en materia de adjudicación de escaños.
Papel del Parlamento Europeo
Desde los años sesenta, el PE se ha pronunciado reiteradas
veces sobre cuestiones relativas al Derecho electoral y ha
sometido propuestas de conformidad con el artículo 138 del
Tratado CE. El Parlamento Europeo aprobó tres resoluciones en
1991, 1992 y 1993, con miras al establecimiento de un
procedimiento electoral uniforme. El Consejo no consideró
estas tres resoluciones como un proyecto en el sentido de lo
dispuesto en el artículo 138 del Tratado CE y, en cualquier caso,
únicamente adoptó la propuesta relativa al reparto de los
escaños entre los Estados miembros.
El artículo 190 del Tratado CE, modificado por el Tratado de
Amsterdam, dispone la elaboración, por parte del Parlamento
Europeo, de un proyecto con vistas a posibilitar las elecciones
según un procedimiento uniforme en todos los Estados
1.3.5. El Parlamento Europeo: relaciones con los
Parlamentos nacionales
El avance de la integración europea ha modificado el papel de los parlamentos nacionales. Se han creado diversos
instrumentos de cooperación entre el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, que establecen un control
democrático efectivo de la legislación europea a todos los niveles.
Objetivos
A. Justificación de la cooperación
Al transferir a instituciones comunes que disponen de un
poder de decisión competencias que hasta entonces eran
propias de los Estados, la construcción europea conlleva una
disminución del papel de los parlamentos nacionales tanto en
su papel de órganos legisladores y autoridad presupuestaria
como en su papel de controladores del ejecutivo. La
transferencia de competencias del nivel nacional al nivel
europeo se ha realizado esencialmente en beneficio del
Consejo y el Parlamento Europeo no ha recibido los poderes
que le hubieran permitido desempeñar la función plena de un
parlamento en materia comunitaria. Así pues, se ha creado un
«déficit democrático» estructural.
El Parlamento Europeo (PE) y los parlamentos nacionales no
pueden por menos de rechazarlo y tratar conjuntamente de
reducirlo:
— Los parlamentos nacionales son sensibles a esta pérdida de
influencia y han visto en un mayor control nacional de la
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
miembros o conforme a unos principios comunes a todos los
Estados miembros. En 1997, la Comisión de Asuntos
Institucionales del Parlamento Europeo decidió elaborar un
informe que dio lugar a una resolución sobre una propuesta
de procedimiento electoral uniforme. La Decisión del Consejo
de 25 de junio de 2002 recoge en líneas generales la
propuesta del PE, pero no recoge la propuesta de creación de
una circunscripción única europea para la elección del 10 % de
los escaños.
El hecho de que hasta ahora no exista un auténtico
procedimiento electoral uniforme para las elecciones al PE
ilustra la dificultad de conciliar diferentes tradiciones
nacionales. El Tratado de Amsterdam ofrece la posibilidad de
adoptar principios comunes, lo que ha permitido, hasta cierto
punto, superar las dificultades existentes. El Tratado de Lisboa
establece el fundamento jurídico necesario para la aprobación
de un procedimiento uniforme, que requiere el
consentimiento del Parlamento Europeo.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
actividad europea de sus gobiernos y en el acercamiento al
Parlamento Europeo un medio de recuperar parte de la
influencia perdida y de asegurar conjuntamente el control
democrático de la construcción europea.
— Por su parte, el PE ha considerado generalmente que el
mantenimiento de relaciones sustanciales con los
parlamentos nacionales contribuiría a reforzar su
legitimidad y a acercar Europa a los ciudadanos.
B. La evolución del contexto de la cooperación
La disminución del papel de los parlamentos nacionales ha
continuado con el progreso de la integración europea:
refuerzo de las competencias fiscales y presupuestarias
comunitarias en 1970 y 1975, ampliación de las votaciones por
mayoría en el Consejo y de los poderes legislativos del PE tras
el Acta Única en 1987 y el Tratado de Maastricht en 1993,
inclusión en este Tratado de la política exterior y de seguridad
común (PESC) y de la cooperación en los ámbitos de la justicia
y los asuntos de interior, nuevo incremento de las
49
19/2/09 08:00:14
 competencias del PE a partir del Tratado de Amsterdam de
octubre de 1997.
Hasta 1979, el PE y los parlamentos nacionales mantenían
vínculos orgánicos ya que los diputados europeos eran
designados entre los diputados de los parlamentos nacionales.
La elección del PE por sufragio universal directo rompió estos
vínculos. Durante una decena de años no ha habido
prácticamente ninguna relación. La necesidad de volver a
establecer una relación se hizo sentir a partir de 1989: se
establecieron contactos y se buscaron instrumentos
susceptibles de reemplazar los vínculos orgánicos anteriores. El
Tratado de Maastricht contribuyó a este respecto con dos
«declaraciones» (nº 13 y 14) que prevén en particular:
— el respeto del papel de los parlamentos nacionales en el
funcionamiento de la Unión Europea (deben ser
informados por sus gobiernos respectivos de las
propuestas legislativas comunitarias «con antelación
suficiente» y, si fuera necesario, mantener conferencias
comunes;
— la cooperación Parlamento Europeo/parlamentos
nacionales (por intensificación de los contactos,
intercambio de información, organización de reuniones
regulares, eventualmente concesión de facilidades
recíprocas).
Recientemente, los parlamentos nacionales han adquirido un
determinado control sobre la acción comunitaria de sus
gobiernos, bien a raíz de reformas constitucionales o de
compromisos gubernamentales o bien en virtud de
modificaciones de sus propios métodos de funcionamiento.
Sus comisiones especializadas en asuntos europeos han
desempeñado un papel importante en esta evolución y en la
cooperación con el PE.
El Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales
anejo al Tratado de Amsterdam impulsa una mayor
participación de los parlamentos nacionales y prevé con este
fin una transmisión más rápida de los documentos de consulta
y de las propuestas legislativas de la Comisión, para que los
parlamentos nacionales puedan examinar estas propuestas
antes de que el Consejo adopte una decisión. La función de
los parlamentos nacionales se trata asimismo en una
Declaración aneja al Tratado de Niza (2000) y en la Declaración
del Consejo Europeo de Laeken (2001). Desempeñó asimismo
una importante función durante los debates de la Convención
sobre el futuro de Europa (1.1.4) y fue el tema de uno de los
once grupos de trabajo de la misma. Por último, la Convención
adoptó un Protocolo sobre la función de los parlamentos
nacionales en la Unión Europea que se adjuntó al Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa. En mayo de
2006, la Comisión Europea acordó transmitir, por cauces
electrónicos, todas las nuevas propuestas y los documentos de
consulta a los parlamentos nacionales.
El Tratado de Lisboa introduce un mecanismo nuevo para que
los parlamentos nacionales vigilen el cumplimiento del
principio de subsidiariedad en las nuevas propuestas
50
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legislativas. Establece la posibilidad de bloquear las nuevas
propuestas de la Comisión por una mayoría de los órganos
legislativos. Sin embargo, la decisión definitiva corresponde al
poder legislativo (Parlamento Europeo y Consejo de Ministros).
El Tratado también contiene nuevos artículos aclarando el
papel de los parlamentos nacionales en la configuración
institucional europea (artículos 10 y 12 del Tratado UE).
Realizaciones: los instrumentos de la cooperación
A. Conferencias de presidentes de asambleas
parlamentarias de la Unión Europea
Después de las reuniones organizadas en 1963 y 1973, estas
conferencias se instituyeron a partir de 1981. Estas
conferencias, que reúnen a los presidentes de los parlamentos
nacionales y al Presidente del PE se celebraban, en un
principio, cada dos años. Tales conferencias se preparan
mediante reuniones de los secretarios generales y tratan sobre
cuestiones concretas de cooperación entre los parlamentos
nacionales y el PE.
A lo largo de los últimos años, los presidentes se han reunido
con periodicidad anual. En fecha reciente, se han celebrado
importantes conferencias en Atenas, del 22 al 24 de mayo de
2003 (sobre la función de los parlamentos europeos en una
Europa ampliada) y en Lisboa, del 20 al 21 de junio de 2008
(sobre la UE más allá del Tratado de Lisboa).
Desde 1995, el PE mantiene estrechas relaciones con los
parlamentos de los países asociados y adherentes. Los
presidentes del Parlamento Europeo y de tales parlamentos
nacionales se han reunido en reiteradas ocasiones para debatir
las estrategias de adhesión y otros temas.
B. El CEIDP
La Gran Conferencia de Viena (1977) creó el Centro Europeo de
Investigación y Documentación Parlamentaria (CEIDP). El
Centro es una red de servicios de documentación y de
investigación que cooperan estrechamente para facilitar el
acceso a la información (incluidas las bases de datos
nacionales y comunitarias) y coordinar la investigación
evitando en particular las repeticiones inútiles. Centraliza y
difunde estudios y ha creado una página web destinada a
mejorar los intercambios de información. Su anuario facilita los
contactos entre los distintos servicios de investigación de las
asambleas miembro. El Centro lo dirigen conjuntamente el PE
y la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.
C. La Conferencia de los Parlamentos de la Comunidad
La idea de esta conferencia se concretó en Roma en 1990 con
el nombre de «Conferencia de los Parlamentos». Tal
conferencia versó sobre «el futuro de la Comunidad, las
implicaciones para la CE y los Estados miembros de las
propuestas relativas a la unión económica y monetaria y a la
unión política y, más concretamente, el papel de los
parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo», y reunió a
258 participantes (173 de los parlamentos nacionales y 85 del
PE). La iniciativa no ha tenido continuación hasta el momento.
19/2/09 08:00:15

D. Conferencia de los Órganos Especializados en los
Asuntos Comunitarios y Europeos de los Parlamentos
de la Unión Europea (COSAC)
Propuesta por el Presidente de la Asamblea Nacional francesa,
esta conferencia reúne cada seis meses desde 1989 a los
órganos de los parlamentos nacionales especializados en los
asuntos comunitarios y a seis diputados del PE bajo la
dirección de los dos vicepresidentes encargados de las
relaciones con los parlamentos nacionales. Convocada por el
Parlamento del país que ostenta la presidencia del Consejo de
la Unión Europea y preparada en común por el PE y por los
Parlamentos de la troika, cada conferencia trata temas
importantes de la integración europea.
La COSAC no es un órgano de toma de decisiones sino de
consulta y de coordinación parlamentaria que adopta
posiciones por consenso. El Protocolo sobre el cometido de los
parlamentos nacionales del Tratado de Amsterdam dispone
que la COSAC podrá dirigir a las instituciones de la Unión
Europea cualquier contribución que juzgue conveniente. De
todos modos, las contribuciones presentadas por la COSAC no
1.3.6. El Consejo
Junto con el Parlamento Europeo, el Consejo es la institución que adopta la legislación de la Unión Europea a través de
reglamentos y directivas, además de formular decisiones y recomendaciones no vinculantes. Dentro de sus ámbitos
competenciales, adopta sus decisiones por mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad, en función de la
importancia del acto que precise de su aprobación.
Fundamento jurídico
En el marco institucional único de la Unión Europea (UE), el
Consejo ejerce las atribuciones que le confieren el Tratado de
la Unión Europea (artículos 3 y 5) y el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (artículos 202 a 210).
Funciones
A. Legislación comunitaria
Sobre la base de las propuestas presentadas por la Comisión,
el Consejo adopta la legislación comunitaria, en forma de
reglamentos y directivas, bien conjuntamente con el
Parlamento Europeo con arreglo al procedimiento del artículo
251 del Tratado CE, bien solo previa consulta al Parlamento
Europeo (1.4.1). El Consejo toma asimismo decisiones
individuales y formula recomendaciones no vinculantes
(artículo 249 del Tratado CE) y emite resoluciones. El Consejo
establece las modalidades para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión o que él
mismo se reserva.
BAAA08001ESC_cap01-02.indd 51
El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
vinculan en absoluto a los parlamentos ni prejuzgan su
posición.
E. Cooperación
La mayoría de las comisiones permanentes del PE se ponen
de acuerdo con las comisiones homólogas nacionales
mediante reuniones bilaterales o multilaterales y visitas de
presidentes o de ponentes.
Los contactos entre grupos políticos del PE y los grupos
correspondientes de los parlamentos nacionales varían según
los partidos de los países de que se trate.
La cooperación administrativa se lleva a cabo en forma de
cursillos de formación en los servicios del PE y de intercambios
de funcionarios. La información mutua sobre los trabajos de
los parlamentos, en particular en materia legislativa, tiene una
importancia cada vez mayor.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
B. Presupuesto
El Consejo es una de las dos ramas (la otra es el Parlamento
Europeo) de la autoridad presupuestaria que aprueba el
presupuesto comunitario (1.4.3).
C. Otras competencias
1. Política exterior de la Comunidad
El Consejo celebra los acuerdos internacionales de la
Comunidad (que son negociados por la Comisión y requieren
la intervención del Parlamento en algunos casos).
2. Nombramientos
El Consejo, nombra, por mayoría cualificada (desde la
adopción del Tratado de Niza), a los miembros del Tribunal de
Cuentas Europeo, del Comité Económico y Social Europeo y
del Comité de las Regiones.
3. Política económica y monetaria
El Consejo vela por la coordinación de las políticas económicas
de los Estados miembros (artículo 145 del Tratado CE) y, sin
perjuicio de las competencias del Banco Central Europeo,
toma las decisiones políticas en el ámbito monetario. El
51
19/2/09 08:00:15
 Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de
Gobierno, toma la decisión de admitir a un Estado miembro
para que acceda a la moneda única.
4. Política exterior y de seguridad común y cooperación
en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior
En estos ámbitos de competencia, creados por el Tratado de la
Unión Europea, el Consejo no actúa como institución
comunitaria, sino con arreglo a normas específicas de carácter
intergubernamental.
En el ámbito de la política exterior y de seguridad común,
adopta posiciones comunes y acciones comunes y redacta
convenios. La fórmula de la troika ha cambiado después del
Tratado de Amsterdam: en sus cometidos en el ámbito de la
política exterior y de seguridad común, la presidencia del
Consejo está ahora asistida por la Secretaría General del
Consejo, cuyo Secretario General ejerce las funciones de Alto
Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común,
así como por el Estado miembro que ejercerá la siguiente
presidencia. En este ámbito, el Consejo y la presidencia están
asistidos asimismo por una unidad de planificación de la
política y de alerta rápida, creada sobre la base de una
declaración aneja al Acta final del Tratado de Amsterdam.
Desde el Tratado de Amsterdam, el Consejo adopta asimismo
decisiones marco de aproximación de las legislaciones en los
ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (4.11.1).
Organización
A. Composición
1. Miembros
El Consejo se compone de un representante de cada Estado
miembro de rango ministerial «facultado para comprometer al
Gobierno de dicho Estado miembro» (artículo 203 del Tratado CE).
2. Presidencia
El Consejo toma decisiones por mayoría cualificada (desde el
Tratado de Niza) y está presidido por el representante del
Estado miembro que ocupa la presidencia del Consejo de la
Unión Europea: esta se ejerce por rotación durante un período
de seis meses según un orden que determina el Consejo por
unanimidad (artículo 203 del Tratado CE). El Tratado de Niza no
ha modificado este sistema de rotación semestral. Para dar a
los nuevos Estados miembros tiempo para prepararse para su
presidencia, el orden de rotación establecido con anterioridad
se conservó hasta finales de 2006. El 1 de enero de 2007 se
decidió que Alemania y Portugal ocuparían la presidencia en
2007, Eslovenia y Francia en 2008, la República Checa y Suecia
en 2009, España y Bélgica en 2010, Hungría y Polonia en 2011,
Dinamarca y Chipre en 2012, Irlanda y Lituania en 2013, Grecia
e Italia en 2014, Letonia y Luxemburgo en 2015, los Países
Bajos y Eslovaquia en 2016, Malta y el Reino Unido en 2017,
Estonia y Bulgaria en 2018, Austria y Rumanía en 2019 y
Finlandia en el primer semestre de 2020.
El Tratado de Lisboa cambia el sistema de presidencias
rotatorias. Institucionaliza la práctica de presidencias conjuntas
52
BAAA08001ESC_cap01-02.indd 52
de 18 meses, articulada en una propuesta de decisión del
Consejo Europeo a aprobar tras la entrada en vigor del Tratado,
y crea una presidencia a largo plazo para el Consejo de
Asuntos Exteriores, que será presidido por el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad durante la duración de su mandato.
B. Funcionamiento
Según el asunto de que se trate, el Consejo adopta su decisión
por mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad (1.4.1
y 1.4.3).
1. Mayoría simple
Supone que una decisión se toma cuando cuenta con más votos
a favor que en contra. A tal efecto, cada Estado miembro del
Consejo dispone de un voto. Se aplica salvo disposición contraria
del Tratado (artículo 205, apartado 1, del Tratado CE). Por tanto, se
trata del modo de decisión de Derecho común. Pero, en realidad,
solo se aplica a unos pocos asuntos: Reglamento interno del
Consejo, organización del Secretario General del Consejo y
estatuto de los comités previstos por el Tratado.
2. Mayoría cualificada
a) Mecanismo
En gran número de asuntos, el Tratado ha previsto que las
decisiones se adopten por mayoría cualificada, es decir, que
requieren más votos que la mayoría simple. Pero tampoco en
este caso existe igualdad de derechos de votación. Cada Estado
miembro dispone de un número de votos en función de su
peso demográfico (artículo 205, apartado 2, del Tratado CE).
Antes de la adhesión de los diez nuevos Estados miembros, la
situación era la siguiente: Alemania, Francia, Italia y el Reino
Unido tenían 10 votos; España 8 votos; Bélgica, Grecia, los Países
Bajos y Portugal 5 votos; Austria y Suecia 4 votos; Dinamarca,
Finlandia e Irlanda 3 votos; y Luxemburgo 2 votos. El total de
votos era 87 y se necesitaban 62 para adoptar una decisión.
Cuando el Consejo podía adoptar una decisión sin propuesta de
la Comisión, se aplicaba un requisito adicional: los 62 votos
debían representar al menos a 10 Estados miembros.
Con la adhesión de los 10 nuevos Estados miembros, el
número total de votos en el Consejo aumentó a 124 durante
un período transitorio (1 de mayo de 2004 a 31 de octubre de
2004). La mayoría cualificada necesaria era de 88 votos
(70,97 % del total).
A partir del 1 de noviembre de 2004 empezó a funcionar una
nueva ponderación de los votos de forma que la mayoría
cualificada se obtiene si (con 27 Estados miembros):
— la decisión cuenta con al menos 255 del nuevo total de 345
votos (73,91 %),
— la decisión es aprobada por una mayoría de los Estados
miembros, y
— la decisión es aprobada por al menos el 62 % de la
población de la UE (la comprobación de este último
criterio se realizará únicamente a petición de un Estado
miembro).
19/2/09 08:00:15

Si una propuesta no procede de la Comisión, la aprobación de
un acto del Consejo deberá obtener un mínimo de 255 votos,
emitidos por al menos dos tercios de los miembros.
El Tratado de Lisboa prescinde del sistema de ponderación de
voto y aplica una simple regla de mayoría doble (el 55 % de los
miembros del Consejo, incluyendo como mínimo a quince de
ellos, que representen a Estados miembros que como mínimo
alberguen al 65 % de la población de la Unión). Sin embargo,
este nuevo sistema no entrará en vigor hasta el 1 de
noviembre de 2014.
b) Ámbito de aplicación
El Tratado de Niza amplió el ámbito de aplicación de la toma de
decisiones por mayoría cualificada. 27 disposiciones pasan total
o parcialmente de la unanimidad a la mayoría cualificada; entre
ellas el artículo 18 del Tratado CE (medidas para facilitar la libre
circulación de los ciudadanos de la Unión), el artículo 65
(cooperación judicial en materia civil) y el artículo 157 (política
industrial). Actualmente se requiere la mayoría cualificada para
la designación del Presidente y los miembros de la Comisión, de
los miembros del Tribunal de Cuentas Europeo, del Comité
Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones
(1.4.1 y 1.4.2). El Tratado de Lisboa aumenta en 45 el número de
ámbitos jurídicos que precisan de mayoría cualificada,
incluyendo muchos ámbitos del antiguo tercer pilar.
3. Unanimidad
El Tratado CE exige la unanimidad solo para un número
reducido de asuntos, aunque figuran entre los más
importantes (fiscalidad, política social, etc.).
1.3.7. El Consejo Europeo
El Consejo Europeo, constituido por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, da el impulso necesario
para el desarrollo de la Unión Europea y define sus orientaciones políticas generales. El Consejo Europeo está vinculado a
la Comisión, ya que el Presidente de esta forma parte del Consejo Europeo. El Presidente del Parlamento Europeo también
asiste a las reuniones del Consejo Europeo.
Fundamento jurídico
Artículos 4, 13, 17 y 40 del Tratado de la Unión Europea
(Tratado UE).
Evolución histórica
A. Las cumbres
El Consejo Europeo es la conferencia en la cumbre que reúne a
los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de
la Comunidad. La primera de estas «cumbres europeas» se
celebró en París en 1961. Desde entonces han tenido lugar
BAAA08001ESC_cap01-02.indd 53
El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
Hay que señalar la tendencia del Consejo a buscar la
unanimidad incluso en asuntos en los que no es necesaria.
Esta tendencia se remonta al «compromiso de Luxemburgo»
de 1966. Este compromiso solucionaba el contencioso surgido
entre Francia y los demás Estados miembros en el año 1965 ya
que Francia se negaba a aceptar el paso de la unanimidad a la
mayoría cualificada que el Tratado de Roma había previsto que
tuviera lugar en esa fecha para determinados asuntos. Durante
seis meses, Francia se negó a ocupar su puesto en el Consejo.
El texto del compromiso es el siguiente: «Cuando, en caso de
decisiones que puedan adoptarse por mayoría a propuesta de
la Comisión, estén en juego intereses muy importantes de una
o más partes, los miembros del Consejo se esforzarán, dentro
de un plazo razonable, por alcanzar soluciones que puedan ser
adoptadas por todos los miembros del Consejo pero
respetando sus intereses mutuos y los de la Comunidad, de
conformidad con el artículo 2 del Tratado». No tiene valor
jurídico ya que, evidentemente, no modifica el Tratado, pero
ha supuesto una tendencia a buscar la unanimidad que, en el
pasado, ha frenado considerablemente el proceso de toma de
decisiones.
Coreper
Un comité compuesto de representantes permanentes de los
Estados miembros prepara los trabajos del Consejo y realiza las
misiones que este le encomienda (artículo 207, apartado 1, del
Tratado CE).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
otras en intervalos más o menos regulares, con mayor
frecuencia partir de 1969.
B. La aparición del nombre
Fue en la cumbre europea de París en febrero de 1974 cuando
se decidió que estas reuniones de Jefes de Estado o de
Gobierno se celebrarían en lo sucesivo regularmente con el
nombre de «Consejo Europeo», permitiendo así un enfoque
global de los problemas de la construcción europea y
garantizando la debida coordinación de las actividades
comunitarias.
53
19/2/09 08:00:15
 C. Definición de las tareas
La declaración solemne sobre la Unión Europea adoptada por
los Jefes de Estado o de Gobierno en Stuttgart en 1983 precisó
las siguientes tareas del Consejo Europeo:
— definir las orientaciones de la construcción europea;
— proporcionar las directrices para la acción comunitaria y la
cooperación política;
— abrir nuevos sectores a la cooperación;
— y expresar la posición común en cuestiones de relaciones
exteriores.
El Tratado de Lisboa convierte al Consejo de Europa en una
institución de la Unión Europea. Sus tareas consisten en «dar a
la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir
sus orientaciones y prioridades políticas generales» (artículo 15
del Tratado UE modificado).
D. Incorporación a los Tratados
El Acta Única (1986) incluyó por primera vez al Consejo Europeo
en el articulado de los Tratados comunitarios, fijando su
composición y estableciendo un ritmo de dos reuniones al año.
El Tratado de Maastricht (1992) oficializó su función en el
proceso institucional de la Unión Europea.
El Tratado de Lisboa convertirá al Consejo Europeo en
institución plena de la Unión Europea (artículo 13 del Tratado
UE modificado).
Organización
A. Composición
El Consejo Europeo reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros y al Presidente de la Comisión,
asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por un
miembro de la Comisión.
B. Funcionamiento
El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año. Lo
preside el Jefe de Estado o de Gobierno del país que ejerce la
presidencia del Consejo. En principio, toma sus decisiones por
unanimidad. Desde 2002, una reunión del Consejo Europeo de
cada presidencia se celebra en Bruselas. Cuando la Unión pasó
a estar compuesta por 25 miembros, todas las reuniones
formales del Consejo Europeo se trasladaron a Bruselas. Sin
embargo, las presidencias son libres de organizar reuniones
informales europeas allí donde crean oportuno.
El Tratado de Lisboa introduce una presidencia de larga
duración. El mandato del Presidente abarcará 30 meses, siendo
renovable una vez.
Funciones
A. Papel en el sistema institucional de la Unión
Con arreglo al artículo 3 del Tratado UE, el Consejo Europeo
forma parte del «marco institucional único» de la Unión. Ahora
54
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bien, es un órgano que, más que tomar decisiones en sentido
jurídico, se encarga de generar un impulso político general:
solo excepcionalmente toma decisiones que tienen efectos
jurídicos para la Unión (apartado 2). En esencia, es un órgano
intergubernamental que toma sus decisiones por unanimidad.
No es una institución comunitaria. Cuando el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea confía una decisión a
los Jefes de Estado o de Gobierno, éstos actúan como Consejo
en el sentido comunitario de la palabra y no en calidad de
Consejo Europeo. Esto se aplica a:
— las decisiones como máxima autoridad para permitir una
cooperación reforzada en el ámbito comunitario, de
conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Tratado CE;
— la determinación de los Estados miembros que cumplen las
condiciones de acceso a la moneda única, de conformidad
con el artículo 121, apartado 4, del Tratado CE.
Lo mismo sucede cuando el Tratado de la Unión Europea
(artículo 7) atribuye al Consejo, reunido en su formación de
Jefes de Estado o de Gobierno, la competencia para iniciar el
procedimiento de suspensión de los derechos de un Estado
miembro a causa de una grave infracción de los principios de
la Unión.
B. Relaciones con las otras instituciones
El Consejo Europeo toma sus decisiones de manera
completamente independiente. A diferencia del sistema
comunitario, tales decisiones no implican ni la iniciativa de la
Comisión ni la participación del Parlamento Europeo.
El Tratado prevé, no obstante, un vínculo orgánico con la
Comisión, puesto que el Presidente de esta forma parte del
Consejo Europeo, a quien asiste además otro Comisario.
Asimismo, el Consejo Europeo pide a menudo a la Comisión
que le presente informes preparatorios para sus reuniones.
El único vínculo con el Parlamento previsto en el Tratado
(artículo 4) es la obligación del Consejo Europeo de presentar
al Parlamento:
— un informe después de cada una de sus reuniones,
— un informe escrito anual sobre los progresos de la Unión.
El Parlamento puede, no obstante, ejercer cierta influencia
informal:
— por la presencia de su Presidente en las reuniones del
Consejo Europeo, que se ha convertido en una práctica
habitual;
— por las resoluciones que aprueba sobre algunos puntos del
orden del día de las reuniones, sobre los resultados de
estas y sobre los informes oficiales que le presenta el
Consejo Europeo.
Según el Tratado de Lisboa, el nuevo Alto Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad pasaría a
ser un componente suplementario, que propondría y
ejecutaría la política exterior en nombre del Consejo Europeo.
19/2/09 08:00:15

C. Competencias
1. Generales
El Consejo Europeo «dará a la Unión los impulsos necesarios
para su desarrollo» y definirá sus orientaciones políticas
generales» (artículo 4 del Tratado UE).
2. En materia de política exterior y de seguridad
El Consejo Europeo define los principios y las orientaciones
generales de la política exterior y de seguridad común (PESC) y
decide las estrategias comunes para su aplicación (artículo 13
del Tratado UE).
Decide, además, si recomienda a los Estados miembros la
adopción de una defensa común (artículo 17, apartado 1).
En caso de que un Estado miembro declare su intención de
oponerse a la adopción de una decisión por motivos
importantes de política nacional, el Consejo podría decidir por
mayoría cualificada que se remita el asunto al Consejo
Europeo para que decida al respecto por unanimidad (artículo
23, apartado 2, del Tratado UE). En caso de que los Estados
miembros decidan establecer una cooperación reforzada en
este ámbito se puede seguir el mismo procedimiento (artículo
27 C, apartado 2, del Tratado UE).
3. En materia de cooperación política y judicial
A petición de cualquiera de los miembros del Consejo, este
último decidirá si se puede establecer una cooperación
reforzada en cualquiera de las áreas relativas a este ámbito
(artículo 40 A, apartado 2, del Tratado UE) (4.12.1 y 4.12.2). El
Tratado de Lisboa introduce varias cláusulas pasarela nuevas
que permiten al Consejo Europeo cambiar la norma de
adopción de decisiones del Consejo, sustituyendo la
unanimidad por una mayoría.
Realizaciones
A. Valoración general
La creación del Consejo Europeo supuso un avance en la
construcción europea, al reconocer que esta había progresado
lo suficiente para justificar la celebración de reuniones
regulares de las máximas autoridades políticas de los Estados
miembros.
El Consejo Europeo ha demostrado su eficacia a la hora de
adoptar orientaciones generales para la acción de la Unión y
también de superar bloqueos en el sistema de decisión
comunitario.
Sin embargo, por su composición intergubernamental y sus
procedimientos de toma de decisiones, el Consejo Europeo
puede estar frenando la evolución federal de la integración
europea en general, e incluso poniendo en peligro los logros
supranacionales del sistema comunitario.
B. Contribuciones sectoriales
1. Política exterior y de seguridad
La política exterior y de seguridad constituye, desde principios
de los años noventa, un elemento primordial de las reuniones
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
del Consejo Europeo. Las decisiones que ha tomado en este
ámbito se refieren, en particular, a:
— la seguridad internacional, el desarme y la lucha contra el
terrorismo;
— las relaciones transatlánticas;
— las relaciones con Rusia;
— las relaciones con los países mediterráneos;
— las relaciones con Asia y América Latina;
— la solución de los conflictos de la antigua Yugoslavia y
Oriente Próximo.
Reunido en Helsinki los días 10 y 11 de diciembre de 1999, el
Consejo Europeo decidió reforzar la política exterior y de
seguridad común mediante el desarrollo de infraestructuras
militares y civiles para la gestión de crisis y, más
concretamente, con vistas al lanzamiento y desarrollo de
operaciones militares bajo la dirección de la Unión Europea, en
respuesta a las crisis internacionales.
El 12 de diciembre de 2003, el Consejo Europeo aprobó en
Bruselas una estrategia de seguridad europea.
2. Ampliación
El Consejo Europeo ha impuesto las condiciones de cada serie
de ampliaciones de la Unión Europea. En Edimburgo, en 1992,
decidió entablar las negociaciones de adhesión de varios
Estados miembros de la AELC. En Copenhague, en 1993, sentó
las bases para una nueva oleada de adhesiones (criterios de
Copenhague). Las reuniones de los años siguientes precisaron
los criterios de adhesión y las reformas institucionales previas.
El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997
tomó las decisiones que permitieron el inicio de las
negociaciones de adhesión con los países de Europa Central y
Oriental y Chipre.
El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidió
iniciar las negociaciones de adhesión con Rumanía, Eslovaquia,
Letonia, Bulgaria y Malta, así como reconocer a Turquía como
país candidato, marcando así la transición a una nueva etapa
del proceso de ampliación.
El Consejo Europeo de Copenhague (12 y 13 de diciembre de
2002) decidió que a partir del 1 de mayo de 2004 se haría
efectiva la adhesión de Chipre, la República Checa, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y
Eslovenia. Rumanía y Bulgaria se adhirieron a la Unión el 1 de
enero de 2007.
El 3 de octubre de 2005, el Consejo aprobó en Luxemburgo un
marco de negociaciones con Croacia y Turquía en vistas a su
adhesión a la UE. Las negociaciones se iniciaron poco después.
3. Reforma institucional
Las reuniones del Consejo Europeo de Madrid (junio de 1989),
Estrasburgo (diciembre de 1989), Dublín I (abril de 1990) y
Dublín II (junio de 1990) revistieron una gran importancia en el
proceso que condujo a la unión económica y monetaria y al
Tratado de la Unión Europea. Así, el Consejo Europeo de
55
19/2/09 08:00:15
 Dublín de abril de 1990 decidió que la conferencia
intergubernamental sobre la unión económica y monetaria
empezaría sus trabajos en diciembre de 1990 y que se
convocaría una segunda conferencia intergubernamental
sobre el tema de la unión política.
Del mismo modo, la reunión especial de marzo de 1996 en
Turín señaló la apertura oficial de la conferencia
intergubernamental, que se tradujo en las reformas del Tratado
aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam en junio
de 1997.
El Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 de octubre de 1999)
definió las modalidades de elaboración de un proyecto de
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
(2.1). Por su parte, el Consejo de Helsinki (diciembre de 1999)
convocó la conferencia intergubernamental que elaboró el
Tratado de Niza.
1.3.8. La Comisión
La Comisión es la institución europea que tiene el monopolio de la iniciativa legislativa. Es el órgano ejecutivo de la
Comunidad Europea y está formada por un colegio de Comisarios que, hasta 2009, agrupa a un Comisario por Estado
miembro. Las comisiones y grupos de trabajo creados por el Consejo pueden estar asociados con las competencias
ejecutivas de la Comisión.
Fundamento jurídico
Artículos 211 a 219 del Tratado CE.
Evolución histórica
La Comisión es el órgano ejecutivo único de la Comunidad. En
los inicios, cada Comunidad estaba dotada de su propio
ejecutivo: Alta Autoridad para la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (1951) y Comisión para cada una de las dos
Comunidades creadas por el Tratado de Roma (1957), esto es,
la CEE y la Euratom. Estos tres ejecutivos se fusionaron en uno
solo, la Comisión Europea, en virtud del Tratado de 8 de abril
de 1965, con efecto desde el 1 de julio de 1967 (1.1.2).
Composición y estatuto
A. Número de miembros
Durante muchos años, la Comisión estuvo compuesta por al
menos uno y no más de dos miembros de cada Estado
miembro. En la práctica, se atribuían dos Comisarios a los cinco
países con mayor población y uno al resto de países, incluidos
los diez nuevos Estados miembros que se adhirieron el 1 de
mayo de 2004.
56
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El Consejo Europeo de Laeken (14 y 15 de diciembre de 2001)
decidió convocar una Convención sobre el futuro de Europa
(1.1.4) con objeto de preparar el terreno para la siguiente
conferencia intergubernamental de la manera más amplia y
abierta posible. En junio de 2003, la Convención presentó en
Salónica su proyecto de «Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa» ante el Consejo Europeo. Tras una
breve conferencia intergubernamental, los Jefes de Estado o de
Gobierno firmaron, en Roma, en octubre de 2004, el Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa (1.1.5).
Tras dos años y medio de punto muerto institucional, el
Consejo Europeo de los días 21 y 22 de junio de 2007 aprobó
un mandato detallado para la conferencia intergubernamental,
que se tradujo en la firma del Tratado de Lisboa.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Desde el 1 de noviembre de 2004, la Comisión está formada
por un Comisario por cada Estado miembro. Cuando el 1 de
enero de 2007 la Unión pasó a estar integrada por 27 Estados
miembros, se determinó que el número de Comisarios será
inferior al de Estados miembros. Los miembros de la Comisión
serán seleccionados de acuerdo con un sistema rotativo
basado en el principio de igualdad. Este nuevo sistema no se
introducirá hasta el nombramiento de la nueva Comisión en
2009.
El Tratado de Lisboa prevé un número de Comisarios de dos
tercios de los Estados miembros. Sin embargo, esto solo
entraría en vigor a partir del 1 de noviembre de 2014 y el
Consejo Europeo todavía tendría el derecho a cambiar el
número de Comisarios por unanimidad. Los miembros de la
Comisión serán seleccionados de entre los nacionales de los
Estados miembros mediante un sistema de rotación
equitativo, de forma que se refleje de manera satisfactoria la
diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los
Estados miembros (artículo 17 del Tratado UE, modificado).
B. Modalidad de designación
De conformidad con el Tratado de Amsterdam, la
designación de la Comisión se realizaba del siguiente modo:
19/2/09 08:00:15

— En primer lugar, se sometía a la aprobación del Parlamento
la candidatura presentada por los Estados miembros para
Presidente de la Comisión.
— Tras esta aprobación, los Estados miembros designaban a
los otros miembros, de común acuerdo con el Presidente
designado.
— Por último, había una nueva ronda de aprobación
parlamentaria y se designaba a los miembros de la
Comisión.
El Tratado de Niza introdujo las siguientes modificaciones:
— Es el Consejo, por mayoría cualificada, el que designa
(propone) a la personalidad a la que se proponga nombrar
Presidente de la Comisión. El Tratado de Lisboa estipula
que los resultados de las elecciones europeas deben ser
tenidos en cuenta a la hora de elegir al candidato. El
Parlamento Europeo deberá aprobar dicha designación.
— El Consejo, por mayoría cualificada y de común acuerdo
con el Presidente designado (propuesto), adopta la lista de
las demás personalidades a las que se proponga nombrar
miembros de la Comisión, establecida de conformidad con
las propuestas presentadas por cada Estado miembro.
— El Presidente y los demás miembros de la Comisión se
someten colegiadamente al voto de aprobación del
Parlamento Europeo y, posteriormente, son nombrados
por el Consejo, por mayoría cualificada.
C. Estatuto
1. Duración del mandato
Desde el Tratado de Maastricht, el mandato de Comisario se
superpone a la legislatura del Parlamento, es decir, es de
5 años. Es renovable.
2. Responsabilidad individual (artículo 213, apartado 2,
y artículo 216 del Tratado CE)
Los miembros de la Comisión:
— ejercerán sus funciones con absoluta independencia, en
interés general de la Comunidad, y en particular no
solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno
ni de ningún organismo; y
— no podrán ejercer ninguna otra actividad profesional,
retribuida o no.
Un miembro de la Comisión podrá ser cesado por el Tribunal
de Justicia, a instancia del Consejo o de la propia Comisión:
— en caso de incumplimiento de sus obligaciones;
— si deja de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio
de sus funciones; o
— si ha cometido una falta grave.
3. Responsabilidad colectiva
De conformidad con el artículo 201 del Tratado CE, la Comisión
es responsable colectivamente ante el Parlamento. En caso de
que el Parlamento aprobara una moción de censura en su
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
contra, los miembros de la Comisión deben renunciar
colectivamente a sus cargos.
Organización y funcionamiento
A. Distribución de cometidos y organización
administrativa
La Comisión ejerce sus funciones bajo la orientación política de
su Presidente, que decide sobre su organización interna para
garantizar la coherencia, eficacia y colegialidad de su acción.
El Presidente reparte los sectores de actividad entre sus
miembros. De este modo, se asigna a cada Comisario la
responsabilidad de un sector determinado y la autoridad sobre
los servicios administrativos correspondientes.
Previa aprobación del colegio, el Presidente nombra a los
Vicepresidentes de entre sus miembros. Todo miembro de la
Comisión debe presentar su dimisión si el Presidente, previa
aprobación del colegio, así se lo pidiere.
La Comisión dispone de una Secretaría General que
comprende 27 direcciones generales y 19 servicios
especializados, entre los que se encuentran la Oficina Europea
de Lucha contra el Fraude, el Servicio Jurídico, Eurostat y la
Oficina de Publicaciones.
B. Modalidad de toma de decisiones
Salvo algunas excepciones, la Comisión toma sus decisiones por
mayoría, de conformidad con el artículo 17 del Tratado de fusión.
El principio es, por lo tanto, el de responsabilidad colegiada.
Atribuciones
La Comisión, depositaria del interés común, es el centro
impulsor de la acción comunitaria y garante de su aplicación.
A. Facultad de iniciativa
Por regla general, la Comisión tiene el monopolio de la
iniciativa de las decisiones comunitarias. Así pues, elabora las
propuestas sobre las que decidirán las dos instituciones
decisorias, que son el Parlamento Europeo y el Consejo.
1. Plena iniciativa: la facultad de presentación de
propuestas
La facultad de presentación de propuestas constituye la
modalidad completa de la facultad de iniciativa, en el sentido,
por una parte, de que siempre es exclusiva y, por otra parte, de
que es relativamente apremiante para la autoridad decisoria,
que no puede decidir en ausencia de propuesta ni sobre bases
distintas de la propuesta presentada.
a) Iniciativa legislativa
La Comisión elabora y presenta al Consejo y al Parlamento
todas las propuestas legislativas (reglamentos y directivas) que
requiere la aplicación de los Tratados (1.4.1). En la elaboración
de estas propuestas, la Comisión generalmente tiene en
cuenta las orientaciones de las autoridades nacionales. Este
aspecto es uno de los elementos del «compromiso de
Luxemburgo» de 1966. En este documento, que es una
57
19/2/09 08:00:15
 declaración sin valor jurídico (1.1.2 y 1.3.6), se expresa el deseo
de que, en relación con las propuestas más delicadas
(calificadas como «de importancia particular»), la Comisión
entable contacto con los Gobiernos de los Estados miembros
antes de elaborarlas, aunque se añade que tal consulta no
debe menoscabar su derecho de iniciativa.
b) Iniciativa presupuestaria
La Comisión elabora el anteproyecto de presupuesto, que se
somete al Consejo (artículo 272, apartados 2 y 3, del Tratado
CE) (1.4.3).
c) Iniciativa en el desarrollo de las relaciones de la Comunidad
con terceros países
La Comisión es la encargada de negociar los acuerdos
internacionales (artículos 133 y 300 del Tratado CE), que a
continuación se someten al Consejo para su celebración.
2. Iniciativa limitada: facultad de recomendación o de
dictamen
Esta modalidad de iniciativa se diferencia de la precedente; en
primer lugar, en que no siempre da la exclusividad a la
Comisión y, en segundo lugar, en que no constituye la única
base para la decisión de la instancia decisoria.
a) En el marco de la unión económica y monetaria
La Comisión desempeña una función importante en el
establecimiento de la unión económica y monetaria (UEM). Para
el paso a la tercera fase, en 1999, se le confió la elaboración de
un informe para el Consejo sobre el respeto por los Estados
miembros de las condiciones de ingreso y la presentación de
recomendaciones para el ingreso de Estados miembros
determinados (artículo 121 del Tratado CE). En el futuro, se
procederá de igual modo para el ingreso de nuevos Estados.
Asimismo, la Comisión desempeña un papel importante en la
gestión de la UEM. En concreto, presenta al Consejo:
— recomendaciones para la elaboración de un proyecto de
orientaciones generales para las políticas económicas de
los Estados miembros (artículo 99, apartado 2);
— informes para supervisar la evolución económica de los
Estados miembros (artículo 99, apartado 3);
— recomendaciones sobre la postura que cabe adoptar para
con los Estados miembros que no cumplan las
orientaciones generales (artículo 99, apartado 4);
— propuestas de medidas en caso de dificultades
económicas graves en la Comunidad o en un Estado
miembro (artículo 100, apartados 1 y 2);
— dictámenes y recomendaciones en caso de déficit público
excesivo en un Estado miembro (artículo 104, apartados 5 y 6);
— propuestas para encomendar al Banco Central Europeo
tareas específicas de supervisión prudencial de las
entidades de crédito (artículo 105, apartado 6);
— propuestas (a falta de las del Banco Central Europeo) para
la modificación del Estatuto del Sistema Europeo de
Bancos Centrales (artículo 107, apartado 6);
58
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— recomendaciones para establecer el tipo de cambio entre
la moneda única y las otras monedas y para formular
orientaciones generales para la política de tipos de cambio
(artículo 111);
— recomendaciones sobre las medidas que cabe adoptar en
caso de dificultades en la balanza de pagos de un Estado
miembro (artículo 119).
b) En el marco de la política exterior y de seguridad común y de la
cooperación en materia policial y judicial
En estos ámbitos, la Comisión no solamente está «plenamente
asociada» a los trabajos del Consejo, sino que puede (al igual
que los Estados miembros) someterle todo tipo de propuestas
(artículo 22 y artículo 34, apartado 2, del Tratado UE). El Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad previsto por el Tratado de Lisboa será
Vicepresidente de la Comisión. Por tanto, la Comisión tendrá
un papel reforzado en política exterior. En cuanto a los ámbitos
del antiguo tercer pilar, la mayor parte serán transferidos al
procedimiento legislativo general.
B. Competencias de control de la aplicación del Derecho
comunitario
Los Tratados comunitarios confían a la Comisión el cometido de
velar por su buena aplicación y por la de las decisiones tomadas
para este fin (Derecho derivado). Es su función de guardiana de
los Tratados. Esta función la desempeña principalmente a
través del procedimiento previsto para caso de incumplimiento
(artículo 226 del Tratado CE): si estima que un Estado miembro
ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en
virtud del Tratado, puede iniciar procedimientos en los que pida
al Estado en cuestión que presente sus observaciones. En caso
de que dichas observaciones no satisfagan a la Comisión, esta
emite un dictamen motivado solicitándole que solucione la
cuestión en un plazo determinado, tras cuya expiración puede
elevar el asunto al Tribunal de Justicia.
C. Competencias de ejecución
1. Conferidas por los propios Tratados
Las principales son:
— la ejecución del presupuesto (artículo 274 del Tratado CE);
— la facultad de autorizar a los Estados miembros a que
tomen las medidas de salvaguardia previstas por los
Tratados, en particular en períodos de transición;
— las facultades en materia de normas sobre competencia,
en particular el control de las ayudas estatales (artículo 88,
apartado 2).
2. Delegadas por el Consejo
En virtud del artículo 124 del Tratado CEEA y del artículo 211
del Tratado CE, la Comisión debe ejercer las competencias que
el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él
establecidas. El Acta Única introdujo modificaciones en el
artículo 202 del Tratado CE para imponer al Consejo la
obligación de conferir estas competencias, pero
permitiéndole:
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— reservarse el ejercicio de la competencias de ejecución;
— someter el ejercicio de las competencias atribuidas a la
Comisión a determinadas condiciones.
Como parte de estas «condiciones», el Consejo ha adoptado la
costumbre de crear «comités» compuestos por funcionarios
nacionales, que se asocian a la competencia de ejecución de la
Comisión. Algunos de estos comités tienen un carácter
meramente consultivo, pero otros permiten limitar (comités de
gestión) o incluso absorber (comités de reglamentación) las
competencias de la Comisión. En lo que respecta a las normas
sobre competencia aplicables a las empresas (prácticas
concertadas y explotación abusiva de una posición
dominante), el Consejo, mediante actos reglamentarios, ha
atribuido a la Comisión competencias de ejecución
considerables (3.3.1 y 3.3.2).
El Parlamento Europeo ha denunciado reiteradamente las
consecuencias nefastas de esta «comitología», que resultó
cada vez más inapropiada a medida que se generalizó el uso
del procedimiento de codecisión (véase, en particular, su
Resolución de 13 de diciembre de 1990). La Decisión del
Consejo de 1999 por la que se establecen los procedimientos
para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a
la Comisión permitió la intervención del Parlamento Europeo
en los procedimientos de comitología reconociendo su
derecho a la información y al control.
Tras largas negociaciones entre las tres instituciones, se
introdujo, mediante la Decisión 2006/512/CE del Consejo, de
17 de julio de 2006, un nuevo procedimiento de comités
(«procedimiento de reglamentación con control»). El
Parlamento modificó consiguientemente su Reglamento
(Resolución de 14 de diciembre de 2006). Este nuevo
1.3.9. El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia
La jurisdicción de la Unión Europea es competencia del Tribunal de Justicia, del Tribunal de Primera Instancia y, desde el 2
de noviembre de 2004, del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Estos órganos garantizan la buena
interpretación y aplicación del Derecho primario y del Derecho derivado de la Unión Europea.
I. Tribunal de Justicia
Fundamento jurídico
Artículo 220, artículo 226, párrafo segundo, y artículos 227, 230,
232, 234-237 y 300 del Tratado CE.
Artículo 136 del Tratado Euratom.
Protocolo, anejo a los Tratados, sobre el Estatuto del Tribunal
de Justicia.
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
procedimiento otorga al Parlamento y al Consejo el derecho
de control sobre las medidas cuasilegislativas de ejecución de
un acto adoptado en codecisión, así como el derecho de
oposición a la adopción de tales medidas.
D. Competencias de reglamentación
Los Tratados rara vez atribuyen a la Comisión auténticas
competencias de reglamentación.
1. Disposiciones «obsoletas»
— El establecimiento de exacciones a las empresas en el
marco del Tratado CECA.
— El ritmo de supresión de las tasas y medidas de efecto
equivalente a derechos de aduana o a restricciones
cuantitativas durante el período transitorio del Tratado de
Roma (establecimiento de la unión aduanera).
2. Disposiciones aún vigentes
La aplicación de las normas comunitarias a las empresas
públicas y a las empresas de servicio público (artículo 86,
apartado 3, del Tratado CE).
E. Competencias consultivas
Los Tratados atribuyen a la Comisión una competencia general
de recomendación y de dictamen (artículo 211 del Tratado CE).
Prevén también su consulta para la toma de determinadas
decisiones: es el caso, en particular, de las decisiones de admisión
de nuevos miembros a la Unión (artículo 49 del Tratado UE).
Finalmente, la Comisión es consultada sobre el Estatuto de los
diputados y sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
Determinados acuerdos internacionales.
Composición y Estatuto
A. Composición
1. Número (artículos 221 y 222)
Un juez por Estado miembro, por lo que actualmente su
número asciende a 27.
Ocho abogados generales, cuyo número puede ser
aumentado por el Consejo si el Tribunal de Justicia lo solicita.
59
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 2. Condiciones que se deben reunir (artículo 223)
Serán elegidos entre personalidades:
— que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en
sus respectivos países, de las más altas funciones
jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida
competencia;
— que ofrezcan absolutas garantías de independencia.
3. Procedimiento de designación (artículo 223)
Los jueces y los abogados generales son designados de
común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
B. Características del mandato
1. Duración (artículo 223 y Estatuto)
Seis años.
Renovación parcial cada tres años:
— renovación de catorce y trece jueces, alternativamente,
— renovación de la mitad de los abogados generales cada
vez.
Los jueces y los abogados generales salientes pueden ser
designados de nuevo.
2. Privilegios e inmunidades (Estatuto)
Los jueces gozan de inmunidad de jurisdicción. Después de
haber cesado en sus funciones, continúan gozando de
inmunidad respecto de los actos realizados por ellos con
carácter oficial.
Su inmunidad solo puede ser levantada por decisión unánime
del Tribunal.
3. Obligaciones (Estatuto)
Jueces y abogados generales:
— deben prestar juramento (independencia, imparcialidad y
mantenimiento del secreto de las deliberaciones) antes de
entrar en funciones;
— no podrán ejercer ninguna función política o
administrativa ni ejercer ninguna actividad profesional;
— se comprometen a respetar las obligaciones derivadas de
su cargo.
Organización y funcionamiento (artículo 223 y
Estatuto)
A. Organización interna
Los jueces eligen de entre ellos al Presidente del Tribunal por
un período renovable de tres años.
El Tribunal nombra a su secretario.
B. Funcionamiento
El Tribunal de Justicia establece su reglamento de
procedimiento, que requiere la aprobación del Consejo por
mayoría cualificada.
60
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El Tribunal actúa en salas (de tres o cinco jueces), en gran sala
(11 jueces) o en pleno (estas diversas formaciones fueron
introducidas por el Tratado de Niza: 1.1.4).
Competencias
A. Función fundamental
Garantizar «el respeto del Derecho en la interpretación y
aplicación del presente Tratado» (artículo 220).
B. Competencias
1. Recursos directos contra Estados miembros o contra
instituciones comunitarias
El Tribunal dicta sentencia sobre los recursos interpuestos
contra los Estados o instituciones que han incumplido sus
obligaciones en virtud del Derecho comunitario.
a) Recursos contra los Estados miembros por incumplimiento de
una obligación
Estos recursos son interpuestos:
— por la Comisión, tras un procedimiento previo (artículo
226): oportunidad de que el Estado presente sus
observaciones, dictamen motivado (1.3.8),
— o por otro Estado miembro, después de haber sometido el
asunto a la Comisión (artículo 227).
Función del Tribunal:
— confirmar que el Estado ha incumplido sus obligaciones,
en cuyo caso se le exige que adopte las medidas
necesarias para acatar la sentencia del Tribunal;
— si la Comisión considera que el Estado miembro en
cuestión no ha adoptado tales medidas, podrá (tras el
procedimiento previo antes indicado) proponer al Tribunal
de Justicia que imponga el pago de una suma a tanto
alzado o una multa coercitiva al Estado miembro en
cuestión, cuyo importe será determinado por el Tribunal
sobre la base de una propuesta de la Comisión (artículo
228 del Tratado CE).
b) Recursos de anulación y por omisión interpuestos contra las
instituciones comunitarias
Afectan a casos en que las instituciones hayan adoptado actos
que sean contrarios al Derecho comunitario (anulación: artículo
230) o en los que, infringiendo el Derecho comunitario, se hayan
abstenido de pronunciarse (omisión: artículo 232).
Pueden interponer recursos los Estados miembros, las propias
instituciones o cualquier persona física o jurídica, si tienen que
ver con alguna decisión de la que sean destinatarios.
Función del Tribunal: el Tribunal declara la nulidad del acto o
que ha habido una omisión, en cuyo caso la institución
imputada estará obligada a adoptar las medidas necesarias
para acatar la sentencia del Tribunal (artículo 233).
c) Otros recursos directos
Recursos contra decisiones de la Comisión por las que se
impongan sanciones a empresas (artículo 229).
19/2/09 08:00:16

Recursos para la indemnización por daños causados por las
instituciones o sus agentes (artículo 235); recursos interpuestos
por funcionarios y agentes comunitarios contra sus instituciones
(artículo 236) —competencia transferida actualmente al
Tribunal de la Función Pública (véase más adelante)—.
Recursos relacionados con contratos celebrados por la
Comunidad (artículo 238).
2. Recursos indirectos: cuestiones relativas a la validez
planteadas ante un órgano jurisdiccional nacional
(artículo 234)
Normalmente los tribunales nacionales son competentes para
aplicar el Derecho comunitario en asuntos relacionados con la
aplicación de la ley. Sin embargo, cuando se plantee una
cuestión relativa a la interpretación de la ley ante un órgano
jurisdiccional nacional, dicho órgano podrá pedir al Tribunal de
Justicia que se pronuncie sobre la misma (cuestión prejudicial).
Si se trata de un tribunal de última instancia, está obligado a
someter la cuestión al Tribunal de Justicia.
3. Competencia en segunda instancia
El Tribunal es competente para resolver sobre los recursos de
casación que se limiten a cuestiones de derecho de las
sentencias del Tribunal de Primera Instancia. Los recursos de
casación no tienen efecto suspensivo.
El Tribunal es competente, asimismo, para reexaminar las
resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales (véase más
adelante, Tribunal de la Función Pública) o por el Tribunal de
Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales. El
procedimiento de reexamen tiene carácter excepcional,
limitándose a los asuntos en los que exista un riesgo grave de
que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho
comunitario.
Aunque la sentencia del Tribunal influya en la resolución del
litigio en el que recayó la decisión en primera instancia, no se
trata de un recurso de casación «en interés de la ley».
Realizaciones
El Tribunal de Justicia ha demostrado ser un importantísimo
factor —algunos incluso dirían que una fuerza impulsora— de
la integración europea.
1. En general
La sentencia de 15 de julio de 1964, en el asunto Costa/ENEL fue
fundamental para definir la legislación europea comunitaria
como un ordenamiento jurídico independiente con prelación
sobre las disposiciones jurídicas nacionales. De forma similar, la
sentencia de 5 de febrero de 1963, en el asunto Van Gend & Loos,
estableció el principio de que la legislación comunitaria era
directamente aplicable en los tribunales de los Estados
miembros. Otras decisiones importantes son las relativas a la
protección de los derechos humanos, como la sentencia de 14
de mayo de 1974, en el asunto Nold, en la que el Tribunal afirmó
entre otras cosas que los derechos fundamentales forman parte
integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto
garantiza (1.5.1).
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
2. En materias específicas
a) Derecho de establecimiento: sentencia de 8 de abril de
1976, en el asunto Royer, en la que el Tribunal confirmó el
derecho de los nacionales de un Estado miembro a residir
en el territorio de otro Estado miembro, con
independencia del permiso de residencia que pueda
concederles el Estado de acogida.
b) L ibre circulación de mercancías: sentencia de 20 de febrero
de 1979, en el asunto Cassis de Dijon, en la que el Tribunal
estableció que todo producto legalmente fabricado y
comercializado en un Estado miembro debe ser en principio
admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro.
c) C
 ompetencias exteriores de la Comunidad: sentencia AETR
de 31 de marzo de 1971, en el asunto Comisión/Consejo, en
la que reconoció a la Comunidad la competencia para
concluir acuerdos internacionales en las esferas que son
objeto de normas comunitarias.
d) M
 ás recientemente, sentencias en las que se fija la
responsabilidad del daño de los Estados miembros que no
hayan transpuesto una directiva al Derecho nacional o que
no lo hayan hecho a tiempo.
e) D
 iversas sentencias en materia de seguridad social y de
competencia.
f) J urisprudencia desarrollada por el Tribunal en relación con
las infracciones del Derecho comunitario cometidas por los
Estados miembros, actividad que es indispensable para el
buen funcionamiento del mercado común.
Uno de los principales méritos del Tribunal ha sido enunciar el
principio de que los Tratados comunitarios no deben
interpretarse de manera rígida, sino que deben considerarse a
la luz del estado de integración y de los objetivos establecidos
por los propios Tratados. Este principio ha permitido a la
Comunidad legislar en determinados ámbitos que no son
objeto de disposiciones concretas en los Tratados, por
ejemplo, el de la lucha contra la contaminación (en una
sentencia del 13 de septiembre de 2005 (asunto C-176-03,
Comisión de las Comunidades Europeas contra Consejo de la
Unión Europea), el Tribunal permitió a la Comunidad Europea
dictar normas en el ámbito penal cuando las estimara
«necesarias» para alcanzar el objetivo perseguido en materia
de protección medioambiental).
II. Tribunal de Primera Instancia
Fundamento jurídico
Artículos 224 y 225 del Tratado CE, artículo 40 del Tratado
Euratom.
Protocolo, anejo a los Tratados, sobre el Estatuto del Tribunal
de Primera Instancia (título IV).
El Tribunal de Primera Instancia se creó mediante una Decisión
del Consejo de 1988 de conformidad con lo dispuesto en el
61
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 Acta Única Europea (1986), en la que estaba prevista su creación.
Fue incorporado al Tratado CE por el Tratado de Maastricht
(1991). El Tratado de Niza eliminó su carácter de tribunal
«agregado» al Tribunal de Justicia y amplió su jurisdicción.
Composición y estatuto (artículo 224 del Tratado CE)
A. Composición
1. Número
Un juez por Estado miembro, por lo que actualmente su
número asciende a 27.
Los jueces podrán ser llamados a desempeñar las funciones de
abogado general.
2. Condiciones que se deben reunir
Los miembros del Tribunal deben poseer la capacidad
necesaria para el ejercicio de altas funciones jurisdiccionales.
Deben ofrecer absolutas garantías de independencia.
3. Procedimiento de designación
Los jueces son designados de común acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros.
B. Características del mandato
Idénticas a las del Tribunal de Justicia.
Organización y funcionamiento
A. Organización interna
Los jueces eligen de entre ellos al Presidente por un período
renovable de tres años.
El Tribunal nombra a su secretario.
B. Funcionamiento
De acuerdo con el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Primera
Instancia establece su reglamento de procedimiento, que
requiere la aprobación del Consejo.
El Tribunal actúa en salas compuestas por tres o cinco jueces.
Su reglamento de procedimiento determina cuándo actúa en
pleno, en gran sala o como órgano unipersonal. Esto último es
aplicable en particular a los asuntos que afectan a funcionarios
de la Comunidad, a contratos celebrados por la Comunidad y
a los recursos interpuestos por particulares contra las
instituciones, cuando no exista dificultad con respecto a la
cuestión de derecho o de hecho planteada y el asunto revista
una importancia limitada.
Competencias
A. Competencias del Tribunal de Primera Instancia
(artículo 225)
El Tribunal es competente para conocer en primera instancia
de los recursos relativos a los siguientes aspectos, a menos que
sean interpuestos por los Estados miembros, por las
instituciones comunitarias o por el Banco Central Europeo, en
62
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cuyo caso es el Tribunal de Justicia el que tiene competencia
exclusiva (artículo 51 del Estatuto):
— recursos de anulación o por omisión interpuestos contra
las instituciones (artículos 230 y 232);
— recursos para la indemnización por daños causados por las
instituciones (artículo 235);
— litigios relativos a contratos celebrados por la Comunidad
(artículo 238).
El Estatuto puede ampliar la competencia del Tribunal a otras
áreas.
Contra las resoluciones dictadas por el Tribunal en primera
instancia pueden interponerse recursos de casación ante el
Tribunal de Justicia, pero limitados a cuestiones de derecho.
B. Competencia en primera y en última instancia
El Tribunal de Primera Instancia es competente para
pronunciarse en cuestiones prejudiciales (artículo 234) en las
áreas establecidas por el Estatuto. Sin embargo, las
correspondientes resoluciones pueden ser reexaminadas con
carácter excepcional por el Tribunal de Justicia «en caso de
riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del
Derecho comunitario». El reexamen no tiene efecto suspensivo.
No se trata, sin embargo, de un recurso de casación en interés
de la ley aunque la sentencia del Tribunal probablemente
influya en la resolución del litigio:
— en los casos de reexamen de resoluciones del Tribunal de
Primera Instancia pronunciadas en recursos presentados
contra resoluciones de las salas jurisdiccionales (véase más
adelante), el Tribunal de Justicia remite el asunto al Tribunal
de Primera Instancia, que está sujeto a las cuestiones de
derecho establecidas por aquel. Sin embargo, el propio
Tribunal de Justicia decide sobre el asunto si la resolución
se basa en las mismas pruebas que se presentaron ante el
Tribunal de Primera Instancia, teniendo en cuenta el
reexamen del Tribunal de Justicia;
— en los casos de reexamen de resoluciones del Tribunal de
Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales, la
respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión remitida
sustituye a la del Tribunal de Primera Instancia (artículo 62
del Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia).
C. Competencia de casación
Si el Consejo decide hacer uso de la posibilidad de crear salas
jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia
de determinadas categorías de recursos, contra las
resoluciones dictadas por dichas salas podrá interponerse
recurso de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.
III. Tribunal de la Función Pública
de la Unión Europea
Con el fin de descargar parte del trabajo del Tribunal de
Primera Instancia, el artículo 225 A del Tratado CE, introducido
por el Tratado de Niza, prevé la posibilidad de crear «salas
19/2/09 08:00:16

jurisdiccionales» competentes para conocer en primera
instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos
«en materias específicas». De conformidad con esta
disposición, la Decisión del Consejo de 2 de noviembre de
2004 establece un «Tribunal de la Función Pública de la Unión
Europea» (DO L 333 de 9.11.2004, p. 7).
Esta Decisión del Consejo establece que contra las
resoluciones dictadas por este Tribunal podrán interponerse
recursos de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.
Estos recursos son sin efecto suspensivo y están limitados a
cuestiones de derecho, y deberán fundarse en motivos
derivados de la incompetencia del Tribunal de la Función
Pública, de irregularidades del procedimiento ante el mismo
que lesionen los intereses de la parte en cuestión, así como de
la violación del Derecho comunitario.
IV.  El Tratado de Lisboa
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa introduciría
modificaciones en los aspectos siguientes:
— la designación por los Estados miembros de candidatos
para los puestos de juez y abogado general se someterá
previamente al examen de una sala de siete personas, una
de las cuales será propuesta por el Parlamento Europeo;
— en lo sucesivo se examinará la legalidad de los actos del
Consejo Europeo y de los órganos u organismos (agencias,
oficinas, etc.) destinados a producir efectos jurídicos frente
a terceros;
— teniendo en cuenta la evolución de la jurisprudencia, se
facilitarán las condiciones que regulen la admisibilidad de
los asuntos interpuestos por personas físicas y jurídicas
contra actos reglamentarios;
— se amplía el alcance de los asuntos interpuestos por
omisión, para incluir el Consejo Europeo, el Banco Central
Europeo y otros órganos y organismos de la UE que se
abstienen de legislar;
1.3.10. El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas Europeo se encarga de la fiscalización de las finanzas comunitarias. Como auditor externo de la
Unión Europea contribuye a mejorar la gestión financiera comunitaria y ejerce de vigilante independiente de los intereses
financieros de los ciudadanos de la Unión.
Fundamento jurídico
Artículos 246 a 248, 279 y 280 del Tratado CE.
El Tratado de la Unión Europea elevó al Tribunal de Cuentas
Europeo al rango de institución comunitaria, modificando en
este sentido el artículo 7 del Tratado CE.
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
— el Tribunal de Justicia será competente para examinar la
cooperación judicial en materia penal y la cooperación
policial, pero no para examinar la validez o la
proporcionalidad de la actuación policial o el ejercicio de
las responsabilidades que incumben a los Estados
miembros en cuanto al mantenimiento del orden público
y la salvaguarda de la seguridad interna;
— aunque el Tribunal sigue sin tener jurisdicción sobre los
actos adoptados en el área de la política exterior y de
seguridad común, sí la tiene para examinar la legalidad de
las medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas.
También se hacen considerables avances en el área de las
infracciones: cuando la Comisión eleve un asunto al Tribunal
de Justicia contra un Estado miembro que haya incumplido su
obligación de notificar las medidas de transposición de una
directiva, podrá, si lo considera oportuno, indicar al Tribunal el
importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que
deba pagar el Estado miembro.
Por último, las modificaciones del Estatuto del Tribunal de
Justicia se someterán al procedimiento legislativo ordinario y
no por unanimidad, en el Consejo.
Papel del Parlamento Europeo
Desde la sentencia dictada en 1990 sobre un asunto interpuesto
por el Parlamento en el marco del procedimiento legislativo
sobre la adopción de medidas sanitarias tras el accidente
nuclear de Chernóbil, el Tribunal ha reconocido al Parlamento
Europeo la facultad de presentar ante él recursos de nulidad
(artículo 230 del Tratado CE) con el fin de salvaguardar sus
prerrogativas en el marco del procedimiento legislativo.
El Tratado de Niza amplía la facultad del Parlamento Europeo
de interponer recursos de ese tipo ante el Tribunal de Justicia,
dejando de limitarla a la defensa de sus prerrogativas.
g Claire GENTA
Julio de 2008
Estructura
A. Composición
1. Número
El Tribunal de Cuentas Europeo está compuesto por un
nacional de cada Estado miembro (según el Tratado de Niza,
63
19/2/09 08:00:16
 que formalizó lo que hasta entonces había sido solo un
procedimiento reconocido). Así pues, actualmente lo integran
27 miembros.
2. Condiciones que deben cumplir
Los miembros del Tribunal deben:
— pertenecer o haber pertenecido a instituciones de control
externo en sus respectivos países o estar especialmente
calificados para esta función;
— ofrecer absolutas garantías de independencia.
3. Procedimiento de nombramiento
Los miembros del Tribunal son nombrados:
— por el Consejo, por mayoría cualificada;
— a partir de las propuestas presentadas por cada Estado para
su propio miembro; y
— previa consulta al Parlamento.
B. Características del mandato
1. Duración
El mandato es por seis años, renovable. La duración del
mandato del Presidente es de tres años, también renovable.
2. Estatuto
Los miembros del Tribunal se benefician de los privilegios e
inmunidades aplicables a los jueces del Tribunal de Justicia.
3. Obligaciones
Los miembros «ejercerán sus funciones con plena
independencia». En particular:
— no solicitarán ni aceptarán ninguna instrucción exterior;
— se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con
el carácter de sus funciones;
— no podrán ejercer ninguna otra actividad profesional,
retribuida o no;
— el incumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar al
cese declarado por el Tribunal de Justicia.
C. Organización
El Tribunal designará un Presidente en su seno, por un período
de tres años renovable.
Atribuciones
A. Controles del Tribunal
1. Ámbito de control
La competencia del Tribunal de Cuentas Europeo abarca el
examen de las cuentas de la totalidad de ingresos y gastos de la
Comunidad y de cualquier organismo comunitario en la medida
en que el acto constitutivo de dicho organismo no excluya
dicho examen. El Tribunal se encarga de las fiscalizaciones para
obtener garantías razonables con respecto a:
— la fiabilidad de las cuentas anuales de las Comunidades;
64
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— la legalidad y la regularidad de las operaciones
correspondientes, y
— la buena gestión financiera.
2. Metodología de la investigación
El control del Tribunal es continuo y puede tener lugar antes
del cierre de las cuentas del ejercicio considerado.
Normalmente se lleva a cabo sobre la documentación
contable, si bien en caso necesario también puede realizarse
en las dependencias de:
— las instituciones comunitarias,
— cualquier órgano que gestione ingresos o gastos en
nombre de la Comunidad,
— cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del
presupuesto comunitario.
En los Estados miembros, el control se efectúa en colaboración
con los órganos o servicios nacionales competentes.
Estos órganos tienen la obligación de comunicar al Tribunal
cualquier documento o información que este considere
necesarios para el cumplimiento de su misión.
3. Principales publicaciones
De acuerdo con sus controles, el Tribunal presenta al
Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de
fiabilidad anual (DAS, del francés déclaration d’assurance)
sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de
las transacciones subyacentes.
Elabora asimismo un informe anual, que se transmite a las
instituciones de la Comunidad y que se publica en el Diario
Oficial de la Unión Europea, acompañado de las respuestas de
estas instituciones a las observaciones del Tribunal.
El Tribunal puede presentar en todo momento observaciones
sobre cuestiones particulares, concretamente, en forma de
informes especiales.
B. Competencias consultivas
Las demás instituciones pueden solicitar el dictamen del
Tribunal de Cuentas Europeo siempre que lo consideren
oportuno.
El dictamen del Tribunal es obligatorio cuando el Consejo:
— adopte reglamentos financieros que especifiquen las
modalidades de adopción y ejecución del presupuesto, o
referentes a la rendición y la censura de cuentas;
— fije las modalidades y el procedimiento con arreglo a los
cuales han de ponerse a disposición de la Comisión los
recursos propios de la Comunidad;
— determine las normas relativas a la responsabilidad de
los interventores, de los ordenadores de pagos y
contables; o
— adopte medidas contra el fraude.
19/2/09 08:00:16

Papel del Parlamento Europeo
El Tribunal de Cuentas Europeo se creó en 1977 a iniciativa del
Parlamento Europeo. Desde entonces, ha asistido al
Parlamento Europeo y al Consejo en el ejercicio de sus
funciones de control en la ejecución del presupuesto.
La constante inclusión de reservas en las declaraciones de
fiabilidad (DAS) ha sido uno de los elementos de desacuerdo. En
los últimos años, la DAS siempre se ha emitido con reservas, lo
que ha motivado repetidas críticas del Parlamento, concretamente
en sus resoluciones de aprobación de la gestión, en las que ha
formulado propuestas concretas para lograr una DAS positiva. Por
su parte, el Tribunal de Cuentas Europeo propuso la elaboración
de un marco de control interno comunitario dotado de principios
y normas comunes, que pudiera utilizarse en todos los niveles de
administración de las instituciones y de los Estados miembros
(Dictamen nº 2/2004 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el
modelo de «auditoría única»).
Esta propuesta fue aceptada por la Comisión, que elaboró el
«programa operativo para la realización de un marco de
1.3.11. El Comité Económico y Social Europeo
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un órgano consultivo de la Unión Europea compuesto por 344 miembros.
Sus dictámenes son de consulta obligatoria en los ámbitos establecidos por los Tratados y facultativa para la Comisión, el
Consejo y el Parlamento Europeo (PE). El Comité también puede emitir dictámenes por iniciativa propia.
Fundamento jurídico
Artículos 257 a 262 del Tratado CE (artículos 301 a 304 del
Tratado de Lisboa).
Composición
A. Número de miembros y reparto nacional (artículo 258)
El Comité está compuesto actualmente por 344 miembros,
repartidos como sigue entre los Estados miembros:
— 24 para Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido;
— 21 para España y Polonia;
— 15 para Rumanía;
— 12 para Austria, Bélgica, Bulgaria, Grecia, Hungría, los Países
Bajos, Portugal, la República Checa y Suecia;
— 9 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania y Eslovaquia;
— 7 para Estonia, Letonia y Eslovenia;
— 6 para Chipre y Luxemburgo;
— 5 para Malta.
B. Modo de designación (artículo 259)
Los miembros son nombrados por el Consejo por mayoría
cualificada (antes del Tratado de Niza se hacía por unanimidad)
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
control interno integrado» (adoptado el 15 de junio de 2005),
que fue positivamente acogido por el Parlamento en su
decisión de aprobación de la gestión de abril de 2006 relativa
a la ejecución del presupuesto de 2004.
El apartado titulado «Lograr un control interno de los fondos
comunitarios efectivo e integrado» del Acuerdo interinstitucional,
de 17 de mayo de 2006, sobre disciplina presupuestaria y buena
gestión financiera (véase «Marco financiero plurianual», 1.5.2)
establece lo siguiente: «Las instituciones convienen en la
importancia de reforzar el control interno sin aumentar la carga
administrativa, para lo que es requisito previo la simplificación de
la legislación de base. En este contexto, hay que dar preferencia a
una buena gestión financiera con el objetivo de obtener una
declaración de fiabilidad positiva para los fondos administrados
en gestión compartida».
g François JAVELLE
Helmut WERNER
Julio de 2008
a partir de propuestas presentadas por los Estados en forma
de listas que incluyen, por cada Estado, un número de
candidatos doble del número de puestos que se le han
atribuido. Estas propuestas se someten al dictamen de la
Comisión. Deben garantizar una representación adecuada de
las diferentes categorías de la vida económica y social. En la
práctica, los puestos se reparten por tercios entre los
empresarios, los asalariados y las demás categorías
(agricultores, comerciantes, profesiones liberales,
consumidores, etc.).
C. Carácter del mandato (artículo 258)
La duración del mandato es de cuatro años y es renovable
(cinco años según el Tratado de Lisboa). En el Tratado de la
Unión Europea se señala que los miembros ejercerán sus
funciones con plena independencia, en interés general de la
Comunidad (la misma expresión utilizada para referirse a los
miembros de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo).
Organización y funcionamiento
El CESE no es una de las instituciones comunitarias
enumeradas en el artículo 7 del Tratado, pero disfruta de una
amplia autonomía de organización y de funcionamiento que
el Tratado de la Unión Europea ha reforzado.
65
19/2/09 08:00:16
 — Designa de entre sus miembros al Presidente y a la Mesa
(por un período de dos años).
— Establece su Reglamento interno.
— Puede reunirse por propia iniciativa (por regla general, se
reúne a instancia del Consejo o de la Comisión).
— Para asistirle en la elaboración de sus dictámenes, dispone
de secciones especializadas en los diferentes ámbitos de
actividad comunitaria y puede constituir subcomités para
tratar temas determinados.
— Dispone de su propia secretaría.
Atribuciones
El CESE tiene competencia consultiva. Su función esencial
consiste en comunicar a las instituciones responsables de las
decisiones comunitarias la opinión de los representantes de la
vida económica y social.
A. Emisión de dictámenes a instancia de instituciones
comunitarias
1. Consultas obligatorias
El Tratado exige la previa consulta al CESE por parte del
Consejo o de la Comisión antes de tomar una decisión en
determinados ámbitos:
— política agrícola (artículo 37);
— libre circulación de las personas y de los servicios (título III,
tercera parte);
— política de transportes (título V, tercera parte);
— armonización de la fiscalidad indirecta (artículo 93);
— aproximación de las legislaciones en el ámbito del
mercado interior (artículos 94 y 95);
— política de empleo (título VIII, tercera parte);
— política social, educación, formación profesional y juventud
(título XI, tercera parte);
1.3.12. El Comité de las Regiones
El Comité de las Regiones se compone de 344 miembros que representan a las autoridades regionales y locales de los 27
Estados miembros de la Unión. Emite dictámenes en los casos de consulta obligatoria fijados por el Tratado, en el caso de
consulta facultativa y por iniciativa propia si lo considera oportuno.
Fundamento jurídico
Artículos 263 a 265 del Tratado CE, introducidos por el Tratado
de Maastricht.
Objetivos
El Comité de las Regiones es un órgano consultivo de
representación de los entes regionales y locales de la Unión. Es
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— salud pública (artículo 152);
— protección de los consumidores (artículo 153);
— redes transeuropeas (artículo 156);
— política industrial (artículo 157);
— cohesión económica y social (título XVII, tercera parte);
— investigación y desarrollo tecnológico (título XVIII, tercera
parte);
— medio ambiente (título XIX).
2. Consultas facultativas
El CESE puede ser consultado además sobre cualquier asunto
por la Comisión, el Consejo o el Parlamento Europeo, si estas
instituciones lo consideran oportuno.
Cuando el Consejo o la Comisión consultan al CESE (ya sea la
consulta obligatoria o facultativa), pueden fijarle un plazo (de
un mes como mínimo) para la presentación de su dictamen,
transcurrido el cual pueden actuar prescindiendo del mismo.
B. Emisión de dictámenes por propia iniciativa
El Comité puede decidir emitir un dictamen en todos los casos
en que lo juzgue oportuno.
Relaciones entre el Parlamento Europeo y el Comité
Económico y Social Europeo
Con frecuencia, el PE y el CESE han de pronunciarse sobre los
mismos proyectos legislativos. Por consiguiente, es normal que
se establezcan contactos entre ellos. Estos contactos, no
institucionalizados, pueden adoptar diferentes formas:
intercambios de puntos de vista regulares y esfuerzos de
coordinación de los trabajos, reuniones de los Presidentes
respectivos y de los miembros de las comisiones y secciones, o
coloquios organizados en común.
g Hélène CALERS
Julio de 2008
el portavoz de los intereses de estos entes territoriales ante la
Comisión y el Consejo, a los que remite dictámenes.
La creación del Comité de las Regiones obedece a la
voluntad manifestada en el preámbulo del Tratado de la
Unión Europea de continuar «el proceso de creación de una
unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en
la que las decisiones se tomen de la forma más próxima
19/2/09 08:00:16
 El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea

posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad».
Para cumplir mejor esta función, el Comité trata de que se le
reconozca el derecho de someter al Tribunal de Justicia los
casos en los que se infrinja el principio de subsidiariedad. Para
ello, cuenta con futuras revisiones del Tratado. De hecho, el
artículo 8 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiaridad y proporcionalidad anejo al Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa podría ofrecer esta
posibilidad al Comité.
Organización
A. Composición (artículo 263)
1. Número y reparto nacional de los escaños
El Comité de las Regiones está compuesto por 344 miembros
y un número idéntico de suplentes, repartidos como sigue
entre los Estados miembros:
— 24 para Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido;
— 21 para España y Polonia;
— 15 para Rumanía;
— 12 para Austria, Bélgica, Bulgaria, Grecia, Hungría, los Países
Bajos, Portugal, la República Checa y Suecia;
— 9 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania y Eslovaquia;
— 7 para Estonia, Letonia y Eslovenia;
— 6 para Chipre y Luxemburgo;
— 5 para Malta.
2. Modalidad de designación
El Consejo, por unanimidad y a propuesta de los Estados
miembros respectivos, nombra a los miembros por un período
de cuatro años (cinco años según el artículo 305 del Tratado
de Lisboa). (El Tratado de Lisboa prevé que el nombramiento
de los miembros del Comité se realice a propuesta de la
Comisión). El mandato es renovable. En la práctica, los
nombramientos recaen, de forma claramente mayoritaria, en
cargos electos locales y regionales.
B. Estructura (artículo 264)
El Comité designa de entre sus miembros al presidente y a la
Mesa, por un período de dos años (dos años y medio según las
disposiciones del Tratado de Lisboa). Establece su reglamento
interno y lo somete a la aprobación del Consejo.
Atribuciones
A. Emisión de dictámenes a petición de otras
instituciones
1. Consultas obligatorias
Para determinados asuntos, el Consejo o la Comisión deben
solicitar el dictamen del Comité de las Regiones antes de
adoptar una decisión:
— educación, formación profesional y juventud (artículo 149);
— cultura (artículo 151);
— salud pública (artículo 152);
— redes transeuropeas de transportes, telecomunicaciones y
energía (artículo 156);
— cohesión económica y social:
• acciones específicas (artículo 159),
• d
 efinición de los cometidos, objetivos y organización
de los Fondos Estructurales (artículo 161),
• d
 ecisiones de aplicación relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (artículo 162).
2. Consultas facultativas
Por otra parte, la Comisión, el Consejo o el Parlamento pueden,
si lo consideran oportuno, consultar al Comité sobre todo tipo
de asuntos.
Cuando el Consejo o la Comisión (el Tratado de Lisboa prevé
que esta disposición sea igualmente válida para el Parlamento
Europeo) consultan al Comité (con carácter tanto obligatorio
como facultativo), pueden fijarle un plazo (de al menos un
mes) tras cuya expiración pueden hacer caso omiso de la falta
de dictamen.
B. Emisión de dictámenes por propia iniciativa
1. Con ocasión de una consulta del Comité Económico
y Social Europeo
Cuando el Consejo o la Comisión consultan al Comité
Económico y Social Europeo, se informa al Comité de las
Regiones al respecto y este puede, si lo considera oportuno
para los intereses regionales, emitir un dictamen sobre el
asunto abordado.
2. Práctica general
El Comité de las Regiones puede, de manera general, emitir un
dictamen cada vez que lo considere útil.
3. Por ejemplo, el Comité ha emitido dictámenes de
propia iniciativa en los siguientes ámbitos:
— pequeñas y medianas empresas (PYME);
— redes transeuropeas;
— turismo;
— Fondos Estructurales;
— sanidad (lucha contra las drogas);
— industria;
— desarrollo urbano;
— programas de formación;
— medio ambiente.
g Claire GENTA
Julio de 2008

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 1.3.13. El Banco Europeo de Inversiones
El Banco Europeo de Inversiones (BEI) asegura la financiación a largo plazo de la Unión Europea (UE). También representa
una fuente de financiación para los países o grupos de países con los que la Unión ha llegado a un acuerdo. Su capital ha
sido suscrito por los Estados miembros y por operaciones de empréstito principalmente en forma de emisiones de
obligaciones públicas
Fundamento jurídico
— Artículos 266 y 267 del Tratado CE.
— Protocolo anejo al Tratado CE, por el que se fijan los
Estatutos del Banco.
Organización y funcionamiento
A. Estatuto
El BEI no es una institución de la Comunidad en el sentido del
artículo 7 del Tratado CE, sino un órgano financiero de
Derecho público dotado de personalidad jurídica (artículo 260
del Tratado CE) y provisto de una estructura administrativa
diferenciada de la de las instituciones comunitarias.
B. Estructura
Los órganos directivos del BEI son los siguientes:
1. El Consejo de Gobernadores
a) Composición
Está compuesto por 27 Ministros nombrados por los Estados
miembros (en general, los Ministros de Economía y Hacienda).
b) Funciones
Sus funciones son:
— definir las directrices generales de la política crediticia,
— aprobar las cuentas y el informe anual,
— decidir los aumentos de capital,
— comprometer al Banco en las financiaciones concedidas
fuera de la Unión,
— nombrar a los miembros del Consejo de Administración,
del Comité de Dirección y del Comité de Vigilancia.
2. El Consejo de Administración
a) Composición
Está formado por 28 miembros nombrados por el Consejo de
Gobernadores para un período de cinco años: 27 (uno por
cada Estado miembro) a propuesta de los países y uno a
propuesta de la Comisión.
b) Funciones
Se reúne unas diez veces al año y tiene competencias
exclusivas para decidir sobre los préstamos, las garantías y los
empréstitos, así como sobre los tipos de interés de los
préstamos.
68
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4. El Comité de Dirección
a) Composición
Está formado por un presidente y ocho vicepresidentes
nombrados para un período renovable de seis años por el
Consejo de Gobernadores a propuesta del Consejo de
Administración.
b) Funciones
En calidad de órgano ejecutivo del Banco, es responsable de:
— la gestión de los asuntos de administración ordinaria,
— la preparación y ejecución de las decisiones del Consejo de
Administración.
5. El Comité de Vigilancia
a) Composición
Está formado por tres miembros nombrados por el Consejo de
Gobernadores para un período renovable de tres años.
b) Funciones
— Comprueba la regularidad de las operaciones y los libros
del Banco basándose en el trabajo de seguimiento y de
auditoría llevado a cabo por los servicios internos y por
expertos externos.
— Vela por que las operaciones del Banco cumplan los
procedimientos legales.
C. Recursos
1. Capital
El capital del BEI está suscrito por los Estados miembros de
acuerdo con un reparto basado fundamentalmente en su
respectiva importancia económica. El considerable incremento
de las operaciones en la Unión Europea y la incorporación de
diez nuevos Estados miembros el 1 de mayo de 2004 y de
otros dos nuevos Estados miembros el 1 de enero de 2007 han
dado lugar a un aumento del capital del BEI, que es de 164 000
millones de euros desde el 1 de enero de 2007. Los doce
nuevos Estados miembros han suscrito capital del Banco
conforme a la clave de reparto aplicada a los Estados
miembros actuales.
2. Operaciones de empréstito
El Banco obtiene la mayor parte de sus recursos mediante
empréstitos, principalmente en forma de emisiones de
obligaciones públicas.
El BEI es uno de los principales prestatarios internacionales y
sus obligaciones se cotizan en las principales bolsas. Toma
prestados en los mercados de capitales los fondos que
19/2/09 08:00:17

necesita para conceder sus préstamos. Al no ser una entidad
con ánimo de lucro, concede esos recursos a tipos de interés
que reflejan el coste al que los ha obtenido.
En 2005 aprobó proyectos por un importe total de 51 000
millones de euros. Obtuvo 52 700 millones mediante
operaciones de permuta financiera (swap) a través de 330
transacciones en 15 monedas diferentes.
El Banco contribuye al desarrollo de los mercados de capitales
de los Estados miembros nuevos y futuros.
Misiones y realizaciones
El BEI es la institución de financiación a largo plazo de la Unión
Europea. De conformidad con el artículo 267 del Tratado CE,
tiene por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable
del mercado común en interés de la Comunidad, recurriendo a
los mercados de capitales y a sus propios recursos. A tal fin,
facilita, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin
perseguir fines lucrativos, la financiación de proyectos en
todos los sectores de la economía.
En el desempeño de su misión, el BEI facilita la financiación de
programas de inversión en combinación con los Fondos
Estructurales y con otros instrumentos financieros
comunitarios.
A. Dentro de la Unión Europea
1. Desarrollo regional y cohesión económica y social
En 2005, el Banco concedió préstamos por valor de casi 28 000
millones de euros en la Unión de 25 miembros para proyectos
encaminados a ayudar a regiones con retrasos de desarrollo
económico (regiones del objetivo n° 1), con dificultades
estructurales (regiones del objetivo n° 2) o con ambos
problemas, es decir, el 84 % del total de los préstamos
individuales en la UE. Los préstamos globales a intermediarios
financieros, para su préstamo posterior en apoyo de
inversiones de pequeña y mediana escala en las áreas
beneficiarias, sumaron 5 900 millones de euros, con lo cual el
total de préstamos destinados a la cohesión económica y
social se situó en ese año en unos 34 000 millones de euros, el
80 % de todos los préstamos en la UE.
2. Protección y mejora del medio ambiente
El Banco interviene en la protección del medio ambiente bien
directamente, mediante inversiones específicas, bien
indirectamente, comprobando que los proyectos para los que
se le solicita financiación respetan las legislaciones nacionales
y comunitarias en la materia. Se ha fijado el objetivo de asignar
entre una cuarta y una tercera parte de los préstamos
individuales a proyectos encaminados a proteger y mejorar el
medio ambiente. Los préstamos individuales para proyectos
de inversión en materia ambiental sumaron, en 2005, 10 900
millones de euros, es decir, el 33 % de los préstamos directos.
Por su parte, la mayoría de los préstamos globales tienen
varios objetivos, entre ellos el de la protección del medio
ambiente, y el BEI concede además préstamos globales
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
dedicados específicamente al área medioambiental. En 2005,
adelantó 210 millones de euros para dos préstamos de este
tipo en Austria y Alemania.
3. Apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME)
El Banco apoya las inversiones de las PYME de manera
descentralizada por la vía de préstamos globales concedidos a
través de bancos. En 2005, los préstamos globales en la UE
representaron 8 900 millones de euros, de los que 4 200
millones beneficiaron a unas 20 000 pequeñas y medianas
empresas. La mayoría de esos préstamos apoyaron además
otros objetivos fundamentales del Banco. Una parte
considerable fue a parar a inversiones de PYME para
promoción de la cohesión económica y social. Por otro lado, la
labor de investigación y desarrollo de PYME innovadoras
financiada por el BEI ayudó a la aplicación de la Agenda de
Lisboa.
a) La «iniciativa de innovación 2010» (i2i)
En el marco de esta iniciativa, puesta en marcha después del
Consejo Europeo de Lisboa de marzo del año 2000 y
encaminada a construir una Europa basada en el
conocimiento y la innovación, el BEI ha concedido préstamos
por un importe total de unos 17 000 millones de euros. Hay
otros 20 000 millones de euros reservados para el período
2003-2006. Desde el establecimiento de la iniciativa i2i en
2000, el BEI ha adelantado préstamos para proyectos de
inversión innovadores por valor de 34 800 millones de euros,
10 400 de ellos solo en 2005. El objetivo cualitativo global es
prestar, dentro del programa «i2i», un mínimo de 50 000
millones de euros en el decenio actual.
b) Mejora de las redes transeuropeas (RTE) y de otras
infraestructuras
El BEI es una de las primeras fuentes de financiación de las redes
transeuropeas (RTE) de transportes, de telecomunicaciones, de
energía y de las infraestructuras conexas.
c) Educación y formación
En 2005, los 30 préstamos para inversiones en educación y
formación concedidos en el marco de la i2i sumaron casi 2 200
millones de euros.
B. Fuera de la Unión
1. Ámbito de aplicación
El BEI interviene en favor de Estados o grupos de Estados con
los que la Unión ha celebrado acuerdos. Se trata de los
siguientes:
a) Países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) y países
y territorios de ultramar (PTU)
El acuerdo de Cotonú, que sustituyó al Convenio de Lomé con
efecto desde el 1 de abril de 2003, constituye el marco para la
financiación del BEI en este ámbito. Los Estados miembros han
acordado, para los próximos cinco años, un «mecanismo de
inversión» por valor de 2 200 millones de euros, el cual se
completará con inversiones procedentes de los recursos
propios del Banco (1 700 millones de euros).
69
19/2/09 08:00:17
 b) Países de América Latina y de Asia
El actual mandato al BEI para la concesión de préstamos en
América Latina y Asia (ALA) prevé hasta un máximo de 2 480
millones de euros entre 2000 y enero de 2007. Con arreglo a
este mandato, se prestaron 256 millones de euros en 2005 y se
prevé que cuando finalice se habrán utilizado los recursos en
su totalidad.
c) Países pertenecientes a la Asociación Euromediterránea
(Argelia, Egipto, Cisjordania y Franja de Gaza, Israel, Jordania,
Líbano, Marruecos, Siria, Túnez y Turquía)
El año 2005 fue el primero de funcionamiento del Fondo
Fiduciario del FEMIP (Mecanismo Euromediterráneo de
Inversión y Cooperación). Creado a mediados de 2004 y
dotado en estos momentos con 33,5 millones de euros
donados por 15 Estados miembros y por la Comisión Europea,
el Fondo Fiduciario complementa el Fondo de Asistencia
Técnica, dedicándose a la asistencia técnica en fases iniciales y
a operaciones de capital de riesgo en los países asociados
mediterráneos. Durante el año se aprobaron siete operaciones
por un importe total de 3,4 millones de euros. En cuanto a la
distribución geográfica, cuatro de los proyectos aprobados
fueron de carácter regional, mientas que los otros tres se
destinaron a Argelia, Marruecos y Siria.
d) Países de los Balcanes Occidentales (Albania, Bosnia y
Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia)
Los préstamos concedidos en los Balcanes Occidentales
alcanzaron los 399 millones de euros. Se concedieron 211
millones de euros a Bosnia y Herzegovina, y 35 millones de
euros a Albania. Los proyectos de Serbia y Montenegro, por su
parte, sumaron 153 millones de euros. Los préstamos del BEI se
1.3.14. El Defensor del Pueblo Europeo
Creado por el Tratado de Maastricht, el Defensor del Pueblo Europeo realiza investigaciones sobre los casos de mala
administración en la acción de las instituciones y de los órganos comunitarios. Interviene tanto por iniciativa propia como
en base a las reclamaciones presentadas por los ciudadanos de la Unión Europea. Es nombrado por el Parlamento
Europeo durante toda una legislatura.
Fundamento jurídico
Artículos 21 y 195 del Tratado CE.
Objetivos
Creada por el Tratado de Maastricht (1992) como elemento de
la ciudadanía europea, la institución del Defensor del Pueblo
Europeo tiene por objeto:
— garantizar mejor la protección de los ciudadanos en caso
de mala administración en la actuación de las instituciones
y órganos comunitarios;
70
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realizan en estrecha cooperación con otros donantes, como la
Comisión Europea, la Agencia Europea de Reconstrucción o el
Banco Mundial.
e) Formas de intervención
Las intervenciones del Banco adoptan la forma de préstamos
con cargo a los recursos propios, a veces acompañados de
bonificaciones de interés financiadas por el presupuesto
europeo. Estas intervenciones pueden consistir también en la
gestión, por encargo, de capitales de riesgo procedentes de
recursos presupuestarios. Las intervenciones se mantienen
dentro de los límites máximos fijados en los acuerdos
correspondientes.
C. El grupo BEI
Establecido tras el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de
2000), el grupo BEI está compuesto por el propio BEI y el FEI
(Fondo Europeo de Inversiones). Este último, creado en junio
de 1994, tiene al BEI como mayor accionista (60,5 % del
capital); los otros accionistas son la Comisión Europea (30 %) y
varias grandes entidades financieras europeas. En él se
concentran todas las actividades de capital de riesgo, lo cual lo
convierte en una de las fuentes principales de este tipo de
capital dentro de la Unión. El FEI sigue además realizando
operaciones de garantía en las que utiliza sus propios recursos
o los del presupuesto de la UE. De este modo, el grupo BEI
puede desempeñar un papel preponderante en el fomento de
la capacidad competitiva de la industria europea.
g Wilhelm LEHMANN
Enero de 2007
— y, en consecuencia, reforzar la transparencia y el control
democrático en la toma de decisiones y la administración
de las instituciones comunitarias.
Realizaciones
Tal como prevé el Tratado, el Estatuto y las obligaciones del
Defensor del Pueblo Europeo se precisaron mediante una
decisión del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 1994,
adoptada previa consulta a la Comisión y con la aprobación
del Consejo de Ministros. Esta decisión fue objeto de
19/2/09 08:00:17

disposiciones de ejecución tomadas por el Defensor del
Pueblo Europeo a partir de 1 de enero de 1998. Las
modalidades de su nombramiento y su destitución están
establecidas, por otra parte, en el Reglamento del Parlamento
(artículos 194-196).
A. Estatuto
1. Designación
a) Condiciones que debe cumplir
— El Defensor del Pueblo Europeo debe reunir las
condiciones necesarias para ejercer las más altas funciones
jurisdiccionales en el país de que se trate o poseer una
competencia y una experiencia claramente suficientes para
realizar sus funciones.
— Ofrecer una garantía absoluta de independencia.
b) Procedimiento
Las candidaturas se transmiten a la Comisión de Peticiones del
Parlamento, que examina su admisibilidad.
Posteriormente, se remite una lista de candidaturas admisibles
al Parlamento para que este la someta a votación. El
procedimiento de votación es secreto y la decisión se toma
por mayoría de votos.
2. Mandato
a) Duración
El Defensor del Pueblo Europeo se nombra después de cada
elección del Parlamento y para la legislatura correspondiente.
El mandato es renovable.
b) Obligaciones
El Defensor del Pueblo Europeo:
— ejerce sus funciones con plena independencia, en interés
de la Unión y de sus ciudadanos,
— no solicita ni acepta instrucciones de ningún organismo,
— se abstiene de todo acto incompatible con sus funciones,
— no ejerce ninguna otra función política o administrativa, o
actividad profesional, remunerada o no.
3. Destitución
A petición del Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo
Europeo puede ser destituido por el Tribunal de Justicia si deja
de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus
funciones o si ha cometido una falta grave.
B. Funciones
1. Ámbito de competencias
El Defensor del Pueblo Europeo trata los casos de mala
administración en la actuación de las instituciones y órganos
comunitarios.
a) Mala administración
La mala administración puede adoptar la forma de
irregularidades administrativas, discriminación, abuso de
poder, denegación de información, retrasos indebidos, etc.
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El funcionamiento Instituciones y órganos
1 de la Unión Europea 3 de la Unión Europea
b) Excepciones
No entran dentro de sus competencias:
— las actividades jurisdiccionales del Tribunal de Justicia o del
Tribunal de Primera Instancia, así como los hechos que
estén siendo o hayan sido juzgados;
— los hechos que no hayan sido objeto previamente de las
gestiones administrativas apropiadas en los organismos
correspondientes; y
— los hechos relativos a las relaciones de trabajo entre las
instituciones y órganos comunitarios y sus funcionarios o
agentes, excepto en el caso de que se hayan agotado las
posibilidades de peticiones o reclamaciones internas.
2. Intervención
El Defensor del Pueblo Europeo, en el ejercicio de sus
funciones, debe realizar las investigaciones que considere
oportunas, ya sea por iniciativa propia o a raíz de las
reclamaciones presentadas ante él por los ciudadanos de la UE
o por cualquier persona física o jurídica que resida o que tenga
su sede social en un Estado miembro, directamente o a través
de un diputado al Parlamento Europeo, salvo cuando los
hechos denunciados sean o hayan sido objeto de un proceso
judicial.
3. Competencias de investigación
El Defensor del Pueblo Europeo puede dirigirse a:
— las instituciones y órganos comunitarios, que deben
proporcionarle la información que les pida y darle acceso a
los expedientes de que se trate, a no ser que exista una
obligación de secreto debidamente justificada;
— los funcionarios y agentes de estas mismas instituciones y
órganos, que están obligados a prestar declaración a
petición suya, expresándose en nombre de la
administración de que dependan y conforme a las
instrucciones de esta, y permaneciendo vinculados por el
secreto profesional;
— las autoridades de los Estados miembros, que están
obligadas a facilitarle toda la información necesaria, salvo si
su transmisión está prohibida por disposiciones legales o
reglamentarias, aunque en este caso el Defensor del
Pueblo Europeo pueda tener acceso a dicha información,
siempre y cuando se comprometa a no divulgar el
contenido de la misma.
En caso de no recibir la asistencia que desea, el Defensor del
Pueblo Europeo informa de ello al Parlamento Europeo, que
emprende las acciones oportunas.
El Defensor del Pueblo Europeo puede también cooperar con
sus homólogos en los Estados miembros, con observancia de
las legislaciones nacionales.
El Defensor del Pueblo Europeo y su personal están obligados
a no divulgar la información que hayan obtenido en el
transcurso de las investigaciones, en particular las que puedan
perjudicar al demandante o a otras personas afectadas.
71
19/2/09 08:00:17
 Si se trata, no obstante, de hechos que considera materia de
Derecho penal, el Defensor del Pueblo Europeo informa
inmediatamente a las autoridades nacionales competentes, así
como a la institución comunitaria de la que dependa el
funcionario o agente en cuestión.
4. Resultados de las investigaciones
En la medida de lo posible, el Defensor del Pueblo Europeo se
pone de acuerdo con la institución o el órgano
correspondiente para encontrar una solución que satisfaga al
demandante.
En caso de que el Defensor del Pueblo Europeo constate un
caso de mala administración, remite el asunto a la institución u
órgano pertinente, que dispone de un plazo de tres meses
para transmitirle su opinión.
El Defensor del Pueblo Europeo envía entonces un informe al
Parlamento Europeo y a la institución u órgano de que se trate
sobre los resultados de sus investigaciones.
Por último, informa al demandante del resultado de la
investigación, del dictamen emitido por la institución o el
órgano en cuestión y de sus propias recomendaciones.
Al expirar su mandato anual, debe igualmente enviar un
informe al Parlamento sobre los resultados de sus
investigaciones.
C. Funcionamiento administrativo
El Defensor del Pueblo Europeo dispone de una secretaría, cuyo
personal está sujeto a las normas de la función pública europea.
Este es el encargado de nombrar al responsable de la misma.
D. Actividades
El primer Defensor del Pueblo Europeo, Jacob Söderman,
ocupó el cargo durante dos legislaturas, desde 1995 hasta el
31 de marzo de 2003. En ese período, se recibieron en la oficina
de Defensor del Pueblo Europeo más de 11 000 reclamaciones,
de las cuales se declararon admisibles alrededor del 30 %. En
más de 5 000 casos, las reclamaciones se derivaron al órgano
competente o se aconsejó a los ciudadanos a quién dirigirse. Se
iniciaron casi 1 500 investigaciones, 19 de ellas por iniciativa
propia. En más de 500 casos, la institución en cuestión se
pronunció a favor del demandante. Más de 200 casos dieron
lugar a comentarios críticos encaminados a mejorar la
administración en los casos similares que pudieran surgir en un
futuro. Se recurrió cada vez con mayor asiduidad a las soluciones
amistosas, las recomendaciones y los informes especiales.
Fueron contados los casos en que las instituciones rechazaron
las propuestas del Defensor del Pueblo Europeo. En
aproximadamente 700 casos, el Defensor del Pueblo Europeo
determinó, tras una investigación, que no se había incurrido en
una mala administración.
Entre las realizaciones del Defensor del Pueblo Europeo, cabe
señalar el código de buena conducta administrativa
(aprobado por el Parlamento en 2001), un código
procedimental para los demandantes que hayan interpuesto
una demanda en el marco de un procedimiento de
72
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infracción contemplado en el artículo 226 (adoptado en 2002
por la Comisión), la supresión de los límites de edad en la
contratación efectuada por las instituciones y los órganos, y
un proyecto de recomendación a la Comisión Europea
motivado por la Reclamación 116/2005/MHZ, relativa al
acceso público a determinados documentos.
En la sesión plenaria de 15 de enero de 2003, el Parlamento
Europeo eligió a Nikiforos Diamandouros Defensor del
Pueblo Europeo hasta el final de lo que restaba de legislatura
parlamentaria. La Comisión de Peticiones organizó, los días
25 y 26 de noviembre de 2002, una audiencia pública para
designar al Defensor del Pueblo Europeo, en la que se
entrevistó a siete candidatos.
E. La revisión del estatuto del Defensor del Pueblo Europeo
El 11 de julio de 2006, el Defensor del Pueblo Europeo
presentó al Presidente del Parlamento una propuesta para
adaptar su Estatuto de 9 de marzo de 1994, la cual contó con
el apoyo de la Comisión de Peticiones a través de su Informe
anual relativo a las actividades del Defensor del Pueblo
Europeo en 2005 (Resolución del Parlamento Europeo, de
16 de noviembre de 2006) y finalmente, el Parlamento
Europeo aprobó el 22 de abril de 2008 el informe de Anneli
Jäätteenmäki que proponía se aportasen modificaciones a su
estatuto. Estas modificaciones fueron confirmadas por parte
del Consejo el 12 de junio de 2008.
Se trata, principalmente, de:
— permitir al Defensor del Pueblo Europeo la consulta de
todo documento que este pueda exigir en el marco de sus
investigaciones (incluso si la comunicación requiere que se
levante el secreto), precisando y reforzando, a un tiempo,
las disposiciones que le imponen que preserve la
confidencialidad de los documentos a los cuales se le da
acceso;
— ampliar la cooperación entre el Defensor del Pueblo
Europeo (que ya existe con respecto a los Defensores del
Pueblo nacionales) y los organismos encargados de la
promoción y de la protección de los derechos humanos en
los Estados miembros;
— modificar la redacción de la disposición relativa a la
audición de los funcionarios que prestan declaración como
tales, y no en su nombre personal (la formulación anterior
indicaba lo siguiente: «[...] conforme a las instrucciones (de
la administración de la que dependan)»;
— pedir al Defensor del Pueblo Europeo que dirija una
notificación a la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el
Fraude), si con ocasión de sus investigaciones, tuviere
conocimiento de informaciones que recaen dentro del
ámbito del mandato de la OLAF.
Papel del Parlamento Europeo
Aunque completamente independiente en el ejercicio de sus
funciones, el Defensor del Pueblo Europeo tiene carácter de
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mediador parlamentario. Está en estrecha relación con el
Parlamento, que tiene la exclusividad de su nombramiento y la
iniciativa de su destitución, fija sus obligaciones, lo asiste en
sus investigaciones y recibe sus informes.
La Comisión de Peticiones, en sus diversos informes anuales
relativos a las actividades del Defensor del Pueblo Europeo, ha
reiterado su deseo de que este y sus homólogos a escala
1.4. Procedimientos de toma de decisiones
1.4.1. Procedimientos de toma de decisiones
supranacionales
Los Estados miembros de la Unión Europea (UE) han acordado, en virtud de su pertenencia a la Unión, transferir algunas
de sus competencias a las instituciones de la Unión. De ese modo, las instituciones de la Unión Europea toman decisiones
vinculantes a escala supranacional en procedimientos legislativos y ejecutivos, presupuestarios, de nombramiento y
cuasiconstitucionales.
Antecedentes (1.1.1 a 1.1.6)
El Tratado de Roma se caracterizaba por la existencia de un
poder de iniciativa y de negociación de la Comisión (en
particular, en el ámbito legislativo y de las relaciones
económicas exteriores), un poder de decisión del Consejo (o,
en materia de nombramientos, de los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros) y un poder consultivo del
Parlamento Europeo (PE).
El papel de este último se fue acrecentando progresivamente
en el campo presupuestario (reformas de 1970 y 1975), en el
ámbito legislativo (Acta Única Europea) y en materia de
nombramientos (Tratado de Maastricht). El Acta Única otorgó
también al Parlamento Europeo el poder de autorizar la
ratificación de los tratados de adhesión y de asociación, que se
hizo extensivo a otros tratados internacionales en virtud del
Tratado de Maastricht. El Tratado de Amsterdam representó un
progreso considerable en la vía de la democratización de la
Comunidad, al simplificar el procedimiento de codecisión,
extenderlo a nuevos ámbitos y reforzar el papel del
Parlamento en el nombramiento de la Comisión.
De acuerdo con este enfoque, el Tratado de Niza aumentó de
manera considerable los poderes del Parlamento. Por una
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El funcionamiento Procedimientos de toma
1 de la Unión Europea 4 de decisiones
nacional y regional trabajen junto con ella y el Parlamento con
el fin de garantizar que las modificaciones actuales de los
Tratados se traduzcan en un mayor acceso, transparencia y
responsabilidad comunitarios.
g Claire GENTA
Julio de 2008
parte, el procedimiento de codecisión (en el que el Parlamento
cuenta con los mismos poderes que el Consejo) se aplicará a
casi todas las nuevas áreas en las que el Consejo decide por
mayoría cualificada. Por otra parte, el Parlamento cuenta ahora
con los mismos poderes que los Estados miembros por lo que
se refiere a llevar asuntos ante el Tribunal de Justicia. El Tratado
de Lisboa supondría un adelanto cualitativo hacía la total
paridad con el Consejo en lo relativo a legislación y
financiación.
Procedimientos legislativos
A. Procedimiento de codecisión (artículo 251
del Tratado CE)
1. Ámbito de aplicación
Desde la entrada en vigor del Tratado de Niza, este
procedimiento se ha aplicado a no menos de 32 fundamentos
jurídicos (1.1.4). Ahora se aplica en todas las áreas en las que se
requiere una mayoría cualificada del Consejo, a excepción de la
política agrícola común y la política comercial. Sin embargo, no
es aplicable a varias áreas importantes que requieren la
unanimidad del Consejo, por ejemplo la política fiscal. El Tratado
de Lisboa daría lugar a una extensión generalizada de la
codecisión (que acabaría llamándose procedimiento legislativo
73
19/2/09 08:00:17
 general) de muchos fundamentos jurídicos ya existentes y de
otros nuevos, especialmente en el ámbito de la justicia, la
libertad y la seguridad y en el de la agricultura.
2. Procedimiento
a) Propuesta de la Comisión
b) Primera lectura del Parlamento
El Parlamento emite un dictamen por mayoría simple.
c) Primera lectura del Consejo
El Consejo adopta una «posición común» por mayoría
cualificada, excepto en los ámbitos de la cultura, la libre
circulación, la seguridad social y la coordinación de las normas
de ejercicio profesional, que están sujetos a la unanimidad.
d) Segunda lectura del Parlamento
A partir de la comunicación de la posición común del Consejo,
el Parlamento dispone de un plazo de tres meses para
pronunciarse. Tiene las siguientes posibilidades:
— Aprobar expresamente la propuesta modificada por la
posición común o no pronunciarse antes de la expiración
del plazo; en ambos casos, el acto modificado por la
posición común queda adoptado.
— Rechazar la posición común por mayoría absoluta de sus
miembros; en tal caso el acto no es adoptado y concluye el
procedimiento.
— Adoptar, por mayoría absoluta de sus miembros,
enmiendas a la posición común, que se someten al
dictamen de la Comisión; se vuelve a consultar al Consejo.
e) Segunda lectura del Consejo
— Si el Consejo, decidiendo por mayoría cualificada sobre las
enmiendas del Parlamento, y unánimemente sobre
aquellas que hayan recibido el dictamen negativo de la
Comisión, aprueba todas las enmiendas del Parlamento, a
más tardar tres meses después de su recepción, el acto
queda adoptado.
— En su defecto, se convoca el Comité de Conciliación en un
plazo de seis semanas.
f ) Conciliación
— El Comité de Conciliación, compuesto paritariamente por
miembros del Consejo y representantes del Parlamento
Europeo, y con la asistencia de la Comisión, examina la
posición común sobre la base de las enmiendas del
Parlamento. Dispone de seis semanas para elaborar un
texto común.
— El procedimiento concluye con la no adopción del acto si el
comité no aprueba un texto conjunto en el plazo previsto.
— Si el comité aprueba un texto conjunto, este es sometido al
Consejo y al Parlamento para su aprobación.
g) Fin del procedimiento
— El Consejo y el Parlamento disponen de seis semanas para
la aprobación; el Consejo decide por mayoría cualificada y
el Parlamento por mayoría absoluta de los votos emitidos.
74
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— El acto es adoptado si el Consejo y el Parlamento aprueban
el texto conjunto.
— Cuando, expirado dicho plazo, no se haya producido la
aprobación por una de las dos instituciones, el
procedimiento concluye con la no adopción del acto.
B. Procedimiento de cooperación (artículo 252
del Tratado CE)
1. Ámbito de aplicación
El procedimiento de cooperación se limita en la actualidad a
ciertas decisiones relativas a la unión económica y monetaria.
2. Procedimiento
En primera lectura, el Parlamento Europeo emite un dictamen
sobre la propuesta de la Comisión. El Consejo, por mayoría
cualificada, adopta entonces una posición común, que es
remitida al Parlamento junto con la información necesaria y las
razones que han llevado al Consejo a adoptar dicha posición
común.
El Parlamento dispone de un plazo de tres meses para
decidir: puede adoptar, modificar o rechazar la posición
común. En los dos primeros casos, debe hacerlo por mayoría
absoluta de sus miembros. Si rechaza la propuesta, el
Consejo solamente puede decidir en segunda lectura por
unanimidad. La Comisión, en un plazo de un mes,
reconsidera la propuesta que sirvió de base al Consejo para
adoptar su posición común y transmite la propuesta revisada
al Consejo, pudiendo decidir si incluir o excluir las enmiendas
propuestas por el Parlamento.
En un plazo de tres meses, prorrogables como máximo otro
mes, el Consejo puede adoptar la propuesta revisada por
mayoría cualificada, modificar la propuesta revisada por
unanimidad, o incluso adoptar las enmiendas no tomadas en
consideración por la Comisión, también por unanimidad. En
cualquier momento, en tanto el Consejo no haya decidido, la
Comisión podrá modificar o incluso retirar su propuesta.
C. Procedimiento de consulta
Antes de decidir, el Consejo debe conocer el dictamen del
Parlamento Europeo y, si es necesario, del Comité Económico y
Social Europeo y del Comité de las Regiones. Esta consulta es
obligatoria, dado que su ausencia hace el acto ilegal y anulable
por el Tribunal de Justicia (sentencias en los asuntos 138 y
139/79). Si el Consejo desea modificar sustancialmente el acto
propuesto, debe consultar de nuevo al Parlamento (sentencia
en el asunto 65/90).
D. Procedimiento de dictamen conforme
(cuando sea de aplicación al ámbito legislativo)
1. Ámbito de aplicación
El procedimiento de dictamen conforme se aplica en
particular a la legislación básica relativa a los Fondos
Estructurales (1.3.2).
19/2/09 08:00:17

2. Procedimiento
Cuando se aplica este procedimiento, el Parlamento
Europeo examina un proyecto de acto presentado por el
Consejo y decide sobre su aprobación (sin posibilidad de
modificarlo) por mayoría absoluta de los votos emitidos.
Durante las fases anteriores del procedimiento (examen de
la propuesta de la Comisión Europea), el Tratado no confiere
al Parlamento ningún papel oficial; sin embargo, gracias a
disposiciones interinstitucionales, su participación
extraoficial se ha hacho habitual. (Sobre las condiciones de
aplicación de este procedimiento en el marco del Tratado
UE: 1.4.2).
Procedimiento presupuestario (1.4.3)
Procedimientos de nombramiento
A. El Consejo, por mayoría cualificada, nombra:
— al Presidente y a otros miembros de la Comisión (artículo
214 del Tratado CE), después de que:
• e l Consejo, reunido en su formación de Jefes de Estado
o de Gobierno y por mayoría cualificada, haya
designado a la personalidad a la que se proponga
nombrar Presidente de la Comisión;
• el Parlamento haya aprobado la designación;
• e l Consejo, por mayoría cualificada y de común
acuerdo con el Presidente designado, haya adoptado la
lista de las demás personalidades a las que se proponga
nombrar miembros de la Comisión;
• el Parlamento haya aprobado el colegio de Comisarios;
— a los miembros del Tribunal de Cuentas Europeo
(artículo 247 del Tratado CE), previa consulta al Parlamento
Europeo y de acuerdo con las propuestas presentadas por
los Estados miembros;
— a los miembros del Comité de las Regiones y del Comité
Económico y Social Europeo (artículos 259 y 263 del
Tratado CE), a propuesta de los Gobiernos de los Estados
miembros (previa consulta a la Comisión en el caso del
CESE).
B. Los Gobiernos de los Estados miembros nombran de
común acuerdo:
— al Presidente, al vicepresidente y a los demás miembros del
Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (los
Gobiernos se reúnen a nivel de Jefes de Estado o de
Gobierno para decidir sobre una recomendación del
Consejo previa consulta al Parlamento);
— a los jueces y los abogados generales del Tribunal de
Justicia y del Tribunal de Primera Instancia (artículos
223 y 224).
C. El Parlamento nombra al Defensor del Pueblo Europeo
(artículo 195).
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El funcionamiento Procedimientos de toma
1 de la Unión Europea 4 de decisiones
Procedimientos cuasiconstitucionales
A. Celebración de acuerdos internacionales
— Recomendaciones y conducción de las negociaciones:
Comisión.
— Definición del mandato para las negociaciones: Consejo.
— Propuesta de acuerdo: Comisión.
— Papel del Parlamento:
• d
 ictamen conforme para los acuerdos contemplados
en el artículo 310 (acuerdos de asociación) y para los
acuerdos que creen un marco institucional específico,
con consecuencias presupuestarias importantes o que
requieran la modificación de un acto aprobado con
arreglo al procedimiento de codecisión;
• consulta en los demás casos.
— Decisión: Consejo, por mayoría cualificada, excepto en los
ámbitos en los que se requiera la unanimidad para la
adopción de las reglas internas y para los acuerdos
contemplados en el artículo 310.
B. Sistema de recursos propios
— Propuesta: Comisión.
— Papel del Parlamento: consulta.
— Decisión: Consejo, por unanimidad, y adopción por los
Estados miembros de conformidad con sus respectivas
normas constitucionales.
C. Disposiciones para la elección del Parlamento Europeo
por sufragio universal directo
— Propuesta: Parlamento.
— Decisión: Consejo, por unanimidad, previo dictamen
conforme del PE, y adopción por los Estados miembros.
D. Adopción del Estatuto de los miembros del
Parlamento Europeo y del Estatuto del Defensor del
Pueblo Europeo
— Propuesta: Parlamento.
— Papel de la Comisión: dictamen.
— Papel del Consejo: dictamen conforme (por mayoría
cualificada, excepto en lo relativo a las normas o
condiciones que regulen las disposiciones en materia fiscal
aplicables a los miembros o antiguos miembros, en cuyo
caso se aplica la unanimidad).
— Decisión: Parlamento Europeo.
E. Modificación del protocolo sobre el Estatuto
del Tribunal de Justicia
— Propuesta: Tribunal de Justicia.
— Papel de la Comisión: consulta.
— Papel del Parlamento: consulta.
— Decisión: Consejo, por unanimidad.
75
19/2/09 08:00:17
 Papel del Parlamento Europeo
En la conferencia intergubernamental del año 2000, el
Parlamento presentó diversas propuestas para ampliar las
áreas a las que es aplicable el procedimiento de codecisión. El
Parlamento también ha manifestado en repetidas ocasiones su
opinión de que, si hubiese un cambio de la unanimidad a la
mayoría cualificada, se debería aplicar inmediatamente el
procedimiento de codecisión. El Tratado de Niza respaldó esta
postura, pero sin equiparar por completo la mayoría
cualificada y la codecisión.
Como consecuencia, la simplificación de los procedimientos
fue una de las principales cuestiones abordadas durante la
Convención sobre el futuro de Europa. Muchos miembros de
la Convención destacaron el excesivo número de
procedimientos en uso. Se propuso, sencillamente, abolir los
procedimientos de cooperación y de consulta, simplificar el
procedimiento de codecisión y extenderlo a todo el ámbito
legislativo, y limitar el procedimiento de dictamen conforme a
1.4.2. Procedimientos de toma de decisiones
intergubernamentales
En materia de política exterior y de seguridad común y de cooperación judicial en asuntos delictivos, así como en otros
muchos ámbitos, el procedimiento de toma de decisiones difiere del dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea. La característica predominante en estos ámbitos es la cooperación intergubernamental, aunque esta sufrirá un
cambio para las anteriores políticas del tercer pilar en virtud del Tratado de Lisboa.
Fundamento jurídico
— Artículos 7, 11, 23, 24, 34, 43, 44, 48 y 49 del Tratado UE.
— Artículo 11 del Tratado CE.
Descripción
El Tratado de la Unión Europea establece algunas normas y
procedimientos de naturaleza constitucional y establece, para
la política exterior y de seguridad común, y para la
cooperación en los ámbitos policial y judicial en asuntos
delictivos, una forma específica de cooperación
intergubernamental a través de la actuación de órganos
supranacionales. Estos procedimientos se distinguen de los
aplicables en el marco del Tratado CE.
A. Procedimiento de modificación de los Tratados
(artículo 48 del Tratado UE)
— Propuesta: cualquier Estado miembro o la Comisión.
— Papel de la Comisión: consulta y participación en la
conferencia intergubernamental.
76
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la ratificación de los acuerdos internacionales. Se ejecutarían
muchas de las mejoras si el Tratado de Lisboa entrara en vigor
(1.1.6).
En lo relativo a los nombramientos, el Tratado de Niza no
consiguió poner fin al abanico injustificadamente amplio de
procedimientos diferentes, a la continua insistencia general en
la unanimidad, que siempre puede ocasiona disputas políticas,
o a la falta de una auténtica legitimación por parte del
Parlamento. Sin embargo, se ha producido un cierto avance al
pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada para el
nombramiento del Presidente de la Comisión. Según el
Tratado de Lisboa, este nombramiento tendría que tener en
cuenta el resultado de las elecciones europeas y, por
consiguiente, subrayaría la responsabilidad política de la
Comisión Europea.
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
— Papel del Parlamento Europeo: consulta antes de la
convocatoria de la conferencia intergubernamental (el
Parlamento ha participado en las conferencias
intergubernamentales en virtud de fórmulas ad hoc, pero
con una influencia cada vez mayor: durante un tiempo
estuvo representado por su Presidente o por dos de sus
diputados, en la última conferencia intergubernamental
contó con tres representantes).
— Papel del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo:
consulta en el caso de cambios institucionales en el ámbito
monetario.
— Decisión: común acuerdo de los Gobiernos sobre las
modificaciones de los Tratados, que se someten después a
la ratificación de todos los Estados miembros de acuerdo
con sus normas constitucionales.
B. Procedimiento de adhesión (artículo 49
del Tratado UE)
— Solicitud: cualquier Estado europeo que respete los
principios de la Unión (artículo 6).
19/2/09 08:00:17

— Papel de la Comisión: consulta; participa activamente en la
preparación y el desarrollo de las negociaciones.
— Papel del Parlamento Europeo: dictamen conforme,
emitido por mayoría absoluta de los diputados.
— Decisión: el Consejo, por unanimidad; el acuerdo entre los
Estados miembros de la Unión y el Estado solicitante, en el
que se establecen las condiciones de admisión y las
adaptaciones necesarias, se somete a la ratificación de
todos los Estados miembros de acuerdo con sus normas
constitucionales.
C. Procedimiento de sanción por violación grave y
persistente de los principios de la Unión por un Estado
miembro (artículo 7 del Tratado UE)
1. Procedimiento principal
— Propuesta de decisión por la que se determina la existencia
de una violación grave y persistente: un tercio de los
Estados miembros o la Comisión.
— Dictamen conforme del Parlamento Europeo: aprobado
por el Parlamento Europeo por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos, que deberán representar la mayoría de
los diputados.
— Decisión en la que se constata la existencia de una
violación: adoptada por unanimidad (sin participación del
Estado afectado) por el Consejo reunido en su
composición de Jefes de Estado o de Gobierno, previa
invitación al Estado de que se trate a presentar sus
observaciones al respecto.
— Decisión por la que se suspenden determinados derechos
del Estado de que se trate: adoptada por el Consejo por
mayoría cualificada (sin participación del Estado
afectado).
2. El Tratado de Niza completó este procedimiento con
un sistema de precaución
— Propuesta de decisión por la que se determina la existencia
de un riesgo inequívoco de violación grave de los
principios de la Unión por un Estado miembro: a iniciativa
de un tercio de los Estados miembros, de la Comisión, o del
Parlamento Europeo.
— Dictamen conforme del Parlamento Europeo: aprobado
por el Parlamento Europeo por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos, que deberán representar la mayoría de
los diputados.
— Decisión: adoptada por el Consejo por una mayoría de
cuatro quintos de sus miembros, previa audiencia del
Estado de que se trate.
D. Procedimiento de desencadenamiento de una
cooperación reforzada
1. Cooperación en el ámbito comunitario (artículo 11 del
Tratado CE)
— Propuesta: prerrogativa exclusiva de la Comisión; los
Estados miembros que se proponen establecer una
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El funcionamiento Procedimientos de toma
1 de la Unión Europea 4 de decisiones
cooperación reforzada pueden dirigir una solicitud a la
Comisión a tal efecto.
— Papel del Parlamento Europeo: dictamen únicamente, o
dictamen conforme cuando la cooperación reforzada se
refiera a un área que se rija por el procedimiento de
codecisión.
— Decisión: el Consejo decide por mayoría cualificada. No
obstante, un miembro del Consejo podrá solicitar que el
asunto se remita al Consejo Europeo, tras lo cual el Consejo
actuará a su vez por mayoría cualificada.
2. Cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos
de interior (artículo 40 A del Tratado UE)
— Solicitud a la Comisión por los Estados miembros
interesados.
— Propuesta de la Comisión o no menos de ocho Estados
miembros.
— Consulta al Parlamento Europeo.
— El Consejo decide por mayoría cualificada.
— Las modalidades de la decisión del Consejo, y en su caso
del Consejo Europeo, son semejantes a las del caso
anterior.
E. Procedimiento de toma de decisiones sobre cuestiones
de política exterior
1. En general
— Propuesta: cualquier Estado miembro o la Comisión
(artículo 22 del Tratado UE).
— Papel del Parlamento Europeo: es informado
periódicamente por la presidencia y consultado sobre los
principales aspectos y las decisiones fundamentales. El
Acuerdo interinstitucional relativo a la financiación de la
PESC precisa que esta consulta se realizará anualmente
sobre la base de un documento elaborado por el Consejo.
2. Estrategias comunes, acciones comunes y posiciones
comunes (artículo 23 del Tratado UE)
— Recomendación de una estrategia común: adoptada por
unanimidad por el Consejo.
— Decisión sobre una estrategia común: el Consejo Europeo,
por unanimidad.
— Adopción de acciones comunes, de posiciones comunes o
de otras decisiones basadas en una estrategia común,
adopción de cualquier decisión por la que se aplique una
acción común o una posición común: el Consejo por
mayoría cualificada, salvo si un Estado miembro se opone a
ello por motivos importantes y explícitos de política
nacional, en cuyo caso el Consejo, por mayoría cualificada,
puede pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo
para la adopción de una decisión por unanimidad.
— Adopción de posiciones comunes o de acciones comunes
no amparadas por una estrategia común: el Consejo, por
unanimidad.
77
19/2/09 08:00:18
 3. Acuerdos internacionales (artículo 24 del Tratado UE)
— Autorización para entablar negociaciones: el Consejo.
— Desarrollo de las negociaciones por parte de la presidencia
del Consejo de la Unión Europea, asistida, en su caso, por la
Comisión.
— Celebración del acuerdo por el Consejo con arreglo a una
recomendación de la presidencia.
— Cuando el acuerdo concierna a un asunto en relación con
el cual se requiera unanimidad para la adopción de
decisiones internas, el Consejo decidirá por unanimidad. En
el caso contrario, o cuando el acuerdo concierna a la
ejecución de una acción común o una posición común, el
Consejo decidirá por mayoría cualificada, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 23.
F. Procedimiento de toma de decisiones sobre
cooperación judicial y policial en materia penal
(artículo 34 del Tratado UE)
— Propuesta: cualquier Estado miembro o la Comisión.
— Papel del Parlamento: consulta antes de la adopción de
decisiones marco, decisiones (con exclusión de posiciones
comunes) y convenios; la presidencia y la Comisión deben
informarle periódicamente sobre los trabajos realizados en
estos ámbitos.
— Decisión: el Consejo, por unanimidad, o por mayoría
cualificada cuando adopta medidas de aplicación de
«decisiones». Las medidas de aplicación de convenios
1.4.3. El procedimiento presupuestario
Desde los Tratados de 1970 y 1975, se han aumentado las competencias del Parlamento Europeo (PE) en relación con el
procedimiento presupuestario. El Parlamento y el Consejo deciden por igual en lo que respecta a la aprobación del
presupuesto comunitario. La distinción actual entre los «gastos no obligatorios», sobre los que el Parlamento tiene la última
palabra, y los «gastos obligatorios», para los cuales solo puede proponer enmiendas, será suprimida por el Tratado de Lisboa.
Fundamento jurídico
— Artículo 272 del Tratado CE, artículo 177 del Tratado
Euratom.
— Artículos 31 a 47 del Reglamento Financiero [Reglamento
(CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de
2002, por el que se aprueba el Reglamento Financiero
aplicable al presupuesto general de las Comunidades
Europeas, DO L 248 de 16.9.2002, modificado por el
Reglamento (CE, Euratom) nº 1995/2006 del Consejo, de 13
de diciembre de 2006, DO L 390 de 30.12.2006].
— Acuerdo interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre
disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (DO
C 139 de 14.6.2006).
78
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pueden adoptarse por mayoría de dos tercios de las Partes
Contratantes.
Papel del Parlamento Europeo
En la fase preparatoria de la conferencia intergubernamental de
1996, el Parlamento Europeo pidió la «comunitarización» de los
pilares segundo y tercero y, en particular, que se les aplicasen los
procedimientos de toma de decisiones vigentes en el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea. No obstante, el Tratado
de Amsterdam solo introdujo en estos ámbitos pequeños
retoques. En cualquier caso, habría que reformarlos si se quiere
que la política de la Unión en este terreno no acabe en una
parálisis completa, en particular con vistas a la ampliación. La
entrada en vigor del Tratado de Niza el 1 de febrero de 2003
permitió ciertos avances en este campo, en cuanto que, según
se ha expuesto, estableció la aplicabilidad general del
procedimiento de mayoría cualificada y, en particular, extendió
este a los pilares segundo y tercero. Con todo, solo puede
aplicarse aún en ciertos casos bien definidos.
El Tratado de Lisboa por el que se establece una Constitución
para Europa logrará que la toma de decisiones supranacional se
amplíe de manera considerable hasta el antiguo tercer pilar
(justicia y asuntos de interior) y hará que la norma relativa a la
mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión se
apliquen de forma general en la legislación comunitaria (1.1.6).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
— Reglamento del PE, anexo IV: Procedimiento que debe
aplicarse para el examen del presupuesto general de la
Unión Europea y de los presupuestos suplementarios.
Objetivos
El poder presupuestario consiste, en primer lugar, en
determinar la índole de los gastos, en fijar a continuación la
cuantía anual de dichos gastos y los ingresos necesarios para
hacerles frente y, por último, en controlar la ejecución del
presupuesto. El procedimiento presupuestario propiamente
dicho se refiere a la preparación y la aprobación del
presupuesto. (Véase 1.5.3 en relación con la ejecución y
1.5.4 en relación con el control).
19/2/09 08:00:18

Realizaciones
A. Evolución histórica
El Parlamento se ha convertido paulatinamente en la segunda
rama de la autoridad presupuestaria.
Hasta 1970, el poder presupuestario pertenecía
exclusivamente al Consejo; el Parlamento desempeñaba un
papel meramente consultivo.
Los Tratados de 22 de abril de 1970 y de 22 de julio de
1975 aumentaron las competencias presupuestarias del
Parlamento:
— el Tratado de 1970, que siguió a la introducción de los
recursos propios a la Comunidad, otorgó al Parlamento la
última palabra en lo que se conoce como «gastos no
obligatorios»,
— el Tratado de 1975 le otorgó el derecho a rechazar el
presupuesto en su conjunto.
Actualmente las decisiones en materia presupuestaria
corresponden conjuntamente al Parlamento y al Consejo, y el
primero tiene una función decisiva: tiene la última palabra en
los gastos no obligatorios, que actualmente representan una
mayoría del total de los gastos (aproximadamente el 67 % de
los créditos de compromiso y el 65 % de los créditos de pago
en el presupuesto general para 2008) y, por último, aprueba el
presupuesto y puede también rechazarlo en su conjunto.
B. Fases del procedimiento presupuestario
El procedimiento presupuestario está definido en el artículo
272 del Tratado CE, el cual estipula la secuencia de fases y los
plazos que deben respetar las dos ramas de la autoridad
presupuestaria: el Consejo y el Parlamento. El procedimiento
presupuestario, tal como está definido en el Tratado, se
extiende del 1 de enero al 31 de diciembre del año previo al
ejercicio presupuestario en cuestión.
En la práctica, sin embargo, las tres instituciones aplican un
calendario «pragmático» desde 1977, completado por las
disposiciones sobre disciplina presupuestaria recogidas en el
Acuerdo interinstitucional y las mejoras del procedimiento
presupuestario. Las fases son, en la actualidad, las siguientes:
1. Primera fase: establecimiento del anteproyecto de
presupuesto por la Comisión
El Parlamento y el Consejo establecen unas orientaciones que
se debaten en el transcurso de unas reuniones a tres bandas
sobre las prioridades presupuestarias y de un procedimiento
de concertación ad hoc sobre los gastos obligatorios. La
Comisión elabora el anteproyecto de presupuesto y lo
presenta al Consejo y el Parlamento el día 1 de septiembre a
más tardar (a finales de abril, según el calendario pragmático).
Desde 2002, la aprobación del anteproyecto de presupuesto
va precedida de una decisión sobre la estrategia política anual.
El anteproyecto podrá ser modificado más adelante por la
Comisión mediante nota rectificativa, con objeto de tener en
cuenta nuevos elementos.
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El funcionamiento Procedimientos de toma
1 de la Unión Europea 4 de decisiones
2. Segunda fase: establecimiento del proyecto de
presupuesto por el Consejo
En su primera lectura, y previa concertación con una
delegación del Parlamento, el Consejo adopta, por mayoría
cualificada, el proyecto de presupuesto y lo presenta al
Parlamento el día 5 de octubre a más tardar (a finales de julio
según el calendario pragmático). Mientras se desarrolla esta
lectura, se inicia el procedimiento de conciliación ad hoc sobre
los gastos obligatorios que hay que inscribir en el presupuesto,
el cual desemboca en una segunda reunión a tres bandas
entre las instituciones a finales de junio.
3. Tercera fase: primera lectura del Parlamento
El Parlamento dispone de un plazo de 45 días para emitir
dictamen.
En este plazo, el Parlamento puede dar su aprobación al
presupuesto o no pronunciarse; en ambos casos, el
presupuesto se considerará definitivamente aprobado. O bien
puede introducir cambios:
— en forma de enmiendas para los gastos llamados no
obligatorios, aprobadas por mayoría de los miembros que
lo componen («mayoría cualificada»),
— o en forma de propuestas de modificación para los gastos
obligatorios, que han de ser aprobadas por mayoría
absoluta de los votos emitidos («mayoría simple»).
El proyecto así modificado se remite al Consejo.
4. Cuarta fase: segunda lectura del Consejo
El Consejo dispone de 15 días para esta segunda lectura, que
generalmente se produce durante la tercera semana de
noviembre. En este plazo, puede:
— aceptar todas las enmiendas y propuestas de modificación
del Parlamento, en cuyo caso el presupuesto se considera
aprobado,
— o no aceptarlas, en cuyo caso:
• s e pronuncia con carácter definitivo sobre las
propuestas de modificación (relativas a los gastos
obligatorios): si la modificación propuesta no tiene por
efecto aumentar el importe global de los gastos de una
institución, el Consejo debe adoptar, por mayoría
cualificada, una decisión expresa de rechazo o de
modificación; a falta de decisión expresa la propuesta
se considera aprobada; en caso de que la modificación
propuesta tenga por efecto aumentar el importe global
de los gastos de una institución, el Consejo debe
adoptar, también por mayoría cualificada, una decisión
expresa de aprobación; en caso contrario la propuesta
se considerará rechazada,
• p
 uede modificar las enmiendas (relativas a los gastos
no obligatorios) aprobadas por el Parlamento, o
aceptarlas.
El proyecto de presupuesto modificado se vuelve a remitir al
Parlamento en torno al 22 de noviembre.
79
19/2/09 08:00:18
 5. Quinta fase: segunda lectura del Parlamento
y aprobación del presupuesto
El Parlamento dispone de 15 días para realizar la segunda
lectura.
— Si no se pronuncia en este plazo, el presupuesto se
considerará aprobado con las enmiendas modificadas por
el Consejo.
— Si, por mayoría de los miembros que lo componen y de las
tres quintas partes de los votos emitidos, el Parlamento
enmienda o rechaza los cambios introducidos en sus
enmiendas iniciales por el Consejo, sus decisiones
concluyen el procedimiento: el Presidente del Parlamento
declara que el presupuesto ha sido aprobado con carácter
definitivo y se puede ejecutar.
— También puede ocurrir que el Parlamento, por mayoría de
los miembros que lo componen y de las dos terceras
partes de los votos emitidos, rechace globalmente el
presupuesto. En tal caso, el procedimiento deberá volver a
comenzar desde el principio sobre la base de un nuevo
proyecto y, hasta que este se apruebe, la Comunidad
deberá funcionar mediante créditos mensuales calculados
sobre la base de la doceava parte de los créditos
consignados en el presupuesto del ejercicio anterior
(régimen de las «doceavas partes provisionales»).
6. Presupuestos rectificativos y suplementarios
En caso de circunstancias inevitables, excepcionales o
imprevistas, la Comisión podría proponer, durante el ejercicio,
que se modifique el presupuesto aprobado; esto lo lleva a
cabo presentando anteproyectos de presupuestos
rectificativos.
También se utilizan presupuestos rectificativos para incorporar
el saldo del ejercicio anterior al presupuesto del año en curso.
Dichos presupuestos rectificativos están sujetos a las mismas
normas que el presupuesto general.
C. Gastos obligatorios y gastos no obligatorios
1.5.1 (Esta distinción será suprimida por el Tratado
de Lisboa).
1. Gastos obligatorios (GO)
La distinción entre gastos obligatorios (según el concepto de
gastos obligatorios establecido en los Tratados) y gastos no
obligatorios (el resto) condiciona la división de los poderes
presupuestarios entre el Parlamento y el Consejo. El
Parlamento tiene la última palabra sobre los gastos no
obligatorios (67 % del presupuesto de 2008) y el Consejo la
tiene sobre los gastos obligatorios (33 % del presupuesto
de 2008).
El Parlamento está facultado únicamente para formular
propuestas de modificaciones sobre las que el Consejo tiene la
última palabra. No obstante, como ya hemos señalado, si las
propuestas del Parlamento no tienen por efecto aumentar el
importe global de los gastos de una institución, el Consejo
debe conseguir una mayoría cualificada en su seno para
80
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rechazarlas; si ello no es así, las propuestas se consideran
aprobadas. De este modo, el Parlamento puede ejercer
también influencia sobre los gastos obligatorios.
2. Gastos no obligatorios (GNO)
En esta categoría de gastos (62 % del presupuesto de 2006), el
Parlamento tiene la última palabra, ya que es el único que
decide en última lectura sobre las enmiendas que había
aprobado con anterioridad. Pero sus competencias están
limitadas por el tipo máximo de aumento de los gastos.
3. El tipo (máximo) de incremento de los gastos no
obligatorios
El artículo 272 del Tratado CE, que define el procedimiento
presupuestario, permite que el Parlamento, en determinadas
circunstancias, incremente la cuantía de los gastos no
obligatorios modificando el proyecto de presupuesto del
Consejo, con arreglo a un tipo máximo de incremento con
respecto al ejercicio financiero anterior. Este tipo máximo de
incremento es calculado por la Comisión tomando como base
diversos datos macroeconómicos, y solo se podrá superar si el
Consejo está de acuerdo. Constituye el margen de maniobra
del Parlamento dentro de lo dispuesto por el Tratado.
En realidad, desde que entraron en vigor los acuerdos
interinstitucionales, el límite impuesto por el límite máximo de
las perspectivas financieras ha sustituido al tipo máximo de
incremento en el marco del procedimiento anual.
4. El nuevo procedimiento presupuestario en virtud del
Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa modifica de manera sustancial el
procedimiento presupuestario en el marco de la nueva
estructura que define en relación con las finanzas de la Unión.
El nuevo procedimiento resultará más simple y transparente.
La principal modificación consiste en la eliminación de la
distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios,
de forma que todos los gastos se puedan gestionar a través de
un mismo procedimiento.
Se establece un procedimiento más simplificado, dado que
solo se admitirá una lectura en cada institución basada en el
proyecto de presupuesto presentado por la Comisión (el 1 de
septiembre a más tardar). Este proyecto de presupuesto se
somete en primer lugar a la evaluación del Consejo, el cual
debe dar a conocer su posición el 1 de octubre a más tardar.
Una vez transmitida la posición del Consejo al Parlamento, esta
institución dispone de un plazo de 42 días para ratificarla (en
caso de omisión se considerará ratificada) o para aprobar
enmiendas (por la mayoría de los miembros que la
componen).
En caso de que el Parlamento Europeo decida establecer
enmiendas a la posición del Consejo, se convocará a un
Comité de Conciliación formado por representantes de los
Estados miembros y un número idéntico de diputados al
Parlamento Europeo, a menos que en un plazo de 10 días el
Consejo informe al Parlamento de que acepta las enmiendas
propuestas.
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El Comité de Conciliación dispondrá de 21 días para alcanzar
un acuerdo sobre un texto conjunto. Si se logra un acuerdo
dentro de este plazo, ambas instituciones dispondrán de 14
días para aprobar dicho texto, considerándose este
aprobado en caso de que no emitan decisión alguna. Si
ambas lo rechazan (o si no se ha alcanzado ningún acuerdo
en el Comité de Conciliación), el procedimiento se dará por
finalizado y la Comisión deberá presentar un nuevo proyecto
de presupuesto. Lo mismo sucederá en caso de que el texto
solo sea rechazado por el Parlamento, aun cuando lo haya
aprobado el Consejo. No obstante, si es el Consejo el único
que lo rechaza mientras que el Parlamento Europeo lo
aprueba, este tendrá la posibilidad de confirmar las
enmiendas aprobadas durante su lectura (resolviendo sobre
la base de una mayoría de sus diputados y tres quintas
partes de los votos emitidos) y rechazadas por el Consejo.
De no confirmarlas, se mantendrán las cantidades reflejadas
en el texto conjunto (del Comité de Conciliación) y se
considerará aprobado el presupuesto partiendo de esta
base.
Papel del Parlamento Europeo
A. Poderes conferidos por el Tratado (artículo 272)
Desde el Tratado de Bruselas de 1975, el Parlamento comparte
con el Consejo la capacidad de tomar decisiones de tipo
presupuestario. El Parlamento y el Consejo constituyen las dos
ramas de la autoridad presupuestaria. El Parlamento tiene la
última palabra sobre los gastos no obligatorios, puede
rechazar el presupuesto y es el encargado de aprobar la
gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto.
El artículo 272 se ha mantenido sin cambios desde entonces;
el Parlamento ha rechazado el presupuesto en dos ocasiones
(diciembre de 1979 y diciembre de 1988); la proporción de
gastos no obligatorios aumentó de un 8 % del presupuesto en
1970 a un 57 % en 2005, y representa el 67 % de los créditos
de compromiso en el presupuesto de 2008.
La aprobación por parte del Parlamento de la gestión de la
Comisión en la ejecución del presupuesto de dos años antes,
según el artículo 276 del Tratado CE (1.5.4), implica una
evaluación de dicha ejecución. Las recomendaciones
expresadas por el Parlamento en la resolución de aprobación
deberían ayudar a la Comisión a mejorar su actuación en
relación con este proceso.
El Tratado de Lisboa refuerza la posición del Parlamento
Europeo como una de las dos ramas de la autoridad
presupuestaria. De hecho, debido a la eliminación de la
distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, el
Parlamento se encontrará en igualdad de condiciones con el
Consejo a la hora de tomar decisiones sobre todos los gastos
de la Unión. Es más, las competencias del Parlamento Europeo
serán mayores incluso que las del Consejo, dado que este
nunca podrá imponer un presupuesto en contra de la
voluntad del Parlamento, mientras que el Parlamento, en
determinadas circunstancias, tendrá la última palabra al
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El funcionamiento Procedimientos de toma
1 de la Unión Europea 4 de decisiones
respecto y podrá aprobar un presupuesto en contra de la
postura del Consejo (véase supra C.4). Sin embargo, se trata de
una situación bastante excepcional, por lo que sería más
conveniente afirmar que, en general, el nuevo procedimiento
presupuestario se basa en un procedimiento de codecisión
real (aunque específico) entre el Parlamento y el Consejo,
desarrollado en igualdad de condiciones, a través del cual se
cubren todos los gastos de la Unión.
B. Acuerdos interinstitucionales sobre la disciplina
presupuestaria (Acuerdos interinstitucionales, marcos
financieros plurianuales) (1.5.2)
Tras la crisis presupuestaria de los años ochenta (recurso al
Tribunal de Justicia, retrasos en la aprobación del presupuesto,
rechazo del presupuesto por el Parlamento, empleo de las
doceavas partes provisionales), el equilibrio jurídico, político e
institucional de los años setenta se deterioró. Las instituciones
intentaron superar las dificultades mediante la declaración
conjunta de 1982, precursora de los acuerdos
interinstitucionales de 1988 sobre la aplicación del Acta Única
Europea (1988-1992), de 1993 para el período 1993-1999, de
1999 para el período 2000-2006, y de 2006 para el período
2007-2013.
Estos acuerdos sucesivos implicaron la sustitución de las
confrontaciones recurrentes por un marco de referencia
interinstitucional para los procedimientos presupuestarios
anuales.
Los acuerdos interinstitucionales mejoraron
considerablemente el sistema de funcionamiento del
procedimiento presupuestario:
— formalizando la colaboración interinstitucional mediante
«diálogos a tres bandas» y de una concertación entre las
distintas fases de la elaboración del presupuesto,
— previendo disposiciones especiales en ciertas áreas de
conflicto, tales como la clasificación del gasto, la inclusión
de las disposiciones financieras en los instrumentos
legislativos, los fundamentos jurídicos y los proyectos
piloto y medidas preparatorias (iniciativas del Parlamento
sin fundamento jurídico), los gastos relativos a los acuerdos
de pesca, la financiación de la PESC, etc.,
— limitando la norma relativa al tipo máximo de incremento,
— estableciendo mecanismos de toma de decisiones para
recursos adicionales, tales como el Instrumento de
Flexibilidad, la reserva de ayuda de emergencia, el Fondo
de Solidaridad de la Unión Europea, el Fondo Europeo de
Adaptación a la Globalización o la revisión de los límites
máximos del marco financiero plurianual.
Aunque el marco financiero plurianual no sustituye al
procedimiento presupuestario anual, los acuerdos
interinstitucionales han introducido una especie de
procedimiento de codecisión en materia presupuestaria que
permite al Parlamento afirmar su papel como rama de la
autoridad presupuestaria en toda regla, consolidar su
81
19/2/09 08:00:18
 credibilidad como institución y orientar el presupuesto hacia
sus prioridades políticas.
El Tratado de Lisboa institucionalizará el marco financiero
plurianual (artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, versión consolidada), el cual se convertirá en
una decisión jurídicamente vinculante aprobada a través de un
procedimiento legislativo especial: el Consejo se pronunciará
por unanimidad tras recibir el consentimiento del Parlamento
(el cual resolverá por mayoría de los miembros que lo
componen). En este artículo también se estipula que, durante
todo el procedimiento conducente a la adopción del marco
financiero, las instituciones «adoptarán todas las medidas
necesarias para facilitar dicha adopción», lo cual refuerza el
papel del Parlamento Europeo en relación con los
procedimientos tradicionales de dictamen conforme y
aumenta las posibilidades de llegar a un acuerdo definitivo.
Asimismo, en el mismo artículo se contempla la posibilidad de
que, en el futuro, el marco financiero plurianual pueda ser
1.5. Financiación
1.5.1. Los ingresos y los gastos de la Unión
Los ingresos son determinados por el Consejo tras la ratificación de los parlamentos nacionales de los Estados miembros.
Los gastos presupuestarios son aprobados conjuntamente por el Consejo y el Parlamento.
Fundamento jurídico
— Tratados:
• ingresos fiscales: artículos 268 a 280 del Tratado CE,
artículo 173 del Tratado Euratom,
• e mpréstitos: artículo 308 del Tratado CE, artículos 172 y
203 del Tratado Euratom.
— Decisión del Consejo, de 29 de septiembre de 2000 (DO
L 253 de 7.10.2000, p. 42).
— Reglamento (CE, Euratom) nº 2028/2004 del Consejo, de 16
de noviembre de 2004, por el que se modifica el
Reglamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 por el que se
aplica la Decisión 94/728/CE, Euratom relativa al sistema de
82
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aprobado por el Consejo por mayoría cualificada, siempre y
cuando así lo autorice el Consejo Europeo en una decisión
unánime. Con respecto a su contenido, el futuro marco
financiero plurianual jurídicamente vinculante será bastante
similar al actual Acuerdo interinstitucional. Su duración mínima
será de 5 años, lo que permitirá alcanzar cierto paralelismo con
el mandato del Parlamento y el de la Comisión, tal y como
exige el principio democrático.
Por otra parte, el Tratado de Lisboa establece una clara
jerarquía entre las principales leyes financieras de la Unión: el
marco financiero plurianual debe respetar los límites
establecidos en la decisión sobre los recursos propios; el
presupuesto anual debe ajustarse a los límites fijados en el
marco financiero plurianual.
g José Luis PACHECO
Helmut WERNER
Julio de 2008
recursos propios de las Comunidades (DO L 352 de
27.11.2004).
— Reglamento Financiero: Reglamento (CE, Euratom)
nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que
se aprueba el Reglamento Financiero aplicable al presupuesto
general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de
16.9.2002), modificado por el Reglamento (CE, Euratom)
nº 1995/2006 del Consejo de 13 de diciembre de 2006
(DO L 390 de 30.12.2006), en especial los artículos 40 a 47.
Objetivos
Garantizar cierta autonomía financiera a la Comunidad dentro
de los límites marcados por la disciplina presupuestaria.
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Realizaciones
El Parlamento y el Consejo autorizan los gastos, en tanto que
los ingresos son establecidos por una decisión del Consejo
previa ratificación de los Parlamentos de los Estados
miembros.
I. Ingresos
A. Los recursos propios «tradicionales»
Se crearon por la Decisión de 1970 y se vienen percibiendo
desde entonces. En 2008 representaron el 16 % del
presupuesto. Se trata de:
— exacciones reguladoras agrícolas y cotizaciones sobre la
producción de azúcar,
— derechos de aduana percibidos en las fronteras exteriores
de la Unión.
B. El porcentaje sobre los ingresos por IVA
Aunque previsto por la Decisión de 1970, este recurso no se
recaudó hasta la armonización de los sistemas de IVA entre
Estados miembros en 1979. Consiste en transferir a la
Comunidad un porcentaje del IVA percibido por los Estados
miembros. El producto de los ingresos por IVA ascendió en el
año 2008 a un 16 % del presupuesto.
C. «Otros» recursos propios
Otros ingresos proceden de los impuestos gravados a los
funcionarios de la Unión Europa en sus salarios, de las
contribuciones a programas comunitarios por parte de países
no pertenecientes a la Unión y de las multas impuestas a las
empresas que han incumplido las leyes en materia de
competencia o de otro tipo. Estos ingresos variados
representan aproximadamente un 1 % del presupuesto.
D. El recurso basado en el PNB
Creado mediante la Decisión de 1988, este «cuarto recurso
propio» era una exacción sobre el PNB de los Estados
miembros, de un porcentaje que se fijaba en el marco de cada
presupuesto anual. En 2008 se sitúa en un tipo de un 0,5896 %
del producto nacional bruto (PNB) de los Estados miembros de
conformidad con el artículo 2, apartado 1, letra d), de la
Decisión 2000/597 del Consejo de 29 de septiembre de 2000.
Inicialmente solo se percibía si los demás recursos propios
eran insuficientes para cubrir los gastos, pero en la actualidad
financia el grueso del presupuesto comunitario: en 2008, el
recurso basado en el PNB supuso el 67 % del presupuesto
general de la Unión Europea
E. El mecanismo de corrección
Una de las funciones del sistema de recursos propios es corregir
los desequilibrios presupuestarios entre las contribuciones de
los Estados miembros. El «cheque británico» acordado en 1984,
que equivale a una reducción de las contribuciones de IVA y
PNB del Reino Unido, es financiado por todos los demás Estados
miembros, si bien Alemania, los Países Bajos, Austria y Suecia
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El funcionamiento Financiación
1 de la Unión Europea 5
gozan de una reducción equivalente a una cuarta parte de su
contribución. En el Consejo Europeo de diciembre de 2005 se
confirmó este sistema, aunque se prevé una eliminación
progresiva del descuento del Reino Unido y, solo para el período
2007-2013, una reducción de 605 millones de euros anuales en
la contribución de los Países Bajos sobre la RNB, y de 150
millones de euros anuales en el caso de Suecia. Posteriormente,
y de acuerdo con una propuesta de la Comisión de 8 de marzo
de 2006 [COM(2006) 99], el 7 de junio de 2007 el Consejo emitió
una decisión sobre el sistema de recursos propios a fin de dar
cobertura a este ajuste (esta decisión se encuentra actualmente
en proceso de ratificación y se prevé que se aplique con carácter
retroactivo desde el 1 de enero de 2007).
F. Operaciones de préstamo y empréstito
El Tratado Euratom concede expresamente a la Comunidad la
posibilidad de contratar empréstitos. No ocurre así en el
Tratado CE, pero para ello se ha recurrido a su artículo 308 y
desde 1978 los empréstitos han adquirido una magnitud
considerable.
El nuevo Acuerdo interinstitucional sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión financiera, de mayo de 2006,
prevé una mayor posibilidad de recurrir a esos «nuevos
instrumentos financieros».
Se invita a la Comisión y al Banco Europeo de Inversiones (BEI),
en sus respectivos ámbitos de competencia, a hacer
propuestas:
— de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo
de diciembre de 2005, con el fin de aumentar la capacidad
del BEI en relación con los préstamos y garantías en
materia de investigación y desarrollo hasta los 10 000
millones de euros en el período 2007-2013, con una
contribución del BEI de hasta 1 000 millones de euros con
cargo a las reservas para el Instrumento de Financiación del
Riesgo Compartido,
— con el fin de reforzar los instrumentos en favor de las redes
transeuropeas (TEN) y las pequeñas y medianas empresas,
hasta una cantidad aproximada en concepto de préstamos
y garantías de 20 000 y 30 000 millones de euros,
respectivamente, con una contribución del BEI de 500
millones de euros, con cargo a las reservas (TEN), y 1 000
millones de euros (competitividad e innovación),
respectivamente.
II. Gastos
A. Principios básicos
El presupuesto comunitario sigue los nueve principios
generales de: unidad, exactitud presupuestaria, anualidad,
equilibrio, unidad de cuenta (el euro), universalidad,
especificidad de los gastos (cada crédito se asigna a un gasto
específico), buena gestión financiera y transparencia, según los
artículos 3 a 30 del Reglamento Financiero.
83
19/2/09 08:00:18
 No obstante, el principio de anualidad se tiene que reconciliar
con la necesidad de gestionar las acciones plurianuales, que
han crecido en importancia dentro del presupuesto. Por
consiguiente, el presupuesto incluye créditos diferenciados, ya
que hay:
— créditos de compromiso, destinados a cubrir, durante el
ejercicio en curso, el coste total de las obligaciones
jurídicas que sean consecuencia de acciones cuya
realización se extienda a lo largo de varios ejercicios,
— créditos de pago, destinados a cubrir los gastos resultantes
de la ejecución de los compromisos adquiridos durante el
ejercicio en curso o en ejercicios anteriores.
Por otra parte, el principio de unidad no se respeta
completamente, dado que los créditos del Fondo Europeo de
Desarrollo no están recogidos en el presupuesto. En sus
resoluciones, el Parlamento ha solicitado repetidamente que el
FED se integre en el presupuesto general.
B. Estructura presupuestaria basada en las características
de los créditos
1. Naturaleza de los créditos: gastos obligatorios y gastos
no obligatorios (véase también 1.4.3)
El artículo 272 del Tratado define dos tipos de gastos: gastos
«obligatorios», que permiten el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del Tratado o de los actos adoptados
de conformidad con el mismo, y gastos «no obligatorios»
(todos los demás). También define dos procedimientos
diferentes.
Los gastos obligatorios corresponden esencialmente a:
— acciones de apoyo a precios agrarios (FEOGA sección
Garantía),
— acuerdos internacionales, incluidos los de pesca,
— reservas para garantías de préstamos y reservas para ayuda
de emergencia,
— pensiones de los funcionarios.
2. Gastos de funcionamiento/gastos administrativos/
presupuestos de actividades individuales
El presupuesto general incluye una sección por institución,
ocho en total. Mientras que las secciones de las otras
instituciones solo incluyen gastos administrativos, la de la
Comisión (sección III) incluye gastos operacionales para
financiar medidas y programas, así como los costes
administrativos de aplicarlos (asistencia técnica, organismos
descentralizados, recursos humanos).
En el marco de su reforma administrativa, la Comisión ha
introducido una nueva nomenclatura presupuestaria
estableciendo presupuestos individuales por actividades en
los que se agrupan los gastos en una determinada medida, lo
cual hace más fácil evaluar el coste y la eficacia de cada
política comunitaria. Se trata de la denominada
«presupuestación por actividades».
84
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3. El marco financiero plurianual (1.5.2)
Desde 1988, los gastos comunitarios se inscriben en un marco
plurianual conocido como «perspectivas financieras» que divide
el presupuesto en rúbricas a las que se impone un límite máximo
de gastos. El marco financiero plurianual indica la escala y la
composición de la previsión de gastos de la Comunidad y refleja
las principales prioridades presupuestarias de cada período
considerado (generalmente siete años, aunque de conformidad
con el Tratado de Lisboa «se establecerá para un período mínimo
de cinco años» a fin de permitir su sincronización con el
mandato de la Comisión y con cada legislatura). Esto resulta
importante de cara a que los reglamentos que rigen los
diferentes programas de la Unión Europea se puedan desarrollar
conforme al marco financiero plurianual. Estos reglamentos se
consideran esenciales para la ejecución del presupuesto, en
conjunción con el Reglamento Financiero (1.5.3).
El marco financiero plurianual no sustituye a los presupuestos
anuales.
Papel del Parlamento Europeo
A. Ingresos
El Parlamento Europeo ha subrayado en múltiples resoluciones
(por ejemplo, en su Resolución de 11 de marzo de 1999, su
Resolución de 8 de junio de 2005 sobre los retos políticos y los
medios presupuestarios de la Unión ampliada 2007-2013 y su
Resolución de 17 de mayo de 2006 sobre el Acuerdo
interinstitucional), que los ingresos son insuficientes y ha
manifestado su apoyo a la reforma del sistema de recursos
propios. Esta institución ha presentado numerosas propuestas
para garantizar la autonomía presupuestaria de la Unión y que
la recaudación de ingresos sea más visible para los ciudadanos
y más democrática.
La Resolución de 29 de marzo de 2007 sobre el futuro de los
recursos propios de la Unión Europea (basada en el informe de
propia iniciativa del señor Lamassoure, quien llevó a cabo un
proceso de consulta con los parlamentos nacionales de la
Unión Europea a fin de alcanzar un consenso sobre un
enfoque coherente relativo al futuro de los recursos propios
comunitarios) proporcionó unas directrices comunes para el
trabajo de examen de la Comisión en 2008/2009, dando así
una señal inequívoca a los Jefes de Estados y de Gobierno de
lo que pueden ser las ideas de sus Parlamentos para el futuro.
En esta Resolución, tras identificarse las deficiencias del
sistema financiero actual, se recomendaba acometer la
reforma en dos fases:
— en una primera fase se debe lograr una igualdad y una
solidaridad plena entre los Estados miembros,
— en la segunda fase se ha de establecer un nuevo sistema
de recursos propios basado en las siguientes piedras
angulares: pleno respeto de la soberanía fiscal de los
Estados miembros, neutralidad fiscal e introducción
progresiva del nuevo sistema para evitar aumentar el gasto
público general o la carga fiscal para los ciudadanos.
19/2/09 08:00:18

El Tratado de Lisboa abre el camino en esta dirección (artículo
311 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
versión consolidada, por el que se sustituye el artículo 279 del
Tratado CE). Mantiene la idea de que el presupuesto se
financie por completo a partir de los recursos propios,
establece que el Consejo adopte por unanimidad, previa
consulta al Parlamento, una decisión sobre el sistema de
recursos propios de la Unión, contemplando la posibilidad de
determinar nuevas categorías de recursos propios y
suprimiendo otras existentes. Esta decisión deberá ser
ratificada por los Estados miembros. No obstante, las medidas
de ejecución de la misma solo podrán ser aprobadas por el
Consejo tras obtener el consentimiento del Parlamento. Esto
se puede considerar como un paso para establecer también
un método comunitario en el ámbito de los recursos propios
de la Unión.
B. Gastos (1.4.3)
El Parlamento se ha mostrado contrario desde un principio
a la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios,
considerada como restrictiva de sus competencias. Aunque
1.5.2. Marco financiero plurianual
Con el objetivo de mejorar el procedimiento presupuestario, desde 1988 las instituciones europeas establecen a acuerdos
interinstitucionales que regulan el proceso presupuestario y la distribución de las partidas presupuestarias. Estos acuerdos
se establecen para varios años y se denominan «perspectivas financieras». Después de Delors I, Delors II y Agenda 2000 se
ha establecido un cuarto cuerdo para el período 2007-2013.
Fundamento jurídico
Los artículos 268 a 274 del Tratado CE constituyen solo el
contexto. El marco financiero plurianual (MFP) (o «perspectivas
financieras») no está recogido por los Tratados, sino que ha
sido establecido por los acuerdos interinstitucionales del
Parlamento, el Consejo y la Comisión, en la actualidad:
— el Acuerdo interinstitucional del 17 de mayo de 2006 sobre
disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (DO
C 139 de 14.6.2006); su anexo I se modifica con la Decisión
del Parlamento Europeo y del Consejo del 18 de diciembre
de 2007 (DO L 6 de 10.1.2008).
Objetivos
En la década de 1980, el equilibrio político e institucional de los
acuerdos financieros de la Comunidad empezó a verse sometido
a una presión creciente debido a dificultades de tres tipos:
— clima de conflicto en las relaciones entre las instituciones,
— cuestión de los desequilibrios presupuestarios,
— creciente desajuste entre recursos y necesidades.
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El funcionamiento Financiación
1 de la Unión Europea 5
sea de carácter técnico, el criterio tiene grandes consecuencias
institucionales, ya que determina la división de los poderes
presupuestarios entre el Consejo y el Parlamento, y también
constituye la base para estructurar los poderes presupuestarios
del Parlamento.
El Parlamento ha recurrido en varias ocasiones al Tribunal de
Justicia. Sin embargo, el Acuerdo interinstitucional sobre
disciplina presupuestaria de 17 de mayo de 2006 mantiene la
distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios, pero
confirma y desarrolla el principio de la codecisión
presupuestaria entre el Parlamento Europeo y el Consejo.
Tal y como se indica en la ficha descriptiva sobre el
procedimiento presupuestario (1.4.3), el Tratado de Lisboa
suprimirá la distinción actual entre los gastos no obligatorios,
sobre los cuales el Parlamento tiene la última palabra, y los
gastos obligatorios, para los que solo puede proponer
enmiendas.
g Helmut WERNER
Julio de 2008
Ello indujo a las instituciones de la Comunidad a concertar un
método encaminado a mejorar el procedimiento
presupuestario a fin de garantizar la disciplina presupuestaria,
convenir una programación a medio plazo de las grandes
prioridades presupuestarias para el siguiente período y, por
último, plasmar esas prioridades en un marco financiero en
forma de «perspectivas financieras».
Esto permitirá a la Unión Europea (UE) formular y ejecutar
los programas de política plurianual de una forma
más coherente.
El Tratado de Lisboa reconoce y confiere un estado
jurídicamente vinculante al MFP, que «absorberá» la mayor parte
de los fundamentos del Acuerdo interinstitucional actual. De
hecho, el artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea establece que el MFP «garantizará que el gasto
de la Unión se produzca de forma adecuada y dentro de los
límites de sus propios recursos», y que «[…] el presupuesto
anual de la Unión cumplirá el marco financiero plurianual»
fijando así el pilar de la disciplina financiera.
85
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 Además, este artículo establece que el MFP «determinará las
cantidades de los límites anuales en créditos de compromiso
por categoría de gasto y los límites anuales en créditos de
pago». Añade que el MFP tendrá también que «[…] establecer
cualquier otra disposición necesaria para que el procedimiento
presupuestario anual funcione correctamente» y, de este
modo, cumplir sobradamente los objetivos del Acuerdo
interinstitucional actual.
Realizaciones
El primer Acuerdo interinstitucional se celebró en 1988 para
permitir la aplicación de las perspectivas financieras 1988-1992
(«paquete Delors I»), destinadas a lograr los recursos necesarios
para la ejecución presupuestaria del Acta Única Europea.
Puesto que el primer Acuerdo interinstitucional y las primeras
perspectivas financieras dieron un balance positivo, las
instituciones, al celebrar un nuevo Acuerdo interinstitucional
el 29 de octubre de 1993, siguieron idéntico procedimiento
con las perspectivas financieras del período 1993-1999
(«paquete Delors II»), que permitían duplicar los Fondos
Estructurales y elevar el límite de los recursos propios (1.5.1).
El tercer Acuerdo interinstitucional sobre las perspectivas
financieras para el período 2000-2006 («Agenda 2000») fue
firmado el 6 de mayo de 1999; uno de sus grandes retos era
reconciliar la política agrícola común (4.2.2) y la ampliación
(6.3.1).
En febrero y julio de 2004, la Comisión propuso un nuevo
Acuerdo y unas nuevas perspectivas financieras para el período
2007-2013; tras una serie de intensas negociaciones (véase más
adelante) se llegó al nuevo Acuerdo interinstitucional de 17 de
mayo de 2006, que prevé un gasto de la UE de hasta 864 300
millones de euros en el período 2007-2013.
Consta de tres partes:
— La parte I contiene la definición y las normas de desarrollo
del marco financiero, así como el marco del gasto
plurianual, por rúbricas:
Distribución sectorial total para 2007-2013 (en millones
de euros, a precios de 2004, cifras del 17 de mayo de 2006):
• Rúbrica 1: Crecimiento sostenible, 382 139 (44,2 %).
• R
 úbrica 1a: Competitividad para el crecimiento y el
empleo, 74 098 (8,6 %).
• R
 úbrica 1b: Cohesión para el crecimiento y el empleo,
308 041 (35,6 %).
• R
 úbrica 2: Conservación y gestión de los recursos
naturales, 371 344 (43,0 %).
• R
 úbrica 3: Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia,
10 770 (1,2 %).
• Rúbrica 3a: Libertad, seguridad y justicia, 6 630 (0,8 %).
• Rúbrica 3b: Ciudadanía, 4 140 (0,5 %).
86
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• R
 úbrica 4: La Unión Europea como actor mundial,
49 463 (5,7 %).
• Rúbrica 5: Administración, 49 800 (5,8 %).
• R
 úbrica 6: Compensaciones (para los nuevos Estados
miembros), 800 (0,1 %).
• T otal para 2007-2013, 864 316 millones de euros
(100,0 %) (créditos de compromiso).
— La parte II, «Mejora de la colaboración interinstitucional
durante el procedimiento presupuestario», y la parte III,
«Buena gestión financiera de los fondos de la UE», se
caracterizan por:
• E lementos cualitativos al menos tan importantes como
los cuantitativos.
• P
 osibilidad de que la Comisión presente un informe sobre
el Acuerdo interinstitucional si lo considera necesario.
• P
 osibilidad de que el Parlamento recién elegido evalúe
el funcionamiento del Acuerdo interinstitucional para
finales de 2009 sobre la base de un informe presentado
por la Comisión.
• M
 ejor control político y financiero de la política exterior
y de seguridad común (PESC). Las reuniones serán
planeadas conjuntamente entre las Comisiones de
Asuntos Exteriores y Presupuestos del PE y las
presidencias del Consejo.
• L ibertad, seguridad y justicia: el Consejo y la Comisión
aceptan una declaración unilateral del PE para hablar
del segundo pilar (justicia y asuntos de interior) en cada
diálogo a tres bandas.
• C
 ertificación (control interno): el texto del Acuerdo
interinstitucional es un gran paso hacia delante para
garantizar la buena gestión financiera de los fondos de
la UE.
• R
 eglamento Financiero: se incluye en el Acuerdo
interinstitucional una referencia a principios que
deberían simplificar el acceso de los beneficiarios
potenciales a los fondos de la UE.
• P
 rogramación financiera: la declaración conjunta de
julio de 2000 se integra ahora en el Acuerdo
interinstitucional (parte III). Permitirá a la Comisión de
Presupuestos seguir con mayor precisión el impacto de
la legislación vigente.
Una gran ventaja de los acuerdos interinstitucionales sobre la
disciplina presupuestaria es que permiten una programación
plurianual coherente (1.4.3). Tras la celebración del Acuerdo
interinstitucional, la Comisión adoptó, el 24 de mayo de 2006,
un paquete legislativo que incluye 26 propuestas revisadas y 5
nuevas propuestas, que abarcan la mayoría de los programas y
áreas de política de la UE.
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Este nuevo Acuerdo interinstitucional ofrece grandes logros:
— Da continuidad al proceso legislativo de la UE: el 90 % de
los programas comunitarios terminan a finales de 2006. Se
garantiza el funcionamiento de los programas.
— Representa el primer marco financiero para los 27 Estados
miembros para los próximos siete años.
— Establece un equilibrio justo de poderes entre las
instituciones y el principio de codecisión.
— Permite el desarrollo de las políticas de la UE y la
movilización de medios suplementarios si es necesario.
— Garantiza un margen de maniobra dentro de los
procedimientos presupuestarios anuales.
— Prevé una revisión basada en la evaluación del actual
Acuerdo interinstitucional que realizará la Comisión en
2009 y plena participación del Parlamento en la revisión en
profundidad de mitad de período.
— Contribuye a responder a las peticiones del PE de que
mejore la calidad de ejecución del presupuesto.
— Prevé un uso activo de los nuevos instrumentos financieros
por medio de una cofinanciación con el Banco Europeo de
Inversiones (BEI).
— Salvaguarda las prerrogativas presupuestarias y legislativas
del Parlamento y fortalece el control democrático en los
programas exteriores y la PESC.
— Prevé un apoyo para situaciones de emergencia, aunque
financiado fundamentalmente fuera del marco
financiero.
— Prevé un uso flexible y rápido del Fondo de Solidaridad de
la Unión Europea, el Instrumento de Flexibilidad, el Fondo
Europeo de Adaptación a la Globalización y la reserva de
ayuda de emergencia.
— Prevé una adaptación flexible y mejor de los actos
legislativos y la programación financiera.
Se invita a la Comisión a realizar una revisión completa y en
profundidad que cubra todos los componentes del gasto de la
Unión Europea, incluida la política agrícola común, así como
los recursos, y que informe al respecto para el ejercicio
2008/2009. Dicho examen debería ir acompañado de una
evaluación del funcionamiento del Acuerdo interinstitucional.
El Parlamento Europeo irá asociado al examen en todas las
etapas del procedimiento.
Papel del Parlamento Europeo
A. Proceso de negociación del marco financiero
plurianual 2007-2013
El proceso de aprobación de las perspectivas financieras se
desarrolló del modo siguiente:
— Propuesta de la Comisión (febrero y julio de 2004).
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El funcionamiento Financiación
1 de la Unión Europea 5
— En septiembre de 2004 el Parlamento estableció una
comisión temporal sobre las perspectivas financieras que
concluyó y definió su postura de negociación mediante la
Resolución de 8 de junio de 2005 sobre los retos políticos
y medios presupuestarios de la Unión ampliada
2007-2013.
— Posición común del Consejo Europeo (conclusiones del
Consejo Europeo de 15-16 de diciembre de 2005, después
de que en la cumbre de junio de 2005 no se obtuvieran
resultados concluyentes).
— Negociaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión sobre el nuevo Acuerdo interinstitucional
(diálogos a tres bandas de 23 de enero de 2006, 21 de
febrero de 2006, 21 de marzo de 2006 y 4 de abril de 2006,
cuando finalmente se alcanzó el acuerdo).
— El Consejo aprobó el Acuerdo el 15 de mayo de 2006, el
Parlamento Europeo votó a favor el 17 de mayo de 2006 y
el Acuerdo se firmó ese mismo día.
B. Fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo
Es la primera vez que el PE adopta una postura de negociación
antes de que se formulen las conclusiones del Consejo:
— el PE, pese a la reticencia del Consejo, insistió en negociar
los elementos cualitativos con el fin de garantizar una
mejora cualitativa en la ejecución del presupuesto de la UE
(nueva parte III del Acuerdo interinstitucional);
— el PE se opuso al enfoque (gubernamental) del Consejo
acerca de los límites máximos y los porcentajes,
centrándose en un enfoque basado en programas
(«perspectiva de los ciudadanos»). Consiguió que la
cantidad suplementaria sea asignada a sus prioridades y
directamente a programas.
— El Parlamento ha desempeñado un papel importante al
habilitar los medios presupuestarios para el lanzamiento
de Galileo, el sistema de navegación satélite de la UE
(4.8.6). Como consecuencia, con la Decisión del
Parlamento Europeo y el Consejo del 18 de diciembre de
2007 (DO L 6 de 10.1.2008) se modificó el anexo I del
Acuerdo interinstitucional del 17 de mayo, DO C 139 de
14.6.2006.
— Mediante el reconocimiento en el Tratado de Lisboa de
que, en el futuro, el MFP será un acto jurídicamente
vinculante adoptado por un procedimiento legislativo
especial que requiere el consentimiento del PE por mayoría
de sus miembros se implica el reconocimiento formal del
PE como socio igualitario que el Consejo en la adopción de
este acto esencial, programando la evolución de los gastos
de la Unión. El Parlamento podría haber preferido un
procedimiento codecisorio en vez de un procedimiento de
consenso. Sin embargo, el hecho de que el nuevo Tratado
estipula que, mediante el procedimiento, las instituciones
«deberán tomar cualquier medida necesaria para facilitar
su adopción» refuerza su papel.
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 Marco financiero 2007-2013
(millones de euros a precios de 2004)
Total
Créditos de compromiso 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2007–13
1.  Crecimiento sostenible 51 267 52 913 54 071 54 860 55 379 56 845 58 256 383 591
1a. Competitividad para el crecimiento 8 404 9 595 10 209 11 000 11 306 12 122 12 914 75 550
y el empleo
1b. Cohesión para el crecimiento y el 42 863 43 318 43 862 43 860 44 073 44 723 45 342 308 041
empleo
2.  Conservación y gestión de los 53 478 54 322 53 666 53 035 52 400 51 775 51 161 369 837
recursos naturales
(incluidos gastos de mercado y pagos 43 120 42 697 42 279 41 864 41 453 41 047 40 645 293 105
directos)
3. Ciudadanía, libertad, seguridad 1 199 1 258 1 380 1 503 1 645 1 797 1 988 10 770
y justicia
3a. Libertad, seguridad y justicia 600 690 790 910 1 050 1 200 1 390 6 630
3b. Ciudadanía 599 568 590 593 595 597 598 4 140
4.  La Unión Europea como actor
6 199 6 469 6 739 7 009 7 339 7 679 8 029 49 463
mundial
5.  Administración (1) 6 633 6 818 6 973 7 111 7 255 7 400 7 610 49 800
6.  Compensaciones 419 191 190 800
TOTAL DE CRÉDITOS DE 119 195 121 971 123 019 123 518 124 018 125 496 127 044 864 261
COMPROMISO
en % de la RNB 1,10 % 1,08 % 1,07 % 1,04 % 1,03 % 1,02 % 1,01 % 1,048 %
115 142 119 805 112 182 118 549 116 178 119 659 119 161 820 676
TOTAL DE CRÉDITOS DE PAGO
en % de la RNB
1,06 % 1,06 % 0,97 % 1,00 % 0,97 % 0,97 % 0,95 % 1,00 %
Margen disponible 0,18 % 0,18 % 0,27 % 0,24 % 0,27 % 0,27 % 0,29 % 0,24 %
Límite máximo de recursos 1,24 % 1,24 % 1,24 % 1,24 % 1,24 % 1,24 % 1,24 % 1,24 %
propios en % de la RNB
(1) El cálculo de los gastos correspondientes a pensiones incluidos en el techo de esta rúbrica se ha efectuado sin contar las contribuciones del personal al régimen
correspondiente, con el límite de 500 millones de euros a precios de 2004 durante el período 2007-2013.
Fuente: Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2007 (DO L 6 de 10.1.2008) que modifica el anexo I del Acuerdo interinstitucional del 17
de mayo de 2006, DO C 139 de 14.6.2006.

g José Luis PACHECO

Anne VITREY
Helmut WERNER
Julio de 2008

1.5.3. Ejecución del presupuesto

La Comisión ejecuta el presupuesto bajo su propia responsabilidad y en colaboración con los Estados miembros de
conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero y de acuerdo con los principios de la buena gestión financiera.

Fundamento jurídico Objetivos

Artículos 202, 274, 275 y 279 del Tratado CE. La Comisión ha de respetar los Tratados de los que es
guardiana y debe ajustarse a las disposiciones e indicaciones
Artículo 179 del Tratado Euratom. que le señalan el Reglamento Financiero y los reglamentos,

88

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decisiones o directivas relevantes. Además, es importante que
el gasto se comprometa de conformidad con unas
orientaciones políticas. La Comisión ejecuta el presupuesto
bajo su propia responsabilidad (artículo 274), pero está sujeta
al control político del Parlamento Europeo (PE) (1.5.4) y al
control del Tribunal de Cuentas Europeo (1.3.10). Los Estados
miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los
créditos autorizados se utilizan de acuerdo con los principios
de buena gestión financiera: economía, eficiencia y
efectividad.
Funcionamiento
A. Mecanismo básico
La ejecución del presupuesto consta de dos operaciones
principales: compromisos y pagos. Lo primero es el
compromiso de gasto, es decir, la decisión de destinar una
suma determinada de un capítulo presupuestario concreto
para financiar un proyecto particular; a continuación (una vez
establecidos los compromisos jurídicos correspondientes y
redactado el contrato por los servicios, trabajos o suministros
que deben entregarse) tiene lugar la autorización del gasto y
el pago de la suma debida.
B. Órganos ejecutivos
El presupuesto puede ejecutarse mediante gestión
centralizada (por los servicios de la Comisión), gestión
compartida (por la Comisión y órganos nacionales), gestión
conjunta (con organizaciones internacionales) y gestión
delegada (mediante agencias ejecutivas creadas por decisión
de la Comunidad), de conformidad con el artículo 54 del
Reglamento Financiero.
En la práctica, un elevado porcentaje del presupuesto es
ejecutado por los Estados miembros sobre la marcha, en
particular en lo que respecta a las secciones del presupuesto
relacionadas con la agricultura (FEOGA 4.2.6), y los Fondos
Estructurales y de cohesión (Fondo Europeo de Desarrollo
Regional 4.5.2; Fondo Social Europeo 4.9.2; el Instrumento
Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 4.4.3; Fondo de
Cohesión 4.5.3) y los países candidatos como parte de la
ayuda preadhesión (6.3.1).
En algunos casos particulares, el Consejo puede ejercer
directamente sus competencias de ejecución, pero en general
otorga a la Comisión poderes para la ejecución de las reglas que
el Consejo establece mediante comitología (artículo 202 del
Tratado CE y Decisión 1999/468/CE del Consejo de 28 de junio
de 1999 por la que se establecen los procedimientos para el
ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la
Comisión, DO L 184, 17.7.1999, modificados por la Decisión
2006/512/EC del Consejo, de 17 de julio de 7.2006, DO L 200,
22.7.2006), es decir, con ayuda de comités consultivos, de gestión
y de reglamentación formados por representantes de los Estados
miembros y presididos por un representante de la Comisión.
La ejecución inadecuada del presupuesto por parte de los
Estados miembros se penaliza a través del procedimiento de
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El funcionamiento Financiación
1 de la Unión Europea 5
liquidación de cuentas en materia de gasto agrícola, que
permite realizar correcciones en los ingresos de los Gobiernos
nacionales con cargo al presupuesto tras los controles
efectuados por la Comisión. Se ha adoptado una disposición
similar para garantizar que con los Fondos Estructurales se
financian únicamente gastos seleccionables.
Esta forma de ejecución puede también dar lugar a
dificultades entre el Consejo y el Parlamento Europeo. En
efecto, el Consejo puede decidir reservarse el derecho a
comprometer los gastos o la posibilidad de modificar la
decisión de comprometer gastos adoptada por la Comisión en
el caso de que un comité, integrado por representantes de los
Estados miembros, emitiera un dictamen opuesto a la decisión
de la Comisión.
El Tribunal de Cuentas Europeo ha criticado con frecuencia la
ejecución del presupuesto en sectores específicos (1.3.10).
Desde la dimisión de la Comisión en marzo de 1999 como
respuesta al primer informe del Comité de expertos
independientes, que denunció ineficiencias y mala
administración, se ha establecido dentro de la Comisión una
cadena de responsabilidades administrativas y políticas junto
con normas de gestión financiera.
C. Reglas de ejecución
1. El Reglamento Financiero
El proceso de refundición del Reglamento Financiero, en el
que el Parlamento tuvo un papel destacado por medio de sus
competencias presupuestarias, fue un elemento clave en la
reforma administrativa de la Comisión. El Reglamento anterior
(de 1977) se regía por el sistema de control previo, según el
cual el interventor de cada institución debía aprobar cada
capítulo de gasto antes de que este fuese desembolsado. Este
sistema ha dado paso a otro basado en controles ex ante y a
posteriori, que permite a los ordenadores de pagos efectuar el
gasto sin la autorización previa del interventor, aun cuando
quedará sujeto a varios tipos de control, incluidos los
correspondientes a la auditoría interna. El Reglamento
Financiero (Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del
Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre el Reglamento
Financiero aplicable al presupuesto general de las
Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002), modificado
por el Reglamento (CE, Euratom) nº 1995/2006 del Consejo, de
13 de diciembre de 2006 (DO L 390 de 30.12.2006) debe
interpretarse junto con sus normas de desarrollo [Reglamento
(CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, de 23 de
diciembre de 2002, que establece las normas detalladas de
ejecución del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del
Consejo (DO L 357, 31.12.2002), modificado por el Reglamento
(CE, Euratom) n° 1261/2005 de 20 de julio de 2005, DO L 201
de 2.8.2005] de la Comisión.
El principal instrumento de la Comisión para ejecutar el
presupuesto y vigilar su ejecución es su sistema contable
informatizado ABAC (contabilidad basada en el devengo). La
Comisión ha ajustado el sistema a las obligaciones contenidas
en el nuevo Reglamento Financiero. Esto incluye la transición
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 desde una contabilidad «orientada al pago» a la moderna
contabilidad basada en el «devengo», que permite anotar los
hechos contables (por ejemplo, anotar un compromiso legal)
cuando se producen, en lugar de solo cuando se recibe o se
abona el efectivo. Además, la Comisión ha adoptado medidas
para cumplir las normas contables internacionales más
exigentes, en particular las Normas Contables Internacionales
para el Sector Público (IPSAS) adoptadas por la Federación
Internacional de Contadores (IFAC).
2. Las normas de formalización
Un aspecto importante de la ejecución del presupuesto es el
cumplimiento de la legislación comunitaria aplicable a los
contratos públicos (suministro, obras y servicios 3.4.1).
Papel del Parlamento Europeo
En primer lugar, el PE, como brazo de la autoridad
presupuestaria, tiene una influencia previa sobre la ejecución
del presupuesto comunitario por medio de las enmiendas y
decisiones adoptadas en el contexto del procedimiento
presupuestario (1.4.3) para la asignación de fondos. El PE
puede solicitar el uso de los mecanismos presupuestarios
de la reserva: durante el procedimiento presupuestario, la
Comisión puede proponer la transferencia de fondos a una
reserva para gastos cuyas condiciones de justificación,
suficiencia o ejecución no considere convincentes (artículo 43
del Reglamento Financiero). El PE y el Consejo deben aprobar
las propuestas de transferencias (artículo 24 del Reglamento
Financiero).
Además, el procedimiento de aprobación de la gestión
(1.5.4), aunque se refiere al ejercicio terminado dos años
antes, permite al PE controlar la ejecución del presupuesto en
curso e influir en ella. Muchas de las preguntas planteadas a la
Comisión por la Comisión de Control Presupuestario en el
marco del procedimiento de aprobación de la gestión se
refieren a la ejecución del presupuesto, y la resolución de
aprobación, que forma parte integrante de la decisión de
aprobación, contiene muchas obligaciones dirigidas a la
Comisión, cuya correcta ejecución se vigila en los informes de
seguimiento.
Además, prácticamente en todas las áreas de la política, el PE
influye en la ejecución del presupuesto por medio de sus
actividades legislativas y no legislativas, tales como los
informes y resolución o, simplemente, la respuesta a las
preguntas orales o escritas de la Comisión.
A lo largo de los últimos años, el Parlamento ha reforzado su
control político sobre la Comisión estableciendo instrumentos
90
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que permiten el intercambio de información sobre la
ejecución de fondos y el monto de los compromisos
pendientes, es decir, de los compromisos legales cuyo pago
aún no se ha atendido. Los compromisos pendientes pueden
convertirse en un problema si se acumulan durante mucho
tiempo. Por ello, el PE presiona a la Comisión para que los
mantenga bajo control.
Se están desarrollando nuevos instrumentos que deben
permitir una vigilancia mejor de la ejecución y el aumento del
valor económico de los programas de la UE. A tal fin, el PE
apoya las declaraciones de actividad de alto nivel (elaboradas
por la Comisión en los documentos de trabajo del
anteproyecto de presupuestos generales) y los análisis
regulares de efectividad de los costes de los programas
comunitarios.
Por último, hay que mencionar que el Parlamento Europeo ha
apoyado decididamente la nueva revisión del Reglamento
Financiero y ha influido en ella, así como en el Acuerdo
interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión financiera (marco financiero
plurianual 1.5.2). Son elementos clave la mejora de la
ejecución del presupuesto, el aumento de la visibilidad y los
beneficios de la financiación comunitaria para los ciudadanos,
así como lograr un equilibrio adecuado entre la protección de
los intereses financieros, la proporcionalidad de los costes
administrativos y la sencillez de los procedimientos. Según el
artículo 44 del Acuerdo interinstitucional, se dará prioridad a la
buena gestión financiera con el objetivo de obtener una
declaración de fiabilidad positiva del Tribunal de Cuentas
Europeo (1.3.10 y 1.5.4).
Como se ha mencionado anteriormente, la decisión por
comitología 1999/468/CE de 28 de junio de 1999 se modificó
con la Decisión del Consejo 2006/512/CE de 17.7.2006, DO
L 200, 22.7.2006). El nuevo «procedimiento regulador con
escrutinio» autoriza al Parlamento a examinar medidas
cuasilegislativas que ejecuten un instrumento adoptado por
codecisión y a rechazar dichas medidas por mayoría absoluta
de diputados al PE. De este modo, se refuerza el poder de
control del Parlamento.
El artículo 317 del Tratado de Lisboa (versión consolidada)
subraya, de forma más clara que el artículo 274 del Tratado CE
al que sustituirá, las obligaciones de control y auditoría de los
Estados miembros en la ejecución del presupuesto de la UE.
g Anne VITREY
Helmut WERNER
Julio de 2008
19/2/09 08:00:19

1.5.4. Control presupuestario
El control presupuestario se lleva a cabo en cada institución de la Unión Europea (UE) y a escala de los Estados miembros.
Una parte importante del trabajo de control se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas Europeo y por el Parlamento. Cada
año, este último examina la implementación del presupuesto con vistas a conceder la aprobación de la gestión a la
Comisión Europea.
Fundamento jurídico
Artículos 274, 275, 276, 279 y 280 del Tratado CE.
Artículo 180, letra b), y artículo 183 del Tratado Euratom.
Objetivos
Verificar la legalidad, exactitud y solidez financiera de las
operaciones presupuestarias en un sentido amplio.
Realizaciones
A. Control a escala nacional
Las autoridades nacionales ejercen en parte el control inicial
de los ingresos y de los gastos. Estas autoridades han
conservado sus competencias, sobre todo en materia de
recursos propios (1.5.1), puesto que disponen de los
mecanismos necesarios de recaudación y de control. Los
Estados miembros retienen el 25 % de los recursos propios
tradicionales en concepto de comisión de cobro (la
proporción estaba fijada en un 10 % antes de la Decisión
«recursos propios» 2000/597, de 29 de septiembre de 2000,
que entró en vigor el 1 de marzo de 2002). Sin embargo, la
recaudación de los recursos propios es tan sumamente
importante para las instituciones de la UE que el Parlamento
Europeo creó, a tal efecto, una comisión de investigación sobre
el régimen de tránsito comunitario (véase más adelante). Los
gastos de funcionamiento con cargo al Fondo Europeo de
Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y los Fondos
Estructurales dan lugar asimismo a controles que ejercen en
primera instancia las autoridades de los Estados miembros, los
cuales sufragan a menudo una parte de los gastos de
intervención.
B. Control a escala comunitaria
1. Interno
A escala comunitaria, ejercen los controles en primer lugar los
ordenadores de pagos y los contables y, después, el
interventor interno de cada institución.
2. Externo: por el Tribunal de Cuentas Europeo (1.3.10)
El control externo lo lleva a cabo el Tribunal de Cuentas
Europeo (TCE), que presenta todos los años a la autoridad
presupuestaria, de conformidad con el artículo 248 del Tratado,
informes detallados, a saber:
— una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la
regularidad y legalidad de las operaciones
correspondientes (denominada DAS);
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El funcionamiento Financiación
1 de la Unión Europea 5
— un informe anual sobre la ejecución del presupuesto
general, incluidos los presupuestos de todas las
instituciones y órganos relacionados;
— informes especiales sobre cuestiones determinadas;
— informes específicos anuales relativos a las agencias y
organismos de la UE.
El informe presentado por el TCE también se ocupa
ocasionalmente de las operaciones de empréstitos y
préstamos, así como del Fondo Europeo de Desarrollo.
3. Control a escala política: por el Parlamento Europeo
Dentro del Parlamento Europeo, la Comisión de Control
Presupuestario está al cargo de:
— el control de la implementación del presupuesto de la
Unión;
— el cierre, la presentación y la auditoría de las cuentas y los
balances de la Unión, sus instituciones y de los organismos
que financia;
— el control de la eficacia económica de las distintas formas
de financiación comunitaria en la implementación de las
políticas de la Unión;
— la evaluación del fraude y las irregularidades en la
implementación del presupuesto de la Unión, la creación
de medidas dirigidas a prevenir y perseguir tales casos y la
protección de los intereses financieros de la Unión en un
sentido amplio.
También toma las decisiones referentes a la aprobación de la
gestión.
El procedimiento de aprobación de la gestión
Una vez al año, el Parlamento, por recomendación del Consejo,
aprueba la gestión de la Comisión en la ejecución del
presupuesto para el ejercicio n-2, tras haber examinado el
informe anual del TCE y las respuestas de la Comisión y de
otras instituciones a sus preguntas (artículo 276 del Tratado
CE). La Comisión y las otras instituciones están obligadas a dar
curso a las observaciones del Parlamento que figuran en su
decisión de aprobación de la gestión (artículo 147 del
Reglamento Financiero).
Asimismo, el Parlamento aprueba anualmente la gestión de las
otras instituciones y de las agencias. Sin embargo, la
aprobación de la gestión de la Comisión para la ejecución de
los Fondos Europeos de Desarrollo se realiza de forma
91
19/2/09 08:00:19
 separada, puesto que éstos aún no están integrados en el
presupuesto general. El Presidente del Parlamento es el
encargado de adoptar la decisión del Parlamento de
aprobación de la gestión y su resolución sobre la ejecución de
la Sección I del presupuesto general de la UE.
El Parlamento revisa los informes de aprobación de la gestión
en sesión plenaria en abril.
De este modo, los votos sobre la aprobación de la gestión se
recogen durante el período parcial de sesiones de abril y, en
caso de que se pospongan, durante el período parcial de
sesiones de octubre.
Si la gestión no se aprueba por mayoría, o si el Parlamento
decide diferir la aprobación de la gestión, el Parlamento
informa a las instituciones o agencias afectadas por tal
decisión sobre las razones para rechazar la aprobación de la
gestión. A dichas agencies e instituciones se les exige tomar
medidas sin demora para eliminar los obstáculos existentes
para la aprobación de la gestión.
Después, en los seis meses siguientes, la Comisión de Control
Presupuestario remite un nuevo informe con una nueva
propuesta para aprobar o rechazar la gestión.
4. Medidas contra el fraude: por la OLAF
La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (conocida como
OLAF) fue creada en 1999 (Decisión1999/352 de la Comisión ).
Desde entonces, es un órgano formalmente independiente de
la Comisión, cuyo papel se ha visto reforzado a instancias del
Parlamento. Su misión consiste en proteger los intereses
financieros de la Unión, y es responsable de la lucha contra el
fraude que afecte a los fondos de la UE en todas las
instituciones, así como de la coordinación de los organismos
responsables en los Estados miembros.
En el marco de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y
(Euratom) n° 1074/1999, relativos a las investigaciones
efectuadas por la OLAF, el Parlamento, el Consejo y la
Comisión firmaron, el 25 de mayo de 1999, un Acuerdo
interinstitucional relativo a las investigaciones internas. Dicho
Acuerdo establecía que cada institución debía adoptar unas
normas comunes para garantizar el correcto desarrollo de las
investigaciones efectuadas por la OLAF. Algunas de estas
normas, que actualmente se encuentran integradas en el
Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas,
obligan a los trabajadores de la UE a cooperar con la OLAF y
prevén un determinado grado de protección para aquellos
miembros del personal que divulguen información relativa a
un posible caso de fraude o corrupción. Este sistema de
protección se aplica en lo que se conoce como «denuncias
de irregularidades».
El artículo 280 del Tratado CE, relativo al fraude y a los intereses
financieros de la UE, exige una colaboración estrecha y regular
entre los Estados miembros y la Comisión, y abre la vía para la
adopción de medidas específicas del Consejo con miras a
ofrecer una protección eficaz y equivalente de los intereses
financieros de la UE en los Estados miembros.
92
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Papel del Parlamento Europeo
A. Evolución de las competencias
Entre 1958 y 1970, el Parlamento únicamente recibía
información sobre las decisiones de aprobación de la gestión
que transmitía el Consejo a la Comisión sobre su ejecución del
presupuesto. En 1971, se facultó al Parlamento a aprobar la
gestión conjuntamente con el Consejo. A partir del 1 de junio
de 1997, fecha en la que entró en vigor el Tratado de 22 de
julio de 1975, el Parlamento es el único que aprueba las
cuentas una vez que el Consejo ha formulado su
recomendación.
B. Uso de la aprobación de la gestión
El Parlamento puede decidir diferir la aprobación de la gestión
cuando no esté satisfecho con determinados aspectos de la
gestión del presupuesto por parte de la Comisión. La denegación
de la aprobación de la gestión equivale a exigir la dimisión de la
Comisión. Esta amenaza solo se ha cumplido en una ocasión, en
diciembre de 1998, cuando, tras una votación en sesión plenaria
en la que se rechazó la aprobación de la gestión, se creó un
grupo de cinco expertos independientes cuya función consistía
en presentar informes sobre acusaciones de fraude, mala gestión
y nepotismo formuladas contra la Comisión Europea, que dimitió
en bloque el 16 de marzo de 1999.
Habida cuenta de la complejidad del presupuesto
comunitario, los distintos miembros de la Comisión de Control
Presupuestario se han especializado en determinados
aspectos específicos de las políticas comunitarias, y preparan
las respuestas del Parlamento a los informes especiales del
Tribunal de Cuentas Europeo sobre los ámbitos que les
conciernen, a menudo en forma de documentos de trabajo
que sirven de orientación al ponente general encargado de la
aprobación de la gestión.
Como ya se ha indicado anteriormente, la Comisión, las otras
instituciones y las agencias deben informar de las medidas
emprendidas de acuerdo con las observaciones que figuren
en las decisiones de aprobación de la gestión. Así pues, los
Estados miembros deben informar a la Comisión sobre las
medidas emprendidas para dar curso a las observaciones del
Parlamento y la Comisión debe tener en cuenta estas
explicaciones al redactar su informe de seguimiento (artículo
147 del Reglamento Financiero).
Como figura en la ficha (1.3.10), debido a que el Tribunal de
Cuentas Europeo no ha presentado una declaración de
fiabilidad positiva durante muchos años consecutivos, el
Parlamento Europeo ha promovido el desarrollo de un marco
de control integrado que incluye igualmente la gestión
compartida con los Estados miembros.
C. Otros instrumentos
Se alienta asimismo a las comisiones especializadas del
Parlamento a desempeñar un papel positivo para velar por
que los créditos comunitarios se gasten de forma económica y
redunden en interés máximo del contribuyente europeo.
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En repetidas ocasiones, algunos miembros de la Comisión de
Control Presupuestario se han reunido con representantes de
las comisiones equivalentes de los Parlamentos de los Estados
miembros, con las autoridades encargadas del control a nivel
nacional y con representantes de los servicios de aduanas.
Además, algunos diputados han efectuado, a título individual,
varias investigaciones sobre el terreno con objeto de
comprobar la realidad subyacente a determinados problemas
específicos.
En diciembre de 1995, el Parlamento ejerció por primera vez el
derecho a crear una comisión de investigación que le confiere
el Tratado de la Unión Europea. Esta comisión informó sobre
las alegaciones de fraude y de mala administración en el
régimen de tránsito comunitario. Sus treinta y ocho
recomendaciones recibieron un amplio apoyo, cuya adopción
fue supervisada por la Comisión de Control Presupuestario. En
consecuencia, se instauró un nuevo sistema de tránsito
informatizado (NSTI).
Puesto que al parecer no se ha ofrecido una protección
adecuada a algunos funcionarios de la UE que han divulgado
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El funcionamiento Financiación
1 de la Unión Europea 5
información sobre posibles casos de fraude, corrupción o
mala gestión de acuerdo con el sistema de protección
mencionado anteriormente relativo a las «denuncias de
irregularidades», la Comisión de Control Presupuestario del
Parlamento ha propuesto a la Comisión una revisión de dicha
normativa.
El Tratado de Lisboa fortalece las formas de control
orientadas en los resultados alcanzados por los
programas de la UE implementados mediante el empleo de
los recursos financieros de la Unión. El artículo 318 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
(versión consolidada que reemplaza el artículo 275 del
Tratado de la Unión Europea) obliga a la Comisión a remitir
dicho informe integral de evaluación al Parlamento y al
Consejo, y al seguimiento de sus indicaciones tal y como se
recogen en el procedimiento de aprobación anual de la
gestión.
g Helmut WERNER
Julio de 2008
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 94

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 El funcionamiento
1 4

2
Las políticas comunes
de la Unión Europea

La Europa de los La Unión Económica

2 ciudadanos 5 y Monetaria

Las relaciones exteriores

3 El mercado interior 6 de la Unión Europea

La Europa de los ciudadanos

La Europa de los ciudadanos abarca diversos aspectos tales como los derechos fundamentales,
la ciudadanía de la Unión, la libre circulación de personas en la Unión, el derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones europeas y locales, así como el derecho de petición ante el
Parlamento Europeo.

2.1. Respeto de los derechos

fundamentales en la Unión
Europa, 97
2.2. Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos, 100
2.3. La libre circulación
de las personas, 102
2.4. Derecho de voto y elegibilidad, 107
2.5. El derecho de petición, 108

95

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2.1. Respeto de los derechos fundamentales
en la Unión Europea
El fundamento jurídico de los derechos fundamentales en la Unión Europea (UE) se basa principalmente en el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales a que se refiere el Tratado de la
Unión. La Carta de los derechos fundamentales solo será jurídicamente vinculante cuando entre en vigor el Tratado de
Lisboa. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas también ha contribuido en gran manera
al respeto de los derechos humanos en el seno de la Unión.
Fundamento jurídico
La garantía de los derechos fundamentales es una de las reglas
básicas del Derecho comunitario europeo. Sin embargo,
ninguno de los Tratados recoge una relación escrita de tales
derechos. Solo el principio de la retribución laboral igual para
hombres y mujeres se contempló, desde un principio, en el
artículo 19 del Tratado CE.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE)
reconoció muy pronto la existencia a escala comunitaria de
derechos fundamentales, noción que ha desarrollado
constantemente. De conformidad con la jurisprudencia
constante del Tribunal de Justicia, forman parte integrante de
los principios generales del Derecho y ocupan el primer lugar
en la jerarquía normativa del Derecho comunitario primario.
En la actualidad, la fuente de estos principios es el artículo 6,
apartado 2, del Tratado UE, que obliga a la UE a respetar los
derechos fundamentales tal y como se garantizan en el
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado el 4 de
noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros, como
principios generales del Derecho comunitario.
En el Tratado de Amsterdam se introdujeron el artículo 13 del
Tratado CE para luchar contra la discriminación y el artículo 7
del Tratado UE, según el cual el Consejo, reunido a nivel de
Jefes de Estado o de Gobierno y actuando por unanimidad a
propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la
Comisión y después de obtener el dictamen conforme del
Parlamento Europeo (PE), puede declarar la existencia de un
incumplimiento grave y persistente por parte de un Estado
miembro de los principios mencionados en el artículo 6. En tal
caso, el Consejo, actuando por mayoría cualificada, puede
decidir la suspensión para el Estado miembro de que se trate
de determinados derechos derivados de la aplicación del
Tratado. El Tratado de Niza complementó este mecanismo con
un nuevo procedimiento relativo al riesgo manifiesto de un
incumplimiento grave de los mencionados principios por un
Estado miembro (artículo 7, apartado 1, del Tratado UE).
El Tratado de Lisboa consagra el valor jurídico de la Carta de
derechos fundamentales y prevé un nuevo fundamento
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La Europa de los Respeto de los derechos
2 ciudadanos 1 fundamentales en la Unión Europea
jurídico para la adhesión de la UE al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos.
Objetivos
Garantizar la protección de los derechos fundamentales en la
creación, aplicación e interpretación del Derecho comunitario.
En su función defensiva clásica, los derechos fundamentales
comunitarios protegen a los individuos de los ataques a su
soberanía por parte de las instituciones comunitarias.
Realizaciones
A. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
1. Evolución hasta el momento
Ya en 1974, el TJCE decidió que los derechos fundamentales
forman parte integrante de los principios generales del Derecho,
que él mismo debe preservar, y que para garantizar estos
derechos debe partir de las tradiciones constitucionales
comunes de los Estados miembros. Según esto, no puede ser
legítima ninguna medida que sea incompatible con los derechos
fundamentales reconocidos y protegidos por las constituciones
de los Estados (Tribunal de Justicia [1991], Rec. 1991, p. I-2925,
apartado 41). Como derechos fundamentales más importantes,
el TJCE ha reconocido, hasta el momento, los siguientes:
— la dignidad humana (Casagrande, Rec. 1974, p. 773);
— la igualdad (Klöckner-Werke AG, Rec. 1962, p. 653);
— la prohibición de la discriminación (Defrenne/Sabena, Rec.
1976, p. 455);
— la libertad de asociación (Union syndicale, Massa y otros, Rec.
1974, pp. 917, 925);
— la libertad religiosa y de confesión (Prais, Rec. 1976,
pp. 1589, 1599);
— la intimidad (National Panasonic, Rec. 1980, pp. 2033, 2056
y ss.);
— el secreto médico (Comisión/Alemania, Rec. 1992, 2575);
— el derecho a la propiedad (Hauer, Rec. 1979, pp. 3727, 3745
y ss.);
97
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 — la libertad de ejercicio de una profesión (Hauer, Rec. 1979,
p. 3727);
— la libertad de comercio (Internacionale Handelsgesellschaft,
Rec. 1970, pp. 1125, 1135 y ss.);
— la libertad económica (Usinor, Rec. 1984, pp. 4177 y ss.);
— la libre competencia (Francia, Rec.1985, p. 531);
— el respeto de la vida familiar (Comisión/Alemania, Rec. 1989,
p. 1263);
— el derecho a una protección jurídica eficaz ante los
tribunales y a un proceso justo (Johnston/Chief Constable of
the Royal Ulster Constabulary, Rec. 1986, pp. 1651 y ss.,
especialmente p. 1682; Pecastaing/Bélgica, Rec. 1980,
pp. 691 y ss., especialmente p. 716);
— la inviolabilidad del domicilio (Hoechst AG/Comisión, Rec.
1989, p. 2919);
— la libertad de expresión y de publicación (VBVB, VBBB, Rec.
1984, pp. 9 y ss., especialmente p. 62).
2. Alcance de la protección
En caso de que se constate una violación de un derecho
fundamental, el Tribunal de Justicia declarará nulo el acto
impugnado, con carácter retroactivo y a todos los efectos
jurídicos.
Por otra parte, según la jurisprudencia del TJCE existen límites
a la protección de los derechos fundamentales:
— Han de ser compatibles con la estructura y los objetivos de
la Comunidad. Se han de considerar siempre con relación a
la función social de la actividad protegida (Internacionale
Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 1125).
— El principio de proporcionalidad y la garantía del contenido
esencial se reconocen también como limitaciones. Ello
significa que cuando la Comunidad interviene en el ámbito
de protección de un derecho fundamental, no debe ni
violar el principio de proporcionalidad ni atentar contra el
contenido esencial de ese derecho (Schräder/Hauptzollamt
Gronau, Rec. 1989, p. 2237, apartado 15).
Es la Comunidad Europea la que está obligada a respetar los
derechos fundamentales. Los Estados miembros solo están
obligados a someterse a las normas mínimas establecidas
cuando ejecuten el Derecho comunitario (artículo 10, apartado
5, del Tratado CE) (véase Kremzow/República de Austria, sentencia
de 29 de mayo de 1997, Rec. p. I-2629, apartados 15 y ss.,19).
Al adoptar actos de Derecho comunitario secundario que
afecten a derechos fundamentales, las instituciones de la
Comunidad deben cumplir las disposiciones internacionales en
materia de derechos humanos, y en particular las normas del
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.
B. Carta de los Derechos Fundamentales
1. Métodos de trabajo
— Para elaborar la propuesta de Carta de los Derechos
Fundamentales, el Consejo Europeo decidió constituir un
98
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órgano ad hoc formado por representantes de diversas
instituciones establecidas (reunión de octubre de 1999 en
Tampere).
— El órgano, que decidió llamarse a sí mismo «Convención»,
abrió nuevas vías publicando sus documentos de trabajo y
sus debates.
— El 7 de diciembre de 2000, la Comisión, el Consejo y el
Parlamento proclamaron la Carta en el Consejo Europeo de
Niza.
2. Contenido fundamental
a) La Carta cubre los derechos en tres esferas:
— derechos civiles: derechos humanos y derecho a la
justicia tal y como se garantizan en el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos adoptado por
el Consejo de Europa;
— derechos políticos derivados de la ciudadanía europea
constituida por los Tratados;
— derechos económicos y sociales, que comprenden los
derechos establecidos en la Carta Comunitaria de los
Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores,
adoptada el 9 de diciembre de 1989 en la Cumbre de
Estrasburgo por los Jefes de Estado o de Gobierno de 11
Estados miembros en forma de Declaración.
Estos derechos no son nuevos: la Carta representa el
«Derecho establecido», es decir, refunde en un mismo
documento los derechos fundamentales reconocidos por los
Tratados comunitarios, los principios constitucionales
comunes de los Estados miembros, el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y las Cartas
Sociales de la UE y del Consejo de Europa. No obstante, el
documento trata de responder a los problemas planteados
por la situación actual y la evolución futura en campos como
la tecnología de la información o la ingeniería genética
estableciendo derechos como la protección de los datos
personales o los derechos vinculados con la bioética.
También responde a la legítima demanda contemporánea de
transparencia e imparcialidad en el funcionamiento de la
administración comunitaria, para lo que incorpora el derecho
de acceso a los documentos administrativos de las
instituciones de la Comunidad y el derecho a la buena
administración, que resume la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia en este ámbito.
b) Presentación de los derechos
La Carta consolida todos los derechos individuales en un
único texto, aplicando así el principio de la indivisibilidad de
los derechos fundamentales. Acaba con la diferenciación que
los textos europeos e internacionales habían mantenido
hasta entonces entre derechos civiles y políticos por un lado
y económicos y sociales por otro, y agrupa todos los
derechos con arreglo a los principios básicos de dignidad,
libertad, igualdad, solidaridad, derechos de los ciudadanos y
justicia.
19/2/09 08:00:20

c) Beneficiarios
Según el principio de universalidad, casi todos los derechos
recogidos en la Carta se otorgan a todas las personas, con
independencia de su nacionalidad o su lugar de residencia. No
obstante, los derechos vinculados directamente con la
ciudadanía de la Unión se otorgan solo a los ciudadanos (por
ejemplo, el derecho a participar en las elecciones al Parlamento
Europeo o en las municipales), y algunos derechos se limitan a
determinadas categorías de personas (por ejemplo, los derechos
de los niños y algunos derechos sociales de los trabajadores).
La Carta pretende únicamente proteger los derechos
fundamentales de las personas frente a acciones emprendidas
por instituciones de la UE y por los Estados miembros en
aplicación de los Tratados de la Unión.
3. Ámbito de aplicación
Se ha planteado la cuestión del estatuto jurídico de la Carta
para los Estados miembros y para las instituciones de la
Comunidad, pese a que la Comisión y el Parlamento han
declarado que la consideran vinculante y a que el Tribunal de
Justicia la ha invocado en algunas de sus disposiciones. La
Carta figuraba en la parte II.
Un artículo del Tratado de Lisboa hace referencia a la Carta,
que no se incorpora en el Tratado en sí, y la define como
jurídicamente vinculante. Un protocolo introduce las medidas
derogadoras a favor del Reino Unido y Polonia.
C. Adhesión de la UE al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales
En el Tratado por el que se establecía una Constitución para
Europa se disponía que la Unión debía adherirse al Convenio
(artículo I-9).
El Tratado de Lisboa consagra dicha adhesión.
D. La Agencia de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea
El Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, creado en
1997 y establecido en Viena, se ha transformado en la Agencia
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en virtud
de una Decisión del Consejo Europeo de diciembre de 2003.
Sin embargo, las competencias de la Agencia se limitarán solo
al ámbito comunitario.
En cuanto a su papel en el ámbito de la cooperación policial y
judicial en materia penal (título VI del Tratado UE), el Consejo
ha acordado que las instituciones de la Unión y los Estados
miembros podrían recurrir a las competencias de la Agencia
según sus necesidades y de forma voluntaria. El Consejo
examinará de nuevo, antes de finales de 2009, la posibilidad de
autorizar a la Agencia a ejercer sus actividades en el ámbito del
título VI.
El Reglamento del Consejo de 15.2.2007 por el que se crea la
Agencia entró en vigor el 1.3.2007.
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La Europa de los Respeto de los derechos
2 ciudadanos 1 fundamentales en la Unión Europea
El 28 de febrero de 2008, el Consejo adoptó una decisión por
la que se creaba un marco plurianual para la Agencia que
definía sus ámbitos de acción y sus prioridades para el período
2007-2012 (Decisión 2008/203/CE del Consejo, DO L 63 de 7
de marzo de 2008). En marzo de 2008 fue nombrado director
de la Agencia el danés Morten Kjærum, que se hizo cargo de
sus funciones el 1 de junio de 2008.
Papel del Parlamento Europeo
1. Actitud general
El PE siempre ha dado prioridad al respeto de los derechos
fundamentales en la Unión. Desde 1993 viene manteniendo
un debate y adoptando una resolución sobre este asunto cada
año, basada en un informe de su Comisión de Libertades
Civiles, Justicia y Asuntos de Interior.
2. Iniciativas específicas
El PE ha hecho especial hincapié en la importancia de codificar
los derechos fundamentales en un documento vinculante:
Fue responsable de la declaración de principios sobre la
definición de derechos fundamentales adoptada por las tres
instituciones políticas de la UE (Comisión, Consejo y PE) el 5 de
abril de 1977 y ampliada en 1989.
En 1994 elaboró una relación de los derechos fundamentales
garantizados por la Unión.
Ha prestado especial atención a la propuesta de la Carta
haciendo de ella «una de sus prioridades constitucionales» y
estipulando sus requisitos, en particular:
— que sea plenamente dotada de carácter jurídico vinculante
por medio de su incorporación al Tratado de la Unión
(«Una Carta que no constituya más que una declaración no
vinculante y se limite a enumerar los derechos existentes
decepcionaría las legítimas esperanzas de los ciudadanos»);
en consecuencia, instó a que la Carta se incorporase al
Tratado de Niza y a que ahora se incorpore al nuevo
tratado constitucional;
— que no sea enmendable sino por el mismo procedimiento
que se aplicó en su elaboración, respetando, en
consecuencia, el derecho formal del dictamen conforme
del Parlamento Europeo;
— que contenga una cláusula que exija el consentimiento del
Parlamento Europeo en lo relativo a cualquier restricción
de los derechos fundamentales;
— que reconozca la indivisibilidad de los derechos
fundamentales, extendiendo el campo de aplicación de la
Carta a todas las instituciones y órganos de la UE, así como
a todas las políticas, incluidas aquellas que resaltan los
pilares segundo y tercero en el marco de las funciones y
competencias que le han sido confiados por los Tratados;
— que vincule a los Estados miembros en la aplicación o
transposición de las disposiciones del Derecho comunitario
(resoluciones de 16 de septiembre de 1999 y 23 de octubre
de 2002).
99
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 Por último, ha instado con regularidad a que la UE se adhiera al
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos, insistiendo en que esta adhesión no duplicaría la
función de una Carta comunitaria vinculante.
En varias ocasiones ha solicitado la fundación de una Agencia
Europea de Derechos Fundamentales. En una resolución de 26
de mayo de 2005 que constituye una petición de legislación
que debe iniciarse de conformidad con el artículo 192 del
Tratado CE, hace hincapié en que la Agencia debe seguir el
2.2. Los ciudadanos de la Unión
y sus derechos
Consagrada por el Tratado CE, en su artículo 17, la ciudadanía europea es la primera palanca para la formación de la
identidad europea. Esta ciudadanía se diferencia de la ciudadanía de los Estados miembros, a la que complementa,
fundamentalmente por el hecho de que los derechos que confiere a los ciudadanos no vienen acompañados de
obligaciones.
Fundamento jurídico
Artículos 17 a 22 del Tratado CE.
Objetivos
Inspirada en la libertad de circulación de las personas prevista
en el marco de los Tratados, se pensó ya en los años sesenta en
la creación de una ciudadanía europea con derechos y
obligaciones precisos. Tras la labor preparatoria realizada desde
mediados de los años setenta, el Tratado de la Unión Europea,
adoptado en Maastricht en 1992, estableció como objetivo para
la Unión Europea (UE) «reforzar la protección de los derechos e
intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante
la creación de una ciudadanía de la Unión». Una nueva parte del
Tratado CE (artículos 17 a 22) está dedicada a esta ciudadanía.
Siguiendo el ejemplo del concepto de la ciudadanía nacional,
la ciudadanía de la Unión se ha de caracterizar por un vínculo
entre el ciudadano y la Unión Europea que venga definido por
los derechos, las obligaciones y la participación política de los
ciudadanos. De esta forma se habrá de eliminar la discrepancia
que existe debido al hecho de que los ciudadanos de la
Comunidad se vean afectados cada vez más por medidas
comunitarias en tanto que el ejercicio de los derechos y el
cumplimiento de las obligaciones, lo mismo que la
participación en los procesos democráticos, se concentran casi
exclusivamente en el plano nacional. Se trata de conseguir que
los ciudadanos se identifiquen más con la Unión Europea y
que se desarrolle una opinión pública, una conciencia política
y una identidad europeas.
100
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desarrollo de la aplicación de la Carta y las disposiciones del
Tratado. Debe garantizar la calidad y la coherencia de la
política de derechos humanos de la UE. La Agencia debe ser
independiente. Se ha iniciado un diálogo informal a tres
bandas entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión
para definir la estructura y el mandato de la Agencia.
g Jean-Louis Antoine GRÉGOIRE
Julio de 2008
Se requiere, asimismo, reforzar la protección de los derechos e
intereses de los nacionales de los Estados miembros (artículo
2, tercer guión, del Tratado de la Unión Europea).
Realizaciones
1. Definición de la ciudadanía de la UE
Con arreglo al artículo 17 del Tratado CE (el Tratado de Lisboa
prevé igualmente la introducción de esta definición en el
artículo 8 del Tratado de la Unión Europea), es ciudadano de la
Unión cualquier persona que tenga la nacionalidad de un
Estado miembro. Esta se define según las disposiciones
propias de cada Estado miembro. La ciudadanía de la Unión
complementa la ciudadanía nacional, sin sustituirla, y está
constituida por un conjunto de derechos y deberes que
vienen a añadirse a los derechos y deberes vinculados a la
ciudadanía de un Estado miembro.
2. Contenido de la ciudadanía
La noción de ciudadanía supone para todos los ciudadanos de
la Unión:
— el derecho a la libre circulación y el derecho de estancia en
el territorio de los Estados miembros (2.3);
— el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al
Parlamento Europeo y en las elecciones municipales en el
Estado miembro en el que residan, en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado (2.4);
— el derecho a recibir en el territorio de un tercer país (Estado no
perteneciente a la Unión Europea) la protección diplomática
de las autoridades diplomáticas o consulares de otro Estado
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miembro, si su país no está representado, en la misma medida
que los nacionales del Estado miembro en cuestión;
— el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el
derecho de dirigirse a un Defensor del Pueblo Europeo
designado por el Parlamento Europeo facultado para
recibir las reclamaciones relativas a casos de mala
administración en la acción de las instituciones y órganos
comunitarios con exclusión de las instancias
jurisdiccionales; estos procedimientos están regulados en
los artículos 194 y 195 del Tratado CE (1.3.14 y 2.5);
— el derecho a dirigirse por escrito a cualquiera de las
instituciones u organismos de la Comunidad en una de las
lenguas de los Estados miembros y a recibir una
contestación en esa misma lengua (artículo 21, párrafo
tercero, del Tratado CE);
— el derecho a acceder a los documentos del Parlamento
Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a
determinadas condiciones (artículo 255 del Tratado CE).
El Tratado de Lisboa destaca asimismo los principales derechos
de los ciudadanos de la Unión al enumerarlos en el artículo 17,
apartado 2, del Tratado CE.
3. Ámbito de aplicación
Hasta la fecha, el contenido de la ciudadanía de la Unión es en
gran parte, a excepción del Derecho electoral, una
sistematización de derechos ya reconocidos (en particular, la
libertad de circulación, el derecho de estancia y el derecho de
petición), para lo cual estos derechos han quedado inscritos,
en nombre de un proyecto político, en el Derecho primario.
A diferencia de la orientación constitucionalista al uso en los
Estados europeos desde la adopción en Francia, en 1789, de la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, la
ciudadanía de la Unión no va acompañada de la garantía de los
derechos fundamentales. El artículo 6, apartado 2, del Tratado UE
establece que «la Unión respetará los derechos fundamentales»
garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y «tal y
como resultan de las tradiciones constitucionales comunes» en
su calidad de principios generales del Derecho comunitario,
pero no precisa el estatuto jurídico de la ciudadanía
de la Unión (2.1).
Hasta el momento, la ciudadanía de la Unión no impone (a
pesar de la fórmula incluida en el artículo 17, apartado 2, del
Tratado CE) deberes a los ciudadanos de la Unión, lo que
constituye una diferencia fundamental con la ciudadanía
dentro de los Estados miembros.
El artículo 22, apartado 2, del Tratado CE y el artículo 48 del
Tratado UE ofrecen perspectivas para el desarrollo progresivo
de la ciudadanía de la Unión y la mejora del estatuto jurídico,
en el nivel europeo, de los ciudadanos de la Unión. El Tratado
de Lisboa prevé asimismo, en el artículo 8B del Tratado de la
Unión Europea, un nuevo derecho para los ciudadanos de la
Unión, según el que «un grupo de al menos un millón de
ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número
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La Europa de los Los ciudadanos de la Unión
2 ciudadanos 2 y sus derechos
significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de
invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones,
a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que
estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la
Unión para los fines de la aplicación de los Tratados».
Papel del Parlamento Europeo
— Al elegir a los diputados al Parlamento Europeo mediante
sufragio directo, los ciudadanos de la UE están ejerciendo
uno de sus derechos esenciales en la Unión: el de la
participación democrática en el proceso europeo de toma
de decisiones políticas.
— Desde sus comienzos, el Parlamento Europeo ha deseado
que el concepto de ciudadanía de la Unión fuese unido a
derechos generales. Además ha abogado por que la
Comunidad defina la ciudadanía de la Unión de forma
autónoma, de forma que los ciudadanos de la Unión se
beneficien de un estatuto específico. Además, solicitó muy
pronto, sobre todo, que los derechos humanos y los
derechos fundamentales quedasen incluidos en el
Derecho primario y que los ciudadanos de la Unión
pudiesen dirigirse al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en caso de violación de estos
derechos por parte de instituciones de la Unión o de un
Estado miembro (Resolución de 21 de noviembre de 1991).
— En el contexto de las negociaciones del Tratado de
Amsterdam, el Parlamento Europeo reclamó de nuevo que
se ampliasen los derechos vinculados a la ciudadanía de la
Unión y criticó que ni siquiera con el Tratado de
Amsterdam se hubieran realizado progresos suficientes en
cuanto al contenido de la ciudadanía de la Unión, ni en lo
referente a los derechos individuales ni a los colectivos.
Una de las reivindicaciones aún pendientes del Parlamento
es la aplicación del principio de la igualdad de trato y de la
prohibición de la discriminación mediante medidas
adoptadas por mayoría cualificada (Resolución de 11 de
junio de 1997). Procede señalar, no obstante, que, desde la
adopción del Tratado de Amsterdam, el procedimiento de
codecisión que se aplica a las diversas medidas ha
facilitado el ejercicio de los derechos vinculados a la
ciudadanía de la UE (artículo 18, apartado 2).
— De conformidad con las solicitudes del Parlamento, el
proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, de 18 de julio de 2002, redactado
por la Convención sobre el futuro de Europa, establecía que
toda persona física o jurídica podrá interponer recurso
contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten
directa e individualmente y contra los actos reglamentarios
que la afecten directamente y que no incluyan medidas de
ejecución. Dicha disposición se encuentra recogida en el
Tratado de Lisboa.
g Claire GENTA
Julio de 2008
101
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 2.3. La libre circulación de las personas
La libre circulación de las personas dentro de la Unión Europea (UE) implica la eliminación de los controles fronterizos
interiores. Está regulada por los acuerdos de Schengen, incorporados en el Tratado CE y por la Directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo 2004/38 CE. Existen otras directivas que regulan el ordenamiento jurídico aplicable a los nacionales
de terceros países.
Fundamento jurídico
— Artículo 14 del Tratado CE, por el que se establece el
mercado interior sin obstáculos a la libre circulación de las
personas.
— Artículo 18 del Tratado CE; los ciudadanos de la Unión
tienen el derecho a circular y residir libremente dentro del
territorio de los Estados miembros.
— Tratado de Adhesión firmado el 16 de abril 2003. Cuarta
parte: Disposiciones temporales.
— Título IV, artículo 61 y siguientes del Tratado CE; «Visados,
asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre
circulación de las personas» (4.11.2 y 4.11.3 para las
medidas relativas a los ciudadanos de terceros países).
Objetivos
La libertad de circulación de las personas y la supresión de los
controles en las fronteras interiores forman parte de un
concepto más amplio, el de mercado interior, en el que no es
posible que existan fronteras interiores ni que las personas
vean sus movimientos obstaculizados. El concepto de libre
circulación de las personas ha experimentado un cambio
significativo desde que se creó. En las primeras disposiciones
se trataba únicamente de la libre circulación de cada persona
considerada como sujeto económico, ya fuera como
trabajadores o como prestadores de servicios. (3.2.2 y 3.2.3).
Este concepto se ha ido ampliando gradualmente para incluir
a todos los ciudadanos de la Unión Europea,
independientemente de su actividad económica, así como a
los nacionales de terceros países, dado que, tras la supresión
de los controles en las fronteras interiores, ya no puede llevarse
a cabo comprobación alguna de la nacionalidad.
Realizaciones
A. Cambios introducidos por el Tratado de Amsterdam
1. El espacio de Schengen
El acontecimiento más importante para el establecimiento del
mercado interior sin obstáculos a la libre circulación de las
personas fue la celebración de los dos Acuerdos de
Schengen (el Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 y
el Convenio de aplicación de Schengen de 19 de junio de
1990, que entró en vigor el 26 de marzo de 1995).
102
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Las normas de Schengen se aplican en la mayoría de los países
europeos, con lo que se cubre una población de más de 400
millones y un área de 4 268 633 km².
a) Integración de Schengen y otros aspectos de la cooperación
en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior en el «pilar
comunitario»
Inicialmente, el Convenio de aplicación de Schengen formaba
parte de la cooperación en los ámbitos de la justicia y los
asuntos de interior en el marco de la Unión Europea. Así pues,
no formaba parte del Derecho comunitario, sino que adoptaba
la forma de una cooperación entre los Gobiernos. Un
Protocolo al Tratado de Amsterdam estableció la transferencia
del «acervo de Schengen» a un nuevo título IV, integrado por
el artículo 61 y siguientes, «Visados, asilo, inmigración y otras
políticas relacionadas con la libre circulación de personas» del
Tratado CE. Por consiguiente, muchas de las cuestiones
recogidas en Schengen se han transferido ahora al ámbito
comunitario. Como la mayor parte del sistema Schengen
forma parte actualmente del acervo comunitario, en la última
ampliación de la Unión Europea, el 1 de mayo de 2004, los
países de la adhesión ya no pudieron optar por acogerse a la
cláusula de exclusión (artículo 8 del Protocolo de Schengen).
b) Países participantes
Actualmente, son 24 los países que participan en el sistema
Schengen, además de Mónaco (tratado como parte de
Francia): Bélgica, Alemania, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo,
Países Bajos, Portugal, España, Austria, Dinamarca, Finlandia,
Islandia, Noruega, Suecia, Polonia, República Checa, Eslovaquia,
Hungría, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Eslovenia. Los nueve
Estados miembros que se unieron en mayo de 2004 (Chipre no
reunía las condiciones necesarias) abolieron los controles
terrestres y fronterizos interiores el 21 de diciembre de 2007,
mientras que las restricciones en las fronteras aéreas se
levantaron el 30 de marzo de 2008.
No todos los países Schengen son Estados miembros de la
Unión Europea. Irlanda y el Reino Unido no son miembros de
este sistema, pero pueden acogerse a la aplicación de
determinadas partes del conjunto legislativo de Schengen.
El 1 de enero de 2007 dos nuevos países (Bulgaria y Rumanía)
se convirtieron en Estados miembros de la Unión Europea.
Estos dos nuevos Estados miembros no se han convertido
automáticamente en países participantes plenamente en la
cooperación Schengen. La participación en esta cooperación
es un proceso dividido en dos etapas. Durante las
negociaciones de adhesión, los nuevos Estados miembros
19/2/09 08:00:21

aceptaron el acervo Schengen. Para la supresión de los
controles fronterizos se necesitan una comprobación y una
decisión (del Consejo Europeo) específicas.
Suiza firmó el Convenio de Schengen el 26 de octubre de 2004
y, tras la adopción de la correspondiente decisión del Consejo
Europeo, participará plenamente en el sistema Schengen. Este
procedimiento es similar al que se siguió cuando los países
nórdicos se convirtieron en miembros plenamente
participantes en el sistema Schengen.
Chipre y Suiza (que no es Estado miembro de la UE) esperan
convertirse en países participantes este año, mientras que
Rumanía y Bulgaria lo harán en 2011.
c) Ámbito de aplicación
— Supresión de los controles en las fronteras interiores para
todas las personas.
— Medidas para reforzar y armonizar los controles en las
fronteras exteriores:
• T odos los ciudadanos de la UE podrán acceder al
espacio de Schengen mediante la mera exhibición de
un documento de identidad o pasaporte.
• P
 olítica de visados común: los nacionales de terceros
países incluidos en la lista común de países no
miembros cuyos ciudadanos necesitan un visado
tendrán derecho a un solo visado válido para todo el
espacio de Schengen. No obstante, cada Estado
miembro podrá exigir un visado a otros terceros países.
— Armonización del trato dispensado a los solicitantes de
asilo, en virtud del Convenio de Dublín, que entró en vigor
el 1 de septiembre de 1997 para los antiguos doce Estados
de la UE, el 1 de octubre de 1997 para Austria y Suecia y el
de 1 de enero de 1998 para Finlandia. Desde el 1 de
septiembre de 2003, el Reglamento Dublín II ofrece el
fundamento jurídico para el establecimiento de los
criterios y mecanismos para la identificación del Estado
competente para el examen de una solicitud de asilo
presentada en un Estado miembro de la Unión Europea
(excluida Dinamarca, pero incluidas Islandia y Noruega) por
un nacional de un tercer país. En todo caso, desde esa
fecha, el Convenio de Dublín permanece en vigor entre
Dinamarca y los otros Estados miembros de la Unión
Europea (incluidas Islandia y Noruega).
— Cooperación policial y judicial: Las fuerzas de policía
colaborarán entre sí para descubrir e impedir delitos y
tendrán derecho a pasar al territorio de un Estado de
Schengen limítrofe para perseguir a delincuentes.
El Sistema de Información de Schengen (SIS) es fundamental
para el funcionamiento efectivo del Convenio, puesto que
ofrece información sobre la entrada de nacionales de terceros
países, así como sobre la cooperación policial y en materia de
visados; el acceso al SIS se reserva principalmente a las fuerzas
policiales y las autoridades competentes de los controles
fronterizos. Por otra parte, la base de datos del presente
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La Europa de los La libre circulación de las personas
2 ciudadanos 3
Sistema de Información de Schengen (SIS) tiene una
capacidad limitada, por lo que para el 31 de diciembre de 2008
debería implantarse un nuevo sistema, SIS II. Debido a los
retrasos en la puesta en marcha de SIS II, Portugal ofreció una
versión modificada de su sistema SIS 1+, denominado «SIS
one4all». «SIS one4all» es una solución temporal diseñada para
que los nuevos Estados miembros de la UE de 2004 puedan
unirse al sistema Schengen (República Checa, Estonia, Hungría,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia).
d) Consecuencias institucionales
— Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el
Consejo sustituyó al Comité ejecutivo del Convenio de
Schengen. Era también el Consejo el que, de conformidad
con el título IV del Tratado CE, debía adoptar, en el plazo de
cinco años, las medidas necesarias para la construcción de
un espacio de libertad, seguridad y de Derecho en el
ámbito de los visados, el asilo, la inmigración y otras
políticas relacionadas con la libre circulación de las
personas, con el fin de garantizar que no se controle a los
ciudadanos de la Unión ni a los nacionales de terceros
países en el cruce de las fronteras interiores. Además, el
Consejo debía adoptar disposiciones relativas a la
uniformidad de los controles de las personas en las
fronteras exteriores, así como a la concesión uniforme de
visados y a la garantía de la libre circulación interior a los
nacionales de terceros países. El Consejo ya adoptó estas
medidas de acompañamiento correspondientes al ámbito
del Derecho derivado en su Decisión sobre las prioridades
de 18 de diciembre de 1997.
— Con la comunitarización de determinados aspectos de la
cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de
interior, se otorgan nuevas competencias al Tribunal de
Justicia, puesto que las medidas adoptadas en el marco
del nuevo título IV del Tratado CE son justiciables, en la
medida en que no afecten a la supresión de los controles
fronterizos ni al mantenimiento de la seguridad y el orden
públicos, así como a la protección interior, de conformidad
con el artículo 68, apartado 2.
2. El espacio de la Unión Europea
Dado que el Convenio de Schengen no se aplica aún en todos
los Estados miembros de la Unión Europea, hay que considerar
el espacio global de la Unión como algo distinto del espacio
de Schengen.
a) Ciudadanos de la Unión Europea y sus familias
Con vistas a la transformación de la Comunidad en un
auténtico espacio de libertad y movilidad para todos los
ciudadanos de la Comunidad, el Consejo garantiza el derecho
de residencia a determinadas personas que no son
trabajadores:
— Jubilados: Directiva 90/365/CEE relativa al derecho de
residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por
cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad
profesional;
103
19/2/09 08:00:21
 — Estudiantes: Directiva 90/366/CEE relativa al derecho de
residencia de los estudiantes que ejercen su derecho a
formación profesional;
— Otros: Directiva 90/364/CEE relativa al derecho de
residencia, aplicable a todas las personas que no
disfrutaran de derecho de residencia en virtud de la
legislación comunitaria;
— Miembros de la familia (cónyuge e hijos menores de 21
años): tienen derecho, independientemente de su
nacionalidad, a instalarse con un nacional de un Estado
miembro que trabaje en otro Estado miembro
(Reglamento (CE) n° 1612/68, Directiva 73/418/CEE,
Directiva 90/364/CEE, Directiva 90/365/CEE, Directiva
93/96/CEE).
Estas directivas obligan a los Estados miembros a conceder el
derecho de residencia a estas personas y a algunos de sus
familiares (incluidos en determinados casos los ascendientes),
siempre que dispongan de los recursos adecuados para no
convertirse en una carga para los programas de asistencia
social de los Estados miembros y estén cubiertos por un
régimen de seguro. Sin embargo, los derechos de los
miembros de la familia son derivados y no independientes del
derecho del ciudadano del Estado miembro en la familia en
cuestión, y este último debe haber ejercido efectivamente su
derecho a la libre circulación. Si los miembros de la familia no
son ciudadanos de la UE, el Estado miembro de residencia
podrá exigirles estar en posesión de un visado.
La legislación en vigor está constituida, entre otras, por las
disposiciones siguientes: Una Directiva aprobada en 2004
sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros:
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a
circular y residir libremente en el territorio de los Estados
miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE)
nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/
CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/
CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.
b) Legislación en vigor
Esta nueva Directiva reúne las poco sistemáticas medidas
recogidas en el complejo conjunto de disposiciones que
regulaban la cuestión hasta entonces. Las nuevas medidas
tienen por objeto, entre otras cosas, alentar a los ciudadanos
de la Unión Europea a ejercer su derecho a la libre circulación y
residencia en los Estados miembros, reducir la burocracia al
máximo y ofrecer una mejor definición de la situación de los
miembros de la familia del ciudadano que se desplaza, así
como limitar el ámbito de aplicación para denegar la entrada o
dar por concluido el derecho de residencia. Por otra parte,
amplía la definición de familia para incluir a las parejas de
hecho. En la Directiva 2004/38/CE, se incluyen en el concepto
de miembros de la familia el cónyuge o la pareja de hecho, si
la legislación del Estado miembro de acogida trata a las parejas
104
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de hecho de forma equivalente a las casadas, los
descendientes directos menores de 21 años o dependientes,
así como los del cónyuge o pareja tal como se ha definido más
arriba, y los familiares directos dependientes en línea
ascendente, así como los del cónyuge o pareja.
La Directiva se ha transpuesto a las correspondientes
legislaciones nacionales y se aplica en todos los Estados
miembros desde el 30 de abril de 2006. El régimen que
establece es el vigente en la actualidad, en sustitución de las
medidas jurídicas anteriormente mencionadas.
c) Período transitorio para los trabajadores de los nuevos Estados
miembros de la Unión Europea
El Tratado de Adhesión firmado el 16 de abril de 2003
(Acta de Adhesión, Cuarta parte: Disposiciones
temporales) permite a los «antiguos» 15 Estados miembros de
la UE introducir las denominadas «disposiciones transitorias»
en relación con los ciudadanos de los diez nuevos Estados
miembros de 2004, excepto en los casos específicos de Chipre
y Malta. El Tratado de Adhesión firmado el 25 de abril de 2005
permite a los 25 Estados miembros de la UE introducir esas
disposiciones en relación con los ciudadanos de los dos
nuevos Estados miembros de 2007.
Los períodos transitorios abarcan tres fases diferentes.
En relación con la República Checa, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia (8 nuevos Estados
miembros de la UE) se dice lo siguiente:
— En primer lugar, entre 2004 y 2006 la libertad de
circulación de los trabajadores se dejó exclusivamente en
manos de los Estados miembros de la EU-15. Irlanda, el
Reino Unido y Suecia son los únicos Estados miembros que
no han cerrado de forma transitoria las puertas a la
movilidad dentro de sus mercados laborales. Tal y como
exigía el Tratado de Adhesión, la Comisión elaboró un
informe sobre la primera etapa de las disposiciones
transitorias y lo envió al Consejo de Ministros el 8 de
febrero de 2006. Según la revisión realizada por el Consejo
sobre el informe de la Comisión, los antiguos 15 Estados
miembros de la Unión tenían de plazo hasta el 30 de abril
de 2006 para notificar a la Comisión cuáles de ellos tenían
la intención de mantener las barreras a la libertad de
circulación de trabajadores de los nuevos Estados
miembros o seguir aplicando los acuerdos bilaterales
durante tres años más (es decir, hasta 2009) y cuáles iban a
eliminar tales barreras. Actualmente, en 10 de los antiguos
15 Estados miembros el mercado laboral está plenamente
abierto: el Reino Unido, Irlanda, Suecia, España, Grecia,
Portugal, los Países Bajos y Luxemburgo. Bélgica, Francia,
Dinamarca y Alemania han simplificado los procedimientos
o han reducido las restricciones para algunas profesiones.
Hungría aplica todavía medidas recíprocas. Eslovenia dejó de
aplicar la reciprocidad el 25 de mayo de 2006 y Polonia, el 17
de enero de 2007. Ninguno de los 8 nuevos Estados miembros
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de la UE solicitaron permiso para restringir el acceso de
trabajadores nacionales de otros nuevos Estados miembros.
— Por último, en 2009 ninguna de las legislaciones
nacionales deberá mantener medidas transitorias que
limiten el acceso a sus mercados laborales. Sin embargo,
los Estados miembros que se enfrenten a especiales
dificultades que puedan conducir a «alteraciones en el
mercado laboral o suponer una amenaza para el mismo»
pueden pedir a la Comisión una prórroga de otros dos
años por razón de circunstancias excepcionales o
imprevistas.
Por consiguiente, durante un período de hasta siete años (lo
que oficialmente se ha denominado «fórmula 2+3+2»), que
puede durar hasta 2011, la situación de los trabajadores y
prestadores de servicios de los nuevos ocho Estados miembros
que deseen ejercer plenamente su derecho a la libertad de
circulación y a las libertades fundamentales permanecerá
esencialmente inalterada.
Durante un período transitorio que puede llegar a los 7 años, a
contar desde la adhesión de los 2 nuevos Estados miembros el
1 de enero de 2007 (Bulgaria y Rumanía), se podrán seguir
aplicando ciertas condiciones que restringen la libre
circulación de trabajadores:
— En primer lugar, entre 2007 y 2009 el acceso a los
mercados laborales de los 25 Estados miembros dependerá
de medidas y políticas nacionales, así como de acuerdos
bilaterales que puedan tener con otros nuevos Estados
miembros.
— En segundo lugar, en 2009 la Comisión Europea elaborará
un informe que servirá como base para la revisión del
Consejo de Ministros sobre el funcionamiento de las
disposiciones transitorias. Los Estados miembros deberán
notificar a la Comisión cuáles de ellos tienen la intención
de mantener las medidas nacionales durante el siguiente
período, que puede durar hasta tres años, y cuáles
permitirán la libre circulación de trabajadores.
— Por último, en 2012 deberá existir la libre circulación de
trabajadores. Sin embargo, cualquiera de los 25 Estados
miembros puede pedir a la Comisión una prórroga de
otros dos años para mantener las medidas nacionales, en
caso de que se enfrente a alternaciones graves en su
mercado laboral. Por consiguiente, desde el año 2014 (es
decir, siete años después de la adhesión) existirá plena
libertad de circulación de trabajadores nacionales de los
nuevos Estados miembros.
d) Nacionales de terceros países
En virtud del Tratado de Amsterdam, los nacionales de terceros
países tienen por fin un lugar en el Derecho comunitario.
Determinadas categorías de estos nacionales ya se benefician
de la protección del Derecho comunitario. Se trata de:
— los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión
Europea;
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La Europa de los La libre circulación de las personas
2 ciudadanos 3
— los nacionales de países vinculados a la UE por un acuerdo
de asociación o de cooperación;
— los trabajadores de una empresa con sede en un Estado
miembro para la que prestan servicios en otro Estado
miembro (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en el asunto C-43/93 Vander Elst,
según la cual los nacionales de terceros países que
participan de la libertad de prestación de servicios de la
que gozan sus empleadores tienen derecho a entrar en
otro Estado miembro para cumplir las obligaciones
contraídas en virtud de sus contratos de trabajo).
Principales medidas legislativas de la UE para ampliar el
derecho a la libertad de circulación a los nacionales de
terceros países:
Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de
2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251 de
3.10.2003, pp. 12-18);
Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de
2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países
residentes de larga duración, para ampliar su derecho a la
libertad de circulación sobre la base del artículo 63, apartado
4, del Tratado CE (DO L 16 de 23.1.2004, pp. 44-53);
Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de
2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de
terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos,
prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (DO
L 375 de 23.12.2004);
Directiva del Consejo y dos propuestas de Recomendación del
Consejo con vistas a facilitar la admisión en la Comunidad
Europea de nacionales de terceros países a efectos de
investigación científica [COM(2004) 178], de 16 de marzo de
2004;
Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de
cualificaciones profesionales (DO L 255 de 30.9.2005);
Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005,
relativa a un procedimiento específico de admisión de
nacionales de terceros países a efectos de investigación
científica (DO L 289 de 3.11.2005);
Reglamento (CE) nº 635/2006 de la Comisión, de 25 de abril de
2006, por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 1251/70,
relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el
territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en
él un empleo (DO L 112 de 26.4.2006);
Directiva 2006/100/CE del Consejo, de 20 de noviembre de
2006, por la que se adaptan determinadas directivas en el
ámbito de la libre circulación de personas, con motivo de la
adhesión de Bulgaria y Rumanía (DO L 363 de 20.12.2006);
Decisión del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por la que
se nombran los miembros titulares y suplentes italianos,
malteses y suecos del Comité consultivo para la libre
circulación de trabajadores (DO C 320 de 28.12.2006);
105
19/2/09 08:00:21
 Reglamento (CE) nº 1430/2007 de la Comisión, de 5 de
diciembre de 2007, por el que se modifican los anexos II y III de
la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales
(DO L 320 de 6.12.2007);
Decisión 2007/172/CE de la Comisión, de 19 de marzo de
2007, por la que se crea el Grupo de Coordinadores para el
Reconocimiento de las Cualificaciones Profesionales (DO L 79
de 20.3.2007);
Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un
procedimiento único de solicitud de un permiso único que
autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar
en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece
un conjunto común de derechos para los trabajadores de
terceros países que residen legalmente en un Estado miembro
[SEC(2007) 1393, SEC(2007) 1408];
Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones
de entrada y residencia de nacionales de terceros países para
fines de empleo altamente cualificado [SEC(2007) 1382,
SEC(2007) 1403].
e) Restricciones a la libre circulación
La libertad de circulación de las personas está sujeta a
limitaciones justificadas por razones de seguridad y orden
públicos, así como sanitarias (artículo 39, apartado 3, artículo
46, apartado 1, y artículo 55 del Tratado CE). Estas excepciones
deben interpretarse en sentido estricto y su ejercicio y alcance
quedarán limitados por los principios generales del Derecho,
como los de no discriminación, proporcionalidad y protección
de derechos fundamentales.
B. Cambios introducidos por el Tratado de Niza
De conformidad con el Tratado de Niza, las políticas en materia
de visados, asilo e inmigración se deben aprobar
principalmente por el procedimiento de codecisión. El paso al
sistema de votación por mayoría cualificada se recoge en el
artículo 63 del Tratado CE para las cuestiones relativas al asilo y
la protección temporal, aunque con sujeción a la previa
aprobación por unanimidad de la legislación marco común en
materia de asilo.
Según la Declaración firmada por los Jefes de Estado o de
Gobierno, el paso al sistema de votación por mayoría
cualificada y al procedimiento de codecisión tendría lugar el 1
de mayo de 2004 (sin necesidad de una decisión por
unanimidad) en relación con:
— el artículo 62 del Tratado CE, respecto a las medidas que
establezcan las condiciones de la libertad de circulación de
106
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los nacionales de terceros países que residen legalmente
en el territorio de la UE;
— el artículo 63 del Tratado CE, respecto a la inmigración
ilegal y la repatriación de residentes ilegales.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo aspira a obtener la mayor libertad de
circulación posible para todas las personas en las fronteras
interiores de la Unión. Desde su punto de vista, se trata de una
condición fundamental para el funcionamiento del mercado
interior.
El Parlamento se congratula especialmente de la nueva
Directiva 2004/38/CE, cuya correcta aplicación por los
Estados miembros supondrá unas mejoras muy beneficiosas.
Las barreras a las que aún se enfrentan los ciudadanos que
desean ejercer sus derechos desaparecerán casi en su
totalidad. Por otra parte, el Parlamento considera que no
debe hacerse diferencia alguna entre la libertad de
circulación de los nacionales de los Estados miembros y de
los nacionales de terceros países. Por una parte, la libertad
de circulación es un derecho humano fundamental y, por
otra, cualquier limitación de la misma impide el acceso de
los nacionales de países terceros al mercado interior. Si bien
la supresión de las fronteras interiores requiere
determinadas medidas de acompañamiento, ello no debe
servir de pretexto para introducir controles sistemáticos en
las zonas fronterizas o cerrar herméticamente las fronteras
exteriores.
El Parlamento considera que, en el proceso posterior a Niza, es
absolutamente necesario que el procedimiento de codecisión
se haga extensivo a todos los aspectos de la justicia y los
asuntos de interior, incluidos los derechos de los nacionales de
terceros países. El Parlamento considera fundamental
garantizar un equilibrio entre los objetivos de la libertad, la
seguridad y la justicia, tomando en consideración los derechos
fundamentales y las libertades de los ciudadanos. A tal efecto,
el Parlamento Europeo apoya firmemente los desarrollos que
el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su
versión modificada, especialmente su artículo 294, aportaría al
ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, como el poder
de codecisión en casi todos los ámbitos del espacio de
libertad, seguridad y justicia. Por otra parte, la mayoría de las
decisiones en el Consejo se tomarán mediante votación por
mayoría cualificada, lo que acelerará el desarrollo del espacio
de libertad, seguridad y justicia.
g Joanna APAP
Julio de 2008
19/2/09 08:00:21

2.4. Derecho de voto y elegibilidad
El Tratado de Maastricht reconoce a los ciudadanos europeos el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al
Parlamento Europeo (PE), así como en las elecciones locales del Estado miembro donde residan. Estos derechos están
cubiertos por la Directiva 94/80/CE respecto a las elecciones municipales y la Directiva 93/109/CE respecto a las elecciones
al Parlamento Europeo.
Fundamento jurídico
— Artículos 19 y 189-191 del Tratado CE.
Objetivos
Desde 1976 (Acta de 20 de septiembre), los ciudadanos de la
Unión gozan del derecho de elegir a sus representantes en el
Parlamento Europeo en el Estado miembro del que son
nacionales. Aparte de este derecho, el Tratado de Maastricht
otorgó a todos los ciudadanos de un Estado miembro de la UE
el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al
Parlamento Europeo y en las elecciones municipales para todo
ciudadano de un Estado miembro de la CE en su país de
residencia —independientemente de que posea o no la
nacionalidad de este país— en las mismas condiciones que los
nacionales del mismo. Al suprimir la condición de la
nacionalidad a la que estaba vinculado hasta entonces en la
mayor parte de los Estados miembros, este derecho favorece
una mejor integración de los ciudadanos de la Unión en su
país de acogida.
Realizaciones
A. Derechos en relación con las elecciones municipales
1. Principio
La Directiva 94/80/CE, de 19 de diciembre de 1994, sobre el
derecho de sufragio en las elecciones municipales otorga a
todo ciudadano de la UE el derecho de sufragio activo y pasivo
en las elecciones municipales del Estado miembro en el que
resida, sin que este derecho sustituya al derecho de sufragio
en su país, lo que, desde luego, representa un mayor grado de
libertad para él.
2. Limitaciones
Para proteger sus intereses soberanos, los Estados miembros
podrán decidir que solo sus nacionales sean elegibles para los
cargos del órgano ejecutivo de los entes locales básicos.
Según la reglamentación electoral de algunos Estados
miembros, se incluyen en esta participación en los órganos
ejecutivos las decisiones ciudadanas, que hay que distinguir de
las elecciones municipales generales. Sin embargo, ello no
debe limitar indebidamente las posibilidades de ejercicio del
derecho de sufragio pasivo por parte de los ciudadanos de
otros Estados miembros. Por lo que se refiere a las elecciones
municipales, los ciudadanos de la UE serán tratados como
nacionales.
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La Europa de los Derecho de voto y elegibilidad
2 ciudadanos 4
Hay excepciones —esto es, un período más largo de
residencia como condición para la participación en las
elecciones municipales— que pueden adoptar los Estados
miembros en los que el porcentaje de extranjeros ciudadanos
de la CE con derecho a sufragio sea superior al 20 % de la
población total con derecho a sufragio: este es, actualmente, el
caso de Luxemburgo y de algunos municipios belgas.
A escala nacional, sigue debatiéndose la concesión del
derecho de sufragio a los nacionales de terceros países.
Desde la adopción del Tratado de Maastricht conviven dos
situaciones distintas en la Unión: la de los países en los que
los nacionales de terceros países tienen derecho de sufragio
en las elecciones municipales (Irlanda, Dinamarca, Finlandia,
los Países Bajos, Suecia) y la de los países en los que dicho
derecho no se reconoce (Austria, Bélgica, Francia, Alemania,
Grecia, Italia, Luxemburgo, Portugal, España y el Reino
Unido).
B. Elecciones al Parlamento Europeo (en cuanto a las
normas comunes y las disposiciones nacionales, 1.3.4)
La Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993, por la que
se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, ofrece
a los ciudadanos de la Unión la posibilidad de participar en las
elecciones al PE (de manera activa y pasiva) en el Estado del
que son nacionales o en su Estado de residencia en la UE,
cuando se trate de Estados distintos. Para la participación en
las elecciones al PE en el Estado de residencia, las condiciones
son las mismas que para los nacionales de dicho Estado.
Pueden aplicar excepciones los Estados en los que el
porcentaje de nacionales extracomunitarios supere
considerablemente la media (esto es, en los que el porcentaje
de residentes extranjeros procedentes de la UE sea del 20 %
del electorado), en cuyo caso se podrá exigir un período de
residencia mayor que para los nacionales.
Papel del Parlamento Europeo
A. Derechos en relación con las elecciones municipales
En sus resoluciones sobre la propuesta de Directiva relativa al
derecho de sufragio en las elecciones municipales, el
Parlamento Europeo pretendía mantener en el nivel más bajo
posible las excepciones admisibles a la igualdad de trato con
los nacionales por lo que se refiere al derecho de sufragio
activo y pasivo.
107
19/2/09 08:00:21
 B. Elecciones al Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha lamentado, en diversas resoluciones,
que solo goce de derecho de consulta y que no tenga poder
de codecisión en relación con los actos legislativos que se
adopten de conformidad con el artículo 19, apartado 2, del
Tratado CE. La situación no ha cambiado. Sin embargo, el
Tratado de Lisboa contempla la posibilidad de adoptar un
«procedimiento uniforme en todos los Estados miembros, o un
procedimiento acorde con principios compartidos por todos
los Estados miembros», que haya sido previamente aprobado
2.5. El derecho de petición
En virtud del Tratado de Maastricht, todo ciudadano de la Unión Europea tiene derecho a someter una petición al
Parlamento Europeo (PE), bajo la forma de una queja o de un recurso, en relación con una cuestión relevante que sea de
la competencia de la Unión Europea. La Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo examina las peticiones y
dictamina en lo que a su admisibilidad se refiere. Se encarga, asimismo, de su tramitación, en colaboración con la
Comisión Europea.
Fundamento jurídico
Artículos 21 y 194 del Tratado CE, disposiciones introducidas
por el Tratado de Maastricht (1993).
Objetivos
Al establecer el derecho de petición, se quiere ofrecer al
ciudadano europeo y a toda persona residente en la Unión
Europea un medio sencillo que permita dirigirse a las
instituciones de la UE para formular solicitudes o
reclamaciones.
Realizaciones
A. Principios (artículo 194)
1. Titulares del derecho de petición
El derecho de petición está abierto a todos los ciudadanos de
la Unión Europea y a todas las personas físicas o jurídicas que
residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro, de
manera individual o en asociación.
2. Ámbito de aplicación
Para ser admisibles, las peticiones deben referirse a asuntos
que incidan en el ámbito de competencias de la Comunidad y
que conciernan directamente a las personas que las presentan:
esta última condición se interpreta de forma muy amplia.
B. Modalidades de examen
Las modalidades de examen están fijadas en el Reglamento
del Parlamento (artículos 191 a 193), por el que se otorga
108
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por los Estados miembros siguiendo sus correspondientes
requisitos constitucionales (artículo 223 del TFUE modificado)
Además, el Parlamento Europeo aspira, desde hace tiempo, al
establecimiento de un procedimiento electoral uniforme para
las elecciones al PE, que sustituya a las leyes electorales
nacionales en la materia (1.3.4).
g Wilhelm LEHMANN
Julio de 2008
competencia a una comisión parlamentaria que, en la
actualidad, es la «Comisión de Peticiones».
1. Admisibilidad formal
La petición indicará el nombre y apellidos, la nacionalidad y el
domicilio de cada uno de los peticionarios y se redactará en
una de las lenguas oficiales de la Unión Europea.
2. Admisibilidad material
Las peticiones que cumplen las condiciones especificadas se
envían a la Comisión de Peticiones, que decide en primer lugar
si la petición es admitida a trámite. Para ello, comprueba que el
tema incide en los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
En caso negativo, se declara la petición improcedente. La
decisión motivada por la que se declara la petición
improcedente se notifica al peticionario, a quien se sugiere en
general que se dirija a una u otra organización nacional o
internacional.
En 2005, la Comisión de Peticiones admitió a trámite 628
peticiones y declaró improcedentes 318.
3. Tratamiento
La Comisión de Peticiones, en general, pide a continuación a
la Comisión Europea que le proporcione la información
pertinente o su opinión sobre los temas señalados por el
peticionario. También se dirige en ocasiones a otras
comisiones parlamentarias, en particular cuando la petición
tiene por objeto la modificación de disposiciones legislativas
en vigor. La Comisión de Peticiones también puede
organizar audiencias o enviar a algunos de sus miembros a
los lugares en cuestión para comprobar los hechos (en 2005
19/2/09 08:00:22

se enviaron tres misiones de investigación, a Malta, Madrid y
Polonia).
Cuando se ha reunido información suficiente, la petición se
inscribe en el orden del día de una reunión de la Comisión de
Peticiones a la que se invita a la Comisión Europea. Durante la
reunión, esta última expone oralmente su punto de vista y
comenta la respuesta escrita suministrada a las cuestiones
suscitadas por la petición. Los miembros de la Comisión de
Peticiones tienen oportunidad de formular preguntas al
representante de la Comisión Europea.
4. Desenlace
Varía según el tipo de caso de que se trate.
— Si la petición se refiere a un caso particular que exige un
tratamiento individual, la Comisión Europea puede tomar
contacto con las autoridades competentes o intervenir a
través de la representación permanente del Estado
afectado. El resultado de estas gestiones puede
desembocar en la solución del problema. En ocasiones, la
Comisión de Peticiones solicita al Presidente del PE que se
ponga en contacto con las autoridades nacionales.
— Si la petición se refiere a un tema de interés general, por
ejemplo, si la Comisión Europea constata que la legislación
comunitaria ha sido incumplida, puede incoar un
procedimiento de infracción que desemboque, en su caso,
en una sentencia del Tribunal de Justicia en la que el
peticionario podrá apoyarse.
— La petición puede dar lugar a una iniciativa política del
Parlamento o de la Comisión.
En todos los casos, el peticionario recibe una respuesta en la
que se exponen los resultados de las gestiones realizadas.
C. Ejemplos
1. Informe sobre la esclerosis múltiple
En agosto de 2001, Louise McVay envió una carta al
Presidente del Parlamento Europeo relativa a la desigualdad
del trato que se dispensaba en los Estados miembros de la
UE a las personas a las que se ha diagnosticado esclerosis
múltiple. Deseaba obtener cierto reconocimiento de su
situación personal y la de varios miles de personas que
padecían tal desigualdad de trato, a muchas de las cuales se
les seguía denegando su derecho fundamental de acceso a
una asistencia médica adecuada. Aunque la Comisión afirmó
que el asunto no estaba en absoluto relacionado con la
legislación comunitaria, la Comisión de Peticiones invitó a la
peticionaria a exponer su caso en una de sus reuniones, a la
que asistieron asimismo representantes de diversas
asociaciones de pacientes con esclerosis múltiple. La
Comisión de Peticiones redactó posteriormente un informe,
en estrecha cooperación con la Comisión de Empleo y
Asuntos Sociales, en el que se incluyeron una serie de
respuestas claras a la peticionaria y se estableció lo que se
consideró una estrategia europea clara y necesaria para la
BAAA08001ESC_cap01-02.indd 109
La Europa de los El derecho de petición
2 ciudadanos 5
lucha contra esta enfermedad degenerativa, para la que aún
no existe cura.
2. El asunto de «Equitable Life» en el Reino Unido
Se presentaron dos peticiones en las que varios asegurados de
la Equitable Life Assurance Society describían las pérdidas que
habían sufrido como consecuencia de los problemas
financieros de la empresa. Los peticionarios afirmaban que el
Reino Unido no había aplicado adecuadamente la legislación
comunitaria sobre las empresas de seguro.
Como resultado de ello, el Parlamento Europeo creó una
comisión de investigación.
3. Túnel en la línea ferroviaria Lyon-Turín
Los residentes del valle de Susa presentaron, con el apoyo de
las autoridades locales, una petición en la que expresaban su
preocupación por las repercusiones medioambientales y
sanitarias de la construcción de la línea ferroviaria de alta
velocidad Lyon-Turín. Una delegación de la Comisión de
Peticiones visitó el lugar y los diputados al PE instaron a que se
llevaran a cabo evaluaciones de impacto ambiental más
exhaustivas. Tales evaluaciones se examinaron posteriormente
durante una reunión conjunta de la Comisión de Peticiones y
la Comisión de Transportes y Turismo con el Comisario Barrot y
los peticionarios. Las conclusiones y evaluaciones se enviaron
al Gobierno italiano. El expediente sigue abierto y prosigue la
colaboración con la Comisión de Transportes y la Comisión de
Medio Ambiente.
4. Incompatibilidad con el Derecho comunitario de
la Ley reguladora de la actividad urbanística de la
Comunidad Valenciana, España
Más de 15 000 personas firmaron peticiones contra la Ley
reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad
Valenciana, por considerar que vulneraba sus derechos de
propiedad. La Comisión de Peticiones envió dos misiones de
investigación. La actuación de la Comisión de Peticiones
consiguió persuadir a las autoridades valencianas de que
modificaran la legislación y estas invitaron, incluso, al
Parlamento a que formulara recomendaciones. Tales
recomendaciones fueron objeto de una resolución de
diciembre de 2005.
5. Proyecto de soterramiento de la M30 de Madrid
En junio de 2006, se envió a Madrid una misión de
investigación vinculada a las diversas peticiones relativas al
proyecto de soterramiento de la M30. La principal queja de los
peticionarios se refería a la falta de estudios de impacto
ambiental, que deberían haberse llevado a cabo en relación
con un proyecto de esta índole, habida cuenta de su
ubicación. La realización de tales estudios es obligatoria con
arreglo a la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de
1997, por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a
la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre el medio ambiente (la petición
seguía abierta en julio de 2008).
109
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 Número de peticiones recibidas por el Parlamento
Año parlamentario Total Admisibles Improcedentes
2000 908 578 330
2001 1 132 812 320
2002 1 601 1 186 415
2003 1 315 858 457
2004 1 002 623 379
2005 1 032 628 318
2006 1 021 667 354
2007 1 506 980 526

Los diez temas generales abordados con mayor frecuencia en el marco de las peticiones recibidas en 2007

Medio ambiente, gestión del agua, etc. 288

Derechos fundamentales 226
Asuntos sociales y discriminación 207
Mercado interior y consumidores 192
Urbanismo 131
Salud 105
Educación y cultura 103
Justicia 99
Transporte e infraestructuras 88
Derecho de propiedad y restitución 72

g Claire GENTA
Julio de 2008

110

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 El funcionamiento

3
1 de la Unión Europea 4 Las políticas comunes

La Europa de los La Unión Económica

2 ciudadanos 5 y Monetaria

Las relaciones exteriores

3 El mercado interior 6 de la Unión Europea

El mercado interior
En 1993, el mercado único fue la mayor realización de la UE. Para convertirlo en realidad, las
instituciones de la UE y los Estados miembros realizaron esfuerzos considerables con el fin de
redactar y adoptar los centenares de directivas necesarias para eliminar las barreras técnicas,
reglamentarias, jurídicas y culturales que obstaculizaban el libre comercio y los movimientos
dentro de la Unión. La creación del mercado único animó a los Estados miembros de la UE a
liberalizar los mercados monopólicos hasta entonces protegidos en el sector de los servicios
públicos. Mediante la aproximación de las legislaciones nacionales, los Estados miembros
llevaron a cabo la armonización de las normas dentro de la UE.

3.1. Principios y realización general 3.3.2. Los abusos de posición dominante

del mercado interior, 113
3.2. Las principales libertades
del mercado interior, 116
3.2.1. La libre circulación de mercancías, 116
3.2.2. La libre circulación de los trabajadores
asalariados, 120
3.2.3. La libertad de establecimiento
y de prestación de servicios
y el reconocimiento mutuo
de diplomas, 124
3.2.4. La libre circulación de capitales, 127
3.3. Normas de competencia, 130
3.3.1. La política general de competencia
y prácticas concertadas, 130
y la investigación de las
concentraciones, 133
3.3.3. Ayudas de Estado, 136
3.3.4. Empresas públicas y servicios
de interés general, 140
3.4. Aproximación
de las legislaciones, 144
3.4.1. Contratos públicos, 144
3.4.2. Derecho de sociedades, 147
3.4.3. Servicios financieros: el método
Lamfalussy. Origen y aplicación
práctica, 151
3.4.4. Servicios financieros: legislación
relevante, 154
3.4.5. Propiedad intelectual, industrial
y comercial, 156

111

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BAAA08001ESC_cap03.indd 112 19/2/09 08:00:54

3.1. Principios y realización general
del mercado interior
La idea de un mercado único vino precedida de la de un mercado común, consagrada en el Tratado de Roma, que ya
pretendía liberalizar el comercio entre los Estados miembros. El Acta Única Europea de 1986 hace hincapié en la
eliminación de las fronteras interiores con la incorporación al Tratado CE del concepto de mercado interior.
Fundamento jurídico
Artículo 3, letra c), y artículos 14, 18, 94 y 95 del Tratado CE.
Objetivos
El mercado común establecido por el Tratado de Roma en
1958 ya iba encaminado a eliminar las barreras al comercio
entre Estados miembros con el objetivo de incrementar la
prosperidad económica y contribuir a la «unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa».
El Acta Única Europea de 1985 incluyó en el Tratado CEE la
noción de mercado interior, definido como «un espacio sin
fronteras interiores en el que la libre circulación de
mercancías, personas, servicios y capitales estará
garantizada».
En la actualidad ya está en vigor todo el marco jurídico del
mercado interior y el debate se centra en la eficacia y las
repercusiones de la normativa comunitaria aplicable a los
sectores implicados y afecta casi a la totalidad de las políticas
mencionadas en el Tratado CE. En este sentido, se reclama un
enfoque centrado en las cuestiones de la completa
transposición, aplicación y ejecución de las normas sobre
el mercado interior, más allá del debate sobre los
procedimientos normativos y los procedimientos de
infracción, y orientado a lo que se podría denominar
«gestión» del mercado interior y «asociación» entre las
instituciones comunitarias y las autoridades nacionales,
así como a la cooperación cotidiana en materia de estrategias
y decisiones, con vistas a compartir las «responsabilidades
comunes» en relación con los ciudadanos europeos.
Realizaciones
A. El mercado común de 1958
1. Objetivo del mercado común
El mercado común, principal objetivo del Tratado de Roma,
pretendía unificar al máximo posible las economías de los
Estados miembros, mediante:
— la realización de una unión aduanera con el
establecimiento de un arancel aduanero común;
— la libre circulación de mercancías, de personas, en
particular de los trabajadores asalariados, así como de los
servicios y, en cierta medida, de los capitales;
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El mercado interior Principios y realización general
3 1 del mercado interior
— la supresión de las restricciones cuantitativas (cuotas) y de
las medidas de efecto equivalente.
La competencia exclusiva de la Comunidad en materia de
competencia contribuía a este objetivo.
2. Ejecución
Los objetivos referentes a la unión aduanera, completada el 1
de julio de 1968 (3.2.1), a la eliminación de los cuotas, a la
libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea (UE),
de forma que pudieran desplazarse a otro Estado miembro
para ejercer una actividad asalariada en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado (3.2.2), y a
cierta armonización fiscal mediante la generalización del IVA
(1970) (3.4.5) se alcanzaron antes de que finalizara el período
transitorio (1 de enero de 1970).
Sin embargo, a mediados de los años ochenta, la liberalización
de los intercambios de mercancías y de servicios y la libertad
de establecimiento seguían estando limitadas por la
persistencia de prácticas anticompetitivas de las autoridades
públicas [derechos exclusivos de producción o de prestación
de servicios, ayudas estatales dirigidas a mantener las fronteras
en su forma física (control de personas y bienes en las aduanas
interiores), técnica (reglamentaciones nacionales de diversa
índole), fiscal (mantenimiento de impuestos indirectos y tasas
muy diversas que requerían trámites transfronterizos lentos y
costosos) o meramente administrativa], y la reducción de las
medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas
y de las reglamentaciones técnicas nacionales relativas a los
productos (3.2.1) y la libre circulación de servicios o la
libertad de establecimiento, salvo en el caso de determinadas
profesiones como la médica, eran objetivos que no se habían
podido alcanzar completamente.
B. El lanzamiento del mercado interior a mediados de los
años ochenta y el Acta Única Europea
1. El mercado interior
La falta de progreso y el estancamiento del proceso de
realización del mercado común, en gran medida atribuidos a
la elección de un método de armonización de la legislación
demasiado minucioso y a la exigencia de unanimidad en las
decisiones del Consejo, entrañaban un coste económico
considerable. Este coste, que se llegó a llamar «coste de la no
Europa», fue objeto de análisis en el «informe Cecchini», que se
presentó en marzo de 1988: las pérdidas se evaluaron en
113
19/2/09 08:00:54
 aproximadamente un 4,25 % y hasta un 6,5 % del PIB de la
Comunidad.
El debate político condujo a la Comunidad Económica
Europea (CEE) a mediados de los años ochenta a adoptar un
enfoque más global en relación con el objetivo de la supresión
de las barreras comerciales: el mercado interior. La «luz
verde» a esta idea se dio en marzo de 1985 en Bruselas,
cuando el Consejo Europeo estableció el final del año 1992
como fecha límite para la realización del mercado interior y
solicitó a la Comisión que estableciera un programa con una
lista de actuaciones y un calendario de ejecución.
La Comisión elaboró el Libro Blanco aprobado en 1985 por el
Consejo Europeo de Milán. Este documento abarcaba la
mayoría de las medidas legislativas que cabía adoptar,
aproximadamente unas 300, agrupándolas en torno a tres
objetivos fundamentales, que eran la eliminación de las
barreras:
— físicas: supresión de los controles de mercancías y personas
en las fronteras interiores,
— técnicas: superación de los obstáculos nacionales relativos
a los productos y servicios, bien mediante su armonización,
bien mediante su reconocimiento mutuo,
— fiscales: superación de los obstáculos creados por la
disparidad existente en materia de impuestos indirectos,
mediante la armonización o la aproximación de los tipos
de IVA y los impuestos sobre consumos específicos.
El nuevo enfoque consistía en dejar de buscar
sistemáticamente la armonización técnica de las normas
nacionales, reservada a las exigencias fundamentales (como la
seguridad y la salud pública) e introducir el principio de
reconocimiento mutuo.
El Acta Única Europea (vigente desde el 1 de julio de 1987),
que incluyó en el Tratado CEE la noción de mercado interior,
fijó una fecha concreta para su realización, a saber, el 31 de
diciembre de 1992 (artículo 18 del Tratado CE), y reforzó el
mecanismo de decisión del mercado interior, introduciendo la
norma de la mayoría cualificada en ámbitos como: el arancel
aduanero común, la libre prestación de servicios, la
liberalización de los movimientos de capitales y la
aproximación de las legislaciones nacionales (artículos 26, 49,
60 y 94 y 95 del Tratado CE respectivamente).
2. Situación en 1993
En la fecha establecida, más del 90 % de las medidas previstas
en el Libro Blanco de 1985 habían sido aprobadas gracias, en
buena medida, a la aplicación de la norma de la mayoría. Entre
las más importantes, cabe citar las siguientes:
— la liberalización de los movimientos de capitales (3.2.4),
— la supresión casi total del control de mercancías en las
fronteras interiores (3.2.1),
— la supresión de los controles sistemáticos de ciudadanos
en estas mismas fronteras (2.3),
114
BAAA08001ESC_cap03.indd 114
— la realización de grandes avances en materia de libertad de
establecimiento y libre prestación de servicios, mediante la
armonización y el reconocimiento mutuo en sectores
como la banca y los seguros, el reconocimiento mutuo de
títulos para el acceso a profesiones reglamentadas y la
apertura de los mercados públicos.
Sin embargo, seguían existiendo importantes deficiencias:
— el 10 % de la legislación prevista y aún no adoptada
afectaba a cuestiones de gran importancia (supresión total
de los controles a las personas, estatuto de la sociedad
europea, liberalización completa de los servicios de
transporte, armonización fiscal); por otra parte, no se había
adoptado algunas propuestas no previstas en el programa
de 1985 pero incorporadas posteriormente (en particular,
la liberalización de los sectores de los servicios públicos, las
telecomunicaciones, la electricidad, el gas y los servicios
postales y la creación de las redes transeuropeas),
— una parte considerable de las directivas aprobadas no se
habían incorporado al Derecho interno de forma
adecuada,
— por último, a veces las administraciones nacionales
aplicaban mal los actos jurídicos correctamente
transpuestos (informe Sutherland de octubre de 1992).
3. Los nuevos esfuerzos para la realización del mercado
interior
Desde 1993, la Comisión ha presentado periódicamente
informes en los que se analizan los resultados obtenidos y ha
puesto en marcha programas y acciones para la realización de
los proyectos aún pendientes. Además de los informes anuales
sobre los avances logrados en el mercado interior y sobre su
funcionamiento, cabe recordar:
— la Comunicación de 2 de junio de 1993 «Reforzar la eficacia
del mercado interior», y el programa estratégico de 22 de
diciembre de 1993,
— la Comunicación de 30 de octubre de 1996 «Impacto y
efectividad del mercado único», y el «Plan de acción para el
mercado único» de 4 de junio de 1997. La publicación del
«cuadro de indicadores» sigue siendo bianual,
— el plan de acción denominado «Estrategia para el mercado
interior europeo», iniciado en 1999. En este plan se
conjugaba el medio y el corto plazo al fijar unos objetivos
estratégicos que debían alcanzarse en 2004 a través de una
serie de «acciones objetivo» que se sometían a
evaluaciones anuales,
— el documento de la Comisión de 7 de enero de 2003,
titulado «El mercado interior. Diez años sin fronteras»,
— la Comunicación de la Comisión «Estrategia para el
mercado interior. Prioridades del período de 2003-2006».
Al tiempo que desarrolla esta función de impulso, la Comisión
ha empleado la vía «represiva», de conformidad con el artículo
226 del Tratado CE, para la persecución de las infracciones
19/2/09 08:00:54

cometidas por los Estados, a saber: retrasos en la transposición
de las directivas, transposición incorrecta de las mismas y
aplicación inadecuada.
C. Hacia una responsabilidad compartida en la
realización del mercado interior
El mercado interior europeo, el espacio común más grande del
mundo de casi 500 millones de consumidores, ha contribuido
en buena medida a la prosperidad y a la integración de la
economía europea: aumento de los intercambios
intracomunitarios (aproximadamente, un 15 % anual en diez
años), aumento de la productividad y reducción de los costes
(mediante la supresión de las formalidades aduaneras, la
armonización o el reconocimiento mutuo de las normas
técnicas y la reducción de los precios como resultado de la
competencia), lo cual se ha traducido en un crecimiento del
PIB de un 1,8 % en los últimos diez años y en la creación de 2,5
millones de puestos de trabajo más, sin olvidar el
acercamiento de los niveles de ingresos de los distintos
Estados miembros.
Una nueva estrategia en pro del mercado interior, puesta
en práctica de 2003 a 2006, se centró en la necesidad de
facilitar la libertad de circulación de mercancías, la integración
de los mercados de servicios, la reducción de las repercusiones
de las barreras fiscales, la simplificación del marco regulador y
la solución del problema demográfico.
Cabe destacar especialmente los significativos avances
realizados en relación con la ultimación del programa
legislativo (la legislación comunitaria determinó la apertura de
los servicios de transportes y telecomunicaciones, así como
una significativa liberalización de otros sectores «de servicios
públicos», como la electricidad, el gas y los servicios postales, y
reforzó el proceso de supervisión de las fusiones) y la
transposición, cuyo déficit (es decir, el porcentaje de directivas
que no se transponen en todos los Estados miembros)
disminuyo hasta un 1,6 % en 2005.
El número de procedimientos de infracción, no obstante (en
sus diversas fases, pues comienza con un emplazamiento y
puede continuar con un dictamen motivado y la remisión del
asunto al Tribunal de Justicia) pasó de unos 700 en 1992 hasta
más de 1 600 en mayo de 2005.
Aún persisten importantes carencias, ya que siguen
pendientes proyectos legislativos fundamentales, como la
plena libertad de circulación de las personas, la armonización
fiscal y algunas directivas que aún no se han incorporado a la
legislación nacional de todos los Estados miembros en materia
de contratos públicos, transportes y propiedad intelectual.
El debate sobre la realización efectiva del mercado interior se
centra actualmente en su completa transposición y
aplicación, así como en la necesidad de terminar y ejecutar
todas las políticas comunitarias, tomando en consideración
su interdependencia y complementariedad, con el objetivo
de lograr el denominado «mercado interno europeo». En
otras palabras, el debate sobre el mercado interno europeo
BAAA08001ESC_cap03.indd 115
El mercado interior Principios y realización general
3 1 del mercado interior
se centra, en estos momentos, en lograr que todas las
políticas comunitarias convivan del mejor modo posible en
un espacio interior único y todos los debates y decisiones
sobre los diversos objetivos y políticas y su aplicación se
consideren y aborden en la mayor medida posible de forma
conjunta entre las instituciones de la UE y las autoridades
nacionales, de conformidad con el principio de
responsabilidad compartida.
Las necesidades de la integración europea indican que el
mercado interior debería culminar en un mercado interno
completamente integrado: un «mercado interno europeo».
Este mercado interno europeo tendría como características
numerosos objetivos y políticas más allá de las cuatro
libertades, el reconocimiento mutuo, la moneda única y la
libre competencia, tales como un sistema fiscal armonizado,
un espacio único basado en la libertad y la seguridad, con una
libertad total de circulación de las personas y un derecho de
residencia no sujeto a condiciones en todo el territorio de la
Unión, un sistema reglamentado de contratación pública y
servicios de interés público, y dispondría, en lo que respecta a
la sociedad de la información y la comunicación, el comercio
electrónico, el Derecho de sociedades y contractual, la
gobernanza empresarial, los mercados financieros, la
propiedad intelectual, la protección de datos y el
reconocimiento mutuo, de instrumentos jurídicos para el
funcionamiento efectivo de las empresas en todo el mercado,
la realización de las redes transeuropeas de transporte, energía
y telecomunicaciones y la creación de un libre mercado de
servicios (3.2.3).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel impulsor en
el proceso conducente al lanzamiento del mercado interior. En
este sentido cabe destacar especialmente su Resolución de 9
de abril de 1984. Asimismo, el Parlamento apoyó firmemente
el Libro Blanco en 1985 y desde entonces apoya
constantemente los esfuerzos de la Comisión. Cabe recordar,
en particular, su apoyo a la idea de transformar el mercado
interior en un mercado europeo interno totalmente integrado
en 2002 (Resolución de 20 de noviembre de 1997).
En muchas de sus últimas resoluciones (entre otras, las de 12
de febrero de 2006, 14 de febrero de 2006, 16 de mayo de
2006 y 6 de julio de 2006) el Parlamento ha apoyado la idea de
que el mercado interior constituye un marco común y un
punto de referencia para muchas de las políticas de la CE y la
UE y ha pedido la celebración de un debate que vaya más allá
de las normas comunes sobre las cuatro libertades, los
derechos fundamentales y la competencia. En este sentido, ha
subrayado especialmente la necesidad de:
— mejorar la eficacia del control por la Comisión de la
correcta transposición y aplicación de la legislación de la
CE y la UE, incluido el control ex ante de los proyectos
normativos nacionales y los procedimientos abiertos en
virtud de reclamaciones y peticiones;
115
19/2/09 08:00:54
 — garantizar que los Estados miembros no causen nuevos
problemas de aplicación mediante la imposición de
requisitos adicionales («sobrerregulación»);
— reforzar su propio papel central en materia de control de la
aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario por
parte de los Estados miembros y de supervisión de la
Comisión, gracias al nuevo «procedimiento de
reglamentación con control»;
— reforzar la participación de los parlamentos nacionales;
— lograr un enfoque común de la iniciativa «legislar mejor»
que se base en principios como los de subsidiariedad,
proporcionalidad, responsabilidad, coherencia,
transparencia y fijación de objetivos específicos y se
sustente en la creación de grupos de trabajo específicos y
en la inclusión en todas las propuestas de una lista de
control referente al cumplimiento de dicha iniciativa, así
como referencias a cualesquiera estudios o evaluaciones
de impacto significativos, concretamente en el ámbito de
la legislación sobre el mercado interior;
— incluir en el programa de trabajo anual de la Comisión
una lista de las propuestas que se puedan someter a un
método de regulación alternativo, ya que el método
clásico no siempre es el más adecuado. También se
debería ofrecer al Parlamento una lista de medidas en las
que la Comisión haya utilizado un método de regulación
3.2. Las principales libertades del mercado
interior
3.2.1. La libre circulación de mercancías
La libre circulación de mercancías se logra mediante la eliminación de los derechos de aduana y las restricciones
cuantitativas, así como por medio de la prohibición de las medidas de efecto equivalente a los derechos de aduana o
restricciones cuantitativas. A ello se agregó el principio de reconocimiento mutuo, la eliminación de los obstáculos físicos y
técnicos y la normalización para la realización del mercado interior.
Fundamento jurídico
Artículo 2, apartado 1, letras a) y c), artículo 14, artículos 23 a
31 y artículo 90 del Tratado CE.
Objetivos
La libre circulación de los productos originarios de los Estados
miembros y de los productos procedentes de terceros países
116
BAAA08001ESC_cap03.indd 116
alternativo, con una evaluación de su correspondiente
éxito o fracaso y de sus repercusiones sobre la situación
en cuestión y, más específicamente, sobre los derechos
de los trabajadores por cuenta ajena y los consumidores,
la cohesión social, la competencia leal, el fomento del
crecimiento y la competitividad de la UE, y con
indicación asimismo de unos objetivos claros y de unos
plazos definidos para las correspondientes actuaciones y
para la imposición de sanciones por incumplimiento
(Acuerdos interinstitucionales de 16 de diciembre de
2003 sobre «legislar mejor» y de 22 de diciembre de 1998
sobre la «calidad de la redacción de la legislación
comunitaria»);
— proceder a consultas más transparentes y eficaces a las
partes interesadas, a la luz de la importancia de la
democracia participativa;
— continuar con la consolidación, simplificación y
codificación de la legislación comunitaria para mejorar su
accesibilidad y legibilidad;
— no limitar los informes de la Comisión sobre la aplicación
de la legislación a un análisis jurídico, sino evaluar también
la aplicación en la práctica.
g Azelio FULMINI
Junio de 2006
que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros
constituye uno de los principios fundamentales del Tratado
(artículo 23, apartado 2, del Tratado CE).
Inicialmente, la libre circulación de mercancías se concibió en
el marco de una unión aduanera entre los Estados miembros
con supresión de los derechos de aduana, de las restricciones
cuantitativas a los intercambios y de las medidas de efecto
19/2/09 08:00:54

equivalente, por una parte, y el establecimiento de un arancel
aduanero común, por otra.
A continuación, se hizo hincapié en la eliminación de todos los
obstáculos que todavía dificultaban la libre circulación con
vistas a realizar el mercado interior, definido como un espacio
sin fronteras interiores en el que las mercancías (entre otras
cosas) circulan tan libremente como en un mercado nacional
(3.1).
Realizaciones
La eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones
cuantitativas (contingentes) entre los Estados miembros, que
debía haberse completado al final del período transitorio, ya
estaba realizada el 1 de julio de 1968, es decir, un año y medio
antes. Los objetivos complementarios relativos a la prohibición
de las medidas de efecto equivalente a los derechos de
aduana y a las restricciones cuantitativas y a la armonización
de las correspondientes legislaciones nacionales no pudieron
alcanzarse en este plazo. Tales objetivos pasaron a ser los
instrumentos fundamentales de un esfuerzo permanente de
realización de la libre circulación. Los planes relativos al
mercado interior proporcionaron un nuevo impulso.
A. Prohibición de las exacciones de efecto equivalente
a los derechos de aduana: artículo 23, apartado 1, y
artículo 25 del Tratado CE
En ausencia de una definición en el Tratado, este término ha
tenido que ser definido por la jurisprudencia. El Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) considera como
exacción de efecto equivalente «todo derecho, sea cual sea su
denominación o su técnica, que, al afectar al producto
importado con exclusión del producto nacional similar, tiene
como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia
restrictiva sobre la libre circulación de mercancías que un
derecho de aduana», independientemente de su naturaleza o
su forma (asuntos 2/62 y 3/62 de 14 de diciembre de 1962 y
232/78 de 25 de septiembre de 1979).
B. Prohibición de las medidas de efecto equivalente a
las restricciones cuantitativas: artículos 28 y 29 del
Tratado CE
La noción de medida de efecto equivalente a una restricción
cuantitativa resulta vaga. Por ello, en la sentencia Dassonville,
el Tribunal de Justicia consideró medida de efecto equivalente
«toda reglamentación comercial de los Estados miembros que
pueda obstaculizar, directa o indirectamente, actual o
potencialmente, el comercio comunitario» (TJCE 8/74 de 11 de
julio de 1974, y C-320/03, de 15 de noviembre de 2005,
apartados 63 a 67).
Las medidas en cuestión son generalmente aquellas que
afectan más a los productos importados que a los productos
nacionales (asunto C-441/04 de 23 de febrero de 2006,
apartado 23). Sin embargo, en la sentencia Cassis de Dijon
(TJCE 120/78 de 20 de febrero de 1979), el Tribunal amplió ese
concepto, al declarar que puede haber medidas de efecto
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
equivalente incluso sin discriminación entre productos
importados y productos nacionales. En particular, las normas
técnicas del Estado de importación impuestas a los productos
de los otros Estados miembros pueden considerarse una
medida de efecto equivalente si no se justifican, pues se
penaliza a los productos importados al forzarles a una costosa
adaptación. La ausencia de armonización comunitaria no
puede justificar esta actitud equivalente a una obstaculización
de la libertad de circulación, lo que condujo al Tribunal a
establecer el principio de que «todo producto legalmente
fabricado y comercializado en un Estado miembro, de
conformidad con la reglamentación y los procedimientos de
fabricación leales y tradicionales de este país, debe ser
admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro».
Se trata del principio del reconocimiento mutuo por los
Estados de sus reglamentaciones respectivas mientras no haya
armonización.
Para evitar la aparición de nuevos obstáculos, una directiva de
1983 (reemplazada por la Directiva 98/34/CE, de 22 de junio
de 1998) obliga a los Estados miembros a informar a la
Comisión sobre todos sus proyectos de normas técnicas. Por
su parte, los organismos nacionales de normalización deben
transmitir sus programas y proyectos de normas.
C. Exenciones a la prohibición de las medidas de efecto
equivalente a las restricciones cuantitativas
El artículo 30 del Tratado CE permite a los Estados miembros
adoptar medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas cuando estén justificadas por un interés general
no económico: moralidad pública, orden público, seguridad
pública, protección de la salud y la vida de las personas y los
animales, conservación de la flora, protección de los
patrimonios nacionales y protección de la propiedad industrial
y comercial. El Tribunal de Justicia controla evidentemente la
utilización de esta posibilidad de exención. Tal excepción a un
principio se debe interpretar de forma estricta y las medidas
nacionales no pueden constituir un medio de discriminación
arbitraria o restricción encubierta a los intercambios
comerciales entre los Estados miembros. En su sentencia en el
asunto C-241/04, apartado 28, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (TJCE) declaró: «Es jurisprudencia
reiterada que, en el marco de la aplicación del principio de
libre circulación de mercancías, el Tratado no afecta a la
existencia de derechos reconocidos por la legislación de un
Estado miembro en materia de propiedad intelectual, sino
que, según las circunstancias, solo limita el ejercicio de estos
derechos». La exención ya no está justificada cuando se ha
adoptado una reglamentación comunitaria en el mismo
ámbito que no la recoge. Finalmente, las medidas deben tener
una relación directa con el interés general que se trata de
proteger y no exceder del nivel necesario (principio de
proporcionalidad).
El Tribunal de Justicia ha reconocido (en la misma sentencia
Cassis de Dijon) que, al margen de las disposiciones
establecidas en el artículo 30, los Estados pueden establecer
117
19/2/09 08:00:54
 excepciones a la prohibición de las medidas de efecto
equivalente sobre la base de «exigencias imperativas»: en
particular, eficacia de los controles fiscales, lealtad de las
transacciones comerciales, defensa de los consumidores y
protección del medio ambiente.
Tal como establecen los artículos 95 y 97 del Tratado CE, la
Decisión 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 13 de diciembre de 1995, y el Reglamento (CE) nº 2679/98
del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, tienen por objeto
facilitar la supervisión de las medidas de exención mediante la
introducción de un procedimiento para el intercambio de
información y un mecanismo de control. Los Estados
miembros deben notificar tales medidas a la Comisión.
D. La armonización de las disposiciones nacionales
Desde finales de los años setenta, la Comunidad dedica a esta
cuestión esfuerzos considerables: se han aprobado más de 250
directivas sobre los asuntos más variados en relación con el
mercado interior. La aprobación de actos legislativos de
armonización ha permitido suprimir los obstáculos levantados
por las disposiciones nacionales, al declararlos inaplicables, y
ha supuesto la elaboración de normas comunes para
garantizar la libre circulación de mercancías y productos y el
respeto de los demás objetivos del Tratado CE, como el medio
ambiente, la protección al consumidor, la competencia, etc.
Esta armonización se hizo en un principio con grandes
dificultades, pues las directivas abordaban todas las
especificaciones técnicas y exigían la unanimidad del Consejo.
Sin embargo, sus repercusiones han sido positivas. En el asunto
C-421/04 el Tribunal declaró: «Según jurisprudencia reiterada,
una medida nacional adoptada en un ámbito que ha sido
objeto de una armonización exhaustiva a escala comunitaria
debe apreciarse a la luz de las disposiciones de esta medida de
armonización y no de las del Derecho primario» (apartado 20).
Más adelante, la armonización recibió el impulso derivado de la
introducción del principio de la mayoría cualificada,
suficiente para la mayoría de las directivas sobre la realización
del mercado único (artículo 95 del Tratado CE, modificado por el
Tratado de Maastricht), así como de la adopción de un nuevo
enfoque dirigido a evitar la onerosa y detallada armonización
propuesta por el Libro Blanco de la Comisión en junio de 1985.
E. La realización del mercado interior
El mercado interior supone la supresión de todos los
obstáculos que aún existen a la libre circulación. El Libro
Blanco de la Comisión de junio de 1985 enumera los
obstáculos físicos y técnicos y las medidas que debe adoptar la
Comunidad para eliminarlos. La mayoría de estas medidas ya
se ha adoptado.
1. Eliminación de los controles en las fronteras interiores
(barreras físicas)
a) Formalidades aduaneras
Estas formalidades (documento administrativo único,
banalización de los puestos fronterizos, simplificación del
118
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tránsito comunitario) se simplificaron en el período 1985-1992,
antes de ser abolidas el 1 de enero de 1993.
b) Controles en las fronteras
Se suprimieron el 1 de enero de 1993. Pueden practicarse
controles, en particular, veterinarios y fitosanitarios, en el
interior de los Estados miembros, sin discriminación según el
origen de la mercancía o el medio de transporte, tales como
los que se hacen con los productos nacionales.
2. Eliminación de las barreras técnicas
Tras la supresión de las formalidades aduaneras y de los
controles en las fronteras, las barreras técnicas se convirtieron
en el principal obstáculo para la completa libertad de
circulación. Son numerosas, muy diversas y en constante
evolución. Su supresión se consigue a través de dos
importantes tipos de acción.
a) El control del respeto del principio del reconocimiento mutuo
de las reglamentaciones nacionales (en virtud del artículo 28
del Tratado CE)
b) La armonización legislativa
La adopción de un «nuevo enfoque» y un «enfoque global» se
basan en la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985,
confirmada en la Resolución del Consejo de 21 de diciembre
de 1989 y la Decisión del Consejo 93/465/CEE. De
conformidad con este enfoque, el principio orientador es el
reconocimiento mutuo de las reglamentaciones
nacionales. La armonización comunitaria se debe limitar a
los requisitos esenciales y solo se justifica cuando tales
reglamentaciones no pueden considerarse equivalentes y
crean restricciones.
Las directivas adoptadas siguiendo el nuevo enfoque tienen el
doble propósito de garantizar la libre circulación de las
mercancías, a través de la armonización técnica de sectores
enteros, y de garantizar un elevado nivel de protección de los
objetivos de interés público que recoge el artículo 95,
apartado 3, del Tratado CE. Cabe citar, a modo de ejemplo, los
recipientes a presión simples, los juguetes, los productos de
construcción, las máquinas, los aparatos de gas y los equipos
terminales de telecomunicaciones.
3. Normalización
La necesidad de disponer de normas europeas motivada
por el nuevo enfoque ha dado lugar a un gran desarrollo
del sistema europeo de normalización. La normalización es
un proceso voluntario basado en el consenso entre
diferentes operadores económicos y desarrollado por
organismos de normalización que actúan a escala nacional,
europea e internacional. El sistema europeo de
normalización, constituido en un principio por dos
organismos, el CEN, creado en 1961, y el CENELEC, creado
en 1962, tuvo al principio escasa actividad, pero recibió un
nuevo impulso a principios de los años ochenta con la
adopción de la Directiva 83/189/CEE (sustituida por la
Directiva 98/34/CE). Actualmente existen tres organismos:
CEN, CENELEC y ETSI.
19/2/09 08:00:54

Las directivas de armonización se referían en un principio a las
normas de carácter industrial, que, al no haber sido elaboradas
por las autoridades nacionales, no tenían carácter obligatorio.
En esas condiciones, la elaboración de normas europeas era en
extremo conveniente. El buen funcionamiento del proceso, sin
embargo, dejaba mucho que desear debido a su lentitud y a la
práctica de la transposición de las normas europeas a los
ordenamientos nacionales.
Durante los años noventa, tras un proceso de constante
reflexión, aumentó la calidad y la eficacia de la normalización
europea, en particular al sustituirse el consenso por la votación
por mayoría como modo de aprobación de normas y al
establecerse la aplicabilidad directa (sin necesidad de
transposición nacional) de las normas europeas.
Los fabricantes se remiten, en la actualidad, a normas
europeas que aprueban los organismos europeos de
normalización. El principio de reconocimiento mutuo
garantiza la validez de las normas nacionales restantes.
F. El principio de reconocimiento mutuo
En su sentencia Cassis de Dijon, el Tribunal estableció el
principio de que todo producto legalmente fabricado y
comercializado en un Estado miembro, de conformidad
con la reglamentación y los procedimientos de fabricación
leales y tradicionales de este país, debe ser admitido en el
mercado de cualquier otro Estado miembro. Esta es la base
del razonamiento que impulsó el debate conducente,
finalmente, a la identificación del principio del reconocimiento
mutuo en ausencia de armonización.
Por consiguiente, los Estados miembros, incluso en ausencia
de medidas europeas de armonización (legislación
comunitaria secundaria), están obligados a permitir la libre
circulación y comercialización en sus mercados de los
productos legalmente producidos y comercializados en otro
Estado miembro, salvo que haya requisitos de obligado
cumplimiento. En ese caso, cualquier medida adoptada se
examinará de conformidad con los principios de necesidad y
proporcionalidad.
El Plan de acción para el mercado único, aprobado en junio de
1997, logró que la aplicación del principio de reconocimiento
mutuo se convirtiera en un elemento clave para mejorar la
efectividad del mercado interior.
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha respaldado la realización del mercado interior
(3.1) y el papel de los organismos europeos de normalización
y siempre ha apoyado particularmente el «nuevo enfoque» de
la libre circulación de mercancías, aclarando su definición en
un informe de 1987 y realizando una intensa contribución
legislativa a las directivas pertinentes.
Asimismo, el Parlamento ha apoyado la necesidad de una
mayor cooperación entre las autoridades europeas y
nacionales para mejorar la calidad de la legislación europea e
identificar aquella que ha de ser objeto de simplificación o
codificación, de conformidad con el objetivo «legislar mejor» y
con la consecución de una pronta transposición y una
aplicación correcta del Derecho comunitario. A menudo el
Parlamento ha invitado a las otras instituciones a apoyar,
siempre que sea posible, la reglamentación conjunta y la
elaboración de acuerdos voluntarios con vistas a respetar el
mismo principio «legislar mejor».
No obstante, el Parlamento considera que «legislar mejor» no
necesariamente significa «no legislar en absoluto» y ha
modificado diversos actos legislativos para impedir que los
consumidores se vean expuestos al riesgo de comprar
productos más baratos sin que se les informe de la posibilidad
de comprar un volumen o cantidad más reducidos. En este
sentido, el Parlamento siempre ha apoyado la necesidad de
ofrecer una información clara y completa a los consumidores
en relación con todos los productos envasados previamente,
de conformidad con la libertad de circulación, así como una
«certificación de origen», una indicación clara de los precios,
cantidades nominales o tamaño del envase obligatorios para
la mayoría de los productos envasados previamente, unas
indicaciones sobre peso y volumen legibles en el etiquetado
de los productos y el respeto de las normas nacionales en lo
que atañe a los productos típicos.
En este sentido, el Parlamento apoyó firmemente una
estrategia a escala europea para la adopción de una política de
evaluación de impacto exhaustiva y de gran de calidad de la
legislación europea.
g Azelio FULMINI
Septiembre de 2006
119
19/2/09 08:00:54
 3.2.2. La libre circulación de los trabajadores asalariados
Una de las cuatro libertades de los ciudadanos europeos es la libre circulación de trabajadores, la cual incluye el derecho
de desplazamiento y residencia del trabajador, el derecho de entrada y residencia de los miembros de la familia y el
derecho a trabajar en otro Estado miembro de la Unión Europea (UE). No obstante, estos derechos llevan asociadas una
serie de restricciones concernientes principalmente a los derechos de entrada y residencia y el derecho de acceso a
empleos en la Administración pública y en los nuevos Estados miembros para algunos países.
Fundamento jurídico
En general
Artículo 3, apartado 1, letra c), artículo 14 y artículos 39 a 42 del
Tratado CE.
En particular
Reglamento (CEE) nº 1612/68 de 15 de octubre de 1968
(modificado por los Reglamentos (CEE) n° 312/76 y (CEE)
n° 2434/92) y Directiva 2004/38/CE.
Objetivos
La libre circulación de los trabajadores, uno de los principios
constitutivos de la Comunidad Europea en 1957 queda
recogida en el artículo 39 del Tratado CE y constituye por tanto
un derecho fundamental de los trabajadores. Permite a los
nacionales de un país del Espacio Económico Europeo (EEE)
trabajar en otro país del EEE bajo las mismas condiciones que
los ciudadanos de dicho Estado miembro.
Los datos más recientes ponen de manifiesto que el número
de europeos que trabajan en el extranjero es muy reducido. El
porcentaje de ciudadanos europeos que residen en un país de
la UE distinto de su país de origen se ha mantenido estable, en
torno al 1,5 %, durante los últimos 30 años. En lo que respecta
a la movilidad profesional, en nueve países de la Unión
Europea, el 40 % de los trabajadores desempeñan el mismo
puesto de trabajo desde hace más de 10 años. La movilidad de
los trabajadores, tanto en términos geográficos como
profesionales, se ha señalado específicamente como uno de
los instrumentos para ayudar a aplicar los objetivos de Lisboa.
También se ha subrayado en las directrices de empleo más
recientes, contribuyendo así al fortalecimiento de los
mercados laborales de Europa, y como instrumento para
anticipar los efectos de la reestructuración económica.
Realizaciones
A. Régimen general actual en materia de libre circulación
Todo ciudadano de un Estado miembro tiene derecho a
buscar empleo en otro Estado miembro en las mismas
condiciones que los nacionales de esos Estados. Recibirá la
misma asistencia de las oficinas de empleo nacionales que los
nacionales del Estado miembro de acogida sin ninguna
discriminación por motivos de nacionalidad.
120
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Tal derecho se reconoce por igual a los trabajadores con
contrato «fijo», a los trabajadores estacionales y
transfronterizos y a los que prestan algún tipo de servicio.
1. Derecho de desplazamiento y residencia del
trabajador
a) Desplazamiento
De conformidad con la Directiva relativa al derecho de
residencia de los ciudadanos de la Unión (Directiva 2004/38/
CE), el único requisito que se impone a los ciudadanos de la
Unión es la posesión de un documento de identidad o un
pasaporte válidos para estancias inferiores a tres meses. El
Estado miembro de acogida podría pedir que se indique su
presencia en el país en un plazo de tiempo razonable y no
discriminatorio.
La Directiva 2004/38/CE establece que la ciudadanía de la
Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de
los Estados miembros que ejercen su derecho de libre
circulación y residencia. Anteriormente existían diversos
instrumentos comunitarios que trataban separadamente los
casos de los trabajadores asalariados y autónomos, los
estudiantes y las personas desempleadas. Los derechos de los
miembros de las familias de los trabajadores se incluyen de
este modo en el nuevo sistema.
b) Residencia
El derecho de residencia de los trabajadores migrantes durante
un período superior a seis meses sigue sujeto a determinadas
condiciones.
Los solicitantes deberán:
— ejercer una actividad económica (asalariada o
independiente);
— disponer de los recursos necesarios y un seguro de
enfermedad para no suponer una carga para los servicios
sociales del Estado miembro de acogida durante la
estancia. En este sentido, los Estados miembros no pueden
fijar el importe mínimo de los recursos que consideran
suficientes, sino que deben tomar en consideración las
circunstancias personales;
— cursar estudios de formación profesional como estudiante;
— ser miembro de la familia de un ciudadano de la Unión
dentro de una de las categorías anteriormente
mencionadas.
19/2/09 08:00:54

Los ciudadanos de la Unión adquieren el derecho de
residencia permanente en el Estado miembro de acogida
después de haber residido en él legalmente durante un
período ininterrumpido de cinco años, siempre que no se haya
dictado ninguna resolución de expulsión.
Este derecho de residencia permanente ya no se encuentra
sujeto a ninguna condición. La misma norma se aplica a los
miembros de la familia que no son ciudadanos de un Estado
miembro y que han residido cinco años con un ciudadano de
la Unión. El derecho de residencia permanente únicamente se
pierde en caso de ausencia durante un período superior a dos
años consecutivos del Estado miembro de acogida.
Deberían conservarse determinadas ventajas específicas de los
ciudadanos de la Unión que ejercen una actividad asalariada o
independiente, así como a los miembros de sus familias, las
cuales permiten a estas personas adquirir el derecho de
residencia continua antes de que hayan residido cinco años en
el Estado miembro de acogida, puesto que dichas ventajas
constituyen derechos adquiridos [Reglamento (CEE)
no 1251/70].
A fin de constituir un auténtico vehículo de integración en la
sociedad del Estado miembro de acogida en el que reside el
ciudadano de la Unión, el derecho de residencia continua, una
vez adquirido, no debería quedar sujeto a ninguna condición.
La tarjeta de residencia permanente tiene una duración
ilimitada y se renueva automáticamente cada diez años. Tal
tarjeta se expide en un plazo de tres meses desde el momento
de la solicitud. Los ciudadanos podrán demostrar la
continuidad de su residencia por cualquier medio de prueba
generalmente aceptado en el Estado miembro de acogida.
2. Derecho de entrada y de residencia de los miembros
de la familia
La Directiva 2004/38/CE ha modificado el Reglamento (CEE)
nº 1612/68 en lo que se refiere a la reagrupación familiar.
En primer lugar, amplía la definición de «miembro de la
familia», que anteriormente se limitaba al cónyuge, los
descendientes menores de 21 años o hijos dependientes, así
como los ascendientes a su cargo, para incluir también la
pareja registrada si la legislación del Estado miembro de
acogida equipara la unión registrada al matrimonio.
Los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado
miembro podrán ejercer su derecho fundamental a residir
libremente en el territorio de otro Estado miembro por un
período de hasta tres meses. Para los períodos superiores a tres
meses, su derecho de residencia depende del hecho de ser
miembros de la familia de un trabajador ciudadano de la
Unión Europea. En este caso, los Estados miembros deben
poder requerir el registro del ciudadano de la Unión ante las
autoridades competentes.
Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de
un Estado miembro gozarán de los mismos derechos que el
ciudadano de la Unión Europea al que acompañan pero se les
podrá requerir la obtención de un visado para estancias de
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
corta duración o equivalente. Para los períodos superiores a
tres meses, deberán solicitar una tarjeta de residencia para
miembros de la familia de ciudadanos de la Unión. Tal tarjeta
tendrá una validez de al menos cinco años y, en principio, no
se les podrá retirar.
Todos los miembros de una familia, independientemente de
su nacionalidad, tendrán el mismo derecho de residencia
permanente tras un período ininterrumpido de cinco años. Tal
derecho se perderá en caso de ausencia del Estado miembro
de acogida durante más de dos años. También tendrán
derecho a la seguridad social y al ejercicio de una actividad
económica asalariada o independiente.
3. Empleo
a) Acceso al empleo y trato en el ejercicio del empleo
Los trabajadores ciudadanos de un Estado miembro no
podrán recibir un trato diferente del que se dispensa a los
trabajadores nacionales en el territorio del Estado miembro de
acogida en relación con las diversas condiciones laborales y
ocupacionales (especialmente acceso al empleo, despidos y
remuneración) por motivos de nacionalidad. La igualdad de
trato también es aplicable a las medidas de formación,
reorientación o readaptación profesionales.
Asimismo, se beneficiarán de las mismas ventajas sociales y
fiscales que los trabajadores nacionales.
Los ciudadanos de un Estado miembro que trabajan en el
territorio de otro Estado miembro gozan de igualdad de trato
en relación con el ejercicio de los derechos sindicales, incluido
el derecho de voto y de presentación de su candidatura para
los puestos administrativos o de dirección de una organización
sindical. Tienen derecho a presentar su candidatura a los
órganos de representación del personal en la empresa. Sin
embargo, pueden quedar excluidos de la participación en la
gestión de organismos públicos o del ejercicio de una función
pública.
b) Derecho de permanecer en el país de acogida tras el ejercicio
del empleo
Sobre la base del Tratado, este derecho se contempla en el
Reglamento (CEE) nº 1251/70, que permite al trabajador
quedarse con carácter permanente en el Estado en que ha
ejercido su último empleo si ha trabajado y residido allí
durante tres años, si ha alcanzado la edad de jubilación o si
padece de una incapacidad laboral permanente. Esta misma
norma es aplicable a los miembros de su familia que residan
con él.
B. Restricciones a la libre circulación
1. Restricciones al derecho de entrada y de residencia
El Tratado permite a los Estados miembros denegar el derecho
de entrada o de residencia en su territorio a un nacional
comunitario por razones de orden público, de seguridad
pública o de salud pública.
Las medidas que se refieren a la libertad de circulación y de
residencia deben estar fundamentadas en el comportamiento
121
19/2/09 08:00:54
 personal del individuo al que se apliquen. La existencia de
condenas penales no justifica de forma automática tales
medidas.
El comportamiento deberá representar una amenaza lo
suficientemente grave y real que afecte a los intereses
fundamentales del Estado. La mera caducidad del documento
de identidad utilizado por la persona en cuestión no
constituye un motivo suficiente para su expulsión.
En cualquier caso, antes de tomar una decisión de expulsión,
el Estado miembro de acogida deberá valorar una serie de
elementos como la duración de la estancia del interesado, su
edad, su estado de salud, su integración social, su situación
familiar en el país de acogida y los vínculos que mantiene con
el país de origen. Solo en circunstancias excepcionales, cuando
existan imperativos de seguridad pública, se podrán adoptar
medidas de expulsión de ciudadanos de la Unión si han
residido en el país de acogida durante diez años o más o si se
trata de un menor.
Deberían fijarse unas garantías procesales detalladas destinadas
a garantizar un estricto nivel de protección de los derechos de
los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia en el
caso de que se les deniegue la entrada o la residencia en otro
Estado miembro. Dicha decisión deberá notificarse y motivarse,
indicándose los medios de recurso y los plazos de aplicación.
Excepto en casos corroborados de emergencia, el plazo
permitido para abandonar el territorio no podrá ser inferior a un
mes a contar a partir de la fecha de la notificación.
En ningún caso se podrá adoptar una medida de exclusión del
territorio vitalicia. El interesado podrá presentar una solicitud
de revisión de su situación después de un plazo máximo de
tres años. La Directiva también recoge toda una serie de
garantías procesales.
2. Restricciones al acceso a empleos en la Administración
pública
De conformidad con el artículo 39, apartado 4, del Tratado CE,
las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores
no serán aplicables a los empleos en la Administración pública.
El acceso a la Administración pública podría estar restringido
solo a los nacionales del Estado miembro de acogida.
No obstante, esta excepción ha sido interpretada de un modo
muy restrictivo por el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas y, por ende, solo podrían estar restringidos a los
nacionales del Estado miembro de acogida aquellos puestos
que guarden relación con el ejercicio del poder público y la
responsabilidad de salvaguardar el interés general del Estado
(por ejemplo, la seguridad interior o exterior del Estado). Estos
criterios deben ser evaluados de forma independiente a la luz
de la naturaleza de las tareas y responsabilidades que abarque
el puesto en cuestión (asunto 66/85 de 3 de julio de 1986).
La Comisión enumeró las actividades que, en su opinión,
correspondían al ámbito de «la Administración pública»
(declaración de 5 de enero de 1988): por una parte se trata de
«funciones específicas del Estado o de colectivos asimilables
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tales como las fuerzas armadas, la policía y otras fuerzas del
orden, la magistratura, la administración fiscal y la diplomacia;
por otra parte, de empleos dependientes de los ministerios del
Estado, los gobiernos regionales y otros organismos
asimilados, los bancos centrales en la medida en que cuenten
con la participación de personal (funcionarios y otros agentes)
que ejerza actividades ordenadas en torno a un poder jurídico
público del Estado o de otra persona jurídica de Derecho
público.
3. Restricciones a la libre circulación de los trabajadores
ciudadanos de los nuevos Estados miembros
Durante un período transitorio de hasta siete años tras la
adhesión de 10 Estados miembros a la Unión Europea el 1 de
mayo de 2004 (Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania,
Malta, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia),
cabe aplicar ciertas condiciones que restringen la libre
circulación de trabajadores procedentes de dichos Estados
miembros o entre los mismos. Dichas restricciones solamente
conciernen a la libertad de movimiento para los fines de
acceder a un empleo y pueden variar entre los distintos
Estados miembros.
Tres fases del período transitorio permiten a los Estados
miembros de la EU-15 abrir el mercado laboral a los
trabajadores procedentes de los citados países. No obstante,
las disposiciones transitorias no pueden ampliarse más allá de
un máximo absoluto de siete años.
Con respecto a los nuevos Estados miembros de la EU-10:
tras la primera fase del 1 de mayo al 30 de abril de 2006, la
Comisión publicó un informe sobre el funcionamiento de las
disposiciones transitorias (febrero de 2006) en el cual llega a la
conclusión de que las restricciones nacionales tienen pocas
repercusiones sobre el control de los flujos migratorios, que
dependen en mayor medida de factores vinculados a las
condiciones de la oferta y la demanda. Los Estados miembros
de la EU-15 tenían que informar de su intención con respecto
a la segunda fase (del 1 de mayo al 30 de abril de 2009). Las
medidas nacionales pueden ampliarse durante dos años más
(del 1 de mayo de 2009 al 30 de abril de 2011), pero solo en el
caso de que un miembro de la EU-15 experimente alteraciones
graves en sus mercados laborales.
El programa para Bulgaria y Rumanía difiere en el comienzo
de la primera fase, el 1 de enero de 2007, y el final de la tercera,
el 31 de diciembre de 2013.
C. Medidas destinadas a favorecer el ejercicio de la libre
circulación
1. Reconocimiento mutuo de formaciones
Como principio básico, todo ciudadano de la UE debería ser
capaz de ejercer libremente su profesión en cualquier Estado
miembro. No obstante, la aplicación práctica de este principio
se ve dificultada a menudo por los requisitos nacionales de
acceso a determinadas profesiones en el país de acogida.
En el pasado, la UE estableció un sistema para el
reconocimiento mutuo de certificados y diplomas para
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fines profesionales entre los Estados miembros con el objeto
de superar estas diferencias. Se estableció una distinción entre
las profesiones reglamentadas (las profesiones para las cuales
se exigen legalmente unas cualificaciones determinadas) y las
profesiones que no están reglamentadas legalmente en el
Estado miembro de acogida.
El sistema de reconocimiento de las cualificaciones
profesionales ha sido reformado recientemente con el objeto
de incrementar la flexibilidad de los mercados laborales y de
fomentar el reconocimiento más automático de las
cualificaciones. La nueva Directiva relativa al
reconocimiento de las cualificaciones profesionales
(Directiva 2005/36/CE, la cual entró en vigor en octubre de
2007) (3.2.3) consolida y moderniza 15 directivas existentes
que abarcan todas las normas de reconocimiento, salvo las
aplicables a los abogados, las actividades correspondientes al
ámbito de las sustancias tóxicas y los agentes comerciales. La
directiva diferencia entre la «libertad de prestar servicios›› y la
‹‹libertad de establecimiento›› en función de criterios como la
duración, frecuencia, periodicidad y continuidad de la
prestación de servicios.
El reconocimiento puede realizarse por medio del sistema
general de reconocimiento de cualificaciones profesionales o
el régimen de reconocimiento automático de las
cualificaciones acreditadas por la experiencia profesional (esto
es, el sector artesanal, comercial e industrial); o por medio del
régimen de reconocimiento automático de las cualificaciones
de determinadas profesiones (esto es, médicos, enfermeros,
dentistas, matronas, veterinarios, farmacéuticos y arquitectos).
2. Red EURES (Servicios Europeos de Empleo)
La Comisión tiene la intención de reforzar y consolidar EURES
como instrumento fundamental de la creación de redes de
servicios de empleo en el seno del EEE. La movilidad
profesional y geográfica se convierte de este modo en un
elemento clave de la Estrategia Europea de Empleo y del Plan
de acción en materia de competencias y movilidad (4.9.3).
3. Otras actividades para reforzar la movilidad de los
trabajadores
La Unión Europea ha realizado esfuerzos importantes para
crear un entorno favorable a la movilidad de los trabajadores:
— entre 2002 y finales de 2005 se puso en marcha un plan de
acción sobre las cualificaciones y la movilidad,
— una tarjeta sanitaria europea, que empezó a expedirse en
2006,
— la coordinación de los regímenes de la seguridad social se
aceleró con la adopción del Reglamento (CE) nº 883/2004
(4.9.4),
— una propuesta de directiva sobre la portabilidad de los
derechos de pensión complementarios,
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
— el Año Europeo de la movilidad de los trabajadores (2006),
para fomentar la sensibilización ante los derechos de los
trabajadores en materia de libre circulación de las personas
y ante las oportunidades existentes y los instrumentos
establecidos para promoverlas (EURES),
— los intercambios de jóvenes trabajadores en aras de
fomentar la libre circulación en el marco de programas
comunes (programa PETRA de 1988 a 1991, ahora
integrado en la rama del Leonardo da Vinci del programa
de aprendizaje permanente de 207 a 2013) (4.17.1).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo que considera todos los asuntos
relacionados con el empleo una de las prioridades más
importantes de la Unión Europea siempre ha subrayado que
esta y sus Estados miembros debían coordinar sus esfuerzos y
promover la libre circulación de los trabajadores. La libre
circulación de trabajadores constituye uno de los objetivos de
la realización del mercado interior. El Parlamento Europeo
siempre ha desempeñado un papel dinámico en el
establecimiento y la mejora del mercado interior y ha apoyado
firmemente los esfuerzos de la Comisión en este sentido.
Los trabajadores procedentes de otros Estados miembros
deberán ser tratados del mismo modo que los trabajadores del
país de acogida, particularmente en lo referente al principio de
de igualdad de retribución para un mismo trabajo. Este
principio fundamental ha sido cuestionado por el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas en una serie de
sentencias recientes relativas a la Directiva 96/71/CE sobre el
desplazamiento de trabajadores, en los asuntos conocidos
como los asuntos Vikging, Laval y Rüffert.
Ya en 2006, el Parlamento expresó sus preocupaciones en la
resolución de la aplicación de la Directiva 96/71/CE sobre el
desplazamiento de trabajadores (P6_TA(2006) 463) de que
dicha directiva no está siendo debidamente aplicada en
algunos Estados miembros para prevenir el dumping social.
Las diferencias en cuanto a la interpretación de conceptos
clave tales como trabajador, salario mínimo y subcontratación
provocan numerosas dificultades. La Comisión tomó en
consideración la información proporcionada y las
preocupaciones manifestadas por el Parlamento Europeo en la
Comunicación relativa al desplazamiento de trabajadores en el
marco de una prestación de servicios [COM(2007) 304].
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no se
modificarán los artículos 39, 40 y 41 del Tratado CE relativos a
la libre circulación de trabajadores, los cuales pasarán a ser los
artículos 45, 46 y 47 respectivamente.
g Christa KAMMERHOFER
Agosto de 2008
123
19/2/09 08:00:55
 3.2.3. La libertad de establecimiento y de prestación de
servicios y el reconocimiento mutuo de diplomas
La libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios, recogidas en el Tratado CE, se han visto
notablemente reforzadas en virtud de las sentencias Ryners y VanBinsbergen. Además, se han aprobado disposiciones del
Tratado CE y diferentes decisiones europeas acerca de la armonización y el reconocimiento mutuo de diplomas y de
cualificaciones como forma de facilitar la efectividad de las dos libertades.
Fundamento jurídico
Artículo 3, apartado 1, letra c), artículo 14 y artículos 43 a 55 del
Tratado CE.
Objetivos
El Tratado CE garantiza a los trabajadores no asalariados (con
actividades de carácter comercial, industrial, artesanal o liberal)
y operadores económicos, establecidos en el territorio de un
Estado miembro, la libertad de ejercicio de su actividad
económica en todos los Estados miembros bajo una doble
forma: los trabajadores no asalariados y profesionales o
personas jurídicas, tal como se definen en el artículo 48 del
Tratado CE, establecidos legalmente en un Estado miembro,
podrán ejercer su actividad de forma estable y continua en el
territorio de otro Estado miembro (libertad de establecimiento,
artículo 43) u ofrecer y prestar sus servicios en otro Estado
miembro de forma temporal aun cuando permanezcan
establecidos en su país de origen (libertad de prestación de
servicios, artículo 49). Ello supone no solo eliminar cualquier
discriminación por razón de nacionalidad sino también, para
que esta libertad se ejerza efectivamente, adoptar medidas
oportunas para facilitar el ejercicio de la misma: ante todo, la
armonización de las normativas nacionales de acceso o su
reconocimiento mutuo.
Realizaciones
A. Régimen de liberalización en el Tratado
1. Dos «libertades fundamentales»
El derecho de establecimiento incluye el derecho a emprender
y ejercer actividades no asalariadas y a establecer y administrar
empresas para ejercer actividades permanentes y de carácter
estable y continuado, en las mismas condiciones recogidas por
la legislación nacional del Estado miembro de establecimiento
para sus propios ciudadanos.
Se prohíben las restricciones a la libertad de la prestación de
servicios en la Comunidad con respecto a los nacionales de un
Estado miembro establecidos en un Estado de la Comunidad
diferente del de la persona para la que se prestan los servicios.
Se entenderá por «servicios» todos aquellos servicios
habitualmente prestados a cambio de remuneración, siempre
que no estén reglamentados por las disposiciones relativas a la
libertad de movimiento de mercancías, capitales y personas.
En los casos en que no se hayan suprimido las restricciones a
124
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la libre prestación de servicios, los Estados miembros aplicarán
tales restricciones sin discriminación por motivos de
nacionalidad o residencia a todas las personas que prestan
«servicios». La persona que preste un «servicio» podrá, para
ello, ejercer su actividad de forma temporal en el Estado en
que se presta el servicio y quedará sujeta a las mismas
condiciones que tal Estado impone a sus propios ciudadanos.
Esta libertad también se aplica a actividades como los
transportes, los seguros y la banca, que se examinarán en
fichas separadas (3.4.2, 3.4.3 y 4.6.1).
Estas disposiciones tienen un efecto directo desde el final del
período de transición, a saber, a partir del 1 de enero de 1970
[sentencias Reyners, de 21 de junio de 1974 (2/74), en lo que
respecta a la libertad de establecimiento y Van Binsbergen, de
3 de diciembre de 1974 (33/74)], en lo que se refiere a la libre
prestación de servicios). El efecto directo de los dos artículos
del Tratado CE significa que los ciudadanos de la Comunidad
tienen derecho al trato nacional y pueden pedir que las
autoridades nacionales competentes apliquen los artículos 43
y 49 del Tratado CE. Se proscribe cualquier discriminación por
razón de nacionalidad. Lo anterior significa que los Estados
miembros deben modificar las disposiciones nacionales que
limitan estas libertades, incluidas las que se aplican
indistintamente a los operadores económicos nacionales y
extranjeros, en caso de que impidan el ejercicio de una
actividad o lo hagan menos atractivo, con retrasos y costes
adicionales.
Los artículos 43 y 49 del Tratado CE no se pueden interpretar
como si otorgasen a las sociedades el derecho a trasladar su
dirección central o el control de su administración central a
otro Estado miembro al tiempo que conservan su carácter de
sociedades constituidas en virtud de la legislación del Estado
miembro de origen.
La Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas son responsables de garantizar la
aplicación y el respeto de las normas comunitarias. La
Comisión tiene la facultad de incoar procedimientos de
infracción contra los Estados miembros que no cumplen las
obligaciones que les incumben, de conformidad con el
artículo 226 del Tratado CE (3.4.2 y 3.4.3).
2. Excepciones
El Tratado excluye de la libertad de establecimiento y de la
libre prestación de servicios aquellas actividades que estén
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relacionadas con el ejercicio del poder público (artículo 45,
apartado 1, del Tratado CE), si bien esta exclusión queda
limitada por una interpretación restrictiva: las exclusiones
recogen únicamente aquellas actividades y funciones
específicas relacionadas con el ejercicio del poder público;
para que la exclusión abarque toda una profesión, es necesario
que toda su actividad esté consagrada al ejercicio de la
actividad pública o que la parte que a ella se consagra no sea
separable de las otras.
Las excepciones permiten a los Estados miembros excluir la
producción o el comercio de material de guerra [artículo
296, apartado 1, letra b), del Tratado CE] y mantener un
régimen propio para los extranjeros por razones de orden
público, seguridad o salud públicas (artículo 46, apartado 1,
y artículo 55 del Tratado CE).
B. Aplicación de los artículos 43 y 49 del Tratado CE
En dos programas generales aprobados el 18 de diciembre de
1961, se preveían las directivas necesarias para suprimir las
restricciones a la libertad de establecimiento y libre prestación
de servicios en los distintos ámbitos de actividad. Si bien el
Consejo adoptó un número importante de directivas, aún
quedaba mucho por hacer en 1974, año en que el Tribunal
declaró que, a pesar de las omisiones o la falta de legislación
comunitaria secundaria (principalmente directivas y
reglamentos), ambas libertades, según lo dispuesto en el
Tratado, tenían un efecto directo desde el final del período de
transición, a saber, a partir del 1 de enero de 1970: esta
doctrina se estableció en la sentencia Reyners, de 21 de junio
de 1974 (2/74), en lo que respecta a la libertad de
establecimiento, y en la sentencia Van Binsbergen, de 3 de
diciembre de 1974 (33/74), en lo que se refiere a la libre
prestación de servicios.
El efecto directo de las dos libertades significa que los
nacionales de la Comunidad tienen derecho al trato nacional.
Un Estado miembro debe permitir a los nacionales de otros
Estados miembros la posibilidad de establecerse o prestar sus
servicios en su territorio en las mismas condiciones que sus
propios nacionales. Se proscribe por tanto cualquier
discriminación por razón de nacionalidad. Sin embargo, las
normas nacionales relativas a las condiciones de acceso a las
actividades y de ejercicio de las mismas suponen la creación
de obstáculos para los no nacionales, que se ven obligados,
entre otras cosas, a cursar nuevos estudios para obtener los
títulos y los diplomas exigidos o soportar costes y cargas
adicionales. Conservan todo su valor las medidas comunitarias
destinadas a facilitar el ejercicio de estas dos libertades: el
reconocimiento mutuo de las normas nacionales y,
eventualmente, su armonización. En algunos casos tales
medidas suprimen otras restricciones adicionales sobre las
libertades, como las Directivas 73/148/CE del Consejo
(derogada por la Directiva 2004/38/CE) y 93/96/CEE relativa al
derecho de residencia, o la Directiva 96/71/CE sobre el
desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una
prestación de servicios. De conformidad con la Directiva
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
2004/38/CE, los Estados miembros reconocen el derecho de
residencia permanente a los ciudadanos de los demás Estados
miembros que se establecen en su territorio para ejercer
actividades no asalariadas cuando se hayan suprimido las
restricciones al respecto. Se expedirá una «tarjeta de residencia
de ciudadano de un Estado miembro de las Comunidades
Europeas», que no se podrá retirar únicamente por el hecho
de que tal ciudadano haya dejado de trabajar. El derecho de
residencia de las personas que prestan o reciben servicios
tendrá la misma duración que el período en que se prestan los
servicios.
El Reglamento (CE) nº 2157/2001 del Consejo, por el que se
aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea,
completado por la Directiva 2001/86/CE del Consejo, supone
un paso importante hacia la eficacia del ejercicio de estas dos
libertades fundamentales.
C. Armonización y reconocimiento mutuo de títulos
y diplomas
El artículo 47, apartado 1, del Tratado CE prevé que el
reconocimiento mutuo de los diplomas y otros títulos exigidos
en cada Estado para acceder a las profesiones se puede utilizar
para facilitar la libertad de establecimiento y la libre prestación
de servicios (Decisión 85/368/CEE del Consejo y Resolución
del Consejo de 28 de octubre de 1999). El apartado 2
establece, asimismo, la coordinación de las disposiciones de
los Estados miembros relativas a su acceso y ejercicio, es decir,
prevé un mínimo de armonización de dichas disposiciones, en
particular de la formación que da lugar a la concesión de los
títulos y los diplomas. El apartado 3 subordina el
reconocimiento mutuo, en aquellos casos en que la
armonización resulte difícil, a la coordinación de las
condiciones para su ejercicio en los diferentes Estados
miembros.
A partir de mediados de los años setenta, el proceso de
armonización fue avanzando gracias a una serie de directivas.
Por consiguiente, la legislación relativa al reconocimiento
mutuo se ha adaptado, sobre estas bases, a las distintas
situaciones: más o menos completa, según los sectores
profesionales, se ha orientado últimamente hacia un enfoque
general.
1. Enfoque sectorial (por profesiones)
a) Reconocimiento mutuo tras la armonización
La armonización avanzó más rápidamente en el sector de la
salud, por la razón obvia de que las condiciones de ejercicio y,
en particular, las formaciones, varían muy poco entre los
Estados miembros (en comparación con otras profesiones) y de
que la armonización previa de estas condiciones, prevista en el
Tratado, se ha producido sin grandes dificultades. Esta
armonización se llevó a cabo gracias a una serie de directivas
adoptadas desde mediados de los años setenta hasta
mediados de los ochenta, que reglamentaron, en relación con
la libertad de establecimiento y de prestación de servicios,
diversas profesiones [médicos: Directivas 75/362/CEE y 75/363/
CEE, de 16 de junio de 1978 (codificadas por la Directiva
125
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 93/16/CEE, de 5 de abril de 1993, modificada por la Directiva
97/50/CE, de 6 de octubre de 1997); odontólogos: Directivas
78/686/CEE y 78/687/CEE de 24 de agosto de 1978; enfermeros:
Directivas 77/452/CEE y 77/453/CEE de 27 de junio de 1977;
veterinarios: Directivas 78/1026/CEE y 78/1027/CEE de 23 de
diciembre de 1978; matronas: Directivas 80/154/CEE y 80/155/
CEE de 21 de enero de 1980 (complementadas y modificadas
por las Directivas 81/1057/CEE y 89/594/CEE del Consejo);
farmacéuticos: Directivas 85/432/CEE y 85/433/CEE de 16 de
septiembre de 1985; agentes comerciales independientes:
Directiva 86/653/CEE de 18 de diciembre de 1986].
El Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000
puso en marcha reformas económicas para hacer de la Unión
Europea (UE) la economía basada en el conocimiento más
dinámica y competitiva del mundo para 2010. Ello condujo a la
aprobación en diciembre de 2000 de una Comunicación de la
Comisión titulada «Una estrategia para el mercado interior de
servicios» y a la presentación de una propuesta de directiva
sobre el reconocimiento de las cualificaciones profesionales el
7 de marzo de 2002. La propuesta tenía por objeto aclarar,
simplificar y modernizar las directivas existentes y reunirlas en
una sola. Se adoptó así la Directiva 2005/36/CE de 7 de
septiembre de 2005, que se debía transponer a las
legislaciones nacionales el 20 de octubre de 2007 a más tardar
y reunía las profesiones reguladas de médico, odontólogo,
enfermero, veterinario, matrona, farmacéutico y arquitecto en
un solo texto legislativo.
La Directiva especifica, entre otras muchas cosas, cómo debe
reconocer el Estado miembro «de acogida» las cualificaciones
profesionales adquiridas en otro Estado miembro («Estado
miembro de origen»). El reconocimiento de profesionales
incluye tanto un régimen general de reconocimiento como
regímenes específicos para cada una de las profesiones
reguladas antes mencionadas. El reconocimiento se basa,
entre otras muchas cosas, en el nivel de cualificación, en la
formación (general y especializada de que se trate) y en la
experiencia profesional.
La Directiva también se aplica a las cualificaciones
profesionales en los sectores del transporte, los seguros, la
mediación y la auditoría de cuentas. Estas profesiones se
encuentran reglamentadas asimismo en otras directivas.
b) Reconocimiento mutuo sin armonización
En relación con otras profesiones, en los casos en que las
diferencias entre las distintas disposiciones nacionales no han
permitido la armonización, el reconocimiento mutuo es más
limitado. La variedad de sistemas jurídicos de los Estados
miembros ha impedido el reconocimiento mutuo total de los
diplomas y títulos, que hubiera permitido la libertad de
establecimiento inmediata sobre la base del título del país de
origen. La Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo
de 1977, autorizó una libre prestación de servicios ocasional a
los abogados; para ejercer la libertad de establecimiento era
necesario el título del país de acogida. La Directiva 98/5/CE de
16 de febrero de 1998 dio un paso importante al determinar
126
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que, con su título profesional de un Estado miembro, un
abogado puede establecerse en otro Estado miembro para
ejercer en él esta profesión, si bien el ejercicio de la
representación y la defensa de un cliente ante los tribunales
pueden estar sometidos por dicho Estado al asesoramiento
obligatorio de un abogado nacional. Al cabo de tres años de
ejercicio bajo este régimen, el abogado (si lo desea) adquiere,
sin necesidad de examen de aptitud, el derecho a ejercer
plenamente su actividad con el título profesional del Estado de
acogida.
Otras Directivas aplicaron el principio a otras profesiones:
transportistas por carretera (Directivas 74/561/CEE y 74/562/
CEE de 12 de noviembre de 1974 y 77/796/CEE de 12 de
diciembre de 1977), agentes y corredores de seguros (Directiva
77/92/CEE de 13 de diciembre de 1976), peluqueros (Directiva
82/489/CEE de 19 de julio de 1982) y arquitectos (Directiva
85/384/CEE de 10 de junio de 1985).
2. Enfoque general
El establecimiento de una legislación relativa al
reconocimiento mutuo por sectores, acompañado
ocasionalmente de una armonización más o menos amplia de
las normas nacionales, ha resultado siempre largo y fastidioso.
Por este motivo, se optó por un sistema general de
reconocimiento de la equivalencia de los diplomas, válido para
todas las profesiones reglamentadas que no han sido objeto
de una legislación comunitaria específica. El nuevo enfoque
general cambió el modo de ver las cosas (véase la reciente
Resolución del Consejo de 10 de noviembre de 2003). Antes, el
«reconocimiento» se subordinaba a la existencia de normas
comunitarias relativas a la «armonización» en el ámbito de la
profesión o actividad regulada específica. Después, el
«reconocimiento mutuo» es casi automático, de conformidad
con las normas en vigor, para todas las profesiones reguladas
correspondientes sin necesidad de legislación secundaria
sectorial específica.
A partir de ese momento, la «armonización» y el
«reconocimiento mutuo» se han convertido en métodos
paralelos que se han utilizado en algunos casos en virtud de
un sistema complementario que emplea de forma simultánea
un reglamento y una directiva (véanse las Resoluciones del
Consejo de 3 de diciembre de 1992 y de 15 de julio de 1996
sobre la transparencia de las cualificaciones profesionales y de
los certificados de formación profesional).
El nuevo sistema se estableció en tres fases:
— en 1990, reconocimiento de los diplomas de enseñanza
superior para formaciones profesionales de por lo menos
tres años (Directiva 89/48/CEE de 21 de diciembre de
1988);
— en 1992, ampliación del sistema a los diplomas, certificados
y títulos distintos de la enseñanza superior de larga
duración, con dos niveles:
• c iclo corto de estudios post-secundarios o de estudios
profesionales,
19/2/09 08:00:55

• c iclo de estudios secundarios (Directiva 92/51 de 18 de
junio de 1992);
— en 1999, introducción de un mecanismo de
reconocimiento de cualificaciones para el acceso a
determinadas actividades comerciales, industriales y
artesanales no contempladas en las Directivas precedentes
(textil, ropa, cuero, madera, etc.) (Directiva 99/42/CEE de 7
de junio de 1999).
En los tres casos, el Estado de acogida no podrá denegar el
acceso a la actividad considerada si el solicitante dispone de la
cualificación que le permite acceder a dicho puesto en el país
de origen. Sin embargo, si la formación recibida tiene una
duración inferior, el Estado de acogida podrá exigir además
una experiencia profesional de una duración determinada. En
caso de que hubiere diferencias importantes con respecto a la
formación exigida, el Estado de acogida podrá imponer un
período de adaptación o unas pruebas de aptitud, a elección
del solicitante, salvo en caso de que se requieran
conocimientos de derecho nacional para ejercer la actividad.
Papel del Parlamento Europeo
En este caso, el Parlamento Europeo (PE) también ha
desempeñado un papel impulsor en cuanto a la
3.2.4. La libre circulación de capitales
A partir de 1960, incluso antes de la creación del mercado único, los Estados miembros europeos han ido adoptando
medidas para liberalizar los movimientos de capitales. En 1988, la Directiva 88/361 consagró la liberalización general
entre los Estados miembros de la Unión Europea (UE). La unión económica y monetaria amplió la liberalización con la
supresión de la cláusula de salvaguardia dentro de la zona del euro.
Fundamento jurídico
Artículos 56 a 60 del Tratado CE.
Objetivos
Suprimir todas las restricciones a los movimientos de capitales
entre los Estados miembros y ulteriormente entre Estados
miembros y terceros países (en este último caso, con la
posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia en
circunstancias excepcionales).
La supresión de las restricciones debía contribuir a la creación
del mercado interior, favoreciendo las demás libertades (libre
circulación de personas, mercancías y servicios).
También debía favorecer el progreso económico al permitir
una inversión eficiente del capital.
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
liberalización de las actividades no asalariadas. En particular,
ha velado por la estricta delimitación de aquellas actividades
que pueden seguir reservándose a los nacionales (por
ejemplo, las que están relacionadas con el ejercicio del poder
público). Cabe señalar, asimismo, su recurso por omisión ante
el Tribunal de Justicia contra el Consejo en materia de
política de transportes: Este recurso, presentado en enero de
1983, desembocó en una sentencia del Tribunal (13/83 de 22
de mayo de 1985) por la que se condenó al Consejo por no
haber actuado, incumpliendo así el Tratado, para garantizar la
libre prestación de servicios en materia de transportes
internacionales y fijar las condiciones de acceso de los
transportistas no residentes a los servicios de transporte
nacionales en un Estado miembro. De esta manera, se obligó
al Consejo a adoptar la legislación pertinente (4.5.1).
Cabe señalar que el papel del Parlamento ha aumentado
con la aplicación (introducida por el Tratado de Maastricht)
del procedimiento de codecisión a la mayoría de los
aspectos de la libertad de establecimiento y de la prestación
de servicios.
g Azelio FULMINI
Septiembre de 2006
Realizaciones
A. Primeros esfuerzos de supresión de restricciones
(antes del mercado interior)
1. Las primeras medidas comunitarias
Tuvieron por objeto operaciones limitadas.
Una directiva de 1960, modificada en 1962, liberalizó
incondicionalmente:
— las inversiones directas;
— los créditos a corto o medio plazo relativos a operaciones
comerciales;
— las adquisiciones de títulos negociados en bolsa.
2. Las medidas nacionales unilaterales
Sin esperar a las decisiones comunitarias, algunos Estados
miembros suprimieron casi completamente sus restricciones a
los movimientos de capital:
127
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 — la República Federal de Alemania desde 1961;
— el Reino Unido desde 1979;
— los países del Benelux, entre sí, desde 1980.
B. Reanudación y culminación de la supresión de
restricciones en el marco del mercado interior
1. La reanudación de la supresión de restricciones
Hubo que esperar al lanzamiento del mercado único, es decir,
más de 20 años, para que se reanudase el movimiento iniciado
entre 1960 y 1962. Dos directivas de 1985 y 1986 ampliaron la
liberalización incondicional a:
— los créditos a largo plazo relativos a operaciones
comerciales;
— las adquisiciones de títulos no negociados en bolsa.
2. La supresión general de restricciones
La liberalización se hizo realidad mediante la Directiva
88/361/CEE de 24 de junio de 1988, que decidió la supresión
para el 1 de julio de 1990 de todas las restricciones
subsistentes a todos los movimientos de capitales entre
residentes de los Estados miembros. La liberalización se
extendía, así, a las operaciones de carácter monetario o
cuasimonetario, las que pueden tener mayor incidencia en la
política monetaria de los Estados, tales como los préstamos
financieros, los depósitos en divisas o las transacciones de
títulos.
Sin duda, el texto incluía una cláusula de salvaguardia que
permitía a los Estados miembros tomar medidas de protección
cuando se detectaran movimientos de capitales a corto plazo
excepcionalmente amplios que pudieran provocar graves
perturbaciones en la gestión de la política monetaria. No
obstante, estas medidas solo se aplicaban a operaciones
enumeradas con carácter limitativo y no podían durar más de
seis meses.
Asimismo, permitía a algunos Estados miembros mantener
restricciones permanentes, esencialmente sobre los
movimientos a corto plazo, pero solo durante un cierto
período de tiempo: España, Irlanda y Portugal hasta el 31 de
diciembre de 1992; Grecia hasta el 30 de junio de 1994.
C. El régimen definitivo
1. Principio
El régimen definitivo se estableció en el Tratado de la Unión
Europea mediante la incorporación de nuevas disposiciones
en el Tratado de Roma. El principio (artículo 56) es el de
prohibición total de las restricciones a los movimientos de
capitales y a los pagos.
Las excepciones se limitan fundamentalmente a los
movimientos con terceros países y están sometidas a una
decisión comunitaria. Además de poder mantener las medidas
nacionales o comunitarias relativas a las inversiones directas y
a otros tipos de operaciones que estuvieran en vigor el 31 de
diciembre de 1993, se faculta al Consejo para:
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— adoptar nuevas medidas relativas a estas mismas
operaciones,
— adoptar medidas de salvaguardia por un plazo no superior
a seis meses en caso de dificultades graves para el
funcionamiento de la unión económica y monetaria,
— tomar medidas urgentes en caso de reducción de las
relaciones económicas con un país decidida en el marco
de la política exterior y de seguridad común,
— avalar medidas nacionales adoptadas contra un país por
razones políticas graves y por motivos de urgencia.
Los Estados miembros solo pueden adoptar las siguientes
restricciones relativas a los movimientos de capitales en
general, incluidos, por consiguiente, los movimientos en el
interior de la Unión:
— medidas que sean necesarias para luchar contra las
infracciones, en particular en materia fiscal, y para la
supervisión prudencial de los servicios financieros,
— procedimientos de declaración a efectos de información
administrativa o estadística,
— medidas justificadas por razones de orden público o de
seguridad pública.
El artículo 226 del Tratado CE dispone que «si la Comisión
estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las
obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado,
emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber
ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus
observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a
este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, esta
podrá recurrir al Tribunal de Justicia.» La ejecución de las
decisiones del Tribunal se rige por lo establecido en el artículo
228 del Tratado CE.
2. Algunos casos de infracción recientes se refieren a
derechos especiales reconocidos a las autoridades
públicas en relación con empresas o sectores
privados
a) Procedimiento de infracción contra España motivado por
la ley por la que se modifican las funciones de la autoridad
reguladora en el ámbito de la electricidad y el gas
La ley en cuestión exige el visto bueno de la autoridad
reguladora para las adquisiciones de más del 10 % del capital
social, o de cualquier otro porcentaje que otorgue una
capacidad de influencia significativa, de una empresa que
participe directa o indirectamente en actividades reguladas. En
la ley se especifican las razones por las que la autoridad
reguladora puede aprobar o denegar tales adquisiciones; no
obstante, la Comisión considera que dichas razones son vagas
y, por tanto, conceden a la autoridad reguladora amplios
poderes discrecionales y pueden restringir indebidamente la
libre circulación de capitales (artículo 56).
b) Ley de privatización húngara
La Comisión Europea ha decidido pedir formalmente a
Hungría que modifique su ley marco de privatización de
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1995, que considera incompatible con el Derecho europeo.
Durante las negociaciones de adhesión a la UE, Hungría
convino en que, para la fecha de su incorporación a la
Unión, habría modificado su ley de privatización, y de hecho
se presentó un proyecto de ley al Parlamento húngaro en la
primavera de 2004; no obstante, desde entonces, nada más
ha sucedido. El Estado, como titular de acciones con
derechos especiales, puede vetar ciertas decisiones de
gestión estratégica y disuadir a las empresas de otros
Estados miembros de que inviertan en las compañías en
cuestión.
c) Procedimientos de infracción contra Suecia y Grecia
La Comisión Europea ha iniciado procedimientos contra
Suecia y Grecia para conseguir que ambos Estados apliquen
correctamente la legislación sobre el mercado interior. La
Comisión exigirá formalmente a Suecia que modifique un
precepto de su legislación fiscal en virtud del cual se exige a
las instituciones financieras extranjeras que no se hallen
constituidas formalmente en Suecia que proporcionen a las
autoridades fiscales de dicho país información anual sobre
todas las operaciones que realicen con residentes suecos. La
Comisión considera que este requisito tiende a disuadir a las
instituciones financieras extranjeras de prestar servicios
transfronterizos en Suecia y, por tanto, es incompatible con las
normas del Tratado CE sobre libre circulación de servicios y de
capitales. Por otra parte, la Comisión exigirá formalmente a
Grecia que modifique sus disposiciones de Derecho de
sociedades por las que se declaran válidas las decisiones de
ampliación de capital de las sociedades anónimas públicas
tomadas por el Gobierno griego. La Comisión considera que
esta facultad es incompatible con el Derecho de sociedades
de la UE, en el que se exige que tales decisiones se adopten en
junta general.
D. Consecuencias de la unión económica y monetaria
1. Supresión de la cláusula de salvaguardia
Desde el 1 de enero de 1999 y el comienzo de la tercera fase
de la unión económica y monetaria, ya no son aplicables a los
Estados miembros que hayan adoptado la moneda única los
artículos relativos a las cláusulas de salvaguardia en caso de
crisis de la balanza de pagos (artículos 119 y 120 del Tratado
CE). En cambio, siguen siendo aplicables a los Estados
miembros no pertenecientes a la zona del euro.
2. Pagos
a) Armonización del coste de los pagos nacionales y
transfronterizos
El Reglamento (CE) n° 2560/2001 de 19 de diciembre de 2001
ha armonizado los costes de los pagos nacionales y
transfronterizos en la zona del euro.
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El mercado interior Las principales libertades
3 2 del mercado interior
b) Nuevo marco jurídico para los pagos
En diciembre de 2005, la Comisión presentó una propuesta de
Directiva por la que se suprimen las barreras jurídicas existentes,
a fin de que pueda crearse una zona única de pagos en la UE
para 2010. El objetivo es lograr que los pagos transfronterizos
resulten tan fáciles, seguros y baratos como los pagos
nacionales. La propuesta de Directiva ha sido objeto de un
amplio examen en la Comisión de Asuntos Económicos y
Monetarios del Parlamento Europeo y su primera lectura en este
estaba prevista para octubre de 2006. Los principales puntos de
debate atañen al alcance de la directiva, a su eficacia y a su
aplicación a los prestadores de servicios de pago.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado firmemente los esfuerzos
de la Comisión en favor de la liberalización de los movimientos
de capitales. No obstante, el Parlamento ha considerado
siempre que esta supresión de las restricciones debe ser más
completa dentro de la Unión que entre la Unión y el resto del
mundo, de forma que el ahorro europeo se destine
prioritariamente a inversiones europeas. También ha
subrayado que esta supresión de restricciones debe ir
acompañada de la plena liberalización de los servicios
financieros y de una armonización de las legislaciones fiscales,
si se desea crear un auténtico mercado financiero europeo
unificado. Gracias a la presión política ejercida por el
Parlamento, la Comisión puso en marcha la legislación sobre
armonización de pagos nacionales y transfronterizos
(resolución de 17 de junio de 1988).
El Parlamento, en su resolución no legislativa de 7 de julio de
2005 (T6-0301/2005), apoya el objetivo de un mercado
eficiente, integrado y seguro para la compensación y la
liquidación de valores en la UE. Considera que la creación de
sistemas comunitarios de compensación y liquidación
eficientes será un proceso complejo y constata que una
verdadera integración y armonización europeas requerirá los
esfuerzos combinados de diferentes agentes y que el debate
sobre medidas políticas públicas actualmente en curso
debería centrarse en: a) reducir los costes de la compensación
y la liquidación transfronterizas, b) garantizar que se gestiona y
regula adecuadamente cualquier riesgo sistémico u otro tipo
de riesgos que aún queden de la compensación y la
liquidación transfronterizas, c) promover la integración de la
compensación y la liquidación, mediante la eliminación de las
distorsiones de la competencia, y d) garantizar disposiciones
adecuadas en materia de transparencia y gobernanza.
g Josina KAMERLING
Septiembre de 2006
129
19/2/09 08:00:55
 3.3. Normas de competencia
3.3.1. La política general de competencia y prácticas
concertadas
El Reglamento (CE) nº 1/2003, en vigor desde el 1 de mayo de 2004, rige la política general de competencia y las prácticas
concertadas. El Tratado CE regula la política de competencia en su artículo 81, el cual prohíbe los acuerdos entre empresas
que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia
Fundamento jurídico
Capítulos 5 y 6 del título I del Tratado Euratom en el sector de
la energía atómica.
Artículo 3, letra g), y artículos 81 a 85 del Tratado CE en todos
los demás sectores económicos.
Objetivos
Las normas comunitarias de competencia no son un fin en sí
mismas; por el contrario, son una condición para conseguir un
mercado común libre y dinámico, que sirva de instrumento,
entre otros, para fomentar el bienestar económico. El Tratado
no tiene la competencia como objetivo principal, y por ello no
elabora el concepto en sí. Se trata, tal y como se formula en
artículo 3, letra g), del Tratado CE, de establecer «un régimen
que garantice que la competencia no será falseada en el
mercado interior». Ello explica que, en los tres ámbitos de
aplicación de dichas normas (acuerdos, abusos de posición
dominante y ayudas estatales), se haya limitado la prohibición
a aquellas prácticas que tienen una repercusión en los
intercambios entre Estados miembros, con exclusión de las
que solo tienen un alcance dentro de un mismo Estado
(artículo 81 del Tratado CE). Sin embargo, el artículo 81 del
Tratado CE también permite prácticas contrarias a la
competencia en casos excepcionales en que beneficien a la
economía. Esencialmente, esto se puede permitir si los efectos
de esas prácticas a favor de la competencia superan sus
efectos contrarios a la misma (artículo 81, apartado 3).
El Derecho de competencia en la Unión Europea ha
experimentado recientemente una transición hacia una
política basada en consideraciones económicas centradas
en el mercado, y no en una «forma jurídica» administrativa
pura. Tras 40 años de normas europeas de competencia, la
Comunidad introdujo en 2004 un procedimiento de
observancia «modernizado» [Reglamento (CE) nº 1/2003 del
Consejo].
130
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Realizaciones
A. Disposiciones del Tratado CE (artículos 81 y 85)
1. Prohibición de principio (artículo 81,
apartados 1 y 2)
Quedan prohibidos y son nulos de pleno derecho todos los
acuerdos entre empresas (incluidas las «asociaciones» y
«prácticas concertadas») que puedan afectar al comercio
intracomunitario. En el artículo se mencionan como ejemplos:
— la fijación de precios,
— la limitación y el control de la producción, el mercado, el
desarrollo técnico o las inversiones,
— el reparto de los mercados o de las fuentes de
abastecimiento,
— la aplicación de condiciones desiguales para prestaciones
equivalentes,
— la imposición en un contrato de prestaciones
suplementarias que no guarden relación alguna con el
objeto principal.
2. Posibles exenciones (artículo 81, apartado 3)
Pueden eximirse de dicha prohibición aquellos acuerdos que
contribuyan a mejorar la producción o la distribución, o a
fomentar el progreso técnico o económico, siempre y cuando:
— reserven a los usuarios una participación equitativa en el
beneficio resultante,
— no impongan restricciones que no sean indispensables ni
ofrezcan la posibilidad de eliminar la competencia respecto
de una parte sustancial de los productos de que se trate.
3. Cometido de la Comisión (artículo 85)
La Comisión velará por la aplicación de estos principios. A
instancia de un Estado miembro o de oficio, investiga los casos
de supuesta infracción de los mismos, comprueba su
existencia y propone las medidas adecuadas para poner
término a las mismas. Hasta que no entre en vigor la
reglamentación de aplicación, prevista en el artículo 83 bajo
19/2/09 08:00:55

forma de reglamentos o directivas del Consejo, los Estados
miembros disponen de competencias propias al respecto, de
conformidad con el artículo 84.
B. Reglamento de aplicación
Ha sido objeto del Reglamento n° 17/62 del Consejo de 6 de
febrero de 1962, adoptado conforme al artículo 83 del Tratado,
que ha reforzado y concretado el cometido de la Comisión
como autoridad facultada para investigar y resolver los asuntos
de competencia, mediante decisiones individuales o
colectivas. Se han adoptado reglamentos específicos para los
transportes (4.6.1 hasta 4.6.10). El Reglamento n° 17/62 ha
sido sustituido por el Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo,
de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las
normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82
del Tratado.
1. Decisiones individuales
La Comisión puede adoptar sobre las prácticas concertadas
varios tipos de decisiones.
a) Infracciones
La comprobación de una infracción a las normas establecidas
en el artículo 81, apartado 1, implica la anulación de pleno
derecho del acuerdo o de la práctica en cuestión y la
obligación de poner término a la misma sin dilación. La
Comisión puede asimismo imponer a las empresas multas que
pueden llegar al 10 % de su volumen de negocio. La Comisión
puede también imponer el pago periódico de sanciones que
no superen el 5 % del volumen de negocio medio diario del
ejercicio anterior, calculado a partir de la fecha señalada en la
decisión hasta la desaparición de los comportamientos
infractores.
Las instancias nacionales (autoridades especializadas y
jurisdicciones) también gozan de competencia para imponer
sanciones por las infracciones cometidas, dado que las
disposiciones de los dos primeros apartados del artículo 81
tienen efecto directo. A diferencia de la Comisión, los tribunal
nacionales pueden incluso conceder indemnizaciones a las
empresas perjudicadas. Pero las instancias nacionales deberán
remitir el asunto a la Comisión cuando esta abra un
expediente al respecto. Desde el 1 de mayo de 2004, todas las
autoridades nacionales de competencia también están
facultadas para aplicar plenamente las disposiciones del
Tratado con el fin de asegurar que la competencia no se vea
distorsionada o restringida. Los tribunales nacionales pueden
también aplicar directamente estas prohibiciones con el fin de
proteger los derechos individuales conferidos a los ciudadanos
por el Tratado.
b) Exenciones
Significan que, aunque exista un incumplimiento de la
prohibición del artículo 81, apartado 1, la empresa reúne las
condiciones estipuladas por el artículo 81, apartado 3, para no
ser merecedora de sanción. Las exenciones son establecidas
exclusivamente por la Comisión a instancia de las empresas
afectadas. Se conceden siempre por un período determinado
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
y pueden ir acompañadas de la obligación de modificar
algunos elementos de los acuerdos o prácticas de que se trate.
En estos asuntos individuales, la Comisión puede actuar por
propia iniciativa sobre la base de las informaciones de que
dispone, por ejemplo como consecuencia de sus propias
investigaciones. Puede hacerlo también a instancia de las
empresas afectadas (solicitudes de atestados negativos o de
exenciones) o como consecuencia de denuncias de cualquier
parte que tenga interés en actuar contra un acuerdo (otras
empresas, autoridades públicas, particulares). En el transcurso
de la investigación de un asunto, la Comisión puede solicitar
información a las empresas en cuestión y realizar verificaciones
sobre el terreno. Al margen de los casos individuales, puede
emprender investigaciones en un sector dado.
2. Decisiones colectivas
Se trata de simplificar el trabajo administrativo de la Comisión
evitándole tener que tratar individualmente un número
excesivo de casos de acuerdos y de facilitar al mismo tiempo a
las empresas el respeto de sus obligaciones concediendo una
exención a priori y de carácter global a determinados tipos de
comportamiento sobre la base del artículo 81, apartado 3. Se
otorgó a la Comisión esta facilidad mediante diversos
reglamentos del Consejo [en particular, los Reglamentos
nº 19/65 de 2 de marzo de 1965, (CEE) nº 2821/71 de 20 de
diciembre de 1971 y (CE) nº 1215/99 de 10 de junio de 1999]
relativos cada uno de ellos a determinadas categorías de
acuerdos. Con este fin, la Comisión adopta reglamentos de
exención por categorías.
C. La práctica
Sobre la base de las disposiciones del Tratado y del reglamento
de aplicación, la Comisión ha desarrollado en cerca de 40 años
una vasta política en materia de acuerdos.
1. Uso extendido de las exenciones por categoría
a) Acuerdos de cooperación o acuerdos horizontales
Entre los acuerdos de cooperación o acuerdos horizontales
(celebrados entre empresas competidoras) se han beneficiado
principalmente:
— los acuerdos de especialización [Reglamento (CE)
nº 2658/2000],
— los acuerdos de investigación y de desarrollo [Reglamento
(CE) nº 2659/2000]).
La Comisión evaluó (enero de 2002) el funcionamiento del
Reglamento (CE) nº 240/96 relativo a la aplicación del apartado
3 del artículo 85 del Tratado a determinadas categorías de
acuerdos de transferencia de tecnología. A resultas de ello, se
adoptó el Reglamento (CE) n° 772/2004 de la Comisión, de 27
de abril de 2004, relativo a la aplicación del apartado 3 del
artículo 81 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos
de transferencia de tecnología.
b) Acuerdos de distribución o acuerdos verticales
En cuanto a los acuerdos de distribución o acuerdos verticales
(celebrados entre empresas situadas en fases distintas de la
131
19/2/09 08:00:56
 misma red de producción y de distribución), que anteriormente
eran objeto de normas de exención distintas para cada tipo de
acuerdo y cada sector, ahora se incluyen en un sistema único
que concede una exención global por categoría, siempre que
las empresas en cuestión no controlen el mercado, condición
que se traduce en la imposición de umbrales (no superiores a
50 millones de euros de volumen de negocio para las partes
asociadas en el acuerdo y no superiores al 30 % de la cuota de
mercado para el distribuidor) con excepción, no obstante, de
algunas prácticas restrictivas graves. [Reglamento (CE)
nº 2790/99 de 22 de diciembre de 1999].
Una notable exención por categorías afecta a los vehículos de
motor. El Reglamento (CE) nº 1400/2002 de la Comisión, de 31
de julio de 2002, que sustituyó al Reglamento (CE) nº 1475/95,
elimina importantes imposiciones normativas en cuanto a la
distribución. Tiene una vigencia de ocho años y, entre otras
cosas, permitirá que marcas competidoras compartan una
misma sala de exposición, que haya un mayor acceso a
recambios originales y que se establezca una competencia
entre establecimientos minoristas.
2. Acuerdos de importancia secundaria
Por otra parte, la Comisión ha considerado que algunos
acuerdos, aún sin reunir los requisitos señalados en el artículo
81, apartado 3, para beneficiarse de una exención, no debían
considerarse como infracciones a la prohibición. Se trata
fundamentalmente de acuerdos de importancia menor
(principio de minimis) considerados a priori incapaces de
afectar a la competencia a escala del mercado comunitario y,
al mismo tiempo, útiles desde el punto de vista de la
cooperación entre pequeñas y medianas empresas y que, por
consiguiente, no tienen que notificarse con miras al examen
de su conformidad con las normas del Tratado. Hace tiempo
que estos acuerdos se definieron mediante umbrales de cuota
de mercado y de volumen de negocio para todas las empresas
afectadas. A finales de 2001, la Comisión flexibilizó esta
definición, suprimiendo el criterio del volumen de negocios e
incrementando el umbral de cuota de mercado al 10 % en los
acuerdos verticales y el 15 % en los acuerdos horizontales). Las
disposiciones del artículo 81 no son en general aplicables:
— a las relaciones entre una empresa y sus agentes
comerciales o entre una sociedad y sus filiales,
— a los acuerdos de cooperación,
— a los contratos de subcontratación.
3. Acuerdos prohibidos sin excepciones
A pesar de este complejo dispositivo que persigue, por una
parte, aligerar las obligaciones que pesan sobre las empresas y,
por otra, no obstaculizar prácticas benéficas para la economía
o sin impacto substancial sobre el mercado, la Comisión
continúa considerando algunos tipos de acuerdos como
perjudiciales para la competencia y, por tanto, prohibidos sin
excepción. La tendencia consiste en hacerlos figurar en «listas
negras» que se hacen públicas. En particular, cabe citar los
siguientes:
132
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— entre los acuerdos horizontales:
• la fijación de precios,
• las oficinas de venta conjuntas,
• las cuotas de producción o de reparto,
• el reparto de mercados o de fuentes de abastecimiento;
— entre los acuerdos verticales:
• la fijación de precios de reventa,
• las cláusulas de protección territorial absoluta.
A modo de ejemplo especialmente significativo, cabe citar el
asunto Volkswagen (1998) en el que la Comisión sancionó con
una multa de 102 millones de euros, la de mayor cuantía hasta
la fecha) unos acuerdos cuyo objetivo era impedir que los
concesionarios de esta empresa en Italia pudiesen vender
vehículos a compradores que no fueran residentes en ese país.
La multa fue posteriormente reducida por el Tribunal de
Justicia a 90 millones de euros.
D. Reforma de las normas de aplicación
La Comisión llevó a cabo una revisión del sistema de
aplicación de las normas de competencia [Reglamento (CE)
nº 1/2003], existentes desde 1962 (Reglamento nº 17/62). La
revisión puso de relieve los inconvenientes que supone
para las empresas afectadas la obligación de notificarle sus
acuerdos con miras a obtener un atestado negativo o una
exención; esto supone una gran carga a estas empresas y,
para la Comisión, una cantidad ingente de expedientes que
examinar, que no suelen plantean problemas en cuanto a
las normas aplicables, pero que acaparan sus servicios hasta
el punto de que, por falta de tiempo para adoptar
auténticas decisiones, éstos se conforman con unas meras
«cartas administrativas» que clasifican el expediente en
función de la presunción de no violación de las normas,
pero que no constituyen un acto con efecto jurídico, y, por
otra parte, no pueden dedicar un tiempo suficiente a las
infracciones de mayor gravedad, que, por hipótesis, no le
son notificadas.
Basándose en este análisis, la Comisión propuso algunos
cambios radicales que, previa consulta al Parlamento
(Resolución de 6 de septiembre de 2002), fueron adoptados el
16 de diciembre de 2002 por el Consejo en forma de
Reglamento (CE) nº 1/2003, que sustituyó al Reglamento
nº 17/62. El Reglamento entró en vigor el 1 de mayo de 2004.
Las principales novedades introducidas por el nuevo
reglamento son:
— descentralizar el sistema:
• s ustituyendo el principio de «autorización previa» de
los acuerdos por el de «excepción legal», según el cual
los acuerdos son legales y, por consiguiente,
ejecutorios desde el momento de su constitución,
siempre que sean compatibles con las normas del
Tratado (artículo 81),
19/2/09 08:00:56

• o
 torgando en consecuencia un efecto directo a las
disposiciones del artículo 81, apartado 3, es decir,
permitiendo su aplicación por las autoridades
encargadas de la competencia y las jurisdicciones de
los Estados miembros;
— garantizar paralelamente la aplicación uniforme de las
normas:
• s ometiendo exclusivamente al Derecho comunitario los
acuerdos susceptibles de afectar el comercio entre
Estados miembros,
• p
 ermitiendo a la Comisión conservar poderes de
decisión importantes: exenciones por categoría,
decisiones individuales (comprobación de infracción y
falta de aplicación), formulación de líneas directrices,
traspaso de competencias de las autoridades
nacionales, etc.),
• reforzando sus capacidades de inspección in situ,
• e stableciendo una cooperación sistemática entre las
autoridades nacionales, y entre estas y la Comisión.
3.3.2. Los abusos de posición dominante y la investigación
de las concentraciones
El artículo 82 del Tratado CE y el Reglamento (CE) nº 1/2003 prohíben a las empresas en posición dominante en el
mercado todo abuso que pueda afectar al comercio entre Estados miembros. Las concentraciones y adquisiciones de
dimensión comunitaria se rigen por el Reglamento (CE) nº 139/2004 y, en algunos casos, pueden ser prohibidas por la
Comisión.
Fundamento jurídico
Artículo 82 del Tratado CE (explotación abusiva de una
posición dominante).
Artículos 81, 82 y 235 del Tratado CE (concentraciones de
empresas).
Artículo 83 del Tratado CE (adopción de reglamentos y
directivas).
Artículo 85 del Tratado CE (facultades de investigación de la
Comisión).
Objetivos
Se trata de evitar que las empresas en posición dominante
(cuasimonopolio) abusen de esta posición para crear
distorsiones de la competencia que afecten al comercio
intracomunitario. Este interés da lugar a intervenciones de
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
Papel del Parlamento Europeo
El papel principal del Parlamento consiste en ejercer un
control sobre el órgano ejecutivo. Se invita a los miembros de
la Comisión a explicar las decisiones controvertidas durante el
turno de preguntas del período de sesiones plenarias. El
Comisario a cargo de la competencia acude al Parlamento
varias veces al año a exponer a la Comisión de Asuntos
Económicos y Monetarios su política y a debatir decisiones
individuales.
El Parlamento interviene en la elaboración de la legislación de
competencia únicamente mediante el procedimiento de
consulta. Por ello su influencia es menor que la del Consejo y
la Comisión. Cada año, el Parlamento adopta una resolución
sobre el informe anual de la Comisión en materia de política
de competencia. Por lo tanto, en este contexto, ha solicitado
en diferentes ocasiones que la legislación en materia de
competencia entre en el ámbito de procedimiento de
codecisión (la última vez en abril de 2006).
g Arttu MAKIPAA
Septiembre de 2006
carácter preventivo para investigar las concentraciones de
empresas, ya que pueden originar posiciones dominantes.
Realizaciones
I. El abuso de posición dominante
A. El régimen de fondo del Tratado
El Tratado CE (artículo 82) no reprime la posición dominante
en cuanto tal, sino solamente el abuso de esta posición en un
mercado determinado cuando este abuso pueda afectar al
comercio entre Estados miembros.
1. El concepto de posición dominante
El concepto ha sido definido por el Tribunal de Justicia, en
particular en el asunto United Brands (27/76, de 14 de
febrero de 1978): posición dominante es la posición de
fortaleza económica de una empresa, que le permite evitar
133
19/2/09 08:00:56
 que en el mercado en cuestión se mantenga una
competencia real por conferirle el poder de conducirse en
buena medida con independencia de sus competidores,
clientes y, en último extremo, de los consumidores. La
existencia de una posición dominante se determina con
ayuda de indicadores de los que el principal es estar en
posesión de una gran cuota de mercado. Entran en
consideración también la debilidad económica de los
competidores, la ausencia de competencia latente o el
dominio del acceso a recursos y tecnología.
2. El mercado afectado
Según el Tratado, la posición dominante se observa en el
conjunto del mercado comunitario o al menos en una parte
sustancial del mismo. Las dimensiones del mercado que
pueden tomarse en consideración en un caso determinado
tendrán en cuenta las características del producto y de los
productos de sustitución y también la percepción por los
consumidores.
3. El concepto de explotación abusiva
El Tratado (artículo 82) no define el concepto de explotación
abusiva de una posición dominante. Se limita a dar ejemplos
de «prácticas abusivas»:
— la imposición de precios o de otras condiciones de
transacción no equitativas (United Brands);
— la limitación de la producción, el mercado o el desarrollo
técnico en perjuicio de los consumidores;
— la aplicación a terceros contratantes de condiciones
desiguales para prestaciones equivalentes;
— la imposición de prestaciones suplementarias sin relación
con el objeto de los contratos.
El Tribunal de Justicia, en particular en la sentencia Hoffman-La
Roche (85/76, 13 de febrero de 1979) ha afirmado que la
explotación abusiva de una posición dominante es un
concepto objetivo. Es el recurso a métodos diferentes de los
de las condiciones normales de competencia en productos y
servicios fundadas en transacciones de operadores
comerciales, cuyo efecto es reducir aún más la competencia
en un mercado, en el que ya es débil como consecuencia de la
propia presencia de la empresa en cuestión.
Estas prácticas abusivas pueden ser de naturaleza variada; el
Tratado menciona, a título indicativo, solamente las principales,
por su parte, la Comisión y del Tribunal se han referido a las
siguientes:
— discriminación geográfica relativa a los precios;
— primas de fidelidad que impiden que los clientes adquieran
suministros a proveedores de la competencia;
— precios excesivamente bajos con el fin de eliminar a un
competidor;
— negativa injustificada de suministro;
— denegación de licencias.
134
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4. Perjuicios para el comercio intracomunitario
Es necesario que la explotación abusiva de una posición
dominante afecte de manera perjudicial al comercio entre los
Estados miembros o pueda afectarlo, lo que excluye los
comportamientos que tengan una base exclusivamente
nacional.
B. Modalidades de aplicación
1. El régimen actual
La reforma relativa a la aplicación del régimen de acuerdos
(3.3.1) introducida por el Reglamento (CE) n° 1/2003 del
Consejo, de 16 de diciembre de 2002, que reemplazó al
Reglamento n° 17/62 y entró en vigor el 1 de mayo de 2004,
afecta también al abuso de posición dominante. El objeto de
esta reforma es:
— Lograr un cumplimiento más efectivo de la legislación
comunitaria en materia de competencia mediante un
sistema descentralizado para la aplicación por parte de la
Comisión y las autoridades responsables de la
competencia y los órganos jurisdiccionales de los Estados
miembros. El Reglamento introduce el principio de «la
excepción legal», por el que los acuerdos que no vulneren
las normas en materia de competencia se considerarán
automáticamente legales y que sustituirá el sistema actual
basado en el principio de prohibición. La Comisión ya no
adoptará más «dictámenes negativos».
— Al mismo tiempo, el Reglamento asegura la unidad de
aplicación de estos principios mediante las siguientes
medidas:
• q
 ue se sometan al Derecho comunitario
exclusivamente aquellos abusos cuyo alcance exceda
las fronteras nacionales;
• q
 ue la Comisión conserve sus poderes de decisión más
importantes, como la capacidad de hacerse cargo de
asuntos individuales con el fin de constatar
infracciones, el cese de infracciones o la no aplicación,
o como el poder de declarar a las autoridades
nacionales incompetentes en un asunto;
• q
 ue se refuerce su capacidad de inspección sobre el
terreno;
• q
 ue se prevea una cooperación sistemática entre las
autoridades nacionales y la Comisión.
II. Investigación de las concentraciones
A. El problema y la laguna jurídica inicial
Una concentración de empresas (por fusión o adquisición),
evidentemente, puede crear o reforzar una posición
dominante que puede dar lugar a abusos. Este riesgo justifica
la aplicación de un control previo de las operaciones de
concentración por las autoridades comunitarias. Ahora bien, a
diferencia del Tratado CECA (artículo 66), que otorgaba a la
Comisión el poder exclusivo de autorizar o prohibir las
19/2/09 08:00:56

concentraciones de empresas carboneras o siderúrgicas, el
Tratado CEE no había previsto nada al respecto. No obstante, el
aumento de los acercamientos entre empresas acarreado por
la realización del mercado interior hizo necesaria la
intervención comunitaria. Ello se hizo en primer lugar a través
de una interpretación de las disposiciones existentes, para lo
que tomó la iniciativa el Tribunal de Justicia. En el asunto
Continental Can, de 1973, el Tribunal resolvió que se producía
explotación abusiva de posición dominante si una empresa ya
en posición dominante reforzaba esta posición adquiriendo
una empresa competidora. En 1987, en el asunto BAT-Philip
Morris, el Tribunal llegó a admitir que en ausencia de una
posición dominante, una adquisición de este tipo podía
sancionarse como constitutiva de un acuerdo de falseamiento
de la competencia, de conformidad con el artículo 81.
Sobre la base de esta interpretación, la Comisión desarrolló un
sistema informal de investigación de las concentraciones. Pero
este sistema solamente permitía un control a posteriori y, ya
en 1973, la Comisión propuso una reglamentación formal. No
obstante, su adopción por el Consejo no fue posible hasta
1989, como Reglamento (CEE) nº 4064/89, de 21 de diciembre
de 1989. Este texto fue modificado posteriormente por el
Reglamento (CE) nº 1310/97, de 30 de junio de 1997, que
entró en vigor el 1 de marzo de 1998.
B. Reglamentación actual
El Reglamento del Consejo (CEE) nº 4064/89, modificado por el
Reglamento (CE) nº 1310/97 y por el Reglamento de aplicación
de la Comisión (CE) nº 447/98, de 1 de marzo de 1998, permite
investigar a priori y, por tanto, impedir las concentraciones de
empresas que darían lugar a explotación abusiva de una
posición dominante en el mercado comunitario. Estas
disposiciones han sido sustituidas por las del Reglamento (CE)
nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el
control de las concentraciones entre empresas («Reglamento
comunitario de concentraciones»). La nueva legislación
establece que las concentraciones que sean susceptibles de
obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en
el mercado común o en una parte sustancial del mismo, en
particular como consecuencia de la creación o refuerzo de una
posición dominante, se declararán incompatibles con el
mercado común.
1. Ámbito de aplicación
La investigación se aplica:
— a las empresas de todos los sectores de la economía,
— que prevén proceder a una concentración, es decir, una
operación consistente en integrar empresas hasta
entonces independientes:
• b
 ien por fusión de dos o más empresas o partes de
empresas anteriormente independientes,
• b
 ien por adquisición por una o más personas (que ya
tengan el control de una empresa al menos) o por una
o varias empresas, ya sea mediante la adquisición de
valores o activos, o mediante contratos u otros medios,
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
del control directo o indirecto de una o varias empresas
o de alguna parte de las mismas,
• o
 bien mediante la creación de una empresa común
con carácter de entidad económica autónoma, cuando
el volumen de negocios total realizado individualmente
en la UE por al menos dos de las empresas en cuestión
es superior a 250 millones de euros,
— a condición de que esta concentración sea de dimensión
comunitaria (capaz, por lo tanto, de influir en el mercado
europeo).
Una concentración adquiere una dimensión comunitaria
cuando:
a) e l volumen de negocios total realizado a nivel mundial por
el conjunto de las empresas en cuestión es superior a 5 000
millones de euros,
b) e l volumen de negocios total realizado individualmente en
la UE por al menos dos de las empresas en cuestión es
superior a 250 millones de euros,
a menos que cada una de las empresas en cuestión realice
más de dos tercios de su volumen de negocios total en la UE
dentro un mismo Estado miembro.
Si los umbrales antes citados no se alcanzan, se tratará, no
obstante, de una concentración de dimensión comunitaria si:
a) e l volumen de negocios total realizado a nivel mundial por
el conjunto de las empresas en cuestión es superior a 2 500
millones de euros,
b) e n cada uno de al menos tres Estados miembros, el
volumen de negocios total realizado por todas las
empresas en cuestión es superior a 100 millones de euros,
c) e n cada uno de al menos tres Estados miembros que
cumplan el requisito anterior, el volumen de negocios total
realizado individualmente por al menos dos de las
empresas en cuestión es superior a 25 millones de euros,
d) e l volumen de negocios total realizado individualmente en
la UE por al menos dos de las empresas en cuestión es
superior a 100 millones de euros,
a menos que cada una de las empresas en cuestión realice
más de dos tercios de su volumen de negocios total en la UE
dentro un mismo Estado miembro.
2. Procedimiento y competencias
a) Competencias
Las empresas interesadas deben notificar a la Comisión los
proyectos de concentración que inciden en el ámbito de
aplicación así definido, para que analice si el proyecto generará
o fortalecerá una posición dominante en el mercado en
cuestión. Si es así, la Comisión prohíbe la operación. En caso
contrario, constata su compatibilidad con el mercado común y
la autoriza, sometiéndola, en su caso, a determinadas
condiciones. Además, las partes interesadas en la
concentración podían pedir la remisión del proyecto a la
Comisión o a un Estado miembro (o Estados miembros) antes
135
19/2/09 08:00:56
 de la notificación a escala nacional o comunitaria, opción que
actualmente no se encuentra disponible; las partes en la
concentración pueden solicitar la remisión a la Comisión si el
proyecto de concentración se debe notificar al menos en tres
Estados miembros; si todos los Estados miembros en cuestión
están de acuerdo, la Comisión adquiere una competencia
exclusiva en la materia. Por último, los criterios necesarios para
la remisión de los proyectos se han simplificado en
comparación con los que se exigían en el pasado.
b) Procedimiento
El plazo habitual de la primera fase es de 25 días laborables.
Este plazo se puede prolongar diez días laborables más
cuando se proponen compromisos o cuando un Estado
miembro solicita la remisión del proyecto. Para la segunda fase
(investigaciones exhaustivas), el plazo inicial es de 90 días
laborables adicionales, que se amplían automáticamente 15
días laborables más cuando se proponen compromisos al final
de las investigaciones. En los casos complejos, el plazo
también se puede ampliar como máximo 20 días más a
petición de las partes o con su consentimiento.
C. Práctica
Desde la entrada en vigor de la reglamentación (1990), la
Comisión ha examinado más de 1 000 proyectos de
concentración y las cifras siguen en aumento: de 131
notificaciones en 1996 se pasó a 249 en 2004. La gran mayoría
3.3.3. Ayudas de Estado
El Tratado CE declara incompatibles con el mercado común las ayudas de estado concedidas a determinadas empresas o
productos que impliquen restricciones a la competencia. En casos excepcionales se pueden conceder exenciones.
Fundamento jurídico
Artículos 87 a 89 del Tratado CE.
Objetivos
No solamente las empresas crean restricciones a la
competencia (3.3.1 y 3.3.2). Las restricciones pueden proceder
también de los Estados, cuando éstos conceden ayudas
públicas a los agentes económicos. De ahí que el Tratado de
Roma prohíba, en principio, por incompatibles con el mercado
común, todas las ayudas de Estado que puedan falsear la
competencia intracomunitaria. Ahora bien, una prohibición
absoluta sería insostenible, ya que incluso en una concepción
estrictamente liberal no cabe imaginar que un Estado se prive
completamente de la posibilidad de intervenir
financieramente en determinadas actividades económicas; de
otro modo, faltaría a algunas de sus obligaciones elementales,
136
BAAA08001ESC_cap03.indd 136
de los casos desembocan en una autorización. Las
prohibiciones absolutas son muy raras: desde 1990
representan menos del 1 % de todas las transacciones
notificadas. Entre los asuntos más destacados, cabe citar la
fusión Aérospatiale-Alenia con De Havilland, que se prohibió
en 1991 y la de Boeing con McDonnell-Douglas, autorizada
tras determinados compromisos por parte de Boeing (1997).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo se ha pronunciado, en general, en favor
de la ampliación de las competencias comunitarias en materia
de explotación abusiva de posición dominante. En particular,
ha apoyado la propuesta de la Comisión de rebajar los
umbrales de aplicación del control de las concentraciones. En
julio de 2002 aprobó un informe sobre el Libro Verde de la
Comisión de diciembre de 2001 sobre la revisión del
Reglamento (CEE) nº 4064/89 («Reglamento de
concentraciones»). El informe aceptaba la mayoría de las
propuestas de la Comisión, especialmente en relación el
reparto de responsabilidades entre la Comisión y los Estados
miembros. Se consultó al Parlamento sobre el proyecto de
Reglamento de concentraciones, que entró en vigor el 1 de
mayo de 2004.
g Charalampos IPEKTSIDIS
Noviembre de 2005
en particular, la de subvenir a las necesidades fundamentales
de la población, corrigiendo desequilibrios o remediando
situaciones de urgencia. Por este motivo, el Tratado CE recoge
una serie de excepciones al principio de prohibición de las
ayudas.
Realizaciones
A. Régimen jurídico previsto por el Tratado: normas de
base (artículo 87)
1. El principio de prohibición (artículo 87, apartado 1)
Dicho principio está concebido de forma sumamente amplia,
puesto que se contemplan:
— no solamente las ayudas directamente concedidas por los
Estados miembros, sino también aquellas que movilizan
recursos estatales, lo que incluye las intervenciones de
todos los organismos (entidades locales, establecimientos
19/2/09 08:00:56

públicos, organizaciones diversas creadas por disposición
legal, etc.) que distribuyan ayudas a partir de financiaciones
estatales;
— y las ayudas concedidas «bajo cualquier forma», lo que
incluye, al lado de las subvenciones a fondo perdido, los
préstamos en condiciones favorables y las bonificaciones
de intereses, los tipos de intervención en que el elemento
de donación es menos aparente (como las exoneraciones
de impuestos y tributos), las garantías de empréstitos, los
suministros de bienes y servicios en condiciones
preferenciales, e incluso las participaciones de autoridades
públicas en empresas:
• q
 ue falseen o meramente amenacen falsear la
competencia,
• o
 torgados a empresas, pero también a producciones, lo
que cubre también las ayudas a un ramo o sector.
Con todo, es necesario que estas ayudas «afecten a los
intercambios comerciales entre Estados miembros», lo que
excluye las ayudas que solo tengan consecuencias internas en
un Estado.
2. Las exenciones
Exenciones de oficio (artículo 87, apartado 2). Se benefician
automáticamente de una exención:
— las ayudas de carácter social concedidas a los
consumidores individuales, siempre que se otorguen sin
discriminaciones basadas en el origen del producto,
— las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por
desastres naturales o por otros acontecimientos de
carácter excepcional,
— las ayudas concedidas con objeto de favorecer la
economía de determinadas regiones de Alemania
afectadas por la división del país.
Exenciones eventuales (artículo 87, apartado 3). Se trata de
las exenciones que pueden concederse, pero que no tienen
carácter automático. Incluyen las ayudas destinadas:
— a regiones subdesarrolladas,
— a contribuir a la realización de un proyecto importante de
interés europeo o a remediar una perturbación grave de la
economía de un Estado miembro,
— a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o
regiones económicas (a condición de que no alteren las
condiciones de los intercambios de forma contraria al
interés común),
— a facilitar el desarrollo de determinadas actividades
económicas o zonas, siempre que no afecten
negativamente a las condiciones comercial a tal punto que
sean contrarias al interés común,
— a promover la cultura y la conservación del patrimonio
(con idéntica condición),
— a otras categorías de ayuda que determine el Consejo.
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
B. El régimen administrativo previsto por el Tratado: el
procedimiento de tramitación de las ayudas (artículo
88 del Tratado CE)
Para aplicar estas normas de base y en particular las
posibilidades de exención, el Tratado establece un régimen
completo de tramitación comunitaria de las ayudas que
otorga la responsabilidad principal a la Comisión con
posibilidad de intervención del Consejo y bajo el control
último del Tribunal de Justicia. El principio esencial de este
régimen administrativo y jurisdiccional consiste en que
ninguna ayuda pueda subsistir sin la autorización de la
Comisión.
1. Examen de las ayudas existentes (artículo 88,
apartado 1)
Se trata de ayudas anteriores al establecimiento del mercado
común o posteriores al mismo pero autorizadas en su
momento por la Comisión. La Comisión procede a dicho
examen con el Estado miembro interesado y le propone en su
caso la adopción de algunas medidas. Si estima que las ayudas
no son compatibles con el mercado común, la Comisión inicia
el procedimiento de infracción, que, con todo, no surte el
efecto de suspender la aplicación del régimen de ayudas de
que se trate.
2. Tramitación de las nuevas ayudas (artículo 88,
apartado 3)
Las ayudas nuevas son objeto de una obligación de
notificación previa que permita un control a priori. Los Estados
miembros están obligados a informar a la Comisión sobre sus
proyectos de establecimiento (o modificación) de ayudas, para
que esta institución pueda remitir sus comentarios al respecto.
De esta obligación se desprende que los Estados no tienen
derecho a poner en práctica estos proyectos mientras no
hayan recibido la autorización de la Comisión y que las ayudas
concedidas sobre la base de regímenes no notificados son
ilegales y deben dar lugar a reembolso.
Si la Comisión estima que un proyecto de ayuda es
incompatible con el mercado común, iniciará el
procedimiento de infracción, que tiene como efecto
prolongar, hasta que se adopte una decisión definitiva, la
suspensión del régimen de que se trate.
3. Procedimiento de infracción (artículo 88, apartado 2)
Comienza por un emplazamiento, dirigido por la Comisión al
Estado miembro en cuestión, para que presente sus
observaciones (normalmente en el plazo de un mes).
Si dichas observaciones no convencen a la Comisión, esta
puede decidir que el Estado modifique o suprima las ayudas
de que se trate dentro de un determinado plazo
(normalmente dos meses).
Si el Estado no acata la decisión de la Comisión en el plazo
fijado, esta o cualquier Estado interesado pueden recurrir al
Tribunal de Justicia.
El Estado de que se trate puede recurrir también al Tribunal de
Justicia dentro de los plazos fijados.
137
19/2/09 08:00:56
 Paralelamente, el Estado miembro en cuestión puede solicitar
al Consejo que declare la ayuda compatible con el mercado
común. Esta petición tiene por efecto la suspensión del
procedimiento de infracción iniciado en su caso, pero si el
Consejo no se ha pronunciado en un plazo de tres meses, será
la Comisión quien decida.
C. Aplicación
1. Perspectiva general
El Tratado CE no otorga a la Comisión un poder discrecional,
pero sí amplias facultades de apreciación para la aplicación de
las disposiciones del Tratado, tanto en relación con las normas
de base (las posibilidades de exención del artículo 87,
apartado 3) como en materia de procedimiento (artículo 88).
No obstante, el Tratado prevé la posibilidad de que estas
disposiciones sean objeto de una legislación de aplicación en
forma de reglamento del Consejo. Esta posibilidad no se ha
utilizado hasta hace muy poco, por lo que la aplicación del
régimen de las ayudas ha tenido durante mucho tiempo un
carácter meramente administrativo y judicial.
Hasta principios de los años setenta, el problema de las ayudas
de Estado no revistió gran importancia, pero sí la adquirió tras
la recesión de 1974-1975 y, en particular, a partir de 1980,
cuando el aumento considerable de las ayudas trajo consigo
un crecimiento muy pronunciado del trabajo de instrucción de
la Comisión, que esta ha tratado de facilitar dotándose de
criterios de aplicación de las normas de base y de métodos de
procedimiento que ha considerado necesario hacer públicos
en forma de textos con distinta denominación: documentos
marco, comunicaciones, directrices, a veces incluso simples
cartas y en otras ocasiones directivas y reglamentos. Esta forma
de proceder de forma dispersa y a escala meramente
administrativa no permitía garantizar una seguridad jurídica
suficiente y una gestión administrativa clara y eficaz. Por ello,
fue necesario legislar, lo que se hizo en 1998 en relación con las
normas de base y en 1999 en lo que se refiere al procedimiento.
El Reglamento (CE) n° 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril
de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación
del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo por el que se
establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del
Tratado CE, recoge nuevas disposiciones que especifican la
forma, el contenido y otros elementos de las notificaciones e
informes anuales a los que se refiere el Reglamento (CE)
nº 659/1999. El nuevo Reglamento también establece
disposiciones para el cálculo de los plazos en todos los
procedimientos en materia de ayudas estatales y del tipo de
interés para la recuperación de ayudas ilegales.
2. La aplicación de las normas de base
Dado que las ayudas que se benefician de una exención
automática (artículo 87, apartado 2) están dispensadas por
definición de la obligación de notificación, el trabajo de la
Comisión consiste en aplicar las posibilidades de exención
previstas por el Tratado para determinados tipos de ayudas
(artículo 87, apartado 3) y en establecer por tanto para cada
uno de ellos un régimen de criterios de exención.
138
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a) Las ayudas regionales [artículo 87, apartado 3, letras a) y c)]
El régimen actual está regulado por las orientaciones de marzo
de 1998, que unificaron numerosas comunicaciones
anteriores. En marzo de 2002, la Comisión publicó unas
directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas
regionales a grandes proyectos de inversión que recogen las
ayudas regionales para promover la inversión inicial, incluida la
creación de empleo correspondiente. Estas directrices fueron
modificadas por la Comunicación de la Comisión de
noviembre de 2003 sobre la modificación de las directrices
multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos
de inversión (2002) en relación con la elaboración de una lista
de sectores que se enfrentaban a problemas estructurales. Así
pues, se elaboró una propuesta de aplicación de las
correspondientes medidas, de conformidad con el artículo 88,
apartado 1, del Tratado CE, en relación con el sector de los
vehículos de motor y el sector de las fibras sintéticas. Los
criterios para beneficiarse de la exención son los siguientes:
i) Criterios territoriales
En lo que se refiere a las exenciones contempladas en la letra
a) (ayudas destinadas a regiones en las que el nivel de vida sea
anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de
desempleo), las ayudas deben concederse a regiones con un
producto interior bruto por habitante que no sobrepase el
75 % de la media comunitaria (región del nivel 2 de la
nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas, NUTS);
en las excepciones contempladas en la letra c) (ayudas
destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades
o regiones, siempre que no alteren las condiciones de los
intercambios), las ayudas deben concederse a regiones que
correspondan al nivel 3 de la NUTS y que formen zonas
compactas de por lo menos 100 000 habitantes cada una, o a
regiones de una densidad de población inferior a 12
habitantes/km2 o a regiones que reúnan las condiciones para
beneficiarse de los Fondos Estructurales, todo ello dentro de
un límite máximo global de población ayudada que se define
a escala comunitaria y luego se reparte entre los Estados
miembros.
ii) Criterios de objeto y de volumen
La ayuda no puede destinarse, en principio, al funcionamiento
de las empresas, sino solo a la inversión (inicial o de creación
de puestos de trabajo suplementarios). Tampoco puede
sobrepasar un determinado porcentaje de esta: por norma
general, el 50 % en el caso de la exención de la letra a) y el
20 % en el de la letra c).
b) Las ayudas sectoriales
Los criterios de exención de las ayudas sectoriales han sido
definidos por numerosos textos, para cada uno de los sectores
esenciales: siderurgia, construcción naval, automóvil, fibras
sintéticas (4.7.2 y de 4.8.2 hasta 4.8.4). Estos textos son de
naturaleza variada, pero hay que subrayar que, en el caso de la
construcción naval, se trata de directivas del Consejo basadas
en el artículo 87, apartado 3, letra e). Los transportes y la
agricultura están sujetos a un régimen jurídico específico que
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asocia los artículos 87 a 89 y disposiciones propias (4.2 y 4.6).
Sucede lo mismo con las empresas públicas y los servicios
públicos (3.3.4).
Estos textos se inspiran en una concepción común: para ser
aceptables, las ayudas no deben tender a preservar el statu
quo manteniendo excesos de capacidad, sino a restaurar la
viabilidad a largo plazo resolviendo los problemas
estructurales, incluidas las reducciones de capacidad; deben
ser decrecientes y proporcionadas.
Se publican periódicamente directrices para la aplicación de
las normas en materia de competencia a diferentes sectores.
Recientemente se han publicado comunicaciones en relación
con la protección del medio ambiente, el capital riesgo, la
publicidad de los productos agrícolas, los servicios públicos de
radiodifusión y la reestructuración del sector del acero.
c) Las ayudas horizontales
Se trata de ayudas con objetivos que afectan al conjunto de
los sectores económicos: investigación y desarrollo, pequeñas
y medianas empresas, protección del medio ambiente,
saneamiento y reestructuración de empresas en dificultades,
empleo.
Tales ayudas horizontales habían sido reguladas, como las
otras, en textos dispersos y de estatuto variado (normas
generales, líneas directrices, etc.) que definían los criterios de
exención para cada tipo de las mismas.
Sin embargo, el 7 de mayo de 1988 se dictó en relación con
ellas el primer Reglamento del Consejo (994/98) adoptado
sobre la base del artículo 89 para la aplicación del artículo 87,
apartado 3. Dicho Reglamento faculta a la Comisión para
adoptar reglamentos de exención por categorías, cuyo
principio consiste en declarar algunas ayudas compatibles a
priori con el mercado común y, por tanto, dispensarlas de la
obligación de notificación. Esta facultad se aplica a las ayudas
a las pequeñas y medianas empresas, a la investigación y
desarrollo, a la protección del medio ambiente, al empleo y a
la formación y a determinados tipos de ayudas con finalidad
regional. Los reglamentos de exención deberán precisar en
particular el objetivo de las ayudas, las categorías de
beneficiarios y los umbrales. En enero de 2001, la Comisión
aprobó tres nuevos reglamentos: uno sobre la aplicación de las
normas en materia de competencia a las ayudas a la
formación, modificado por el Reglamento (CE) nº 363/2004 de
la Comisión de 25 de febrero de 2004, otro sobre el principio
«de minimis» y otro sobre las ayudas estatales a las pequeñas y
medianas empresas, modificado por el Reglamento (CE)
nº 364/2004 de la Comisión de 25 de febrero de 2004. En
noviembre de 2002, la Comisión aprobó otra exención por
categorías a las ayudas al empleo.
3. El procedimiento
Para asegurar coherencia, estabilidad y eficacia, tal como prevé
el artículo 89 del Tratado, la Comisión adoptó una serie de
normas para la sustanciación del procedimiento, por ejemplo
en materia de plazos o de reembolsos de ayudas no
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
notificadas. Ése fue el objeto del Reglamento (CE) nº 659/99,
de 22 de marzo de 1999, modificado por el Reglamento (CE)
nº 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004. Confirma
una serie de prácticas que se venían siguiendo, al tiempo que
las aclara y las racionaliza, en particular concretando los plazos
aplicables a las distintas fases de la instrucción y fijando
normas estrictas en materia de suspensión y reembolso de las
ayudas ilegales, medios de investigación de la Comisión (se
contemplan en particular visitas a las empresas) y colaboración
que deben prestar los Estados miembros (en particular,
mediante informes anuales sobre todos los regímenes de
ayudas existentes).
Hay que destacar que la clarificación progresiva de las normas
y el refuerzo del principio de suspensión y reembolso
provisional de las ayudas no notificadas han hecho que
aumente el número de notificaciones.
4. Transparencia
Durante 2001, la Comisión adoptó dos nuevos instrumentos
para promover la transparencia en el ámbito de las ayudas
estatales. El registro de las ayudas de Estado, publicado por
primera vez en marzo de 2001, ofrece información sucinta
sobre las notificaciones y las decisiones de la Comisión. El
marcador de ayudas estatales, puesto en marcha en julio de
2001 y actualizado dos veces al año, ofrece indicadores sobre
la situación y los procedimientos de control en curso en los
diferentes Estados miembros.
D. Reforma
En junio de 2005, la Comisión puso en marcha el Plan de
Acción de Ayudas Estatales. En lugar de abordar todos los
ámbitos por separado, propuso una reforma amplia y
coherente para la aplicación de principios uniformes en todos
los instrumentos. Por otra parte, las ayudas estatales deberían
prestar un mayor apoyo a la Estrategia de Lisboa, puesto que
se ofrecerán ayudas en ámbitos que contribuyen al
crecimiento y el empleo (investigación y desarrollo, innovación
y capital de riesgo). Las ayudas estatales deberían incluir un
mejor enfoque económico y dirigirse de forma más concreta a
los tipos de intervención que reciben menos financiación de
los mercados financieros. Por otra parte, gracias al Plan de
Acción, las ayudas estatales subvendrán a las necesidades de
una Europa ampliada. El objetivo general es lograr menos
ayudas estatales con un objetivo mejor definido.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha aprobado diferentes informes en materia de
ayudas estatales (los más recientes versan sobre las ayudas
estatales en forma de compensación por servicio público, de
22 de febrero de 2005, sobre ayudas estatales como
instrumento de desarrollo regional, de 15 de diciembre de
2005, y sobre ayudas estatales a la innovación, de 27 de abril
de 2006). La publicación semestral de marcadores de ayudas
estatales e informes sobre las ayudas otorgadas por los Estados
ha ofrecido al Parlamento Europeo los datos necesarios para
trabajar en el tema de las ayudas, que entra dentro del ámbito
139
19/2/09 08:00:56
 de actividades de la Comisión de Asuntos Económicos y
Monetarios. El Parlamento ha invitado a los Estados miembros
a cumplir los compromisos contraídos en los Consejos
Europeos de Estocolmo y Barcelona de marzo de 2001 y marzo
de 2002, respectivamente, para reducir el nivel general de la
ayuda estatal, expresada en porcentaje del producto interior
bruto (PIB), y reasignar ayudas a objetivos horizontales. Por otra
parte, el 14 de febrero de 2006, el Parlamento aprobó una
3.3.4. Empresas públicas y servicios de interés general
Las empresas públicas, los servicios públicos y los servicios de interés general son estructuras sobre las que la autoridad
pública tiene un poder dominante y a las que también se aplican las normas de competencia. No obstante, estas normas
pueden dejarse de lado en favor de los servicios de interés económico general en la medida en que puedan dificultar el
cumplimiento de su misión.
Fundamento jurídico
Empresas públicas y empresas a las que los Estados miembros
han concedido derechos exclusivos o especiales: artículos 31,
86 y 295 del Tratado CE.
Servicios públicos, servicios de interés general y servicios de
interés económico general: artículos 16, 30, 46 y 73, artículo 86,
apartados 2 y 3, y artículos 87, 88 y 95 del Tratado CE.
Objetivos
Crear un espacio común eficaz y completo en el que las
normas del mercado interior y las normas sobre competencia
leal se apliquen a casi todas las actividades económicas, sea
cual fuere, pública o privada, la naturaleza o la esencia de la
actividad concreta.
Realizaciones
Las «empresas públicas», las «empresas a las que las
autoridades públicas han concedido derechos especiales o
exclusivos o han asignado misiones específicas de interés
público», tales como servicios públicos y servicios de interés
general, así como los propios «servicios públicos» y los
«servicios de interés general», son ejemplos de ámbitos en los
que el diálogo continuo entre las instituciones de la UE y los
Estados miembros aspiran a interpretar y combinar
minuciosamente las normas y los objetivos incluidos en el
Tratado CE con la normativa nacional en vigor.
Los compromisos de la Unión Europea de tener en cuenta
plenamente, en las políticas y actividades que incidan en su
ámbito de competencias, la función específica de los servicios
de interés general que podría derivarse de consideraciones de
interés general tales como la seguridad de suministro, la
protección medioambiental, la solidaridad económica y social,
140
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Resolución sobre la reforma de las ayudas estatales en la que
apoya el Plan en líneas generales y declara que desearía que
las decisiones para todas las cuestiones de política de
competencia se adoptasen en virtud del procedimiento de
codecisión.
g Arttu MAKIPAA
Agosto de 2006
la planificación regional, el fomento de los intereses de los
consumidores y la cohesión social y territorial con arreglo a los
principios rectores de la continuidad, la igualdad de acceso, la
universalidad y la transparencia, se han incluido en el Tratado
CE a través de los Tratados de Maastricht y Amsterdam.
La responsabilidad compartida se orienta, hoy en día, a
garantizar que los usuarios tengan acceso a servicios de interés
general asequibles y de calidad en la Unión Europea, de
conformidad con los principios de mejora de la legislación,
evaluación previa del impacto de las iniciativas importantes,
respecto de la competencia de las autoridades nacionales,
regionales y locales, con objeto de definir, organizar, financiar y
supervisar los servicios de interés general y, por supuesto, el
respecto del resto de normas contenidas en el Tratado CE.
La Comisión puede presentar decisiones directivas de índole
reglamentaria a los Estados miembros y supervisarlas con el fin
de garantizar que las ayudas estatales y el ejercicio de los
derechos de exclusividad respeten lo dispuesto en el
Tratado CE.
A. Empresas públicas y empresas a las que los Estados
miembros han concedido derechos exclusivos
o especiales
1. Conceptos
Una «empresa pública» es una empresa sobre la que los
poderes públicos ejercen, directa o indirectamente, una
influencia dominante al: a) poseer la mayor parte del capital
suscrito de la empresa, b) controlar la mayor parte de los votos
correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa
o c) poder nombrar a más de la mitad de los miembros del
órgano de administración, dirección o vigilancia de la empresa.
El artículo 295 del Tratado CE es neutral en lo que atañe a la
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naturaleza pública o privada de los titulares de las
participaciones de las empresas.
Las «empresas a las que los Estados miembros han
concedido derechos especiales, un derecho exclusivo o un
monopolio» son empresas privadas o públicas autorizadas a
ejercer una actividad económica de interés general
determinada a las que los poderes públicos han concedido
una autorización compartida con otros operadores o a título
exclusivo.
2. El principio y las excepciones
En principio, las actividades económicas de tales empresas se
someten a las mismas normas que las demás sociedades. El
artículo 86 de Tratado CE prohíbe a los Estados miembros
adoptar o mantener en vigor cualquier medida contraria a las
disposiciones contenidas en el mismo, sobre todo a las normas
sobre el mercado interior y la competencia.
No obstante, el apartado 2 de dicho artículo establece que las
empresas «encargadas de la gestión de servicios de interés
económico general o que tengan el carácter de monopolio
fiscal» quedarán sometidas a las normas del presente Tratado,
«en especial a las normas sobre competencia, en la medida en
que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de
derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas
confiada». Solo se podrá exonerar tales empresas del
cumplimiento de dicho principio si ello es necesario para el
desempeño de las misiones concretas que se les hayan
asignado.
El artículo 31 del Tratado CE establece que los monopolios
nacionales de carácter comercial deberán garantizar la
exclusión de toda discriminación entre los nacionales de los
Estados miembros, bien tales monopolios los ejerza el propio
Estado, o bien este los haya cedido a una o varias
organizaciones o empresas.
Los regímenes basados en derechos especiales y exclusivos
pueden mantenerse en tanto se cumplan dos condiciones:
que la aplicación de las normas sobre competencia evite el
desempeño de las misiones concretas asignadas a la empresa
y que no se produzca una distorsión comercial contraria a los
intereses de la Comunidad.
B. Servicios públicos, servicios de interés general
y servicios de interés económico general (SIEG)
1. Conceptos
Los «servicios públicos» (servicios de interés público o de
utilidad pública tales como el suministro de electricidad, gas y
agua, el transporte, los servicios postales y las
telecomunicaciones) son actividades económicas de interés
general creadas por las autoridades públicas y gestionadas por
estas o cedidas a operadores externos (públicos o privados).
El concepto de «servicio público» no se corresponde con el de
«sector público». El primero es un concepto doble: comprende,
erróneamente, tanto los organismos que prestan servicios como
los servicios de interés general que aquellos prestan.
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
Los «servicios de interés general» son servicios cuya
prestación garantizan los poderes públicos, que redundan en
el interés general y que están sometidos a obligaciones de
servicio público concretas. El ejemplo clásico consiste en la
obligación de prestar un servicio determinado en todo el
territorio de un país con arreglo a unas tarifas asequibles y en
unas condiciones de calidad similares, sea cual fuere la
rentabilidad de cada operación. Aquellos contribuyen a la
consecución de los objetivos de solidaridad e igualdad e
incluyen: a) servicios no comerciales (por ejemplo, la
educación obligatoria, la protección social); b) obligaciones del
Estado (seguridad y justicia); c) servicios de interés económico
general (SIEG) (electricidad básica, telecomunicaciones,
servicios postales, transportes, agua, servicios de aguas
residuales y energía). El artículo 86 del Tratado CE no se aplica
a las dos primeras categorías.
Los «servicios de interés económico general», no definidos
por el Derecho comunitario, suelen considerarse servicios
comerciales de utilidad económica general a los que, por
tanto, los poderes públicos imponen obligaciones de servicio
público específicas (transportes, servicios postales, energía y
comunicaciones). La definición de servicios a los que se
considera «de interés económico general» compete,
básicamente, a los Estados miembros.
Los poderes públicos pueden imponer «obligaciones de
servicio público» al organismo que presta un servicio.
En este contexto, debería dilucidarse el término «concesión» y
las normas que rigen su adjudicación, así como la aplicación
de las disposiciones de los contratos públicos relativas a la
creación de «entidades de capital mixto» cuyo objetivo
consiste en prestar un servicio público (colaboraciones
público-privadas institucionalizadas).
2. El principio y las excepciones
El Tratado de Roma, en su versión modificada, reconoce el
lugar que ocupan los SIEG y prevé la posibilidad de eximirlos
de la aplicación de las normas del mercado interior y la
competencia en tanto ello sea necesario para el desempeño
de su misión (artículo 86, apartado 2, del Tratado CE) y,
asimismo, con arreglo a los aspectos particulares relativos al
interés general mencionados en los artículos 30 y 46 del
Tratado CE (libre circulación de bienes y servicios) y los
artículos 81, apartado 3, y 87, del Tratado (normas sobre
competencia).
El artículo 16 del Tratado CE, modificado por el Tratado de
Amsterdam, reconoce asimismo el lugar que ocupan los SIEG
entre los valores comunes de la Unión, al afirmar que: «Sin
perjuicio de los artículos 73, 86 y 87, y a la vista del lugar que
los servicios de interés económico general ocupan entre los
valores comunes de la Unión, así como de su papel en la
promoción de la cohesión social y territorial, la Comunidad y
los Estados miembros, con arreglo a sus competencias
respectivas y en el ámbito de aplicación del presente Tratado,
velarán por que dichos servicios actúen con arreglo a
141
19/2/09 08:00:57
 principios y condiciones que les permitan cumplir su
cometido.»
El artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea exige a la Unión que reconozca y respete el
acceso a los SIEG con el fin de promover la cohesión social y
territorial de la Unión.
De ello se desprende que casi todos los servicios ofrecidos
pueden considerarse «actividades económicas» a los efectos
de los artículos 43 y 49 del Tratado CE.
El Tratado CE concede a los Estados miembros libertad para
definir las misiones de interés general y establecer los
principios organizativos de los servicios encaminados a
cumplirlas. No obstante, los Estados miembros deben tener en
cuenta el Derecho comunitario, dado que toda actividad
consistente en el suministro de bienes y la prestación de
servicios en un mercado determinado por parte de una
empresa constituye, en principio, una actividad económica,
sea cual fuere el estatuto jurídico de la empresa y el modo en
que se financie (asuntos Pavlov y otros, C-180/98 y C-184/98). El
Tratado no exige que el servicio hayan de pagarlo
directamente quienes se benefician de él (asunto Bond van
Adverteerders, C352/85).
C. Evolución de la política comunitaria
Durante mucho tiempo, y habiendo de hacer frente a la
carencia de disposiciones al respecto en el Tratado CEE, las
instituciones comunitarias se desvelaron por no dar la
sensación de que pudieran estar vulnerando la obligación de
neutralidad en cuanto a la propiedad de las empresas, tal
como se establece en el artículo 295 del Tratado CE, y por
respetar las actividades esencialmente vinculadas a los
intereses públicos, que son competencia exclusiva de los
Estados miembros. Tales cuestiones cristalizaron a mediados
de los ochenta, cuando la compatibilidad de las modalidades
de cumplimiento de una misión de interés público o general
se analizó a la luz de las normas sobre competencia y mercado
interior y surgieron preocupaciones a propósito de los vínculos
existentes entre los poderes públicos y las empresas que éstos
poseían o controlaban, así como la ayuda pública que las
autoridades podían conceder a tales empresas.
La Comisión, haciendo uso de sus facultades con arreglo al
artículo 86, apartado 3, del Tratado CE, exigió a los Estados
miembros, mediante la Directiva 80/723/CEE, de 25 de junio
de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras
entre los Estados miembros y las empresas públicas
(modificada posteriormente por la Directiva 2000/52/CE), que
facilitara información sobre la ayuda financiera prestada a las
empresas públicas y otra información relativa a las actividades
de las empresas públicas. Estas debían presentar asimismo
informes anuales.
La Comisión avanzó entonces la idea de que, aunque la propia
infraestructura siguiera siendo de propiedad exclusiva, el
propietario del monopolio debía brindar acceso a los terceros
que desearan competir en el suministro de transportes,
142
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servicios o energía a través de la red (por ejemplo,
comunicaciones telefónicas o electricidad) y, a partir del
comienzo de la década de los noventa, comenzó a poner en
tela de juicio los derechos especiales y exclusivos, bien
emprendiendo medidas con arreglo al artículo 226, o bien
proponiendo directivas encaminadas a la aplicación de los
principios del mercado interior a los sectores específicos. La
Comisión, en diversas comunicaciones (DO C 281 de 26.9.1996
y C 17 de 19.1.2001) destinadas a la creación de una política
europea de servicios públicos, reconoció la importancia de los
mismos y propuso incorporar el concepto al Tratado y crear
instrumentos para evaluar y coordinar los organismos
reguladores nacionales y desarrollar redes transeuropeas.
Durante el Consejo Europeo celebrado en Lisboa en marzo de
2000, los Jefes de Estado o de Gobierno reconocieron la
función clave de los servicios de interés general e instaron a
que se acelerara la liberalización de los sectores del gas, la
electricidad, el transporte y los servicios postales. En el Libro
Verde, de 2003, y en el Libro Blanco, de 2004, sobre los
servicios de interés general, se definieron los elementos de
una estrategia horizontal encaminada a garantizar que todos
los ciudadanos y las empresas de la Unión tengan acceso a
unos servicios de interés general de calidad a precios
asequibles.
En ese sentido, la legislación comunitaria tiene la voluntad de
fomentar la prestación de servicios de interés general de
calidad y aborda las actividades vinculadas a una red, como las
telecomunicaciones, la electricidad, el gas y los servicios
ferroviarios, con el fin de abrir los mercados limitando los
derechos especiales o exclusivos o recortándolos de manera
sustancial e identificando el «servicio público» como una
«obligación social» o un «servicio universal», por lo que anima
a los poderes públicos a que sean claros en cuanto a la
correspondencia entre las cargas u obligaciones asociadas a la
misión y las restricciones al acceso al mercado necesarias para
permitir que tales organizaciones funcionen correctamente.
Los poderes públicos y los operadores cooperan muy
frecuentemente en tales situaciones. Se aplica la Directiva
2004/18/CE en los siguientes casos:
— Delegación: las autoridades públicas deciden delegar la
ejecución de una misión de interés general a un socio
externo. Entra en juego el Derecho comunitario en materia
de contratos públicos y adjudicaciones y se aplican los
principios de transparencia, igualdad de trato y
proporcionalidad.
— La gestión de un servicio en el marco de una
asociación público-privada: se recurre a la misma con
cada vez más frecuencia para prestar servicios de interés
general. Se aplica la Directiva 2004/18/CE en tanto una
autoridad pública pretenda celebrar un contrato a título
oneroso con una empresa jurídicamente distinta. La
sentencia del Tribunal en el asunto Stadt Halle (C-26/03) ha
proporcionado importantes aclaraciones sobre la
distinción entre entidades «internas» y «terceros».
19/2/09 08:00:57

— Recurso a una compensación económica pública: una
autoridad pública puede decidir abonar una compensación
a un organismo externo para el desempeño de una misión
de interés general con el fin de reembolsar cualquier gasto
vinculado al desempeño de dicha misión que la empresa no
habría tenido que asumir si obrara únicamente con arreglo a
los criterios del mercado. Dado que el Tribunal declaró que
tales compensaciones efectivas no constituyen una ayuda
estatal (asuntos Ferring, C-53/00, y Altmark Trans, C-280/00), la
Comisión (DO L 312 de 29.11.2005, pp. 67-73) decidió
establecer umbrales y criterios para considerar la
compensación recibida por la gran mayoría de los servicios
compatible con las normas sobre competencia en caso de
que los servicios en cuestión se hubieran adjudicado, de
manera anticipada y a través de un acto legislativo, con una
misión de interés general.
— Regulación del mercado: donde los operadores privados
presten tal servicio, vinculado o no a un contrato de
servicio público, los Estados miembros podrán imponer
«obligaciones de servicio público», si bien únicamente en
caso de que tales obligaciones sean necesarias, justificadas
y no discriminatorias, se apliquen de manera
indiscriminada, se basen en criterios objetivos, se conozcan
de antemano y sean proporcionadas (asunto Analir,
C-205/99).
Algunos ejemplos de derechos exclusivos (la importación y la
comercialización mayorista de bebidas alcohólicas y el
monopolio del tabaco en Austria, la venta minorista de alcohol
en Suecia y Finlandia, la ayuda «de minimis» concedida a los
transportes ferroviarios y las vías navegables con arreglo al
Reglamento (CEE) nº 1191/69) ilustran la flexibilidad de la
aplicación del Tratado en lo que atañe al reconocimiento de
las misiones inherentes a tales servicios de interés general.
Las disposiciones comunitarias aplicables a los sectores
concretos se tratan del modo siguiente: en el sector del
transporte, de conformidad con el artículo 73 del Tratado CE,
que permite la concesión de ayudas estatales si estás están
destinadas a compensar «determinadas obligaciones
inherentes a la noción de servicio público»; a través de la
Directiva 97/67/CE sobre los servicios postales, que inició la
apertura a la competencia y exigía asimismo a los Estados
miembros proporcionar un nivel de servicio mínimo en
beneficio de los usuarios con arreglo a la denominación de
«servicio universal» y «servicio reservado»; a través de la
Directiva de 10 de junio de 2002, que abrió el mercado al
correo de peso superior a los 100 g a partir de 2003 y a los 50 g
a partir de 2006; mediante la Directiva 2003/55/CE, que
contribuyó significativamente a la creación de un mercado
interior de gas; a través de la definición comunitaria de
«servicio universal» en el ámbito de las comunicaciones, con
arreglo al que los usuarios deben poder tener acceso, desde
una ubicación fija, a las llamadas internacionales y nacionales,
así como a los servicios de emergencia. Otros instrumentos y
acciones de política comunitaria comparten los mismos
objetivos en materia de protección del consumidor, a saber: la
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El mercado interior Normas de competencia
3 3
aplicación del programa de redes transeuropeas; la iniciativa
para la creación de un espacio de investigación europea; el
plan de acción sobre política de los consumidores; el plan de
acción eEurope. La legislación en materia de protección de los
consumidores, que versa sobre cuestiones como las cláusulas
contractuales abusivas, la venta a distancia, etc., aplica
asimismo los principios citados sobre los servicios de interés
general.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha vinculado la necesidad de respetar y apoyar
los «servicios públicos» y los «servicios de interés general» a la
necesidad de potenciar la competencia en beneficio de los
consumidores y los ciudadanos.
En su Resolución sobre los servicios de interés general, de
14 de enero de 2004, el Parlamento insistió en la importancia
fundamental del principio de subsidiariedad, de la
competencia de las autoridades nacionales en la elección de
las misiones, de los regímenes de organización y financiación
de los servicios de interés general e interés económico
general, de la misión de ámbito comunitario de garantizar su
prestación en el mercado interior, de la actuación en apoyo de
proyectos de interés general europeo y, en concreto, de
garantizar que las obligaciones de servicio público sean
compatibles con las normas de competencia. El Parlamento
considera que la Unión Europea debe establecer principios
comunes tales como la universalidad y la igualdad de acceso,
la continuidad, la seguridad y la adaptabilidad, la calidad, la
eficacia y la asequibilidad, la transparencia, la estabilidad, la
duración y la asunción compartida de riesgos, la protección de
los grupos sociales desfavorecidos, la protección de los
usuarios, los consumidores y el medio ambiente y la
participación ciudadana, teniendo en cuenta las circunstancias
específicas de cada sector.
El Parlamento propuso aplicar diversos criterios para distinguir
los servicios económicos de los no económicos, a saber: fines
comerciales o no comerciales, porcentaje de financiación
pública, nivel de inversión, fin lucrativo y cobertura de costes,
beneficios, compromiso de garantizar los derechos sociales y
fomento de la inclusión y la integración sociales. Destacó
asimismo la obligación fundamental del sector público de
organizar unos procedimientos de licitación justos y
adecuados y la necesidad de controlar las demás formas de
prestación de servicios de interés económico general por las
autoridades públicas, tales como las concesiones y las
asociaciones público-privadas. Por ultimo, acogió con
satisfacción la liberalización lograda sobre todo en los sectores
de las telecomunicaciones y la energía, rechazó la posibilidad
de crear organismos reguladores europeos de ámbito sectorial
e hizo un llamamiento para impulsar el fortalecimiento de la
coordinación y la cooperación entre las autoridades
responsables de la reglamentación nacional.
Pidió asimismo que se llevaran a cabo evaluaciones de
carácter horizontal y de un modo integrado, orientadas sobre
143
19/2/09 08:00:57
 todo hacia los aspectos cualitativos. La «evaluación del
impacto» es un resumen claro y breve de las consecuencias
para los aspectos sociales, económicos y ambientales, así
como una descripción de las alternativas políticas de que
dispone el legislador en este contexto.
Los servicios de interés general como la educación, la sanidad
pública, la vivienda pública y social y los servicios sociales de
interés general que desempeñan funciones de seguridad
social e inclusión social se consideran al margen del ámbito de
aplicación de la legislación comunitaria en materia de
competencia. Los servicios de interés general y los servicios de
interés económico general se han excluido recientemente del
ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva relativa a los
servicios, de conformidad con una enmienda presentada por
el Parlamento.
En relación con la legislación sectorial sobre las actividades
vinculadas a redes, sus resoluciones más recientes
comprenden, entre otros temas: la electricidad y el gas: 6 de
julio de 2001, 20 de diciembre de 2001, 13 de marzo de 2002, 7
de junio de 2005; las redes ferroviarias: 13 de enero de 1998, 30
de mayo de 2002, 14 de enero de 2003; las redes de transporte
aéreo: 19 de febrero de 1998, 15 de junio de 1998, 6 de julio de
2000; las telecomunicaciones: 20 de febrero de 1997, 18 de
3.4. Aproximación de las legislaciones
3.4.1. Contratos públicos
Las autoridades públicas celebran contratos para llevar a cabo obras, suministros y prestación de servicios. Estos contratos
se celebran a cambio de una remuneración con uno o más operadores, se les denomina contratos públicos y representan
una parte importante del producto interior bruto (PIB) de la Unión Europea (UE).
Fundamento jurídico
Artículos 14, 28, 47, apartado 2, 49, 50, 55 y 95 del Tratado CE.
Objetivos
Los contratos públicos desempeñan una importante función
en la economía de los Estados miembros. Se ha estimado que
equivalen a más del 16 % del PIB de la Unión. Antes de que
comenzara a aplicarse la legislación comunitaria, únicamente
un 2 % de los contratos públicos se adjudicaban a empresas
144
BAAA08001ESC_cap03.indd 144
septiembre de 1997, 26 de octubre de 2000, 1 de marzo de
2001, 13 de junio de 2001; los servicios postales: 14 de
diciembre de 2000, 13 de marzo de 2002.
Las tomas de postura generales con respecto a los servicios
públicos comprenden: las Resoluciones de 6 de mayo de 1994,
17 de diciembre de 1997, 13 de enero de 2001, 13 de
noviembre de 2001, 21 de noviembre de 2002 y 22 de febrero
de 2005; las Resoluciones adoptadas en el proceso de
redacción del Tratado de Amsterdam, con objeto de garantizar
una revisión por la que se reconozca el lugar que ocupan los
servicios públicos (15 de mayo de 1995, 14 de diciembre de
1995 y 13 de marzo de 1996).
La modificación de la Decisión 1999/468/CE por la que se
establecen los procedimientos para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión
(Resolución de 6 de julio de 2006 sobre la celebración de un
Acuerdo interinstitucional por el que se introduce un nuevo
procedimiento de reglamentación con control) ha
representado una mejora de la función del Parlamento en este
ámbito.
g Azelio FULMINI
Junio de 2006
no nacionales. La función de estos contratos en determinados
sectores, como la construcción, las obras públicas, la energía,
las telecomunicaciones y la industria pesada es crucial.
Tradicionalmente, se han caracterizado por la preferencia por
los proveedores nacionales, la cual se basaba en disposiciones
legislativas o administrativas. Dicha falta de competencia
abierta y eficaz representaba un obstáculo a la realización del
mercado interior, que elevaba los costes que habían de asumir
las entidades adjudicadoras e inhibía, en determinadas
industrias clave, el desarrollo de la competitividad.
19/2/09 08:00:57

La aplicación de los principios del mercado interior (en
concreto, de la libertad de prestación de servicios y de la
libertad de competencia) a tales contratos garantiza una
mejor distribución de los recursos económicos y un uso
más racional de los fondos públicos (las autoridades
públicas obtienen productos y servicios de la mejor calidad
disponible al mejor precio en un régimen de competencia
más intensa). Dar preferencia a las sociedades que mejores
prestaciones ofrecen en el mercado europeo incentiva la
competitividad de las empresas europeas (lo que permitirá
que estas aumenten su tamaño y desarrollen sus mercados) y
refuerza el respeto de los principios de transparencia, igualdad
de trato, competencia leal, eficacia y reducción de los riesgos
de fraude y corrupción. Solo se logrará un mercado interior
verdaderamente abierto cuando todas las empresas puedan
competir en pie de igualdad por la adjudicación de tales
contratos.
Realizaciones
La Comunidad se dotó de una legislación destinada a
coordinar las disposiciones nacionales que impone
obligaciones en materia de publicidad de las licitaciones y de
aplicación de criterios objetivos para el control de las mismas.
La Comunidad decidió, tras la adopción desde la década de los
sesenta de diversos actos legislativos, simplificar y coordinar la
legislación en materia de contratación pública, para lo cual
adoptó cuatro Directivas (92/50/CEE, 93/36/CEE, 93/37/CEE Y
93/38/CEE).
Tal como se proponía en el Libro Verde de 27 de noviembre de
1996, tres de las Directivas mencionadas se fusionaron, con el
objetivo de simplificar y clarificar la normativa, en la Directiva
2004/18/CE, sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro
y de servicios, y en la Directiva 2004/17/CE, modificada por la
Directiva 2005/75/CE, sobre la coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores
del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios
postales. La Directiva 2005/51/CE modificó algunos anexos de
las dos Directivas citadas.
Estas no se aplican, o se aplican de manera limitada a los
contratos que permiten a las entidades adjudicadoras ofrecer
o explotar redes de telecomunicaciones públicas o prestar al
público uno o varios servicios de telecomunicaciones
(contemplados en la Directiva 93/38/CEE); sí se aplican, no
obstante, a los contratos de servicios de telefonía de voz, télex,
radiotelefonía móvil, buscapersonas y telecomunicación por
satélite, los contratos vinculados a la seguridad o el secreto de
Estado, los intereses nacionales esenciales y los acuerdos
internacionales (Decisión 94/800/CE), los contratos relativos a
los servicios cofinanciados por programas de investigación y
desarrollo, los contratos relativos a bienes inmuebles, los
contratos relativos a servicios audiovisuales específicos en el
ámbito de la radiodifusión, pero se aplican a los contratos
adjudicados sobre la base de un derecho exclusivo, los
contratos relacionados con servicios de arbitraje y conciliación,
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
los contratos relacionados con concesiones de servicios, los
contratos relacionados con los servicios de los Bancos
centrales y los servicios financieros, los contratos que se
limitan a regular las condiciones de empleo, los contratos
relacionados con los Reglamentos (CEE) nº 3975/87 y
nº 3976/87 (transporte aéreo) y los contratos relacionados con
los servicios de transporte en autobús excluidos por la
Directiva 93/38/CEE.
En cuanto a la Directiva 2004/17/CE, se seguirán aplicando los
«regímenes especiales» que establecen la Directivas 93/38/
CEE, 94/22/CE, 90/531/CEE y las Decisiones 93/676/CEE,
97/367/CE, 2002/205/CE, y 2004/73/CE, así como las
limitaciones o las exclusiones relativas a los «derechos
especiales o exclusivos», las «empresas asociadas» y las
«empresas conjuntas». La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a
las «concesiones» de trabajo y servicios otorgadas
exclusivamente para el desempeño de las actividades
concretas de que se trate.
Los «contratos públicos» se definen como los contratos
celebrados por escrito entre uno o varios operadores
económicos y uno o varios poderes de adjudicación, cuyo
objeto consiste en la ejecución de trabajos o la prestación de
servicios mediante el pago de una remuneración.
Por «poderes adjudicadores» se entiende las autoridades
estatales, regionales o locales, así como los órganos que se
rigen por el Derecho público y las asociaciones formadas por
una o varias de tales autoridades o uno o varios de tales
órganos que se rige por el Derecho público, que se crean con
la finalidad concreta de satisfacer las necesidades del interés
general, que no tienen carácter industrial o comercial, que
tienen personalidad jurídica y que están financiadas o sujetas a
la supervisión administrativa de los «poderes adjudicadores».
Se enumeran en los anexos.
Las «concesiones» son contratos similares a un contrato de
servicio público que, no obstante, solo consiste, bien en el
derecho de explotar el servicio, o bien en dicho derecho junto
a una remuneración.
A. Procedimientos
Las licitaciones deben corresponder a tres tipos de
procedimiento, que se emplearán sobre la base de un sistema
de umbrales en combinación con los métodos para el cálculo
del valor estimado de cada contrato público y las indicaciones
de los procedimientos que se aplicarán, obligatorios o
indicativos, según establezcan las Directivas. El sistema de
umbrales se actualizará cada dos años. En el «procedimiento
abierto», todo operador económico interesado podrá
presentar una oferta. En el «procedimiento restringido», solo
los candidatos invitados podrán someter una oferta. Los
«procedimientos negociados» serán aquellos
procedimientos nacionales en los que los poderes
adjudicadores consulten con los operadores económicos de
su elección y negocien las condiciones del contrato con uno o
varios de ellos. En el marco de la Directiva 2004/18/CE y en
relación con contratos complejos, procede el recurso a un
145
19/2/09 08:00:57
 «diálogo competitivo» (un procedimiento en el que todo
operador económico podrá pedir participar y en el que los
poderes adjudicadores podrán celebrar un diálogo con los
candidatos admitidos con el fin de desarrollar alternativas más
aptas que puedan cumplir sus requisitos, y, de este modo,
invitar a licitar únicamente a los candidatos elegidos).
Por lo general, todas las normas que se apliquen a la licitación
en cuanto al procedimiento, la admisibilidad, las características
cuantificables, el procedimiento de subasta y las
especificaciones técnicas, la subcontratación, las obligaciones,
las condiciones de prestación, las capacidades económicas,
financieras y técnicas, las cualificaciones y la adjudicación del
contrato deben aclararse en la «licitación» y en las
«especificaciones» anexas.
Todos los procedimientos deben respetar los principios de la
legislación comunitaria, a saber, la transparencia, la no
discriminación, la competencia, la libre circulación, el
reconocimiento mutuo, la proporcionalidad, la
confidencialidad y la eficacia. El respeto de tales principios es
obligatorio asimismo en el caso de los contratos públicos
firmados por terceros, sean éstos de índole pública o privada, a
los que los poderes adjudicadores hayan otorgado el derecho
especial o exclusivo de prestar un servicio público. Podrán
aplicarse las disposiciones nacionales en materia de moralidad
pública, orden público, seguridad pública, sanidad, respeto de
la vida humana y animal, condiciones de empleo y seguridad
en el trabajo, seguridad de la transferencia de información por
cauces electrónicos, seguridad, confidencialidad, intimidad,
certificación, medio ambiente, mala conducta, así como las
normas relativas a las condiciones de desempeño de una
actividad o una profesión, pero tendrán que respetar la
legislación comunitaria en vigor.
La Comisión tiene intención de desarrollar un sistema
electrónico de contratación pública y propondrá medidas con
el fin de garantizar el buen funcionamiento del mercado
interior mediante el uso del sistema electrónico de
contratación pública, mejorar la gobernanza de dicho sistema
y lograr una mayor eficacia, en pos de la creación de un marco
internacional de contratación pública por cauces electrónicos.
Se aplicarán las Directivas 1999/93/CE y 2000/31/CE.
Las normas específicas se refieren a «las concesiones de obras
públicas», los concursos de proyectos de servicios, la
subcontratación, los acuerdos marco, los sistemas de
adquisición dinámica y los contratos de obras públicas
vinculados a programas de vivienda subvencionada.
B. Criterios que se seguirán para adjudicar el contrato
Se permite optar entre: a) el precio más bajo o b) la oferta
económicamente más ventajosa (criterio que comprende
varios elementos: calidad, precio, calidad técnica,
características medioambientales, plazo de entrega,
rentabilidad, etc.).
Los criterios elegidos deberán especificarse en la licitación y en
los documentos adjuntos.
146
BAAA08001ESC_cap03.indd 146
C. Normas de publicidad y de transparencia
Los contratos públicos cuyo importe supere los umbrales
establecidos en las Directivas deberán publicarse de
conformidad con unos formularios normalizados. En
determinados contratos, la publicación de un anuncio de
información (por ejemplo, el anuncio de un concurso de
proyectos) es obligatoria, en tanto en otros no lo es (por
ejemplo, en el caso de un anuncio de información previa).
Las modalidades de notificación y los plazos, las normas
aplicables a la comunicación y al intercambio de información y
la tramitación se enuncian en las dos Directivas y en sus
anexos, así como en el Reglamento (CE) n° 1564/2005/CE.
La Decisión 2005/15/CE establece normas detalladas sobre el
procedimiento para determinar si una actividad concreta se
somete directamente a las disposiciones en materia de
competencia según se dispone en artículo 30 de la Directiva
2004/17/CE.
Los poderes adjudicadores informarán debidamente a los
licitantes de las decisiones adoptadas en relación con el
procedimiento y con la adjudicación de contratos dentro del
plazo más breve posible. Se informará a todos los candidatos
rechazados de las razones que han motivado su rechazo.
D. Transposición y revisión
Con el fin de facilitar la transposición de las dos Directivas, que
debían haberse incorporado a las legislaciones de los Estados
miembros el 31 de enero de 2006, el Reglamento (CE)
n° 2195/2002 establece un «Vocabulario común de contratos
públicos» (CPV). En abril de 2006, la mayoría de los Estados
miembros no había transpuesto completamente las dos
Directivas, por lo que la Comisión está dispuesta a emprender
procedimientos de infracción contra algunos de ellos. Se está
debatiendo un plan de acción para la aplicación de las dos
Directivas.
Los Estados miembros deben garantizar la aplicación a través
de mecanismos eficaces, accesibles y transparentes y podrán
recurrir a la ayuda de un organismo independiente. Con el fin
de seguir fomentando el desarrollo de la contratación pública
en la Unión, la Comisión revisa la situación y dará parte de los
resultados obtenidos a finales de 2007. Los Estados miembros
deben un informe estadístico sobre contratación pública a la
Comisión el 31 de octubre de cada año.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha logrado integrar criterios medioambientales
y sociales (incluida la seguridad y la salud y el acceso de las
personas con discapacidad), así como mecanismos de control,
criterios de adjudicación de contratos más claros y una mayor
transparencia en todas las fases de los procedimientos de
contratación pública.
Los contratos públicos están estrechamente relacionados con
la atribución de competencias entre los organismos
nacionales, lo que tiene «importancia constitucional» en la
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mayoría de los Estados miembros para que éstos puedan
cumplir sus deberes institucionales. Existen grandes diferencias
en los Estados miembros en lo que respecta tanto a la
distribución de las competencias como a los procedimientos
relativos a la ejecución de tales tareas públicas a través de
contratos con terceros, sean éstos entidades de Derecho
público o de Derecho privado. Todos los contratos relativos a
la prestación de servicios o la ejecución de obras se someten a
la legislación comunitaria en materia de contratos públicos,
salvo los «casos excluidos» y las actividades «internas», es decir,
las actividades llevadas a cabo directamente por el propio
organismo. Surgen, por ello, problemas relativos a ciertas
cuestiones como, por ejemplo, el régimen adecuado que
debería regir la «cooperación intermunicipal» o las
«asociaciones público-privadas». De hecho, los servicios
3.4.2. Derecho de sociedades
Al cabo de varios años de intentos infructuosos de instaurar un marco comunitario único para las empresas, dos
instrumentos legislativos adoptados en 2001 por el Consejo permitieron la creación de la sociedad europea. Se han
adoptado unas nuevas reglas para la asociación, la sociedad cooperativa y la mutua europeas. Asimismo, se ha creado
una agrupación europea de interés económico.
Fundamento jurídico
El artículo 44, apartado 2, letra g), del Tratado CE establece que,
a efectos de alcanzar la libertad de establecimiento, el Consejo
actuará, mediante directivas, con arreglo al procedimiento de
codecisión, para coordinar, en la medida necesaria y con
objeto de hacerlas equivalentes, las garantías exigidas en los
Estados miembros a las sociedades definidas en el segundo
párrafo del artículo 48 del Tratado CE, para proteger los
intereses de socios y terceros.
El artículo 48 incorpora al Tratado CE los dos sistemas que
existen en la Comunidad para la integración de una sociedad
en el ordenamiento jurídico de un Estado miembro. Las
sociedades pueden acogerse al sistema de incorporación, que
es característico del Derecho consuetudinario, o bien
someterse al Derecho del país en que se ubica su sede social.
El primer sistema es propio del Reino Unido y los Países Bajos,
en tanto que el segundo se aplica en Bélgica, Alemania,
Francia y otros países.
También los artículos 94, 95, 293 y 308 del Tratado CE permiten
la intervención comunitaria en materia de derecho de
sociedades, pero solo desempeñan una función secundaria.
Objetivos
— Debido a la posición que ocupa en el texto del Tratado CE,
no hay duda de que el objetivo primordial de la
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
públicos como el tratamiento local de las aguas, el
mantenimiento de carreteras, la distribución de la energía, la
gestión de los residuos, la vivienda social, las infraestructuras
deportivas y culturales, los crematorios y los transportes
públicos no son simples actividades económicas y puede no
ser adecuado someterlos a los meros principios del mercado
interior. La definición del «control ejercido por el organismo
público sobre la empresa» tampoco está exenta de críticas. El
Parlamento tiene interés en evaluar los ajustes que pudieran
efectuarse a la legislación vigente y organizó una audiencia
pública sobre dicha base el 20 de abril de 2006.
g Azelio FULMINI
Septiembre de 2006
armonización del Derecho de sociedades consiste en
fomentar la consecución de la libertad de establecimiento,
eliminando los obstáculos que los diversos ordenamientos
jurídicos nacionales puedan interponer a las sociedades
transfronterizas.
— El objetivo consiste asimismo en garantizar la seguridad
jurídica exigiendo a todas las empresas sometidas a la
legislación de los Estados miembros que cumplan una
serie de obligaciones mínimas comunes en un sistema de
competencia no distorsionado.
— Otro objetivo consiste en suprimir los obstáculos jurídicos
al desarrollo europeo de las sociedades: dado que el
mercado único conlleva la formación de empresas de
dimensiones europeas, estas deben poder actuar en toda
la Comunidad del mismo modo que en su propio país; se
trata de paliar los efectos de la existencia de varios
ordenamientos jurídicos nacionales.
Realizaciones
A. Obligaciones mínimas comunes
1. Constitución de las sociedades
La constitución de una sociedad debe ajustarse a
determinadas disposiciones.
a) Una primera Directiva del Consejo (68/151/CEE, de 9
de marzo de 1968) impuso amplias obligaciones de
147
19/2/09 08:00:57
 publicidad para la constitución de las sociedades por acciones
y las sociedades de responsabilidad limitada, a fin de garantizar
la información de terceros sobre las características esenciales
de la nueva sociedad. Se requiere asimismo un control
preventivo de las formalidades. Como dicho control no puede
ser infalible, en ciertos casos se admite un régimen de nulidad
de las sociedades que adolezcan de alguna irregularidad de
constitución.
La anterior fue modificada por la Directiva 2003/58/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2003, por
la que se proporciona al público un acceso más sencillo y
rápido a la información sobre sociedades, al tiempo que se
simplifican las obligaciones en materia de publicidad de
aquellas. Los documentos y los datos necesarios pueden
cumplimentarse ahora en papel o por cauces electrónicos y las
partes interesadas pueden obtener una copia en cualquiera de
los dos formatos. Por otra parte, las empresas siguen
publicando sus documentos y datos en la lengua o en una de
las lenguas de su Estado miembro, aunque pueden hacerlo
voluntariamente en otras lenguas de la Unión Europea,
con el fin de mejorar el acceso transfronterizo a la información
sobre ellas.
b) Una segunda Directiva del Consejo (77/91/CEE, de 13
de diciembre de 1976) se añadió a este corpus jurídico, si
bien se refiere únicamente a las sociedades anónimas. La
constitución de dichas sociedades exige un capital social
mínimo, concebido como garantía de los acreedores y
contrapartida de la responsabilidad limitada de los socios. En
ella se establece asimismo el contenido mínimo de todo acto
constitutivo de una sociedad anónima. Con objeto de evitar
que se abusara de lo dispuesto en la Directiva 77/91/CEE, la
Directiva 92/101/CEE la modificó con objeto de que
comprendiera las sociedades contempladas en la Directiva
68/151/CEE y las establecidas con arreglo al Derecho de los
países extracomunitarios que tuvieran formas jurídicas
similares.
Con el fin de simplificar las modalidades de constitución de
sociedades anónimas y el mantenimiento y la modificación de
su capital, la Directiva 77/91/CEE se ha modificado mediante la
Directiva 2006/68/CE. Esta Directiva permite a los Estados
miembros que, en determinadas condiciones, eximir a las
sociedades de determinadas obligaciones específicas en
materia de comunicación de información, y facilitar la
reestructuración de su accionariado. Asimismo, establece unas
garantías armonizadas para los acreedores, en el marco de las
reducciones de capital.
2. Funcionamiento de las sociedades
La validez de los compromisos de la sociedad hacia terceros
«de buena fe» queda garantizada por la primera Directiva. Por
lo demás, y exceptuando la duodécima Directiva 89/667/CEE
del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a las
sociedades de responsabilidad limitada de socio único, la
cuestión todavía se encuentra en la fase de propuesta. Así, la
adopción de la tercera propuesta de quinta Directiva de
148
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1991 relativa a la estructura de las sociedades anónimas y los
poderes y obligaciones de sus órganos está bloqueada debido
a las disposiciones que contiene sobre la participación de los
trabajadores (4.9.6). En cuanto al proyecto de novena
Directiva relativa a las empresas asociadas, es decir al derecho
de los grupos, ni siquiera se encuentra en fase de propuesta.
En lo que respecta al sistema fiscal de las sociedades, la
Directiva 90/435/CEE del Consejo, de 23 de julio de 1990
(modificada por la Directiva 2003/123/CE) relativa al régimen
fiscal común aplicable a las sociedades matrices y filiales de
Estados miembros diferentes introduce normas fiscales
neutras desde el punto de vista de la competencia para los
grupos de sociedades de diferentes Estados miembros.
Suprime asimismo la doble tributación de los dividendos
distribuidos por una filial de un Estado miembro a su sociedad
matriz establecida en otro.
3. Reestructuración de sociedades
Los esfuerzos emprendidos con el fin de aportar a socios y
terceros las mismas garantías durante las reestructuraciones se
tradujeron en la adopción de una tercera Directiva del Consejo
(78/855/CEE de 9 de octubre de 1978) relativa a las fusiones de
las sociedades anónimas de un mismo Estado miembro y de
una sexta Directiva (82/891/CEE de 17 de diciembre de 1982)
relativa a las escisiones de las mismas sociedades. Esas dos
directivas fueron modificadas por la Directiva 2007/63/CE en lo
que se refiere a la exigencia de que un experto independiente
elaborara un informe en caso de fusión o de escisión de una
sociedad anónima.
Tras el rechazo del Parlamento Europeo (PE) de la propuesta
modificada de decimotercera Directiva relativa a las ofertas
públicas de adquisición en julio de 2001, una nueva propuesta,
presentada en octubre de 2002, concluyó con la adopción de
la Directiva 2004//25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 21 de abril de 2004 relativa a las ofertas públicas de
adquisición. Dicha Directiva tiene como objetivo el
establecimiento de unas directrices mínimas relativas a las
ofertas públicas de adquisición de valores de una sociedad
sujeta al Derecho de un Estado miembro, cuando todos o
parte de dichos valores estén admitidos a negociación en un
mercado regulado. Asimismo, tiene como objetivo ofrecer una
protección adecuada a los accionistas en la Comunidad a
través de la creación de un marco que establezca ciertos
principios comunes y un reducido número de requisitos
generales a los que los Estados miembros habrán de dar
cumplimiento mediante normas más detalladas, según sus
sistemas nacionales y su contexto cultural.
4. Garantías sobre la situación financiera de las
sociedades
Al cabo de cierto tiempo, el capital social requerido en el
momento de la constitución de las sociedades anónimas
puede no representar ya una auténtica garantía para los
acreedores. Por ello, la segunda Directiva contiene una serie de
disposiciones tendentes a garantizar la disponibilidad del
capital social a lo largo de la existencia de una sociedad. Para
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que la información proporcionada por los documentos
contables sea equivalente en todos los Estados miembros, las
Directivas cuarta, séptima y octava (78/660/CEE de 25 de julio
de 1978, 83/349/CEE de 13 de junio de 1983 y 84/253/CEE de
10 de abril de 1984) establecen que los documentos relativos a
las cuentas sociales (cuentas anuales, cuentas consolidadas y
autorización de las personas encargadas del control legal de
los documentos contables) deben dar a sus lectores la imagen
fiel del patrimonio, la situación financiera y los resultados de
las sociedades. El Reglamento (CE) n° 1606/2002 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de julio de 2002,
relativo a la aplicación de normas internacionales de
contabilidad armoniza la información financiera que deben
presentar las sociedades con cotización oficial para garantizar
la protección de los inversores.
La Directiva 2006/43/CE de 17 de mayo de 2006 relativa a la
auditoría legal de las cuentas anuales y de las cuentas
consolidadas modifica las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE,
y deroga la Directiva 84/253/CEE. El objetivo es reforzar la
fiabilidad de los estados financieros de las sociedades con
unas exigencias mínimas aplicables al control legal de las
cuentas anuales y las cuentas consolidadas. Además, la
Directiva amplía el ámbito de aplicación de la legislación
vigente de la UE (Directiva 84/253/CEE) al precisar la misión de
los controladores legales de cuentas, la independencia que
deben demostrar y la deontología a la que deben someterse;
también introduce unos requisitos en materia de garantía de
calidad externa.
Una reglamentación para sociedades
de dimensiones comunitarias
1. Supresión de los obstáculos al desarrollo europeo
de las sociedades
En un primer momento, se trató de facilitar la intervención de
las sociedades en Estados miembros distintos del de
pertenencia. Esa era la finalidad del Convenio de 29 de febrero
de 1968 sobre el reconocimiento mutuo de las sociedades,
que, a falta de ratificación por todos los Estados miembros,
todavía no ha entrado en vigor.
La Directiva 2005/56/CE relativa a las fusiones transfronterizas
de las sociedades de capitales tiene como objetivo facilitar las
fusiones transfronterizas entre sociedades de capitales.
Establece un marco simple que se inspira principalmente en
las reglas que se aplican a las fusiones nacionales, y permitirá
evitar la liquidación de la sociedad absorbida. La Directiva se
aplica a las fusiones de sociedades de capitales constituidas de
conformidad con la legislación de un Estado miembro y con
sede, administración central o establecimiento principal en el
interior de la Comunidad si dos de ellas como mínimo están
sometidas a la legislación de Estados miembros diferentes. Se
aplica a todas las sociedades de capitales, excepto organismos
de inversión colectiva en valores mobiliarios. También prevé
unas disposiciones especiales para las sociedades
cooperativas. La Directiva establece el contenido mínimo del
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
proyecto común de fusión transfronteriza y, con el fin de
proteger los intereses tanto de los socios como de terceros,
prevé que, para cada una de las sociedades que se fusionan,
tanto el proyecto de fusión transfronteriza como la realización
de la fusión se hagan públicos mediante inscripción en el
registro público pertinente.
Asimismo, la Directiva 2005/19/CE, de 17 de febrero de 2005,
por la que se modifica la Directiva 90/434/CEE del Consejo, de
23 de julio de 1990, establece un régimen fiscal común
aplicable a las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y
canjes de acciones realizados entre sociedades de diferentes
Estados miembros.
Por último, la Directiva 2007/36/CE de 11 de julio de 2007
relativa al ejercicio de determinados derechos de los
accionistas de sociedades cotizadas suprime los principales
obstáculos para el voto transfronterizo en aquellas sociedades
cotizadas que tengan su sede social en un Estado miembro, al
introducir unos requisitos específicos para un cierto número
de derechos de los accionistas en el marco de la asamblea
general.
2. Funcionamiento de las sociedades de dimensiones
europeas
Excepto en materia fiscal (4.18.5) y social (4.9.6), la cuestión
ha avanzado poco. Cabe citar la undécima Directiva del
Consejo (89/666/CE de 21 de diciembre de 1989) relativa a la
publicidad de las sucursales constituidas en un Estado
miembro por determinadas formas de sociedades sometidas
al Derecho de otro Estado miembro, o incluso de un tercer
Estado: permite a las personas residentes en el país en que se
encuentre una sucursal beneficiarse de una información
mínima sobre la compleja realidad de las sociedades
implantadas en varios Estados miembros. Por otra parte,
el 23 de noviembre de 1995, se firmó un Convenio relativo a la
quiebra internacional cuyo objetivo consiste en que las
empresas europeas solo tengan que declarar una quiebra de
ámbito europeo, en lugar de varias, como sucedía
anteriormente.
3. Estatutos comunitarios
a) Objetivo
Ofrecer a las sociedades que deseen actuar o establecerse más
allá de las fronteras nacionales la posibilidad de regirse por una
única legislación, y no por varias legislaciones nacionales
simultáneamente.
b) Prolongado período de bloqueo
— La voluntad de adoptar legislación comunitaria en la
materia es antigua, pues la primera propuesta de
reglamento sobre el estatuto de la sociedad europea fue
presentada por la Comisión en 1970. Sin embargo, esta
propuesta, modificada en muchas ocasiones, tropezó con
un bloqueo permanente debido a sus disposiciones sobre
la participación de los trabajadores, pues algunos Estados
rechazaban de plano su participación mientras que, para
149
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 otros, era condición necesaria para su aceptación de la idea
misma de sociedad europea.
— Con el fin de superar este bloqueo, la Comisión presentó
(en 1989) un nuevo proyecto basado en un fundamento
jurídico que prevé la adopción en el Consejo por mayoría
cualificada, y no ya por unanimidad, y se divide en dos
elementos, a fin de separar las disposiciones relativas a la
participación de los trabajadores:
• u
 na propuesta de Reglamento sobre el funcionamiento
de la sociedad europea (basada en el artículo 96),
• u
 na propuesta de Directiva sobre el papel de los
trabajadores (basada en el artículo 44).
No logró superarse el punto muerto. Tampoco se superó,
como esperaba la Comisión, con la adopción, el 22 de
septiembre de 1994, de la Directiva (94/95/CE) sobre los
comités europeos de empresa (4.9.6).
c) Superación del punto muerto
— La Comisión acometió, pues, un nuevo esfuerzo. En el
marco definido por una comunicación de noviembre de
1995 [COM(95) 547], un grupo de expertos presidido por
Étienne Davignon propuso un régimen que concede una
gran libertad de elección en cuanto al modo de
participación de los trabajadores.
— Sobre la base de su informe (de mayo de 1997), el Consejo
reanudó su trabajo y un acuerdo sobre la participación de
los trabajadores alcanzado durante el Consejo Europeo de
Niza a comienzos de diciembre de 2000 permitió superar el
punto muerto tras treinta años de negociaciones. En
octubre de 2001, el Consejo adoptó definitivamente los
dos instrumentos legislativos necesarios para la creación
de una sociedad europea, a saber, el Reglamento por el
que se aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima
Europea (SE) [Reglamento (CE) nº 2157/2001] y la Directiva
por la que se completa el Estatuto de la Sociedad Anónima
Europea en lo que respecta a la implicación de los
trabajadores (2001/86/CE), los cuales forman un todo
indisociable. Con arreglo al Reglamento por el que se
aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea
[(CE) nº 2157/2001, que entró en vigor el 8 de octubre de
2001], es posible crear en el territorio de la Comunidad una
sociedad anónima a la que se denomina según el nombre
latino de «Societas Europaea» (SE). La SE podrá operar a
nivel comunitario en tanto sigue sometida a la legislación
comunitaria aplicable directamente en todos los Estados
miembros. Se ofrecen diversas opciones a las empresas de
al menos dos Estados miembros que deseen constituirse
en una SE: la fusión la creación de una sociedad holding, la
formación de una filial o la conversión en una SE. El
estatuto permitirá que una sociedad anónima con
domicilio social y administración central en la Comunidad
se transforme en una SE sin necesidad de liquidación. La SE
se inscribirá en un registro en el Estado miembro donde
tenga su domicilio social. La inscripción de una SE se
150
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publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea. El régimen
de la SE será el de una sociedad de capital por acciones.
Para garantizar que tales sociedades sean de dimensiones
razonables se establece un capital suscrito mínimo no
inferior a 120 000 euros.
— La Directiva por la que se completa el Estatuto de la
Sociedad Anónima Europea en lo que respecta a la
implicación de los trabajadores (2001/86/CE, que entró en
vigor el 8 de octubre de 2004) persigue el objetivo de
garantizar que la creación de una SE no suponga la
desaparición ni la reducción de las prácticas existentes de
implicación de los trabajadores en las empresas que
participen en la creación de las SE. Teniendo en cuenta la
gran diversidad de normas y de prácticas existentes en los
Estados miembros respecto de la forma en que los
representantes de los trabajadores participan en las
decisiones de las empresas, no se prevé establecer un
modelo europeo único. No obstante, se aseguran los
procedimientos de información y consulta a escala
transnacional. Cuando en una o más de las sociedades
participantes en una SE existan derechos de participación,
dichos derechos se preservan mediante su transferencia a
la SE, una vez creada esta, salvo que las partes decidan lo
contrario en la «comisión negociadora especial» que reúne
a los representantes de los trabajadores de todas las
sociedades afectadas.
— El proyecto de estatuto de la asociación, la sociedad
cooperativa y la mutua europeas (propuestas de
Reglamentos y Directivas de julio de 1993) ha corrido hasta
el momento, y por idéntica razón, la misma suerte que el
de la sociedad.
Aunque el procedimiento legislativo debe completarse aún en
lo que respecta al estatuto de la asociación y la mutua
europeas, el Reglamento (CE) nº 1435/2003, relativo al Estatuto
de la sociedad cooperativa europea (SCE), introduce dicha
sociedad, para la que establece un estatuto jurídico propio.
Permite asimismo la creación de una cooperativa por
particulares residentes en distintos Estados miembros o por
entidades jurídicas sujetas a las legislaciones de Estados
miembros distintos. Con un capital mínimo de 30 000 euros,
estas nuevas SCE pueden operar en todo el mercado interior
con una personalidad jurídica, normas y estructura únicas.
Pueden asimismo ampliar y reestructurar sus operaciones
transfronterizas sin tener que crear una red de filiales, lo que
requiere tiempo y cuesta dinero. Además, las cooperativas de
varios países pueden ahora fusionarse para formar una SCE.
Por último, una cooperativa nacional con actividades en un
Estado miembro distinto de donde tiene su domicilio social
puede convertirse en una cooperativa europea sin necesidad
de liquidación.
La Directiva 2003/72/CE, de 22 de julio de 2003, completa el
Estatuto de la sociedad cooperativa europea en lo que
respecta a la participación de los trabajadores con el fin de
garantizar que la creación de una SCE no suponga la
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desaparición ni la reducción de las prácticas existentes de
participación de los trabajadores en las empresas que
participen en la creación de las SCE.
El Consejo pudo adoptar el Reglamento (CEE) nº 2137/85,
de 25 de julio de 1985, relativo a la constitución de una
agrupación europea de interés económico (AEIE). Este texto
ofrece a las sociedades de un Estado miembro la posibilidad
de cooperar en aras de un objetivo común con sociedades o
personas físicas de otros Estados miembros y compartir los
beneficios obtenidos. Tales agrupaciones están dotadas de
capacidad jurídica. No obstante, el artículo 3 del Reglamento
establece que la finalidad de la agrupación será facilitar o
desarrollar la actividad económica de sus miembros, mejorar o
incrementar los resultados de esta actividad; no es la de
realizar beneficios para sí misma. Su actividad solo puede tener
un carácter auxiliar con respecto a la actividad económica de
sus miembros. Una AEIE no puede ofrecer sus títulos al
público.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha conseguido introducir algunas de
sus enmiendas en la legislación. Así, ha defendido con firmeza
la participación de los trabajadores en las sociedades (4.9.6).
Ello le llevó a negarse a emitir su dictamen sobre la propuesta
de décima Directiva sobre las fusiones transfronterizas y, por
tanto, a impedir la adopción de dicha propuesta en tanto no
se resolviese la cuestión de la participación de los trabajadores
a escala comunitaria.
3.4.3. Servicios financieros: el método Lamfalussy.
Origen y aplicación práctica
El método Lamfalussy pretende simplificar y agilizar el proceso legislativo de la Unión Europea en el ámbito de los servicios
financieros al amparo de un plan de cuatro niveles.
El método prevé que las instituciones de la Unión, coordinados por la Comisión, se limiten a la legislación marco de
carácter político. La elaboración de las disposiciones de aplicaciones técnicas y detalladas corresponderá en cambio por
la Comisión, con el respaldo de cuatro comisiones especializadas.
Fundamento jurídico
— 11 de mayo de 1999: Aprobación del Plan de acción para
los servicios financieros por la Comisión Europea
[COM(1999) 232]
— 6 de junio de 2001: Decisión de la Comisión 2001/528/CE
sobre la designación del Comité europeo de valores (CEV)
— 6 de junio de 2001: Decisión de la Comisión 2001/527/CE
sobre la designación del Comité europeo de reguladores
de valores (CERV)
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
Del Parlamento partieron los proyectos de estatuto europeo
para las empresas de economía social, a raíz de un informe en
el que se defiende la idea de una sociedad cooperativa
europea y de una Resolución de 13 de marzo de 1987 que
preconizaba un estatuto europeo para las asociaciones. Del
mismo modo, fue un intergrupo parlamentario el que
presentó a la Comisión, el 14 de abril de 1985, un proyecto de
estatuto europeo de las asociaciones.
Más recientemente, el 1 de febrero de 2007, el Parlamento
adoptó una resolución que contenía recomendaciones para la
Comisión sobre el estatuto de la sociedad privada europea.
Según el Parlamento, debería ser posible que una o más
personas físicas o morales, que no deben residir
necesariamente en el mismo Estado miembro, puedan
constituir una sociedad privada europea (SPE) en el territorio
de la Unión, con unas condiciones y unas modalidades que el
Reglamento debería definir. De modo que solicita a la
Comisión que le presente una propuesta legislativa sobre el
estatuto de la sociedad privada europea, que debería tener en
cuenta las recomendaciones incluidas en la resolución
referentes a las modalidades de constitución, el capital social,
la organización, el contenido de los estatutos, la
responsabilidad del gerente, las cuentas anuales, las
posibilidades de transformación y la disolución, liquidación,
insolvencia y cese de los pagos.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
— Marzo de 2002: El Consejo Europeo aprueba la adopción
del método Lamfalussy para el ámbito de los valores
— Diciembre de 2002: El Consejo Europeo decide extender el
método Lamfalussy al conjunto del sector financiero
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/10/
CE sobre la designación del Comité bancario europeo (CBE)
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/5/
CE sobre la designación del Comité de supervisores
bancarios europeos (CSBE)
151
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 — 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/9/
CE sobre la designación del Comité europeo de seguros y
pensiones de jubilación (CESPJ)
— 5 de noviembre de 2003: Decisión de la Comisión 2004/6/
CE sobre la designación del Comité europeo de
supervisores de seguros y pensiones de jubilación (CESSPJ)
— 9 de marzo de 2005: Directiva 2005/1/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo por la que se modifican de las
directivas 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 92/49/CEE
y 93/6/CEE del Consejo así como de las directivas 94/19/CE,
98/78/CE, 2000/12/CE, 2001/34/CE, 2002/83/CE y 2002/87/
CE del Parlamento Europeo y del Consejo a fin de
establecer una nueva estructura organizativa de los
comités de servicios financieros
— 17 de julio de 2006: Decisión del Consejo 2006/512/CE por
la que se modifica la Decisión 1999/468/CE por la que se
establecen los procedimientos para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.
Origen
Al observar que el crecimiento y la posición competitiva del
mercado europeo de valores se veían entorpecidos por el
marco regulador y legislativo vigente, el Consejo Ecofin
nombró en julio de 2000 un Comité de Sabios bajo la
presidencia del barón Alexandre Lamfalussy para evaluar esta
situación.
El Comité propuso una serie de medidas de reforma basadas
en un modelo de cuatro niveles, conocido desde entonces
Comités técnicos (nivel 2)
Sector
Comité europeo de valores
Valores
(European Securities Committee, ESC)
Comité bancario europeo
Banca
(European Banking Committee, EBC)
Comité europeo de seguros y pensiones
Seguros y fondos de de jubilación (European Insurance and
pensiones Occupational Pensions Committee,
EIOPC)
Aplicación práctica
A. Nivel 1: Legislación marco
A propuesta de la Comisión, el Parlamento y el Consejo
aprueban conjuntamente el acto mediante el procedimiento
de codecisión (1.4.1).
B. Nivel 2: Disposiciones de aplicación
Elaboración de medidas de aplicación dentro del margen
establecido en el nivel 1 y su adopción sobre la base del
152
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como método Lamfalussy, cuya meta es simplificar y agilizar el
proceso legislativo de la Unión Europea en el ámbito de los
servicios financieros. El método Lamfalussy fue aprobado para
el ámbito de los valores por el Consejo Europeo en marzo del
2002 con vistas a la aplicación del Plan de acción para los
servicios financieros (Financial Service Action Plan, FSAP).
En diciembre de 2002, el Consejo decidió extender el método
Lamfalussy al conjunto del sector financiero de la Unión, es
decir, también a los bancos, los seguros y los sistemas de
pensiones de jubilación.
Los comités técnicos creados al efecto se componen de
representantes de alto nivel de los Ministerios de Hacienda
nacionales, coordinador por la Comisión, y desempeñan
exclusivamente funciones consultivas en relación con las
disposiciones de aplicación técnicas. El trabajo de estos
comités técnicos se denomina nivel 2 en el método
Lamfalussy.
Con el método Lamfalussy se crean igualmente comités de
expertos que son responsables del intercambio de
información de supervisión, de la aplicación sistemática de la
legislación europea mediante la fijación de normas y
directrices generales y la armonización de la práctica de
supervisión en el mercado europeo de servicios financieros. El
trabajo de estos comités de expertos se denomina nivel 3.
Los comités de expertos se componen de miembros de alto
nivel de las autoridades nacionales de supervisión. Del Comité
de supervisión bancaria forman parte asimismo los
representantes de los bancos centrales nacionales.
Comités de expertos (nivel 3)
Comité europeo de reguladores de valores
(Committee of European Securities Regulators, CESR)
Comité de supervisores bancarios europeos
(Committee of European Banking Supervisors, CEBS)
Comité europeo de supervisores de seguros y pensiones
de jubilación (Committee of European Insurance and
Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS)
procedimiento de comitología (1.3.8) modificado con el
respaldo de los comités técnicos creados específicamente con
esta finalidad.
Durante esta fase, la Comisión debe procurar que haya un
intenso intercambio de información con el Parlamento
Europeo (PE) y que se tengan en cuenta debidamente sus
intereses.
Mediante la reforma del procedimiento de comitología de 2006
se cumplió la exigencia básica del PE de someter las medidas
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del nivel 2 a un mayor control democrático. El PE lo consideraba
necesario porque con el método de comitología se aprobaban
cada vez más no solo disposiciones de aplicación, sino también
medidas que podían alterar el contenido de las disposiciones de
los actos legislativos subyacentes.
En la práctica, la reforma introduce un cuarto procedimiento
además de los tres procedimientos existentes de comitología
(regulación con control), en el que el PE adquiere el derecho de
intervención en la adopción de las disposiciones de aplicación.
Antes de esta reforma, el Parlamento Europeo incorporó con
esa finalidad las denominadas cláusulas de suspensión en los
actos legislativos subyacentes. Se trataba de restringir las
competencias de la Comisión para aprobar disposiciones de
aplicación. La cláusula preveía que estas competencias
expiraran cuatro años después de la entrada en vigor de una
determinada ley marco del nivel 1 en caso de que el
Parlamento Europeo y el Consejo no prorrogaran la vigencia
de las competencias delegadas en la Comisión.
C. Nivel 3: Aplicación de las medidas adoptadas en los
niveles 1 y 2
Los comités de expertos (CERV, CSBE, CESSPJ) coordinan la
transposición y aplicación coherente y equivalente de las
normas de los niveles 1 y 2 en los Estados miembros mediante
el desarrollo de normas y directrices generales con vistas al
objetivo de armonizar la práctica de supervisión en el mercado
europeo de servicios financieros.
D. Nivel 4: Control del cumplimiento de las medidas de
los niveles 1 y 2
En caso de infracción del Derecho comunitario, la Comisión
tomará medidas para hacer cumplir la legislación. Este se
denomina el nivel 4 del método Lamfalussy.
Evaluación
La experiencia con el método Lamfalussy no ha estado exenta
de problemas en lo que se refiere a su aplicación práctica, en
particular los siguientes:
A. Cumplimiento del calendario del Plan de acción para
los servicios financieros
Así, por ejemplo, en varios casos se emitió el mandato al CERV
antes de la aprobación definitiva del Acto correspondiente en
el nivel 1 con el fin de acelerar los trabajos del Comité europeo
de reguladores de valores (CERV) en el nivel 2 y, por
consiguiente, el plan se tramitó al mismo tiempo a los niveles
1 y 2. De este modo se aceleraron al máximo las negociaciones
con los agentes del mercado, entre otras cosas. Sin embargo,
este procedimiento ha sido duramente criticado, ya que no se
pueden formular las disposiciones de aplicación (nivel 2) antes
de haber definido de un modo preciso y definitivo el objetivo,
el alcance y el contenido de la legislación marco (nivel 1).
B. Consultas oportunas de los agentes del mercado
Los agentes del mercado consideran que el papel de las
fuerzas del mercado es ineficaz y que su participación en las
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
deliberaciones del nivel 2 es insuficiente, al igual que su
contribución al desarrollo de la normativa. Además, advierten
que no se presta suficiente atención a las repercusiones de la
nueva normativa, especialmente en lo que se refiere a los
costes que generan.
En muchos casos consideran que los plazos de consulta son
demasiado cortos, lo que dificulta la aprobación por parte de
los agentes del mercado. Se da excesiva prioridad a la
aceleración del proceso legislativo a costa de la calidad del
resultado.
Actualmente se llevan a cabo intensas consultas con los
agentes del mercado en los niveles 1 y 2. Las instituciones
europeas disponen de numerosas instancias formales e
informales de comunicación con expertos del mercado que
ofrecen la posibilidad de solicitar información y opiniones
durante todo el proceso legislativo.
C. Problemas legales e institucionales específicos
(elección de los instrumentos legales/influencia del
Parlamento Europeo)
La cuestión del control democrático de los comités de
expertos del nivel 3, así como su legitimidad democrática, es
objeto de un intenso debate. Existe la preocupación de que el
reparto de competencias entre el nivel 1 y los niveles sucesivos
pueda menoscabar el equilibrio entre las instituciones de la
Unión Europea, ya que el Consejo y el Parlamento están
integrados exclusivamente en el nivel 1 de la legislación,
mientras que la fijación de los detalles técnicos se delega en la
Comisión con el apoyo de los comités técnicos.
D. Grado de detalle de la legislación marco
No resulta sencilla la distinción entre las competencias del
nivel 1 y del nivel 2 en lo que se refiere al grado de detalle de
las disposiciones.
El grado de detalle en el nivel 1 aumenta en ámbitos
particularmente técnicos, con el resultado de que la legislación
marco contiene aspectos técnicos que en realidad serían de la
competencia del nivel 2. Además, el exceso de detalle en el
nivel 1 entra en conflicto con el objetivo de conseguir un
proceso legislativo más rápido y flexible.
Cuanto más general sea la formulación de la legislación
marco y más normativa específica se delegue para su
aprobación en el nivel 2, tanto más sencillo será en el futuro,
si las demás circunstancias siguen siendo las mismas, adaptar
las disposiciones al desarrollo del mercado y a las nuevas
exigencias de la legislación. Sin embargo, esto implica que
hay que eliminar la mayor parte del trabajo del
procedimiento legislativo regular, lo que provoca que el
Parlamento Europeo y los Estados miembros tengan menos
influencia directa en la concepción de la legislación sobre los
mercados financieros.
g Judith Marion BRAUN
Julio de 2008
153
19/2/09 08:00:58
 3.4.4. Servicios financieros: legislación relevante
En mayo de 1999, la Comisión presentó el Plan de Acción de Servicios Financieros (PASF), que contenía un calendario y
medidas concretas para la creación de un mercado financiero interior funcional. En total, se trata de 42 medidas que
pretenden armonizar las legislaciones de los Estados miembros en materia de inversiones, banca, seguros, previsión y
otros servicios financieros. Para la aplicación de estas medidas se empleará el llamado proceso Lamfalussy (3.4.3). El
Consejo considera el PASF como parte integrante de la Agenda de Lisboa.
Fundamento jurídico
— 11 de mayo de 1999: Adopción del Plan de Acción de
Servicios Financieros por la Comisión [COM(1999) 232].
— 21 de abril de 2004: Directiva 2004/39/CE, relativa a los
mercados de instrumentos financieros, por la que se
modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del
Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del
Consejo.
— 14 de junio de 2006: Directiva 2006/49/CE, sobre la
adecuación del capital de las empresas de inversión y las
entidades de crédito.
— 13 de noviembre de 2007: Directiva 2007/64/CE, sobre
servicios de pago en el mercado interior, por la que se
modifican las Directivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE y
2006/48/CE y por la que se deroga la Directiva 97/5/CE.
Servicios bancarios
A. Directiva de requisitos de capital (CRD)
1. Objetivo
El objetivo de la Directiva de requisitos de capital es introducir
en la UE un marco jurídico moderno y sensible al riesgo para
las entidades de crédito y las sociedades de inversión, que
tenga en cuenta las disposiciones de Basilea II sobre requisitos
de capital.
La aplicación de la Directiva ha de resultar beneficiosa para la
economía de la Unión y para la estabilidad financiera, además
de ofrecer ventajas a empresarios y consumidores.
2. Contenido
La CRD traslada al Derecho comunitario los acuerdos marco
sobre requisitos de capital (Basilea II) para las entidades de
crédito.
Como parte del Plan de Acción de Servicios Financieros, la
Directiva actualiza la legislación sobre capital para hacerla más
completa y dotarla de mayor sensibilidad al riesgo mediante el
apoyo a una mejor gestión del riesgo por las entidades de
crédito. Así, por ejemplo, la CRD prevé por primera vez una
medición explícita del riesgo de explotación y hace más
visibles las mejoras en la gestión del riesgo al admitir sistemas
internos de evaluación. Un aspecto esencial del nuevo marco
jurídico es su flexibilidad: concede a las entidades la
posibilidad de elegir el método más apropiado en atención a
154
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sus circunstancias concretas y al grado de madurez de su
gestión del riesgo.
B. Directiva sobre servicios de pago en el mercado
interior
1. Objetivo
El objetivo de este cuerpo legal es simplificar los pagos sin
movimiento de efectivo en la UE y allanar el camino hacia un
espacio único europeo de pagos (Single European Payment
Area, SEPA). A este respecto cobra una especial importancia la
protección de los consumidores. Además de la creación de un
espacio comunitario de pagos, la Directiva se dirige a
fortalecer la competencia en el sector bancario mediante la
apertura de los mercados, a armonizar las exigencias que se
imponen a las empresas de servicios de pago para acceder al
mercado desde fuera del sector bancario y a introducir una
serie de requisitos de información. Asimismo, pretende ofrecer
un entorno jurídico coherente y tecnológicamente neutral
para los servicios de pago que se ofrecen en la UE y contribuir
a la modernización de las infraestructuras.
2. Contenido
La regulación de la Directiva se fundamenta en dos pilares:
Por un lado, se refiere a la introducción de las entidades de
pago como nueva categoría de prestadores de servicios de
pago, a fin de asegurar un acceso al mercado en igualdad de
condiciones y fomentar la competencia. En la práctica, esto
permitirá actuar como entidades de pago, además de los
bancos e instituciones de giro postal, a todas las personas
físicas o jurídicas que obtengan el permiso para prestar
servicios financieros en la UE.
La Directiva quiere introducir, además, el llamado «permiso
único». Esto significa que la autorización por las autoridades
competentes de un Estado miembro ha de bastar para
operar como entidad de pago en todos los Estados
miembros de la UE.
Las entidades de pago prestarán servicios de pago y otros
servicios accesorios operativos y asociados (garantía de
realización de transacciones de pago, operaciones con divisas,
etcétera), pero no podrán aceptar depósitos ni entregar dinero
electrónico.
En segundo lugar, la Directiva introduce unos requisitos
uniformes de información, normas armonizadas sobre
derechos y obligaciones de los usuarios y los prestadores de
los servicios de pago y unos requisitos técnicos mínimos para
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mayor transparencia y seguridad jurídica en las operaciones de
pago.
3. Valoración
Las voces críticas afirman que esta nueva norma complica y
hace menos seguro el tráfico de dinero dentro de la UE. Por
ejemplo, para la identificación del beneficiario de una
transferencia lo determinante será el IBAN, número que los
bancos ya no tendrán que cotejar con el nombre del titular de
la cuenta. Esto significa que, según las normas SEPA, las
transferencias se realizarán aun cuando el nombre del
beneficiario y el número de cuenta no concuerden. De igual
manera, no se reconoce al consumidor el derecho a limitar el
importe de las domiciliaciones. Asimismo, queda excluida la
posibilidad de revocación por el usuario después de la
aceptación del prestador de servicios de pago. Y, no menos
importante, existe el riesgo de que los plazos de ejecución
más breves (las transferencias deben abonarse en la cuenta del
beneficiario en el siguiente día hábil) traigan consigo el cobro
de mayores comisiones a los clientes.
Mercado de inversiones
A. Directiva sobre mercados de instrumentos
financieros (MiFID)
1. Objetivo
El objetivo de esta Directiva es garantizar unas normas comunes
para las operaciones con instrumentos financieros en toda Europa
y una mejor protección del inversor. Para ello se han adoptado
nuevas disposiciones de protección del inversor, se ha mejorado
la transparencia sobre las comisiones en el asesoramiento en
materia de inversión y se ha perfilado una oferta más integrada de
los servicios de las entidades de inversión.
Con arreglo a la MiFID ha de informarse al inversor de todas las
comisiones que implica una transacción y, antes de la
celebración del contrato, se le debe explicar el producto y sus
riesgos. Mediante este marco legal se espera obtener una
mayor confianza de los inversores, lo cual ha de impulsar la
afluencia internacional de fondos a Europa.
2. Contenido
— Mejor ejecución posible (Best Execution): en las órdenes de
operaciones, las empresas de inversión y los asesores
bancarios deben buscar la bolsa que ofrezca al cliente el
mejor resultado, tanto respecto a los costes como a la
probabilidad y rapidez de la ejecución de la orden.
— Los asesores deben documentar y archivar todas las
conversaciones de asesoramiento, para demostrar que se han
cumplido las disposiciones sobre el asesoramiento a clientes.
— Las empresas de inversión y los asesores bancarios deben
aclarar las comisiones cobradas por las gestoras de los
fondos de inversión y demás oferentes de productos.
3. Valoración
Los protectores del inversor denuncian que, por ejemplo, la
carga de la prueba ante un asesoramiento erróneo o
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
incompleto por el banco recaiga sobre el cliente, a pesar de
que la obligación documental incumba al asesor. Además, la
infracción de las disposiciones en materia de supervisión
tampoco tiene consecuencias jurídico-civiles, de manera que
el inversor no puede exigir indemnización.
Seguros y planes de previsión privados
A. Solvencia II
1. Objetivo
El objetivo de la medida es una profunda reforma de la
supervisión de las empresas de seguros y la transición desde el
actual modelo de supervisión estática hacia un método
dinámico basado en el riesgo, a fin de mejorar la protección de
consumidores y empresarios. Se pretende profundizar en la
integración del mercado europeo de seguros y mejorar la
protección de las compañías de seguros y los beneficiarios.
Esto debe llevar, en último término, a mejorar la
competitividad internacional de las empresas de seguros y
reaseguros de la Unión Europea.
2. Contenido
a) Adecuación del riesgo
En Solvencia I regía un sistema de cálculo estático para el
margen de solvencia: su importe se determinaba en función
de todo el volumen de negocio; en el cálculo se computaban
cifras puramente contables o de la cuenta de pérdidas y
ganancias.
Solvencia II, por el contrario, se orienta más por los riesgos
efectivos y vuelve a situar el riesgo individual de la empresa en
el centro de atención de la supervisión. En principio, para el
cálculo del margen de solvencia se tienen en cuenta todos los
riesgos cuantificables relevantes, que comprenden, por lo
menos, las siguientes categorías fundamentales: riesgos de
mercado, riesgos de crédito, riesgos de seguro y riesgos
operativos. En consecuencia, el nuevo sistema de supervisión
supondrá que las compañías de seguros tengan una
capitalización adecuada.
A pesar de su exhaustiva orientación al riesgo, Solvencia II se
completa con mecanismos de seguridad. En ese sentido es de
gran importancia el requisito de capital mínimo (minimum
capital requirement, MCR), que define el nivel mínimo de
capital que en todo caso debe observarse.
b) Gestión del capital
Con arreglo a Solvencia II la responsabilidad del desarrollo y
aplicación de la estrategia de inversión de la empresa de
seguros recae sobre sus directivos. Con esto se pretende que
la gestión del patrimonio sea de tal modo cuidadosa que en
todo momento se cumplan obligaciones como los requisitos
de solvencia y un determinado perfil riesgo-beneficio.
3. Valoración
Solvencia II aporta beneficios concretos para las empresas, que
pueden disponer de sumas más altas de dinero para invertir y
para competir en unos mercados cada vez más globalizados.
155
19/2/09 08:00:58
 Sin embargo, las autoridades supervisoras temen que una
dinámica mayor traiga consigo también más competencia y
que, a su vez, esto derive en más quiebras y en el descenso de
la confianza de los consumidores.
Además, Solvencia II puede producir a corto plazo una
reducción de la cobertura en los ramos de seguros que cubran
grandes riesgos a largo plazo, pues a ellos se les imponen
mayores exigencias cuantitativas. Tampoco se puede descartar
que las aseguradoras se decidan por restringir las
subvenciones cruzadas, lo que en determinados sectores
puede redundar en un aumento de las tarifas. En último
término, existe el riesgo de que los sistemas de supervisión
previstos refuercen la ya existente tendencia a la consolidación
e incrementen la actual presión competitiva sobre las
pequeñas y medianas aseguradoras.
Supervisión
El proceso Lamfalussy (3.4.3) ha modificado la estructura de
la supervisión de los mercados en Europa al introducir en la
fase 3 los comités de expertos, dirigidos a alcanzar el objetivo
de una práctica de supervisión y una legislación uniformes en
la UE.
Un mayor grado de convergencia en las prácticas de
supervisión de todos los Estados miembros es un requisito
básico para la consumación del mercado interior.
3.4.5. Propiedad intelectual, industrial y comercial
Marcas, patentes, diseños y modelos, denominaciones de origen, derechos de autor, la propiedad intelectual está
protegida por diferentes reglamentaciones comunitarias. La lucha contra la falsificación se ha convertido en una de las
prioridades de la Oficina de Armonización en el Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos) y de la Oficina Europea
de Patentes.
Fundamento jurídico
El artículo 30 CE incluye la «protección de la propiedad
industrial y comercial» entre las razones que justifican la
concesión de excepciones a la libre circulación de las
mercancías. La expresión «propiedad industrial y comercial»
puede aplicarse a todos los derechos de propiedad industrial o
intelectual, y en particular a los derechos de autor, patentes,
marcas, dibujos y modelos y denominaciones de origen.
Por otra parte, la propiedad industrial e intelectual está regida
por las disposiciones relativas a la libre competencia (artículos
81 y 82 CE) en la medida en que puede dar lugar a acuerdos o
a abusos de posición dominante.
El Tratado de Lisboa introduce una nueva base jurídica
legitimando una intervención directa de la Unión en el campo
de la propiedad intelectual. En efecto, en términos del artículo
118 de la versión consolidada del Tratado de funcionamiento
156
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Sin embargo, a ese respecto constituyen un problema la
aplicación de las directivas en la legislación nacional y la
calidad del proceso de ejecución: existe el riesgo de que los
operadores económicos de los distintos Estados miembros
sean tratados de forma diferente, lo que tendría efectos
negativos en cuanto a la leal competencia y a la efectiva
integración del mercado de servicios financieros.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo se ha implicado muy particularmente
en la más reciente legislación sobre los mercados de servicios
financieros. No solo ha respondido a su papel como legislador,
sino que, al mismo tiempo, ha apoyado continuamente la
labor de la Comisión, ha impulsado numerosos debates y ha
presentado iniciativas propias para dejar patente su punto de
vista.
Mediante su actitud proactiva, el Parlamento Europeo se ha
situado en el primer plano de los actuales debates en la
Comisión, el Consejo y las instituciones internacionales sobre
el desarrollo de la estructura de supervisión de los mercados
financieros en el plano comunitario y en la búsqueda de
soluciones para evitar los riesgos del sistema.
g Judith Marion BRAUN
Julio de 2008
de la UE, el Parlamento Europeo y el Consejo pueden adoptar
medidas relativas a la creación de los títulos europeos para
asegurar una protección uniforme de la propiedad intelectual
y al establecimiento de regímenes de autorización, de
coordinación y de control centralizados a nivel de la Unión.
Recordemos que los Convenios de París y de Berna de finales
de siglo, de los que son parte los Estados miembros, no han
instituido títulos internacionales de propiedad intelectual.
Objetivos
Dado que se trata de derechos exclusivos, los derechos de
propiedad intelectual, industrial y comercial todavía dependen
de las distintas legislaciones nacionales. Los Estados miembros
nunca han contemplado seriamente la posibilidad de
emprender una unificación total y absoluta de dichas
legislaciones. Su compromiso es establecer a escala
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comunitaria unos derechos a los que puedan recurrir las
empresas como complemento o alternativa a los derechos
nacionales.
Realizaciones
A. Armonización legislativa
1. Marcas, dibujos y modelos
La Directiva 89/104/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de
1988, aproxima las legislaciones nacionales al establecer unas
normas comunes en materia de signos constitutivos, causas
de denegación o de nulidad y derechos conferidos por las
marcas.
El Reglamento (CE) n° 40/94 del Consejo, de 20 de diciembre
de 1993, instituye una marca comunitaria que coexiste con las
marcas nacionales y crea una oficina comunitaria de marcas
denominada «Oficina de Armonización del Mercado Interior
(Marcas, Dibujos y Modelos)». Implantada en Alicante, la
Oficina opera desde 1996. El Reglamento (CE) n° 40/94 fue
modificado por el Reglamento (CE) n° 422/2004 del Consejo
de 19 de febrero de 2004, que contribuye a mejorar el
funcionamiento del sistema de la marca comunitaria.
La Directiva 98/71/CE, de 13 de octubre de 1998, aproxima las
disposiciones nacionales de protección jurídica de los dibujos
y modelos.
El Reglamento (CE) nº 6/2002, de 12 de diciembre de 2001,
instituye un sistema comunitario de protección de dibujos y
modelos.
La Decisión 2006/954/CE del Consejo de 18 de diciembre de
2006, que aprueba la adhesión de la Comunidad Europea al
Acta de Ginebra del Convenio de La Haya relativo al registro
internacional de dibujos y modelos industriales de 2 de julio
de 1999, y el Reglamento (CE) n° 1891/2006 del Consejo de 18
de diciembre de 2006, modificativo de los Reglamentos (CE)
n° 6/2002 y (CE) n° 40/94 a fin de dar efecto a tal adhesión,
quieren unir el sistema de registro de los diseños o modelos
de la Unión al sistema internacional de registro de los diseños
o modelos industriales de la Organización Mundial de la
Propiedad Intelectual.
2. Derecho de propiedad intelectual
a) Principales medidas comunitarias:
— Directiva 91/250/CEE del Consejo, de 14 de mayo de 1991,
sobre la protección jurídica de programas de ordenador
(véase más adelante);
— Directiva 92/100/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de
1992, sobre derechos de alquiler y préstamo y otros
derechos afines a los derechos de autor en el ámbito de la
propiedad intelectual;
— Directiva 93/83/CEE del Consejo, de 27 de septiembre de
1993, sobre la distribución por cable y la radiodifusión vía
satélite;
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
— Directiva 93/98/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993,
relativa a la armonización del plazo de protección del
derecho de autor y de determinados derechos afines;
— Libro Verde de la Comisión, de 19 de julio de 1995, sobre el
derecho de propiedad intelectual y los derechos afines en
la sociedad de información adoptado el 19 de julio de
1995;
— Directiva 2001/29/CE, de 22 de mayo de 2001, relativa a la
armonización de determinados aspectos de los derechos
de autor y derechos afines a los derechos de autor en la
sociedad de la información;
— Directiva 2001/84/CE relativa al derecho de participación
en beneficio del autor de una obra de arte original;
— Directiva 96/9/CE de 11 de marzo de 1996, sobre la
protección jurídica de las bases de datos;
— Directiva 2004/48/CE de 29 de abril de 2004, relativa al
respeto de los derechos de propiedad intelectual;
— Directiva 2006/116/CE de 12 de diciembre de 2006 relativa
al plazo de protección del derecho de autor y de
determinados derechos afines;
— Directiva 2006/115/CE de 12 de diciembre de 2006, sobre
derechos de alquiler y préstamo y otros derechos afines a
los derechos de autor en el ámbito de la propiedad
intelectual.
b) Aprobación de los tratados internacionales
El 16 de marzo de 2000, el Consejo aprobó el Tratado sobre los
derechos de autor de la Organización Mundial para la
Propiedad Intelectual (OMPI) y el Tratado sobre las
interpretaciones y ejecuciones y los fonogramas (WPPT). Tales
tratados contribuirán a garantizar un nivel equilibrado de
protección de las obras de arte y otros objetos protegidos, y
permitirán el acceso del público a los contenidos ofrecidos a
través de redes.
Mediante la Decisión 94/800/CE, de 22 de diciembre de 1994,
el Consejo aprobó el Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio (ADPIC) celebrado durante las negociaciones de la
Ronda de Uruguay. Dicho Acuerdo establece que los Estados
Parte aplicarán mutuamente las normas de «trato nacional» y
«trato de la nación más favorecida».
3. Patentes
a) Intento inicial de crear una patente comunitaria
Durante mucho tiempo se ha estimado necesario adoptar un
sistema de patente comunitaria para evitar las distorsiones de
la competencia derivadas de la territorialidad de las patentes
nacionales. Con ese fin se celebró el Acuerdo de Luxemburgo
de 15 de diciembre de 1989 por el que se crea una patente
europea expedida por la Oficina Europea de Patentes (OEP)
que se aplica de manera uniforme y simultánea en toda la
Unión Europea. Como no ha sido ratificado por todos los
Estados, el Acuerdo no ha entrado en vigor. No obstante, la
Oficina Europea de Patentes lleva desde 1978 gestionando el
157
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 sistema con cierto éxito y ha tramitado más de un millón de
solicitudes de patente a lo largo de dicho período.
b) Mejora parcial
i) La armonización de las disposiciones nacionales
El Reglamento (CE) n° 240/96 de la Comisión, de 31 de enero
de 1996, armonizó y simplificó las normas aplicables a las
licencias de patente y las licencias de «know-how» con el fin
de alentar la difusión de los conocimientos tecnológicos en la
Unión y promover la fabricación de productos técnicamente
mejores.
ii) Protección comunitaria de determinados sectores
— Directiva 87/54/CEE del Consejo de 16 de diciembre de
1986 sobre la protección jurídica de las topografías de los
productos semiconductores.
— Directiva 91/250/CEE del Consejo, de 14 de mayo de 1991,
sobre la protección jurídica de programas de ordenador
(modificada por la Directiva 93/98, de 29 de octubre de
1993). Esta Directiva exige a los Estados miembros que
protejan los programas de ordenador mediante derechos
de protección intelectual, al igual que las obras literarias, a
los efectos del Convenio de Berna para la Protección de las
Obras Literarias y Artísticas.
— Certificado complementario de protección para los
productos fitosanitarios creado por el Reglamento (CE)
n° 1610/96, de 23 de julio de 1996.
— Directiva 96/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 11 de marzo de 1996, sobre la protección jurídica de las
bases de datos, que define una base de datos como «las
recopilaciones de obras, de datos o de otros elementos
independientes dispuestos de manera sistemática o
metódica y accesibles individualmente por medios
electrónicos o de otra forma». Establece asimismo que las
bases de datos se protegerán tanto mediante derechos de
autor, que comprenden la creación intelectual vinculada a
la selección o la disposición de su contenido, como por un
derecho sui generis que proteja la inversión (de dinero,
recursos humanos, esfuerzo y energía) en la obtención, la
verificación o la presentación de dicho contenido. La
Directiva no se aplica a los programas de ordenador
utilizados en la elaboración u operación de una base de
datos ni a las obras u otros materiales que contengan.
Tampoco afecta a las disposiciones jurídicas sobre, en
concreto, las patentes, marcas, diseños y modelos y sobre
los acuerdos de competencia desleal.
— Protección jurídica de las invenciones biotecnológicas,
Directiva 98/44/CE de 6 julio de 1998.
— Directiva 98/84/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 20 de noviembre de 1998, relativa a la protección
jurídica de los servicios de acceso condicional o basados
en dicho acceso, que comprende todos los servicios para
los que dicho acceso es condicional, incluida la televisión y
la radio de pago, los servicios audiovisuales según
158
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demanda, la publicación electrónica y una amplia gama de
servicios en línea ofrecidos al público sobre la base de una
suscripción o de un régimen de pago por uso.
— Reglamento (CE) n° 873/2004 del Consejo, de 29 de abril de
2004, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 2100/94
relativo a la protección comunitaria de las obtenciones
vegetales, de manera que se adecuan las disposiciones del
último a lo establecido en el Reglamento (CE) nº 2100/94 y
en la Directiva 98/44/CE relativa a la protección jurídica de
las invenciones biotecnológicas. El Reglamento (CE)
n° 873/2004 establece que «será la Oficina la que, previa
petición del interesado o de los interesados, conceda a una
o más personas las licencias obligatorias, pero solo cuando
lo justifique el interés público» (artículo 1, apartado 1).
— Una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo sobre la patentabilidad de las invenciones
implementadas en ordenador, presentada por la Comisión
el 20 de febrero de 2002, fue rechazada por el Parlamento
Europeo en segunda lectura el 6 de julio de 2005.
— La Comisión ha propuesto modificar la Directiva 98/71/CE
con el fin de liberalizar el comercio de piezas de recambio
de vehículos de motor. El 12 de diciembre de 2007, el
Parlamento Europeo modificó, en primera lectura el pro
ceñimiento de codecisión, teniendo por objeto la
proposición de Directiva modificar la Directiva 98/71/CE. En
particular, el Parlamento aprobó una enmienda solicitando
que los consumidores fueran informados sobre el origen de
las piezas por medio de un nombre comercial o bajo otra
forma apropiada, para permitirles la elección con todo
conocimiento entre los diversos productos propuestos para
la reparación. La propuesta así modificada está en espera de
la primera lectura del Consejo.
c) Nuevo plan sobre la patente comunitaria
El 1 de agosto de 2000, la Comisión presentó un nuevo
proyecto de Reglamento sobre la patente comunitaria
[COM(2000) 412]. Con arreglo a dicha propuesta, la patente
comunitaria coexistiría con las patentes nacionales. Un tribunal
especial garantizará la protección. El Parlamento Europeo
aprobó la propuesta el 9 de abril de 2002, tras haber
presentado una serie de enmiendas referidas a las
disposiciones lingüísticas, la función de las oficinas de patentes
nacionales con respecto a la Oficina Europea de Patentes y los
regímenes jurídicos. El Consejo no ha llegado todavía al
acuerdo por unanimidad que exigía la propuesta.
4. Iniciativas de lucha contra la falsificación
La falsificación, la piratería y los ataques contra la propiedad
intelectual constituyen un fenómeno en continuo auge que ha
adoptado ya proporciones internacionales y que supone una
grave amenaza para las economías nacionales y la autoridad de
los Estados miembros. Sin embargo, las diferencias entre los
diversos sistemas nacionales de penalización de tales delitos
obstaculizan los esfuerzos de los Estados miembros por
combatir la falsificación y la piratería con eficacia. Por tales
razones, la Comisión ha presentado una propuesta de Directiva
19/2/09 08:00:58

y una propuesta de Decisión marco relativas a la represión de las
infracciones contra la propiedad intelectual, que incluyen la
imposición de sanciones penales, con vistas a potenciar la lucha
contra la falsificación y la piratería.
Con las nuevas propuestas se pretende complementar la
Directiva 2004/48/CE relativa al respeto de los derechos de
propiedad intelectual, que establece medidas, procedimientos
e indemnizaciones únicamente con arreglo al Derecho civil y
administrativo.
Sin embargo, la Comisión retiró la propuesta de Decisión-
marco y presentó una propuesta de Directiva modificada del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas
penales dirigidas a asegurar el respeto de los derechos de
propiedad intelectual [COM(2006) 168]. El 25 de abril de 2007,
el Parlamento Europeo aprobó, en primera lectura del
procedimiento de codecisión, esta propuesta de Directiva que
queda en espera de la primera lectura del Consejo.
B. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
1. Existencia y ejercicio de los derechos de propiedad
intelectual
a) La distinción entre la existencia y el ejercicio del derecho
se planteó a propósito de la aplicación de las normas de
competencia del Tratado a la explotación de los derechos de
propiedad industrial. Mencionada en la sentencia Consten-
Grundig (56 y 58/64 de 13 de julio de 1966), a propósito de una
cesión de marca, fue retomada después, en lo tocante a las
patentes, en la importante sentencia Parke Davis (24/67 de 29 de
febrero de 1968). Se trataba de distinguir entre qué correspondía
a la «existencia» de los derechos de propiedad industrial, que
estaba amparada por la reserva del artículo 30, y qué
correspondía al «ejercicio» de dichos derechos, que no podía
incumplir el principio de libre circulación (véase también la
sentencia Deutsche Grammophon: 78/70 de 8 de junio de 1971).
b) La «existencia» de un derecho es, no obstante, un
concepto impreciso y demasiado dependiente de la voluntad
de los legisladores nacionales. El concepto de «objeto
específico» es el que ha permitido precisar qué depende del
estatuto jurídico de cada derecho de propiedad industrial o
intelectual sin vulnerar el principio de libre circulación.
En materia de patentes, el «objeto específico» consiste, según
el Tribunal de Justicia, en el «derecho exclusivo a utilizar una
invención para la fabricación y la primera puesta en circulación
de productos industriales [...] así como [en] el derecho a
oponerse a cualquier falsificación» (sentencia Centrafarm
contra Sterling Drug: 15/74 de 18 de octubre de 1974).
Se tardó más tiempo en definir el «objeto específico» de la
marca. En la sentencia Terrapin (119/75 de 22 de junio de 1976),
el Tribunal declaró que la función esencial de la marca consiste
en «garantizar a los consumidores la identidad del origen del
producto», definición que posteriormente se completó en la
sentencia Hoffmann-Laroche como sigue: «permitiéndoles
distinguir sin confusión posible ese producto de los que tienen
otra procedencia» (102/77 de 23 de mayo de 1978).
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El mercado interior Aproximación de las legislaciones
3 4
2. Teoría del «agotamiento» de los derechos
a) Definición
Esta teoría significa que el titular de un derecho de propiedad
industrial y comercial protegido por la legislación de un Estado
miembro no podría invocar dicha legislación para oponerse «a
la importación o la comercialización de un producto que haya
salido al mercado en otro Estado miembro» (véase su aplicación
a los dibujos y modelos en la sentencia Keurkoop Nancy, 144/81,
de 14 de septiembre de 1982). Esta teoría es aplicable a todos
los ámbitos de la propiedad industrial, pero en el caso de las
marcas, puede ser necesario efectuar ajustes con arreglo al
criterio del juez sobre la «función esencial de la marca», que es
garantizar al consumidor la identidad del origen del producto
marcado (sentencia HAG II, C-10/89, de 17 de octubre de 1990).
El titular de un derecho de marca podrá oponerse a la
importación a su territorio de un producto que él mismo haya
comercializado cuando el tercer importador haya tomado
medidas —reacondicionamiento, recolocación de marca— que
imposibiliten que el consumidor identifique con certeza el
origen del producto marcado (sentencia Centrafarm contra
American Home Products, 3/78, de 10 de octubre de 1978).
b) Limitaciones
La teoría del agotamiento comunitario de los derechos no se
aplica en caso de comercialización de un producto falsificado,
ni con respecto a los productos puestos en circulación fuera
del Espacio Económico Europeo. Así lo establece el artículo 6
del Acuerdo relativo a los derechos de propiedad intelectual
celebrado en el marco de la Ronda de Uruguay (ADPIC,
Acuerdo relativo a los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio).
En julio de 1999, el Tribunal dictaminó, en la sentencia Sebago
y Ancienne Maison Dubois y Fils contra GB-Unic SA (C-173/98),
que los Estados miembros tampoco están autorizados a
contemplar en sus leyes nacionales el agotamiento de los
derechos de una marca relativa a productos puestos en
circulación en un tercer país.
Papel del Parlamento Europeo
A través de sus diversas resoluciones sobre los derechos de
propiedad intelectual, en particular sobre la protección jurídica
de las bases de datos, de las invenciones biotecnológicas y de
los derechos de autor, el Parlamento ha defendido la
armonización progresiva de los derechos de propiedad
intelectual, industrial y comercial. Por otra parte, se ha opuesto
a que se patenten elementos del cuerpo humano.
Asimismo, el Parlamento se ha opuesto a la patentabilidad de
las invenciones implementadas en ordenador, con el objetivo
en este caso de evitar poner trabas a la difusión de la
innovación y facilitar a las PYME el libre acceso a los programas
creados por los principales desarrolladores internacionales.
g Roberta PANIZZA
Julio de 2008
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 160

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 El funcionamiento

4
1 de la Unión Europea 4 Las políticas comunes

La Europa de los La Unión Económica

2 ciudadanos 5 y Monetaria

Las relaciones exteriores

3 El mercado interior 6 de la Unión Europea

Las políticas comunes

Estas «políticas» son líneas de acción que la Comunidad decide seguir en determinados
ámbitos, para llegar a los objetivos generales que ella misma se ha fijado. Estas «políticas» se
denominan «comunes» porque afectan a todos los Estados miembros de la Unión. La unidad de
acción garantiza un efecto de palanca que permite obtener mejores resultados.

Entre estas políticas figuran, por ejemplo, la política agrícola común (PAC), la política regional y
de cohesión, la política social y de empleo, la política medioambiental y la política de
investigación y desarrollo tecnológico.

4.1. La Estrategia de Lisboa, 163 4.4.4. Relaciones internacionales

4.2. Política agrícola común, 166
4.2.1. El Tratado de Roma y los cimientos
de la PAC, 166
4.2.2. Las reformas de la política agrícola
común, 168
4.2.3. El primer pilar de la PAC:
I. La organización común
de mercado única, 172
4.2.4. El primer pilar de la PAC:
II. Las ayudas directas a las
explotaciones, 175
4.2.5. El segundo pilar de la PAC:
política de desarrollo rural, 178
4.2.6. La financiación de la PAC, 181
4.2.7. Los aspectos exteriores de la PAC:
el Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC, 184
4.2.8. La Ronda de Doha y la agricultura, 187
4.2.9. La PAC y el Tratado de Lisboa, 191
4.2.10. La PAC en cifras, 194
4.3. Política forestal, 199
4.3.1. La estrategia forestal europea:
el marco, 199
4.3.2. La estrategia forestal europea:
principios y acciones, 202
4.4. Política pesquera común, 203
4.4.1. La política pesquera común: orígenes
y desarrollo, 203
4.4.2. Conservación de los recursos
pesqueros, 206
4.4.3. La política estructural de la pesca, 208
en materia de pesca, 212
4.4.5. Control y cumplimiento de las normas
de pesca, 214
4.4.6. El sector europeo de la pesca
en cifras, 217
4.5. Política regional y de cohesión, 219
4.5.1. Cohesión económica y social, 219
4.5.2. El Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, 222
4.5.3. El Fondo de Cohesión, 225
4.5.4. El Fondo de Solidaridad, 227
4.6. Política de transportes, 230
4.6.1. La política de transportes: cuestiones
generales, 230
4.6.2. Transporte por carretera: acceso
al mercado, 233
4.6.3. Transporte terrestre: armonización
legislativa, 236
4.6.4. Tráfico rodado: normas de tráfico
y de seguridad, 240
4.6.5. Transporte aéreo: acceso
al mercado, 243
4.6.6. Transporte aéreo: competencia
y derechos de los pasajeros, 245
4.6.7. Transporte aéreo: tráfico aéreo
y normas de seguridad, 248
4.6.8. Transporte marítimo: acceso al
mercado y competencia, 250
4.6.9. Transporte marítimo: normas de tráfico
y de seguridad, 253
4.6.10 Navegación interior, intermodalidad
y logística, 256

161

BAAA08001ESC_cap04.indd 161 19/2/09 08:01:43

 4.7. Redes transeuropeas, 259
4.7.1. Redes transeuropeas:
orientaciones, 259
4.7.2. Financiación de las redes
transeuropeas, 262
4.8. Política industrial, 265
4.8.1. Los principios generales de la política
industrial de la Unión Europea, 265
4.8.2. La industria siderúrgica, 268
4.8.3. La construcción naval, 271
4.8.4. La industria del automóvil, 274
4.8.5. La industria química
y farmacéutica, 276
4.8.6. La industria aeroespacial, 279
4.8.7. El sector audiovisual, 284
4.8.8 Las tecnologías de la información, 288
4.8.9. La industria biotecnológica, 293
4.8.10. La industria de la defensa, 296
4.9. Política social y de empleo, 299
4.9.1. La política social y de empleo:
principios generales, 299
4.9.2. El Fondo Social Europeo, 304
4.9.3. La política de empleo, 307
4.9.4. La cobertura de la seguridad social en
otros Estados miembros de la Unión
Europea, 311
4.9.5. La salud y la seguridad en el lugar de
trabajo, 314
4.9.6. El diálogo social, la información,
la consulta y la participación de
los trabajadores, 317
4.9.7. La igualdad para hombres
y mujeres, 321
4.9.8. La lucha contra la discriminación
y la inclusión social de grupos
vulnerables, 324
4.10. Política de medio ambiente, 328
4.10.1. La política de medio ambiente:
principios generales, 328
4.10.2. La aplicación del Derecho comunitario
en materia de medio ambiente, 332
4.10.3. El desarrollo sostenible
y las preocupaciones
medioambientales, 335
4.10.4. Los recursos naturales
y los residuos, 339
4.10.5. La protección y la gestión
de las aguas, 343
4.10.6. La contaminación atmosférica
y el ruido, 347
4.10.7. El cambio climático y el medio
ambiente, 352
162
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4.10.8. La biodiversidad, la naturaleza
y los suelos, 357
4.10.9. Las sustancias y los preparados
químicos, 361
4.10.10. La política de productos integrada
y las tecnologías industriales, 365
4.11. Protección de los consumidores
y salud pública, 368
4.11.1. La política de los consumidores:
principios e instrumentos, 368
4.11.2. Las medidas de protección de los
consumidores, 371
4.11.3. La salud pública, 375
4.12. Un espacio de libertad, seguridad y
justicia, 378
4.12.1. Un espacio de libertad, de seguridad
y de justicia: aspectos generales, 378
4.12.2. Las políticas de asilo e inmigración, 381
4.12.3. La gestión de las fronteras
exteriores, 387
4.12.4. La cooperación judicial en materia civil
y penal, 391
4.12.5. La cooperación policial y aduanera, 394
4.13. La política energética, 398
4.14. La política de investigación
y desarrollo tecnológico, 403
4.15. Las pequeñas y medianas
empresas, 408
4.16. El turismo, 412
4.17. Cultura y educación, 415
4.17.1. La política de educación
y formación profesional, 415
4.17.2. La política de la juventud, 419
4.17.3. La política lingüística, 422
4.17.4. La política cultural, 425
4.17.5. La política audiovisual y de los medios
de comunicación, 429
4.17.6. La política deportiva, 433
4.17.7. La política de comunicación, 436
4.18. Política fiscal, 440
4.18.1. La política fiscal general, 440
4.18.2. El impuesto sobre
el valor añadido, 443
4.18.3. Los impuestos especiales: alcohol
y tabaco, 447
4.18.4. La fiscalidad de la energía, 451
4.18.5. La imposición sobre las personas
y la imposición sobre
las sociedades, 454
19/2/09 08:01:43

4.1. La Estrategia de Lisboa
En el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron
convertir la economía europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva del mundo con más empleo
y crecimiento económico en 2010. Los decepcionantes resultados de la revisión a medio plazo de esta estrategia hicieron
necesaria su revitalización y redefinición en 2005.
Fundamento jurídico
No cuenta con un fundamento jurídico, aunque las
conclusiones de las reuniones del Consejo Europeo
constituyen el fundamento del ulterior desarrollo estratégico.
Objetivos
Actualmente, los ambiciosos objetivos generales de la
«Agenda» o «Estrategia de Lisboa» se citan con frecuencia en
los documentos de la Unión Europea (UE): «convertirse en la
economía basada en el conocimiento más competitiva y
dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de
manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor
cohesión social» (Conclusiones de la presidencia, Consejo
Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000) «y un medio
ambiente sostenible». Este último objetivo se añadió durante
la Cumbre de Gotemburgo de junio de 2001 y la consecución
de todos se fijó para el año 2010.
Realizaciones
A. Contexto general
Durante la Cumbre de Lisboa, celebrada los días 23 y 24 de
marzo de 2000, los dirigentes europeos acordaron perseguir
un objetivo de crecimiento del 3 % y la creación de 20
millones de empleos antes de finalizar 2010. Definieron
asimismo las medidas necesarias —de ámbito europeo y
nacional— para lograr tales objetivos. Tras la adopción de la
Estrategia de Lisboa en 2000, el Consejo Europeo se centró en
la evaluación de los avances logrados en pos del objetivo de
«convertir Europa en la economía basada en el conocimiento
más competitiva y dinámica del mundo». La Comisión publicó
su «Informe de primavera» como base de la Cumbre de
primavera celebrada en Bruselas los días 25 y 26 de marzo de
2004, durante la que el Primer Ministro neerlandés Wim Kok
fue elegido para dirigir un grupo de expertos independientes
encargado de examinar los primeros cinco años de aplicación
de la Estrategia de Lisboa.
Cincos años después de su lanzamiento, los resultados han
sido dispares.
Se han identificado evidentes deficiencias y demoras, por lo
que se estimado fundamental relanzar la Estrategia de Lisboa
sin tardanza, centrándose en las prioridades del crecimiento y
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Las políticas comunes La Estrategia de Lisboa
4 1
el empleo, para convertir la UE en la economía más
competitiva de aquí a 2010.
B. Estrategia de Lisboa: fase I, 2000-2005
Durante la reunión extraordinaria del Consejo Europeo
celebrada los días 23 y 24 de marzo de 2000 en Lisboa, los
Jefes de Estado o de Gobierno de los 15 Estados miembros de
la Unión definieron un nuevo objetivo estratégico encaminado
a fomentar el empleo, las reformas económicas y la cohesión
social. En vista de los radicales cambios motivados por la
globalización y de los desafíos que plantea una economía
basada en el conocimiento, el Consejo Europeo propuso una
estrategia general encaminada a:
— preparar el paso a una economía y una sociedad basadas
en el conocimiento mediante la mejora de las políticas
relativas a la sociedad de la información y de I + D, así
como mediante la aceleración del proceso de reforma
estructural a favor de la competitividad y la innovación, y la
culminación del mercado interior;
— modernizar el modelo social europeo mediante la
inversión en capital humano y la lucha contra la exclusión
social;
— mantener las sólidas perspectivas económicas y las
expectativas favorables de crecimiento mediante la
aplicación de un conjunto de medidas políticas
macroeconómicas adecuadas.
El Consejo Europeo de Lisboa de 2000 consideró que el
objetivo global de estas medidas debería ser, con base en las
estadísticas disponibles, aumentar la tasa de empleo actual de
una media del 61 % a tan cerca como sea posible del 70 % a
más tardar en 2010 y aumentar el número actual de mujeres
empleadas de una media actual del 51 % a más del 60 % a más
tardar en 2010. Aún reconociendo sus diferentes puntos de
partida los Estados miembros deberían considerar la
posibilidad de establecer objetivos nacionales para lograr tasas
de empleo superiores. Y ello, incrementando los efectivos
laborales al tiempo que se refuerza la sostenibilidad de los
sistemas de protección social.
Se designó al antiguo Primer Ministro de los Países Bajos,
Wim Kok, presidente de un grupo de expertos al que se
encargó la tarea de revisar la Estrategia de Lisboa. El trabajo
del grupo resultó decisivo para la elaboración de la estrategia
163
19/2/09 08:01:43
 de 2005. El 2 de febrero de 2005, la Comisión propuso un
nuevo punto de partida para la Estrategia de Lisboa,
recentrando los esfuerzos en dos objetivos: un crecimiento
más intenso y duradero y más y mejores empleos. Desde
entonces, las instituciones de la Unión Europea han
empezado a transformar el ímpetu del relanzamiento en
acciones concretas. El Consejo Europeo de marzo, el
Parlamento Europeo y los interlocutores sociales de Europa
dieron su apoyo total a la propuesta de la Comisión para
relanzar y redirigir la Estrategia de Lisboa.
La nueva estrategia se centra en:
— el apoyo al conocimiento y la innovación en Europa;
— la reforma de la política de ayudas estatales;
— la mejora y la simplificación del marco reglamentario en
que operan las empresas y la realización del mercado
interior de los servicios;
— la supresión de los obstáculos a la libre circulación en los
ámbitos del transporte, el trabajo y la educación;
— el desarrollo de una estrategia común sobre la migración
económica;
— el apoyo a los esfuerzos de gestionar las consecuencias
sociales de la reestructuración económica.
Durante el Consejo Europeo de marzo de 2005, todos los
Estados miembros se comprometieron a redactar, antes de
que finalizara el mes de octubre de 2005 y con arreglo a sus
responsabilidades, programas de reforma nacionales basados
en las directrices integradas. Los programas de reforma
tendrían en cuenta la disparidad de situaciones y prioridades
políticas en el ámbito nacional.
C. Estrategia de Lisboa: fase II, 2005-2008
Se ha de prestar especial atención a la realización del
programa de Lisboa. Para alcanzar estos objetivos la Unión
debe recurrir más a todos los medios nacionales y
comunitarios a fin de explotar mejor las sinergias entre ellos.
Para ello, las orientaciones generales para las políticas
económicas (OGPE) reflejan el nuevo inicio de la Estrategia de
Lisboa y se concentran en la contribución de las políticas
económicas al aumento del crecimiento y del empleo. En la
sección A se trata de la contribución que las políticas
macroeconómicas pueden aportar al respecto. La sección B se
centra en las medidas y las políticas que deberían aplicar los
Estados miembros a fin de potenciar el conocimiento y la
innovación con vistas al crecimiento y a hacer de Europa un
lugar más atractivo para invertir y trabajar.
De acuerdo con las Conclusiones del Consejo Europeo de
Bruselas (22 y 23 de marzo de 2005), como instrumento
general para la coordinación de las políticas económicas, las
OGPE deberían seguir abarcando toda la gama de políticas
macroeconómicas y microeconómicas, al igual que la
política de empleo, en la medida en que esta interactúa con
aquellas; las OGPE garantizarán la coherencia económica
general entre los tres vectores de la estrategia. Seguirán
164
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aplicándose los acuerdos multilaterales de seguimiento
vigentes para las OGPE.
Estas orientaciones son aplicables a todos los Estados
miembros y a la Comunidad. Deberían fomentar la coherencia
de las medidas de reforma contenidas en los programas de
reforma nacionales establecidos por los Estados miembros y se
verán complementadas por el Programa Comunitario de
Lisboa 2005-2008 que abarcará todas las acciones que se
hayan de emprender a nivel comunitario en interés del
crecimiento y del empleo. La puesta en práctica de todos los
aspectos pertinentes de las presentes orientaciones debería
tener en cuenta la integración de los objetivos de la igualdad
de los sexos en todas las actuaciones.
El Consejo Europeo de Bruselas (23 y 24 de marzo de 2006)
confirmó que las orientaciones generales para el crecimiento y
el empleo 2005-2008 siguen siendo válidas.
Papel del Parlamento Europeo
1. El Parlamento Europeo y su participación en el proceso
de Lisboa
En julio de 2000, el Parlamento Europeo adoptó una
Resolución, tras la reunión del Consejo Europeo de Feira, en la
que se congratulaba del consenso alcanzado en cuanto a la
combinación de políticas cuya adopción promulgaban las
conclusiones del Consejo, si bien abogada por la consecución
de un Acuerdo interinstitucional. Al año siguiente, el
Parlamento examinó el trabajo de preparación del Consejo de
primavera y expresó sus dudas con respecto a la capacidad de
los Estados miembros de cumplir los compromisos de Lisboa.
Aunque el Parlamento identificó la dimensión medioambiental
de la Estrategia de Lisboa, advirtió en contra de la fijación de
demasiados objetivos y destacó la necesidad de ampliar las
consultas a las partes interesadas, incluidos los países
candidatos. En su Resolución de mayo de 2001, el Parlamento
volvió a insistir en su derecho a participar en el seguimiento de
la Estrategia de Lisboa e instó a que se aplicara el método
abierto de coordinación establecido por el Consejo Europeo
de Lisboa.
En respuesta a las conclusiones del Consejo Europeo de
Gotemburgo, el Parlamento secundó el apoyo dado al
desarrollo sostenible, pero lamentó que el Consejo solo
hubiera llegado a acuerdos de índole general, sin adoptar
medidas concretas.
Tras la reunión del Consejo de primavera de 2003, el
Parlamento analizó los logros generales en relación con la
Estrategia de Lisboa y destacó la necesidad de seguir
avanzando en pos de la consecución de los cuatro objetivos
prioritarios establecidos por el Consejo. Se pidió a la Comisión
que elaborara un plan de trabajo para la consecución de los
objetivos de Lisboa en 2010. El Parlamento reiteró sus críticas
acerca del método de coordinación y pidió que se aplicaran
mecanismos eficaces para llevar a cabo las modificaciones
estructurales necesarias. En junio de 2003, el Parlamento pidió
que se celebrara un Acuerdo interinstitucional que asegurara
19/2/09 08:01:43

la participación del Parlamento en la definición de los
objetivos e indicadores y garantizara el desarrollo de un
método comunitario.
En una segunda Resolución, posterior al Consejo Europeo de
diciembre de 2003, el Parlamento volvió a expresar su
inquietud ante el significativo fracaso de los Estados miembros
en la aplicación de la Estrategia de Lisboa, pidió que se
mejorara el control y destacó a necesidad de emprender
reformas estructurales para recuperar la competitividad de
Europa, generar crecimiento y crear empleo, teniendo en
cuenta los múltiples aspectos del modelo social europeo.
Tras el Consejo de primavera de 2004, el Parlamento hizo
hincapié en que la aplicación íntegra de los compromisos
acordados era crucial e instó a que se emprendieran acciones
políticas en lugar de crear grupos de alto nivel; urgió asimismo
a emprender reformas estructurales para generar empleo y
lograr el índice de empleo del 70 % necesario para responder
al envejecimiento de la población.
Por último, el Parlamento expuso su opinión sobre las
conclusiones del informe Kok, subrayando la necesidad de
centrarse tanto en las reformas estructurales como en las
medidas macroeconómicas, con el fin de estimular el
crecimiento y el empleo, y advirtió de la conveniencia de no
comprometer la estabilidad y la sostenibilidad de las finanzas
públicas.
2. Grupo de Coordinación sobre la Estrategia de Lisboa:
composición, objetivos y Resolución del Parlamento
de 2005
En diciembre de 2004, se creó el Grupo de Coordinación sobre
la Estrategia de Lisboa con el fin de que este se constituyera en
foro de debate, actuación y diálogo interinstitucional. Se
compone de 33 representantes de los distintos grupos
políticos pertenecientes a las diez comisiones parlamentarias
más afectadas por la Estrategia de Lisboa y está presidido por
Joseph Daul, Presidente de la Conferencia de Presidentes de
Comisión. Constituye un foro de debate abierto regular y de
apoyo a la labor legislativa de las diversas comisiones y
pretende asimismo potenciar la comunicación con los
representantes nacionales.
El 9 de marzo de 2005, el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución sobre la «Revisión intermedia de la Estrategia de
Lisboa» (P6_TA(2005)0069) en la que apoyaba una
reorientación eficaz de la misma, identificaba los ámbitos
políticos principales, tales como la innovación, la reducción de
la burocracia y las propuestas de relieve como REACH o la
Directiva relativa a los servicios, y hacía hincapié en la
importancia del crecimiento económico, el medio ambiente y
la cohesión social.
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Las políticas comunes La Estrategia de Lisboa
4 1
3. Resolución del Parlamento de 2006
El 15 de marzo de 2006, el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución sobre la «Preparación del Consejo Europeo: la
Estrategia de Lisboa (P6_TA(2006)0092) en la que exigía que se
efectuara un análisis objetivo de los planes de acción
nacionales, se formularan propuestas concretas que
respondieran a los desafíos demográficos futuros y se tratara la
función estratégica de las políticas energéticas.
4. Diálogos interparlamentarios
El Parlamento Europeo concede gran importancia a la función
de los parlamentos nacionales y se centra en el fortalecimiento
del diálogo bilateral. Los debates mantenidos durante la
segunda reunión parlamentaria conjunta entre el Parlamento
Europeo y los parlamentos nacionales, «Los parlamentos
nacionales en el camino hacia Lisboa», celebrada el 31 de
enero de 2006, destacaron la necesidad de definir la Estrategia
de Lisboa de un modo más concreto y realista. Las ventajas
que entraña el modelo de «flexiguridad» propuesta por la
nueva Agenda de Lisboa recabaron la aprobación general y se
reconoció que la cohesión social es insostenible sin
competitividad y que esta no es viable sin la primera.
Por último, en diciembre de 2005, el Grupo de Coordinación
sobre la Estrategia de Lisboa organizó una audiencia pública
para debatir el tema de la competitividad, la investigación y el
diseño ecológico. Durante la audiencia se fomentaron los
debates sobre la función de los interesados en el proceso de
aplicación de los objetivos de Lisboa y en la creación de un
espacio de competitividad e investigación sólido en Europa.
5. Acontecimientos en 2007
A comienzos de 2007, la Comisión Europea publicó su informe
anual sobre el estado de aplicación en todos los Estados
miembros de los programas nacionales de reforma. El
Parlamento Europeo sigue supervisando con atención la
aplicación de la Estrategia a través de las actividades de su
Grupo de Lisboa G33.
Durante la reunión de coordinadores de septiembre de 2006,
se decidió prorrogar otro año el mandato del Grupo y,
asimismo, designar dos coponentes que elaboren la
Resolución del Parlamento Europeo que se someterá a
votación antes de la celebración del Consejo Europeo de
primavera. Se hará hincapié en el desarrollo de indicadores, las
orientaciones integradas de crecimiento y empleo y la
cuestión crítica de la energía en la UE.
g Olalla LÓPEZ ÁLVAREZ
Gianpaolo MENEGHINI
Jochen RICHTER
Septiembre de 2006
165
19/2/09 08:01:43
 4.2. Política agrícola común
4.2.1. El Tratado de Roma y los cimientos de la PAC
Después de la entrada en vigor del Tratado de Roma, los mecanismos existentes a escala nacional en materia de política
agrícola han sido reemplazados por mecanismos de intervención a escala comunitaria. Los artículos 33 y 131 del Tratado
CE constituyen la base de la política agrícola común (PAC), que desde entonces ha experimentado múltiples reformas.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 38 del Tratado CE después de la renumeración
establecida en el Tratado de Amsterdam (1997).
Objetivos
A. Propósito de la PAC: contexto histórico y características
específicas de la oferta y la demanda agrícolas
En la época en que se estableció el mercado común en virtud
del Tratado de Roma, en 1958, el sector agrícola de los seis países
fundadores se distinguía por una fuerte intervención de los
Estados, que intervenían en particular en la orientación y el
control de la oferta, la fijación de precios de garantía, la ayuda
directa a los ingresos de los agricultores, la comercialización de
los productos y/o las estructuras agrícolas. Para incluir los
productos agrícolas en la libre circulación de mercancías y
mantener al mismo tiempo una intervención pública en el sector
agrícola, había que suprimir los mecanismos de intervención
nacionales incompatibles con el mercado común y traspasar al
menos una parte al nivel comunitario: este fue el motivo
fundamental de la creación de la política agrícola común.
Cabe señalar que varios Estados y el conjunto de organizaciones
profesionales agrícolas deseaban que se mantuviera un elevado
grado de intervención pública en la agricultura. Asimismo, la
intervención en la agricultura se basaba en el principio, muy
extendido por aquel entonces, de la especificidad del sector,
que dependía en gran manera del clima y de las limitaciones
geográficas, y experimentaba desequilibrios sistémicos entre la
oferta y la demanda y, en consecuencia, una fuerte volatilidad
de los precios y los ingresos.
En efecto, la agricultura se caracteriza por su dependencia de
los recursos naturales, y extrae de ellos productos frescos,
pertenecientes a una cadena de vida y destinados a satisfacer
la necesidad más básica de la humanidad: alimentarse. La
agricultura es, pues, una actividad económica que tiene lugar
en pleno corazón del medio natural, que conserva el espacio y
lo cultiva, pero que sufre también por las limitaciones
territoriales y unas condiciones climáticas muy diversas.
166
BAAA08001ESC_cap04.indd 166
Además, la agricultura debe hacer frente a la inestabilidad de
los mercados: por una parte, la duración de los ciclos de
producción y la firmeza de los factores de producción hacen
que la oferta global de productos agrícolas sea muy rígida: por
otro lado, la demanda alimentaria no es elástica, es decir,
reacciona poco a las variaciones de los precios. Cuando la
oferta es rígida a corto plazo, es la demanda la que determina
el precio de mercado; dado que la demanda no es flexible, una
oferta abundante provocará caídas de precios, y al contrario,
cuando hay poca oferta, los precios suben. Todos esos
elementos desembocan en una inestabilidad permanente de
los mercados. Dadas las circunstancias, las autoridades
públicas siempre tienen una clara tendencia a regular los
mercados agrícolas y mantener los ingresos de los
productores, una tendencia que la PAC ha heredado.
Aunque la agricultura no represente hoy en día más que una
pequeña parte de la economía de los países desarrollados,
incluida la UE (4.2.10, cuadro II), la intervención pública se ha
visto reforzada últimamente con unas políticas agro-rurales
que han complementado las ayudas a la función tradicional de
la actividad primaria, como la producción de productos
alimenticios, otras dimensiones como el desarrollo sostenible,
la gestión del territorio y del paisaje, la diversificación y
revitalización de la economía rural o la producción de energía
y biomateriales. La ayuda a las funciones no comercializables
de la actividad agrícola, es decir, no remuneradas por el
mercado, se ha convertido en un factor esencial de las políticas
agrícolas y rurales más recientes, como la PAC.
Objetivos
El artículo 33 del Tratado CE establece los objetivos
específicos de la PAC:
— incrementar la productividad agrícola, fomentando el
progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la
producción agrícola, así como el empleo óptimo de los
factores de producción, en particular, de la mano de obra;
19/2/09 08:01:43

— garantizar así un nivel de vida equitativo a la población
agrícola;
— estabilizar los mercados;
— garantizar la seguridad de los abastecimientos;
— asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
Se trata de objetivos que son a la vez económicos [a), c), y d)])
y sociales [b) y e)], con los que se pretende salvaguardar los
intereses de los productores y los consumidores. En la práctica,
los objetivos de la PAC no han cambiado desde el Tratado de
Roma, dado que su formulación es muy flexible y puede
abarcar las numerosas reformas experimentadas a partir de los
años ochenta (4.2.2). Conviene señalar que, según la
jurisprudencia consolidada, los objetivos de la PAC no se
pueden alcanzar simultáneamente en su totalidad. En
consecuencia, el legislador comunitario dispone de un amplio
margen de discreción en la elección de los instrumentos y la
ejecución de las reformas, en función de la evolución de los
mercados y las prioridades establecidas por las instituciones
europeas en un momento dado.
Junto a los objetivos específicos de la PAC establecidos en el
artículo 33, varias disposiciones del tratado incorporan otros
objetivos aplicables al conjunto de las políticas y acciones de
la Unión Europea. En ese marco, la salud pública (artículo 152.1),
la protección del consumidor (artículo 153.2), la cohesión
económica y social (artículo 159) o la protección del medio
ambiente (artículo 175) se convierten en objetivos de la PAC en
su totalidad. Por otro lado, en un contexto de apertura y
mundialización de los mercados, el artículo 131 establece los
principios de la política comercial común aplicable a los
intercambios de productos agrícolas. Finalmente, los principios
de la competencia son objeto de derogación en el ámbito de la
producción y el comercio de productos agrícolas debido a la
especificidad estructural de la actividad primaria (artículo 36).
Resultados globales
La PAC produjo resultados espectaculares en la medida en que
la Comunidad pudo superar rápidamente la penuria
alimentaria de los años cincuenta para, en primer lugar,
alcanzar un nivel de autosuficiencia y, después, producir
excedentes (coyunturales y estructurales), por diversas razones:
un importante progreso técnico, la garantía de los precios a los
productores, el proceso permanente de ampliación de la
Unión, y, finalmente, la creciente apertura de los mercados
hacia el exterior. Las limitaciones financieras, así como los
cambios registrados en el sector agrícola comunitario y
mundial en el decenio de 1980 comportaron una profunda
transformación de la PAC. Así, a partir de las orientaciones
propuestas en 1985 en el Libro Verde (documento que
contiene los resultados de las reflexiones de la Comisión sobre
las perspectivas de la PAC), de las medidas introducidas por el
Acta Única (1986), de las decisiones adoptadas en el Consejo
de febrero de 1988 y de las reformas de 1992 y 1999 (Agenda
2000) (4.1.2), bajo los auspicios del acuerdo sobre agricultura
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994
(4.2.7) se han definido los nuevos pilares de la PAC.
El 26 de junio de 2003, el Consejo de Ministros de Agricultura de
la Unión alcanzó en Luxemburgo un acuerdo sobre la reforma
radical de la PAC, basada en las propuestas de la Comisión
presentadas el 23 de enero de 2003 (4.2.2). Múltiples razones,
tanto internas como externas, justificaban dicho cambio
sustancial, sobre todo la necesidad de consolidar «el modelo
agrícola europeo» en una UE ampliada, satisfacer las mayores
exigencias de la sociedad, agrupar de nuevo a los agricultores y
los contribuyentes asociándolos en un proyecto común
caracterizado por un coste más aceptable y una gestión menos
burocrática, mejorar la eficiencia económica de los instrumentos
de política agrícola y, finalmente, tratar de lograr la
compatibilidad con los acuerdos de la OMC, asegurando así que
resultaran más legítimos en el ámbito internacional
Los instrumentos vigentes de la PAC
1. Visión general
Desde la importante reforma de 2003, aplicada en diversas
fases (4.2.2) los principales instrumentos de la PAC se basan
en cinco textos básicos:
— el Reglamento (CE) n° 1782/2003 que establece las reglas
comunes para los regímenes de ayuda directa a favor de
los agricultores europeos (DO L 270 de 21.10.2003) (4.2.4);
— el Reglamento (CE) n° 1783/2003 relativo a la política de
desarrollo rural (DO L 270 de 21.10.2003) (4.2.5);
— el Reglamento (CE) n° 1290/2005 relativo a la financiación
de la PAC en general a cargo de dos fondos, el FEAGA
(Fondo europeo agrícola de garantía) y el Feader (Fondo
europeo agrícola para el desarrollo rural) (DO L 209 de
11.8.2005) (4.2.6);
— el Reglamento (CE) n° 1698/2005 relativo a la ayuda para el
desarrollo rural por el Feader (DO L 277 de 21.10.2005)
(4.2.5 y 4.2.6);
— el Reglamento (CE) n° 1234/2007, por el que se crea una
organización común de mercados agrícolas (OCM) y se
establecen los mecanismos de regulación de 21 OCM
sectoriales precedentes (DO L 299 de 16.11.2007) (4.2.3).
2. Proceso de toma de decisiones en materia agrícola:
instancias más destacadas en la aplicación de la PAC
El apartado 3 del párrafo 2 del artículo 37 del Tratado establece el
procedimiento para la elaboración y la aplicación de la PAC, que
se basa en: una propuesta de la Comisión; la opinión del
Parlamento Europeo y, si es necesario, del Comité Económico y
Social Europeo; así como en la decisión del Consejo, tomada por
mayoría cualificada. Así pues, para el Parlamento Europeo se trata
de un procedimiento de consulta simple que, a pesar de los
nuevos procedimientos existentes (cooperación o codecisión)
introducidos por el Acta Única, el Tratado de Maastricht o el
Tratado de Amsterdam, no se ha modificado nunca.
167
19/2/09 08:01:43
 Sin embargo, existen otras instancias que participan también en
la ejecución de la PAC en el marco del procedimiento llamado
de «comitología», que se remonta a 1961, cuando, con motivo
del establecimiento de las primeras organizaciones comunes de
mercado, se crearon varios comités. La Comisión pretendía
entonces reservarse un amplio poder de decisión en la gestión
de las OCM. Pero varios Estados miembros consideraban que
este poder de decisión debía corresponder al Consejo. La
fórmula de los comités constituyó en este sentido un
compromiso entre ambas tendencias: la gestión se confiaría a la
Comisión, pero esta debía contar con el dictamen de un comité
compuesto por representantes de los Estados miembros y en el
que las decisiones se tomaran por mayoría cualificada. Tres tipos
principales de comité participan en la concepción y la
aplicación de la política agrícola común: los comités de gestión
(que se encargan de la organización de los mercados), los
comités de reglamentación (que se encargan de las normas que
se aplicarán en los ámbitos generales) y otros (comités
consultivos socioeconómicos o científicos) (1.3.8).
En el marco de los procedimientos de los comités consultivos,
las organizaciones profesionales de la Unión Europea, a
través del Comité de las Organizaciones Profesionales
Agrícolas de la UE (COPA) y del Comité General de
Cooperación Agrícola de la UE (COGECA), participan de forma
indirecta en el proceso comunitario de toma de decisiones.
Papel del Parlamento Europeo
A. Medios de intervención
Como ya hemos indicado, desde el inicio de la PAC, el
Parlamento Europeo solo tiene poder consultivo en materia de
agricultura. Sin embargo, según jurisprudencia constante del
Tribunal, la emisión de una opinión del Parlamento Europeo
constituye una formalidad substancial y el hecho de no
4.2.2. Las reformas de la PAC
La política agrícola común ha experimentado, en el transcurso de los años, cuatro grandes reformas, de las cuales la más
reciente se remonta al 2003. Desde el mes de noviembre de 2007, una nueva reforma se encuentra pendiente (el
denominado «Balance de Salud») que deberá desembocar en un acuerdo del Consejo antes del mes de diciembre de 2008.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 38 del Tratado CE.
Objetivos
Los objetivos establecidos para la política agrícola común
(PAC) en el Tratado continúan siendo perfectamente válidos
(4.1.1). Sin embargo, las siguientes reformas de la PAC han
168
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respetarla implica la nulidad del acto en cuestión. Además, el
Parlamento Europeo, en virtud del principio de cooperación,
no puede retrasar una opinión sobre una propuesta agrícola
de la Comisión si sabe que es urgente.
B. Influencia
Pese a no disponer de competencias decisorias, el Parlamento
ha ejercido una fuerte influencia en la elaboración de la PAC,
recurriendo a métodos no vinculantes como el uso de los
informes y las resoluciones de propia iniciativa.
Conviene remarcar que, después de la declaración del Consejo
Europeo de 1997 a favor de un modelo agrícola europeo, el
Parlamento Europeo ha mostrado en varias ocasiones su
adhesión a dicho modelo agrícola (y alimentario) europeo, al
carácter multifuncional, generalizado en el conjunto del
territorio de la Unión ampliada y compatible con la apertura y
la mundialización de los mercados. Este interés se ha
manifestado especialmente en el marco del último proceso de
reforma de la PAC (resoluciones de 30 de mayo de 2002 y de 7
de noviembre de 2002) y de las negociaciones multilaterales
sobre agricultura en el seno de la OMC (Ronda de Doha), aún
en curso (resoluciones de 13 de marzo de 2001, de 25 de
octubre de 2001, de 13 de diciembre de 2001 y de 12 de
febrero de 2003) (4.2.8).
En este contexto, el Parlamento Europeo también se ha
mostrado favorable a la integración de nuevos objetivos en el
seno de la PAC con el fin de responder a los nuevos desafíos
con que se enfrenta la actividad agrícola, como la calidad de
los productos, la salud pública, el desarrollo sostenible, la
cohesión económica y social, la protección del medio
ambiente o la lucha contra el cambio climático.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
permitido adaptar diferentes mecanismos y principios a fin de
alcanzar esas metas con mayor grado de satisfacción. Las
últimas reformas iniciadas a raíz de la Agenda 2000 y, en
particular, con ocasión de la revisión intermedia de 2003,
introducen algunos objetivos nuevos en la PAC:
— incremento de la competitividad con una mayor
orientación de la agricultura hacia el mercado;
19/2/09 08:01:44

— producción de alimentos seguros y de calidad, que
respondan a las expectativas y a las exigencias de la
Sociedad;
— estabilización de los ingresos de los agricultores,
garantizando a un tiempo el control de los costes
presupuestarios (4.2.4);
— mantenimiento de un sector agrícola sostenible que
incorpore objetivos medioambientales y territoriales;
— fomentar el desarrollo rural (4.2.5), posibilitando la
creación de fuentes de ingresos y de empleo adicionales
con respecto a la agricultura y contribuyendo a la cohesión
económica y social de la Unión Europea;
— reforzar la posición de negociación de la UE en el marco de
las discusiones en el ámbito de la Organización Mundial
del Comercio, OMC (4.2.7 et 4.2.8);
— simplificar las disposiciones administrativas relativas a la
gestión de los mercados y a los pagos asignados a los
productores;
— integrar las agriculturas de los nuevos Estados miembros
en el Mercado Único.
Realizaciones
A. Primeros pasos: los efectos limitados de la lucha contra
los excedentes
Desde su introducción en 1962, la PAC ha cumplido sus
objetivos de garantizar la seguridad del abastecimiento de
alimentos. Posteriormente, con su política de precios de apoyo
muy elevados en comparación con los precios del mercado
mundial y la garantía de compra ilimitada, la PAC comenzó a
producir cada vez mayores excedentes. A principios de los
años ochenta, se dio prioridad a la lucha contra la separación
creciente entre la oferta y la demanda, así como al control de
los gastos agrícolas en el marco del presupuesto comunitario.
Para mejorar esta situación, la Comisión publicó un Libro Verde
[COM(85) 333], que preconizaba una política de precios más
restrictiva, con el fin de aproximar los precios interiores a los
cursos mundiales, de congelar los gastos y de ajustar las
disminuciones de precios en función de los excedentes. En
diversos mercados, se adoptaron medidas de control de la
oferta y «estabilizadores» presupuestarios (en un primer
momento, cuotas lácteas, en 1984, las tasas de
corresponsabilidad con respecto a los cereales, a continuación,
en 1986, y las cantidades máximas garantizadas (CMG) en
materia de cultivos herbáceos, en 1987 y 1988).
En febrero de 1988, el Consejo Europeo de Bruselas decidió
adoptar medidas adicionales, dado que las acciones anteriores
no habían permitido reducir ni los gastos ni los excedentes.
Las medidas adoptadas más importantes fueron las siguientes:
la aplicación de un marco de disciplina presupuestaria para el
período 1988/1992, limitando el aumento de los gastos
agrícolas en función de la evolución del PIB, la ampliación de
los «estabilizadores presupuestarios» a prácticamente todos
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
los sectores (con una reducción de los precios y de las ayudas
en los casos en los que la producción alcanzase un umbral
predeterminado), el bloqueo voluntario de las superficies
agrarias cultivables («set aside»), el fomento de la
extensificación de la producción y de la reconversión de los
cultivos excedentarios, así como un sistema de ayudas directas
a la renta en favor de los pequeños productores, que
constituían el sector más afectado por las medidas de reforma.
B. La reforma de 1992: la gran inflexión
Teniendo en cuenta la persistencia de los excedentes y la
importante carga presupuestaria, en 1991 la Comisión
publicó dos documentos de reflexión [COM(91) 100 y
COM(91) 258] sobre el futuro de la PAC. Asimismo, la
Resolución del Panel del GATT sobre las oleaginosas
(contraria a los intereses europeos) y las negociaciones
pendientes en el marco de la Ronda de Uruguay (4.2.7)
exigían una remodelación de los mecanismos de mercados
vigentes. El 21 de mayo de 1992, el Consejo alcanzó un
acuerdo político sobre la reforma propuesta. Esta última
incorporó un cambio radical en la PAC, al sustituir un
sistema de protección a través de los precios por un sistema
de ayudas compensatorias a la renta. A partir de 1993, la
reforma cobró, progresivamente, efectividad y tan solo se
aplicó, en un primer momento, a determinados cultivos:
herbáceos (cereales, oleaginosas y proteaginosas), a la carne
de vacuno (y en menor medida, a la de ovino y caprino) y al
tabaco. El Consejo adoptó tres tipos de grupos de decisiones:
— Medidas específicas con respecto a las producciones
vegetales, que incluían: una disminución significativa de
los precios garantizados de los cereales y la eliminación de
los precios institucionales con respecto a las oleaginosas y
a las proteaginosas y una compensación de las perdidas de
ingresos resultantes, mediante ayudas directas por
hectárea de cultivos herbáceos. Estas ayudas, dado que no
se calculaban en función de la cantidad producida, sino de
la superficie multiplicada por un rendimiento a tanto
alzado, se englobaron en la «caja azul» de la OMC (4.2.7).
Estos pagos se supeditaron, así pues, salvo en lo que a los
pequeños productores se refiere, a un bloqueo obligatorio
del 15 % de las tierras.
— Medidas específicas con respecto a las producciones
animales, que incluían: una reducción significativa de los
precios de la carne bovina y primas por cabeza de
ganado, destinadas a compensar el lucro cesante de los
ganaderos (las cuales se clasificaron, asimismo, en la «caja
azul» de la OMC (4.2.7). La asignación de primas bovinas
fue supeditada a un número máximo de animales por
hectárea de superficie forrajera, con vistas a favorecer la
ganadería extensiva.
— Medidas de acompañamiento, que completaban las
medidas relativas a los mercados: un régimen facultativo
de jubilación anticipada para los agricultores mayores de
55 años, ayudas agromedioambientales en favor de los
agricultores que se comprometiesen a aplicar las técnicas
169
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 más respetuosas con el medio ambiente, y ayudas para la
repoblación forestal de las parcelas agrícolas.
C. Agenda 2000: una nueva etapa de la reforma de 1992
A finales de los años noventa, una vez finalizada la reforma de
1992, la perspectiva de ampliación de la UE hacia el Este tuvo
por consecuencia que se temiese que la adopción de la PAC
por parte de los nuevos miembros se tradujese en el retorno
de los excedentes y en una explosión de los gastos agrícolas.
En tal contexto, el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC de
1994 (4.2.7) disciplinaba los instrumentos de gestión de la
PAC y limitaba las posibilidades de reorientación y de
exportación subvencionada de las producciones. Por
añadidura, el marco financiero de la Unión para el período
2000-2006 priorizó la estabilización presupuestaria en materia
de PAC.
Sobre tales bases, la Comisión [COM(97) 2000] propuso la
reducción de los incentivos a la producción mediante
disminuciones adicionales de los precios garantizados, lo cual,
al aproximar los precios de los cursos mundiales, haría bajar
asimismo el nivel de las subvenciones a la exportación. Por
otra parte, la Agenda 2000 retomó las conclusiones de la
Conferencia de Cork de 1996, en favor de la consolidación de
la política de desarrollo rural, por una parte con el fin de
incrementar la contribución del gasto agrícola a la ordenación
del territorio, y por otra, para reconciliar agricultura y medio
ambiente. Se pretendía, asimismo, fomentar las actividades
complementarias o alternativas con respecto a la producción
agrícola.
Al declarar que la agricultura europea debería ser
multifuncional, sostenible, competitiva y repartida sobre la
totalidad del territorio, el Consejo Europeo de Luxemburgo
de 1997 fijó el objetivo estratégico de la reforma. Tras el
acuerdo concluido con resultas al Consejo Europeo de Berlín
del 24 y del 25 de marzo de 1999, la reforma se centró,
principalmente, sobre los temas siguientes:
— Un nuevo alineamiento de los precios internos con
respecto a los precios mundiales, compensado, en parte,
mediante ayudas directas.
— Con base voluntaria, la introducción por parte de los
Estados miembros del respeto de las condiciones
medioambientales (ecocondicionalidad) en aras a la
atribución de las ayudas, y la posibilidad de reducirlas
(modulación) para financiar medidas de desarrollo rural.
— La consolidación de las medidas socioestructurales y de
acompañamiento vigentes, y en particular, de las acciones
agromedioambientales, en el marco de una nueva política
de desarrollo rural, denominada, a partir de ese
momento, «segundo pilar de la PAC» (4.2.5).
— Un marco financiero, de una duración de seis años, y que
presentaría tres aspectos: una media de 40,5 miles de
millones de euros anuales en favor del denominado
primer pilar de la PAC (política de mercados y ayudas), 14
miles de millones de euros consagrados a la financiación
170
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del segundo pilar de la PAC (nueva política de desarrollo
rural) y de las medidas veterinarias y fitosanitarias, y 250
millones de euros anuales que se destinarían al
Instrumento Estructural de Preadhesión (ISPA).
D. La reforma de junio de 2003: hacia una nueva PAC
Con ocasión de la Cumbre de Berlín de 1999, los Quince
adoptaron las propuestas de la Agenda 2000 e invitaron a la
Comisión a efectuar un examen intermedio en 2002, para
evaluar el impacto de la última reforma de la PAC, la cual, en
principio, debía cubrir el período 2000/2006.
Esta revisión intermediaria acabó convirtiéndose en la
reforma más ambiciosa de la PAC hasta la fecha, con cuatro
objetivos primordiales: incrementar la conexión de la
agricultura europea con respecto a los mercados mundiales,
preparar la ampliación de la UE, responder de manera más
satisfactoria a las nuevas exigencias de la Sociedad en materia
de preservación del medio ambiente y de la calidad de los
productos (con una opinión pública perturbada a causa de las
crisis sanitarias sucesivas, como la relativa a la encefalopatía
espongiforme bovina —enfermedad de las «vacas locas»— o
la de la fiebre aftosa), y compatibilizar en mayor medida la PAC
con las exigencias de terceros países, en el marco de la
perspectiva de las negociaciones de la Ronda de Doha,
lanzadas en el 2001 (4.2.8).
Sobre la base de las propuestas de la Comisión [COM(2002)
394 y COM(2003) 23], el 26 de junio de 2003, en Luxemburgo,
los Ministros de Agricultura de la UE alcanzaron un acuerdo
acerca de siete textos (los Reglamentos (CE) n° 1782 a
1788/2003, DO L 270 de 21.10.2003), los cuales, en realidad,
remodelaron profundamente la PAC, introduciendo en esta
última una serie de nuevos principios y/o mecanismos:
— La disociación de las ayudas con respecto a los volúmenes
producidos, con el fin de mejorar la orientación de las
explotaciones, en función del mercado, y de reducir las
distorsiones sobre la producción y sobre los mercados de
los productos agrícolas. Estas ayudas disociadas adoptaron
la forma, a partir de ese momento, de un pago fijo y único
por explotación, centrado en la estabilidad de los ingresos
y calculado en función de las ayudas directas recibidas en
el pasado (referencias históricas).
— El carácter condicional (cross-compliance), que
supeditaba los pagos único al respeto de toda una serie de
criterios en materia de medio ambiente, de salud pública,
de bienestar de los animales, etc., en respuesta a las
expectativas de los ciudadanos europeos.
— La compatibilidad con las reglas de la OMC, en la
medida en la cual la disociación de las ayudas tenía por
objetivo final permitir la inclusión del régimen de pago
único en la «caja verde» del Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC (4.2.7).
— La redistribución pública de los derechos a pago
atribuidos a las explotaciones, en función de las referencias
históricas, recurriendo a tres mecanismos: la modulación,
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que permite la transferencia de los créditos entre los dos
pilares de la PAC, con el fin de consolidar el desarrollo rural,
a expensas del nuevo Feader, las reservas nacionales de
derechos a pago, alimentadas mediante un porcentaje de
los recursos presupuestarios nacionales en materia de
pagos únicos, para afrontar las dificultades excepcionales, o
situaciones particulares, y la aplicación posible de un
modelo regional de disociación, que posibilita la
armonización de los pagos por hectárea asignados según
criterios territoriales.
— Una gestión flexible de la PAC, con la posibilidad para los
Estados miembros de aplicar, de modo diferenciado, toda
una serie de parámetros de la nueva PAC: fecha de entrada
en vigor del nuevo régimen de pago único, eventual
disociación parcial con respecto a ciertas producciones
(con el fin de evitar su abandono en las zonas más
desfavorecidas y los desequilibrios entre sectores),
porcentaje de pagos a asignar a la reserva nacional,
aplicación del modelo de disociación histórico, o del
modelo regional, con la facultad de instituir modelos
híbridos, etc.
— La disciplina financiera, principio que se consagraría, con
posterioridad, en las perspectivas financieras para
2007/2013 (DO C 139 de 14.6.2006), en virtud del cual, ante
los retos que planteaba la ampliación, se bloqueó el
presupuesto del primer pilar de la PAC y se impusieron
límites anuales obligatorios. Para respetarlos, las
instituciones europeas tenían la posibilidad de operar
reducciones lineales con respecto a las ayudas vigentes.
— Para acabar, la progresividad: la reforma de 2003
constituyó el primer hito de un proceso por etapas, bajo
cubierta de las actuales perspectivas financieras 2007/2013.
En efecto, una vez definidos los principios de base
(disociación, condicionalidad, gestión flexible, disciplina
financiera, etc.), sirvió como referencia para efectuar nuevas
reformas sectoriales. La primera ola de 2003 cubrió la
mayoría de las organizaciones comunes de mercado
(OCM) (4.2.3), en concreto en los sectores de los cereales,
del arroz, de los forrajes secos y de la leche y de los
productos lácteos. La segunda, en abril de 2004, cubrió lo
que se ha acordado denominar el «paquete mediterráneo»,
relativo al aceite de oliva, al tabaco bruto y a los sectores
del lúpulo y del algodón [Reglamentos (CE) n° 864 y
n° 865/2004, DO L 161 de 30.4.2004]. La tercera gran
reforma tuvo lugar en el 2006 [Reglamentos (CE) n° 318 a
320/2006, DO L 58 de 28.2.2006] y en el 2007 [Reglamentos
(CE) n° 1260 a 1264/2007, DO L 283 de 27.10.2007] en
relación con el sector azucarero. La reforma del sector de
las frutas y de las hortalizas fue adoptada, con
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
posterioridad, en el 2007 [Reglamento (CE) n° 1182/2007,
DO L 273 de 17.10.2007]. Para acabar, la reforma del sector
vitivinícola fue aprobada, asimismo, en el 2008
(Reglamento (CE) n° 479/2008, DO L 148 de 6.6.2008). El
«Balance de salud», en instancias de aprobación durante
el transcurso del año 2008, que profundiza los ejes de la
reforma de 2003 con respecto a todo un conjunto de
sectores, constituye la última etapa de este proceso de
reforma abierto e inacabado.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha secundado de manera general
todas las reformas de la PAC. Igualmente, respaldó la mayoría
de las orientaciones dictadas por la Comisión para la reforma
de 2003, aunque se mostró favorable a una disociación
parcial y rechazó la noción de degresividad de las ayudas
(P5_TA(2003)0256 de 5.6.2003, DO C 68 de 18.3.2004). El
Parlamento Europeo propugnó una disociación parcial de las
ayudas relativas a tan solo dos sectores: las tierras cultivables y
los machos bovinos. Los Diputados modificaron asimismo las
propuestas de la Comisión en materia de modulación y de
degresividad. El Parlamento Europeo aprobó cierta reducción
de los pagos directos con respecto a los agricultores que
recibían más de 7 500 euros anuales. Estas reducciones debían
oscilar entre un 6 % anual, en las regiones menos favorecidas y
un 8 % anual, en el resto de las regiones. Sin embargo, el
concepto de degresividad en la modulación fue rechazado.
Para acabar, el Parlamento Europeo reclamó nuevamente un
proceso de codecisión completo en política agrícola, objetivo
que tan solo se alcanzará con la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa (4.2.9).
El PE subrayó asimismo, en su Resolución de 22 de abril de
2004 (P5_TA(2004)0367, DO C 104 E de 30.4.2004) que no se
consideraba vinculado por la Decisión adoptada por el
Consejo de Bruselas sobre gasto agrícola hasta el año 2013, y
reafirmó su apoyo para fortalecer la política de desarrollo rural.
Por añadidura, expresó sus reservas con relación al período de
siete años para las perspectivas financieras 2007/2013.
En el marco de los debates preparatorios relativos al «Balance
de Salud», el Parlamento Europeo secundó de manera general
los ejes de la revisión intermedia que propuso la Comisión en
su Comunicación de 20 de noviembre de 2007 [P6_TA-
PROV(2008)0093 de 12.3.2008]. La decisión final del Consejo
con respecto a las propuestas legislativas se espera para finales
de 2008.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
171
19/2/09 08:01:44
 4.2.3. El primer pilar de la PAC:
I. La organización común de mercado única
Las organizaciones comunes de mercado (OCM) rigen la producción y el comercio de los productos europeos. A partir de
2003 la ayuda directa a dichos productos se basa en el Reglamento (CE) nº 1782/2003, aparte de las OCM. Además, en
2007 una OCM única ha substituido en un solo texto todos los regímenes de regulación vigentes en los mercados.
Fundamento jurídico
La política de mercados —basada en el artículo 32 del
Tratado CE así como en los reglamentos de base que rigen
las diversas organizaciones comunes de mercado (OCM)—
es el instrumento más antiguo de dicha política y, hasta la
reforma de 2003, fue el más importante. A partir de dicha
fecha, la mayor parte de los regímenes de ayuda directa de
las OCM fueron transferidos al Reglamento (CE) nº 1782/2003
(DO L 270 de 21.10.2003) (4.2.4). En 2007, en el marco del
proceso en curso de simplificación de la política agrícola
común (PAC), se puso en marcha una organización común
de mercado única para el conjunto de los productos
agrícolas que substituía a las 21 OCM existentes (Reglamento
(CE) nº 1234/2007, DO L 299 de 16.11.2007), lo que ha
permitido derogar unos cincuenta actos del Consejo.
Objetivos
El objetivo de la política de mercados es orientar la producción
agrícola y estabilizar los mercados. Para ello, se somete a una
serie de productos o grupos de productos a un régimen
particular, la organización común de mercado (OCM), con
vistas a controlar la producción y el comercio de acuerdo con
los principios básicos de la PAC (la unidad del mercado, la
preferencia comunitaria y la solidaridad financiera) y de
acuerdo con las normas comunes y los mecanismos
apropiados. Estos últimos se han definido en los reglamentos
de base de cada producto hasta la entrada en vigor de la OCM
única, que codifica los regímenes de reglamentación de los
mercados en vigor.
En lo que se refiere a las reformas sectoriales posteriores a la
instauración de la OCM única, las disposiciones aprobadas
mediante las reformas del sector de las frutas y hortalizas de
2007 [Reglamento (CE) nº 1182/2007, DO L 273 de 17.10.2007]
y del mercado vitivinícola de 2008 [Reglamento (CE)
nº 479/2008, DO L 148 de 6.6.2008] se integrarán en breve en
el Reglamento (CE) nº 1234/2007; en cambio, el sector del
algodón, que se rige mediante protocolos anexos a los
Tratados de adhesión de Grecia y de España, seguirá
quedando fuera; lo mismo ocurrirá con el plátano, dado que
en su última reforma se eliminó de la PAC la reglamentación
de esa producción, que se introdujo en los programas de las
regiones ultraperiféricas (POSEI) [Reglamento (CE)
nº 2013/2006, DO L 384 de 29.12.2006].
172
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Realizaciones
A. Ámbito de aplicación de las OCM
Las primeras OCM, así como su instrumento fundador, el
FEOGA, se introdujeron en 1962. Poco después, el abanico de
productos a los que se les aplicaban las OCM se amplió hasta
cubrir todos los productos agrícolas enumerados en el anexo II
del Tratado, siendo el alcohol y las patatas las dos excepciones
más importantes. Si bien las OCM tienen a menudo una
estructura similar, estas difieren en detalles de organización.
Ofrecen garantías que varían según las características
económicas y agrícolas especiales de los productos en
cuestión y se agrupan en dos categorías principales:
— una vertiente interna o de «mercado interior» con
sistemas de precios comunes, mecanismos para el dominio
de la oferta y el despacho, medidas de ayuda a la
producción y medidas de organización o reglamentación
del mercado;
— una vertiente externa con un sistema de protección
exterior respecto a países terceros, reglas para la gestión de
contingentes arancelarios, cláusulas de salvaguarda y,
llegado el caso, restituciones por exportación (para los
cereales, el arroz, el azúcar y las producciones animales).
Para los productos más importantes, las OCM combinan
sistemas de precios comunes, ayudas directas (vinculadas o
desvinculadas de la producción), un régimen de intercambios
con países tercero, que, en determinados casos,
complementan los instrumentos de organización de la
producción y de la comercialización a través de agrupaciones
de productores, acuerdos profesionales, o incluso diversas
medidas relativas a las normas de calidad y de
comercialización. Para los demás productos las OCM se limitan
a un régimen de ayuda directa o de protección en frontera.
B. Proceso de reforma de las OCM
Perjudicados por las perturbaciones monetarias y superados por
las dificultades relacionadas con los excedentes estructurales de
producción aparecidos en la mayor parte de los sectores, la
política de ayudas a los mercados y los mecanismos
relacionados se han reformado en 1988, 1992 y 1999 (4.2.2) en
beneficio de una reducción progresiva de los precios
institucionales, compensada con la concesión de ayudas
directas y la creación de mecanismos estabilizadores que, en
algunos casos, han dado lugar a un derecho de producción
(mediante la consolidación de cuotas nacionales para el azúcar
19/2/09 08:01:44

y los productos lácteos) o a un derecho de garantía a favor de
los productores (mediante cantidades máximas garantizadas
[CMG] o superficies máximas garantizadas [SMG]).
Cuando se aplicó la nueva reforma de la PAC adoptada por los
Ministros de Agricultura de la UE el 26 de junio de 2003, la
mayor parte de las formas de ayuda directa se vieron sujetas al
principio de disociación (PU), que los Estados miembros
podrán aplicar, parcialmente o en su totalidad, a ciertos
sectores y sujetas a determinadas condiciones (4.2.4). Esas
ayudas se eliminaron de las respectivas OCM. Al mismo
tiempo, la reforma de 2003 modificaba determinadas OCM:
— Sector lácteo: reducción asimétrica de los precios (el precio
de intervención de la mantequilla se redujo en un 25 % en
cuatro años, es decir una reducción del precio adicional del
10 % en relación con la reforma de la Agenda 2000; en lo
que se refiere a la leche descremada y en polvo se
consiguió una reducción del 15 % en tres años); aumento
de las cuotas lácteas aprobadas para almacenamiento.
— Cereales: reducción a la mitad de los incrementos
mensuales del almacenamiento; el precio de intervención
se mantiene salvo para el centeno; se han establecido
pagos específicos, integrados en el Reglamento (CE)
nº 1782/2003 (4.2.4).
Cuadro 1. Contribución del FEOGA Garantía
Medidas % 1989
Ayudas directas (reformas de 1992, 1999 y 2003)
Ayuda al mercado Restituciones por exportación
Intervenciones
Otras (medidas de acompañamiento, desarrollo rural)
En 2007, se aprobó una reforma del sector de las frutas y
hortalizas que establecía:
— La integración de las ayudas existentes para las frutas y
hortalizas transformadas en el PU.
— La simplificación y el fortalecimiento del régimen de
organizaciones de aquellos productores a quienes se
confía la gestión de las crisis en un régimen de
cofinanciación.
— Introducción de medidas de promoción y consumo,
incluido el fomento del consumo de fruta y verdura en
establecimientos escolares.
La última reforma adoptada ha sido la del sector del vino, en
2008. Los principales rasgos de dicha reforma son:
— Retirada progresiva de los regímenes de destilación.
— Introducción de un PU desvinculado por explotación
vitivinícola; las ayudas al uso de mosto también se podrán
transformar en pagos desvinculados.
— La puesta en práctica de un régimen de recolección
voluntaria.
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
— Arroz: reducción única del 50 % del precio de intervención
del arroz con un límite máximo para la intervención.
— Otros: se han establecido unos pagos específicos a favor de
los frutos con cáscara (con una superficie máxima), la
patata de fécula (con una parte desvinculada y otra
vinculada a la producción) y el forraje seco (de nuevo, con
una parte desvinculada y otra vinculada); las dos primeras
ayudas se han integrado en el Reglamento (CE)
nº 1782/2003; las ayudas al forraje siguen en la OCM única.
Las reformas sectoriales que tuvieron lugar en 2004 (para el
algodón, el tabaco, el aceite de oliva i el lúpulo) repitieron el
esquema de la desvinculación, total o parcial, de las ayudas a
dichos sectores [Reglamentos (CE) nº 864 y 865/2004, DO
L 161 de 30.4.2004]. La reforma azucarera de 2006 redujo la
ayuda de precios al sector y modificó substancialmente el
régimen de cuotas nacionales de producción para tener en
cuenta los compromisos de la OCM [Reglamentos (CE)
nº 318/2006 a nº 320/2006, DO L 58 de 28.2.2006].
La evolución de las contribuciones del FEOGA Garantía
muestra hasta qué punto la PAC ha ido transformándose con
las reformas, hasta convertirse en una política de ayuda a las
rentas (con ayudas directas, desvinculadas o vinculadas a la
producción).
2006
— 69
38  5
62 11
— 15
— La abolición de los derechos de plantación antes de que
finalice 2015 (o, si se da el caso, 2018, a nivel nacional).
— La creación de paquetes nacionales de ayudas para la
adaptación del sector a la evolución de la demanda.
— Transferencia de fondos de la destilación a favor del
desarrollo rural de las regiones vitícolas.
— Revisión de las prácticas enológicas en vigor y mejora de la
normativa en materia de etiquetado.
C. Clasificación de las OCM en función de los mecanismos
de ayuda
Los cambios de objetivos y de instrumentos de gestión de
mercados derivados de las reformas de 1992, 1999 y 2003 han
dado lugar a una modificación de las características de las
OCM que se indican a continuación clasificadas en cuatro
categorías, por una parte en función de los mecanismos de
precios de la OCM única aplicados y, por otra parte, según los
regímenes de ayuda directa establecidos para los mismos
productos de conformidad con el Reglamento (CE)
nº 1782/2003 (cuadro 2).
173
19/2/09 08:01:44
 Cuadro 2. Productos clasificados por tipos de precios de intervención [Reglamento (CE) nº 1234/2007, OCM única]
y regímenes de ayuda directa [Reglamento (CE) nº 1782/2003]
1. Productos con OCM 2. Productos con OCM
OCM 3. Productos sin precios
con precios comunes con precios comunes 4. Productos con OCM
de regulación y solo
Ayuda e intervención e intervención aduaneras o sin OCM
ayudas directas
automática condicionada
Medidas excepcionales
de ayuda a los
mercados en caso de Centeno, carne ovina y
epizootias para el caprina, oleaginosos,
A.  Productos
Cereales (excepto arroz, conjunto de la fruta y verdura
con ayudas
trigo y centeno) producción animal transformadas, primas
desvinculadas (PU)
(artículo 44) regionales, lúpulo,
semilla, lino y cáñamo.
Carne bovina
(bovinos machos)
B.  Productos con Proteaginosos, queso
ayudas desvinculadas seco, trigo duro, aceite
(PU) y ayudas Arroz de oliva, algodón,
vinculadas a la leguminosos, tabaco,
producción patatas de fécula
Fruta de cáscara,
gusanos de seda, fruta
C.  Productos con Azúcar y leche Productos de la
roja, plátano, cultivos
ayudas directas (sectores con cuotas viticultura Aves de corral y huevos
energéticos, gusanos de
vinculadas a la nacionales de (destilaciones), fruta y (crisis sanitarias)
seda, apicultura, ayudas
producción producción) verdura fresca (retiradas)
para el secado,
productos de calidad
Productos agrícolas
transformados (PAT),
plantas vivas y
D.  Productos sin
Carne porcina floricultura,
ayuda directa
determinada fruta y
verdura fresca, patatas,
alcohol etílico
N.B.: Esta clasificación no tiene en cuenta las medidas de almacenamiento privado ni los productos con desvinculación parcial optativa.

1. OCM con precios de referencia e intervención
automática
Para el conjunto de los cereales se aplican aún precios
comunes bajo un régimen de intervención automática,
complementados con PU. El azúcar y los productos lácteos
también tienen un régimen de precios de referencia
concedidos a los agricultores por parte de los organismos
públicos de intervención en contrapartida por la entrega de
sus productos cuando no hay precios remuneradores en el
mercado. Estos dos sectores, que conservan a la vez regímenes
de cuotas nacionales para la producción, reciben ayudas
compensatorias específicas (vinculadas a la producción).
2. OCM con precios comunes e intervención
condicionada
Esas OCM establecen un régimen de precios garantizados que
la Comisión pone en marcha solo en caso de crisis grave de los
mercados. Se aplican al vino (en forma de destilado), a los
productos animales, en caso de crisis sanitarias, y a
determinadas frutas y hortalizas frescas (a partir de 2008 en
forma de retiradas a cargo de las organizaciones de
productores). En cuanto a las ayudas directas, algunos de esos
sectores se benefician de PU (carne bovina). Otros tienen
derecho a ayudas vinculadas a la producción. Asimismo,
algunos productos tienen sistemas de ayuda mixtos (vinculada
y desvinculada).
3. OCM solo con ayudas directas
Después de las últimas reformas existe una larga lista de
productos que se benefician solamente de ayudas (vinculadas,
desvinculadas o mixtas).
4. OCM sin apoyo
Algunos productos (flores y plantas, determinadas frutas y
verduras frescas, o los productos agrícolas transformados) se

174

BAAA08001ESC_cap04.indd 174 19/2/09 08:01:44


benefician de una protección aduanera. Otros productos,
como las aves de corral y los huevos también tienen OCM
aduaneras, pero excepcionalmente pueden beneficiarse de
ayudas cuando el mercado sufre una crisis grave. Finalmente,
existen algunos productos sin OCM (como el alcohol etílico y
las patatas).
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
4.2.4. El primer pilar de la PAC:
II. Las ayudas directas a las explotaciones
La reforma de 2003 desvinculó la mayor parte de las ayudas directas y las transfirió al nuevo régimen de pago único
(RPU). El Reglamento (CE) n° 1782/2003 reagrupa en un solo texto el RPU, así como otros regímenes de ayuda especiales
que aún están vinculados al cultivo o la producción.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 38 del Tratado CE.
Reglamento (CE) n° 1782/2003 del Consejo (DO L 270 de
21.10.2003).
Objetivos
En el marco de un examen intermedio de la política agrícola
común (PAC) adoptada durante el Consejo Europeo de Berlín
de 1999 (Agenda 2000, 4.2.2), la Comisión propuso en 2002
una ambiciosa reforma destinada a transformar la PAC en su
totalidad. Un punto destacado del compromiso final adoptado
en junio de 2003 (4.2.2) fue la introducción de un nuevo
Reglamento horizontal relativo a las disposiciones comunes
aplicables a los regímenes de ayudas directas a los
agricultores europeos. Este nuevo texto [Reglamento (CE)
n° 1782/2003], que abole y reemplaza el Reglamento (CE)
n° 1259/1999, se ha convertido en el núcleo duro de la reforma
de 2003 y en la referencia imprescindible para las reformas
sectoriales que han tenido lugar hasta 2008 (4.2.2 y 4.2.3).
Contenido del Reglamento (CE) n° 1782/2003
A. Visión de conjunto
Tradicionalmente, las ayudas de la PAC han estado vinculadas a
las cantidades producidas por las explotaciones. Así pues se
basaba en una lógica productivista. La reforma de la PAC de
2003 consiste en transformar la mayor parte de las ayudas
directas de mercado, que anteriormente se concedían por
hectárea y/o cabeza de ganado, en un pago único por
explotación (PU) definido por medio de una base histórica
(los importes recibidos en el pasado por cada producto) y
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
desvinculado de los productos elegidos y del volumen de la
oferta. El PU tiene por finalidad principal garantizar una renta
más estable para los agricultores. Desde entonces se convirtió
en el principal régimen de ayudas de la nueva PAC (un 29 % de
los gastos del FEOGA-Garantía en 2006; 4.2.6). Además del PU
se mantienen diversos regímenes de ayudas especiales para
una serie de productos que aún están vinculados a la
producción.
Todos estos regímenes de ayudas directas se rigen por el
Reglamento (CE) n° 1782/2003 que, de esta forma, se convierte
en una especie de código único y completo en este ámbito.
Además, este texto establece igualmente un régimen
condicional (cross-compliance) obligatorio para percibir las
ayudas, un mecanismo de disciplina presupuestaria a fin de
mantener los gastos de la PAC por debajo de límites anuales
que se fijan en el marco de las perspectivas financiera
plurianuales (4.2.6), un régimen de modulación de las
ayudas destinado a reforzar la política de desarrollo rural
(4.2.5), un sistema de asesoramiento a las explotaciones y
un sistema integrado de gestión y control.
B. Medidas
1. El régimen de pago único, RPU (Single Payment
Scheme, SPS) y sus modalidades de aplicación
Las ayudas a la producción recibidas en el pasado constituyen
un importe de referencia a nivel nacional que es objeto de un
límite máximo (paquetes nacionales de PU). En función de este
importe se calcula un valor unitario de derecho de pago
único (DPU) —un derecho por hectárea— por una parte, y un
número de DPU —número de hectáreas subvencionables—
por la otra. Los Estados miembros deben constituir una
reserva nacional aplicando un porcentaje de reducción lineal
175
19/2/09 08:01:44
 (hasta un 3 %) de su paquete nacional de PU. Las reservas
nacionales se utilizan prioritariamente para los agricultores que
no disponen de derechos (de recién establecimiento) y para
aquellos que reciben cantidades anormalmente bajas.
Ahora, un agricultor de un Estado miembro dispone de DPU
que corresponden a las ayudas que recibió durante un período
de referencia histórica y al número de hectáreas que explotaba
y que daban derecho a pagos directos durante ese mismo
período. Sin embargo, los cultivos permanentes, las frutas y
hortalizas y las patatas están excluidos del PU. Los agricultores
beneficiarios del PU pueden determinar su producción en
función de las necesidades del mercado, teniendo la seguridad
de recibir el mismo importe de ayudas que antes,
independientemente de lo que produzcan. Este modelo de
desacoplamiento, denominado histórico, fue elegido por
Austria, Bélgica, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, los Países
Bajos, Portugal y, dentro del Reino Unido, por Escocia y el País
de Gales.
En algunos países (Malta, Eslovenia), los importes de referencia
no se calculan sobre una base individual, sino regional.
Corresponden a la suma de las ayudas recibidas por los
agriculturas en la región de que se trate durante el período de
referencia. De este modo, todos los agricultores de una región
reciben la misma ayuda por hectárea (tipo a tanto alzado o
ayuda básica). A diferencia del modelo histórico, este
planteamiento, denominado modelo regional de
desacoplamiento, implica una cierta redistribución de los
pagos entre los agricultores.
Los Estados miembros aún pueden elegir modelos híbridos,
pues pueden aplicar sistemas de cálculo diferentes en las
distintas regiones de su territorio (como sucede, por ejemplo,
en el Reino Unido). Asimismo pueden calcular los PU
basándose en un planteamiento en parte histórico y en parte
a tanto alzado. Por último, estos sistemas pueden variar
durante el período entre la primera aplicación del RPU y su
aplicación integral, lo que da lugar a modelos híbridos
dinámicos (como en Alemania, Dinamarca, Finlandia e
Inglaterra) o estáticos (como en Luxemburgo, Suecia e Irlanda
del Norte).
Puesto que los nuevos Estados miembros no tenían referencias
históricas para determinar los PU se ha creado un régimen
simplificado de pago único basado en la superficie (RPUS)
(Single Area Payment Scheme, SAPS). Diez de los doce
nuevos Estados miembros lo han aplicado. Este régimen
implica el pago de importes uniformes por hectárea
subvencionable de tierras agrícolas, hasta un límite nacional
establecido en los acuerdos de adhesión, que aumenta
progresivamente durante el período de transición hasta
alinearse completamente las ayudas a los doce Estados
miembros con el nivel de la EU-15.
El desacoplamiento completo es el principio general de la
reforma de 2003. Sin embargo, los Estados miembros pueden
mantener un porcentaje de ayudas a la producción en el
marco del RPU a fin de evitar el abandono de la producción o
176
BAAA08001ESC_cap04.indd 176
graves trastornos en el mercado en el momento de la
transición al RPU. Este desacoplamiento parcial facultativo se
aplica a los cultivos herbáceos (hasta un 25 % del PU siguen
vinculados al número de hectáreas), el ganado vacuno (sobre
una parte de las primas por cabeza de ganado), el ganado
ovino y caprino (hasta el 50 % de las primas), el aceite de oliva
(un 40 % de las ayudas se mantienen acopladas), el algodón
(un 35 % de las ayudas están acopladas), las semillas (para
determinadas variedades), el tabaco (en el marco de la
transición hacia el desacoplamiento total) y el lúpulo (hasta un
25 % de las ayudas se mantienen acopladas).
Los Estados miembros pueden conservar hasta un 10 % de los
paquetes nacionales para ayudas a tipos especiales de
agricultura considerados importantes para la protección del
medio ambiente o la calidad de los productos. Así pues se
trata de una especie de «reacoplamiento» de los PU a favor
de una ayuda específica a algunos sectores. Este régimen ha
sido utilizado por Finlandia (para los cereales de invierno y la
carne de vacuno), Grecia (para el trigo duro, la carne de
vacuno de calidad, la leche de oveja y de cabra, el tabaco de
calidad y el aceite de oliva), España (para la carne de vacuno,
las ayudas para el sector lechero, el tabaco, el algodón y el
azúcar), Italia (para el trigo duro, la carne de vacuno, la carne
de ovino, el azúcar y los cultivos energéticos), Portugal (para
los cereales, la carne de vacuno y de ovino, el aceite de oliva y
el azúcar), el Reino Unido (para la carne de vacuno de calidad),
Eslovenia (para la carne de vacuno) y Suecia (para mejorar los
sistemas de certificación de calidad).
2. Mantenimiento de los regímenes de ayudas
vinculados a la producción
Paralelamente a los productos que pueden quedar sometidos
al desacoplamiento parcial, el Reglamento (CE) n° 1782/2003
mantiene una serie de regímenes de ayudas especiales,
vinculados aún a la producción, a saber, la prima a la calidad y
el suplemento para el trigo duro, la prima por hectárea de
proteaginosas, las ayudas a la superficie de arroz, las ayudas a
los frutos de cáscara, las ayudas a las semillas, las ayudas a los
cultivos energéticos, las ayudas a las patatas de fécula, las
primas lecheras, las ayudas a las leguminosas de grano, las
ayudas al secado de cereales, las ayudas al lino y al cáñamo, y
las ayudas a la remolacha azucarera.
3. Condicionalidad
Las disposiciones relativas a la condicionalidad constituyen uno
de los nuevos elementos clave de la reforma de 2003, la cual
supedita los PU al cumplimiento por parte de los agricultores:
a) de las condiciones agronómicas y medioambientales
establecidas por los Estados miembros (ya sea que produzcan o
no en sus tierras) destinadas a limitar la erosión del suelo, a
mantener la estructura y los porcentajes de materias orgánicas
del suelo y a garantizar un nivel mínimo de mantenimiento, b)
de las normas comunitarias vigentes en materia de salud
pública, salud animal, protección del medio ambiente y
bienestar de los animales (19 normas en total que se enumeran
en el anexo III del Reglamento (CE) n° 1782/2003).
19/2/09 08:01:45

Si un agricultor no cumple las normas de condicionalidad, se
disminuirán parcialmente e incluso se suprimirán los pagos
directos a los que pueda tener derecho.
4. Sistema de asesoramiento a las explotaciones
Se establece un sistema de auditoría agrícola a favor de los
agricultores mediante el cual éstos reciben información sobre
la forma de aplicar determinadas normas y buenas prácticas a
los procesos de producción. Este servicio tiene carácter
facultativo para los Estados miembros y tiene por objetivo
ayudar a los productores a ajustarse a las normas de
condicionalidad.
5. Nuevos instrumentos financieros: el mecanismo de
disciplina presupuestaria y la modulación
Se aplica un mecanismo de disciplina presupuestaria a fin
de mantener los gastos del primer pilar de la PAC por debajo
de los límites presupuestarios anuales que se fijan en el marco
plurianual de las perspectivas financieras (4.2.6). Cuando las
previsiones indican que se superará el total de gastos previstos
para un ejercicio se propone un ajuste de los pagos directos.
En el marco de la reforma de la Agenda 2000 (4.2.2), los
Estados miembros tenían la posibilidad de aplicar una
modulación de las ayudas directas con carácter facultativo a
fin de reforzar el segundo pilar de la PAC (4.2.5). A partir de la
entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1782/2003, la
modulación es obligatoria. Esta se aplica a todos los
agricultores de los 15 Estados miembros, salvo a las pequeñas
explotaciones (que reciben menos de 5 000 euros). A fin de
reforzar los programas de desarrollo rural de los Estados
miembros se reducen todos los pagos directos (PU y otras
ayudas acopladas a la producción) (en un 3 % en 2005, en un
4 % en 2006 y en un 5 % a partir de 2007 y hasta 2012).
Cada Estado miembro recibe al menos un 80 % de los créditos
que habría recibido gracias a la modulación (este porcentaje
es del 90 % en Alemania debido a la crisis del sector del
centeno). Las cantidades restantes se reparten entre los 15
antiguos Estados miembros con arreglo a criterios objetivos:
superficie agrícola, empleo agrícola y PIB por habitante en
términos de poder adquisitivo.
Dos países, el Reino Unido y Portugal pueden añadirle una
modulación facultativa.
6. Sistema integrado de gestión y control
Cada Estado miembro crea un sistema integrado de gestión y
control que comprende los siguientes elementos: una base de
datos informática, un sistema de identificación de parcelas
agrícolas, un sistema de identificación y registro de los DPU, de
las solicitudes de ayuda, un sistema integrado de control y un
sistema único de identificación de cada agricultor que
presenta una solicitud de ayuda.
C. La reforma del Reglamento (CE) n° 1782/2003:
la «revisión de la reforma de la PAC» de 2008
En el marco de una «revisión de la reforma» de la PAC (que en
principio debería adoptarse antes de enero de 2009), la
BAAA08001ESC_cap04.indd 177
Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
Comisión propuso la supresión de las ayudas acopladas
que aún existen (desacoplamiento parcial y regímenes de
ayudas específicas) e integrarlas en el RPU. Sin embargo, prevé
una excepción en lo que se refiere a la prima de las vacas
nodrizas, las primas en el sector de la carne de ovino y caprino
y las ayudas al algodón. En estos casos se propone autorizar a
los Estados miembros a mantener (en su estado actual) las
ayudas acopladas a fin de apoyar a la actividad económica en
las regiones en que escasean las posibilidades de
diversificación económica.
Estas propuestas pretenden igualmente simplificar el
régimen de condicionalidad, ampliar el ámbito de
aplicación del reacoplamiento para las producciones
sensibles de determinadas regiones (en particular la leche,
el arroz y la carne de vacuno y ovino), de las zonas que son
objeto de programas de reestructuración o de desarrollo
agrícola y de medidas de gestión de riesgos (seguros de
cosecha y enfermedades animales), y reforzar la modulación
a favor del desarrollo rural.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo propuso modificaciones sustanciales a
las propuestas de reforma presentadas en la Comisión en
enero de 2003 (T5-0256/2003 de 5.6.2003, DO C 68 de
18.3.2004). En particular desarrolló el concepto de
«desacoplamiento parcial» que finalmente fue aceptado por el
Consejo. Asimismo modificó un régimen diferente de
modulación y volvió a pedir la plena codecisión en materia de
política agrícola.
El Parlamento Europeo rechazó la propuesta relativa a las
normas aplicables a la modulación facultativa hasta un
máximo del 20 %. Los diputados se opusieron a esta propuesta
por los siguientes motivos: pondría en peligro la supervivencia
de numerosas explotaciones, daría lugar a grandes diferencias
nacionales y regionales para el cálculo de los PU, lo que
conllevaría distorsiones de los mercados, provocaría la
renacionalización de la PAC y sería perjudicial para las
prerrogativas del PE, ya que los Estados miembros podrían
aumentar, sin participación real del PE, los créditos destinados
al desarrollo rural que son clasificados como gastos no
obligatorios (GNO) sobre los cuales el PE posee un gran poder
de decisión (4.2.6). Los diputados consideraron igualmente
que la Comisión debía presentar nuevas propuestas para la
financiación del segundo pilar en el marco de la «revisión de la
reforma» de la PAC de 2008 (T6-0036/2007 de 14.2.2007).
En vista de que la Comisión se negó a retirar su propuesta, esta
fue devuelta a las comisiones parlamentarias. Además, el PE
suspendió un 20 % de los créditos inscritos en el presupuesto
de 2007 para el desarrollo rural a la espera de que se retire la
propuesta. Tras un acuerdo político unánime por la que se
limita la modulación facultativa a dos países (Reino Unido y
Portugal) se retiró esta reserva y pudo adoptarse el
Reglamento (Reglamento (CE) n° 378/2007, DO L 95 de
5.4.2007).
177
19/2/09 08:01:45
 En cuanto a la «revisión de la reforma» que se negocia
actualmente, el Parlamento propuso un modelo de
modulación progresivo, distinto del propuesto por la Comisión
en su Comunicación de 20 de noviembre de 2007 (P6_TA-
PROV(2008)0093 de 12.3.2008). Esta idea fue aceptada por la
Comisión para las propuestas legislativas de mayo de 2008.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
4.2.5. El segundo pilar de la PAC: política de desarrollo rural
El desarrollo rural, que se ha convertido en el segundo pilar de la política agrícola común (PAC), ha sido reformado en
diversas ocasiones. Estas reformas tenían el objetivo de mejorar la competitividad de la agrosilvicultura, reforzar los
vínculos entre la actividad primaria y el medio ambiente, mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la
diversificación de la economía de las comunidades rurales.
Fundamento jurídico
Artículos 36 y 37 del Tratado CE.
Reglamentos (CE) nº 1257/1999 (DO L 160 de 26.6.1999), (CE)
nº 1783/2003 (DO L 270 de 21.10.2003) y (CE) nº 1698/2005
(DO L 277 de 21.10.2005) y Decisión 2006/144/CE del Consejo
(DO L 55 de 25.2.2006)
Objetivos
El objetivo de la reforma de la PAC aprobada por la Cumbre
de Berlín en el marco de la Agenda 2000 (4.2.2) era
implantar un modelo europeo de agricultura íntimamente
unido al desarrollo equilibrado del espacio rural, que abarca
el 90 % del territorio comunitario (4.2.10, cuadro II). La
política agrícola y rural desempeña hoy en día un papel clave
para la cohesión social, económica y territorial de la Unión así
como para la protección del medio ambiente (4.2.10,
cuadro III). Junto con las medidas de mercado (primer pilar),
el desarrollo rural (segundo pilar) se ha convertido en un
componente fundamental del modelo europeo de
agricultura.
La reforma de 2003 no ha hecho sino confirmar su papel
ineludible en la nueva PAC. Su principal objetivo es crear un
marco cohesivo y sostenible que proteja el futuro de las zonas
rurales, basado sobre todo en la multifuncionalidad agrícola
capaz de proporcionar un abanico de servicios que va más allá
de la mera producción de alimentos, y en la capacidad de la
economía rural para generar nuevas fuentes de renta y nuevos
empleos preservando al mismo tiempo la cultura, el entorno y
el patrimonio de las zonas rurales.
178
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Realizaciones
A. El embrión de una política de desarrollo rural:
primeras medidas socioestructurales
Las primeras medidas comunitarias de desarrollo rural son las
tres directivas de 1972 sobre la modernización de las
explotaciones agrícolas, sobre las medidas para fomentar el
cese de actividades agrícolas y sobre la orientación
socioeconómica y la formación profesional de los agricultores.
En 1975, se añadió una Directiva sobre la agricultura de
montaña y de determinadas zonas desfavorecidas. En 1985,
estas cuatro directivas fueron sustituidas por el Reglamento
(CEE) n° 797/85 del Consejo relativo a la mejora de la eficacia de
las estructuras agrarias, que introdujo medidas para fomentar la
inversión en explotaciones agrícolas y la instalación de jóvenes
agricultores, medidas de carácter forestal, medidas de
ordenación del territorio y en beneficio de la agricultura de
montaña y de determinadas zonas desfavorecidas. Todas estas
medidas fueron financiadas conjuntamente por el Fondo
Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA),
Sección Orientación, y los Estados miembros.
B. La reforma de los Fondos Estructurales de 1988
A partir de esta reforma la política agroestructural forma parte
de una política de desarrollo regional en la que el desarrollo
del medio rural no era financiado únicamente por la sección
de Orientación del FEOGA, sino también por los demás Fondos
Estructurales (4.5.1). Las medidas estructurales comunitarias
tenían varios objetivos fundamentales en ese momento, de los
cuales el objetivo n° 1 (regiones menos desarrolladas), el
objetivo n° 5 a) (ajuste de las estructuras agrícolas) y el
objetivo n° 5 b) (desarrollo de las zonas rurales) se aplicaban
directamente al desarrollo rural.
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C. Las reformas de 1992
1. La reforma de la PAC
La reforma de la PAC de 1992 puso de relieve la dimensión
medioambiental de la actividad agraria, un sector
caracterizado por sus vínculos con los recursos naturales, la
usuaria principal de las superficies rurales y del agua, así como
el principal productor de biomasa con fines energéticos
(4.2.10 cuadro III). Introdujo cambios importantes en el
régimen de apoyo a los sectores de la PAC (4.2.2) y medidas
(conocidas como medidas de acompañamiento, porque
acompañaban la política de mercado) para contrarrestar la
disminución de las rentas de los agricultores como
consecuencia de la reforma. Las medidas se referían a la
conservación del medio ambiente, al sector forestal y al
régimen de jubilación anticipada. Cabe mencionar que, por
vez primera, la sección de Garantía del FEOGA comenzó a
financiar medidas no relacionadas de manera directa con los
mercados. De hecho, la reforma de 1992 rompía la concepción
tradicional de la PAC, basada en una distinción clara entre
política de precios y de mercados y política estructural. A partir
de ese momento, las medidas estructurales se empezaron a
concebir como un complemento a los dispositivos de garantía
2. La reforma de los Fondos Estructurales
La reforma de los Fondos Estructurales de 1992 introdujo, en
los objetivos n° 1 y nº 5 b), nuevas medidas como la
promoción de los productos de calidad, la prevención de
desastres naturales en las regiones más remotas, la renovación
y el desarrollo de los núcleos rurales, y la promoción y la
conservación del patrimonio rural, que estaban respaldadas
por la sección de Orientación del FEOGA como las
precedentes en un marco de cofinanciación.
D. Agenda 2000
1. Objetivo general
A pesar de los intentos de fusión de la política agroestructural
comunitaria en la cohesión económica y social, la Agenda 2000
ha mantenido su carácter específico en un marco integrado,
llamado de «desarrollo rural», y su incorporación a la PAC. La
Agenda 2000 tenía como objetivo principal orientar la
agricultura hacia el mercado (4.2.2). No obstante, si bien la
ayuda directa a las rentas ha aumentado, estos cambios de los
regímenes de apoyo a los mercados afectaron no solamente a
las rentas de los agricultores, sino también a las economías de
las zonas rurales en general. Además, la diversificación de las
actividades de las zonas rurales supuso un complemento a las
rentas para las explotaciones (mediante el desarrollo y la
comercialización de los productos de calidad, el turismo rural, la
conservación del medio ambiente o del patrimonio cultural) y
permitió igualmente abrir nuevas perspectivas para la vida rural.
La Agenda 2000 ha cambiado, por tanto, el enfoque existente
y ha creado una política de desarrollo rural uniforme y
sostenible que refuerza la cohesión entre el desarrollo rural
(segundo pilar de la PAC), la política de precios y la política
de los mercados (primer pilar de la PAC). Este nuevo enfoque
fue formalizado por el Reglamento (CE) n° 1257/1999 del
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
Consejo (DO L 160 de 26.6.1999) que, asimismo, ha sustituido a
una decena de reglamentos ya existentes.
2. Aplicación
El nuevo Reglamento (CE) nº 1257/1999 ha previsto nueve
acciones distintas, la mayoría ya en vigor y que han sido
modificadas en varias ocasiones, con un porcentaje variable de
participación comunitaria en la financiación en función del
tipo de medida y de la localización geográfica:
— inversiones en las explotaciones agrarias para contribuir a
aumentar la renta agraria y a mejorar las condiciones de
vida, trabajo y producción;
— establecer ayudas para los jóvenes agricultores;
— ayuda a la formación profesional;
— ayuda a la jubilación anticipada;
— compensación a las zonas desfavorecidas y a las zonas con
limitaciones medioambientales específicas;
— ayuda a las prácticas agrícolas concebidas para proteger el
medio ambiente;
— racionalización de la transformación y la comercialización
de los productos agrícolas para contribuir al aumento de la
competitividad y del valor añadido;
— ayuda para mejorar las funciones económicas, ecológicas o
sociales de los bosques;
— fomento de la adaptación y del desarrollo de las zonas
rurales comunitarias; un régimen residual con un amplio
abanico de medidas (reparcelación del suelo; instauración
de servicios de sustitución de las explotaciones agrícolas;
fomento de las actividades turísticas y artesanales; la
reconstitución del potencial de producción dañado por las
catástrofes naturales, etc.), sobre la base de la experiencia
de programas aplicados en regiones cuyo desarrollo está
quedándose atrás o en zonas rurales con dificultades de
conversión (antiguos objetivos nº 1, nº 6 y nº 5 b) de los
Fondos Estructurales) y que no encuentran cabida en
ninguno de los otros ocho regímenes previstos por el
Reglamento (CE) nº 1257/1999.
En el marco del nuevo Reglamento de los Fondos Estructurales
[Reglamento (CE) nº 1260/1999, DO L 161 de 26.6.1999], la
fuente de financiación comunitaria para el desarrollo rural es
diferente en función del territorio de que se trate
— en las zonas del objetivo nº 1 fueron integradas en las
medidas dirigidas a fomentar el desarrollo regional,
financiadas por la Sección Orientación del FEOGA;
— en las zonas del objetivo nº 2, acompañaban las medidas
de ayuda, con cargo a la sección Garantía del FEOGA;
— en el resto del territorio debían integrarse en la
planificación de los regímenes de desarrollo rural (con la
excepción de las «medidas de acompañamiento», que eran
financiadas por la sección de Garantía del FEOGA en el
conjunto de la Comunidad).
179
19/2/09 08:01:45
 Cabe mencionar asimismo la iniciativa comunitaria Leader+,
financiada por la sección de Orientación del FEOGA, que
fomentaba la aplicación de estrategias integradas de
desarrollo local.
El Consejo Europeo de Berlín decidió que la cantidad máxima
media disponible cada año para el desarrollo rural y para las
medidas de acompañamiento en el período 2000-2006 fuera
de aproximadamente 4 300 millones de euros.
E. La reforma de la PAC de 2003: el Reglamento (CE)
nº 1783/2003
Esta reforma, aprobada en junio de 2003 (4.2.2), confirmó que
el desarrollo rural era uno de los ejes fundamentales de la PAC
y, por tanto, el Consejo adoptó una serie de medidas
legislativas para reforzarla, en concreto mediante un aumento
de la cantidad total de fondos y la ampliación del campo de
aplicación del segundo pilar:
— Además de las cantidades específicas atribuidas al
desarrollo rural en el marco del objetivo n° 2 de la política
de cohesión económica y social, se decidió una
transferencia de fondos del primer pilar de la PAC hacia el
segundo pilar mediante la reducción progresiva
(modulación) de los pagos directos grandes explotaciones
agrícolas (las que perciben más de 5 000 euros de pagos
directos). Mediante la aplicación de un tipo progresivo del
3 % en 2005, el 4 % en 2006 y el 5 % a partir de 2007, se
liberó un volumen total complementario de 1 200 millones
de euros a partir de 2007, que fue atribuido a los Estados
miembros para permitir la financiación de nuevas medidas
de acompañamiento.
— Independientemente de la modulación, la reforma de 2003
se centró más en concreto en el contenido del segundo
pilar al ampliar el ámbito de aplicación de los
instrumentos del Reglamento (CE) nº 1257/1999. Se
introdujeron o se mejoraron seis categorías de medidas
en el nuevo Reglamento (CE) nº 1783/2003 (DO L 270 de
21.10.2003):
a) Calidad alimentaria
La primera de las medidas previstas se refiere a la mejora de la
calidad alimentaria, que la Unión Europea promueve con
ahínco pero que hasta el momento no se beneficiaba de
ningún régimen de ayudas específicas. Los agricultores que
participen en programas dirigidos a mejorar la calidad de los
productos y de los procesos de producción recibirán, siempre
y cuando se den ciertas garantías a los consumidores, una
ayuda «calidad» hasta un máximo de 3 000 euros por
explotación agraria al año. Las campañas de información y
promoción de los grupos de productores podrán recibir
fondos de hasta el 70 % de los costes objeto de subvención.
b) Cumplimiento de las normas
Se concede ayuda temporal y decreciente a los agricultores
para ayudarles a adaptarse a las estrictas normas comunitarias
relativas al medio ambiente, la salud pública, los sectores
zoosanitario y fitosanitario, el bienestar y la seguridad animal
180
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en el lugar de trabajo. Esta ayuda se abona durante cinco años
y estará limitada a un máximo de 10 000 euros por explotación
agraria al año.
c) Servicio de asesoramiento agrícola
Los agricultores podrán percibir una ayuda del 80 % del coste
de este tipo de servicios, hasta una cantidad máxima de 1 500
euros.
d) Bienestar animal
Se acuerdan ayudas a aquellos agricultores que se
comprometan a mejorar el bienestar de sus animales de
explotación por encima del nivel exigido por las buenas
prácticas agrícolas clásicas, sobre la base de los costes
adicionales y de la pérdida de ganancias. Esta ayuda esta sujeta
a un límite máximo de 500 euros por cabeza de ganado al año.
e) Regiones sometidas a limitaciones medioambientales
El Reglamento (CE) nº 1783/2003 prevé la atribución de ayudas
a favor de las zonas sometidas a limitaciones
medioambientales en el marco del programa Natura 2000
(4.2.10 cuadro III) para la protección de las aves y sus hábitats.
f ) Jóvenes agricultores
Se aumentan sensiblemente las ayudas a favor de la instalación
de jóvenes agricultores, así como la intensidad de las ayudas.
F. El marco financiero y de programación para el
desarrollo rural del período 2007-2013
La ampliación de la Unión Europea de 2004 ha aumentado la
diversidad de situaciones de las zonas rurales y ha aumentado
igualmente el peso y la importancia del desarrollo rural. La SAU
de los 25 ha alcanzado las 163 millones de ha (frente a los 145
millones de los 15). Las explotaciones agrícolas han
aumentado en más de un millón con los 10 nuevos miembros,
estando la mayoría sometidas a un régimen de subsistencia. El
número de agricultores también se ha visto incrementado, en
tres millones (4.2.10 cuadro II).
En vista de estos nuevos desafíos por abordar, en 2005, en el
marco de los trabajos preparatorios de las nuevas perspectivas
financieras 2007-2013 (4.2.10 cuadro I), las instituciones
europeas crearon un fondo único a favor del segundo pilar de
la PAC, el Feader (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural),
que recoge todas las medidas anteriores [Reglamento (CE)
nº 1698/2005, DO L 277 de 21.10.2005] (4.2.6).
A modo complementario al marco financiero plurianual
2007/2013, la Decisión 2006/144/CE del Consejo definió
directrices estratégicas de la Comunidad para el desarrollo
rural del nuevo período de programación (Decisión 2006/144/
CE, DO L 55 de 25.2.2006). Estas directrices identifican los
ámbitos importantes para la realización de las prioridades de la
Comunidad, en particular en lo que se refiere a los objetivos de
desarrollo sostenible de Gotemburgo y la estrategia renovada
de Lisboa para el crecimiento y el empleo establecida por los
Consejos Europeos de Gotemburgo (15 y 16 de junio de 2001)
y de Salónica (20 y 21 de junio de 2003), respectivamente. Se
definieron cuatro ejes nuevos:
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— Mejora de la competitividad de los sectores agrario y
silvícola (eje 1).
— Mejora del medio ambiente y del entorno rural (eje 2).
— Mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y fomento
de la diversificación de la economía rural (eje 3).
— Desarrollar la capacidad local de creación de empleo y
diversificación (eje 4, Leader).
Para cada eje, se proponen acciones fundamentales a los
Estados miembros para sus programas nacionales o regionales
de desarrollo rural 2007/2013. A modo complementario, la
Decisión del Consejo establece los criterios de
programación:
— Al elaborar su estrategia nacional o regional, las
autoridades internas responsables deben adoptar un
enfoque integrado concretando una planificación espacial
adecuada y optimizando las sinergias entre los ejes.
— Asimismo, es necesario procurar la complementariedad
entre los instrumentos comunitarios a fin de permitir
sinergias entre las políticas estructurales, las políticas de
empleo y las políticas de desarrollo rural.
Los programas nacionales y regionales de desarrollo rural del
período 2007/2013 han sido aprobados por la Comisión
durante el primer semestre del año 2008.
4.2.6. La financiación de la PAC
La financiación de la política agrícola común (PAC) ha venido siendo, tradicionalmente, asegurada por un fondo único, el
FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria). La Sección «Garantía» se dedicaba, principalmente, a la
financiación del apoyo a los mercados y a las ayudas a los ingresos. La Sección «Orientación» financiaba las medidas de
mejora estructural y de desarrollo rural. A partir del 1 de enero de 2007, el FEOGA fue sustituido por el FEAGA y por el
Feader.
Fundamento jurídico
Artículo 34, apartado 3, del Tratado CE.
Reglamentos (CE) n° 1290/2005 (DO L 209 de 11.8.2005) y (CE)
n° 1698/2005 (DO L 277 de 21.10.2005).
La evolución del marco financiero agrÍcola
Desde el mes de enero de 1962, la aplicación de la PAC venia
realizándose a través del Fondo Europeo de Orientación y
de Garantía Agraria (FEOGA). En 1964, este último se dividió
en dos secciones: la Sección «Garantía» y la Sección
«Orientación», que funcionaban según reglas distintas.
— La Sección «Garantía», con mucho la más significativa,
tenía por objeto la financiación de los gastos derivados de
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo siempre ha apoyado que la política de
desarrollo rural debería reforzar, complementar y adaptar la
PAC para proteger el modelo europeo de agricultura. En 2005,
acogió favorablemente la creación de un fondo único a favor
del desarrollo rural, pero propuso un reparto financiero
diferente para los ejes prioritarios (T6-0215/2005 de 7.6.2005,
DO C 124 de 25.5.2006). En la misma resolución, los diputados
consideraron también que la voluntad de integrar la Natura
2000 en el nuevo Reglamento (CE) nº 1698/2005, sin liberar
créditos complementarios, constituía un problema importante.
Exigieron un aumento los recursos disponibles en vista del
compromiso para el Feader hasta 95 750 millones de euros a
precios de 2004 para el nuevo período de programación
2007/2013 (4.2.10, cuadro I).
En cuanto a las directrices estratégicas de la política de
desarrollo rural, el PE aprobó en general las propuestas de la
Comisión, pero también señaló que había que hacer hincapié
ante todo en la modernización del sector agrícola y en las
necesidades de los jóvenes agricultores (T6-0062/2006 de
16.2.2006).
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
la aplicación de la política de mercados y precios. Estos se
caracterizaban por la imprevisibilidad (en la medida en la
cual su volumen depende de múltiples variables:
elementos imprevisibles ligados al clima y sanitarios,
evolución de la demanda, precios internacionales, etc.) y,
por consiguiente, se someten, durante el transcurso del
ejercicio, a adaptaciones destinadas a ajustar los créditos
previstos a las necesidades reales, mediante presupuestos
rectificativos o adicionales. La Sección «Garantía» formaba
parte de los gastos obligatorios (GO) del presupuesto
comunitario (artículo 272 TCE), directamente derivados del
Tratado o de los actos adoptados en virtud de este último.
El Consejo, primera rama de la autoridad presupuestaria
comunitaria, sigue teniendo la última palabra en materia
de GO en el marco del procedimiento de fijación del
181
19/2/09 08:01:45
 presupuesto anual. En general, el FEOGA-Garantía
financiaba integralmente las medidas de intervención en
los mercados.
— La Sección «Orientación» financiaba las operaciones de
política estructural y de desarrollo de las zonas rurales. La
totalidad de dichos gastos se clasificaba como no
obligatorios (GNO). El Parlamento Europeo sigue
ostentando el poder de decisión con respecto a los GNO
dentro de un límite de máximo de incremento calculado
por la Comisión en base a parámetros económicos.
Contrariamente al FEOGA-Garantía, el FEOGA-Orientación
se funda en el principio de la cofinanciación.
Desde 1988 y con el fin de frenar el aumento de los gastos de
la PAC, sus créditos se vieron sometidos a una estricta
disciplina presupuestaria, mediante la instauración de una
línea directriz agrícola o «guideline», con un carácter
plurianual (Decisión 88/377/CE, completada mediante el
Acuerdo interinstitucional de 22 de junio de 1988, en el marco
del Paquete Delors I) (4.2.2).
Tras la adopción del Tratado de Maastricht y la celebración del
Consejo Europeo de Edimburgo (en diciembre de 1992), el
marco financiero fue remodelado (Paquete Delors II). El
Acuerdo interinstitucional de 1988 fue reemplazado por un
nuevo Acuerdo de disciplina presupuestaria para el período
1993/1999 (DO C 331 de 7.12.1993). Este retomaba los
principios de 1988, mejorando la posición del Parlamento
Europeo por lo que se refiere a los gastos obligatorios (GO).
Desde entonces, el PE posee un derecho de control
garantizado mediante un procedimiento de concertación
previa a la votación del presupuesto. Por su parte, la Decisión
94/729/CE (DO L 293 de 12.11.1994), que confirmó el principio
según el cual la disciplina financiera se aplicaría a la totalidad
de las políticas comunes sucedió a la Decisión 88/377. La
Agenda 2000 (4.2.2) prolongó los efectos de la línea directriz
agrícola en el marco de las perspectivas financieras 2000/2006
(DO C 172 de 18.6.1999). En paralelo, la financiación de la PAC
fue establecida mediante el nuevo Reglamento (CE)
n° 1258/1999 (DO L 160 de 26.6.1999).
El último marco financiero plurianual, relativo al período
2007/2013, fue aprobado en el 2006 (DO C 139 de 14.6.2006).
En él figura la sección «conservación y gestión de los
recursos naturales», que engloba el presupuesto agrícola y
rural, el medio ambiente y la pesca. La regulación de los
mercados agrícolas y de los pagos directos representa el
33,9 % de los compromisos totales que se prevén, es decir,
293 miles de millones de euros para la UE de los 27 (4.2.10,
cuadro I, A.1). Por otra parte, las medidas de desarrollo rural
representan el 8 %, es decir, 69 750 millones de euros (4.2.10,
cuadro I, A.2). Así pues, el presupuesto agrorural que se prevé
para el año 2013 asciende a 49,8 miles de millares de euros,
equivalentes al 39,3 % de la totalidad, por debajo del
porcentaje asignado a la PAC al inicio de las perspectivas
financieras (44,5 % en 2007) (4.2.10, cuadro I, B). De hecho, el
presupuesto de la PAC se encuentra sometido estrictamente a
182
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la disciplina presupuestaria y cualquier reforma debe, por
consiguiente, financiarse de conformidad con un límite
financiero prácticamente constante.
La revisión de las disposiciones relativas a la financiación de la
política agrícola común se inscribe asimismo en el marco de
los debates preparatorios sobre las perspectivas 2007/2013:
— El Reglamento (CE) n° 1290/2005 (DO L 209 de 11.8.2005)
ha reemplazado al Reglamento (CE) n° 1258/1999. En base
a este nuevo Reglamento, con fecha de 1 de enero de
2007, el FEOGA pasó a ser transformado en dos Fondos
distintos: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía
(FEAGA), que financia las medidas relativas al mercado y
las ayudas a los ingresos, y el Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (Feader). El FEAGA, dotado de un
presupuesto anual de alrededor de 41 miles de millones de
euros para el período 2007/2013 (4.2.10, cuadro I, A.1),
financia o, en ocasiones, cofinancia con los Estados
miembros:
• los gastos de la OCM única (4.2.3): las restituciones por
exportación y las intervenciones destinadas a la
regulación de los mercados agrarios;
• los pagos directos que se prevén en el Reglamento (CE)
n° 1782/2003 (4.2.4);
• la participación financiera de la Comunidad en medidas
de información y de promoción de los productos
agrícolas en el mercado interior y en los terceros países;
• fi nancia asimismo, entre otros gastos puntuales, la
participación comunitaria en acciones veterinarias, de
recogida y utilización de recursos genéticos y de
creación y mantenimiento de los sistemas de
información contable agraria.
— El Reglamento (CE) n° 1290/2005 se acompañó del
Reglamento (CE) n° 1698/2005 (DO L 277 de 21.10.2005),
relativo a la ayuda al desarrollo a través del Feader, dadas
las especificidades financieras y en términos de
programación del segundo pilar de la PAC (4.2.5). El
Feader se ha visto asignar parte del presupuesto del
FEOGA-Garantía (relativo a las medidas de
acompañamiento), el FEOGA-Orientación y la iniciativa
Leader + (que desempeña un papel importante en el
marco del desarrollo rural, fomentando las estrategias
locales basadas en asociaciones y en redes de intercambio
de experiencias). El Feader cofinancia la mejora de la
competitividad de los sectores agrícola y forestal, las
medidas agromedioambientales, la mejora de la calidad de
vida en las zonas rurales y el fomento de la diversificación
de la economía rural, así como la creación de capacidades
a nivel local (4.2.5).
El marco jurídico del Reglamento (CE) n° 1290/2005
El nuevo Reglamento (CE) n° 1290/2005 indica cuáles son las
condiciones que permiten a la Comisión gestionar el
presupuesto agrícola, así como precisar las obligaciones en
19/2/09 08:01:45

materia de cooperación que incumben a los Estados
miembros. En dicho marco, se prevé que los Estados miembros
autoricen los organismos pagadores, así como los
organismos coordinadores, encargados de centralizar las
informaciones que se deberán poner a la disposición de la
Comisión.
La presentación de las cuentas anuales debe acompañarse de
una declaración de fiabilidad del responsable del organismo
pagador, así como de una certificación en cuanto a la
integralidad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas.
El control por parte de la Comisión se efectúa a través de un
procedimiento de liquidación de cuentas en dos tiempos
(contable y de conformidad). Con vistas a proteger los
intereses financieros de la Comunidad, la Comisión vela por la
recuperación de los pagos incorrectos. Sin perjuicio de los
controles efectuados por parte de las autoridades nacionales,
la Comisión puede organizar verificaciones in situ.
El nuevo Reglamento incorpora las reglas propias a la disciplina
presupuestaria relativas, en particular, a la fijación de las
cantidades anualmente disponibles para los gastos del FEAGA,
disposiciones acerca del respeto de los plazos de pago que se
imponen a los Estados miembros, así como reglas relativas a las
reducciones y a las suspensiones eventuales de los pagos
mensuales o trimestrales. Para garantizar que no se sobrepase el
límite presupuestario, la Comisión dispone de un sistema de
alerta y de seguimiento mensual de los gastos del FEAGA.
Para llevar a cabo las actividades de los Fondos, los servicios de
la Comisión están asistidos por el Comité de los Fondos
Agrícolas, compuesto por representantes de los Estados
miembros. El control a posteriori de la gestión de los créditos
agrícolas lo realizan el Tribunal de Cuentas Europeo, así
como la Comisión de Control Presupuestario del
Parlamento Europeo.
La evolución de los gastos agrícolas y rurales
A. Generalidades
El porcentaje que los gastos agrícolas representan en el
presupuesto de la Unión Europea disminuye
permanentemente desde hace varios años. Si la PAC
representaba un 66 % del presupuesto comunitario a
principios de los años ochenta, tan solo debería ascender a un
39 % en el 2013 (4.2.10, cuadro I). Desde 1992, fecha de la
primera reforma de gran envergadura de la PAC y de la
explosión de las ayudas directas, los gastos agrícolas han
permanecido estables en términos reales, exceptuando los
años 1996 y 1997 (a causa de la crisis de las «vacas locas» y de
la adhesión de tres nuevos Estados miembros). Por
consiguiente, el coste presupuestario de la PAC con respecto al
PIB de la UE ha disminuido, de un 0,54 % en 1990 a un 0,47 %
en 2007 (se prevé un 0,44 % para el 2013) (4.2.10, cuadro I).
B. Repartición por categorías de gastos y por sector
Los gastos del primer pilar (49,8 miles de millones de euros en
2006) (4.2.10, cuadro IV, 1) engloban, en una medida del
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
80,7 %, ayudas directas asignadas a los agricultores (34 miles
de millones). El aumento, muy importante, de las ayudas
directas desde 1992 ha conllevado, como contrapartida, una
disminución paralela del resto de los gastos del FEOGA-
Garantía: las subvenciones a la exportación tan solo ascienden
a un 5,9 % (2,4 miles de millones) y el resto de las
intervenciones en los mercados (adquisiciones a precios
garantizados, ayudas de orientación, destilaciones) tan solo
representan 5,6 miles de millones (el 11,3 % de la totalidad).
Sin embargo, las medidas de acompañamiento de la política
de desarrollo rural, a cargo del FEOGA-Garantía, ascienden a
un 15,4 % (7,7 miles de millones).
En el pasado, los tres primeros sectores que se beneficiaban
del FEOGA-Garantía fueron los cultivos de herbáceos (cereales,
oleaginosas y proteaginosas), la carne bovina y los productos
lácteos. Tras la reforma de 2003 (4.2.2 y 4.2.4) y la instauración
de la disociación de las ayudas con respecto a la producción, el
primer puesto de los gastos lo ocupan los pagos únicos por
explotación (un 29,1 % de la totalidad del FEOGA-Garantía, en
2006), seguidos por las ayudas directas ligadas, aún, a la
producción de cultivos herbáceos (un 17,5 %), por las primas al
sector bovino (un 6,6 %), las ayudas directas para la producción
de aceite de oliva (un 4,6 %) y aquellas asignadas al sector
lechero (un 2,9 %).
C. Repartición por país
Tal y como así lo ilustra el cuadro IV, 1 relativo al ejercicio
presupuestario 2006 (4.2.10), Francia es el principal
beneficiario en valores absolutos del FEOGA-Garantía (un
20,1 %), seguida por España (un 13,3 %), Alemania (un 13,1 %)
e Italia (un 10,9 %). Por lo que al FEOGA-Orientación se refiere,
España llega en primera posición entre los beneficiarios (un
22,15 %), seguida por Italia (un 14,0 %) y Alemania (un 13,1 %).
Resulta preciso recalcar la escasa influencia que ejercen los
nuevos Estados miembros en el FEOGA-Garantía (un 8,9 %), en
razón del proceso de alineación progresiva de los pagos
directos que sigue vigente aún hoy en día. No obstante, los
nuevos Estados miembros ya perciben una parte significativa
del FEOGA-Orientación (un 22,1 %), en aplicación de la
prioridad que se atribuye a la modernización de las estructuras
agrícolas y al desarrollo de las zonas rurales de estos países.
El cuadro IV, 2 (4.2.10) presenta, asimismo, la repartición
desigual de las ayudas directas de la PAC a nivel de las
explotaciones: 82,12 % de los beneficiarios de la PAC de la
EU-25 perciben menos de 5 000 euros anuales, con una
cantidad equivalente al 15,5 % de la totalidad de las ayudas
directas asignadas por parte del FEAGA. Sin embargo, un
porcentaje muy reducido de las explotaciones (23 000 de un
total de 7,3 millones, es decir un 0,31 %) percibe más de
100 000 euros, con una cantidad total equivalente a 4,4 miles
de millones de euros (el 13,3 % de la totalidad de las ayudas
directas asignadas en 2006). Los países que presentan el
porcentaje más importante de grandes explotaciones
beneficiarias de la PAC son la República Checa, el Reino Unido,
Alemania (del Este) y Eslovaquia. Evidentemente, esta situación
183
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 plantea problemas de legitimación a las ayudas de la PAC de
cara a los valores del conjunto de los ciudadanos europeos.
Papel del Parlamento Europeo
Los Acuerdos Interinstitucionales de 1988, 1993, 1999 y 2006,
han permitido al Parlamento ejercer mayor influencia sobre los
gastos obligatorios (GO). En el marco de un procedimiento de
concertación, el Parlamento Europeo expone su posición
sobre el importe total y sobre el reparto por productos y
acciones de los créditos del FEOGA, aunque es el Consejo el
que adopta la decisión final. Entre las principales aportaciones
al funcionamiento del FEOGA por parte del Parlamento
Europeo podemos destacar su firme apoyo a la modificación
del Reglamento (CE) nº 1258/1999 sobre la financiación de la
PAC y el desarrollo rural, a fin de evitar los conflictos derivados
del diálogo exclusivo entre los servicios de los Estados
miembros y los de las regiones involucradas (T6-0193/2005 de
4.2.7. Los aspectos exteriores de la PAC:
el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC
La política agrícola común (PAC) se encuentra enmarcada, hoy en día, a nivel exterior, por las reglas de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y, en particular, por el Acuerdo sobre la Agricultura de esta última, del 15 de abril de 1994, el
cual prevé un programa de liberalización progresiva de la producción y del comercio agrícolas.
Fundamento jurídico
En el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), firmado en Ginebra en 1947 y del Acuerdo
por el que se establece la Organización Mundial del Comercio,
firmado en Marrakech en 1994 (DO L 336 de 23.12.1994), la
Unión Europea (UE) y los Estados miembros actúan en virtud
de los artículos siguientes del Tratado CE:
— 133 (política comercial común),
— 300 (negociación y celebración de acuerdos
internacionales),
— 310 (acuerdos que establezcan una asociación que entrañe
derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y
procedimientos particulares).
El marco general de los aspectos externos de la PAC
A partir de los fundamentos jurídicos que anteceden, desde
1995, la totalidad de la PAC se encuentra sometida a las
disciplinas de la OMC. Se creó, asimismo, un Órgano de
Solución de Diferencias (OSD), que aplica un procedimiento
vinculante en caso de litigio y que tiene por misión velar por el
184
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26.5.2005, DO C 117 de 18.5.2006). La Comisión de Agricultura
y Desarrollo Rural del Parlamento considera importante la
creación de un organismo de conciliación en cada Estado
miembro y que este cuente con representantes de las
regiones, para así facilitar el diálogo entre estas y los Estados
miembros. El Parlamento Europeo ha estimado, asimismo, que
las previsiones de gastos realizados por la Comisión para la
elaboración del presupuesto no son precisas, por lo que
intenta obtener un mayor acceso a este apartado del FEOGA-
Garantía para controlar el nivel de desviaciones entre
previsiones y gastos reales. También ha solicitado que los
informes financieros de la Comisión sean sometidos al
Parlamento y al Consejo y ha propuesto la modificación de los
plazos que se prevén en el Reglamento (CE) n° 1290/2005 para
la recuperación de los gastos.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
respeto de las nuevas reglas multilaterales por parte de los
Estados firmantes.
Por añadidura, la PAC se encuentra condicionada por las
concesiones agrícolas que se han reconocido en favor de
numerosos países, en el marco de varios acuerdos
multilaterales y bilaterales (con los países ACP, Mercosur, el
Espacio Euromediterráneo, el Espacio Económico Europeo,
México, Chile, etc.), así como por las derogaciones
unilaterales concedidas en el ámbito del Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP). Estos acuerdos
preferenciales deben ser asimismo compatibles con las reglas
de la OMC y constituyen la razón del nivel elevado de las
importaciones agrícolas de la UE procedentes de los países en
vías de desarrollo (PVD) (4.2.10, cuadro V).
El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC
El GATT de 1947 se aplicaba a la agricultura, pero de modo
incompleto. En estas condiciones, los Estados firmantes (o
«partes contratantes»), en la práctica, habían excluido este
sector del ámbito de aplicación de los principios que se
prevén en el Acuerdo general. La Ronda de Uruguay, que se
19/2/09 08:01:46

inició en Punta del Este, en 1986, integró dicho sector en las
negociaciones comerciales multilaterales. Tras ocho años de
arduos debates, con la firma del Protocolo de Marrakech, se
puso en funcionamiento, en el marco de la Organización
Mundial del Comercio, un nuevo marco multilateral favorable
a la liberalización progresiva de la agricultura.
Todos estos acuerdos y memoranda de acuerdos de la OMC
relativos al comercio de productos que se concluyeron en 1994
y que entraron en vigor el 1 de enero de 1995 se aplican a la
agricultura. Sin embargo, el sector agrícola presenta la
particularidad de poseer un acuerdo específico, el Acuerdo
sobre la Agricultura, cuyas disposiciones prevalecen. Por
añadidura, determinadas disposiciones del Acuerdo sobre la
Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y del
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) se refieren,
asimismo, a la producción y al comercio agrícola.
Procede apuntar que estos acuerdos toleran una cierta
flexibilidad en lo que a su aplicación se refiere, con respecto,
por una parte, a los países en desarrollo miembros de la OMC
(trato especial y diferenciado) y, por otra, a los PMA y a los
países en desarrollo importadores netos de productos
alimenticios (disposiciones especiales).
Partiendo del Acuerdo sobre la Agricultura, los Estados
miembros de la OMC se han comprometido a aplicar un
programa de reforma de las políticas agrícolas vigentes
(durante el período 1995-2000, por lo que se refiere a los
países desarrollados, y el período 1995-2004, para los países en
desarrollo). Este programa fija disciplinas relativas a tres
ámbitos principales, los cuales han producido efectos
considerables sobre la PAC:
A. El acceso a los mercados
El Acuerdo sobre la Agricultura pretende mejorar el acceso a
los mercados, imponiendo para ello:
— la transformación de la totalidad de las medidas de
protección en frontera en derechos arancelarios
(equivalentes arancelarios), para, acto seguido, reducirlos
progresivamente (de un 36 % en 6 años, 1995-2000, con
respecto al período de referencia 1986-1988;
— por lo que se refiere a los productos específicos que no son
objeto de aranceles, se han introducido los compromisos
de «acceso mínimo» en favor de los terceros países
mediante la apertura de contingentes arancelarios, los
cuales representaban, con respecto a cada grupo de
productos, a finales del 2000, un 5 % del consumo durante
el período de base 1986-1988;
— el mantenimiento del «acceso corriente»: es decir, de las
concesiones arancelarias a la importación que ya existían
en 1995, las cuales deben ser mantenidas, a un nivel al
menos idéntico al de 1986-1988;
— la introducción de una cláusula de salvaguardia, que se
aplicará en caso de rebasamiento del volumen de las
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
importaciones con respecto a un límite determinado, o de
disminución de los precios de las importaciones por
debajo de cierto nivel.
B. La ayuda interna
El Acuerdo sobre la Agricultura prevé una reducción de los
volúmenes de ayuda, diferenciada en función de la naturaleza
de las subvenciones, las cuales se clasifican en distintos
«compartimentos», según sus capacidades de distorsión de
los mercados agrícolas, que se miden en base al grado de
«disociación» de estas últimas con respecto a la producción:
— El «compartimento ámbar», denominado asimismo
«Medida Global de la Ayuda Total» (MGA), comprende
las medidas de sostenimiento de los precios y las
subvenciones directamente relacionadas con el volumen
de producción que no se encuentran exoneradas de la
obligación de reducción. Deben disminuir de un 20 % en 6
años con respecto al período de referencia 1986-1988. Por
añadidura, todos los miembros de la OMC pueden aplicar
la «cláusula de mínimis», la cual posibilita la exclusión de
las MGA corrientes de las ayudas cuya cuantía sea inferior a
un 5 % del valor del producto en cuestión (ayudas
específicas) o de la producción agrícola total (ayudas no
específicas). Este límite se ha fijado a un 10 % para los
países en desarrollo.
— El «compartimento azul», engloba las ayudas vinculadas a
programas de control de la oferta, exentas de
compromisos de reducción: por ejemplo, las ayudas
directas basadas en una superficie y en rendimientos fijos,
o asignadas en función de un número determinado de
cabezas de ganado (caso de las «ayudas
compensatorias», que se aprobaron en 1992 en el marco
de la PAC) (4.2.2). Estas ayudas gozaban asimismo de una
protección contra toda contestación ante el Órgano de
Solución de Diferencias de la OMC (OSD) gracias a una
«cláusula de paz» de una duración de 9 años, la cual venció
el 31 de diciembre de 2003. No obstante, la cuantía de la
ayuda asignada por producto en el marco de la MGA, así
como la de las subvenciones que se incluyen en el
compartimento azul («MGA total») no debe rebasar el
importe de la ayuda total que se distribuyó en el transcurso
de la campaña de comercialización de 1992.
— El «compartimento verde», incluye dos grupos de ayudas.
El primero concierne los programas de servicios públicos
(por ejemplo, la investigación, la formación, la
vulgarización, la inspección, la comercialización, la
promoción, las infraestructuras, la ayuda alimentaria
interna, o las existencias públicas destinadas a reservas de
seguridad alimentaria). El segundo se refiere a los pagos
directos asignados a los productores totalmente
disociados de la producción. Se trata, principalmente, de
programas destinados a garantizar los ingresos y la
seguridad (catástrofes naturales, participación financiera
del Estado al seguro de las cosechas, etc.), de programas de
reajuste de las estructuras (incitación al cese de actividad
185
19/2/09 08:01:46
 de los agricultores, retirada de los recursos de producción,
ayudas a la inversión), y de programas de protección
medioambiental. Las ayudas comprendidas en el
compartimento verde que se juzgan compatibles con el
marco de la OMC gozan de una exoneración total de
reducción.
C. Las subvenciones a la exportación
El Acuerdo sobre la Agricultura permite subvencionar les
exportaciones agrícolas. Sin embargo, esta autorización se
concede tan solo en la medida en la cual los miembros de la
OMC se hayan comprometido a disminuir sus subvenciones.
Las ayudas a la exportación deben, así pues, reducirse, dentro
de un plazo de 6 años, de un 21 %, en volumen, y de un 36 %
en términos presupuestarios, con respecto al período de base
1986-1990 (salvo por lo que se refiere a la carne bovina: 1986-
1992). La Unión Europea ha llevado a cabo esta reducción
lineal mediante una clasificación de 20 grupos de productos.
Con respecto a los productos procesados, tan solo la
reducción presupuestaria se aplica.
EL impacto del Acuerdo sobre la Agricultura
sobre la PAC
La reforma de la PAC de mayo de 1992, más allá de sus
objetivos internos, tenía por objeto, en parte, facilitar la firma
del Acuerdo sobre la Agricultura en el marco de la Ronda de
Uruguay. De hecho, la Unión Europea había respetado, en gran
medida, los compromisos que suscribió en Marrakech.
A. El acceso a los mercados
Los compromisos en materia de aranceles consolidados de
la UE conciernen 1 764 líneas arancelarias. El arancel
consolidado medio relativo a los productos agroalimentarios,
que ascendía a un 26 % a principios del período de aplicación,
había pasado a un 17 % al final de dicho período. Por otra
parte, la UE aplica aranceles nulos o mínimos a 775 líneas de
las 1764 totales. Tan solo un 8 % de las líneas arancelarias
conllevan un arancel superior a un 50 %. Estas crestas
arancelarias se refieren a los productos lácteos, a la carne
bovina, a los cereales y a los productos a base de cereales, al
azúcar y a los edulcorantes. Sin duda, las negociaciones
actualmente en curso en el marco de la Ronda de Doha
(4.2.8) abordarán el caso de estos productos en particular.
Por lo que se refiere a los contingentes arancelarios, la Unión
Europea ha creado 87 cupos en total, de los cuales 37
conciernen el «acceso mínimo» y 44 el «acceso corriente».
B. Las exportaciones subvencionadas
El 90 % de las exportaciones subvencionadas notificadas a la
OMC se origina en la Unión Europea. Sin embargo, resulta
preciso tener en cuenta que diversas prácticas utilizadas por
nuestros principales competidores en materia de ayuda
alimentaria, de créditos a la exportación y de empresas
comerciales de Estado (las cuales movilizan cantidades
importantes) no se encuentran sometidas a las disciplinas de
186
BAAA08001ESC_cap04.indd 186
la OMC. Por otra parte, la Unión Europea ha consentido
esfuerzos considerables para reducir esta forma de ayuda
altamente capaz de distorsionar las transacciones agrícolas. La
mayoría de las restituciones a la exportación del presupuesto
agrícola comunitario (FEOGA-Garantía) ha pasado de un
29,5 %, en 1993 (10 159 millones de euros), en la Europa de los
Doce, a un 5 % (2 494 millones de euros), en 2006, en la Europa
de los 25. Con respecto a ciertos productos comunitarios, los
compromisos resultaron exigentes: en particular por lo que se
refiere a la mantequilla, a la colza, a los quesos, a las frutas y
hortalizas, a los huevos, a la carne porcina, a la carne bovina, a
la carne de las aves de corral y a los vinos.
C. La ayuda interna
Las ayudas internas han evolucionado de manera sensible
durante el transcurso de todo el período de aplicación del
Acuerdo sobre la Agricultura. El compartimento ámbar (MGA)
ha disminuido fuertemente, pasando de 81 miles de millones
de euros a principios del período de aplicación del Acuerdo a
30,8 miles de millones en 2003. Una parte de estas ayudas se
transformó en subvenciones del compartimento azul durante
la primera fase. Sin embargo, la reforma de la PAC de 2003, que
disoció la mayoría de las ayudas directas existentes, así como
las reformas posteriores (relativas al aceite de oliva, al tabaco, al
algodón, al azúcar, a las frutas y hortalizas, y al vino)
permitieron transformar la mayor parte de las ayudas del
compartimento azul en subvenciones del compartimento
verde. Por otra parte, la aplicación completa de dichas
reformas podría conllevar una reducción de la MGA de hasta
20 miles de millones de euros durante los próximos años.
Procede apuntar que si Europa ha, efectivamente, reducido sus
ayudas, los Estados Unidos, por el contrario, han incrementado
las subvenciones agrícolas, altamente distorsionantes, y siguen
recurriendo a formas de ayuda que no forman parte
propiamente del marco de la OMC (por ejemplo, las ayudas
anticiclo, que se conceden en base a una interpretación muy
amplia de la «cláusula de mínimis»).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha seguido siempre con extrema
atención el desarrollo de las negociaciones multilaterales en
general, y de las negociaciones agrícolas, en particular. Varias
resoluciones constituyen testimonios de tal interés: la del 15
de diciembre de 1999 sobre la tercera conferencia de Ministros
de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Seattle
(DO C 296 de 18.10.2000), la de 25 de octubre de 2001 sobre la
apertura y la democracia en el comercio internacional (DO
C 112 E de 9.5.2002), la del 13 de diciembre de 2001 sobre la
reunión de la OMC en Qatar (DO C 177 E de 25.7.2002), la de
25 de septiembre de 2003 sobre la Quinta Conferencia
Ministerial de la OMC celebrada en Cancún (DO C 77 E de
26.3.2004), de 12 de mayo 2005 sobre la evaluación de la
Ronda de Doha (DO C 92 E de 20.4.2006), la del 1 de diciembre
de 2005 sobre los preparativos para la Sexta Conferencia
Ministerial de la Organización Mundial del Comercio que se
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celebrará en Hong Kong (DO C 285 E de 22.11.2006), la de 4 de
abril de 2006 sobre la evaluación de la Ronda de Doha (DO
C 293 E de 2.12.2006) y la de 24 de abril de 2008, sobre la
reforma de la Organización Mundial del Comercio (P6_TA-
PROV(2008)0180)
El Parlamento Europeo ha instado siempre a la Comisión a
salvaguardar los intereses de los productores y consumidores
europeos, así como de los productores de los países con los
que la UE mantiene por tradición histórica relaciones
especiales (países ACP). En 1999, al inicio de la Ronda del
Milenio, el Parlamento Europeo manifestó su apoyo al
planteamiento adoptado por los negociadores comunitarios a
favor de la multifuncionalidad y en defensa del modelo
agrícola europeo, basado en la multifuncionalidad de la
actividad agrícola. Las Resoluciones de 2001 confirmaron
dicho apoyo, a la vez que insistía en la importancia de
reconocer expresamente los intereses no comerciales y tener
en cuenta las exigencias de los ciudadanos en materia de
4.2.8. La Ronda de Doha y la agricultura
Los acuerdos de la Ronda de Uruguay, y en particular el Acuerdo sobre la Agricultura, rigen, hoy en día, el comercio
agrícola multilateral. La Conferencia Ministerial de Doha del 14 de noviembre de 2001 definió un nuevo programa global
de negociaciones. Actualmente, estas últimas no parecen desembocar en un consenso a corto plazo, pero un acuerdo
sigue siendo aún posible.
Fundamento jurídico
El marco de las negociaciones agrícolas actuales lo define el
artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura de Marrakech.
Según este artículo, los miembros de la OMC confirmaban que
la reducción de las ayudas y de la protección agrícolas
constituía un proceso continuo, que se debía aplicar de modo
progresivo. Acordaban, asimismo, que las negociaciones para
proseguir ese proceso se iniciarían el 1 de enero del 2000. Por
otra parte, el apartado c) del artículo 20 precisaba que dichas
negociaciones debían tener en cuenta preocupaciones no
comerciales (como la protección medioambiental, la seguridad
alimentaria, el desarrollo rural, el bienestar de los animales,
etc.) y el trato especial y diferenciado para los países en
desarrollo (PVD).
Objetivos
Las negociaciones se iniciaron a partir del mes de marzo del
2000, de conformidad con las disposiciones del artículo 20 del
Acuerdo sobre la Agricultura. Sin embargo, en realidad, fue la
Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en
Doha (Qatar), en noviembre de 2001, la que lanzó
verdaderamente el proceso de las negociaciones agrícolas.
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
seguridad alimentaria, protección del medio ambiente, calidad
de los alimentos y bienestar de los animales.
El Parlamento Europeo manifestó, asimismo, su pesadumbre
con respecto al fracaso de las Conferencias de Seattle, de
Cancún y de Hong Kong, brindando su apoyo a los esfuerzos
desplegados por parte de la UE para favorecer la continuación
de las negociaciones de la Ronda de Doha.
Para concluir, con ocasión de la última Resolución del 24 de
abril de 2008, los Diputados subrayaron la necesidad de
efectuar una profunda reforma en la OMC. Consideraron, en
particular, que había que reforzar la coordinación de las
actividades de la OMC con las del resto de las organizaciones
internacionales, como la OIT, la FAO, el PNUMA, el PNUD o la
OMS.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
La Declaración final de la conferencia confirmó los objetivos
de los trabajos preparatorios, precisó el marco general de las
negociaciones —las cuales transcurren, actualmente, en el
ámbito del «Programa de Doha para el desarrollo (PDD)»—
y fijó un nuevo programa:
— las negociaciones seguirían teniendo por objetivo el
establecimiento, a largo plazo, de un sistema de comercio
equitativo y orientado al mercado mediante un programa
de reforma fundamental que abarcase normas reforzadas y
compromisos específicos sobre la ayuda y la protección a
la agricultura por parte de los poderes públicos, para
corregir y prevenir las restricciones y distorsiones en los
mercados agropecuarios mundiales;
— a dichos efectos y sin prejuzgar el resultado, los miembros
se comprometieron a celebrar negociaciones globales
encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del acceso a los
mercados; reducciones de todas las formas de
subvenciones a la exportación, con miras a su remoción
progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna
causante de distorsión del comercio. Convinieron,
asimismo, que el trato especial y diferenciado para los
países en desarrollo sería parte integrante de todos los
elementos de las negociaciones. Del mismo modo,
187
19/2/09 08:01:46
 tomaron nota de las preocupaciones no comerciales
recogidas en las propuestas de negociación presentadas
por los miembros y confirmaron que las negociaciones
transcurrirían en el marco de «sesiones extraordinarias» del
Comité de la Agricultura;
— tres fechas clave puntuaban este proceso: el 31 de marzo
de 2003, para el establecimiento de las «modalidades» (de
los métodos que se debían adoptar con el fin de alcanzar
el objetivo final de llevar a los miembros a disminuir los
aranceles y a reducir las subvenciones, así como de
convertir estas acciones en compromisos vinculantes en el
marco de la OMC), el 5° período de la Conferencia
Ministerial (programada para el mes de septiembre de
2003, en México), para la presentación de los proyectos de
compromisos globales, y el 1 de enero del 2005, para
concluir el programa de negociación.
Las negociaciones en curso
A. Estado de seguimiento
Los plazos acordados hasta el momento no han sido
respetados en absoluto.
1. En efecto, las negociaciones relativas a las modalidades
de los compromisos no habían llegado a resultado alguno a
vencimiento de la fecha límite del 31 de marzo de 2003. Las
diferencias considerables que seguían persistiendo entre los
miembros de la OMC llevaron a estos últimos a rechazar el
texto de compromiso que presentó el Presidente de las
negociaciones agrícolas. En dicho intervalo, los miembros
iniciaron nuevas negociaciones dentro de un «marco» más
modesto, con vistas a intentar llegar a un acuerdo sobre las
modalidades con ocasión de la Conferencia Ministerial de
Cancún, prevista para el mes de septiembre de 2003.
2. Según el mandato de Doha, se suponía que la Quinta
Conferencia Ministerial celebrada en Cancún del 10 al 14
de septiembre de 2003 debería haber constituido un hito
mucho más cercano de la conclusión de las negociaciones.
Debería haber hecho un balance de los progresos realizados
desde la Conferencia de Doha con respecto a la veintena de
capítulos abordados en torno a la mesa de negociación (entre
los cuales se encontraba la agricultura). Por añadidura, sobre la
base de un consenso en torno a las «modalidades», los
miembros deberían haber presentado sus propuestas, o
«proyectos de listas globales». Finalmente, la Conferencia de
Cancún se saldó con un fracaso. Sin lugar a dudas, varios
factores contribuyeron a ello, y en particular, el retraso en
cuanto al establecimiento de las «modalidades» de las
negociaciones, la falta de voluntad política de acercar las
posiciones de los miembros, o aún la controversia en torno a
los temas de Singapur: el comercio y las inversiones, la política
de la competencia, la transparencia en la contratación pública
y la facilitación del comercio. Sin embargo, si las cuestiones
relativas a la agricultura (incluyendo la «Iniciativa del algodón»
que presentaron cuatro países africanos) resultaron ser un
escollo considerable, fue finalmente el rechazo, por parte de
188
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los países en desarrollo, de que se abordaran los temas de
Singapur el que imprimió un cariz decisivo a la Conferencia.
Tras Cancún, las negociaciones sobre la agricultura fueron
suspendidas, así como los trabajos relativos a todas las
cuestiones recogidas en el Programa de Doha, y ello hasta
finales del 2003.
3. El proceso fue relanzado a principios del 2004, gracias a
varias iniciativas políticas por parte de Australia, Brasil, los
Estados Unidos, India y la UE. En mayo, la UE anunció ciertas
concesiones sustanciales, aceptando, en particular, negociar
una fecha para poner fin a todas las formas de subvenciones a
la exportación de productos agrícolas. De ello resultó el
Acuerdo marco del Consejo General del 1 de agosto de
2004, que fijaba los principios clave con respecto a las
«modalidades» de negociación. Por otra parte, esta decisión
suprimió del Programa de Doha tres de los puntos que
formaban parte de los temas de Singapur, relacionados con los
vínculos entre el comercio y las inversiones, con la política de
la competencia y con la transparencia de la contratación
pública.
4. El plazo inicial del 1 de enero del 2005 fue rebasado.
Llegados a este punto, los miembros se fijaron como objetivo
oficioso concluir las negociaciones antes de finales del 2006,
una nueva meta que no se logró alcanzar. Las divergencias
entre los miembros se consiguieron reducir aún más con
ocasión de la Conferencia Ministerial de Hong Kong, de
diciembre del 2005, pero ciertas diferencias siguieron
resultando inconciliables y el Director General, Pascal Lamy,
suspendió las negociaciones en el 2006. A principios del 2007,
se hicieron nuevos esfuerzos para salir del impase. En julio del
2007, un nuevo proyecto de modalidades fue distribuido por
parte del Presidente del Grupo de Negociación sobre la
Agricultura, Crawford Falconer, al cual se aportaron
correcciones durante el mes de agosto del 2007. Las
negociaciones subsiguientes dieron lugar a varios
documentos de trabajo del Presidente. Finalmente, tres nuevos
proyectos revisados relativos a las modalidades fueron
presentados (de 8 de febrero, de 19 de mayo y de 10 de julio
de 2008), una especie de boceto con vistas a la adopción de
un acuerdo definitivo en Ginebra, durante la reunión del
Comité de Negociaciones Comerciales de finales de julio.
5. El «paquete de julio de 2008», basado en el proyecto
revisado del 10 de julio del Presidente Falconer (TN/AG/W/4/
Rev.3) concernía los puntos siguientes:
a) Ayuda interna
— La «ayuda interna global causante de distorsión del
comercio» (compartimento ámbar + compartimento
azul + cláusula de minimis) (4.2.7) disminuiría de un
75-85 % para la UE, de un 66-73 % para los Estados Unidos
y Japón, y de un 50-60 % para el resto de los miembros
(dentro de un plazo de cinco años para los países
desarrollados y de ocho para los PVD). Se aplicaría una
reducción inmediata de un 33 % a los Estados Unidos, a la
UE y a Japón, y de un 25 % al resto.
19/2/09 08:01:46

— El «compartimento ámbar» (o MGA) (4.2.7) se reduciría
globalmente de un 70 % para la UE, de un 60 % para los
Estados Unidos y Japón, y de un 45 % para los demás. El
precio y las ayudas por producto se verían limitados a la
media de la ayuda ámbar notificada con respecto al
período 1995-2000.
— El «compartimento azul» (4.2.7) sería ampliado, pero
limitado a un 2,5 % de la producción para los países
desarrollados y a un 5 % para los PVD, con umbrales por
producto.
— La «cláusula de mínimis» (4.2.7) permanecería limitada a
un 2,5 % de la producción para los países desarrollados y a
6,7 % para los PVD (pero no se aplicaría reducción alguna si
la ayuda concierne, principalmente, productores que
practican una agricultura de subsistencia o pobres en
recursos).
— Las condiciones relativas al «compartimento verde»
(4.2.7) serían más rigurosas.
b) Acceso a los mercados
— Los aranceles serían rebajados mediante la aplicación de
una fórmula que prescribiese recortes más profundos de
los aranceles más elevados. Para los países desarrollados,
las reducciones irían desde un 50 %, para los aranceles
inferiores a un 20 %, hasta el 66-73 %, por lo que se
refiere a los aranceles superiores a 75 %, con una
disminución media mínima de un 54 % para los países
desarrollados, y de un 33,3 a un 44-48 % para los PVD.
Los países menos avanzados (PMA) estarían exentos de
toda reducción.
— Los «productos sensibles» (con respecto a todos los
países) y los «productos especiales» (para los PVD) serían
objeto de reducciones inferiores. Sin embargo, las
disminuciones relativas a los productos sensibles podrían
verse compensadas con contingentes arancelarios a tipos
preferenciales, y los productos especiales podrían
exentarse de reducción.
— La «cláusula de salvaguardia especial» (4.2.7) se vería
progresivamente limitada en los países desarrollados. Los
PVD gozarían de un nuevo mecanismo de salvaguardia
especial (MSE) con respecto a un 2,5 % de las líneas
arancelarias, que les permitiría incrementar, de manera
temporal, los aranceles, con el fin de afrontar los aumentos
de las importaciones y las disminuciones de los precios.
c) Competencia de las exportaciones
— Las subvenciones a la exportación (4.2.7) se eliminarían
para finales del 2013, incluyendo las subvenciones
travestidas en créditos a la exportación, en disciplinas
relativas a las empresas comerciales de Estado
exportadoras, o en ayudas alimentarias diferentes de las de
urgencia. La mitad se vería eliminada de aquí al 2010.
Tras nueve días de negociaciones, el 29 de julio de 2008, el
Director General de la OMC, Pascal Lamy, corroboró el fracaso
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
de las conversaciones en torno a los proyectos de Listas
relativas a las modalidades de negociación en materia de
agricultura. De hecho, se dio una convergencia de posiciones
con respecto a la mayoría de los puntos, pero no se superaron
las divergencias relativas al mecanismo de salvaguardia
especial (MSE) para los países en desarrollo, el cual permitiría
a éstos neutralizar un aumento de las importaciones de
productos alimenticios).
En resumen, la divergencia enfrentaba a aquellos (y en
particular a los Estados Unidos) que deseaban que se fijase un
nivel de activación elevado (de un 40 % — un fuerte
incremento de las importaciones como requisito para la
activación del aumento arancelario), con objeto de evitar que
la salvaguardia se activara a raíz de un crecimiento normal del
comercio, a aquellos (India y China, en particular) que querían
un nivel de activación más bajo (de un 10 %) para que las MSE
fueran más fáciles de utilizar.
Aparte de la medida de salvaguardia especial, otros puntos
quedaban por negociar cuando se suspendieron las
negociaciones: el algodón (producto estratégico para
ciertos países exportadores de África), las cuestiones
relativas a las indicaciones geográficas y a la
biodiversidad (las propuestas de propiedad intelectual
sobre las indicaciones geográficas y las reformas de las
patentes relativas a los materiales genéticos y los
conocimientos tradicionales), y el plátano (el cual, en
principio, debía abordarse en el marco de un acuerdo
aparte, que habría implicado a la UE, a los proveedores
latinoamericanos y a los países de la ACP).
Las negociaciones destinadas a intentar superar el impase
deberían proseguirse, en principio, en el 2009, tras la clausura
de las citas electorales de los Estados Unidos y de India.
B. Las posiciones
El último fracaso de Ginebra de julio de 2008 confirma que las
negociaciones multilaterales en curso resultan tan delicadas
como las de la Ronda de Uruguay, sometidas como están al
juego de las oposiciones y de las alianzas, y en el marco de las
cuales la UE, el Grupo de Cairns, los Estados Unidos y los países
en desarrollo constituyen los principales polos.
1. La Unión Europea
Apoyándose a veces en un grupo de países (los «Amigos de la
multifuncionalidad») que comparten algunas de sus ideas, la
UE aboga, principalmente, por un sistema comercial
multilateral mejor organizado, más orientado al mercado, pero
deseoso de preservar la sostenibilidad social, económica y
medioambiental. Se asienta sobre los esfuerzos consentidos (y
futuros) en materia de ayuda interna [reformas de la PAC de
1992, 1999 y 2003 (4.2.2)] y de acceso a los mercados
(disposiciones «Todo menos armas» (6.5.2).
Las últimas propuestas de la UE acerca de las modalidades de
los compromisos conllevaban la aceptación de una
reducción media de los aranceles de un 60 % en el marco del
acceso a los mercados, el cual constituye, sin lugar a dudas, la
189
19/2/09 08:01:46
 cuestión más sensible para la agricultura comunitaria. Las
propuestas de la UE relativas al acceso a los mercados se
encuentran condicionadas por la facilitación, por parte de
otros países desarrollados, de aclaraciones con respecto a
varias formas de ayudas a la exportaciones. Los compromisos
de los Estados Unidos en relación con la ayuda alimentaria y
con los créditos a la exportación no resultan, por el
momento, suficientes. Australia, Nueva Zelanda y Canadá
deben comprometerse aún más por lo que se refiere a la
reforma de sus empresas comerciales de Estado. La UE
intenta obtener, asimismo, una verdadera disciplina con
respecto a los pagos agrícolas americanos, que son los que
distorsionan de manera más profunda el comercio (los pagos
contracíclicos).
La UE ha reafirmado asimismo su voluntad de equilibrio en
la continuación de la reforma del sistema comercial agrícola,
garantizando un trato especial a los países en vías de
desarrollo, compromisos específicos a favor de los productos
sensibles, o la toma en consideración efectiva de las
preocupaciones no comerciales (en materia
medioambiental, de desarrollo rural, de bienestar de los
animales, así como una protección efectiva de las
indicaciones geográficas).
2. Los Estados Unidos
Obran, en el ámbito de la OMC, en favor de una reforma
fundamental del comercio mundial de los productos agrícolas.
Hacen caso omiso de las críticas emitidas en cuanto al nivel y a
las modalidades de su política de ayuda interna y parecen
estar dispuestos a proceder a reducciones sustanciales de la
ayuda interna que distorsione el comercio.
La última propuesta americana versa sobre la reducción de
las ayudas a los agricultores a una cantidad inferior a 15 000
millones de dólares estadounidenses al año (mejorando
ligeramente una oferta anterior, que ascendía a 17 000
millones). El proyecto del Presidente Falconer insta a los
Estados Unidos a situar sus subvenciones en un abanico de
entre 13 y 16 400 millares. Brasil, portavoz de los países
emergentes, juzga que las subvenciones americanas
seguirían siendo demasiado elevadas a tales niveles. En 2007,
los Estados Unidos asignaron unos 8 000 millones de dólares
estadounidenses de ayudas a sus agricultores. La oferta
americana permitiría, así pues, a Washington, incrementar la
ayuda de 7 000 millones complementarios. Sin embargo, los
negociadores americanos subrayan que el nivel
relativamente débil de las ayudas atribuidas el año pasado de
debió al disparo de los precios de las materias primas
agrícolas en los mercados mundiales. Ahora bien, buena
parte de las subvenciones americanas pertenece a la
categoría de las ayudas contracíclicas, las cuales sirven para
pagar la diferencia entre los pecios mundiales y el que han
abonado los productores. El Gobierno de los Estados Unidos
tiene la intención de asignar cantidades más elevadas a sus
agricultores, en caso de disminución de los precios.
190
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3. El Grupo de Cairns
Este grupo, que reagrupa a 17 países exportadores cuyo
interés común consiste en reducir los obstáculos que
perjudican a la agricultura, se muestra muy acerbo contra
los países desarrollados que mantienen un nivel elevado de
subvenciones. Critica, en particular, a la UE, a la cual
reprocha los impactos negativos de la PAC en el mundo
agrícola, así como el acceso limitado a los mercados
comunitarios. Firme acerca de la eliminación de las
subvenciones a la exportación, se muestra reticente
asimismo ante el concepto de multifuncionalidad agrícola
que propugnan los europeos.
Los países en desarrollo
Éstos representan los tres cuartos de los miembros de la OMC,
han acabado por desconfiar e intentan defender sus propias
producciones agrícolas y preocupaciones no comerciales
(seguridad alimentaria, medios de subsistencia, pobreza,
empleo rural, etc.). Solicitan asimismo un trato especial y
diferenciado, adaptado a sus especificidades. Durante la
Conferencia Ministerial de Cancún, se organizaron, bajo la
forma de nuevas alianzas, con el fin de hacer valer sus intereses
de manera más eficaz.
— De una veintena de países (G20), en 2006, 22 miembros
se reagruparon, liderados por Brasil, India y China,
intentado, a un tiempo, proteger sus millones de
pequeños productores y sus industrias nacientes contra
una disminución demasiado drástica de los aranceles.
Hostil asimismo a las subvenciones agrícolas, el grupo
reclama, en particular, la abolición de las subvenciones a
la exportación, así como reglas más severas para
reaccionar ante la ayuda alimentaria y los créditos a la
exportación.
— En 2003, se formó una nueva alianza en torno a la Unión
Africana, de los países ACP y de los PMA (G90), en relación
con toda una serie de posiciones de negociación comunes
en materia de agricultura, de acceso a los mercados de los
productos no agrícolas, de temas de Singapur y de
desarrollo. Los países africanos denunciaban, en concreto,
la escasa apertura de los mercados de los países
desarrollados con respecto a sus propios productos, así
como la importancia de las barreras arancelarias y no
arancelarias. Condenaban asimismo las subvenciones
agrícolas de los países desarrollados (Estados Unidos, la UE
y Japón) como uno de los puntos más discutibles de la
Ronda de Doha.
— Para concluir, se ha formado una alianza de países en
desarrollo (G33) con el fin de obtener el reconocimiento
de los productos estratégicos («productos especiales»
designados por los propios beneficiarios y que no se verían
sometidos a las reducciones, o a cupo alguno), así como un
mecanismo de salvaguardia especial reservado a los países
en desarrollo.
19/2/09 08:01:46
 Las políticas comunes Política agrícola común
4 2

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo (PE) ha expresado su posición, en
varias ocasiones, sobre las negociaciones de la Ronda de
Doha. Velando por el respeto del mandato de negociación
atribuido a la Comisión, el PE ha respaldado constantemente
los esfuerzos de los representantes europeos con vistas a
hacer progresar la Ronda y a desembocar en un acuerdo
equilibrado (1).

g Albert MASSOT
Agosto de 2008
______________
(1) Resoluciones del 13 de diciembre de 2001 (DO C 177 E de 25.7.2002, p. 290),
del 25 de septiembre de 2003 (DO C 77 E del 26.3.2004, p. 393), del 12 de
mayo de 2005 (DO C 92 E de 20.4.2006, p. 397), del 1 de diciembre de 2005
(DO C 285 E de 22.11.2006, p. 126) y del 4 de abril de 2006 (DO C 293 E de
2.12.2006, p. 155).

4.2.9. La PAC y el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, contiene cambios significativos en el ámbito de la agricultura
con respecto a los Tratados y a la legislación derivada vigentes. Sin embargo, las nuevas disposiciones en materia agrícola
no entrarán en vigor hasta que los textos propuestos hayan sido ratificados por todos los Estados miembros de la Unión
Europea.

Introducción futura actualización del capítulo agrícola mediante un

El Tratado de Lisboa supone una refundición general y
exhaustiva de los dos Tratados «fundacionales», el Tratado de la
Unión Europea (TUE) y el Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea (TCE), rebautizado «Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea» (TFUE) (DO C 115 de
9 de mayo de 2008) (1.1.6).
El nuevo TFUE introduce varios cambios formales en el
capítulo agrícola del TCE. En primer lugar, y sin alterar su
estructura, incluye una renumeración de las disposiciones en
vigor (por ejemplo, los artículos 32 a 38 pasan a ser los nuevos
artículos 38 a 44). Sustituye, asimismo, las alusiones al
«mercado común» por la noción de «mercado interior». Sin
embargo, el nuevo Tratado no ha separado la «política agrícola
común» de la «política pesquera común». Tampoco se ha
atrevido a adaptar los objetivos y fundamentos de la PAC a las
nuevas exigencias de los ciudadanos con respecto a la
actividad agrícola (por lo que se refiere al desarrollo sostenible,
a la calidad de los productos, a la salud pública y a la
protección de los consumidores, al desarrollo rural y a la
ordenación del territorio, a la consolidación de una agricultura
multifuncional extendida sobre la totalidad de los territorios o,
finalmente, a la contribución a la lucha contra el cambio
climático). No obstante, el nuevo TUE abre las puertas a una
procedimiento de «revisión simplificada» (apartado 6 del
artículo 48 del TUE). En todos los casos y a pesar de sus
carencias, el TFUE acarreará importantes cambios para la PAC,
en particular en los planos legislativo, ejecutivo y financiero.
Cambios en el procedimiento legislativo
A. La nueva «naturaleza» de la PAC: una competencia
compartida entre la Unión Europea y los Estados
miembros
En el TFUE (título I) figura una clasificación general de las
competencias en tres categorías: competencias exclusivas,
competencias compartidas y competencias de coordinación y
acciones de apoyo. En este contexto, la letra d) del apartado
2 del artículo 4 prevé una competencia compartida entre la
Unión Europea y los Estados miembros en el ámbito de la
agricultura, contrariamente a la opinión general de la doctrina
y de los servicios jurídicos de la Comisión [SEC(1992) 1990 de
27.10.1992], que habían considerado hasta ahora que la
política de mercados (primer pilar de la PAC) competía en
exclusiva a la Unión Europea.
La letra d) del apartado 2 del nuevo artículo 4 del TFUE
afectará a la labor legislativa en materia agrícola en la medida

191

BAAA08001ESC_cap04.indd 191 19/2/09 08:01:47

 en que las instituciones europeas apliquen el principio de
subsidiariedad en los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva (apartado 3 del artículo 5 y artículo 12
del TUE). Sobre esta base, es preciso señalar que los
parlamentos nacionales podrán remitir a los Presidentes del
Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un
dictamen motivado relativo a la conformidad de un proyecto
de acto legislativo en materia agrícola con el principio de
subsidiariedad.
B. Introducción del procedimiento de codecisión en el
ámbito agrícola
El capítulo agrícola del TFUE (primer párrafo del artículo 42
y apartado 2 del artículo 43) instaura la codecisión como
«procedimiento legislativo ordinario» de la PAC, reemplazando
así el procedimiento de consulta en vigor (4.2.1). Esto supone
un cambio de primer orden en la PAC, que consolida el papel
de verdadero colegislador del Parlamento Europeo para la
agricultura.
Sin embargo, el nuevo Tratado plantea dificultades de
interpretación importantes, en la medida en que se prevén
excepciones con respecto al procedimiento ordinario en
favor del Consejo. En efecto, el segundo párrafo del
artículo 42, en el marco de las reglas de competencia, prevé
que «el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá autorizar la
concesión de ayudas: a) para la protección de las explotaciones
desfavorecidas por condiciones estructurales o naturales; b) en el
marco de programas de desarrollo económico». Asimismo, el
apartado 3 del artículo 43 prevé que «el Consejo, a
propuesta de la Comisión, adoptará las medidas relativas a la
fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las
limitaciones cuantitativas [...]».
A falta de delimitación clara de las competencias legislativas
del Parlamento Europeo y del Consejo en materia agrícola,
podrán surgir problemas jurídicos y políticos, por mucho que
una dilatada jurisprudencia confirme una interpretación
restrictiva de las excepciones. Actualmente es impensable que
el Parlamento Europeo acepte reservas generales de ejecución
en favor del Consejo que puedan condicionar, e incluso privar
de todo significado, los poderes de codecisión adquiridos con
el nuevo Tratado, en particular en el ámbito de las reformas
fundamentales de la PAC, con respecto a las cuales la fijación
de las ayudas y de los precios constituyen elementos
esenciales. Por tanto, es necesario un acuerdo interinstitucional
de cooperación legislativa con vistas a clarificar la estructura y
los niveles de decisión de los textos legales agrícolas.
Cambios en el plano ejecutivo
A. La nueva distinción entre poderes delegados
y poderes ejecutivos
Según el nuevo artículo 290 del TFUE, un acto legislativo
podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos
no legislativos de alcance general que completen o
modifiquen determinados elementos no esenciales del acto
192
BAAA08001ESC_cap04.indd 192
legislativo. En ese caso, los actos legislativos delimitarán de
forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la
duración de la delegación de poderes y fijarán las condiciones
a las que estará sujeta la revocación de la delegación de
poderes por parte del Parlamento Europeo o del Consejo.
Existe un riesgo cierto de profusión de actos delegados en el
ámbito agrícola, sobre todo en el marco de la OCM única
(4.2.3), en particular si las instituciones no consiguen aclarar
la delimitación de las competencias legislativas entre el
Parlamento Europeo y el Consejo.
El artículo 291 del TFUE prevé, por su parte, que cuando se
requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos
jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán
competencias de ejecución a la Comisión o al Consejo. En
este contexto, será preciso modificar el marco reglamentario
actualmente vigente en materia de «comitología» (Decisión
1999/468/CE, DO L 184 de 17.7.1999) (4.2.1) una vez haya
entrado en vigor el nuevo Tratado.
Los aspectos financieros agrícolas del TFUE
El Tratado de Lisboa contiene cambios significativos en la
vertiente financiera con respecto a los Tratados y a la
legislación derivada vigentes. Introduce un nuevo título II en el
TFUE, con 6 capítulos y 15 artículos. La mayoría de las nuevas
disposiciones financieras son de alcance general. Sin embargo,
tienen efectos específicos en el ámbito del gasto agrícola, que
al fin y al cabo sigue representando la parte más importante
del presupuesto comunitario (4.2.10, cuadros I y IV).
A. La supresión de la distinción entre GO y GNO
Con el fin de simplificar el procedimiento presupuestario
anual, el TFUE elimina la distinción entre «gastos obligatorios»
(GO) y «gastos no obligatorios» (GNO) (4.2.6) en sus nuevos
artículos 314 y 315 (que sustituyen a los artículos 272 y 273
del TCE). A partir de ahora, las dos ramas de la autoridad
presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo) decidirán
conjuntamente acerca de la totalidad de los gastos
presupuestarios. El Consejo adquiere por tanto poderes de
decisión en relación con los GNO y el Parlamento los gana en
materia de GO (particularmente en lo que a los gastos
agrícolas se refiere). Sin embargo, la distinción entre GO y GNO
subsiste en el Acuerdo interinstitucional sobre disciplina
presupuestaria y buena gestión financiera (DO C 139 de
14.6.2006), así como en la normativa financiera general
[Reglamento (CE) n° 1605/2002, DO L 248 de 16.9.2002], que
deberán ser objeto de adaptación una vez haya sido ratificado
el Tratado de Lisboa.
B. El nuevo procedimiento presupuestario anual
El TFUE contiene un nuevo capítulo 3, «Presupuesto anual de
la Unión», en el título II, «Disposiciones financieras», que
modifica y simplifica el procedimiento presupuestario
vigente. El nuevo artículo 314 del TFUE sustituye al artículo
272 del TCE y crea un procedimiento legislativo especial para
la aprobación del presupuesto anual, de modo concertado
19/2/09 08:01:47

entre el PE y el Consejo. Tras la eliminación del Anteproyecto
de presupuesto (AP), las dos lecturas actuales quedan en
reemplazadas por una lectura única: la Comisión presentará
su propuesta de proyecto de presupuesto (PP) a más tardar
el 1 de septiembre y, a continuación, el Consejo adoptará su
posición sobre el proyecto de presupuesto y la transmitirá al
PE, a más tardar el 1 de octubre, informando a este último de
las razones que le hayan llevado a modificar la propuesta de
la Comisión. Conviene recordar que actualmente el Consejo
no motiva las reducciones que decide. A partir de ello, el
nuevo procedimiento prevé tres votaciones
parlamentarias:
1. La primera votación, por mayoría cualificada, se refiere a
las enmiendas al PP. El TFUE no se pronuncia acerca del
desarrollo de esta votación del Pleno, que fija la posición del
PE con respecto a la totalidad de los créditos y que cierra la
fase de primera lectura.
2. La segunda votación, por mayoría simple, se refiere a los
resultados del Comité de Conciliación (compuesto por los
representantes del Consejo y por un número igual de
miembros que representen al Parlamento Europeo), en caso
de divergencias en torno al proyecto de presupuesto
enmendado. El Comité de Conciliación constituye una de las
principales novedades del procedimiento presupuestario
anual previsto en el TFUE. Encarna el diálogo entre las dos
ramas de la autoridad presupuestaria. Si el PE y el Consejo no
logran aprobar un «proyecto común» en el plazo de 21 días, la
Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto (PP).
El TFUE no especifica el número exacto de miembros, ni el
nivel de representación del Consejo. Se trata de dos
cuestiones muy sensibles que será preciso negociar entre el
PE y el Consejo, formalizando el resultado mediante un
acuerdo interinstitucional. Por otra parte, ciertas decisiones
que deben adoptarse conciernen exclusivamente al
Parlamento Europeo: por ejemplo, el alcance del mandato
otorgado por el Pleno a los representantes parlamentarios en
el Comité de Conciliación y el margen de negociación, la
presidencia de la delegación del PE, la elección de sus
representantes o las relaciones entre el Comité de
Conciliación, la Comisión de Presupuestos del PE y las demás
comisiones especializadas (en el caso que nos ocupa, en
concreto, la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural).
3. A todo esto hay que añadir una tercera variante de
votación, en el caso concreto de que el Consejo rechace el
proyecto común. En este caso hipotético, el voto del PE
confirmará, en su totalidad o en parte, las enmiendas
aprobadas con ocasión de la lectura única. Sin embargo, el PE,
por «mayoría supercalificada» (mayoría de diputados + tres
quintos de los votos emitidos) tendrá la última palabra con
respecto al presupuesto anual.
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Las políticas comunes Política agrícola común
4 2
C. La consolidación del marco financiero plurianual y de
la disciplina presupuestaria
Las disposiciones relativas a la disciplina presupuestaria figuran
en el nuevo apartado 4 del artículo 310 del TFUE, que cita
asimismo el «marco financiero plurianual». De hecho, el Tratado
retoma y actualiza la mayoría de las disposiciones sobre las
perspectivas financieras plurianuales vigentes del Acuerdo
interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y buena
gestión financiera. Dicho Esto, el «marco financiero plurianual»
y sus reglas se integran por primera vez en el Derecho primario
mediante el artículo 312 del TFUE.
Estas disposiciones del Tratado de Lisboa confirman la
duración del marco financiero plurianual (cinco años). Prevén,
asimismo, el «procedimiento legislativo especial» para la
aprobación del reglamento que fije las cuantías de los límites
anuales de los créditos y, finalmente, formalizan el contenido
de las perspectivas financieras, basándose en categorías de
gastos en función de los principales ejes de actividad de la
Unión Europea. Resulta oportuno recordar que la PAC sigue
siendo la primera política comunitaria desde el punto de vista
financiero, a pesar de la congelación de su presupuesto y de
los límites anuales obligatorios que se han impuesto. En el
marco de las últimas perspectivas financieras 2007-2013
(4.2.10, cuadro I), el primer pilar de la PAC (política de
mercados y ayudas) alcanza una proporción del 33,9 %. El
segundo pilar (desarrollo rural) representa el 8 % del total
durante el mismo período. Por otra parte, el alcance del
principio de «disciplina presupuestaria» ya es conocido en el
ámbito agrícola, que incluso lo ha integrado en la legislación
derivada (artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1782/2003, DO
L 270 de 21.10.2003).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha sido una de las fuerzas motrices de la
Convención que redactó el proyecto de Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa. No obstante, tras su
rechazo por parte de Francia y de los Países Bajos, se abandonó
la perspectiva de sustituir los Tratados por una Constitución en
favor de la modificación de los Tratados existentes. El proyecto
de Tratado de Lisboa es el fruto de este esfuerzo, que el
Parlamento siempre ha apoyado (P6_TA-PROV(2008)0055) en
espera de su ratificación por los Estados miembros.
En cuanto entre en vigor el TFUE, las instituciones europeas
llevarán a cabo las gestiones necesarias para definir los nuevos
procedimientos legislativos, las eventuales modalidades de
cooperación interinstitucional y la revisión de los textos
vigentes afectados.
g Albert MASSOT
Agosto de 2008
193
19/2/09 08:01:47
 4.2.10. La PAC en cifras
Los siguientes cuadros muestran las cifras básicas de la agricultura comunitaria (II) y los principales indicadores de las
relaciones entre agricultura y medio ambiente (III). Los cuadros I y IV se refieren a la financiación de la política agrícola
común (PAC) y el cuadro V, al comercio agroalimentario por zona geográfica.

Cuadro I: La PAC en el marco financiero 2007-2013

Créditos de compromiso
Total
(en millones de euros a precios 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2007-13
constantes de 2004)
A.  Total créditos de compromiso
120 702 121 473 122 564 122 952 124 007 125 527 127 091 864 316
plurianuales EU-27, con el
(100 %) (100 %) (100 %) (100 %) (100 %) (100 %) (100 %) (100 %)
siguiente desglose:
1. Agricultura — Políticas de mercados
43 120 40 645 293 105
y ayudas directas, con el siguiente 42 697 42 279 41 864 41 453 41 047
(35,7 %) (32 %) (33,9 %)
desglose:
39 928 33 826 257 525
  EU-15 38 710 37 723 36 735 35 775 34 828
(33,0 %) (26,6 %) (29,7 %)
35 580
  EU-12 (nuevos miembros)   3 192   3 987   4 556   5 129   5 678   6 219   6 819
(4,1 %)
2. Agricultura — Desarrollo rural, 10 710 9 253 69 750
10 447 10 185   9 955   9 717   9 483
con el siguiente desglose: (8,8 %) (7,3 %) (8,0 %)
36 740
  EU-15 — — — — — — —
(4,2 %)
33 010
  EU-12 (nuevos miembros) — — — — — — —
(3,8 %)
53 830 53 144 52 464 51 819 51 170 50 530 49 898 362 855
B.  Total agricultura (1 + 2)
(44,5 %) (43,7 %) (42,8 %) (42,1 %) (41,2 %) (40,2 %) (39,3 %) (41,9 %)
Total créditos de compromiso
plurianuales (A) en porcentaje 1,10 % 1,08 % 1,07 % 1,04 % 1,03 % 1,02 % 1,01 % 1,048 %
del PNB (EU-27)
Total créditos de compromiso
de agricultura (B) en porcentaje 0,49 % 0,47 % 0,46 % 0,43 % 0,42 % 0,41 % 0,39 % 0,44 %
del PNB (EU-27)
Fuentes: Elaborado a partir de los siguientes documentos: Comisión Europea, Working Document of the Commission Services: Indicative breakdown of expenditure within individual
headings and subheadings, after the trilogue of 4 april 2006, ficha nº 94 rev1, 11 de abril de 2006; Acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera
(DO L 139 de 14.6.2006, anexo I); y Decisión 2006/493/CE del Consejo por la que se establece el importe de la ayuda comunitaria al desarrollo rural (DO L 195 de 15.7.2006).

194

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 Las políticas comunes Política agrícola común
4 2

Cuadro II: Cifras básicas de la agricultura comunitaria

SAU Número de Producción de
Empleo en el sector
(superficie explota- SAU por la rama de Parte de la SAU clasificada
(agricultura,
agrícola ciones explo- actividad agricultura en como zona
silvicultura, caza,
  utilizada) (miles de tación agrícola el PIB/VAB desfavorecida
pesca) (miles de
(miles explota- (ha) (millones de (%) (%)
personas)
de ha) ciones) euros)
2006 2005 2005 2006 2006 2006 2000–03
Bélgica 1 382,0 52 26,9 83 6 827 0,7 20,4
Bulgaria 5 190,0 535 5,1 252 3 471 6,2 —
República
3 566,0 42 84,2 182 3 567 0,8 50,4
Checa
Dinamarca 2 699,0 48 53,6 87 8 133 1,1 1,1
Alemania 16 951,0 390 43,7 844 40 070 0,6 49,6
Estonia 762,0 28 29,9 32 542 1,7 39,8
Irlanda 3 254,0 834 4,8 533 10 470 3,1 82,7
Grecia 25 359,0 1 079 23,0 944 37 327 2,3 81,3
España 29 538,0 567 48,6 977 60 645 1,4 44,0
Francia 4 307,0 133 31,8 117 5 498 0,9 52,8
Italia 14 710,0 1 729 7,4 982 43 076 1,7 51,0
Chipre 169,0 45 3,4 15 618 2,3 90,5
Letonia 1 856,0 129 13,2 122 851 1,9 72,7
Lituania 2 791,0 253 11,0 187 1 612 2,3 43,7
Luxemburgo 129,0 2 52,7 4 244 0,3 100,0
Hungría 5 809,0 715 6,0 188 6 001 2,5 19,2
Malta 10,0 11 0,9 3 127 1,2 100,0
Países Bajos 1 899,0 82 23,9 259 22 110 1,7 11,1
Austria 3 240,0 171 19,1 217 5 699 1,0 75,3
Polonia 15 957,0 2 477 6,0 2 304 16 173 2,4 51,2
Portugal 3 767,0 324 11,4 604 6 767 1,8 86,7
Rumanía 14 117,0 4 256 3,3 2 843 14 365 7,2 —
Eslovenia 491,00 77 6,3 92 1 064 1,5 73,9
Eslovaquia 1 939,0 69 27,4 101 1 770 1,1 50,2
Finlandia 2 301,0 71 32,1 114 3 756 0,5 100,0
Suecia 3 150,0 76 42,1 98 4 382 0,4 52,1
Reino Unido 16 761,0 287 55,4 382 21 558 0,4 47,1
EU-15 145 404,0 5 843 21,4 6 244 276 562 1,1 57,4
EU-25 162 796,0 9 688 16,0 9 468 308 888 1,2 55,1
EU-27 182 103,0 14 479 11,9 12 564 326 725 1,2 —
Fuente: Comisión Europea, L’agriculture dans l’Union européenne — Informations statistiques et économiques 2007,

195

BAAA08001ESC_cap04.indd 195 19/2/09 08:01:47

 Cuadro III: Indicadores agroambientales básicos
(b) (c)
(a) (d) (e) (f)
Territorio Riesgo de (g)
SAU SAU Producción Producción de
clasificado erosión SAU de
clasificada dedicada a de energía energía renovable
como zona (pérdida de pasto
  como zona la agricultura renovable en forestal (madera
vulnerable a tierra a causa extensivo
«Natura biológica la agricultura y residuos)
los nitratos del agua) (%)
2000» (%) (%) (kTe) (kTe)
(%) (t/ha/año)
2006 2005 2004 2005 2005 2005 2005
Bélgica 3,07 23,6 1,07 1,66 0,9 423,0 0,0
Bulgaria — — 0,56 0,52 0,0 743,0 0,0
R, Checa n.a. 36,6 1,31 7,17 119,8 1 537,0 31,7
Dinamarca 7,57 100,0 2,29 5,18 64,0 1 282,0 0,0
Alemania 4,07 100,0 0,89 4,74 1 595,2 6 906,0 6,4
Estonia 4,84 7,0 0,16 7,21 6,3 706,0 53,5
Irlanda 25,68 10,6 5,77 7,25 2,7 957,0 2,4
Grecia 24,03 12,6 2,41 3,25 234,3 4 176,0 31,2
España 5,01 44,1 1,55 2,00 523,3 9 430,0 8,6
Francia 6,26 100,0 0,11 0,83 0,0 215,0 0,0
Italia 12,15 8,3 3,11 8,42 361,2 1 790,0 25,5
Chipre 0,42 8,1 — 1,12 0,9 9,0 0,0
Letonia 11,98 12,5 0,11 6,97 11,2 1 987,0 58,4
Lituania 0,13 100,0 0,33 2,31 10,8 722,0 47,5
Luxemburgo 6,94 100,0 0,54 2,45 0,0 15,0 0,0
Hungría 0,51 46,5 0,41 3,01 19,5 1 000,0 17,2
Malta 4,78 100,0 — 0,14 1,8 n.a. 0,0
Países Bajos 5,93 100,0 0,08 2,49 4,4 505,0 0,0
Austria 7,58 100,0 0,46 11,03 76,6 3 507,0 43,5
Polonia 0,75 1,7 0,67 0,56 125,7 4 166,0 10,3
Portugal 22,26 1,2 4,59 6,34 0,9 2 713,0 55,6
Rumanía — — 0,44 0,63 0,0 3 229,0 37,5
Eslovenia n.a. 100,0 0,87 4,84 7,2 469,0 69,2
Eslovaquia n.a. 33,6 1,29 4,80 70,3 398,0 32,6
Finlandia 34,05 100,0 — 6,52 7,2 6 672,0 20,3
Suecia 48,02 15,2 — 6,98 86,0 7 937,0 49,9
Reino Unido 4,01 38,4 0,31 3,82 45,9 604,0 25,1
EU-15 ( ) 1
12,22 44,9 1,00 4,28 3 002,6 46 917,0 19,3
EU-25 (2) 10,47 41,4 1,64 3,97 3 376,0 58 126,0 20,1
EU-27 ( ) 3
10,47 41,4 1,52 3,65 3 376,0 62 099,0 21,2
(1) (c) EU-15 excepto Finlandia y Suecia; (f ) Excepto Malta.
(2) (a) Excepto la República Checa, Eslovenia y Eslovaquia; (b) EU-10, datos de 2007; (3) (a) Excepto Chipre, Malta, Finlandia y Suecia; (f ) Excepto Malta.
(3) (a) Excepto Bulgaria, Rumanía, la República Checa, Eslovenia y Eslovaquia; (b) EU-10 datos de 2007; (c) Excepto Chipre, Malta, Finlandia y Suecia; (f ) Excepto Malta.
Fuentes: Comisión Europea, Rural Development in the European Union. Statistical and Economic Information. Report 2007, noviembre de 2007.

196

BAAA08001ESC_cap04.indd 196 19/2/09 08:01:48

 Las políticas comunes Política agrícola común
4 2

Cuadro IV: Gastos de la PAC por Estado miembro (2006)

1.  Reparto por Estado miembro 2.  Porcentaje de explotaciones beneficiarias
Ayudas y mercados/Desarrollo rural de ayudas directas del FEOGA-Garantía
Estados
Miembros FEOGA- FEOGA-
% del % del Con ayudas Con ayudas Con ayudas
(EU-25) Garantía Orientación
total total ≤ 5 000  ≤ 20 000  ≥ 100 000 
(millones (millones
EU-25 EU-25 euros euros euros
de euros) de euros)
Bélgica 943,7 1,89 8,6 0,20 44,3 84,53 0,16
República
517,3 1,04 75,3 1,79 74,1 87,83 3,51
Checa
Dinamarca 1 162,2 2,33 3,5 0,08 52,5 79,58 1,08
Alemania 6 543,4 13,12 552,4 13,19 51,0 83,92 1,33
Estonia 87,7 0,17 25,1 0,59 94,9 98,69 0,05
Irlanda 3 070,6 6,15 505,9 12,08 90,6 99,51 0,00
Grecia 6 654,5 13,34 927,7 22,15 77,3 94,76 0,30
España 10 044,6 20,14 143,0 3,41 34,0 67,69 0,84
Francia 1 723,2 3,45 26,2 0,62 45,9 88,97 0,19
Italia 5 461,0 10,95 586,7 14,01 91,3 98,37 0,13
Chipre 50,9 0,10 0,0 0,0 99,3 99,97 0,00
Letonia 160,7 0,32 34,8 0,83 98,9 99,81 0,00
Lituania 346,1 0,69 49,2 1,17 99,1 99,84 0,01
Luxemburgo 44,7 0,09 0,4 0,0 25,0 68,00 0,50
Hungría 826,1 1,65 135,3 3,23 94,4 98,80 0,22
Malta 11,2 0,02 1,8 0,04 99,0 100,0 0,00
Países Bajos 1 209,6 2,42 18,8 0,44 66,7 91,62 0,14
Austria 1 271,5 2,55 21,8 0,52 66,9 97,05 0,05
Polonia 2 033,5 4,08 515,9 12,32 99,3 99,86 0,01
Portugal 946,4 1,89 326,3 7,79 92,5 98,08 0,23
Eslovenia 142,6 0,28 10,2 0,24 99,6 99,98 0,00
Eslovaquia 294,0 0,58 78,3 1,87 84,8 91,52 1,89
Finlandia 817,1 1,63 44,8 1,07 47,9 93,22 0,05
Suecia 923,9 1,85 25,6 0,61 63,0 89,12 0,37
Reino Unido 4 287,2 8,59 69,5 1,65 49,4 74,11 2,89
UE (1) 291,5 0,58 6,0 0,14 — — —
EU-10 4 470,2 8,96 925,8 22,11 — — —
EU-25 49 865,2 100,0 4 187,0 100,0 82,12 94,52 0,31
( ) Gastos realizados por la Comisión.
1

Fuentes: (1) Comisión Europea, EU budget 2006 Financial Report; (2) Comisión Europea, Indicative Figures on the Distribution of Aid, by size-class of aid, received in the context of
direct aid paid to the producers according to Council Regulation (EC) N° 1259/1999 and Council Regulation (EC) N° 1782/2003 — Financial Year 2006.

197

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 Cuadro V: Comercio de productos agrícolas y alimenticios de la EU-25 por zona geográfica (2006)
(a) Importaciones  % (b) Exportaciones  %
País/Grupos de países Balanza (b – a)
(en millones de euros) sobre (3) (en millones de euros) sobre (3)
1. Total (2+3) 278 806 — 285 835 — 7 029
2. Comercio intracomunitario 211 068 — 213 570 — 2 502
3. Comercio extracomunitario 67 738 100,0 72 265 100,0 4 527
Países candidatos (2006) ( ) 1
4 633 6,8 4 331 6,0 – 302
Suiza 2 417 3,6 4 683 6,5 2 266
Noruega 372 0,5 2 142 3,0 1 770
Rusia 607 0,9 6 641 9,2 6 034
Cuenca mediterránea ( ) 2
7 235 10,7 8 396 11,6 1 161
Estados Árabes del Golfo (3) 249 0,4 3 255 4,5 3 006
India 1 396 2,1 348 0,5 – 1 048
China 2 862 4,2 1 375 1,9 – 1 487
Japón 138 0,2 4 083 5,7 3 945
ASEAN ( ) 4
5 565 8,2 2 529 3,5 – 3 036
TLCAN ( ) 5
8 407 12,4 17 503 24,2 9 096
   Estados Unidos de América 6 496 9,6 14 624 20,2 8 128
Mercosur ( ) 6
14 552 21,5 805 1,1 – 13 747
   Brasil 9 129 13,5 630 0,9 – 8 499
   Argentina 4 830 7,1 107 0,1 – 4 723
ACP (Convenio de Lomé) 8 905 13,1 5 048 7,0 – 3 857
Australia 1 821 2,7 1 438 2,0 – 383
Nueva Zelanda 2 203 3,3 196 0,3 – 2 007
(1)  Bulgaria, Croacia, Rumanía y Turquía.
(2) Albania, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Argelia, Bosnia y Herzegovina, Cisjordania y Franja de Gaza, Croacia, Egipto, España (Canarias, Ceuta y Melilla),
Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Serbia y Montenegro, Siria, Túnez, Turquía.
(3)  Arabia Saudí, Bahréin, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar.
( )  Asociación de Naciones del Asia Sudoriental: Brunéi, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia y Vietnam.
4

(5)  Países signatarios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
(6)  Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina.
Fuente: Comisión Europea, L’agriculture dans l’Union européenne — Informations statistiques et économiques.

g Albert MASSOT
Agosto de 2008

198

BAAA08001ESC_cap04.indd 198 19/2/09 08:01:48


4.3. Política forestal
4.3.1. La estrategia forestal europea: el marco
La Unión Europea es beneficiaria de un importante patrimonio forestal que ha aumentado con cada nueva adhesión. En
la actualidad, el Tratado no ofrece ninguna base jurídica específica para la estrategia forestal europeo, pero diversas
disposiciones aplicables a las políticas adyacentes y varios planes de acción y reglamentos establecen su régimen jurídico.
Sexto espacio forestal mundial, la Unión Europea (UE) dispone
de bosques variados, bien gestionados y con un fuerte
potencial económico. La falta de base jurídica apropiada para
el sector forestal en los Tratados conlleva, no obstante, la
aparición de una verdadera política forestal europea. La
estrategia forestal europea que se desarrolla a pesar de esta
carencia de base jurídica propia hace hincapié en la gestión
sostenible y moviliza varios instrumentos que pertenecen a
otras políticas comunitarias, como el desarrollo rural, la
protección del medio ambiente, la cooperación al desarrollo, la
armonización legislativa, la investigación, las estadísticas, etc.
La importancia del sector forestal en la Unión
Europea
La Unión Europea es uno de los principales actores forestales
mundiales. La adhesión en 1995 de Suecia, Finlandia y Austria
le ha permitido doblar su superficie forestal (que asciende a
113 millones de hectáreas, de las que 87 millones son bosques
productivos), mientras que la tasa media de reforestación ha
pasado del 21 % al 31 %. Con la ampliación de 2004, la
superficie forestal de la EU-25 aumentó un 20 % y superó los
148 millones de hectáreas, si se consideran únicamente los
bosques productivos, o los 160 millones de hectáreas si se
tienen en cuenta los bosques y otras superficies forestales. La
EU-25 representa el sexto espacio forestal mundial, con una
superficie forestal equivalente a la de China o Indonesia.
Rumanía y Bulgaria, países que entraron en la UE en 2007, han
aportado a la EU-27 aproximadamente 10 millones de
hectáreas de superficie forestal adicional.
El simple reparto entre «especies frondosas» (55 % del total) y
«resinosas» (45 % del total) refleja la variedad de las
condiciones ecológicas con un gradiante en función de la
latitud y la altitud. Desde el círculo polar ártico hasta los
bosques de Guyana, la mayor parte de los grandes
ecosistemas forestales del globo (templado, boreal, alpino,
mediterráneo, subtropical, tropical, etc.) están representados
en la UE. Reflejo de las condiciones naturales, prácticas
agrícolas, pastorales y silvícolas y también de las presiones
BAAA08001ESC_cap04.indd 199
Las políticas comunes Política forestal
4 3
sociales, la estructura de las masas forestales y el lugar del
sector forestal en el paisaje natural se traducen en la evolución
de las demandas de bienes y servicios con carácter
«multifuncional» expresadas por la sociedad con respecto a los
bosques. La variedad de situaciones de «propiedad privada»
(65 %) genera una gran diversidad de opciones de gestión y
de elecciones silvícolas.
El tamaño medio de los bosques públicos en la EU-15 es de
más de 1 000 hectáreas, mientras que los bosques privados
tienen una superficie media de 13 hectáreas. Los bosques
privados son gestionados por más de 15 millones de
propietarios forestales, que son en su mayoría pequeños
propietarios no industriales y que gestionan sus bosques
conforme al principio de la «sostenibilidad». La cadena de valor
«bosque-madera-papel» representa el 4,3 % de los empleos
del sector primario y el 3,7 % del sector secundario, o el 2,5 %
del total de empleos de la UE, es decir el equivalente de las
grandes ramas de la industria (química, construcción
mecánica, transportes, etc.). Se trata de más de 3,5 millones de
empleos, a menudo localizados en el medio rural, que aportan
una contribución determinante al mantenimiento de la
vitalidad de las zonas rurales a menudo desfavorecidas y
caracterizadas por opciones económicas muy limitadas. La
cadena de valor bosque-madera-papel contribuye con un
2,2 % al PIB europeo y supone un volumen de negocio anual
superior a los 300 000 millones de euros, aunque esta cifra está
probablemente subestimada si se tiene en cuenta el gran
abanico de industrias transformadoras de la madera.
El porcentaje del bosque en la ocupación del territorio tiende
globalmente a aumentar en la UE ampliada (tendencia inversa
a la de la superficie agrícola utilizada que disminuye
constantemente): más de 450 000 hectáreas de bosque
adicionales cada año. Esto es el fruto de las políticas forestales
de repoblación y reforestación aplicadas en Europa desde
hace varias décadas, así como de un incontestable «saber hacer
europeo» en materia forestal. Este excedente de recursos
forestales hace de la UE una excepción a escala mundial, dado
que los bosques en el mundo se van reduciendo al ritmo
199
19/2/09 08:01:48
 alarmante de aproximadamente 15 millones de hectáreas por
año (tradicionalmente los bosques tropicales y, más
recientemente, los bosques boreales).
La EU-25 representa entre el 20 y el 25 % de la producción y
del consumo mundial de madera y de productos derivados.
Asimismo, la UE constituye el segundo mercado mundial
consumidor de madera tropical después de Japón.
Tradicionalmente deficitaria en sus intercambios comerciales
de madera con el resto del mundo, la UE ha visto reducirse su
déficit comercial de 21 000 a 17 000 millones de euros con las
recientes ampliaciones.
La UE también es un actor importante de la cooperación
internacional en materia forestal. La UE es el primer
contribuyente mundial a la cooperación al desarrollo en el
sector forestal (más de 600 millones de euros por año) —en
términos de contribución por parte de los fondos europeos
(FED) y de las partidas del presupuesto anual de la UE y de los
presupuestos de los Estados miembros—, el 40 % de la ayuda
pública al desarrollo en materia de gestión forestal sostenible.
Por otro lado, representa, con un 33 % de los votos, el primer
grupo en la Organización Internacional de las Maderas
Tropicales.
El patrimonio forestal de la UE está globalmente saneado y
cuenta con varios siglos de historia de relaciones complejas
entre el ser humano y la naturaleza. Más del 85 % de los
bosques europeos son objeto de planificación y el 50 % están
certificados. Más de dos tercios de los bosques europeos están
clasificados como seminaturales, casi el 12 % son considerados
como bosques protegidos, el 30 % de las zonas de la red
Natura 2000 están localizadas en bosques. Por sus escuelas
forestales renombradas, Europa ha contribuido a la formación
de numerosos responsables y técnicos en materia forestal.
Éstos, a su vez, han difundido en todo el mundo los elementos
aplicados de una «gestión forestal» calificada después de
«sostenible».
La UE se ha implicado formalmente en el proceso paneuropeo
de Estrasburgo y de Helsinki para la protección y la «gestión
sostenible de los bosques». También forma parte
—directamente o por medio de los Estados miembros— de
acuerdos internacionales en materia de medio ambiente: el
Foro intergubernamental de las Naciones Unidas sobre los
bosques, la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el
cambio climático, el Protocolo de Kyoto anexo a esta
Convención. El 31 de mayo de 2002, la UE ratificó el Protocolo
de Kyoto y cada Estado miembro se comprometió a respetar
los objetivos de reducciones de emisiones de gas de efecto
invernadero. Para ello, la UE se ha dotado del régimen de
comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE
UE) que impone a varios sectores límites para sus emisiones en
función de una serie de cuotas (Directiva 2003/87/CE de 13 de
octubre de 2003). No obstante, a pesar de que la
desforestación a escala mundial es responsable de
aproximadamente el 20 % de las emisiones mundiales de
gases de efecto invernadero, el RCDE UE actualmente no tiene
200
BAAA08001ESC_cap04.indd 200
en cuenta al sector forestal y tampoco prevé ningún
mecanismo que permita promover el almacenamiento de
carbono por los ecosistemas forestales.
La Comisión ha propuesto recientemente una modificación de
la Directiva 2003/87/CE con vistas a reformar el
funcionamiento del RCDE UE [COM(2008) 16 de 23 de enero
de 2008], una propuesta que sigue excluyendo al sector
forestal del campo de la Directiva en cuestión. Por último, la UE
ha participado en los trabajos de la conferencia de las partes
de la CMNUCC que se celebró del 3 al 14 de diciembre de
2007 en Bali La cuestión de la introducción de un mecanismo
que recompense los esfuerzos en materia de lucha contra la
desforestación y de gestión sostenible de los bosques fue
objeto de un extenso debate con motivo de esta conferencia,
pero no se llegó a ningún consenso a este respecto.
Fundamento jurídico
La falta de una base jurídica adecuada para el sector forestal en
el Tratado de Roma (la madera y los demás productos
forestales —salvo el corcho— no se mencionan entre los
productos del anexo II del Tratado) fue el principal obstáculo a
la creación de una política forestal común, contrariamente a lo
ocurrido en el caso de la agricultura (política agrícola común) y
la pesca (política pesquera común).
Esto no impide que la Comunidad Europea participe
activamente en materia forestal. A pesar de las diferentes
acciones comunitarias que se han llevado a cabo a favor de
este sector desde 1957 se han apoyado en fundamentos
jurídicos relativos a otras políticas, como la política agrícola
común, la política regional, la política industrial, la política
medioambiental, la política de cooperación al desarrollo, la
política comercial, la armonización legislativa, etc. Se trata de
las siguientes disposiciones del Tratado CE:
— para los bosques comunitarios: artículos 37, 158 a 162 y
174;
— para los bosques tropicales:
• a rtículo 310: para la cooperación con los países de
África, el Caribe y el Pacífico y los países de Asia y de
América Latina asociados a la Comunidad;
• a rtículo 133: para la participación comunitaria conforme
al acuerdo internacional sobre las maderas tropicales.
Papel del Parlamento Europeo
En varias ocasiones, el Parlamento Europeo (PE) ha intentado
corregir este déficit, en concreto en 1993 con la realización del
proyecto «Eurofor» que dio lugar a la publicación del estudio
«Europa y los bosques». Este estudio fue el origen de la
primera iniciativa legislativa del PE conforme al artículo 192 del
Tratado CE («Informe Thomas», modificado y votado en sesión
plenaria en enero de 1997 en Estrasburgo). A raíz de esta
iniciativa del PE, la Comisión presentó en 1998 un informe y el
Consejo adoptó a finales de ese año la Resolución n° 1999/C
19/2/09 08:01:48

56/01 de 15 de diciembre de sobre una estrategia forestal para
la Unión Europea (DO C 56, 1999, p. 1).
La Resolución del Parlamento prevé también la posibilidad de
crear una subcomisión sobre bosques en el Parlamento y que
la Comisión debe informar al Consejo y al Parlamento Europeo
sobre la aplicación de la estrategia forestal europea en un
plazo de cinco años. El 3 de diciembre de 2003, la Comisión
presentó un documento de orientación y un cuestionario para
la preparación del informe en cuestión y, el 13 de agosto de
2004, lanzó un procedimiento de consulta sobre este mismo
tema con las organizaciones profesionales y otros actores del
sector forestal.
El 10 de marzo de 2005, la Comisión presentó su informe sobre
la aplicación de la estrategia forestal [COM(2005) 84 final],
acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la
Comisión [SEC(2005) 333], que describe en detalle las medidas e
iniciativas emprendidas durante el período 1999-2004. La
Comunicación de la Comisión se inscribe en el marco de la base
jurídica definida por la Resolución n° 1999/C 56/01 del Consejo,
de 15 de diciembre de 1998, y destaca la importancia de una
buena gobernanza para la protección y la gestión sostenible de
los bosques, así como la necesidad de mejorar la cooperación
intersectorial, la coordinación y la coherencia entre la política
forestal y las demás políticas que tienen repercusiones en los
bosques y la silvicultura. Por otro parte, el documento de trabajo
de los servicios de la Comisión analiza la contribución de los
bosques y la silvicultura a los objetivos de crecimiento
económico sostenible y de competitividad formulados en
Lisboa y a los objetivos de Gotemburgo relativos a la
conservación cuantitativa y cualitativa de los recursos naturales.
En su Comunicación, la Comisión propuso establecer a partir
de 2006 un plan de acción de la UE para la gestión sostenible
de los bosques. En su reunión de 30 y 31 de mayo de 2005, el
Consejo apoyó las propuestas de la Comisión, en particular la
necesidad de un plan de acción y destacó que este plan
debería ofrecer un marco capaz de garantizar la coherencia
entre las diferentes medidas adoptadas en favor del sector
forestal y servir de instrumento de coordinación.
El estudio de evaluación del informe de la Comisión
«Perspectivas para la estrategia forestal europea» (Doc PE 355.366
de 4.7.2005), presentado en la Comisión de Agricultura en julio
de 2005, recomienda aclarar y renovar el fundamento jurídico
de la estrategia forestal europea y presenta 10 propuestas
concretas para lograr una verdadera Europa forestal. El estudio
del PE destaca también el hecho de que el informe de la
Comisión resulta insuficiente en cuanto al análisis de
determinadas cuestiones de actualidad, como la explosión de
los incendios forestales en los Estados miembros del sur de la
UE y la disminución alarmante de los bosques tropicales.
El «informe Kindermann» (Doc INI/2005/2054), sometido a
votación en la sesión plenaria del 16 de febrero de 2006 en
BAAA08001ESC_cap04.indd 201
Las políticas comunes Política forestal
4 3
Estrasburgo, recomienda también que el Consejo y la
Comisión deben examinar objetivamente las posibilidades de
crear un fundamento jurídico específico para los bosques en
los Tratados de la Unión Europea o en el proyecto de
Constitución y propone 11 «elementos estratégicos»
inspirados en las conclusiones del estudio.
En el «informe Capoulas Santos» (Doc
INI/2005/2195) —(véase también el «informe Estrela» (Doc
INI/2005/2192) y el «informe Galeote» (Doc INI/2005/2193)—,
sobre las catástrofes naturales (incendios, sequías e
inundaciones), el Parlamento Europeo destaca la necesidad
de contar con un programa comunitario específico de
protección de los bosques, basado en la prevención y la
gestión de los riesgos de incendio forestal y adaptado a las
particularidades de los bosques de los Estados miembros. El
PE lamenta que la comunicación de la Comisión sobre la
aplicación de la estrategia forestal de la Unión Europea no
haga hincapié en los problemas de los incendios, ignorando
el hecho de que son el principal factor de deterioro de los
bosques. El Parlamento exigió que el plan de acción forestal
incluya disposiciones destinadas a la creación de un fondo
europeo contra los incendios o de un fondo para el
patrimonio forestal europeo, que apoyaría las acciones
destinadas a garantizar la conservación y la restauración de
las montañas y bosques incluidos en la red «Natura 2000».
El plan de acción para los bosques fue aprobado finalmente el
15 de junio de 2006. Con una duración de cinco años (2007-
2011), define una visión común, principios y objetivos
generales y específicos que deben lograrse mediante 18
acciones fundamentales, repartidas en cuatro grupos, que la
Comisión propone aplicar conjuntamente con los Estados
miembros. Prevé igualmente acciones complementarias que
los Estados miembros pueden llevar a cabo en función de sus
características especificas y sus prioridades con la ayuda de los
instrumentos comunitarios existentes, aunque los
instrumentos nacionales también pueden considerarse
necesarios. A pesar de que el plan de acción no viene
acompañado de una ficha financiera, lo que le ha valido la
crítica de ser un plan «vacío» por parte de los profesionales del
sector forestal. El informe de progreso de 2007 sobre la
aplicación del plan forestal (documento interno de la
Comisión) da cuenta de varios avances, que se limitan en parte
al lanzamiento de estudios (sobre el declive forestal, por
ejemplo), la celebración de conferencias (sobre la
competitividad del sector maderero) y la creación de nuevos
grupos de trabajo. No obstante, la cooperación con el Órgano
Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico de la
Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio
climático se ha visto reforzada.
g Angel ANGELIDIS
Junio de 2008
201
19/2/09 08:01:49
 4.3.2. La estrategia forestal europea: principios y acciones
La estrategia forestal europea puesta en marcha a partir de 1999 se basa en varios principios fundamentales y se inscribe
en las acciones y medidas en diversos ámbitos.
Los principios
Los principios fundamentales de la estrategia forestal europea,
como se define en la Resolución del Consejo n° 1999/C 56/01
de 15 de diciembre de 1998, son:
— la «subsidiariedad» (ante la falta de disposiciones en los
Tratados para la adopción y la aplicación de una política
forestal común, la responsabilidad principal de la política
forestal radica esencialmente en los Estados miembros);
— el reconocimiento del papel multifuncional de los bosques
y la necesidad de disponer de una «gestión forestal
sostenible»;
— la consideración de que la silvicultura y las actividades
comerciales forestales forman parte del «sector abierto de la
economía» y que las funciones comerciales en el sector
forestal deben estar guiadas por las «fuerzas del mercado»;
— la participación activa en todos los procesos
internacionales relacionados con el sector forestal;
— la puesta en práctica de los compromisos internacionales a
través de los «programas forestales nacionales» (PFN) o
subnacionales o de los instrumentos correspondientes
desarrollados por los Estados miembros;
— la coordinación necesaria a nivel de las administraciones
(Comisión-Estados miembros) y de los profesionales del
sector.
Acciones
Las principales acciones y medidas de la estrategia forestal
europea, como se define en la Resolución n° 1999/C 56/01 del
Consejo, de 15 de diciembre de 1998, se realizan en los
siguientes ámbitos:
— «La política de desarrollo rural» (programas de desarrollo
rural presentados por los Estados miembros que favorecen
las inversiones en el sector forestal con el objetivo de
preservar los bosques y mejorar el valor económico, social
y ecológico, promover la reforestación y el desarrollo de la
silvicultura, etc.
Observación 1: Durante el período 2000-2006, los gastos del
FEOGA para las acciones forestales ascendieron a más de
4 800 millones de euros, aproximadamente el 10 % de la
dotación global destinada al desarrollo rural. Durante el
mismo período, los gastos de los programas Sapard en
favor de los bosques en países de Europa Central y Oriental
(PECO) —Polonia, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Bulgaria y
Rumanía— ascendieron a 167 millones de euros,
aproximadamente un 5 % del total.
202
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Observación 2: Desde 2005, la política de desarrollo rural
está regulada por el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del
Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda
al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277 de 21.10.2005, pp. 1-40).
Para el período 2007-2013, se asignaron 88 290 millones de
euros al desarrollo rural (DO L 142 de 5.6.2007, p. 21). Sin
embargo, los créditos destinados al sector forestal y
silvícola no se precisan.
— «La política medioambiental» (protección de los bosques
contra los incendios y la contaminación atmosférica, la
protección y la conservación de la biodiversidad, la
promoción de la certificación ecológica, la red Natura 2000,
la participación de la UE en el proceso paneuropeo y en los
debates internacionales para la protección de los bosques,
etc.).
— «La competitividad de la industria maderera» (apoyo a las
PYME y otras acciones en el marco de la política industrial
de la UE).
— «La armonización de las legislaciones» (material de
reproducción, tractores forestales [...]).
— «La investigación».
— «Las estadísticas» (EFICS, Eurostat, etc.).
— «La cooperación al desarrollo» (programa y proyectos para
la conservación y la gestión sostenible de los bosques
tropicales en los países de África, del Caribe y del Pacífico
[ACP] y en los países en vías de desarrollo de la América
Latina y Asia [Pvdala], programa Pflegt, etc.).
Observación: el Reglamento (CE) n° 2494/2000 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de
2000, centrado en la conservación y el desarrollo sostenible
de los bosques tropicales ha tomado el relevo del
Reglamento (CE) nº 3062/95 y ha aplicado una dotación
financiera de 249 millones de euros para el período 2000-
2006. El Reglamento (CE) n° 2494/2000 fue derogado por el
Reglamento (CE) nº 1905/2006 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se
establece un Instrumento de Financiación de la
Cooperación al Desarrollo (DO L 378 de 27.12.2006,
pp. 41-71), que prevé para su ejecución una dotación de
16 897 millones de euros para el período 2007-2013. Sin
embargo, la cantidad asignada específicamente a los
bosques no se ha precisado.
g Angel ANGELIDIS
30 de junio de 2008
19/2/09 08:01:49

4.4. Política pesquera común
4.4.1. La política pesquera común: orígenes y desarrollo
La política pesquera se ha insertado en el Tratado de roma. Al principio estaba vinculada a la política agrícola, pero con el
tiempo se ha ido independizando cada vez más de ella. La política pesquera común (PPC), reformada en 2002, tiene como
objetivo principal operar en pesquerías sostenibles y garantizar a los pescadores unos ingresos y puestos de trabajo
estables. El Tratado de Lisboa aplica varias modificaciones en la política pesquera.
Fundamento jurídico
Artículos de 32 a 37 del Tratado CE y artículos de 38 a 43 del
Tratado de Lisboa (aún no están en vigor). El Tratado de Lisboa
proporciona algunas innovaciones relativas a la participación
del Parlamento en la legislación relativa al resultado de la
política pesquera común procedente del nuevo artículo 37 y el
artículo 188 N.
El elemento más importante es que la legislación necesaria
para conseguir los objetivos de la PPC se aprobará con el
procedimiento legislativo ordinario (el procedimiento de
codecisión a partir de este momento). Por tanto, el Parlamento
será colegislador. Sin embargo, hay una excepción para «las
medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las
ayudas y las limitaciones cuantitativas, así como a la fijación y
el reparto de las posibilidades de pesca» (artículo 43, apartado
3, del Tratado de Lisboa) que se mantendrá como en el Tratado
CE, y esas medidas las adoptará el Consejo a propuesta de la
Comisión.
Con respecto a la ratificación de los acuerdos internacionales
de pesca, el Tratado de Lisboa establece que los ratificará el
Consejo previo consentimiento del Parlamento (artículo 188
N, apartado 10, del Tratado de Lisboa).
Objetivos
Las poblaciones de pesca son propiedad natural, renovable,
transportable y común que forma parte de nuestro patrimonio
conjunto. El Tratado de Roma incluía una política pesquera
común: los objetivos que establece el artículo 33 para la
política agrícola común están configurados por los que se fijan
para la política pesquera común, ya que el artículo 32 define
los productos agrícolas como «los productos de la tierra, de la
ganadería y de la pesca, así como los productos de primera
transformación directamente relacionados con aquellos». La
pesca es una política común, lo que equivale a decir que se
aprueban normas de ámbito europeo y se aplican a todos los
Estados miembros. Los objetivos de la PPC en su origen eran
preservar las poblaciones de peces, proteger el medio
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
ambiente marino, garantizar la viabilidad económica de las
flotas europeas y proporcionar a los consumidores alimentos
de calidad. La reforma de 2002 añadió a esos objetivos el del
uso sostenible de los recursos desde los puntos de vista
biológico, medioambiental, económico y social de forma
equilibrada. La sostenibilidad ha de basarse en asesoramiento
científico sólido y en el principio de precaución (de acuerdo
con el artículo 174 del Tratado CE). Las normas básicas de la
nueva PPC entraron en vigor el 1 de enero de 2003.
Realizaciones
A. Contexto
Inicialmente la política pesquera común formaba parte de la
política agrícola común. Sin embargo, progresivamente se
fue creando una identidad separada, a medida que
evolucionaba la Comunidad a causa de la introducción a
partir de 1970 de zonas económicas exclusivas (ZEE) por
parte de los Estados miembros y la entrada paulatina de
países que disponían de flotas importantes. La Comunidad
debía abordar problemas específicos de la pesca, como el
acceso a recursos comunes, la conservación de los recursos,
medidas estructurales para la flota pesquera y las relaciones
internacionales.
1. Inicio
No obstante, hubo que esperar a 1970 para que el Consejo
adoptara actos encaminados a establecer una organización
común de mercados para los productos de la pesca, así como
una política estructural comunitaria relativa a la pesca.
2. Primeros cambios
La pesca desempeñó un importante papel en las
negociaciones para la adhesión a la CE del Reino Unido, Irlanda
y Dinamarca en 1972. El resultado fue el abandono del
principio fundamental del libre acceso; los derechos exclusivos
en la franja de pesca costera se ampliaron desde 12 hasta 200
millas. Los Estados miembros aceptan dejar la administración
de sus recursos pesqueros en manos de la comunidad
europea.
203
19/2/09 08:01:49
 3. Reformas de la PPC
a) Reglamento de 1983
En 1983, tras varios años de negociaciones, el Consejo adoptó
el Reglamento (CEE) nº 170/83 por el que se creaba la PPC de
nueva generación, que consagraba la aceptación de las ZEE,
formulaba el concepto de estabilidad relativa y preveía
medidas de gestión conservacionistas basadas en totales
autorizados de capturas (TAC) y cuotas. Después de 1983, la
PPC tuvo también que adaptarse a la retirada de Groenlandia
de la Comunidad en 1985, a la adhesión de España y Portugal
en 1986 y a la reunificación de Alemania en 1990. Estos tres
acontecimientos han influido en el volumen y la estructura de
la flota comunitaria y en su potencial de capturas.
b) Reglamento de 1992
En 1992, el Reglamento (CEE) nº 3760/92, que contiene
disposiciones para regular la política pesquera hasta 2002,
intentó paliar el grave desequilibrio existente entre la capacidad
de la flota y las posibilidades de captura. La solución
preconizada fue la reducción de la flota comunitaria,
acompañada de medidas estructurales para atenuar las
consecuencias sociales. Se introdujo un nuevo concepto de
«esfuerzo pesquero» a fin de restablecer y mantener el
equilibrio entre los recursos disponibles y las actividades de
pesca. El acceso a los recursos debía regularse más eficazmente
mediante un sistema de concesión de licencias eficaz.
c) Reforma de 2002
Sin embargo, estas medidas no resultaron eficaces y prosiguió
el deterioro de muchas poblaciones de peces a un ritmo
incluso mayor. El nuevo gran reto consistía en abordar
simultáneamente el riesgo de disminución radical de
algunas poblaciones, el impacto en los ecosistemas
marinos, cuantiosas pérdidas económicas para la industria,
el abastecimiento pesquero de los mercados de la UE y la
pérdida de puestos de trabajo. Esta crítica situación se tradujo
en la adopción de una nueva reforma a finales de 2002, la cual
entró en vigor el 1 de enero de 2003.
B. La nueva política pesquera común
1. Dimensión legislativa de la reforma
Consta de tres reglamentos que fueron adoptados por el
Consejo en diciembre de 2002 y entraron en vigor el 1 de
enero de 2003:
— Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo sobre la
conservación y la explotación sostenible de los recursos
pesqueros en virtud de la política pesquera común (y que
deroga los Reglamentos (CEE) nº 3760/92 y (CEE) nº 101/76).
— Reglamento (CE) nº 2369/2002 del Consejo que modifica el
Reglamento (CE) n° 2792/1999, por el que se definen las
modalidades y condiciones de las intervenciones
comunitarias con finalidad estructural en el sector de la pesca.
— Reglamento (CE) nº 2370/2002 del Consejo por el que se
establece una medida comunitaria urgente para el
desguace de buques pesqueros.
204
BAAA08001ESC_cap04.indd 204
2. Reorientación de los objetivos
El principal objetivo de la nueva PPC es asegurar un futuro
sostenible para el sector pesquero garantizando los puestos
de trabajo y unos ingresos estables para los pescadores, y
preservando al mismo tiempo el frágil equilibrio de los
ecosistemas marinos sin dejar de atender a los consumidores.
La nueva PPC se integra en la política comunitaria de
desarrollo sostenible y confiere idéntica prioridad a los
aspectos ambientales, económicos y sociales.
3. Innovaciones introducidas por la reforma
a) Planteamiento a más largo plazo de la gestión de la pesca,
acompañada de medidas de emergencia en caso necesario
Se establecerán planes plurianuales de recuperación de los
recursos con un enfoque de largo plazo de y más allá de los
límites biológicos seguros y planes plurianuales de gestión
para otros recursos, para que los pescadores puedan planificar
mejor sus actividades. Dichos planes adoptarán un enfoque de
precaución y se basarán en las recomendaciones de
organismos científicos competentes. Si existiera una grave
amenaza para la conservación de los recursos, la Comisión
podrá adoptar medidas de emergencia durante un período
de 6 meses, renovable. Si un Estado miembro está en
desacuerdo con las medidas, podrá remitir el asunto al
Consejo. Asimismo, los Estados miembros pueden establecer,
en ciertas condiciones, medidas de conservación y gestión en
su zona de 12 millas por un período de 3 meses.
b) Reorientación de las ayudas públicas a la flota
Para evitar agravar el desequilibrio entre el exceso de
capacidad de la flota y las posibilidades reales de pesca, desde
2005 la ayuda se utilizará exclusivamente para mejorar la
seguridad y las condiciones de trabajo a bordo y la calidad
de los productos o bien para introducir técnicas de pesca
más selectivas o equipar los buques con sistemas de
localización por satélite. Este nuevo sistema sustituirá
paulatinamente a los antiguos programas de orientación
plurianuales (POP), que no han resuelto el problema de la
sobrecapacidad de la flota comunitaria. Se crea un «fondo de
desguace» para ayudar al sector a conseguir las reducciones
del esfuerzo pesquero requeridas en virtud de los planes de
recuperación de los recursos. Asignará primas un 20 %
superiores a las disponibles para desmantelamiento en virtud
del IFOP. La ayuda financiera también va dirigida a la
transferencia permanente de los buques de la UE a
terceros países, incluso a través de la creación de empresas
conjuntas con socios de terceros países. Los Estados miembros
gozarán de competencias más extensas para conseguir un
mayor equilibrio entre la capacidad pesquera de su flota y los
recursos disponibles.
c) Medidas socioeconómicas más flexibles para ayudar al sector
durante el período transitorio
— Se amplía la ayuda al cese temporal de las actividades,
diseñada para ayudar a los pescadores y los armadores
obligados a interrumpir momentáneamente sus
actividades.
19/2/09 08:01:49

— Dentro de la ayuda para la jubilación anticipada y la
reconversión profesional de los pescadores, se les permite
seguir pescando a tiempo parcial si lo desea.
d) Acceso a aguas y recursos
A fin de conservar las zonas más sensibles de la pesca
tradicional, existe una zona restringida de 12 millas que tendrá
vigor hasta 2012, cuando se evaluará el régimen. Entre otras
restricciones de acceso figura, por ejemplo, Shetland Box. El
principio de estabilidad relativa, basada en una cuota concreta
de poblaciones para cada uno de los Estados miembros, se ha
mantenido.
e) Controles más eficaces, transparentes y justos
Los controles serán realizados por inspectores nacionales y
comunitarios con arreglo al nuevo sistema comunitario de
control y cumplimiento. Los Estados miembros seguirán
siendo responsables de la aplicación de sanciones por
infracción, pero se intensificará la cooperación entre ellos. Se
ha creado con este fin una Agencia Comunitaria de Control
de la Pesca (ACCP), con sede en Vigo.
f ) Participación más directa de los pescadores en las decisiones
que les afectan
Se crearán consejos consultivos regionales (CCR) integrados
por pescadores, expertos científicos, representantes de otros
sectores relacionados con la pesca y la acuicultura, así como
administraciones locales, regionales y nacionales y grupos
ecologistas y consumidores de las zonas marítimas o de pesca
en cuestión. Los CCR podrán ser consultados por la Comisión,
presentar recomendaciones y sugerencias o informar a la
Comisión o al Estado miembro en cuestión sobre los
problemas relativos a la aplicación de las normas de la PPC en
su área. Cada CCR abarcará determinadas zonas marítimas bajo
la jurisdicción de dos Estados miembros como mínimo.
Establecerá sus propios procedimientos. Tras la reforma se
crearon, en 2004, siete consejos consultivos regionales con el
fin de promover una mejor gobernanza dentro de la PPC y una
mayor participación de las diversas partes interesadas del
sector en el desarrollo del mismo. Las zonas que abarcan estos
consejos son el Mar Báltico, el Mar Mediterráneo, el Mar del
Norte, las poblaciones pelágicas y las pesquerías de altura.
4. Medidas complementarias
En el marco de la reforma, la Comisión también presentó una
serie de planes de acción comunitarios destinados a aclarar
algunos aspectos de la PPC; concretamente, se trata de los
siguientes:
— un plan de acción comunitario de pesca en el Mar
Mediterráneo;
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
— un plan de actuación comunitario para integrar las
exigencias de la protección del medio ambiente en la
política pesquera común;
— un plan de actuación comunitario para erradicar la pesca
ilegal, incontrolada y no regulada (IINR);
— una estrategia para el desarrollo sostenible de la
acuicultura europea;
— un Plan de actuación para contrarrestar las consecuencias
sociales, económicas y regionales de la reestructuración
de la industria pesquera de la Unión Europea;
— un Plan de acción comunitario para reducir los descartes;
— la creación de una estructura de inspección exclusiva, la
Agencia Comunitaria de Control de la Pesca.
La nueva PPC se complementa, además, con dos importantes
comunicaciones de la Comisión:
— una comunicación sobre el marco integrado para la
celebración de acuerdos de asociación pesqueros con
terceros países, y
— una comunicación sobre la mejora de los dictámenes
científicos y técnicos para la gestión de la pesca
comunitaria;
— un plan de trabajo de cumplimiento y puntuación para
cumplir las normas de la PPC.
Papel del Parlamento Europeo
A. Competencias
— Legislación de pesca: función consultiva.
— Adhesión de la UE a los convenios internacionales y
celebración de acuerdos que tengan consecuencias
económicas importantes: dictamen conforme.
B. Papel
Los informes y opiniones sobre las propuestas de la
Comisión de nueva legislación y políticas han dado al
Parlamento la oportunidad de manifestar opiniones que
trascienden las exigencias de la coyuntura económica y
desarrollar su propio modelo de PPC.
g Ana OLIVERT AMADO
Julio de 2008
205
19/2/09 08:01:49
 4.4.2. Conservación de los recursos pesqueros
La conservación de los recursos pesqueros implica la necesidad de garantizar una explotación sostenible de dichos
recursos y una viabilidad a largo plazo en este sector. Para alcanzar este objetivo, varias normas europeas regulan el
acceso a las aguas comunitarias, la asignación y el uso de los recursos, los totales admisibles de capturas y las reducciones
de los esfuerzos pesqueros.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 37 del Tratado CE y artículos 38 a 43 del Tratado
de Lisboa (que no ha entrado aún en vigor).
Objetivos
El objetivo principal consiste en garantizar la viabilidad del
sector a largo plazo mediante una explotación sostenible de
los recursos.
Realizaciones
A. Principios básicos sobre el acceso a las aguas y los
recursos
1. Acceso a las aguas comunitarias
a) El principio de igualdad de acceso
La norma general establece que los buques pesqueros
comunitarios tienen igualdad de acceso a las aguas y los
recursos en todas las aguas comunitarias.
b) Restricciones en la zona de 12 millas marinas
Se trata de una excepción al principio de igualdad de acceso a
las aguas comunitarias que se incluye dentro de la zona de 12
millas marinas a partir de las líneas de base, donde los Estados
miembros pueden ostentar derechos de pesca exclusivos. Esta
derogación se basa en la preservación de las zonas más
sensibles reduciendo los esfuerzos pesqueros y protegiendo
las actividades pesqueras tradicionales de las que depende el
desarrollo social y económico de determinadas comunidades
costeras. Las medidas que establecen las condiciones de
acceso a las aguas y los recursos se aprueban en función de la
información biológica, socioeconómica y técnica disponible.
Una revisión de las disposiciones actuales debe realizarse en
2012 [artículo 17 de la Regulación (CE) 2371/2002].
c) Otras restricciones de acceso fuera de los límites de la zona de
12 millas marinas
La Comisión publicó una Comunicación en 2005 [COM(2005)
422] sobre la revisión de determinadas restricciones de acceso
establecidas en la política pesquera común, relativa al coto de
las Shetland y el coto de la solla. La Comunicación es una
respuesta a la obligación de evaluar la justificación de
restricciones al acceso a las aguas y los recursos fuera de la
zona de 12 millas marinas.
El coto de las Shetland se estableció para controlar el acceso de
las especies de especial importancia en la región, las cuales son
biológicamente sensibles, mientras que el coto de la solla se
206
BAAA08001ESC_cap04.indd 206
estableció para reducir el nivel de descartes de peces planos,
especialmente de solla en las pesquerías del Mar del Norte.
Conforme a dicha Comunicación, el coto de las Shetland
mantendrá las medidas de acceso restringidas durante tres
años más, mientras que en el coto de la solla no se ha definido
ninguna fecha ya que hay cierta incertidumbre sobre la
extensión y el alcance del estudio requerido.
2. Asignación de los recursos y explotación sostenible
a) Principio de estabilidad relativa
Las oportunidades de pesca se reparten entre los Estados
miembros con idea de garantizar la estabilidad relativa de las
actividades de pesca de cada uno de ellos en cada una de las
poblaciones de peces afectadas. Este principio de estabilidad
relativa, basado especialmente en los niveles históricos de
capturas, implica el mantenimiento de un porcentaje fijo del
esfuerzo pesquero autorizado para las principales especies
comerciales en cada Estado miembro. A largo plazo, el
esfuerzo pesquero debe ser globalmente estable, teniendo en
cuenta las preferencias que deben mantenerse a favor de las
actividades pesqueras tradicionales y de las regiones que
dependen en mayor medida de la pesca.
b) Explotación sostenible
La conservación de los recursos pesqueros, mediante una
adaptación constante de la capacidad de pesca a las
posibilidades de capturas, es una de las prioridades de la
política pesquera común (PPC). Para lograr esta explotación
sostenible, deben gestionarse las poblaciones de peces
aplicando el rendimiento máximo sostenible (RMS). A tal fin, la
PPC basa sus decisiones en el mejor asesoramiento científico
disponible y aplica el principio de precaución en virtud del
cual la insuficiencia de datos científicos no puede justificar el
aplazamiento ni la falta de adopción de medidas para
conservar las especies al borde del colapso. La explotación
sostenible también implica la aplicación gradual de un
enfoque basado en el ecosistema a la gestión pesquera.
B. Conservación de los recursos pesqueros
1. Totales admisibles de capturas (TAC) y reducciones del
esfuerzo
a) Limitación de las capturas
Los totales admisibles de capturas, basados en las opiniones
científicas del Consejo Internacional para la Exploración del
Mar (CIEM) y el Comité científico, técnico y económico de
pesca (CCTEP), se siguen calculando anualmente y se
reajustan en función del desarrollo de las poblaciones de
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peces. Sin embargo, en el marco de la gestión plurianual de los
recursos, serán más estables y permitirán a los pescadores
planificar mejor sus actividades.
b) Limitación del esfuerzo pesquero
Estas medidas pueden aplicarse como parte de los planes de
recuperación de las poblaciones de peces que se encuentren
en peligro. Incluirán, por ejemplo, el número autorizado de
días de pesca por mes. Esta cifra puede cambiar en función del
tipo de artes utilizados, la zona de pesca visitada (según las
divisiones CIEM), las especies objetivo, el estado de las
poblaciones y posiblemente la potencia del buque. Con vistas
a garantizar una mayor flexibilidad, el Estado miembro puede
trasladar estos días entre las distintas unidades de la flota.
c) Medidas técnicas
En términos generales, tienen como objetivo evitar las
capturas de juveniles, especies no comerciales y otros
animales marinos. Se determinan en relación con las especies
objetivo y las especies asociadas (en caso de pesca mixta), la
zona operativa y el tipo de artes empleado. Los tipos más
recientes de medidas técnicas están relacionadas con:
— las artes de pesca; el establecimiento del tamaño mínimo
de malla para las redes, la estructura y el número que hay a
bordo;
— la composición y el límite de capturas accidentales de las
capturas accesorias a bordo;
— el uso de los artes de pesca selectivos a fin de reducir el
impacto de las actividades pesqueras en los ecosistemas
marinos y las especies acompañantes;
— las delimitaciones de zonas y los períodos en que las
actividades pesqueras se prohíben o restringen, incluida la
protección de las zonas de desove y cría;
— el establecimiento del tamaño mínimo de las especies que
pueden conservarse a bordo o desembarcarse.
En el caso de que exista una amenaza seria para la
conservación de los recursos acuáticos vivos o para el
ecosistema marino derivados de las actividades pesqueras y
que necesiten una acción inmediata, la Comisión y los Estados
miembros (o estos últimos por propia iniciativa) pueden
aprobar medidas de emergencia para proteger las
poblaciones de peces y restablecer el equilibrio de los
ecosistemas marinos que se encuentren en peligro.
Asimismo, los Estados miembros pueden aprobar medidas de
conservación y gestión que son aplicables a todos los
buques pesqueros dentro de la zona de 12 millas, ya que
estas medidas no son discriminatorias y que se hayan realizado
todas las consultas a la Comisión, otros Estados miembros
afectados y el Consejo consultivo regional competente.
Además, cuando estas medidas no son menos estrictas que la
legislación comunitaria, los Estados miembros pueden
aplicarlas exclusivamente a los buques pesqueros con sus
banderas en aguas que se encuentren en el ámbito de su
soberanía y jurisdicción.
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
Por último, cabe mencionar que los proyectos
experimentales de pesca sirven para fomentar la
conservación y la investigación de las técnicas de pesca
selectivas que se deben aplicar.
2. Estrategia a largo plazo para la gestión de recursos
pesqueros
a) Los planes de gestión de las poblaciones plurianuales
tienen como finalidad mantener el volumen de las
poblaciones dentro de los límites biológicos seguros. Estos
planes establecen las capturas máximas y una serie de
medidas técnicas, teniendo en cuenta las características de las
poblaciones y las pesquerías (especies objetivo, artes
empleados, estados de las poblaciones afectadas) y el impacto
económico de las medidas aplicadas a las pesquerías en
cuestión.
b) Los planes de recuperación de las poblaciones
plurianuales se implantarán para las poblaciones de peces
que se encuentren en peligro. Se basan en el asesoramiento
científico e incluyen los límites del esfuerzo pesquero (es decir,
el número de días que los buques están en el mar). Garantizan
«que los efectos de las actividades pesqueras en los
ecosistemas marinos se mantengan en niveles sostenibles».
3. Gestión de la flota
La gestión de la flota es un modo de ajustar la capacidad de
pesca a fin de generar un equilibrio estable y duradero entre
dicha capacidad de pesca y las oportunidades de pesca.
Algunos modos de lograr este objetivo son:
— ajuste del número de buques y los tipos autorizados para
pescar (por ejemplo, a través de las licencias de pesca);
— registro de las flotas con la finalidad de controlar y
supervisar la capacidad de pesca;
— esquemas de entrada y salida, y reducción general de la
capacidad;
— reducción del esfuerzo pesquero;
— niveles de referencia;
— obligación de los Estados miembros de notificar la
capacidad de la flota que tienen;
— instrumentos del Fondo Europeo de Pesca (FEP) para
ajustar la capacidad de pesca.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha prestado siempre un gran interés por el
respeto de los principios de precaución y los recursos
sostenibles. Cabe señalar los recientes informes sobre:
— La Cumbre de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible,
donde se estableció el objetivo mundial de «detención de
la pérdida de biodiversidad para 2010». Una de las
peticiones fundamentales de esta estrategia fue la
eliminación de las prácticas pesqueras destructivas.
Aunque este problema requiere un enfoque específico en
207
19/2/09 08:01:49
 el sector pesquero, el PE, en su informe A6-0183/2008,
apoya un enfoque que aborde el problema de un modo
integrado, a la luz de las conclusiones del Libro Verde sobre
la política marítima europea.
— El informe sobre la Comunicación de la Comisión acerca de
la revisión de la gestión de poblaciones de peces de
aguas profundas (A6-0103/2008). El PE pide una mayor
protección de las especies de aguas profundas
comenzando por mejorar la información científica
disponible.
— El informe sobre una política destinada a reducir las
capturas secundarias no deseadas y eliminar los
descartes en las pesquerías europeas (A6-0495/2007),
donde el PE ve como un cambio positivo la ampliación de
la definición de descartes a fin de incluir especies
comerciales y no comerciales que se desechan.
4.4.3. La política estructural de la pesca
Financiada en un principio por el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), la política de pesca europea
será financiada por el Fondo Europeo de la Pesca (FEP) para el período 2007-2013. En el cumplimiento de su objetivo, el
FEP tiene en cuenta el aspecto medioambiental y la necesidad de diversificar las actividades de los pescadores. También se
emplean otros instrumentos financieros, como las ayudas estatales, para financiar esta política.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 37 y artículo 158 del Tratado CE y artículos 38 a
43 del Tratado de Lisboa (pendiente de entrada en vigor).
Objetivos
El principal objetivo de la política estructural de la pesca es
adaptar la capacidad de la flota a las posibilidades de pesca
existentes con objeto de poner fin a la explotación excesiva de
los recursos de modo de que el sector tenga un futuro a largo
plazo. Para alcanzar este objetivo, se intenta modernizar la flota
de pesca y hacerla competitiva mediante la supresión de las
capacidades excedentarias y la orientación del sector hacia el
mantenimiento y el desarrollo integral de las zonas costeras
extremadamente dependientes de la pesca.
Realizaciones
A. Antecedentes
La política estructural de la pesca nació en 1970 tras la
decisión de solicitar al FEOGA-Orientación una ayuda a la
construcción, modernización, comercialización y
transformación de las actividades pesqueras.
208
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— Otros aspectos importantes donde el PE ha dado su
opinión como, por ejemplo, en el informe A6-0408/2007
sobre la propuesta de Reglamento del Consejo donde se
establece un plan de recuperación plurianual del atún
rojo en el Atlántico Oriental y el Mediterráneo.
— La propuesta de Reglamento del Consejo sobre la
conservación y explotación sostenible de los recursos
pesqueros en virtud de la política pesquera común
(A5-0392/2002).
— La propuesta de Reglamento del Consejo por la que se
modifica la Regulación (CE) no 973/2001 que estipula
determinadas medidas técnicas para la conservación de
determinadas poblaciones de especies altamente
migratorias (A5-0015/2003);
g Ana OLIVERT AMADO
Julio de 2008
En 1992, el Consejo Europeo de Edimburgo decidió incorporar
la política estructural de la pesca a los Fondos Estructurales
con un objetivo propio, el objetivo nº 5a (adaptación de las
estructuras pesqueras) y un instrumento financiero autónomo,
el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).
Para responder a las consecuencias socioeconómicas de la
reestructuración del sector, se adoptaron medidas
complementarias de las relativas al IFOP. Además, se estableció
la iniciativa comunitaria PESCA para prestar apoyo
financiero a las zonas dependientes de la actividad pesquera
en el período 1994-1999, junto con la adopción de otras
medidas de acompañamiento (jubilación anticipada, primas a
los jóvenes pescadores, etc.).
La Agenda 2000 introdujo nuevos enfoques, entre ellos la
integración de los problemas estructurales de las zonas
dependientes de la pesca en el nuevo objetivo nº 2 de los
Fondos Estructurales [Reglamento (CE) n° 1260/1999 del
Consejo, de 21 de junio de 1999] y la no renovación de la
iniciativa PESCA en el año 2000. El Reglamento (CE)
n° 1263/1999 del Consejo estableció el nuevo marco de
intervención del IFOP para el período 2000-2006 con objeto
de conseguir un equilibrio sostenible entre los recursos
pesqueros y su explotación, aumentar la capacidad
19/2/09 08:01:49

competitiva de las estructuras de explotación y el desarrollo de
empresas viables, fomentar los productos de la pesca y la
acuicultura y revitalizar las zonas dependientes de estos
sectores.
Los Reglamentos (CE) n° 1263/1999 y (CE) n° 2792/1999 fueron
sustituidos por los nuevos Reglamentos (CE) n° 2371/2002,
(CE) n° 2369/2002 y (CE) n° 179/2002, por los que se definen
las modalidades y condiciones de las intervenciones con
finalidad estructural en el sector de la pesca. Se adoptó un
sistema más simple de limitación de la capacidad de pesca de
la flota comunitaria para adecuarla a los recursos disponibles.
Como consecuencia de la reforma y tras la aprobación de las
perspectivas financieras 2007-2013, se creó el Fondo Europeo
de la Pesca (FEP), para facilitar la aplicación de medidas
destinadas a asegurar una pesca sostenible y la diversificación
de las actividades económicas en las zonas pesqueras. Este
fondo es el sucesor del Instrumento Financiero de Orientación
de la Pesca (IFOP).
B. Instrumentos de política estructural
1. Los primeros programas estructurales
Los programas de orientación plurianuales (POP), que
fueron durante mucho tiempo el instrumento clave de la
política estructural, fueron suprimidos por la reforma de 2003.
Su finalidad era adaptar el tamaño de la flota pesquera de los
Estados miembros de la UE, es decir, el esfuerzo pesquero, a los
recursos disponibles. Los Estados miembros debían calcular la
reducción de esfuerzo necesaria en cada segmento para cada
una de sus flotas. Esa reducción del esfuerzo se podía realizar
bien retirando definitivamente un cierto número de buques,
bien manteniéndolos en puerto durante un período
determinado. En los POP, eran los recursos disponibles los que
determinaban el tamaño de la flota. El Consejo fijaba los
objetivos de reducción de los POP y la Comisión aprobaba a
continuación los programas nacionales.
El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca
(IFOP) preveía medidas socioeconómicas como la jubilación
anticipada o la concesión de ayudas para la reorientación
profesional. Otras medidas de interés general iban dirigidas a
mejorar las condiciones de trabajo o a la formación con objeto
de conseguir la mejora de la calidad. El IFOP preveía asimismo
la concesión de indemnizaciones por cese temporal de
actividad y de ayudas para la pesca de bajura o para la
modernización de las embarcaciones. No se olvidaron los
sectores de la acuicultura, la transformación y la
comercialización, que permitieron generar nuevos puestos de
trabajo. Estas medidas se emprendieron en el marco de los
programas plurianuales cofinanciados por el IFOP en las
regiones del objetivo nº 1 y también en las otras regiones de la
Unión Europea.
2. Reforma
En 2005, tras la reforma de la PPC, se suprimieron las ayudas
financieras para la renovación de la flota y se estableció un
régimen más sencillo para limitar la capacidad de la flota de
pesca europea. En su virtud, se ampliaron las
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
responsabilidades a los Estados miembros en la gestión de su
flota. El acento pasó de la reducción de la capacidad de pesca
(es decir, el tonelaje del buque y la capacidad del motor) a la
limitación del esfuerzo pesquero (calculado multiplicando la
capacidad por el número de días pasados en el mar). Los tres
aspectos principales son los siguientes:
— La capacidad de la flota de cada Estado miembro debe
respetar un nivel de referencia.
— Los Estados miembros son libres de decidir cómo gestionar
su capacidad.
— Se revisan las condiciones de concesión de las diferentes
ayudas públicas a la flota.
— Las ayudas para la renovación de las embarcaciones,
suprimidas con carácter general a finales de 2004, en
adelante solo se autorizan a:
• los Estados miembros que han alcanzado sus objetivos
globales de reducción de la capacidad;
• los buques de menos de 400 toneladas de arqueo
bruto, respetando las condiciones siguientes:
— para los buques de hasta 100 toneladas de arqueo
bruto, el Estado miembro debe suprimir, sin ayuda,
un tonelaje equivalente a cada nueva tonelada
creada con ayuda;
— para los buques de más de 100 toneladas de arqueo
bruto, el Estado miembro debe suprimir, sin ayuda,
1,35 toneladas por cada nueva tonelada creada con
ayuda.
— Se mantienen las ayudas para la modernización de las
embarcaciones, pero bajo determinadas condiciones: el
buque ha de tener menos de cinco años y la ayuda debe ir
destinada a fines concretos (utilización de métodos de
pesca más selectivos; instalación de sistemas de
localización de buques por satélite (VMS); mejora del
tratamiento y la calidad de los productos a bordo y mejora
de las condiciones de trabajo y de seguridad).
C. El Fondo Europeo de la Pesca
El Fondo Europeo de la Pesca (FEP) sustituye al Instrumento
Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), uno de los cuatro
Fondos Estructurales de la UE, existente desde 1993
[Reglamento (CE) n° 2080/93 del Consejo]. Sin embargo,
muchas medidas previstas en el marco del IFOP se inscriben
ahora en el nuevo Fondo.
1. Objetivos
El FEP concede apoyo financiero para alcanzar objetivos
sociales, económicos y medioambientales. Apoya al sector en
su esfuerzo de adaptación de una flota cuya capacidad
competitiva se debe reforzar y fomentar mediante medidas
destinadas a proteger y mejorar el medio ambiente. El FEP
ayudará asimismo a las comunidades de pescadores más
afectadas por estos cambios a diversificar sus actividades
económicas.
209
19/2/09 08:01:50
 El FEP tiene cinco prioridades:
— apoyar los grandes objetivos de la política pesquera
común (PPC), en especial los establecidos en virtud de la
reforma de 2002. Se trata, sobre todo, de asegurar la
explotación sostenible de los recursos pesqueros e
instaurar un equilibrio estable entre esos recursos y la
capacidad de la flota de pesca de la UE;
— aumentar la capacidad competitiva y la viabilidad
económica de los operadores del sector;
— promover métodos de pesca y de producción que sean
respetuosos con el medio ambiente;
— prestar un apoyo adecuado a las personas que trabajan en
el sector;
— facilitar la diversificación de las actividades económicas en
las zonas dependientes de la pesca.
2. Tipos de medidas
Para garantizar la sostenibilidad económica, medioambiental y
social de la pesca, la actuación del FEP se centra en cinco
ámbitos prioritarios:
— Medidas a favor de la adaptación de la flota de pesca
comunitaria: se ofrecerá ayuda financiera a los pescadores
y propietarios de barcos de pesca afectados por las
medidas de lucha contra la sobreexplotación de los
recursos, para la retirada temporal o permanente de barcos
de pesca o para la formación, la reconversión o la jubilación
anticipada de los pescadores.
— Acuicultura, transformación y comercialización: se
favorecerá la adquisición y la utilización de equipos y
métodos que reduzcan el impacto ambiental de la pesca.
La ayuda se concentrará en las pequeñas empresas y las
microempresas.
— Medidas de interés común: podrán optar a las ayudas los
proyectos que contribuyan al desarrollo sostenible o a la
conservación de los recursos, al refuerzo de los mercados
de productos de la pesca o al fomento de asociaciones
entre científicos y profesionales del sector de la pesca.
— Desarrollo sostenible de las zonas de pesca: se
apoyarán medidas e iniciativas destinadas a la
diversificación y al refuerzo del desarrollo económico en las
zonas de pesca afectadas por el declive de las actividades
de pesca.
— Asistencia técnica: el Fondo puede financiar las medidas
de preparación, seguimiento, apoyo administrativo y
técnico, evaluación, auditoría y supervisión necesarias para
la aplicación del Reglamento propuesto.
Los Estados miembros son los encargados de repartir los
recursos financieros entre estas cinco prioridades.
3. Recursos
El FEP cuenta, para el período 2007-2013, con una dotación
global de 3 849 millones de euros, de los que 2 908 millones se
destinarán a las zonas «de convergencia» y 941 millones a las
210
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zonas «no de convergencia». Habrá financiación para todos los
subsectores (actividades de pesca tanto en el mar como en
aguas interiores, empresas de acuicultura, organizaciones de
productores y actividades de transformación y
comercialización).
D. Consecuencias socioeconómicas de la nueva PPC
La reforma de la política pesquera común (PPC) ha acelerado la
modernización de la gestión de este sector de la Unión y la ha
puesto en la senda de la sostenibilidad. Con ello se saneará
económicamente el sector pesquero, pero el proceso es
doloroso y ha exigido, inevitablemente, la aplicación de medidas
destinadas a limitar las capturas, el tiempo dedicado a la pesca y,
por tanto, los beneficios, todo lo cual seguirá manteniéndose en
el futuro cercano. De hecho, proseguirá durante los próximos
años, con las correspondientes consecuencias económicas y
sociales. Ya se han reducido las posibilidades de pesca y los
ingresos de los pescadores debido al agotamiento de
numerosas reservas pesqueras. Se dispone de ayudas públicas
para apoyar al sector durante este proceso de reestructuración
en el marco de un fondo dedicado a la pesca: el IFOP.
Sin embargo, el reciente incremento de los gastos de
funcionamiento a causa de la subida de precio de los
carburantes se produce en un momento delicado y está
ocasionando dificultades sin precedente en gran parte del
sector. El agotamiento de los recursos, unido a las medidas de
gestión inevitablemente restrictivas, al considerable aumento
de los costes y al estancamiento o la disminución de los
ingresos conlleva, para numerosos buques que tienen un
elevado consumo de carburante, trabajar con pérdidas.
Basándose en la experiencia de reestructuración de las flotas
española y portuguesa que pescan en aguas marroquíes, la
Comisión calcula que se podían ver afectados por esta
limitación hasta 28 000 pescadores (cerca del 11 % de los
trabajadores del mar) (la disminución anual media del empleo
en el sector de la pesca fue de 8 000 puestos de trabajo
durante estos últimos años).
A fin de gestionar el ajuste estructural requerido por la
reducción de posibilidades de empleo en el sector de la pesca,
garantizando al mismo tiempo la mejora de las condiciones de
vida y de trabajo en el mismo, la Comisión ha propuesto la
estrategia siguiente:
— consultas bilaterales de los Estados miembros para evaluar
la posible repercusión socioeconómica de los regímenes
de limitación del esfuerzo pesquero;
— sobre la base de estas consultas, elaboración de un plan de
acción para luchar contra las consecuencias
socioeconómicas de la reestructuración del sector
pesquero;
— reprogramación de los Fondos Estructurales para
aprovechar los instrumentos existentes;
— elaboración de una estrategia a largo plazo para el
desarrollo costero integral de los sectores dependientes de
19/2/09 08:01:50

la pesca (en particular, promover el reconocimiento del
papel de los pescadores en la conservación del patrimonio
social y cultural de las zonas costeras y fomentar el
desarrollo de actividades costeras complementarias
capaces de proporcionarles un empleo sustitutivo);
— intensificación del diálogo sectorial (por ejemplo, incluir la
cláusula social en los acuerdos de pesca comunitarios;
mejorar la imagen del sector entre los jóvenes; reforzar el
papel de la mujer mejorando su situación y su protección
social);
— evaluación de las condiciones de trabajo y de seguridad en
el contexto de las actividades de pesca y de transformación
del pescado.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado constantemente la
integración de la política estructural de la pesca en los Fondos
Estructurales.
— Recomendó el establecimiento de un objetivo n° 6
(reforma de 1993) dotado de financiación autónoma para
la pesca en el marco de los Fondos Estructurales.
— Siguió de cerca la creación del IFOP, prestando espacial
atención a determinados problemas que quedaban
excluidos o no se trataban suficientemente en las
propuestas de la Comisión, entre ellos la repercusión social
de la reestructuración del sector, el apoyo a la pesca
artesanal, las ayudas a las campañas de pesca
experimental, los canales de distribución, etc. Resoluciones:
A4-0298/1997, A5-0396/2002, A5-0162/2003.
— Igualmente, insistió en que las posibilidades de
intervención y la dotación financiera del IFOP fueran al
menos equivalentes a aquellas de las que disponían los
instrumentos a los que sustituyó.
— En su resolución sobre la PPC después del año 2002 (A4-
0298/1997), el Parlamento insistió en la necesidad de un
enfoque integral del desarrollo de las zonas costeras y de
una regionalización progresiva de la política estructural de
la pesca.
— En el marco de la nueva reforma de la PPC, el Parlamento
Europeo elaboró:
• U
 n informe sobre la propuesta de Reglamento del
Consejo que modifica el Reglamento (CE) nº 2792/1999,
por el que se definen las modalidades y condiciones de
las intervenciones con finalidad estructural en el sector
de la pesca (A5-0396/2002). En él, el Parlamento
Europeo afirma que la política pesquera común tiene
como objetivo último «asegurar un nivel de vida
equitativo para los pescadores y para cualquier otro
actor interesado por el sector con arreglo a las
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
disposiciones del artículo 33 del Tratado» y critica
enérgicamente a la Comisión Europea por el hecho de
que la reforma no fuera precedida de un auténtico
informe socioeconómico de la situación de las regiones
europeas altamente dependientes de la pesca como
reclama la legislación comunitaria (artículo 14 del
Reglamento (CE) n° 3760/1992).
• U
 n informe de propia iniciativa sobre la Comunicación
de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo
«Plan de actuación para contrarrestar las consecuencias
sociales, económicas y regionales de la reestructuración
de la industria pesquera de la Unión Europea» A5-
0162/2003), en el que «reafirma la función social,
cultural y económica del sector de la pesca, en
particular la pesca artesanal, en las regiones
dependientes de esta actividad y pide a la Comisión
que garantice las medidas económicas y sociales
necesarias para asegurar la cohesión económica y
social en las zonas dependientes de la pesca, incluidas
las regiones ultraperiféricas, con el propósito de que se
vuelvan autosuficientes en términos financieros». En el
mismo informe, el Parlamento pide a la Comisión que
«considere el empleo de calidad y las condiciones de
salud y seguridad en el trabajo como uno de los
objetivos de la política pesquera común».
• P
 or último, el Parlamento apoyó la dotación financiera
del FEP prevista en el acuerdo sobre las perspectivas
financieras para el período 2007-2013. En su informe
legislativo sobre la propuesta de Reglamento del
Consejo relativo al Fondo Europeo de la Pesca (A6-
0217/2005) propuso una reforma del sistema de ayuda
financiera a los pescadores. Al tiempo que aprobaban
el principio de la reforma, es decir, la conservación de
los recursos pesqueros, los diputados consideraron que
se debían tener igualmente en cuenta las repercusiones
socioeconómicas. Algunos temas fueron objeto de un
compromiso: la retirada definitiva de buques de pesca,
la financiación de los artes de pesca y las inversiones en
la acuicultura. También el informe (A6-0340/2005) trató
de la financiación complementaria para el FEP. Por
último, en cuanto a la actual crisis del petróleo, el 19 de
junio, los diputados al PE aprobaron una resolución de
apoyo a los pescadores y en la que se sugieren formas
para ayudar a la vapuleada industria. En particular, el PE
pidió a la Comisión Europea que reconsiderara sus
normas sobre ayudas estatales (declaradas ilegales por
la legislación europea) y que permitiera un máximo de
100 000 euros en ayudas por embarcación y no por
empresa pesquera.
g Ana OLIVERT AMADO
Julio de 2008
211
19/2/09 08:01:50
 4.4.4. Relaciones internacionales en materia de pesca
A fin de lograr acceder a zonas de pesca fundamentales en el mundo o para luchar contra la pesca ilegal, la Unión
Europea (UE) ha concluido 20 acuerdos de pesca internacionales para 2007. La Comunidad Europea concluye acuerdos
bilaterales como acuerdos de asociación o reciprocidad, o acuerdos multilaterales como convenciones o acuerdos
internacionales con organizaciones regionales de pesca.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 37 y 300 del Tratado CE y artículos 38 a 43 del
Tratado de Lisboa (todavía pendiente de entrar en vigor).
Sobre la base de los artículos 37, 300 y 310 del Tratado CE, se
requiere el dictamen conforme del Parlamento para la
adopción de acuerdos de pesca internacionales. Asimismo, se
informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo
acerca de toda decisión relativa a la aplicación provisional o la
suspensión de acuerdos. Con respecto a la ratificación de
acuerdos de pesca internacionales, el Tratado de Lisboa prevé
su ratificación por parte del Consejo tras el dictamen conforme
del Parlamento (artículo 188nº 10) del Tratado de Lisboa).
Objetivos
— Garantizar un acceso adecuado de la Comunidad a las
principales zonas pesqueras del mundo.
— Contribuir al desarrollo sostenible del sector pesquero
mundial.
— Mejorar el diálogo político sectorial bilateral o regional.
— Reforzar el control y las inspecciones establecidos por las
organizaciones regionales de pesca.
— Mejorar la investigación científica.
Realizaciones
A. Acuerdos internacionales de pesca
1. Papel e importancia
a) Razón de ser
Los acuerdos de pesca bilaterales y multilaterales resultaron
necesarios después del establecimiento de las zonas económicas
exclusivas (ZEE) por numerosos terceros países a mediados del
decenio de 1970. Efectivamente, si bien las ZEE ocupan tan solo
el 35 % de la superficie total de los mares, en ellas se encuentra el
90 % de los recursos pesqueros mundiales. Estos recursos
pasaron a depender, por lo tanto, de los países ribereños y se
denegó el acceso a las flotas de los Estados miembros que
faenaban habitualmente en esas aguas. Para restablecer el
acceso y el disfrute de las nuevas zonas, la Comunidad celebró
varios acuerdos de pesca con los países correspondientes.
b) Alcance geográfico
Tras el primer acuerdo suscrito en 1977 con Estados Unidos, se
firmaron en total 29 acuerdos, de los cuales hubo en vigor 26
en el período 1993 a 1999, otorgados principalmente con los
212
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países de África y del Océano Índico (15) y los países del
Atlántico Norte (10); solo se firmó un acuerdo con un país de
América Latina (Argentina). A finales de 2002, estaban en vigor
21 acuerdos de pesca.
c) Inversión financiera
El presupuesto comunitario dedicado a los acuerdos
internacionales en materia de pesca pasó de 5 millones de
euros en 1981 a cerca de 300 millones en 1997 (0,31 % del
presupuesto comunitario total y cerca del 30 % de los recursos
asignados al sector pesquero). La inversión total se mantuvo
en 1998 y 1999, pero disminuyó cuando no se renovó el
acuerdo con Marruecos (que suponía 90 millones de euros). En
2003, el presupuesto dedicado a los acuerdos pesqueros no
alcanzó los 200 millones de euros y no se previó ningún
aumento en el presupuesto de 2004.
d) Ventajas para la UE
En 2002, las capturas realizadas en virtud de los acuerdos
internacionales supusieron un 20 % del total de capturas
comunitarias y se valoraron en unos 1 000 millones de euros.
Estas capturas generan 30 000 puestos de trabajo directos y
una actividad económica considerable en sectores y regiones
muy dependientes de la pesca.
2. Tipos de acuerdos de pesca
a) Acuerdos de reciprocidad (acceso a los recursos/acceso a los
recursos)
— Principio
Implican un intercambio de posibilidades de captura entre las
flotas comunitarias y las de terceros países. La base de
referencia que garantiza la igualdad del intercambio está en el
«equivalente de bacalao» (una tonelada de bacalao representa
un número x de toneladas de otra especie, objeto del
intercambio).
— Ámbito de aplicación geográfico
Han firmado este tipo de acuerdos Noruega, las islas Feroe e
Islandia. Los acuerdos suscritos con los países bálticos vinculan
al principio de reciprocidad la concesión por parte de la
Comunidad de una contrapartida financiera.
b) Acuerdos que conllevan compensación financiera (acceso a
los recursos/contrapartida financiera)
— Principio
Se suscriben con terceros países que deseen ceder una parte de
la explotación de los recursos de sus ZEE, sin reciprocidad de
derecho de acceso. Mediante ellos se autoriza básicamente la
19/2/09 08:01:50

pesca (por un determinado número de embarcaciones o hasta
un cierto volumen de tonelaje de arqueo bruto). Estos acuerdos
se basan en la concesión de una contrapartida financiera por
parte de la Unión y en el pago de cánones por los armadores
particulares que se benefician del derecho de acceso.
— Ámbito de aplicación geográfico
Pertenecen a esta categoría todos los acuerdos de pesca
firmados con los países ACP (14 países de África, el Caribe y el
Pacífico), así como el acuerdo con Groenlandia (aunque en
este no se abonan cánones privados). Además de la
contrapartida financiera, se puede acordar un acceso al
mercado europeo con derechos de aduana reducidos (por
ejemplo, Groenlandia).
c) Acuerdos «de segunda generación» (creación de sociedades
mixtas)
Se basan en el fomento de la creación de sociedades mixtas
que operen en las ZEE de terceros países, junto con la garantía
de atribución de una cuota sobre ciertas especies concretas
que se citan específicamente. Por el momento, solo se ha
celebrado un acuerdo de este tipo con Argentina.
3. Distribución geográfica de las capturas
a) En virtud de los acuerdos de pesca celebrados con
países del Sur, en el período 1993-1997 los desembarques
supusieron una media anual de cerca de 2 040 000 toneladas
(media calculada para el período de 5 años a pesar de la
interrupción temporal del acuerdo con Marruecos durante ese
período). Con más del 87 % de las capturas, España superó
ampliamente al resto de Estados miembros (sin incluir las
capturas de los barcos atuneros). Con más del 74 %, Marruecos
fue el primer país proveedor, seguido de lejos por Mauritania,
Guinea-Bissau, Senegal y Angola (con un 25 % entre los
cuatro).
b) En virtud de los acuerdos de pesca celebrados con los
países del Norte, en el período 1993-1997 los desembarques
de la flota comunitaria fluctuaron entre las 300 000 y las
370 000 toneladas al año. Las principales especies
«industriales» (utilizadas, sobre todo, para la fabricación de
harinas de pescado) representaron más del 70 % de los
desembarques; la principal en términos de valor fue el bacalao.
Dinamarca, con el 82 % de las capturas, fue el mayor
productor. Alemania, el Reino Unido y Suecia compartieron el
15 % del volumen. Las capturas de los demás países
representaron menos de un 5 % del total.
El acuerdo con Noruega representó más del 60 % del valor
creado, seguido a continuación por Groenlandia (27 % del
total). Los acuerdos restantes representaron menos del 2 % del
valor total de las capturas.
4. La nueva reforma de la PPC propone nuevos tipos de
acuerdos que sustituirán gradualmente a los antes
mencionados:
a) Acuerdos de continuidad
El objeto de estos acuerdos es consolidar la cooperación con
terceros países, especialmente Estados ribereños vecinos a la
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
Unión Europea con los que existen intereses pesqueros
tradicionalmente compartidos, mediante la aplicación de
sistemas de gestión responsable de la pesca.
b) Acuerdos de asociación pesqueros
Estos acuerdos pretenden reforzar la cooperación con terceros
países en desarrollo, con vistas a garantizar una pesca
sostenible y responsable en interés de todas las partes
interesadas. Asimismo, se prevé la realización de evaluaciones
de impacto sostenible para negociar otros acuerdos de
asociación pesqueros.
B. Convenios internacionales
1. Papel de los convenios
Aparte de los acuerdos bilaterales referidos a las zonas
costeras, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar (CNUDM) reconoce también el principio de la firma de
convenios internacionales para la explotación de los recursos
de alta mar. Si bien algunos de estos convenios internacionales
nacieron antes de la segunda Guerra Mundial, la mayor parte
son posteriores. Por lo general, en ellos se establecen
comisiones encargadas de organizar investigaciones
científicas, publicar los resultados y recomendar medidas de
gestión de las poblaciones. Sus recomendaciones pueden ser
voluntarias o, por el contrario, convertirse en obligatorias para
los Estados, salvo que se presenten objeciones en un plazo
determinado.
Generalmente, en los convenios se recurre a los siguientes
procedimientos:
— limitación de capturas, según uno de los dos métodos
siguientes: fijación de un contingente global o fijación de
contingentes nacional;
— prohibición de la pesca en determinadas zonas o períodos;
— prohibición o regulación de las artes de pesca.
2. Participación de la UE en los organismos establecidos
por los convenios
a) La UE tiene estatuto de miembro en las organizaciones
internacionales siguientes:
— OPANO (NAFO) (Organización de la Pesca en el Atlántico
Noroccidental), creada por un convenio internacional que
fue aprobado por el Reglamento (CEE) n° 3179/78 del
Consejo, de 28 de noviembre de 1978, y que entró en vigor
el 1 de enero de 1979.
— CPANE (NEAFC) (Comisión de Pesquerías del Atlántico
Nororiental), convenio aprobado por la Decisión 81/608/
CEE del Consejo, de 13 de julio de 1981, en vigor desde el
12 de agosto de 1981.
— OCSAN (NASCO) (Organización para la Conservación del
Salmón del Atlántico Norte), aprobada por la Decisión
82/886/CEE del Consejo, de 31 de diciembre de 1982, en
vigor desde el 1 de octubre de 1983.
— CIPMB (IBSFC) (Comisión Internacional de Pesca y
Conservación de los Recursos Vivos en el Mar Báltico),
213
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 convenio aprobado por la Decisión 83/414/CEE del
Consejo, de 25 de julio de 1983, en vigor desde el 18 de
marzo de 1984.
— CAOI (IOTC) (Comisión del Atún para el Océano Índico),
aprobada por la Decisión 95/399/CE del Consejo, de 18 de
septiembre de 1995.
— CCRMVA (CCAMLR) (Comisión para la Conservación de los
Recursos Marinos Vivos del Antártico), convenio aprobado
por la Decisión 81/691/CEE del Consejo, de 4 de
septiembre de 1981, en vigor desde 1982.
— CICAA (ICCAT) (Comisión Internacional para la
Conservación del Atún Atlántico), aprobada por la Decisión
86/238/CEE del Consejo, de 9 de junio de 1986, en vigor
desde el 14 de noviembre de 1997.
— CGPM (GFCM) (Consejo General de Pesca del
Mediterráneo), aprobado por la Decisión 98/416/CE del
Consejo, de 16 de julio de 1998.
— CPACO (CECAF) (Comité de Pesquerías para el Atlántico
Centro-Oriental), creado por la FAO en 1967; la UE ha sido
miembro de este Comité desde 1991.
— COPACO (WECAFC) (Comisión de Pesca para el Atlántico
Centro-Occidental).
— CPOI (IOFC) (Comisión de Pesca para el Océano Índico),
creada por la FAO en 1967; la UE ha sido miembro de esta
Comisión desde 1991.
b) La UE tan solo tiene estatuto de observador en los convenios
celebrados por los Estados miembros a título individual:
— CIPASE (ISEAFC) (Comisión Internacional de Pesquerías
del Atlántico Suroriental).
4.4.5. Control y cumplimiento de las normas de pesca
El objetivo del control y cumplimiento de las normas de pesca es asegurar la correcta aplicación de la normativa relativa
al sector pesquero e imponer su cumplimiento cuando sea necesario. A este respecto, los Estados miembros, la Comisión y
los operadores comparten competencias y responsabilidades. Los Estados miembros que no respeten estas normas
podrán ser procesados de acuerdo con el procedimiento de infracción.
Fundamento jurídico
Artículos 32 a 37 del Tratado CE, artículos 38 a 43 del Tratado
de Lisboa (aún no vigente).
Objetivos
La política de control pretende asegurar que la normativa del
sector pesquero sea respetada y exigir su cumplimiento
cuando sea necesario. En resumen, la adopción de medidas es
responsabilidad de los organismos comunitarios mientras que
los Estados miembros son responsables de ponerlas en
214
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— CBI (IWC) (Comisión Ballenera Internacional).
— CMMAN (NAMCO) (Comisión de los Mamíferos Marinos
del Atlántico Norte).
— CIAT (IATTC) (Comisión Interamericana del Atún Tropical)
(creada en 1949).
c) Asimismo, la UE tiene estatuto de miembro en las
organizaciones internacionales siguientes:
— MHLC (Conferencia Multilateral de Alto Nivel).
— SEAFO (Organización de la Pesca del Atlántico Suroriental).
— SWIOC (Comisión de Pesca para el Océano Índico
Suroccidental).
Papel del Parlamento Europeo
1. Posición de fondo
El Parlamento ha subrayado en repetidas ocasiones la
importancia de la celebración de acuerdos internacionales de
pesca para el abastecimiento de pescado a la Comunidad,
para las regiones de la UE más dependientes de la pesca y para
el empleo en este sector.
Asimismo, ha manifestado su apoyo a la eliminación el uso de
buques con pabellón de conveniencia y su desaprobación de
la creciente tendencia a la celebración de acuerdos privados
sobre los cuales las autoridades comunitarias carecen de todo
control.
g Ana OLIVERT AMADO
Julio de 2008
práctica y aplicar sanciones en los casos en que estas se
infrinjan dentro de su jurisdicción.
Realizaciones
A. Contexto
1. Sistemas de control y cumplimiento anteriores a la
reforma de la PPC de 2002
El control y cumplimiento de las actividades pesqueras por
parte de los Estados miembros antes de la reforma de 2002 era
difícil debido a un escaso cumplimiento de las normas, a una
19/2/09 08:01:50

aplicación deficiente y a la sobrepesca. Esto fue el resultado de
un control ineficaz, siendo el principal problema la falta de
uniformidad en la forma en la que los Estados miembros
hacían cumplir la política pesquera común (PPC), como por
ejemplo las diferencias entre sistemas administrativos, la
legislación y los procedimiento judiciales. A escala de la UE,
también hubo algunos obstáculos; no existía una lista de
sanciones que debieran aplicarse a los Estados miembros en
caso de que se produjeran graves infracciones de las normas
de la PPC y las inspecciones de la Comisión no tenían poder
más allá de los inspectores de los Estados miembros. A escala
internacional existía la necesidad de mejorar la definición de
las competencias de la Comisión y de los Estados miembros
dentro de las organizaciones regionales de pesca (ORP).
2. Sistemas de control y cumplimiento posteriores a la
reforma de la PPC de 2002
La reforma de la PPC [Reglamento (CE) nº 2371/2002] trajo
nuevos cambios enfocados a superar estas deficiencias
mediante la adopción de las siguientes medidas:
a) Mayor cooperación en el cumplimiento y creación de
una estructura común de inspección (ECI) incluida en el
plan de acción para el cumplimiento uniforme y efectivo de la
PPC [COM(2003) 130]. El ECI estaba destinado a asegurar la
puesta en común de los recursos empleados en las
inspecciones y controles nacionales y comunitarios a través de
la Agencia Comunitaria de Control de la Pesca (ACCP).
b) Clarificación de competencias de los agentes del
sector pesquero
— Los Estados miembros son responsables de la aplicación
de las normas de la PPC en su territorio y en sus aguas así
como los buques que enarbolen su pabellón y que se
encuentren fuera de estas aguas. Los Estados miembros
también son responsables de destinar a observadores a
bordo y tomar decisiones, incluida la prohibición de
actividades pesqueras.
— La Comisión debe asegurar que los Estados miembros
cumplan sus obligaciones por igual en lo relativo a la
equidad y efectividad. Cada tres años elaborará un informe
de evaluación acerca de sus acciones sobre el
cumplimiento de las normas de la PPC por parte de los
Estados miembros y lo remitirá al Parlamento Europeo y al
Consejo.
— Los agentes relacionados con las actividades pesqueras
desde la captura hasta la comercialización, el transporte y
procesado deben cumplir las especificaciones de la
legislación nacional en cada fase de la producción.
c) Aplicación más armonizada de las normas. Las
sanciones dentro de los Estados miembros siguen siendo
distintas, lo cual supone una traba para el logro del mismo
nivel de cumplimiento. El Consejo elaborará una lista de las
sanciones que han de aplicarse a los Estados miembros por
infracciones graves.
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Las políticas comunes Política pesquera común
4 4
d) Asegurar el compromiso por parte de los Estados
miembros. La reforma ha otorgado una mayor autonomía a la
Comisión en el control de las actividades pesqueras de los
Estados miembros (por ejemplo, los inspectores comunitarios
ya pueden llevar a cabo inspecciones en buques pesqueros,
instalaciones de empresas y otras entidades con actividades
relacionadas con la PPC sin ir acompañados por un inspector
del Estado miembro. La Comisión también puede deducir la
cuota pesquera cuando los Estados miembros continúen con
la sobrepesca). Existe otra medida como es el cuadro de
indicadores sobre el cumplimiento de la PPC que pretende
logar una mejor aplicación aumentando la conciencia pública
sobre la actuación de los Estados miembros en el control y
cumplimiento de actividades.
B. Cooperación, control e inspección
Los buques pesqueros de la UE faenan en aguas de la UE, en
aguas de terceros países y en alta mar. Los Estados miembros
son responsables de hacer cumplir las normas de la PPC en
todos los buques pesqueros que faenen en sus aguas y en los
buques que enarbolen su pabellón fuera de sus aguas. Los
Estados miembros cooperarán con los inspectores de la UE y
con otros Estados miembros para asegurar el cumplimiento de
las normas de la PPC.
1. Cooperación entre los Estados miembros y la comisión.
Los Estados miembros pueden colaborar con los inspectores
de la UE en el desarrollo de sus obligaciones e informarán a la
Comisión acerca de diferentes aspectos tales como los
recursos asignados para el control, el análisis de las actividades
de vigilancia y el número y tipos de violaciones y sanciones
aplicadas.
2. Cooperación entre los Estados miembros en las
inspecciones
Los Estados miembros estarán autorizados a:
— intercambiar inspectores;
— inspeccionar buques que enarbolen su pabellón en las
aguas comunitarias, salvo en la zona de las 12 millas de
otro Estado miembro;
— inspeccionar buques de otro Estado miembro en las aguas
comunitarias, después de la autorización del Estado
miembro ribereño o cuando se adopte un programa de
control específico [artículo 34, letra c) del Reglamento (CE)
nº 2847/93];
— inspeccionar buques de otro Estado miembro en aguas
internacionales.
En otros casos, los Estados miembros deben autorizarse
mutuamente a realizar inspecciones.
3. Estructura común de inspección
El acceso a las aguas y los recursos comunitarios está limitado
a los buques pesqueros que posean licencia de pesca y
autorización para pescar. También necesitan tener a bordo
dispositivos de seguimiento adecuadamente instalados y en
215
19/2/09 08:01:50
 funcionamiento (como el SLB). Los capitanes de los buques
pesqueros informarán acerca de las capturas y los
desembarques. Cooperarán con los inspectores a bordo de sus
buques y cumplirán las condiciones de desembarque,
trasbordo, marcado e identificación de buques y artes de
pesca, entre otras. Respecto al marcado del producto de pesca,
solo pueden venderse desde buques pesqueros a
compradores o subastas registrados. Todas estas actividades
deben ser controladas y supervisadas por inspectores de los
Estados miembros y de la Comisión. El ECI tiene como objetivo
organizar un despliegue conjunto de medios de control e
inspección nacionales de acuerdo con una estrategia de la UE
que pretende abordar el cumplimiento de las normas
pesqueras.
a) La Agencia Comunitaria de Control de la Pesca (ACCP)
Fue creada en 2005 como un elemento clave para mejorar el
cumplimiento de las normas de la PPC. Mejorará la aplicación
uniforme y efectiva mediante la puesta en común y
coordinación de los medios nacionales y comunitarios de
control, inspección y seguimiento de las actividades pesqueras
(planes de despliegue conjunto). Esta coordinación operativa
permitirá superar las insuficiencias actuales que se derivan de
la disparidad de medios y prioridades que caracteriza a los
sistemas de control de los Estados miembros La ACCP no
influye en el reparto de competencias entre los Estados
miembros y la Comisión, siendo los primeros responsables del
control y cumplimiento de las normas de la PPC.
C. Procedimientos de cumplimiento e infracción
1. Armonización de las normas
Establecer obligaciones comunes que se apliquen a todos los
Estados miembros supone un paso adelante para mejorar el
cumplimiento. Estas son algunas de las medidas dispuestas:
a) Trazabilidad. Con el fin de reducir las infracciones durante
las operaciones pesqueras o después del desembarque,
también proporciona a los consumidores información
adicional acerca de los productos pesqueros en cada una de
las fases de la cadena de distribución. Existen algunas
obligaciones relacionadas con la trazabilidad por lo que los
productos pesqueros estarán acompañados de una serie
documentos que permitan su identificación desde la red
hasta el plato. Los buques pesqueros, incluidos los de terceros
países, que operen en aguas de la UE deberán estar equipados
con dispositivos de seguimiento por satélite tales como el SLB
para facilitar un control más exhaustivo de sus actividades.
b) Lista de comportamientos que infringen gravemente
las normas de la PPC. El quebranto de las normas pesqueras
no se limita únicamente a las actividades desarrolladas en el
mar, sino que también se refiere al desembarque, venta,
almacenamiento, transporte e importación de pescado. Los
comportamientos que infringen gravemente las normas de la
UE se encuentran catalogados en el Reglamento (CE) nº
1447/1999. En la zona NAFO existe un acuerdo entre las partes
contratantes acerca de qué se consideran violaciones graves.
216
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2. Cumplimiento por parte de los Estados miembros
Siguiendo sus obligaciones de información, el grado de
cumplimiento de las normas pesqueras que logren los Estados
miembros se hace público a través del cuadro de indicadores
sobre el cumplimiento de la PPC. Los informes anuales que los
Estados miembros proporcionan a la Comisión están
relacionados con:
— obligaciones de información sobre las capturas;
— superación de las cuotas;
— declaración de los esfuerzos pesqueros;
— registro de la flota pesquera, cumplimiento del régimen de
entrada-salida enmarcado en los niveles de referencia y
otras obligaciones relacionadas con los buques pesqueros;
— uso de ayuda estructural;
— cuestiones medioambientales (por ejemplo, buques
autorizados que usan redes de enmalle de deriva o que
cercenan las aletas de los tiburones).
3. Procedimientos de infracción
Son aquellos procedimientos adoptados por la Comisión e
iniciados formalmente contra un Estado miembro que ha
incumplido la ley comunitaria. Los más comunes son los
incoados por:
— sobrepesca, superación de las cuotas, pesca no autorizada;
— notificaciones erróneas de datos relativos a la capturas y los
esfuerzos pesqueros;
— falta de control de las medidas técnicas de conservación
(por ejemplo, uso de redes de enmalle de deriva para la
captura de atún después de su prohibición y la captura y
comercialización de pescado de tamaño inferior al
reglamentario);
— control e inspección ineficaz del sector pesquero.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado siempre la adopción de
medidas de control y cumplimiento efectivas. En particular,
estos son algunos de los informes relacionados con este
tema:
— Informe sobre la propuesta de Reglamento del Consejo por
el que se establece un sistema comunitario para
prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no
declarada y no reglamentada (pesca INDNR) (A6-
0193/2008). El PE formuló una serie de peticiones como la
de aplicar de manera más eficaz las disposiciones de la PPC
con el fin de reducir la pesca INDNR realizada por buques
comunitarios, prohibir el comercio de los productos de la
pesca INDNR y establecer que el origen legal del pescado
debe ser probado antes de permitir que se desembarque
en los puertos de la UE o se importe en la Unión Europea,
crear un registro comunitario de buques dedicados a la
pesca INDNR, aplicar sanciones mínimas comunes a las
19/2/09 08:01:50
 Las políticas comunes Política pesquera común
4 4

infracciones y prohibir la entrada en puertos comunitarios
a los buques que estén implicados en actividades de pesca
INDNR y la importación de pescado proveniente de esos
buques.
— Informe sobre la propuesta de Reglamento del Consejo
relativo a la autorización de las actividades pesqueras
de los buques pesqueros comunitarios fuera de las aguas
comunitarias y al acceso de los buques de terceros países a
las aguas comunitarias (A6-0072/2008). El PE apoya esta
propuesta, que forma parte de la «simplificación» de la PPC
y establece normas generales y condiciones para la
solicitud y la emisión de licencias de pesca, clarifica las
responsabilidades de la Comisión y los Estados miembros y
especifica las obligaciones de notificación sobre las
actividades pesqueras. También existen ideas innovadoras
que podrían mejorar el cumplimiento de los términos de
los acuerdos pesqueros y aumentar la transparencia de las
actividades de los buques de la UE en aguas de terceros
países. Aunque no está claro hasta que punto se modificará
la propuesta en el Consejo, y si algunos aspectos quedarán
incluidos en el «reglamento sobre el régimen de control»,
el PE considera que es muy importante mantener sus
disposiciones.
g Ana OLIVERT AMADO
Julio de 2008

4.4.6. El sector europeo de la pesca en cifras

En 2005, la Unión Europea (UE) ocupaba el tercer lugar mundial, después de la China y de Perú, en términos de producción
pesquera y de acuicultura, con el 4 % de la producción mundial. No obstante, la UE efectúa el 6 % de las capturas
mundiales. Cinco Estados miembros (Dinamarca, España, Francia, el Reino Unido y los Países Bajos) realizan el 60 % de las
capturas de la UE, pero Dinamarca utiliza la mayor parte de su producción para la fabricación de harinas de pescado. La
flota pesquera comunitaria se reduce progresivamente. La producción de la acuicultura parece haber alcanzado un
umbral, incluso si la producción de nuevas especies puede desarrollarse aún. A pesar de su nivel de producción, la Unión
Europea constituye un importador neto de productos pesqueros

Las capturas empleo en el sector de la pesca reflejan perfectamente esta

Tras un período de crecimiento continuo, las capturas
mundiales parecen haber alcanzado un techo en los 145
millones de toneladas. La producción de la Unión Europea se
ha ido reduciendo progresivamente (un 21 % entre 1992 y
2006) hasta situarse en 5,3 millones de toneladas. Al principio
de la década de 1990, las capturas de la Unión Europea
representaban el 7 % de la pesca mundial, lo que convertía a la
Unión en el tercer productor, después de China y Perú. En
2005, la producción comunitaria representaba únicamente el
6 % del total mundial de capturas, por lo que había perdido
puestos hasta situarse en el sexto lugar. En 2006, el 75 % de las
capturas comunitarias se efectuaba en el Atlántico nordeste, el
11 % en el Mediterráneo y el Mar Negro, el 8 % en el Atlántico
centro-oriental y el 3 % en el Océano Indio Occidental.
En 2006, cinco Estados miembros (Dinamarca, España, Francia,
Reino Unido y Países Bajos) sumaban el 60 % de la producción
comunitaria. Entre ellos existen diferencias estructurales. El
69 % de la producción danesa se destina a usos industriales,
principalmente a la fabricación de harina de pescado, mientras
que en el Reino Unido la cifra correspondiente es de solo el
6 %. En España, Francia y los Países Bajos toda la producción se
destina al consumo humano. El valor de las capturas y el
situación. Por ejemplo, el valor unitario de los desembarques
en España es siete veces superior al de los efectuados en
Dinamarca.
La ampliación de 2004 elevó en un 9 % las capturas de la
Unión Europea. El 97 % de las capturas de los diez Estados que
ingresaron en la Unión Europea en 2004 corresponde a los
cuatro países ribereños del Mar Báltico. De los cuatro, solo
Lituania había mantenido unas cifras estables de capturas a lo
largo del último decenio. En cambio, las capturas de Polonia
habían disminuido un 54 %, las de Estonia un 34 % y las de
Letonia un 21 %.
La flota
Incluso si se tiene en cuenta la ampliación del 2004, entre 1997
y 2004, la flota de pesca de la Unión Europea de los 15
disminuyó en un 15 %, pasando de 102 404 a 87 004 buques.
La reducción del tonelaje fue del 3 % y la reducción de la
potencia motriz, del 12 %.
La ampliación de 2004 supuso un aumento del 8 % en el
número de buques (que se situó así en un total de 92 422), de
otro 8 % en la potencia motriz total de la flota y del 12 % en el
tonelaje. Dentro de los nuevos Estados miembros, a los cuatro

217

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 países ribereños del Mar Báltico correspondía el 53 % del
número de buques, el 85 % del tonelaje y el 66 % de la
potencia motriz de la flota.
En 2006, Grecia poseía el 21 % del total de buques de pesca,
seguida de Italia (16 %), España (15 %) y Portugal (10 %). Ente
estos cuatro países, Francia y el Reino Unido sumaban el 62 %
de los buques de pesca de la Unión Europea de los 27.
España representa el 25 % del tonelaje total de la flota
comunitaria (481 000 toneladas), seguida del Reino Unido
(216 000 toneladas, 11 %), Francia (209 000 toneladas, 11 %),
Italia (206 000 toneladas, 11 %), y los Países Bajos (195 000
toneladas, 9 %). Los Estados miembros del sur representan el
57 % del tonelaje total pero el 74 % del número de
embarcaciones, lo cual se explica por el predominio de
embarcaciones más pequeñas.
A excepción de Bélgica y los Países Bajos, donde predominan
los grandes buques, todas las flotas de los Estados miembros
tienen estructuras bastante similares. En Grecia, Irlanda,
Francia, Polonia, Chipre y el Reino Unido, más del 50 % de las
embarcaciones miden menos de 12 metros de eslora, lo cual
refleja la importancia de la pesca costera en ellos.
Si se consideran los buques de menos de 12 metros de eslora
como integrantes de la flota de bajura, tras la ampliación del
2004, el número de buques de la Unión Europea disminuyó,
asimismo, del 16 % y la reducción del tonelaje del 21 %. Sin
embargo, la potencia motriz total de los buques de menos de
12 metros aumentó del 3 %.
La acuicultura
Entre 1993 y 2005, la producción de la acuicultura comunitaria
aumentó en un 27 %, aunque parece que al final de la década
de 1990 alcanzó un techo de 1,4 millones de toneladas. En el
mismo período, el valor de la producción se elevó en un 48 %.
En 2005, la acuicultura representaba el 24 % del volumen de
capturas. La acuicultura comunitaria se concentra
mayoritariamente en cuatro especies: mejillón, trucha, salmón
218
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y ostra. No obstante, está creciendo la producción de especies
como el mero, la dorada o el rodaballo. Cinco países (Francia:
20 %, España: 17 %, Italia: 14 %, Reino Unido: 14 % y Grecia:
8 %) suman el 74 % del volumen total de producción de la
acuicultura comunitaria. Los moluscos bivalvos (mejillón, ostra
y almeja) predominan en España, Francia e Italia, pero las
especies varían de un Estado a otro. El Reino Unido, por su
parte, produce fundamentalmente salmón y trucha, mientras
que Grecia procesa sobre todo otras especies piscícolas
marinas. La diferente distribución de las especies explica los
diferentes valores de la producción acuícola. Francia registra el
19 % del valor de esa producción, Italia y el Reino Unido el
17 %, respectivamente, Grecia el 12 % y España el 10 %.
Comercio exterior
La Unión Europea es un importador neto de productos de la
pesca, con una balanza comercial negativa en este ámbito que
en 2006 ha ascendido a 3,9 millones de toneladas, por valor de
13 800 millones de euros. Tanto las importaciones como las
exportaciones muestran actualmente una tendencia al alza,
más acentuada en las importaciones. En 2006, la Unión
Europea importó 6 236 330 toneladas, por un valor de 17 298
millones de euros. El mismo año, la UE exportó 2 328 390
toneladas, por un valor de 2 525 millones de euros. El precio
medio unitario de las exportaciones asciende a 1,5 euros/kg, y
el de las importaciones a 2,8 euros/kg.
Empleo
Actualmente, los Estados miembros transmiten a Eurostat los
datos relativos al empleo en el sector de la pesca a título
voluntario, sin que exista al respecto ninguna legislación
vinculante. Ahora bien, la información no está armonizada y
por ello no es posible realizar un análisis coherente de las cifras
de empleo.
g Jesús IBORRA MARTÍN
Julio de 2008
19/2/09 08:01:51

4.5. Política regional y de cohesión
4.5.1. Cohesión económica y social
La política regional de la UE se inició en 1975 con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), aunque
ya desde el Tratado de Roma existían mecanismos de solidaridad como el FSE y el FEOGA. El objetivo de esta política,
financiada por varios instrumentos entre los que figuran el FEDER, el paquete Delors I, el paquete Delors II y la Agenda
2000, es reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones.
Fundamento jurídico
Artículos 158 a 162 del Tratado CE (título XVII), introducidos
por el Acta Única Europea.
Objetivos
1. Principales objetivos
Conforme a lo dispuesto en el artículo 158, la cohesión
económica y social, esencial para el «desarrollo armonioso del
conjunto de la Comunidad», exige reducir «las diferencias
entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones», es
decir, el «retraso de las regiones menos favorecidas», incluidas
las zonas rurales.
2. Medios de actuación
Para alcanzar estos objetivos, el Tratado prevé:
— la coordinación de las políticas económicas;
— la aplicación de políticas comunitarias, en particular las
relativas al mercado interior;
— la utilización de los Fondos Estructurales existentes
(Sección Orientación del Fondo Europeo de Orientación y
de Garantía Agrícola; Fondo Social Europeo; Fondo
Europeo de Desarrollo Regional) y la creación de un Fondo
de Cohesión.
Realizaciones
A. Antecedentes
El Tratado de Roma no estableció una política regional, sino
tan solo unos mecanismos de solidaridad a través de dos
Fondos Estructurales: el Fondo Social Europeo (4.9.2) y el
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección
Orientación (4.2.5).
La política regional se estableció por primera vez después de la
primera ampliación de la Comunidad (en 1973), a partir de la
creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en
1975. No obstante, las dotaciones financieras siguieron siendo
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Las políticas comunes Política regional y de cohesión
4 5
modestas durante mucho tiempo, lo que impidió que la
política regional tuviera una repercusión real.
B. Auge de la política regional (1988-1999)
1. El efecto de impulso del Acta Única
El Acta Única (1986) hizo de la cohesión económica y social
una nueva competencia de la Comunidad y estableció los
objetivos y los medios de la misma. Entre estos medios, el
principal fue una utilización sistemática de los Fondos
Estructurales, lo cual suponía una reforma de sus normas de
funcionamiento.
Dicha reforma fue objeto del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del
Consejo (las disposiciones de aplicación se recogieron en el
Reglamento (CEE) n° 4253/88). Los principios fundadores de la
nueva normativa fueron los siguientes:
— la concentración de los fondos por objetivos y por
regiones;
— la colaboración entre la Comisión, los Estados y las
autoridades regionales para la planificación, la realización y
el seguimiento de las intervenciones;
— la programación de las intervenciones;
— la adicionalidad de la contribución comunitaria y nacional.
Esta nueva reglamentación se completó con un importante
esfuerzo financiero. En ese mismo año de 1988, el Consejo
Europeo dio su aprobación de principio a un paquete de
medidas económicas denominado «paquete Delors I», que
incluía una duplicación de la dotación de los Fondos
Estructurales para los cinco años siguientes (véase el cuadro
resumen al final del texto).
2. Los progresos consecutivos al Tratado de Maastricht
a) Contribución del Tratado
El Tratado de Maastricht previó:
— la elaboración de un informe trienal que la Comisión debe
presentar al Consejo y al Parlamento sobre los progresos
de la cohesión económica y social;
219
19/2/09 08:01:51
 — la posibilidad de adoptar «acciones específicas» al
margen de los Fondos Estructurales (artículo 130 B, tercer
párrafo);
— la creación de un Fondo de Cohesión (artículo 130 D,
segundo párrafo);
Además, reformó los procedimientos de decisión,
introduciendo el dictamen conforme para la votación del
Reglamento general (artículo 130 D, primer párrafo).
b) Un nuevo y sustancial aumento de la dotación de los Fondos
Estructural
Tras la firma del Tratado de Maastricht, la Comisión propuso un
aumento considerable de los fondos, denominado «paquete
Delors II». El Consejo Europeo, reunido en Edimburgo en
diciembre de 1992, solo aprobó parte de estas propuestas y
decidió escalonar los gastos a lo largo de un período más
amplio. El esfuerzo acordado sigue siendo considerable. La
dotación presupuestaria asignada al conjunto de las acciones
estructurales para un período de seis años (1994-1999)
ascendía a 208 000 millones de ecus.
c) Una reforma de primer orden de los Fondos Estructurales
Decidida en julio de 1993 por el Consejo [Reglamento (CEE)
n° 2081/93 por el que se modifica el Reglamento (CEE)
n° 2052/88], esta reforma pretende responder a una doble
preocupación: la integración de todas las intervenciones de
carácter estructural en la estrategia global de lucha contra el
desempleo y el desarrollo en las regiones más desfavorecidas.
Incluye los siguientes cambios:
— adaptación de los objetivos prioritarios de los fondos a los
cambios económicos en curso y revisión del Fondo Social
Europeo relativa a la definición de las orientaciones
políticas y la aprobación de un enfoque estratégico;
— revisión del procedimiento de establecimiento de las listas
relativas a las zonas que pueden acogerse a los objetivos
nos 2 y 5b;
— simplificación de los procedimientos de programación
(documentos únicos de programación);
— consolidación de la «colaboración» y, en particular, de la
cooperación con los interlocutores económicos y sociales;
— intensificación de la evaluación ex ante, del seguimiento y
de la evaluación ex post de las acciones estructurales;
— mayor consideración del principio de adicionalidad;
— insistencia en la protección del medio ambiente, de
conformidad con el principio de «sostenibilidad»;
— fomento de la igualdad entre hombres y mujeres;
— mayor participación del Parlamento Europeo en la
aplicación de las políticas estructurales.
d) Creación del Fondo de Cohesión
El Fondo de Cohesión, previsto por el Tratado de Maastricht,
fue creado en marzo de 1994 (4.5.3).
220
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C. Decisiones recientes y perspectivas
1. Una nueva reforma de los Fondos Estructurales
Basándose en las orientaciones generales expresadas por la
Comisión en la «Agenda 2000» (julio de 1997) y detalladas en
las propuestas de marzo de 1998, el Consejo Europeo reunido
en Berlín en marzo de 1999 aprobó una nueva reforma de los
Fondos Estructurales (Reglamento del Consejo 1260/99). Esta
reforma tenía por objetivos:
— una mayor concentración de las ayudas;
— la simplificación y descentralización del funcionamiento de
los fondos;
— el refuerzo de su eficacia y, por consiguiente, de la
evaluación y del control;
— la consolidación del principio de adicionalidad.
El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP
4.4.3) pasó a ser un fondo de pleno derecho: el Fondo
Europeo de Pesca.
2. Un nuevo esfuerzo financiero
Paralelamente, el mismo Consejo Europeo de Berlín acordó la
dotación de 213 000 millones de euros a acciones
estructurales para el período 2000 a 2006; de esa cantidad,
7 000 millones se destinarían al nuevo «Instrumento
Estructural de Preadhesión» (ISPA) cuya creación fue aprobada
por el Consejo Europeo en diciembre de 1997 en el marco de
la Agenda 2000 y que tiene por objeto facilitar la adaptación
de los países de la Europa Central y Oriental candidatos a la
adhesión a la Unión Europea (6.3.1).
D. Directrices estratégicas para la política de cohesión
después de 2007 (4.5.2)
Con un presupuesto total de 308 000 millones de euros, la
nueva reforma de la política de cohesión tiene por objeto
hacer que las acciones estructurales:
— se centren en mayor medida en las orientaciones
estratégicas de la UE, como los objetivos se Lisboa y
Gotemburgo para lograr una economía del conocimiento
competitiva y sostenible o la estrategia europea para el
empleo;
— se dirijan aún más a las regiones más desfavorecidas, al
tiempo que se anticipa su evolución en el resto de la Unión
Europea;
— se descentralicen en mayor medida y se pongan en
práctica de una forma simplificada, más transparente y
efectiva.
E. Modificaciones introducidas por el Tratado de
Lisboa
El Tratado firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007,
pendiente de ratificación, introduce las siguientes
modificaciones (tal como se reflejan en las versiones
consolidadas del Tratado de la Unión Europea (TUE) y del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE):
19/2/09 08:01:51

— el concepto de «cohesión territorial» y su reconocimiento
como objetivo de la Unión (apartado 3 del artículo 3 TUE);
— la inclusión de la «cohesión territorial» entre las
competencias compartidas de la Unión (letra c) del
apartado 2 del artículo 4 TFUE);
— la sustitución del dictamen conforme por el procedimiento
legislativo ordinario (codecisión) (artículo 177 TFUE) para la
votación del Reglamento general aplicable a los Fondos
Estructurales;
— el reconocimiento por la Carta de los Derechos
Fundamentales (aun cuando no esté recogida en el
Tratado) de la «identidad nacional de los Estados miembros
y de la organización de sus poderes públicos a escala
nacional, regional y local»;
— la aplicación del principio de subsidiariedad no solo a las
relaciones entre las instituciones europeas y los Estados
miembros, sino también a las autoridades locales y
regionales (apartado 3 del artículo 5 TUE);
— la introducción de una disposición relativa a las acciones
ante el Tribunal de Justicia por violación del principio de
subsidiariedad, que prevé que «el Comité de las Regiones
también podrá interponer recursos contra actos legislativos
para cuya adopción el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea requiera su consulta» (artículo 8 del
Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad);
— el refuerzo de las disposiciones relativas a las regiones
ultraperiféricas (letra a) del apartado 3 del artículo 107
TFUE), habida cuenta de su situación estructural,
económica y social.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo (PE) siempre ha apoyado la cohesión
económica y social como imperativo de solidaridad esencial
para la salvaguardia de los valores de la Unión. Así, pudo
consolidar su posición como elemento fundamental de la
construcción europea, del mismo modo que el mercado único
y la unión económica y monetaria. En este contexto, promovió
la idea de que los importes asignados a la misma deberían
alcanzar un nivel suficiente para garantizar su eficacia. Por ello,
el PE siempre ha apoyado enérgicamente las propuestas de
aumento de la dotación de los Fondos Estructurales que
consideraba mínimas.
Así, en la reforma de 1993 intervino para insistir en la
necesidad de una financiación suficiente. Logró que la
Comisión (julio de 1993) aprobase un código de conducta en
relación con el establecimiento de una política estructural por
el cual queda estrechamente vinculado al establecimiento de
los «marcos comunitarios de apoyo» (4.5.2), a su puesta en
marcha y a su evaluación. Con arreglo a este código de
conducta, se entabló un diálogo asiduo durante el cual el
Parlamento se pronunció a favor de dos proyectos de la
Comisión: un sistema de publicidad de las intervenciones
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Las políticas comunes Política regional y de cohesión
4 5
estructurales comunitarias y un reglamento sobre la
recuperación de las sumas invertidas en caso de
irregularidades.
El Parlamento Europeo pudo influir en la reforma de 1999
basándose fundamentalmente en su nuevo poder de emitir
dictamen conforme al reglamento general de los Fondos
Estructurales. Su posición, expresada en particular en la
resolución de 19 de noviembre de 1998, fue tomada en
consideración en gran medida por el Consejo, lo que le
permitió emitir su dictamen conforme (6 de mayo de 1999). En
cuanto a las medidas de aplicación, consiguió por adelantado
el recurso a la codecisión que le había concedido el Tratado de
Amsterdam. El código de conducta con la Comisión fue
ampliado para incluir todos los instrumentos estructurales (6
de mayo de 1999).
El espíritu de cooperación del Parlamento Europeo le ha
permitido lograr un aumento de los recursos financieros par el
período 2007-2013 consagrados a la cohesión territorial, un
objetivo de importancia capital en el contexto de la
ampliación. Asimismo, presentó diversas propuestas que
contribuyeron a enriquecer el texto del nuevo Reglamento
(CE) n° 1083/2006, haciendo hincapié en:
— la mención específica a la necesidad de mejorar la
accesibilidad de los fondos a las personas con
discapacidad;
— el refuerzo del principio de colaboración, según el cual
toda organización que represente a la sociedad civil, los
interlocutores medioambientales, las organizaciones no
gubernamentales y las organizaciones encargadas de la
promoción de la igualdad entre hombres y mujeres
pueden participar en las negociaciones de cooperación de
los Fondos Estructurales;
— el fortalecimiento del aspecto medioambiental en la
gestión de los Fondos Estructurales, especialmente el
desarrollo sostenible, así como la introducción de un
nuevo artículo que garantice que tal aspecto se toma
debidamente en consideración.
El PE desempeñó un activo papel en todas las fases
preliminares que condujeron a la firma del Tratado de Lisboa.
Así, consiguió que se aceptaran varias de sus peticiones, en
particular:
— la introducción del concepto de «cohesión territorial»;
— la sustitución del dictamen conforme por la codecisión
para la votación del Reglamento general aplicable a los
Fondos Estructurales;
— una mejor definición del principio de subsidiariedad;
— el refuerzo de las disposiciones específicas para las
regiones ultraperiféricas.
El PE supo consolidar sus poderes legislativos, que han
evolucionado de forma positiva con el tiempo:
221
19/2/09 08:01:51
 — Acta Única: cooperación con el Consejo para la votación de — Tratado de Lisboa: codecisión con el Consejo para la
las medidas de aplicación del Reglamento general. votación del Reglamento general.
— Tratado de Maastricht: dictamen conforme para la votación
del Reglamento general. g Ivana KATSAROVA
Julio de 2008
— Tratado de Amsterdam: codecisión con el Consejo para la
votación de las medidas de aplicación del Reglamento
general.

Evolución de la dotación de los Fondos Estructurales

1988–92 1993–99 2000–06 2007–13
(EU‑12) (EU‑12/EU‑15) (1) (EU‑15/EU‑25) (2) (EU‑25/EU‑27) (3)
Presupuesto de la UE (en miles de millones
481 683 687 862
de euros)
Presupuesto de los Fondos Estructurales
111 208 213 308
(en miles de millones de euros)
Porcentaje del presupuesto de los Fondos
Estructurales en comparación con el 24 31 31 35,7
presupuesto de la UE
(1)  Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en 1995.
(2)  Adhesión de Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia en 2004.
(3)  Adhesión de Bulgaria y Rumanía en 2007.

4.5.2. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) es el principal instrumento de la política regional y su objetivo consiste
en reducir los desequilibrios regionales. Reformado en diversas ocasiones, para el período 2007-2013 tiene tres objetivos
principales: convergencia, competitividad regional y empleo, y cooperación territorial europea.

Fundamento jurídico apoyo», negociados entre la Comisión, los Estados miembros

Artículos 158 a 162 del Tratado CE. y las autoridades regionales, definen los grandes rasgos de las
acciones que deben realizar conjuntamente los Estados
miembros y la Comunidad y sirven de referencia a los
Objetivos programas operativos presentados por los Estados. La decisión
Contribuir a la corrección de los desequilibrios regionales final en materia de financiación conjunta de estos programas
participando en: compete a la Comisión.
— el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos 2. Los cuatro objetivos de 1993
desarrolladas; Los reglamentos sobre la reforma de los Fondos Estructurales
— la reconversión de las regiones industriales en declive de 1993 (4.5.1) habían asignado al FEDER para el período
(artículo 160). 1994 a 1999 los cuatro objetivos siguientes:
— objetivo n° 1: desarrollo y ajuste estructural de las regiones
Realizaciones menos desarrolladas;
A. Antecedentes — objetivo n° 2, reconversión de las zonas que sufren graves
Creado en 1975, el FEDER se ha convertido en el principal dificultades debido al declive industrial;
instrumento de la política regional comunitaria. — objetivo n° 5 b, desarrollo de las zonas rurales;
1. Grandes principios de funcionamiento — objetivo n° 6, fomento de la región del casquete ártico
Fueron establecidos por la reforma general de los Fondos (objetivo adoptado con motivo de la adhesión de Suecia y
Estructurales de 1998 (4.5.1). Los «marcos comunitarios de Finlandia).

222

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Se reservó el 80 % de los recursos del Fondo para el objetivo
n° 1.
3. Iniciativas comunitarias
Se trata de proyectos que interesan al conjunto de la
Comunidad y que son competencia exclusiva de la Comisión.
a) Ámbitos de aplicación
Los Reglamentos de 1993 determinan sus ámbitos de
aplicación:
— cooperación interregional;
— empleo y mano de obra;
— desarrollo industrial;
— regiones ultraperiféricas;
— política urbana;
— desarrollo rural.
b) Principales programas
Interreg, que apoya los proyectos de cooperación
transfronteriza entre regiones situadas en el interior o en el
exterior de la Comunidad, en los ámbitos más diversos.
URBAN, que se aplica a las zonas urbanas en crisis (tasa de
desempleo elevada, arquitectura ruinosa, alojamiento precario,
red social insuficiente).
Konver, que fomenta la reconversión de la industria del
armamento hacia actividades civiles.
B. El Reglamento de 1999 (4.5.1)
1. Objetivos
El Reglamento adoptado en 1999 para el período 2000-2006
[Reglamento (CE) nº 1261/99 del Consejo de 21 de junio de
1999] limita a dos los objetivos que se aplican al FEDER:
a) Objetivo n° 1
Permanece sin cambios: desarrollo y ajuste estructural de las
regiones menos desarrolladas, si bien ahora integra las zonas
que ya pueden acogerse al objetivo n° 6 y las regiones
ultraperiféricas.
b) Objetivo n° 2
Es nuevo: reconversión económica y de las zonas con
dificultades estructurales. Abarca los objetivos nos 2 y 5 b del
período anterior y se amplía además a otras zonas: zonas
urbanas con dificultades, zonas en crisis que dependen de la
pesca y zonas que dependen en gran medida de los servicios.
2. Regiones beneficiarias
a) Para el objetivo n° 1
— Regiones cuyo PNB sea inferior al 75 % de la media
comunitaria y que figuran en la lista establecida por la
Comisión.
— Regiones ultraperiféricas (departamentos franceses de
ultramar, Azores, Madeira e Islas Canarias).
— Regiones que se incluyen en el objetivo n° 6.
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Las políticas comunes Política regional y de cohesión
4 5
El conjunto de estas regiones representa aproximadamente el
20 % de la población total de la Unión.
b) Para el objetivo n° 2
Las regiones se clasifican en cuatro tipos: industriales, rurales,
urbanas y dependientes de la pesca. La lista de las zonas
acogidas a este objetivo la elaborarán en estrecha
colaboración la Comisión y los Estados afectados. Las zonas del
objetivo n° 2 representan cerca del 18 % de la población de la
Unión.
3. Régimen transitorio
Las regiones que puedan acogerse a los objetivos nos 1, 2 y 5 b
en 1999, pero no en 2000, se benefician de un régimen
transitorio de ayudas.
4. Iniciativas comunitarias
Ámbitos de aplicación:
— la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional
destinada a estimular el desarrollo y una ordenación
territorial armoniosa;
— el desarrollo rural;
— la cooperación transnacional en materia de nuevas
prácticas de lucha contra cualquier tipo de discriminación
o desigualdad en el acceso al mercado de trabajo.
5. Programas
Los programas se reducen a cuatro: Interreg, URBAN, Leader y
EQUAL. La dotación de las iniciativas se limita al 5,3 % del total
de los Fondos Estructurales.
6. Reparto de competencias
Es bastante más preciso:
— la Comisión garantiza las prioridades estratégicas;
— la gestión de los programas está más descentralizada,
otorgando una mayor participación a las autoridades
regionales y locales y a los interlocutores económicos y
sociales.
C. Las perspectivas para el período 2007-2013
En julio de 2004 la Comisión presentó una propuesta de
Reglamento relativo al FEDER, que se adoptó en julio de 2006.
El nuevo Reglamento (CE) nº 1080/2006 entró en vigor el 1 de
enero de 2007.
1. Tres nuevos objetivos
Se destinará un total de 308 000 millones de euros a la
financiación de acciones en el marco de estos tres nuevos
objetivos.
a) Convergencia
Este objetivo, similar al actual objetivo n° 1, tiene por objeto
acelerar la convergencia de los Estados miembros y las
regiones menos desarrollados mediante la mejora de las
condiciones de crecimiento y empleo. Se financiará a través
del FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión. Serán susceptibles
de financiación:
223
19/2/09 08:01:51
 — con cargo a los Fondos Estructurales (FEDER y FSE):
• las regiones con un PIB per cápita inferior al 75 % de la
media comunitaria. Deben corresponder al nivel
NUTS 2;
• las regiones que rebasen el 75 % del PIB per cápita por
motivos estadísticos (como resultado de la ampliación)
se beneficiarán de una financiación transitoria,
específica y decreciente;
— con cargo al Fondo de Cohesión: los Estados miembros
cuya renta nacional bruta (RNB) per cápita sea inferior al
90 % de la media comunitaria y que apliquen programas
de convergencia económica;
— con cargo a una financiación específica del FEDER: las
regiones ultraperiféricas. El objetivo es facilitar su
integración en el mercado interior y tener en cuenta sus
limitaciones específicas (compensación de los costes
adicionales derivados de la lejanía).
b) Competitividad regional y empleo
Este objetivo trata de reforzar la competitividad, el empleo y la
capacidad de atracción de las regiones no incluidas en el
grupo de regiones menos favorecidas. Se financiará a través
del FEDER y del FSE. Podrán beneficiarse las siguientes
regiones:
— las regiones cubiertas por el objetivo n° 1 durante el
período 2000-2006 que han dejado de responder a los
criterios de subvencionabilidad regional del objetivo de
«Convergencia» y que reciben, por consiguiente, un apoyo
transitorio. Corresponde a la Comisión elaborar una lista de
estas regiones que, una vez adoptada, tendrá validez de
2007 a 2013;
— las demás regiones de la Comunidad no cubiertas por el
objetivo de «Convergencia».
c) Cooperación territorial europea
Este nuevo objetivo pretende reforzar la cooperación a nivel
transfronterizo, transnacional e interregional, sobre la base de
la actual iniciativa Interreg. Se financiará a través del FEDER y
cubrirá las regiones de nivel NUTS 3 situadas a lo largo de las
fronteras terrestres internas, algunas fronteras externas, así
como ciertas regiones situadas a lo largo de las fronteras
marítimas y separadas por un máximo de 150 kilómetros. La
Comisión deberá adoptar la lista de las regiones cubiertas por
este objetivo.
2. Disposiciones comunes a los tres objetivos
No es posible transferir los recursos entre los diferentes
objetivos. El 0,3 % del total se asigna a la asistencia técnica. En
el caso de los objetivos «Convergencia» y «Competitividad
regional y empleo», el 3 % de los recursos se dedicará a la
constitución de una «reserva nacional de calidad y
prestaciones». En ningún caso la asignación anual de los
recursos superará el 4 % del PIB del Estado miembro en
cuestión. Asimismo, también se ha previsto una nueva «reserva

Cuadro resumen
2000-2006 2007-2013
Objetivos Instrumentos financieros Objetivos Instrumentos financieros
Fondo de Cohesión Fondo de Cohesión «Convergencia» FEDER
Objetivo no 1 FEDER — Fondo de Cohesión
— FSE — —
FEOGA- Garantía y
— — —
FEOGA- Orientación
— IFOP — —
Objetivo no 2 FEDER Nivel regional: FEDER
— FSE «Competitividad FSE
regional y empleo»
Objetivo no 3 FSE Nivel nacional: —
«Estrategia Europea de Empleo»
Cooperación territorial
Interreg FEDER FEDER
europea
URBAN FEDER — —
EQUAL FSE — —
Leader+ FEOGA-Orientación — —
Desarrollo rural y FEOGA- Garantía — —
reestructuración del sector
pesquero al margen del IFOP — —
objetivo nº 1
9 objetivos 6 instrumentos 3 objetivos 3 instrumentos

224

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nacional para imprevistos» para ofrecer asistencia adicional en
caso de que se produzcan crisis sectoriales o locales
imprevistas provocadas por las reestructuraciones económicas
y sociales, o la apertura comercial. La reserva será constituida
por los Estados miembros con el 1 % de la dotación
correspondiente al objetivo «Convergencia» y el 3 % de la
dotación correspondiente al objetivo «Competitividad».
Papel del Parlamento Europeo
El código de conducta adoptado con la Comisión en 1993 y
ampliado en 1999 establece que el Parlamento ha de ser
informado periódicamente acerca de las actividades del
Fondo. En virtud de la reforma de 1999, el Parlamento Europeo
ha conseguido que se mantenga el programa URBAN entre las
«iniciativas comunitarias».
4.5.3. El Fondo de Cohesión
Creado en 1994, el Fondo de Cohesión contribuye financieramente a la realización de proyectos medioambientales y de
redes transeuropeas y de infraestructuras del transporte. Financia asimismo los estudios preparatorios relacionados con
estos proyectos y las medidas de asistencia técnica.
Fundamento jurídico
Artículo 161 del Tratado CE, introducido por el Tratado de
Maastricht.
Objetivos
En virtud de ese Tratado, el Fondo «contribuye a la financiación
de proyectos» en los ámbitos de:
— medio ambiente;
— redes transeuropeas de infraestructura de transportes.
Realizaciones
El Consejo había creado en un principio (el 1 de abril de 1993)
un «instrumento financiero de cohesión» [Reglamento (CEE)
n° 792/93]). Este instrumento quedó sustituido por el Fondo
de Cohesión, que entró en vigor el 16 de mayo de 1994
[Reglamento (CE) n° 1164/94, modificado por los Reglamentos
(CE) n° 1264/99 y (CE) n° 1265/99].
A. Campo de aplicación
1. Países beneficiarios
El Fondo estaba reservado a los Estados miembros cuyo PNB
per cápita no superase el 90 % del PNB medio comunitario y
que hubiesen establecido un programa para cumplir los
criterios del artículo 104 C del Tratado relativos al déficit
público excesivo en el marco de la coordinación de las
BAAA08001ESC_cap04.indd 225
Las políticas comunes Política regional y de cohesión
4 5
A pesar del coste de la ampliación de 2004 y de la existencia
de un número mayor de regiones menos desarrolladas, y
aunque aún se deben realizar esfuerzos para que las políticas
estructurales tengan éxito, el FEDER dispondrá para el período
2007-2013 de recursos un 0,04 % menores que los que
propuso la Comisión Europea con el apoyo del Parlamento.
Gracias a su espíritu de cooperación, el Parlamento pudo
lograr los cambios necesarios en materia de protección
medioambiental. El PE ha logrado hacer oír su voz en ámbitos
de asociación en los que, en el marco de las disposiciones del
Reglamento general, se prevé una mayor participación de la
sociedad civil y las ONG.
g Ivana KATSAROVA
Enero de 2007
políticas económicas incluidas en la UEM. Cuatro Estados
cumplían estas condiciones: España, Grecia, Irlanda y Portugal.
2. Proyectos beneficiarios
En los dos ámbitos de aplicación previstos por el Tratado, el
Fondo puede prestar ayudas destinadas a:
— Proyectos medioambientales que contribuyan a alcanzar
los objetivos del artículo 174 (130 R) del Tratado en los
ámbitos de la calidad del medio ambiente, la salud
humana, la utilización de recursos naturales y los
problemas medioambientales de carácter regional y
mundial. Entre estos proyectos figuran los derivados de las
medidas adoptadas en aplicación del artículo 175 (130 S)
del Tratado que se inscriban especialmente en el marco de
las prioridades de la política comunitaria de protección del
medio ambiente, definidas en el Quinto Programa de
acción en materia de medio ambiente y desarrollo
sostenible.
— Proyectos de infraestructuras de transporte de interés
común financiados por los Estados miembros e
identificados en el marco de las orientaciones
contempladas en el artículo 155 (129 C) del Tratado; no
obstante, se pueden financiar otros proyectos que
contribuyan a la realización de los objetivos del artículo
154 (129 B) del Tratado en materia de redes
transeuropeas hasta que el Consejo haya adoptado las
correspondientes directrices (4.7.2).
225
19/2/09 08:01:52
 — Estudios preparatorios relacionados con los proyectos
que pueden subvencionarse.
— Medidas de asistencia técnica y estudios conexos.
B. Mecanismo de ayuda
1. Tipo de financiación
El porcentaje de ayuda es del 80 % al 85 % del gasto público
relacionado con un proyecto, en función de la naturaleza de
las intervenciones que se vayan a realizar. La totalidad de la
ayuda concedida a un proyecto por el Fondo y por las demás
ayudas comunitarias no debe sobrepasar el 90 % de los gastos
totales correspondientes a ese proyecto, salvo en el caso de
estudios preparatorios, que pueden financiarse al 100 %.
2. Procedimiento
La Comisión, de común acuerdo con el Estado miembro
beneficiario, determina los proyectos que van a financiarse,
garantizándose un equilibrio adecuado entre los dos ámbitos
de intervención (medio ambiente e infraestructuras de
transporte) La Comisión elabora un informe anual sobre las
actividades del Fondo de Cohesión que se somete al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones.
C. Importe de la ayuda
1. Recursos del Fondo
a) Para el período comprendido entre 1993 y 1999, el
importe de los recursos disponibles para compromisos del
Fondo de Cohesión ascendía a algo más de 15 000 millones
de ecus.
El Reglamento (CE) n° 1264/99 establece una distribución
entre los Estados miembros beneficiarios, pero solo a título
indicativo:
— España: del 61 al 63,5 %;
— Grecia: del 16 al 18 %;
— Portugal: del 16 al 18 %;
— Irlanda: del 2 al 6 % (Irlanda no cumple los requisitos desde
el 1 de enero de 2004).
b) Para el período comprendido entre 2000 y 2006, el
Reglamento (CE) nº 1264/1999 fijó el total de recursos
disponibles que podían comprometerse en 18 000 millones
de euros, a precios de 1999.
Tras la ampliación de la Unión el 1 de mayo de 2004, el Fondo
de Cohesión se aplicó a los diez nuevos Estados miembros
hasta finales de 2006, así como a los tres Estados miembros
beneficiarios (España, Grecia y Portugal) hasta el final del
período 2000-2006. España ya no cumpliría los criterios para
recibir las ayudas a partir del 1 de enero de 2007.
El Acta relativa a las condiciones de adhesión de los diez
nuevos Estados miembros concedió un total de 7 590 millones
de euros en créditos de compromiso a precios de 1999 para
estos países entre el 1 de mayo de 2004 y el 31 de diciembre
de 2006. El reparto indicativo de los recursos totales del Fondo
226
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entre los Estados miembros dependía de diversos criterios: la
población y la superficie del Estado, el PNB per cápita y una
serie de factores socioeconómicos como su dotación de
infraestructuras. En todo caso, las cantidades totales recibidas
anualmente por estos Estados miembros con cargo al Fondo
de Cohesión, junto con las ayudas de los Fondos Estructurales,
no podían superar el 4 % de su PIB.
c) Período de programación 2007-2013
El nuevo Reglamento establece las disposiciones generales de
funcionamiento de los Fondos Estructurales y del Fondo de
Cohesión y prevé que la contribución de este último al
objetivo de «Convergencia» (4.5.2) incluya a los Estados
miembros y las regiones menos desarrolladas a través de la
participación financiera en los programas operativos
pertinentes.
La adhesión de los nuevos Estados miembros el 1 de mayo de
2004, todos ellos potenciales beneficiarios del Fondo de
Cohesión, así como la existencia de nuevas e importantes
necesidades de financiación en estos países, justifican la
ampliación del ámbito de intervención del Fondo y del
presupuesto de 18 000 euros (para el período 2000-2006) a
61 000 millones de euros para el nuevo período de
programación (58 000 millones de euros más 3 000 millones
de euros a título de ayudas transitorias específicas).
Por consiguiente, el Fondo puede financiar también acciones
en el ámbito del desarrollo sostenible que presenten un
aspecto medioambiental evidente, como la eficiencia
energética y las energías renovables y, en el ámbito de los
transportes, además de las redes transeuropeas, el ferrocarril,
las vías fluviales y marítimas navegables, las acciones
multimodales de transporte y su interoperabilidad, la gestión
del tráfico por carretera y aéreo, el transporte urbano limpio y
los medios de transporte colectivos. Esta ampliación del
ámbito de intervención es conforme a las disposiciones
correspondientes del Tratado y se ajusta a las prioridades
decididas por los Consejos Europeos de Lisboa (marzo de
2000) y Gotemburgo (junio de 2001).
Papel del Parlamento Europeo
La creación del Fondo de Cohesión en 1994 ofreció al
Parlamento Europeo la primera ocasión de ejercer la
competencia de emitir dictamen conforme que le confiere
el Tratado de Maastricht en lo relativo a los Fondos
Estructurales (artículo 130 D). Logró entonces que las
autoridades regionales y locales participasen en el
seguimiento de los proyectos financiados por el Fondo, así
como la posibilidad de emitir dictamen conforme sobre las
modalidades de su funcionamiento.
En el transcurso de los años siguientes, la influencia del
Parlamento en la política de cohesión ha ido aumentando.
En particular, se ha opuesto a que la cláusula de
condicionalidad en lo relativo a los criterios de déficit público
suponga una penalización de los Estados que hayan
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conseguido cumplir estos criterios. Según el Parlamento, ello
no significa que estos Estados hayan eliminado las diferencias
regionales y sociales, lo que demuestran claramente ciertas
conclusiones del primer informe trienal sobre la cohesión.
Además, el Parlamento insiste en la contribución que el Fondo
de Cohesión aporta a la creación de empleos en los países
beneficiarios. Según las estimaciones de la Comisión, en 1996
los proyectos financiados por el Fondo de Cohesión crearon
más de 57 000 empleos directos y más de 17 000 indirectos.
El Parlamento Europeo participó activamente en la
elaboración del nuevo Reglamento para el período 2007-2013.
Asimismo, presentó diversas propuestas que contribuyeron a
enriquecer el texto, haciendo hincapié en:
— la protección del medio ambiente;
4.5.4. El Fondo de Solidaridad
El Fondo de Solidaridad permite a la Comunidad Europea ayudar financieramente a un Estado miembro o una región
afectada por una catástrofe grave de carácter natural. Según la nueva propuesta de la Comisión Europea, por la que se
crea un nuevo Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, los subsidios anticipados por la Comisión no pueden
sobrepasar el 50 % del coste total de las operaciones que puedan acogerse a los mismos.
Fundamento jurídico
Artículo 159, párrafo tercero, así como el artículo 308 CE.
Objetivos
El Fondo de Solidaridad debe permitir a la Comunidad ayudar
de forma rápida, eficaz y flexible a un Estado miembro o a una
región en sus esfuerzos por reparar los daños provocados por
una catástrofe que impliquen gastos públicos.
Actos
El Fondo de Solidaridad ha sido instituido por el Reglamento
(CE) nº 2012/2002 del Consejo, de 11 de noviembre de 2002
para responder a las catástrofes naturales.
A. Ámbito de aplicación
El Fondo de Solidaridad interviene principalmente en caso de
catástrofe de carácter natural con repercusiones graves en las
condiciones de vida, el medio natural o la economía de una o
varias regiones de un Estado miembro o de un país candidato
a la adhesión. Una catástrofe natural se considera grave si:
— en el caso de un Estado, ocasiona unos desperfectos cuya
estimación o bien es superior a 3 000 millones de euros
(precio de 2002) o bien representa más de un 0,6 % de la
renta nacional bruta;
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Las políticas comunes Política regional y de cohesión
4 5
— las personas con discapacidad;
— la simplificación de los procedimientos y la transparencia;
— el refuerzo del papel de los actores regionales y la
introducción de un sistema de bonificaciones (en forma de
una «reserva comunitaria de calidad y resultados», que,
para el período 2000-2006, solo se preveía para los Fondos
Estructurales).
El Consejo no estimó oportuno aceptar la totalidad de estas
propuestas.
g Ivana KATSAROVA
Enero de 2007
— en el caso de una región, no llega al mínimo del 0,6 % de la
renta nacional, pero ocasiona unos desperfectos que
afectan a la mayor parte de la población de la región en
cuestión y tiene repercusiones graves y duraderas en sus
condiciones de vida y su estabilidad económica. En este
contexto, se dedicará una atención especial a las regiones
aisladas o remotas tales como las regiones insulares y
ultraperiféricas.
En esos casos específicos, la ayuda anual total se limitará como
máximo al 7,5 % del importe anual asignado al Fondo de
Solidaridad (es decir, 75 millones de euros).
B. Mecanismos de la ayuda
1. Acciones que pueden acogerse a la ayuda
La intervención del fondo adquiere la forma de una
subvención única y global, sin necesidad de cofinanciación,
que completa los esfuerzos públicos del Estado beneficiario.
Destinadas a reparar los daños en principio no asegurables, las
acciones urgentes que pueden acogerse al fondo son las
siguientes:
— restablecimiento inmediato del funcionamiento de las
infraestructuras y el equipamiento en los sectores de la
energía, el agua potable y las aguas residuales, las
telecomunicaciones, el transporte, la sanidad y la
enseñanza;
227
19/2/09 08:01:52
 — facilitación de alojamientos provisionales y financiación de
servicios de auxilio destinados a las necesidades
inmediatas de la población afectada;
— seguridad inmediata de las infraestructuras de prevención
y medidas de protección del patrimonio cultural;
— la limpieza inmediata de las zonas siniestradas, incluidas las
zonas naturales.
2. Presentación de la solicitud
Como máximo en un plazo de diez semanas a partir de los
primeros desperfectos de la catástrofe, el Estado siniestrado
dirigirá a la Comisión una solicitud de intervención del fondo.
Presentará el máximo de información posible sobre los daños
causados y su impacto en la población y la economía.
Procederá a estimar el coste de las intervenciones previstas e
indicará otras posibles fuentes de financiación nacional,
comunitaria y/o internacional.
3. Pago de la subvención y devolución
El Estado miembro beneficiario hará todo lo posible para
obtener un reembolso de una tercera parte. Basándose en esa
información, la Comisión decidirá si puede movilizar el fondo y,
en caso afirmativo, concederá una subvención que pagará
inmediatamente y en una sola vez. Si la estimación final de los
daños es claramente inferior a las primeras previsiones en las
que el Estado ha basado su solicitud de subvención, la
Comisión pedirá la devolución del excedente.
4. Aplicación
El Estado beneficiario es responsable de la aplicación de la
subvención y, si es el caso, de la coordinación con otras
financiaciones comunitarias con el fin de asegurar su
complementariedad. En cambio, no se permite una doble
financiación de las acciones asumidas por el Fondo de
Solidaridad a través de los Fondos Estructurales, los Fondos de
cohesión, el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía
Agrícola (FEOGA), el ISPA y el Sapard.
5. Uso de la subvención
La subvención se utilizará en el plazo de un año a partir de la
fecha en que se haya pagado. El Estado beneficiario deberá
reembolsar la parte que finalmente no se haya gastado. Seis
meses después de la expiración de este plazo, presentará a la
Comisión un informe de la ejecución. En este documento se
indicarán con detalle los gastos efectuados que podían
acogerse al Fondo de Solidaridad así como cualquier otra fuente
de financiación recibida, incluidos los reembolsos de compañías
aseguradoras y las indemnizaciones obtenidas de terceros.
6. Insuficiencia de los medios financieros
El día uno de octubre de cada año deberá estar disponible,
como mínimo, la cuarta parte de la suma anual con el fin de
poder cubrir las necesidades que pudieran surgir hasta el
término del ejercicio. En casos excepcionales, y si los recursos
financieros restantes del Fondo resultaran insuficientes, la
Comisión podrá decidir si utiliza una parte del importe previsto
para el año siguiente.
228
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C. Volumen de la ayuda
A 15 de junio de 2006, se han movilizado los importes
siguientes en concepto de Fondo de Solidaridad:
— 728 millones de euros para las regiones asoladas por
inundaciones, repartidos como sigue: 444 millones de
euros para Alemania, 134 millones de euros para Austria,
129 millones de euros para la República Checa y 21
millones de euros para Francia (Decisión 2002/1010/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de
2002);
— 48,539 millones de euros para las regiones portuguesas
siniestradas por incendios (Decisión 2003/786/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de
2003);
— 56,25 millones de euros para las regiones italianas
(afectadas por una catástrofe natural) y españolas
(afectadas por la catástrofe del Prestige) (Decisión
2003/785/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9
de octubre de 2003);
— 21,9 millones de euros para las regiones españolas
siniestradas por los incendios, así como las regiones
maltesas y francesas afectadas por las inundaciones
(Decisión 2004/323/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 30 de marzo de 2004);
— 5,67 millones de euros para Eslovaquia, después de una
catástrofe resultante de una tormenta (Decisión 2005/706/
CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de
septiembre de 2005);
— 92,88 millones de euros para Suecia, Estonia, Letonia y
Lituania, después de una catástrofe resultante de una
tormenta (Decisión 2006/12/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 17 de noviembre de 2005);
D. Nueva propuesta de la Comisión Europea
El objeto de la propuesta de Reglamento del Parlamento y del
Consejo, de 6 de abril de 2005, por el que se crea un nuevo
Fondo de Solidaridad de la Unión Europea [COM(2005) 108
final] es aportar una respuesta más adaptada a las diversas
situaciones de catástrofes graves, sobre todo en catástrofes
tecnológicas e industriales, actos de terrorismo y urgencias de
salud pública. La Comisión Europea presenta esta propuesta
como respuesta a la cláusula de revisión que el Reglamento
(CE) nº 2010/2002 prevé para finales de 2006. El nuevo
Reglamento deberá entrar en vigor en enero de 2007.
1. Ámbito de aplicación
Este nuevo instrumento financiero ofrece ayuda financiera a
los Estados miembros y a los países que estén llevando a cabo
negociaciones de adhesión a la Unión Europea. La
intervención en los terceros países admisibles se basa en una
disposición específica del Tratado de Niza en materia de
cooperación económica y financiera con países terceros.
La ayuda financiera comunitaria se concede en aquellos casos
en los que los daños ocasionados por una catástrofe sean de
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tal gravedad que los medios nacionales no basten para
responder a la crisis con eficacia. La magnitud de una
catástrofe se define según:
— un criterio cuantitativo: cuando el importe directo de los
daños se estima en 1 000 millones de euros (en 2007)
como mínimo, o un 0,5 % de la renta nacional bruta del
país afectado. Por debajo de este límite, las catástrofes
regionales y locales son competencia de los respectivos
Estados, y pueden sufragarse mediante otros instrumentos
comunitarios;
— un criterio político: que permite a la Comisión proponer la
movilización de los fondos para aquellas situaciones de
crisis en las que los daños materiales no son un criterio
adecuado. Esta opción se adapta en especial a las
consecuencias vinculadas a los actos de terrorismo.
Efectivamente, la eficacia de la ayuda se garantiza con la
aplicación de un instrumento único que se dedique
únicamente a las catástrofes de gran magnitud.
2. Mecanismos de la ayuda
a) Acciones que pueden acogerse a la ayuda
La ayuda del fondo se asigna para financiar operaciones de
primera urgencia efectuadas por autoridades públicas.
Dichas acciones se llevan a cabo a través de los poderes
públicos del Estado en cuestión o de organismos que actúan
en interés general. Las acciones que pueden acogerse al
fondo son:
— operaciones esenciales de urgencia necesarias para el
restablecimiento inmediato del funcionamiento de las
infraestructuras en los ámbitos de la energía, el agua
potable y las aguas residuales, las telecomunicaciones, el
transporte, la sanidad y la enseñanza;
— asistencia médica inmediata y medidas para proteger a la
población contra riesgos sanitarios, principalmente el
suministro de medicamentos, material médico y vacunas;
— medidas provisionales para asegurar el alojamiento y la
financiación de las necesidades inmediatas de la población;
— acciones urgentes para garantizar la seguridad de las
infraestructuras de prevención;
— medidas de protección inmediata del patrimonio cultural y
natural;
— acciones urgentes para la limpieza de las zonas
siniestradas;
— asistencia médica, psicológica y social a las víctimas
directas de actos de terrorismo y sus familias.
b) Presentación de la solicitud y pago de la subvención
Para beneficiarse de la financiación, el Estado miembro dirigirá
su solicitud a la Comisión en un plazo de diez semanas a partir
de la fecha en que se haya producido la catástrofe.
La Comisión determinará el importe adecuado de las ayudas,
que no podrá superar el 50 % del coste total de las
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Las políticas comunes Política regional y de cohesión
4 5
operaciones subvencionables y propondrá su movilización a la
autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo). La
ayuda financiera se pagará a partir del momento en que los
medios presupuestarios se hayan inscrito en el presupuesto
comunitario y se haya firmado un acuerdo de aplicación entre
el Estado beneficiario y la Comisión.
c) Anticipos
Un mecanismo financiero de solidaridad inmediata permite
asignar para las operaciones más urgentes un anticipo del 5 %
del importe estimado, siempre que no sobrepase los 5
millones de euros.
d) Informe anual
Antes del 1 de julio de cada año, la Comisión presentará al
Parlamento y al Consejo un informe sobre las actividades del
Fondo de Solidaridad.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo se pronunció en primera lectura el 18
de mayo de 2006 (T6-0218/2006), y aportó las mejoras
siguientes a la propuesta inicial:
— Definición del término «catástrofe»: Todo
acontecimiento destructivo de gran magnitud que causa
daños graves a la población y al medio ambiente, incluidos
los fenómenos provocados por el hombre (ataques
terroristas).
— Rebaja del umbral de intervención: El umbral de
intervención pasará de 3 000 millones de euros, es decir un
0,6 % del PNB del país afectado, a 1 000 millones de euros
o, respectivamente, un 0,5 %.
— Financiación: De conformidad con el Acuerdo
interinstitucional sobre las perspectivas financieras, el FSUE
debería financiarse fuera del marco financiero, con un
importe máximo de 7 000 millones de euros en siete años,
y, además, debería situarse en la reserva de flexibilidad.
— Apreciación política: En circunstancias excepcionales
debidamente justificadas, la Comisión debería poder
determinar que se ha producido una catástrofe grave en
una parte determinada del territorio de un Estado
admisible.
— Ámbito de aplicación: El Parlamento amplía el ámbito de
aplicación de la ayuda financiera a las operaciones
indispensables para el restablecimiento del
funcionamiento de las infraestructuras y las instalaciones
en el ámbito de la energía, el agua potable, las aguas
residuales, las telecomunicaciones, el transporte, la sanidad
y la enseñanza; la asistencia médica inmediata y medidas
para proteger a la población en caso de crisis sanitaria
grave; las intervenciones esenciales de urgencia para
combatir las catástrofes naturales; la ayuda médica urgente
para las víctimas directas de grandes catástrofes y los
ataques terroristas.
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 — Plazos: Habida cuenta de la dificultad de cuantificar todos
los daños en un plazo breve, el Parlamento solicita que, en
determinados casos, el plazo de diez semanas pueda
ampliarse.
— Principio de «quien contamina paga»: el Fondo de
Solidaridad no debe servir para eximir de su responsabilidad
a los responsables de una catástrofe. Los Estados miembros
deben comprometerse a crear un marco y un sistema
jurídicos eficaces que garanticen al máximo la
responsabilidad en caso de accidentes industriales.
4.6. Política de transportes
4.6.1. La política de transportes: cuestiones generales
La política de transportes es uno de los primeros ámbitos políticos contemplados en el Tratado de Roma. Junto con la
apertura de los mercados del transporte y la creación de unas condiciones adecuadas para el ejercicio de la libre
competencia, en estos últimos años ha ido ganando cada vez más importancia el principio de la «movilidad sostenible».
Fundamento jurídico
Artículo 3, apartado 1, letra f ) y título V del Tratado CE [Tratado
de Lisboa: artículo 4, apartado 2, letra g) y título VI del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea].
Objetivos
Los Estados miembros ya recalcaron la importancia de una
política común de transportes en los Tratados de Roma
dedicándole un título propio. El transporte pasó a ser uno de
los primeros ámbitos políticos comunes de la Comunidad. La
prioridad radicaba en la creación de un mercado común de
transportes, es decir, en la materialización de la libre
prestación de servicios y la apertura de los mercados de
transportes. Este objetivo se ha conseguido en gran parte en la
actualidad. No obstante, sobre todo el transporte ferroviario
constituye una excepción cuyo mercado interior se ha
realizado solo parcialmente.
En el marco de una apertura de los mercados de transportes
también es preciso establecer unas condiciones adecuadas para
230
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Además, se solicita que se preste una atención especial a las
regiones ultraperiféricas o insulares.
El Parlamento Europeo queda a la espera de la posición
común del Consejo. En la actualidad, una mayoría del Consejo
se opone a una revisión del Reglamento en vigor y las
negociaciones no se han reanudado desde la Presidencia
austríaca del primer trimestre de 2006.
g Ivana KATSAROVA
Enero de 2007
el ejercicio de la libre competencia entre los diferentes modos
de transporte y dentro de cada uno de ellos. Por esta razón, con
el tiempo ha ido aumentando la importancia de una
armonización de las disposiciones legales y administrativas
nacionales, incluidas las condiciones técnicas, sociales y fiscales.
La realización efectiva del mercado interior europeo, la
supresión de las fronteras interiores, el descenso de los precios
del transporte a raíz de la apertura y liberalización de los
mercados de transportes, así como los cambios del sistema de
producción y almacenaje han comportado un constante
incremento del volumen de transporte. En los últimos 30 años,
el transporte de personas y mercancías se ha duplicado con
creces. Sin embargo, el sector del transporte, próspero y
dinámico desde el punto de vista económico, chocaba cada
vez más con las secuelas de su costes sociales y ecológicos. Por
ello ha adquirido una importancia creciente el principio de la
«movilidad sostenible».
Este principio está condicionado por dos aspiraciones
diferenciadas. Por un lado se trata de garantizar una
19/2/09 08:01:52

movilidad económica y eficiente de mercancías y personas
como elemento central de un mercado interior de la UE
competitivo y fundamento de la libre circulación de personas.
Por otro se trata de gestionar el creciente volumen de
transporte y minimizar los costes derivados del mismo,
causados por accidentes de circulación, enfermedades
respiratorias, ruido, contaminación ambiental o atascos.
La aplicación de este principio exige un enfoque integrado
para optimizar la eficiencia del sistema y la organización de los
transportes, así como la reducción del consumo de energía y
de los impactos ambientales. Los principales factores son,
entre otros, el refuerzo de la competitividad de medios de
transporte más respetuosos con el medio ambiente, la
creación de cadenas de transporte integradas combinando
dos o más modos de transporte (transporte combinado e
intermodalidad) y el establecimiento de unas condiciones de
libre competencia entre los medios de transporte mediante
una imputación justa los costes que originan.
Realizaciones
A. Orientaciones políticas generales
El Libro Blanco sobre realización del mercado interior de
1985 contiene una serie de recomendaciones destinadas a
garantizar la libre prestación de servicios y recuerda ciertos
imperativos de la política común de transportes. En noviembre
de 1985, el Consejo aprobó tres orientaciones fundamentales
en los siguientes ámbitos: la creación de un mercado libre (sin
restricciones cuantitativas) a más tardar en 1992, el aumento
de los contingentes bilaterales y del contingente comunitario
así como la eliminación de las distorsiones de la competencia.
También adoptó un programa de trabajo en el que se fijaban
los objetivos que debían alcanzarse antes del 31 de diciembre
de 1992 para el conjunto de los modos de transporte
(terrestre, marítimo y aéreo). Estos objetivos incluían la
construcción de infraestructuras de interés comunitario, la
reducción de los controles y formalidades en las fronteras y la
mejora de la seguridad.
El 2 de diciembre de 1992, la Comisión Europea aprobó el
Libro Blanco sobre el curso futuro de la política común de
transportes. Este documento estaba centrado era la apertura
de los mercados de transportes. El Libro Blanco constituyó al
mismo tiempo un punto de inflexión a favor de una
concepción integrada de la globalidad de los transportes
basada en un principio de «movilidad sostenible».
En el Libro Verde de la Comisión de 20 de diciembre de
1995, titulado «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del
transporte» [COM(95) 691], la Comisión analiza los costes
externos del transporte. Con el Libro Verde, la Comisión
perseguía la creación de un sistema de precios justo y eficiente
para el sector del transporte, destinado a reflejar estos costes.
Con ello se pretendían disminuir las distorsiones de la
competencia entre los diferentes modos de transporte y
dentro de cada uno de ellos. En este contexto, el debate
principal giró en torno a las medidas fiscales. En el Libro
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
Blanco de la Comisión de 22 de julio de 1998 sobre «Tarifas
justas por el uso de las infraestructuras: una estrategia gradual
para un marco común de tarificación de infraestructuras de
transporte en la Unión Europea» [COM(98) 466], publicado
posteriormente, la Comisión señala las grandes diferencias
entre los Estados miembros a la hora de tarificar los
transportes, con las consiguientes distorsiones de la
competencia intra e intermodal. Además, según el
documento, hasta entonces los sistemas de tarificación
existentes no habían tenido en cuenta suficientemente los
aspectos ecológicos y sociales del transporte.
En el Libro Blanco «La política Europea de transportes de
cara al 2010: la hora de la verdad» [COM(2001) 370]. la
Comisión analiza en primer lugar los problemas y desafíos a
que se enfrenta la política de transportes europea,
principalmente en relación con la entonces inminente
ampliación hacia el este de la UE. La Comisión pronosticó un
fuerte incremento del volumen de transporte, que se
traduciría en un aumento de las sobrecargas y atascos,
especialmente en el transporte por carretera y aéreo, así como
en crecientes impactos ambientales y secuelas para la salud de
la población. Todo ello podía poner en peligro la
competitividad de la UE y sus objetivos en la lucha contra el
cambio climático. Para contrarrestar dichas tendencias y crear
un sistema de transportes económicamente eficiente, que al
mismo tiempo fuera social y ambientalmente tolerable, la
Comisión propuso un paquete de 60 medidas encaminadas a
desvincular el crecimiento económico del incremento del
volumen de transporte, así como a hacer frente al crecimiento
desigual de los modos de transporte.
Según la Comisión, uno de los mayores retos es el desarrollo
desequilibrado de los distintos modos de transporte. El
objetivo del Libro Blanco es estabilizar la proporción de los
medios de transporte respetuosos con el medio ambiente en
el nivel que presentaban en el año 1998. Para ello traza sobre
todo una serie de medidas de reanimación del transporte
ferroviario, de fomento del transporte marítimo y la
navegación interior y de impulso de la combinación de
medios de transporte.
Además, la Comisión presentó una revisión de las
orientaciones sobre las redes transeuropeas de transporte
(RTE-T/4.6.1) para adaptarlas a la UE ampliada y agilizar la
eliminación de los cuellos de botella transfronterizos.
La tercera parte del Libro Blanco se centra en los derechos y
obligaciones de los usuarios de los sistemas de transporte.
Entre las medidas propuestas figuran un programa de acción
para mejorar la seguridad vial, el refuerzo de los derechos de
los pasajeros así como la garantía de transparencia de costes
para todos los medios de transporte a través de la
armonización de los principios de tarificación del uso de las
infraestructuras. En cuarto lugar, la Comisión insiste en la
necesidad de hacer frente a los efectos de la globalización del
transporte. Para proteger mejor los intereses de la UE, la
Comisión propone reforzar el papel de la Comunidad en
231
19/2/09 08:01:52
 organizaciones internacionales como la Organización Marítima
Internacional y la Organización de la Aviación Civil
Internacional.
B. Aplicación
A pesar de los esfuerzos de la Comisión, la política común de
transportes avanzó muy poco hasta la segunda mitad de los
años ochenta. La vía hacia una legislación comunitaria en el
ámbito de los transportes se abrió con el recurso por omisión
presentado por el Parlamento Europeo contra el Consejo. En
su sentencia de 22 de mayo de 1985 sobre el asunto 13/83, el
Tribunal de Justicia europeo condenó al Consejo por su
inactividad en el ámbito de la política de transportes. Solo
entonces cobró dinamismo la política de transportes europea.
Mientras tanto se han aplicado o se han puesto en marcha
muchas de las medidas propuestas en los Libros Blancos de
1992 y 2001 (véase al respecto el capítulo siguiente).
Por otro lado, con el sistema de navegación por satélite Galileo,
el sistema europeo de gestión del tráfico ferroviario (ERTMS) y
el programa SESAR de mejora de la infraestructura de gestión
del tráfico aéreo, la UE ha puesto en marcha una serie de
proyectos propios de tecnología avanzada. Estos grandes
proyectos europeos están concebidos para contribuir en el
futuro a una gestión más eficiente y segura del transporte.
En julio de 2006, la Comisión publicó una revisión intermedia
del primer Libro Blanco [COM(2006) 314]. A pesar de los
múltiples avances de la política común de transportes, la
Comisión opina que las medidas previstas en el 2001 son
insuficientes para alcanzar los objetivos formulados. Por ello
propone o empieza a aplicar nuevos instrumentos para
alcanzar esos objetivos. Las propuestas comportan, entre otras
cosas, a) un plan de acción para la logística del transporte de
mercancías, b) el fomento de sistemas de transporte
inteligentes y de las nuevas tecnologías para una movilidad
más eficiente y respetuosa con el medio ambiente, c)
enfoques europeos de la movilidad en zonas de aglomeración,
d) un plan de acción para fomentar la navegación interior y e)
un programa de combustibles respetuosos con el medio
ambiente para el tráfico de carretera.
Papel del Parlamento Europeo
1. Competencias
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se aplicaba
el procedimiento de consulta para legislar en el ámbito de los
transportes. Después se comenzó a aplicar el procedimiento
de cooperación a casi todos los aspectos de la política común
de transportes (procedimiento de codecisión para establecer
orientaciones sobre redes de transportes transeuropeas). A
partir del Tratado de Amsterdam en el ámbito de la política de
transportes (con determinadas excepciones) se legisla
principalmente mediante el procedimiento de codecisión.
Desde entonces, el Parlamento Europeo, en su calidad de
colegislador, ha influido decisivamente en muchos
procedimientos legislativos en el ámbito de los transportes.
232
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El Tratado de Lisboa no contempla cambios sustanciales en
materia de política europea de transportes.
2. Orientación general
El Parlamento Europeo ha reclamado desde hace tiempo, por
amplia mayoría, un enfoque global de la política común de
transportes. El ya mencionado recurso contra el Consejo
supuso un importante impulso en favor de la realización de la
política común de transportes. Además de mostrar su apoyo a
la liberalización de los mercados de transportes, el Parlamento
Europeo ha hecho hincapié una y otra vez en la necesidad de
hacerlo al compás de una amplia armonización de las
condiciones sociales, fiscales y técnicas, y de las normas de
seguridad. Además, el Parlamento Europeo ha apoyado
regularmente el principio de movilidad sostenible mediante
propuestas y peticiones concretas.
El 12 de febrero de 2003 el Parlamento aprobó una
Resolución sobre el Libro Blanco de la Comisión titulado «La
política europea de transportes de cara al 2010». En dicha
resolución remarcó que la idea de sostenibilidad debía ser la
base y la vara de medir de la política europea de transportes. El
Parlamento hizo suyo el análisis de la Comisión respecto a la
magnitud de los problemas en el ámbito del transporte y el
crecimiento desigual de las diferentes modalidades de
transporte. Se acentuó la necesidad de crear un sistema global
de transportes integrado. Se apoyó tanto la transferencia de
actividades de transporte a modalidades más respetuosas con
el medio ambiente, manteniendo la competitividad del
transporte por carretera, como la justa imputación de los
costes de infraestructura y externos a cada modo de
transporte. El Parlamento planteó además que el transporte
debía recibir la atención política y presupuestaria que merecía
por su carácter estratégico y su calidad de servicio de interés
general. El Parlamento concretó esta orientación general en
una serie de exigencias y propuestas para cada una de las
modalidades de transporte, la seguridad, el calendario y la
financiación de la red transeuropea de transportes así como
propuestas para mejorar la coordinación con otros ámbitos
políticos de la UE. Lo mismo se aplica a otros temas de política
de transportes como la intermodalidad, la investigación, el
desarrollo y las nuevas tecnologías. La Comisión había tratado
muchas estas cuestiones en propuestas legislativas anteriores.
En su resolución sobre la revisión intermedia del Libro Blanco
sobre el transporte, el 12 de julio de 2007 el Parlamento
Europeo reconoció los avances logrados en ciertos ámbitos de
la política de transportes y acogió con satisfacción las medidas
complementarias planteadas por la Comisión en dicha revisión
intermedia. No obstante, al mismo tiempo formuló una
advertencia sobre los desafíos pendientes en política de
transportes para la UE y expuso un amplio catálogo de
peticiones.
En su resolución de 11 de marzo de 2008, el Parlamento
Europeo formuló numerosas recomendaciones para la política
europea de transportes en el ámbito del medio ambiente, el
cambio climático y la política energética. El Parlamento
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propuso una combinación de políticas compuesta por mejoras
tecnológicas, instrumentos económicos de mercado y
medidas complementarias para conciliar las políticas de
transportes, medio ambiente y energía. Entre otras cosas
reclamó medidas para gestionar la demanda (por ejemplo, los
peajes urbanos y las tasas de uso de carreteras), la distinción
de tasas de despegue y aterrizaje en los aeropuertos en
función de las emisiones así como la reducción de las
emisiones de CO2, SO2 y NOx en el transporte marítimo.
El 9 de julio de 2008, el Parlamento Europeo aprobó una
resolución sobre el Libro Verde de la Comisión «Hacia una
nueva cultura de la movilidad urbana». El Parlamento reclamó
la elaboración de un planteamiento global europeo integrado
4.6.2. Transporte por carretera: acceso al mercado
El transporte terrestre incluye el transporte por carretera, el ferroviario, el transporte urbano, de cercanías o regional. A
escala de la UE se han adoptado numerosos reglamentos y directivas con el objetivo de crear un mercado único europeo
del transporte.
Fundamento jurídico
Título V del Tratado CE, en particular el artículo 71 (Tratado de
Lisboa: título VI, en particular el artículo 91 del Tratado de
funcionamiento de la Unión Europea).
Objetivos
Creación de un mercado único del transporte, en particular
facilitando el ejercicio efectivo de la libertad de
establecimiento y garantizando la libre prestación de servicios
en el conjunto del territorio de la Comunidad.
Realizaciones
A. Transporte por carretera
1. Apertura del mercado al transporte de mercancías
a) Transporte de mercancías transfronterizo
El Reglamento (CEE) nº 881/92, de 26 de marzo de 1992,
consolidó los textos jurídicos existentes en materia de
transporte transfronterizo entre Estados miembros y estableció
normas definitivas relativas al acceso del transporte
transfronterizo al mercado del transporte de mercancías. Estas
normas se referían al transporte procedente o con destino de
un Estado miembro o a través de uno o varios Estados
miembros. Mientras que, hasta entonces, el transporte entre
dos Estados miembros solo había sido posible sobre la base de
acuerdos bilaterales y también había estado sometido a
restricciones, el nuevo Reglamento suprimió todas las
restricciones cuantitativas (contingentes) y las disposiciones en
materia de precios desde el 1 de enero de 1993. Desde
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
sobre movilidad urbana que creara un marco de referencia
para actores europeos, nacionales, regionales y locales
(municipios, ciudadanos, comercio e industria). Entre otras
cosas, el Parlamento subrayó la importancia de unos planes
integrados y exhaustivos sobre movilidad urbana sostenible
(SUMP), basados en una planificación urbana y territorial a
largo plazo, la investigación y el desarrollo en el ámbito del
transporte, la participación de la UE en el desarrollo y el
fomento de sistemas de transporte inteligentes (ITS) y la
financiación de tecnologías innovadoras.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
entonces, el acceso al mercado solo está sometido a
exigencias cualitativas para la expedición de una licencia
comunitaria, que es expedida a las empresas de transporte por
el Estado miembro de establecimiento y que debe ser
reconocida por los demás Estados miembros.
Con el Reglamento (CEE) nº 3916/90, de 21 de diciembre de
1990, se instauró un «mecanismo de crisis» en caso de
distorsión grave del mercado.
b) Cabotaje
Un Reglamento distinto, a saber el Reglamento (CE)
nº 3118/93, fue aprobado para el cabotaje, es decir la
prestación de servicios de transporte en el interior de un
Estado miembro por parte de una empresa de transporte
establecida en otro Estado miembro. Mediante este
Reglamento, las empresas que disponen de una licencia
comunitaria pueden prestar servicios de transporte de
mercancías en otro Estado miembro, pero con la condición de
que estos servicios solo se presten con carácter temporal. Para
los Estados miembros adheridos en 2004 (con la excepción de
Malta, Chipre y Eslovenia), los Tratados de Adhesión previeron,
por el contrario, períodos transitorios de hasta 5 años.
c) Nuevas propuestas de la Comisión
Con las disposiciones marco jurídicas citadas, la Comunidad ha
creado las condiciones que permiten crear en la Unión
Europea un mercado liberalizado del transporte terrestre. Sin
embargo, para crear condiciones de competencia equitativas,
fue necesaria una mayor armonización en términos de
condiciones sociales, técnicas y fiscales (4.6.3).
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19/2/09 08:01:53
 Los problemas con la aplicación y el control del concepto de
cabotaje temporal, así como determinadas incertidumbres
jurídicas motivadas por la aplicación inconsistente de
determinadas disposiciones nacionales llevaron a la
Comisión a proponer una refundición de las normas
comunes de acceso al mercado del transporte internacional
de mercancías por carretera [COM(2007) 265]. Entre las
modificaciones fundamentales propuestas por la Comisión
se incluyen:
— una definición más simple y más clara del término
cabotaje, que resulte más fácil de hacer cumplir (tres
operaciones de transporte consecutivas a un viaje
internacional y dentro del plazo de siete días);
— una licencia comunitaria de formato simplificado;
— disposiciones legales mejoradas para el intercambio de
información entre los Estados miembros en casos de
infracciones por parte de transportistas, así como la
obligación de los Estados miembros de realizar
advertencias en caso de infracciones graves o de
reiteración de infracciones leves. También se prevé la
posibilidad de retirar las licencias comunitarias, las copias
auténticas o los certificados de conductor.
Al mismo tiempo, la Comisión propuso completar las
disposiciones relativas a las condiciones que han de
cumplirse para ejercer la profesión de transportista por
carretera y continuar con el proceso de armonización a fin de
evitar distorsiones de la competencia y garantizar una
aplicación más eficaz y uniforme de las disposiciones
[COM(2007) 0263].
Las propuestas de la Comisión se encuentran en estos
momentos en el proceso legislativo entre el Consejo y el
Parlamento Europeo.
2. Apertura del mercado al transporte de personas
a) Transporte transfronterizo de personas
Contrariamente al transporte de mercancías por carretera, la
apertura del mercado ha sido más lenta en el caso del
transporte de personas.
El Reglamento (CEE) nº 684/92 de 16 de marzo de 1992
contribuyó a la apertura del mercado del transporte
internacional por autocar y autobús, permitiendo a todos los
transportistas de la Comunidad efectuar operaciones de
transporte transfronterizas de pasajeros entre los Estados
miembros. Este Reglamento ha completado y modificado el
Reglamento (CE) nº 11/98 de 9 de enero de 1998, que
introdujo una licencia comunitaria para las empresas de
transporte que hubieran obtenido en su Estado de
establecimiento una licencia para el transporte de personas
por autocar y autobús. Las empresas de transporte deben
poder presentar esta licencia comunitaria como una prueba
de su permiso en el país de origen. El transporte
transfronterizo regular debe, asimismo, tener un permiso, que
es expedido según un procedimiento simplificado.
234
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b) Cabotaje
El Reglamento (CE) nº 12/98 de 11 de diciembre de 1997 abrió
el mercado a los servicios ocasionales (autocares y autobuses),
a servicios regulares especializados, con la condición de estar
cubiertos por un contrato concluido entre el organizador y el
transportista (por ejemplo, el transporte de trabajadores o
estudiantes), así como a los servicios de transporte regulares
en el marco de un servicio de transporte transfronterizo.
Actualmente, la apertura del mercado no afecta a los casos
siguientes, en los que las autoridades competentes pueden
prohibir a los transportistas no residentes que presten servicios
de transporte: los transportes nacionales realizados
independientemente de un servicio de transporte
internacional, así como los servicios urbanos, suburbanos y
regionales (incluso en el marco de un servicio d transporte
internacional).
c) Nueva propuesta de la Comisión
En mayo de 2007, la Comisión propuso un procedimiento más
simple y rápido para la autorización de líneas regulares
transfronterizas, así como para una simplificación y
normalización de la licencia comunitaria [COM(2007) 264]. La
propuesta está siendo discutida en el Consejo de Ministros y el
Parlamento Europeo.
B. Transporte ferroviario
1. Disposiciones aplicables
a) Acceso a las infraestructuras
La Directiva 91/440/CEE de 29 de julio de 1991 sobre el
desarrollo de los ferrocarriles comunitarios impone a los
Estados miembros:
— conceder a las empresas de transporte ferroviario un
régimen de empresa independiente que les permita actuar
con arreglo a criterios comerciales;
— separar, en las cuentas, la explotación de los servicios de
transporte y la administración de los transportes
ferroviarios.
Impone el principio de derecho de una empresa ferroviaria de
un Estado miembro a tener acceso a las infraestructuras de
otro Estado miembro. Tres conjuntos de medidas conocidas
como «paquete ferroviario» han abierto asimismo los
mercados del transporte ferroviario.
La Directiva 2001/12/CE de 26 de febrero de 2001 modificó la
Directiva 91/440/CEE. Prevé, a partir de marzo de 2003, el
acceso de los servicios internacionales de transporte de
mercancías a la red ferroviaria transeuropea (RFT). A partir del 15
de marzo, la totalidad de la red ferroviaria europea estará abierta
a los servicios de transporte de mercancías transfronterizo. La
Directiva prevé igualmente la necesidad de crear entidades
organizativas para garantizar las actividades de transporte y
administrar las infraestructuras, así como que las empresas
ferroviarias separen las contabilidades de los servicios de
transporte de pasajeros y de mercancías. De este modo, el
reparto de las capacidades ferroviarias, la percepción de tasas por
19/2/09 08:01:53

la utilización de las infraestructuras y la concesión de licencias
deben separarse de las actividades de transporte a fin de
asegurar, sin ningún tipo de discriminación, un acceso equitativo
a las infraestructuras ferroviarias. En el marco del segundo
paquete ferroviario, se fomentó la apertura del mercado
mediante la Directiva2004/51/CE de 29 de abril de 2004. La
apertura total del mercado ferroviario, incluido el cabotaje, debía
producirse el 1 de enero de 2007. El acuerdo sobre el segundo
paquete de infraestructuras ferroviarias contenía asimismo una
declaración del Parlamento Europeo y del Consejo que
preconizaba que la apertura en cuestión del transporte
transfronterizo de personas por ferrocarril quedaba fijada en el
horizonte de 2010. Las bases jurídicas necesarias para la apertura
en cuestión fueron establecidas por la Directiva 2007/58/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, en
el marco de la adopción del llamado tercer paquete
ferroviario. La apertura del mercado de los servicios de
transporte transfronterizo de personas antes del 1 de enero de
2010 viene acompañada del derecho de transportar pasajeros
entre dos estaciones situadas en cualquier punto de un itinerario
de transporte transfronterizo, incluso entre dos estaciones
situadas en el mismo Estado miembro. En determinadas
condiciones, los Estados miembros pueden limitar este derecho.
b) Reparto de las capacidades de infraestructura
La Directiva 95/19/CE de 19 de junio de 1995 debía garantizar
un acceso equitativo y no discriminatorio a las infraestructuras.
Un elemento importante de esta Directiva es la obligación de
organizar un sistema de percepción de cánones de utilización
de la infraestructura basado en los costes reales, siendo
recaudados estos cánones por un organismo independiente.
Esta Directiva fue reemplazada, a raíz de la adopción del
primer paquete ferroviario, por la Directiva 2001/14/CE de
26 de febrero de 2001, que define con más precisión los
derechos de las empresas ferroviarias en cuanto al reparto de
las capacidades y que introduce un procedimiento para
reducir las limitaciones en materia de capacidades. Con la
aprobación del segundo paquete ferroviario, esta Directiva y
la Directiva 95/18/CE fueron modificadas por la Directiva
2004/49/CE de 29 de abril de 2004. Esta modificación tenía por
objetivo armonizar el marco jurídico en los Estados miembros
y desarrollar objetivos comunes y métodos comunes en
materia de seguridad. Se introdujeron en concreto un sistema
para la expedición, el contenido y la validez de los certificados
de seguridad, así como el principio de una investigación
técnica en caso de accidente. Por otro lado, la Directiva fija los
aspectos esenciales de los sistemas de seguridad comunes
para los administradores de la infraestructura y las empresas
ferroviarias. Con el tercer paquete ferroviario, algunas
disposiciones de la Directiva 2001//14/CE fueron
complementadas por la Directiva 2007/58/CE, con el objetivo
en particular de facilitar las inversiones a largo plazo, por
ejemplo en las conexiones de alta velocidad.
2. Perspectivas: revitalización de los ferrocarriles
Ya en 1996 la Comisión formuló una estrategia para la
revitalización de los ferrocarriles, que se vio reforzada en
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
septiembre de 2001 por la publicación del Libro Blanco «La
política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la
verdad». Comprende los siguientes elementos principales:
— la apertura al cabotaje de los mercados nacionales del
transporte de mercancías;
— la introducción de un nivel de seguridad elevado;
— el desarrollo de la interoperabilidad;
— la apertura progresiva de los servicios internacionales de
transporte de personas;
— el fomento de medidas destinadas a mejorar la calidad de
los servicios y a reforzar los derechos de los clientes;
— la creación de la Agencia Ferroviaria Europea.
La adopción de los tres paquetes ferroviarios ha permitido
hacer progresar sensiblemente esta revitalización durante los
últimos años. Ya se han eliminado paso a paso numerosos
obstáculos en el camino de un espacio ferroviario europeo. No
obstante, los ferrocarriles europeos siguen enfrentados a
enormes desafíos, si desean conservar, y mejorar a medio
plazo, el lugar que ocupan actualmente en el conjunto de los
servicios del transporte. En lo que respecta al transporte de
mercancías por ferrocarril, el éxito dependerá de la manera en
que s miembros transpongan las disposiciones jurídicas ya
adoptadas al derecho nacional y de cómo las apliquen. Está
previsto que la Comisión presente en 2012 un informe sobre la
transposición de la Directiva 2007/58/CE mencionada. Llegado
el caso, este informe deberá igualmente proponer acciones
complementarias y nuevas medidas para abrir a la
competencia los mercados nacionales del transporte
ferroviario de pasajeros.
C. Servicios de transporte urbanos, suburbanos
y regionales
Los servicios de transporte urbanos, suburbanos y regionales
por ferrocarril y por carretera se encuentran a menudo, en los
Estados miembros, asociados a obligaciones de servicio
público y garantizados por empresas públicas. Estaban
sometidos al Reglamento (CEE) nº 1191/69 de 26 de junio de
1969 (modificado por el Reglamento (CEE) nº 1893/91 de 20
de junio de 1991). Una propuesta de la Comisión de 26 de julio
de 2000 preveía la refundición de este Reglamento y la
promoción del desarrollo de la competencia entre los servicios
públicos de transporte de personas, en particular en los
transportes públicos locales y regionales, imponiendo la
obligación de lanzar licitaciones públicas. En julio de 2005, fue
reemplazada por una nueva propuesta de la Comisión
[COM(2005) 319]. En mayo de 2007, el Consejo de Ministros y
el Parlamento Europeo llegaron finalmente a un acuerdo sobre
la nueva organización del transporte público de pasajeros en
la forma del Reglamento (CE) nº 1370/2007. Además de la
licitación de los servicios de transporte, este Reglamento
permite, en determinados circunstancias, la concesión directa
de servicios a pequeñas y medianas empresas, así como las
llamadas «prestaciones internas». De este modo, las ciudades y
235
19/2/09 08:01:53
 regiones pueden decidir prestar ellas mismas servicios
públicos de transporte de pasajeros. Estos elementos
diferentes ponen de manifiesto claramente el principio de
subsidiariedad. Asimismo, el nuevo Reglamento reafirma otros
elementos, entre los cuales figuran a) la prohibición de actuar
en mercados exteriores desde un mercado protegido, b)
disposiciones destinadas a definir normas sociales y criterios
de calidad, y c) disposiciones que limitan en el tiempo los
contratos públicos de prestación de servicios.
Papel del Parlamento Europeo
En el ámbito del transporte por carretera, el Parlamento
Europeo ha preconizado y apoyado, en numerosas
resoluciones, la apertura progresiva de los mercados del
transporte de mercancías y del transporte de personas por
carretera. En este sentido, nunca ha dejado de recordar la
necesidad de garantizar en paralelo la liberalización y la
armonización, así como los aspectos sociales y la seguridad de
los transportes.
De igual modo, en el ámbito del transporte ferroviario, el
Parlamento Europeo ha preconizado constantemente la
apertura progresiva y socialmente aceptable de los mercados
nacionales del transporte ferroviario y ha instado a los Estados
miembros a que multipliquen sus esfuerzos. En particular:
— el Parlamento Europeo ha logrado, durante el
procedimiento legislativo relativo a los tres paquetes
ferroviarios, conseguir que la apertura de los mercados del
transporte ferroviario progrese más rápidamente de lo que
el Consejo había sugerido inicialmente;
— el Parlamento ha apoyado y contribuido igualmente a
concebir los demás elementos capitales de la revitalización
de los ferrocarriles y de la creación de un espacio ferroviario
4.6.3. Transporte terrestre: armonización legislativa
No es posible crear un mercado único europeo del transporte sin una armonización de las legislaciones vigentes en los
Estados miembros. En concreto, son necesarias adaptaciones en los aspectos de la fiscalidad, las disposiciones sociales, las
disposiciones técnicas y la política administrativa.
Fundamento jurídico
4.6.1.
Objetivos
Una política común de transporte que facilite unas
condiciones justas de competencia y garantice la libre
prestación de servicios exige una armonización de las
disposiciones de los Estados miembros. En particular es precisa
236
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europeo como contribución determinante al refuerzo del
modo de transporte ecológico que es el «ferrocarril»;
— el Parlamento exigió, en su resolución de 12 de julio de
2007 relativa a la aplicación del primer paquete ferroviario,
que dicho paquete sea puesto en marcha íntegramente y
que se apliquen sin demora las iniciativas jurídicas
necesarias contra los Estados miembros que no hayan
cumplido sus obligaciones en materia de transposición.
Paralelamente, el Parlamento considera que la separación
de la red y de la explotación constituía una cuestión
esencial de la política ferroviaria y destacó la necesidad de
dotarse de un órgano reglamentario independiente y
transparente. Asimismo, el Parlamento llamó igualmente la
atención, mediante numerosos ejemplos, sobre los
distorsiones de la competencia que siguen existiendo en
este sector de actividad.
En lo que respecta a la apertura del mercado para los servicios
de transporte urbanos, suburbanos y regionales, el Parlamento
Europeo ha modificado sensiblemente, en noviembre de 2001,
la propuesta de la Comisión, destacando ante todo
—mediante la atribución directa y la prestación como tal de
los servicios de transporte— el principio de subsidiariedad y la
libre elección de las autoridades competentes y atenuando,
asimismo, la obligación de lanzar licitaciones. Posteriormente,
la Comisión presentó en julio de 2005 una nueva propuesta
[COM 2005/319]. Durante el procedimiento legislativo que
siguió a propósito del nuevo Reglamento (CE) nº 1370/2007, el
Parlamento logró imponer elementos esenciales de su
posición original.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
la armonización de la fiscalidad (IVA, impuestos sobre
vehículos y sobre el petróleo), de las disposiciones técnicas
(dimensiones y pesos máximos, normas de seguridad), de las
disposiciones sociales y de otras formas de intervención
estatal, como las subvenciones.
En el transporte por ferrocarril adquieren especial relevancia
las disposiciones técnicas. La creación de un espacio ferroviario
europeo integrado, tanto desde el punto de vista jurídico
como técnico, y la consiguiente competitividad del ferrocarril
19/2/09 08:01:53

frente a otros modos de transporte, se encuentra con el
obstáculo de las sustanciales diferencias que existen entre los
Estados miembros en cuanto a exigencias técnicas,
disposiciones de seguridad, señalización, anchos de vía y
conducción de los trenes. Por lo tanto, es indispensable una
paulatina armonización de estas exigencias técnicas para
lograr la interoperabilidad de los distintos sistemas ferroviarios
nacionales.
También los diferentes procesos de autorización y medidas de
protección del medio ambiente y de los consumidores
pueden hacer necesaria una cierta armonización, entre otras
cosas, para evitar las distorsiones de la competencia y facilitar
el acceso para las nuevas empresas.
Realizaciones
A. Transporte por carretera
1. Armonización fiscal
a) IVA e impuestos sobre el consumo
Mientras que, en general, se ha alcanzado una unidad en la
recaudación del IVA por servicios de transporte, la aprobación
de las Directivas 92/81/CEE y 92/82/CEE del Consejo, de 19 de
octubre de 1992, produjo una cierta armonización de los
impuestos sobre el consumo de carburantes.
b) Los costes de las infraestructuras
La Directiva 99/62/CE, de 17 de junio de 1999, relativa a la
aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de
transporte de mercancías por la utilización de determinadas
infraestructuras, preveía el cobro de peajes y derechos por el
uso de autopistas, vías rápidas, puentes, túneles y puertos, con
importes mínimos y máximos. Esta Directiva fue modificada
por la Directiva 2006/38/CE, de 17 de mayo de 2006
(«Directiva de costes de infraestructuras» o «Directiva
euroviñeta»). Junto a la armonización de las tarifas de
transporte en todos los Estados miembros y la unificación de
los métodos de cálculo de los costes de las infraestructuras, la
nueva Directiva incide aún más en el principio «quien
contamina paga» y en la internalización de costes externos.
Dispone una más clara diferenciación entre los derechos que
se cobran por razones de medio ambiente y por razones de
congestión, facilitando así a los Estados miembros un útil
instrumento de gestión del tráfico. En determinadas regiones,
además, se permite el cobro de recargos adicionales sobre los
peajes, a fin de prevenir daños al medio ambiente y la
contaminación atmosférica, o para invertir en modos de
transporte más ecológicos, como el ferrocarril. El 8 de julio de
2008, la Comisión presentó un paquete de iniciativas para un
transporte más ecológico («Greening Transport Package»)
[COM(2008) 433]. Con ello dio curso a una disposición de la
Directiva «Euroviñeta» de presentar, dos años después de su
entrada en vigor, un modelo generalmente aplicable,
transparente y comprensible para el cálculo de todos los
costes externos, incluidos los costes relacionados con el medio
ambiente, el ruido, la congestión y la salud. Este modelo había
de ser la base para los futuros cálculos de los costes de
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
infraestructura y debía ir acompañado de una estrategia para
su progresiva aplicación a todos los modos de transporte.
Además de una estrategia de internalización de los costes
externos para todos los modos de transporte [COM(2008) 435]
y otras iniciativas, la Comisión propuso, como elemento
fundamental, una modificación de la Directiva «Euroviñeta»
[COM(2008) 436]. En ella se pretendía establecer un marco que
permitiera a los Estados miembros calcular y variar los peajes
en función del nivel del volumen del tráfico y de la
contaminación atmosférica y acústica causada por este.
2. Armonización técnica
a) Dimensiones y pesos máximos autorizados
La Directiva 96/53/CE, de 25 de julio de 1996, por la que se
establecen estos máximos, regula un aspecto básico para las
condiciones de competencia entre las empresas de transporte.
A ella se añade la Directiva 97/27/CE, de 22 de julio de 1997,
relativa a las masas y dimensiones de determinadas categorías
de vehículos de motor y de sus remolques. Con la Directiva
2002/7/CE, de 18 de febrero de 2002, por la que se modificó la
Directiva 96/53/CE, se armonizaron las dimensiones máximas
autorizadas de los autobuses en la Unión Europea.
b) Inspección técnica
La Directiva 96/96/CE, de 20 de diciembre de 1996, se dirigió a
la aproximación de las legislaciones comunitarias relativas a la
inspección técnica de los vehículos a motor y de sus
remolques. En ella se establece una inspección obligatoria y
periódica de los vehículos a motor utilizados para el transporte
de personas y de mercancías. La disposición se ocupa también
de la inspección de las emisiones de gases de escape y el
control de los limitadores de velocidad para los vehículos para
los que son obligatorios. La Directiva 2000/30/CE, de 6 de junio
de 2000, versa sobre la introducción de controles técnicos
aleatorios en las carreteras, a fin de descubrir ciertas
infracciones que se pueden ocultar deliberadamente para el
paso de los controles anuales.
3. Armonización de la política administrativa
a) Obligaciones legales del conductor del vehículo
La Directiva 91/439/CEE, de 29 de julio de 1991, sobre el
permiso de conducción, unificó el formato y las categorías de
los permisos de conducción, introdujo el principio de
reconocimiento recíproco y estableció las exigencias básicas
de salud y capacitación. La Directiva 96/47/CE, de 23 de julio
de 1996, estableció un formato alternativo de permiso de
conducción con la forma de una tarjeta de crédito. La nueva
versión de la Directiva sobre el permiso de conducción, la
Directiva 2006/126/CE, de 20 de diciembre de 2006, hizo ese
formato de tarjeta de crédito obligatorio a partir de 2013 para
todos los permisos nuevos expedidos en la Comunidad.
Además, en el plazo de veintiséis años tras la entrada en vigor
de la Directiva todos los permisos de conducción ya vigentes
deben responder al nuevo modelo de tarjeta de plástico. En
toda la Unión Europea existen actualmente unos 110 modelos
diferentes de permiso de conducción. Mediante esta
armonización se pretende mejorar la transparencia para los
237
19/2/09 08:01:53
 ciudadanos, las fuerzas del orden y las autoridades
expedidoras y hacer más difícil la falsificación de los permisos.
La Directiva contiene también elementos dirigidos a combatir
el extendido fenómeno del «turismo del permiso de
conducción». Se ha determinado que cada persona solo
puede ser titular de un único permiso de conducción, y debe
denegarse la expedición del permiso cuando al solicitante le
haya sido restringido, suspendido o retirado en otro Estado
miembro.
Mediante el Reglamento (CE) nº 484/2002, de 1 de marzo de
2002, se introdujo un certificado de conductor uniforme.
Dicho certificado confirma que un conductor empleado en el
transporte internacional de mercancías trabaja conforme a las
disposiciones jurídicas y administrativas del Estado miembro
en que está establecido el transportista. Con el certificado de
conductor se pretende combatir tanto el dumping social como
las distorsiones de la competencia.
Por otro lado, la Directiva 2003/59/CE, de 15 de julio de 2003,
establece unas exigencias mínimas para la cualificación inicial
y la formación continua de los conductores de determinados
vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros
por carretera. Con ello se pretende garantizar que los
conductores puedan adaptarse a las evoluciones del entorno
del sector en que trabajan.
b) Matriculación de vehículos
La Directiva 99/37/CE del Consejo, de 29 de abril de 1999,
armonizó los documentos de matriculación de los vehículos,
simplificando así los controles de la propiedad y las
transmisiones entre habitantes de distintos Estados miembros.
El Reglamento (CE) n° 2411/98 del Consejo, de 3 de noviembre
de 1998, relativo al reconocimiento en circulación
intracomunitaria del signo distintivo del Estado miembro de
matriculación de los vehículos de motor, introdujo la
impresión de la bandera europea y la abreviatura del Estado
miembro de matriculación.
4. Armonización social
a) Tiempo de trabajo
La industria del transporte había quedado excluida del ámbito
de aplicación de la Directiva 93/104/CE, de 23 de noviembre
de 1993, sobre la ordenación del tiempo de trabajo. La
Directiva 2002/15/CE, de 11 de marzo de 2002, relativa a la
ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan
actividades móviles de transporte por carretera, impone unos
requisitos mínimos a la ordenación del tiempo de trabajo, a fin
de mejorar las condiciones de salud y seguridad de los
conductores. Con arreglo a las disposiciones de la Directiva, el
tiempo semanal medio de trabajo es de cuarenta y ocho
horas, pero puede llegar hasta las sesenta horas siempre que
en el período de cuatro meses las horas computadas no
superen la media semanal de cuarenta y ocho.
b) Tiempo de conducción
El tiempo de conducción se reguló en el Reglamento (CE)
n° 3820/85/CE, de 20 de diciembre de 1985. En él se estableció
238
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el tiempo máximo de conducción ininterrumpida, las pausas y
el tiempo de conducción semanal. Este Reglamento fue
sustituido por el Reglamento (CE) n° 561/2006/CE, de 15 de
marzo de 2006, por el que se modificó la regulación de los
tiempos de conducción y de descanso de los conductores
profesionales, aumentando la frecuencia de los descansos,
reduciendo los casos excepcionales y mejorando y
simplificando las posibilidades de control y sanción. Además,
dicho Reglamento modificó el Reglamento (CE) n° 3821/85/
CE, de 20 de diciembre de 1985, al introducir definitivamente
el tacógrafo digital, con lo que se hacía más fácil detectar las
infracciones.
La Directiva 2006/22/CE, de 15 de marzo de 2006, es una
medida complementaria que regula las exigencias mínimas
y el número mínimo de controles por parte de los Estados
miembros en cuanto a la observancia de los reglamentos
antes mencionados.
c) Usuarios
El Consejo aceptó la Recomendación 98/376/CE, de 4 de junio
de 1998, sobre la creación de una tarjeta de aparcamiento para
las personas con discapacidad. Desde el 1 de enero de 1999,
esa tarjeta permite a sus titulares utilizar las plazas de
aparcamiento reservadas para ellos en toda la Comunidad.
B. Transporte por ferrocarril
1. Armonización técnica
a) Interoperabilidad del ferrocarril
Con las Directivas 96/48/CE, de 23 de julio de 1996, relativa a la
interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta
velocidad, y 2001/16/CE, de 19 de marzo de 2001, relativa a la
interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo
convencional, la UE inició un proceso destinado a posibilitar la
utilización ininterrumpida de los distintos sistemas ferroviarios
de los Estados miembros y a una transición sencilla y segura
entre las redes de los distintos Estados miembros. En el curso
de la aplicación de esta Directiva ya se elaboraron algunas
soluciones técnicas (las llamadas especificaciones técnicas
para la interoperabilidad, o TSI). Se referían, en primer lugar, a
los principales aspectos, como el control-mando, la
señalización, las aplicaciones telemáticas para el transporte de
mercancías, la cualificación del personal en el transporte
internacional y las emisiones sonoras.
Ambas directivas fueron modificadas y puestas al día por la
Directiva 2004/50/CE, de 29 de abril de 2004. Al mismo tiempo,
se amplió el ámbito de aplicación de la Directiva, desde los
sistemas ferroviarios convencionales, para cubrir toda la red
europea de ferrocarriles, a fin de satisfacer las exigencias de la
total apertura de la red ferroviaria a los servicios de transporte
de mercancías para el año 2007. En la Directiva 2008/57/CE se
unificaron las Directivas de interoperabilidad del sistema
ferroviario transeuropeo de alta velocidad (Directiva 96/48/CE),
y la del sistema ferroviario transeuropeo convencional
(2001/16/CE). Un elemento básico de esa Directiva es el
principio de reconocimiento mutuo. Si un vehículo ya ha
entrado en servicio en un Estado miembro, otros Estados
19/2/09 08:01:53

miembros solo podrán invocar normas nacionales para
imponerle nuevos requisitos y comprobaciones si es
estrictamente necesario para comprobar o garantizar la
compatibilidad técnica del vehículo con la red
correspondiente. Las autoridades nacionales solo podrán
denegar la autorización para la entrada en servicio si
demuestran que existe un «riesgo sustancial para la
seguridad». En marzo de 2005, los representantes del sector
ferroviario y la Comisión firmaron una declaración de
intenciones para la introducción del Sistema de Gestión de
Tráfico Ferroviario Europeo ERTMS (European Rail Traffic
Management System). Con el ERTMS se pretende unificar los
sistemas europeos de señalización e introducir un control
automático uniforme de velocidad basado en los últimos
avances en el campo de las tecnologías de la
telecomunicación. Se prevé un plazo de entre diez y doce
años para la total aplicación del ERTMS.
b) Agencia Ferroviaria Europea
Para apoyar a la Comisión y a los Estados miembros en la
mejora de la interoperabilidad y la seguridad del sistema
ferroviario europeo se estableció, con motivo de la aprobación
del segundo paquete ferroviario constituido por el
Reglamento (CE) nº 881/2004, de 1 de mayo de 2004, la
Agencia Ferroviaria Europea, con sede en las ciudades
francesas de Lille y Valenciennes. La principal función de esta
Agencia es la progresiva aproximación, registro y supervisión
de las disposiciones técnicas (TSI) y la formulación de objetivos
comunes de seguridad para los ferrocarriles europeos. La
Agencia misma carece de competencias decisorias: su
cometido es elaborar modelos de decisión para la Comisión
con ayuda de grupos de expertos. Actualmente se encuentra
en proceso de legislación entre el Consejo de Ministros y el
Parlamento Europeo una propuesta para ampliar las
competencia de la Agencia en materia de interoperabilidad
[COM(2006) 785].
2. Armonización social
La Directiva 2005/47/CE, de 18 de julio de 2005, regula las
condiciones de trabajo de los trabajadores móviles que
realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza en el
sector ferroviario. Se basa en un acuerdo entre los agentes
sociales europeos del sector del ferrocarril.
La Directiva 2007/59/CE, aprobada en el marco de tercer
paquete ferroviario, se dirige a establecer unos requisitos
mínimos armonizados para la cualificación y la consiguiente
certificación de los maquinistas de locomotora en la UE. Las
licencias de conducción expedidas en un Estado miembro
deben ser reconocidas en los demás. Este reconocimiento
recíproco de las licencias armonizadas constituye un elemento
indispensable para la creación del espacio ferroviario europeo.
La Directiva establece las funciones que deben asumir las
autoridades competentes de los Estados miembros, los
conductores y las demás partes interesadas del sector,
especialmente las empresas ferroviarias, los administradores de
infraestructuras y las instituciones de formación.
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
Conforme a esta Directiva, todo maquinista debe estar
provisto de una licencia de conducción en que se explicite
que el maquinista cumple con los requisitos mínimos en
cuanto a exigencias médicas, formación básica y
conocimientos profesionales generales. Además, el maquinista
debe demostrar con la correspondiente documentación que
posee la formación específica para la ruta que ha de recorrer, el
material empleado y los procedimientos específicos de
explotación y seguridad de su empresa.
3. Derechos de los viajeros
Asimismo, en el tercer paquete ferroviario aprobaron el Consejo
y el Parlamento Europeo, en otoño de 2007, el Reglamento (CE)
nº 1371/2007, sobre los derechos y las obligaciones de los
viajeros de ferrocarril. El Reglamento versa, en particular, sobre
las indemnizaciones en caso de gran retraso y la
responsabilidad de las empresas frente a los viajeros y sus
equipajes en caso de accidente. Con la entrada en vigor de este
Reglamento a finales de 2009, el viajero tendrá derecho, en
caso de retraso, a una indemnización por el precio del billete
por importe del 25 % de ese precio para retrasos a partir de
sesenta minutos, y del % para retrasos a partir de ciento veinte
minutos. Además, el Reglamento obligará a las empresas
ferroviarias a facilitar a los viajeros amplia información acerca de
sus derechos como viajeros, los programas y horarios de viaje,
los trayectos de menor duración y de mejor precio e
información relativa a la Accesibilidad, condiciones de acceso y
disponibilidad de instalaciones a bordo para personas con
discapacidad y personas de movilidad reducida. Las empresas
ferroviarias deberán disponer, además, normas de acceso no
discriminatorias para el transporte de personas con
discapacidad y personas con movilidad reducida. No obstante,
el Reglamento prevé excepciones, en determinadas
circunstancias, para servicios de largo recorrido y para el
transporte urbano, suburbano y regional.
4. Armonización de la política administrativa
a) Autorización profesional (licencia)
La Directiva 95/18/CE, de 19 de junio de 1995, establece que las
empresas ferroviarias, para conservar su derecho a acceder a las
infraestructuras de todos los Estados miembros, deben disponer
de una licencia. Esta licencia la expide el Estado miembro en
que la empresa está establecida, siempre que cumpla
determinados requisitos (honorabilidad, capacidad financiera y
competencia profesional), y tiene validez en todo el territorio de
la Comunidad. Esta Directiva fue modificada por la Directiva
2001/13/CE, de 16 de febrero de 2001, en que las disposiciones
sobre la expedición de licencias para empresas ferroviarias se
extendieron a todas las empresas ferroviarias, con unas pocas
excepciones. Además, se establecieron las condiciones
financieras, económicas y de seguridad técnica para la
expedición de una licencia, y el procedimiento de expedición.
Papel del Parlamento Europeo
En el marco de sus competencias legislativas, el Parlamento
Europeo ha apoyado, por principio, la mayoría de las
239
19/2/09 08:01:53
 propuestas de armonización de la Comisión, pero ha
expresado también sus propios puntos de vista.
— En el proceso legislativo de la Directiva «Euroviñeta», en el
año 2005, el Parlamento Europeo ejerció su poder de
presión para lograr que se extendiera el ámbito de
aplicación a los vehículos a partir de 3,5 toneladas y que se
reforzasen los aspectos de medio ambiente de la Directiva.
En sus negociaciones en el Consejo de Ministros, el
Parlamento consiguió, en particular, que la nueva Directiva
incluyese una hoja de ruta para la internalización de los
costes externos para todos los modos de transporte. Las
nuevas propuestas de la Comisión por un transporte más
ecológico se deben, en gran medida, a la presión del
Parlamento Europeo en materia de medio ambiente.
— En el campo de las disposiciones sociales, el Parlamento
Europeo contribuyó decisivamente a la mejora y
simplificación del Reglamento sobre los tiempos de
conducción y de descanso. Además, el Parlamento sacó
adelante una significativa ampliación de los controles de
esos tiempos. Por otro lado, el Parlamento Europeo, en
sus negociaciones sobre la Directiva del tiempo de
trabajo, logró que las disposiciones no se aplicasen solo a
los conductores empleados, sino, a partir de 2009,
también a los autónomos, que representan el 40 % de la
profesión.
4.6.4. Tráfico rodado: normas de tráfico y de seguridad
La mejora de la seguridad del tráfico rodado constituye uno de los objetivos centrales de la política de la UE en materia de
tráfico. Las medidas a escala de la UE comprenden, entre otras cosas, reglamentos y directivas relativos al equipamiento
técnico para la seguridad de los vehículos, al transporte seguro de mercancías peligrosas y a la seguridad de las
infraestructuras viales.
Fundamento jurídico
Artículo 71 del Tratado CE (Tratado de Lisboa: artículo 91 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).
Objetivo
El objetivo consiste en incrementar la seguridad en las
carreteras y alcanzar de esta forma una movilidad sostenible a
largo plazo. Cada año se siguen produciendo en la Unión
Europea 1 300 000 accidentes, que causan más de 40 000
muertes y 1 700 000 heridos. El concepto de seguridad se
utiliza en dos ámbitos diferentes: de una parte, con relación a
los usuarios de la vía pública y las personas transportadas
(pasajeros y operarios), por otra, con relación a las mercancías y
personas y lugares expuestos en el caso de transportes de
mercancías peligrosas.
240
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— En cuanto a los derechos de los viajeros ferroviarios, el
Parlamento Europeo consiguió, entre otras cosas, una
ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento. De
esta manera, al margen de las excepciones antes descritas,
los pasajeros gozan de unos claros derechos, incluidos los
derechos a indemnización, no solo en el transporte
internacional, sino también en los trayectos nacionales.
— En su Resolución de 15 de junio de 2006, el Parlamento
Europeo apoyó decididamente la introducción del sistema
de control-mando y señalización ERTMS/ETCS, y presentó
numerosas propuestas para la transición hacia ese sistema
y su financiación.
— En su Resolución de 12 de julio de 2007, sobre la aplicación
del primer paquete ferroviario, el Parlamento instó una
nueva revisión de la Directiva «Euroviñeta». A fin de
garantizar una leal competencia intermodal, el Parlamento
considera que de esta manera deben adaptarse las tarifas
del transporte en carretera al sistema de precios de las
franjas ferroviarias, estableciendo obligatoriamente un
peaje en todas las carreteras de la UE para los camiones de
peso superior a 3,5 toneladas, y que se internalicen los
costes externos.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
Realizaciones
1. Generalidades
En junio de 2003, la Comisión publicó el «Programa de acción
europeo de seguridad vial 2003-2010». La Comisión ya
había presentado en los años 1993 y 1997 sendos programas
de acción en materia de seguridad vial. El nuevo programa de
acción reforzó el objetivo formulado en 2001 en el Libro
Blanco «Tráfico» de reducir a la mitad el número de muertes
para el año 2010. El programa de acción prevé un conjunto de
medidas en diferentes ámbitos parciales. Entre otras cosas, se
busca:
— una mejora del comportamiento de las personas que
participan en el tráfico a través de acciones continuadas
para luchar contra la conducción temeraria, mayores
19/2/09 08:01:53

controles y la armonización de las sanciones, así como
mediante la difusión de prácticas ejemplares;
— mejoras en los elementos de seguridad de los vehículos,
entre otros, por medio del uso obligatorio del cinturón de
seguridad en los autocares, la unificación de los sistemas
de sujeción de los asientos para niños, una mejor
protección contra los choques en los vehículos, la
utilización de modernas tecnologías de comunicaciones e
información («eSafety») para el desarrollo de sistemas de
gestión del tráfico y de información, así como de señales
automáticas de emergencia en caso de accidentes;
— mejoras en materia de técnica de seguridad de las
infraestructuras para el tráfico rodado.
En febrero de 2006, la Comisión publicó una Comunicación
sobre el balance intermedio de este programa de acción
[COM(2006) 74]. De ella se desprende que la UE, a pesar del
descenso de la cifra de víctimas mortales por accidentes de
tráfico, todavía debe realizar un esfuerzo notable para alcanzar
el objetivo principal del programa de acción, la reducción a la
mitad de los muertos en dichos accidentes para 2010.
2. Estado técnico de los vehículos
La armonización de las legislaciones nacionales en el ámbito
del estado técnico de los vehículos afecta, sobre todo, a los
siguientes entornos:
— el control técnico de los vehículos (Directiva 77/143/CEE
de 29 de diciembre de 1976 y sus modificaciones
sucesivas);
— el carácter obligatorio del uso de cinturones de
seguridad en vehículos con un peso inferior a 3,5
toneladas (Directiva 91/671/CEE de 16 de diciembre de
1991). Esta Directiva quedó modificada por la Directiva
2003/20/CE de 8 de abril de 2003, que establece la sujeción
de los niños mediante los correspondientes dispositivos de
retención para ellos. Además, la Directiva establece que
debe hacerse uso de los cinturones de seguridad en todos
los vehículos en los que estén instalados. Esto afecta, por
ejemplo, a los autocares;
— el montaje obligatorio de limitadores de velocidad para
los vehículos de más de 3,5 toneladas, dispuesto en la
Directiva 92/6/CEE de 10 de febrero de 1992. En virtud de
la Directiva 2000/30/CE de 6 de junio de 2000 se introduce
la posibilidad de las inspecciones técnicas de los vehículos
industriales en carretera. La Directiva 2002/85/CE de 5 de
noviembre de 2002 amplía a todos los vehículos de más de
3,5 toneladas la obligación del uso de dispositivos de
limitación de velocidad;
— la Directiva 2003/102/CE de 17 de noviembre de 2003
relativa a la protección de los peatones y otros usuarios
vulnerables de la vía pública antes y en caso de colisión
con un vehículo de motor prevé superficies delanteras
menos peligrosas para los vehículos nuevos a partir de
2005. La Directiva 2005/66/CE de 26 de octubre de 2005
relativa al uso de sistemas de protección delantera en
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
vehículos de motor pretende una mejor protección de los
usuarios en caso de colisión con un vehículo de motor, que
vaya equipado con una barra parachoques. A mediados de
2008, el Consejo y el Parlamento Europeo aprobaron un
nuevo Reglamento con el fin de reforzar aún más la
protección de los ciclistas y peatones (todavía no
publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea). Junto a
características de seguridad pasiva como, por ejemplo, un
mejor diseño de la parte frontal de los vehículos, el nuevo
Reglamento contiene asimismo disposiciones para la
introducción de sistemas de asistencia en la frenada;
— en virtud de la Directiva 2003/97/CE de 10 de noviembre
de 2003, todos los camiones con autorización para circular
en la UE tienen que ir equipados a partir del 1 de enero de
2007 con espejos retrovisores suplementarios o
dispositivos para reducir el «ángulo muerto». La Directiva
2007/38/CE de 11 de julio de 2007 prevé la retroadaptación
de los retrovisores en muchos camiones que ya cuentan
con autorización.
3. Transporte de mercancías peligrosas
Mediante la Directiva 94/55/CE de 21 de noviembre de 1994
se hacen extensivas al tráfico nacional las reglas establecidas
para el tráfico internacional mediante el Acuerdo europeo
relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas
por carretera (ADR). La Directiva 95/50/CE de 6 de octubre de
1995 regula los procedimientos uniformes para los controles.
La Directiva 2001/26/CE de 7 de mayo de 2001 modificó la
Directiva 95/50/CE a fin de implantar un procedimiento
uniforme para el control del transporte de mercancías
peligrosas por carretera.
Mediante la Directiva 96/35/CE del Consejo de 3 de junio de
1996 relativa a la designación y a la cualificación profesional de
de consejeros de seguridad para el transporte por carretera,
por ferrocarril o por vía navegable de mercancías peligrosas,
cada empresa afectada se compromete a nombrar a uno o
más consejeros de seguridad. Dichos consejeros deben poder
acreditar la pertinente capacitación y han de velar por el
cumplimiento de las normas.
En diciembre de 2006, la Comisión presentó una propuesta
para la actualización y armonización de la jurisdicción
existente [COM(2006) 852].
4. eSafety
En la Comunicación de la Comisión titulada «Las tecnologías
de la información y las comunicaciones al servicio de
vehículos seguros e inteligentes» [COM(2003) 542] de 15 de
septiembre de 2003, la Comisión expresa su intención de
promover el desarrollo y la implantación exhaustiva de
modernos sistemas de seguridad, basados en nuevas
tecnologías de información y de comunicaciones. Por tal
motivo se introdujo la denomina iniciativa eSafety. Dentro de
los sistemas inteligentes de seguridad de los vehículos se
encuentran, entre otros, los adaptadores automáticos de
velocidad, dispositivos de aviso de salida de carril, equipos de
241
19/2/09 08:01:54
 aviso de colisión o sistemas automáticos de llamada de
emergencia en caso de accidente (eCall).
5. Seguridad de la infraestructura vial
La Directiva 2004/54/CE de 29 de abril de 2004 establece los
requisitos mínimos de seguridad para los túneles de la red
transeuropea de carreteras. Estos requisitos se refieren a los
aspectos de carácter organizativo, técnico y operativo de los
túneles. Esta Directiva tiene por objeto aplicar unas
disposiciones de seguridad nuevas y armonizadas a todos los
túneles cuya longitud supere los 500 m, tanto si están en
servicio como si se encuentran en fase de construcción o de
proyecto.
A mediados de 2008, el Consejo y el Parlamento Europeo
aprobaron una Directiva relativa a un sistema de gestión de
seguridad para las infraestructuras del tráfico rodado
(todavía no publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea).
La Directiva obliga a los Estados miembros a evaluar la
seguridad para el tráfico de los proyectos de construcción de
carreteras y a ejecutar auditorías de seguridad. Además, la
nueva Directiva contiene disposiciones sobre un sistema de
gestión de seguridad en la red de carreteras, así como
inspecciones de seguridad de las carreteras. La Directiva
enumera asimismo distintas medidas para hacer más seguros
los tramos de carretera con puntos negros de accidentes.
6. Varios
La Comisión ha creado una base de datos de accidentes de
carretera (CARE), que permite realizar una comparación de las
circunstancias en los que se han producido los accidentes, y
que facilita la difusión de información y la aplicación de
soluciones.
En la Recomendación 2001/115/CE de 17 de enero de 2001 a
los Estados miembros sobre la tasa máxima de alcoholemia
permitida, la Comisión propone los valores máximos de
0,5 mg/ml en el caso de los conductores de automóviles, y de
0,2 mg/ml para los conductores de camiones.
En la Recomendación 2004/345/CE a los Estados miembros, la
Comisión sugiere procedimientos durante el control del
cumplimiento de las normativas sobre alcohol al volante,
velocidad y utilización del cinturón de seguridad.
242
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Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha subrayado en numerosas decisiones
la importancia de la seguridad en el tráfico vial en la
Comunidad. Entre otros, en su resolución de 29.9.2005, tomó
postura respecto del último programa de acción de la
Comisión. En ella, el PE respaldaba a la Comisión en el enfoque
de este programa. El PE propugnaba, entre otras cosas, una
campaña a escala de toda Europa para promover la seguridad
en el tráfico vial, una mayor unificación de la señalización de
tráfico, así como la mayor aplicación de nuevas tecnologías,
como por ejemplo: a) equipos que requieren la colocación del
cinturón de seguridad, b) sistemas avanzados de retención, c)
sistemas electrónicos para la limitación de la velocidad, d)
bloqueos de marcha en caso de ebriedad del conductor
(«Alcolocks»), así como e) el equipamiento de los vehículos
nuevos con un sistema automático de llamada de emergencia
(eCall) a partir de 2009.
El PE insta además a la Comisión a proponer medidas
legislativas respecto de los límites máximos de alcoholemia
(conforme a la recomendación del PE: 0,5 mg/ml para los
adultos y 0,2 mg/ml en caso de conductores novatos). En el
dictamen sobre la evaluación intermedia de este programa, el
Parlamento Europeo incluyó de nuevo un amplio catálogo de
peticiones.
Dentro del contexto de sus competencias legislativas, el
Parlamento Europeo apoyaba fundamentalmente las
propuestas de la Comisión, aunque al mismo tiempo aportaba
una multitud de propuestas de mejora al procedimiento
legislativo. Así por ejemplo, en las negociaciones sobre la
Directiva relativa a la seguridad de los túneles, el Parlamento
Europeo introdujo mejoras por lo que respecta a las salidas de
emergencia, la iluminación y las vías de escape. Además, en la
Directiva quedaron recogidas las demandas del PE de prestar
mayor atención, durante la construcción de las salidas de
emergencia, a las necesidades de las personas con
discapacidad.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
19/2/09 08:01:54

4.6.5. Transporte aéreo: acceso al mercado
Desde 1997, la Unión Europea (UE) dispone de un mercado interior del transporte aéreo. La política comunitaria de
transporte aéreo apunta a una armonización de la admisión a las profesiones concernidas, a la salvaguarda del libre
acceso al mercado y a los acuerdos con terceros países sobre la apertura del espacio aéreo. En el año 2007 se cerró entre la
UE y los Estados Unidos un acuerdo «de cielo abierto».
Fundamento jurídico
Artículo 80 del Tratado CE (Tratado de Lisboa: artículo 100 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).
Objetivos
— Creación de un mercado interior del transporte aéreo en el
territorio de la Comunidad.
— Consideración del aspecto mundial del transporte aéreo
mediante la adopción de una política comunitaria
coherente en relación con terceros países.
— Mejora de la competitividad de las compañías aéreas
europeas.
Realizaciones
A. El mercado interior del transporte aéreo
Tras la adopción y la entrada en vigor de los tres «paquetes de
liberalización», el mercado interior comunitario del transporte
aéreo está funcionando desde 1997. El tercer paquete consta
de tres Reglamentos: con el Reglamento (CEE) n° 2407/92, de
23 de julio de 1992, se regularon las condiciones de concesión
de las licencias para el ejercicio de la actividad de transportista
aéreo, en particular, las empresas deben tener su sede en un
país de la Unión, estar controladas directa o indirectamente
por un Estado miembro o por las autoridades nacionales de un
Estado miembro y ejercer el transporte aéreo como actividad
principal.
El Reglamento (CEE) n° 2408/92, de 23 de julio de 1992,
suprimió las restricciones al cabotaje a partir del 1 de abril de
1997 y permitió a los transportistas de todos los países de la
Unión acceder a todas las rutas intracomunitarias, nacionales e
internacionales de transporte de pasajeros, correo o carga. El
Reglamento (CE) n° 2409/92 reguló además la liberalización de
las tarifas aéreas. La Comisión presentó en julio de 2006 una
propuesta de revisión del tercer paquete de liberalización
[COM(2006) 396]. Se deben revisar los reglamentos del año
1992 mencionados más arriba y en vigor hasta la actualidad,
adaptarlos a las actuales condiciones del sector aeronáutico y
reunirlos en un único Reglamento. A mediados de 2008 el
Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo acordaron un
nuevo Reglamento (aún no publicado en el Diario Oficial de la
Unión Europea). El nuevo Reglamento regula, entre otras, las
condiciones financieras para la concesión de una autorización
de funcionamiento así como la evaluación regular de la
capacidad financiera de las empresas. Formula criterios para la
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
suspensión y revocación de la autorización de funcionamiento
así como normativa sobre el reparto del tráfico entre
aeropuertos y regula la aplicación reglamentaria de las
disposiciones sociales así como la imposición de obligaciones
económicas comunes. Además mejora la transparencia en los
precios para los pasajeros a la vez que prohíbe la práctica de
falsas ofertas señuelo y la información equívoca sobre los
precios.
B. Acuerdos de «cielo abierto» con terceros países
Tras la creación del mercado interior del transporte aéreo en
1992, la Comisión ha defendido la idea de que los Estados
miembros deben dejar de celebrar acuerdos bilaterales con
terceros países. Desde 1994, los Estados Unidos proponen a los
demás países acuerdos «de cielo abierto». El 5 de noviembre
de 2002, a raíz de un recurso de la Comisión, el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas decidió que
determinadas partes de los acuerdos bilaterales denominados
«de cielo abierto» celebrados por ocho Estados miembros de
la UE con Estados Unidos eran incompatibles con el Derecho
comunitario. Por otra parte, manifestó que los Estados
miembros no están autorizados para contraer compromisos
con terceros países en los ámbitos en que se aplique la
normativa europea si tales compromisos afectan a las
disposiciones comunitarias. La sentencia del Tribunal de
Justicia ofreció el fundamento jurídico necesario para el
Reglamento (CE) nº 847/2004, de 29 de abril de 2004, sobre la
negociación y aplicación de acuerdos de servicios de
transporte aéreo. Este Reglamento trata de conseguir un
enfoque armonizado en la negociación, transposición y
aplicación de los acuerdos bilaterales. También prevé
determinadas cláusulas estándar para garantizar el respeto del
Derecho comunitario en los acuerdos. Por otra parte, la
Comisión puede negociar acuerdos con terceros países en el
marco del «mandato horizontal». Con un acuerdo «horizontal»
se adaptan las disposiciones de todos los acuerdos entre los
Estados miembros de la UE y un tercer país en un único
convenio. En los últimos años se han firmado o celebrado
(entre otros, con Chile, Singapur, Ucrania, Croacia, México,
Georgia, Australia, Nueva Zelanda, Malasia, Marruecos y el
Líbano) diferentes acuerdos de este tipo.
Tras más de cuatro años de negociaciones, a finales de abril de
2007 la UE y los Estados Unidos firmaron un acuerdo «de cielo
abierto». Este Acuerdo central de servicios de transporte aéreo
prevé un mejor acceso de las líneas aéreas europeas al
mercado estadounidense gracias a la supresión de la
restricción de los derechos de ruta. Lo mismo es válido en el
243
19/2/09 08:01:54
 caso de las líneas aéreas estadounidenses que quieran poner
rumbo a un aeropuerto de la Unión. Este Acuerdo entró en
vigor el 30 de marzo de 2008 tras su aprobación por el
Parlamento Europeo. Las negociaciones sobre el segundo nivel
de este Acuerdo comenzaron en mayo de 2008.
Actualmente, uno de los pilares centrales de la política exterior
de transporte aéreo de la Unión consiste en cerrar otros
acuerdos «de cielo abierto» con otros importantes países (por
ejemplo: Canadá, la India, China, Australia). Los acuerdos «de
cielo abierto» apuntan a una colaboración mucho más intensa
que la que representa el acuerdo normal de servicios de
transporte aéreo. No solo abarcan una colaboración en el
ámbito de las normas de la competencia y apertura de
mercados, sino también en otros campos, como por ejemplo
la seguridad aérea o los efectos medioambientales.
C. Realizaciones complementarias
1. Acceso al mercado de la asistencia en tierra
El mercado de la asistencia en tierra se rige por la Directiva
96/67/CE, de 15 de octubre de 1996. Anteriormente, los
servicios de este tipo en los aeropuertos de la UE se prestaban
a menudo en régimen de monopolio controlado por un
número limitado de prestadores. Con la entrada en vigor de la
Directiva, estos servicios se abrieron a la competencia, lo que
condujo a su liberalización total en diciembre de 2002. La
Directiva tiene por objeto garantizar el libre acceso al mercado
a los prestadores de servicios en tierra. Por otra parte, en los
grandes aeropuertos de la UE debe haber por lo menos dos
prestadores para determinadas categorías de servicios. En
enero de 2007, la Comisión presentó en una Comunicación
sobre la aplicación de esta directiva [COM(2006) 821] hasta ese
momento.
2. Sistemas de reserva de plazas
a) Sistemas informatizados de reserva
Los sistemas informatizados de reserva (en adelante SIR) son
un elemento clave de la eficacia del transporte aéreo y afectan,
por un lado, al interés del viajero por conocer las mejores
tarifas practicadas y, por otro, al de las compañías menores por
acceder al sistema. Por estas razones, se adoptó el Reglamento
(CE) n° 2299/89, de 24 de julio de 1989, por el que se
estableció un código de conducta para la utilización de estos
sistemas. Se implantó el código de conducta para fomentar la
transparencia y para evitar los abusos contrarios a la
competencia o las distorsiones de la misma. Con el
Reglamento (CE) n° 323/99 del Consejo, de 8 de febrero de
1999, se adaptó el código de conducta a las condiciones
modificadas del mercado. Este código regula la manera en la
que las empresas de transporte ferroviario y aéreo, así como
los SIR y las agencias de viajes, deben llevar a cabo las reservas
de plazas. El reciente desarrollo en el ámbito del mercado de
transporte aéreo y de las tecnologías de la información, así
como la aparición de nuevas vías de distribución, indujeron a
244
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la Comisión en noviembre de 2007 a proponer un nuevo
reajuste de este código de conducta para SIR con objeto de
mejorar la competencia [COM(2007) 709].
Papel del Parlamento Europeo
El PE ha apoyado el desarrollo del mercado del transporte
aéreo comunitario. Así, se pronunció a favor del «code-
sharing» (código de vuelo compartido) y de la ampliación de
los derechos de acceso, incluido el cabotaje (véase, en
particular, su Resolución de 14 de febrero de 1995 sobre la
comunicación de la Comisión «La aviación civil hacia mejores
horizontes»). Pero también recomendó que la liberalización se
produjese de forma prudente para tomar en consideración sus
consecuencias en relación con la seguridad, la calidad del
servicio, la transparencia de las tarifas y las condiciones de
trabajo del personal de las compañías aéreas. En su Resolución
de 4 de mayo de 2000, el PE insiste en que la seguridad debe
seguir siendo un principio fundamental de todas las medidas y
políticas en el ámbito del transporte aéreo.
El Parlamento ha aprobado los acuerdos horizontales
celebrados recientemente con terceros países. En su
Resolución de 17 de enero de 2006 sobre las negociaciones
con Rusia, el PE indicó, no obstante, que no se debía firmar un
acuerdo de carácter global con la Federación de Rusia si esta
no eliminaba total e inmediatamente los cargos impuestos por
sobrevolar su territorio.
En su Resolución de 17 de enero de 2006 sobre la política
exterior comunitaria en materia de aviación, el Parlamento
Europeo insiste en la necesidad de contar con una estrategia
clara para el posterior desarrollo de tal política y define los
elementos indispensables para ello en términos de apertura
de los mercados, normas de seguridad y protección del medio
ambiente.
La nueva versión del Reglamento sobre normas comunes para
la realización de servicios de transporte aéreo en la
Comunidad (aún no publicada en el Diario Oficial de la Unión
Europea) ha marcado de un modo decisivo al Parlamento
Europeo. El parlamento consiguió especialmente poner fin a la
práctica de falsas ofertas señuelo y a la información equívoca
sobre los precios (como por ejemplo en Internet). El precio
final a pagar, incluyendo todos los impuestos y tasas
aplicables, suplementos y compensaciones, se tendrá que
mostrar en el futuro al inicio del proceso de reserva. Además,
los «suplementos facultativos», como por ejemplo llevar un
bulto de equipaje adicional, deben ser indicados de un modo
transparente e inequívoco al comienzo de cada proceso de
reserva y su aceptación por el cliente se tiene que realizar por
el sistema «opt-in» (consentimiento previo).
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
19/2/09 08:01:54

4.6.6. Transporte aéreo: competencia y derechos
de los pasajeros
Con el fin de garantizar la libre competencia en el transporte aéreo, se ha aprobado una serie de reglamentos sobre
aspectos relevantes, tales como las prácticas empresariales, las ayudas estatales, las tarifas, el comercio de derechos de
emisión y las tasas de aeropuerto, así como sobre protección de los derechos de los pasajeros.
Fundamento jurídico
Artículo 80, apartado 2, del Tratado CE (Tratado de Lisboa:
artículo 100, apartado 2, del Tratado de funcionamiento de la
Unión Europea), completado por las disposiciones generales
sobre protección del consumidor, competencia y libre
prestación de servicios (3.2.3).
Objetivos
El objetivo es fijar las modalidades de aplicación al transporte
aéreo de las disposiciones del Tratado relativas a la
competencia. Para ello es necesario tener en cuenta las
características propias del sector, que, en cierta medida, aún se
caracteriza por la concesión de ayudas estatales a las
compañías aéreas y aeropuertos nacionales, así como por la
existencia de problemas derivados de la formación de alianzas
mundiales. Además de la creación de condiciones de
competencia justas, la política de competencia tiene por
finalidad alentar a las compañías aéreas a controlar sus costes
y a aumentar su productividad para ofrecer un servicio de
calidad. Recientemente, la política europea en materia de
transporte aéreo se ha concentrado cada vez más en el
refuerzo de los derechos de los pasajeros en relación con la
seguridad y la sobreventa.
Realizaciones
A. Competencia
1. Acuerdos y prácticas de empresa
Esta materia está regida por dos Reglamentos de 14 de
diciembre de 1987, el 3975/87, por el que se establecen las
modalidades de aplicación de las normas de competencia
aplicables a las empresas del sector del transporte aéreo, y el
3976/87, relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 85
del Tratado a determinadas categorías de acuerdos y prácticas
concertadas en el sector del transporte aéreo. Estos
reglamentos facultan a la Comisión para establecer exenciones
a favor de determinadas categorías de acuerdos y prácticas
concertadas, siempre que respeten determinadas condiciones
a fin de no eliminar o limitar indebidamente la competencia.
Se han modificado con el tiempo en diversas ocasiones y se
han adaptado a la situación actual [entre otros, por los
Reglamentos (CEE) n° 2410/92 y (CEE) n° 2411/92, de 23 de
julio de 1992, y el Reglamento (CE) n° 1/2003, de 16 de
diciembre de 2002].
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
En los Reglamentos (CE) n° 411/2004, de 26 de febrero de
2004, y (CE) n° 868/2004, de 21 de abril de 2004, la Comunidad
tomó en consideración el aspecto mundial del transporte
aéreo. Asimismo, creó el fundamento jurídico necesario para la
aplicación de las normas de competencia en materia de
transporte aéreo entre la Comunidad y terceros países, así
como para evitar las distorsiones de la competencia por parte
de las empresas de terceros países en forma de subvenciones
directas o de prácticas desleales en materia de tarifas.
2. Ayudas estatales
Ya en 1984 la Comisión fijó criterios para evaluar las ayudas a
las compañías aéreas. En 1993 se creó un «Comité de
Expertos» de aviación civil que, en su informe de 1 de febrero
de 1994, hizo una serie de recomendaciones en materia de
ayudas estatales. Estas deben responder a determinadas
condiciones:
— deben concederse una única vez;
— deben estar vinculadas a un plan de reestructuración cuya
aplicación debe ser evaluada y verificada por expertos
independientes designados por la Comisión y que prevea
en su última fase la privatización de la empresa;
— el Gobierno interesado debe comprometerse a abstenerse
de toda injerencia en las decisiones comerciales de la
empresa que, a su vez, no podrá utilizar las ayudas para
adquirir nuevas capacidades;
— por último, los demás transportistas no deben sufrir
perjuicios.
En septiembre de 2005 la Comisión adoptó determinadas
orientaciones sobre la financiación de los aeropuertos y las
ayudas estatales de inicio de actividad concedidas a las
compañías aéreas que operan sus vuelos desde aeropuertos
regionales.
3. Tarifas
Actualmente, las disposiciones en la materia (únicamente para
los enlaces intracomunitarios) figuran en el Reglamento (CEE)
n° 2409/92 del Consejo sobre tarifas y fletes de los servicios
aéreos, integrado en el «paquete aéreo» aprobado en julio de
1992. Por regla general, las compañías aéreas fijan libremente
las tarifas, pero el Reglamento contiene determinadas
cláusulas de salvaguardia destinadas a impedir precios
excesivamente elevados o excesivamente bajos (dumping).
245
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 4. Asignación de franjas horarias
El crecimiento constante del transporte aéreo en el último
decenio ha incrementado la presión sobre la capacidad de los
aeropuertos. El Reglamento (CEE) n° 95/93, de 18 de enero de
1993, dio el primer paso hacia el establecimiento de normas
no discriminatorias para la asignación de franjas horarias para
los despegues y aterrizajes en los aeropuertos comunitarios.
Por otra parte, se advirtió la necesidad de modificar el
procedimiento, puesto que este no era lo bastante claro y no
se aplicaba de forma uniforme en los Estados miembros. El
nuevo Reglamento (CE) n° 793/2004, de 21 de abril de 2004, se
basa sobre todo en una nueva definición de las franjas horarias
como derecho de utilización. En su virtud, la franja horaria
implica la concesión del permiso correspondiente para utilizar
toda la infraestructura aeroportuaria necesaria con fines de
aterrizaje y despegue en una fecha y hora determinadas, pero
no un derecho de propiedad. La asignación de las franjas
horarias se encomienda a un coordinador, designado por el
aeropuerto en cuestión. Por una parte, el Reglamento toma en
consideración los intereses de las compañías aéreas
establecidas y, por otra, refuerza las posibilidades de acceso al
mercado de los recién llegados, a los que se concede la
posibilidad de utilizar el 50 % de las franjas horarias.
5. Capacidad y tasas de los aeropuertos
En enero de 2007, en el marco del denominado «paquete
aéreo», la Comisión presentó una propuesta de orientación
sobre las tasas de aeropuerto, que actualmente se está
sometiendo a debate en el Parlamento Europeo. De esta
forma, la Comisión propone una serie de principios
obligatorios a la hora de fijar las tasas de aeropuerto
[COM(2006) 820].
En el marco del mismo «paquete aéreo», la Comisión ha
presentado un informe con un plan de acción para mejorar la
capacidad, la eficacia y la seguridad de los aeropuertos en
Europa [COM(2006) 819]. Este informe se centra, entre otros,
en: a) la optimización del uso de las capacidades
aeroportuarias existentes; b) el fomento del funcionamiento
combinado del transporte aéreo y el transporte ferroviario;
c) la dimensión medioambiental de los aeropuertos,
especialmente en lo que respecta a la contaminación sonora;
y d) el desarrollo de soluciones tecnológicas rentables.
6. Comercio de derechos de emisión en el transporte
aéreo
En la propuesta del 20 de diciembre de 2006 [COM(2006) 818],
la Comisión insta a incluir las actividades de aviación en el
régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de
gases de efecto invernadero. Este sistema funciona de la
siguiente forma: las empresas reciben derechos que les
autorizan a emitir una cantidad fija de gases de efecto
invernadero. Si alcanzan el objetivo adoptando sus propias
medidas, pueden vender los derechos que no necesitan. A su
vez, si una empresa emite más gases de efecto invernadero de
los permitidos por los derechos recibidos, deberá comprar más
derechos. En junio de 2008 el Parlamento Europeo y el Consejo
246
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lograron ponerse de acuerdo en torno a una «Directiva
encaminada a incluir las actividades de aviación en el régimen
comunitario de comercio de derechos de emisión». De esta
forma, a partir de 2012, todas las compañías aéreas que
despeguen y aterricen en aeropuertos europeos estarán
incluidas en el comercio de derechos de emisión, lo que
permite evitar las distorsiones de la competencia y mejorar la
calidad medioambiental del transporte aéreo. Al contrario de
lo que ocurría hasta ahora, la asignación no se orienta en
función de las emisiones históricas, sino de acuerdo con una
magnitud indicativa común europea, lo que favorece a las
compañías aéreas que ya operan con aparatos eficientes. En el
primer período (2012), las emisiones deberán reducirse un 3 %
con respecto al período 2004-2006, y en el segundo período (a
partir del 1 de enero de 2013), un 5 %.
B. Derechos de los pasajeros
1. Sobreventa, denegación de embarque y retrasos
El Reglamento (CEE) n° 295/91, de 4 de febrero de 1991,
estableció las primeras normas comunes relativas a un sistema
de compensación por denegación de embarque en el
transporte aéreo regular. La Directiva 90/314/CEE reguló los
viajes combinados.
El 17 de febrero de 2005 entró en vigor el Reglamento (CE)
n° 261/2004, de 11 de febrero de 2004, por el que se
establecen normas comunes sobre compensación y asistencia
a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y
de cancelación o gran retraso de los vuelos. Tiene por objeto
garantizar un nivel de protección más elevado a los pasajeros,
a quienes, dados los graves inconvenientes que pueden
crearles las situaciones enumeradas, se reconoce el derecho a
reclamar determinadas compensaciones. En caso de
denegación de embarque por sobreventa o cancelación del
vuelo, los pasajeros tienen derecho al reembolso del precio del
billete, un vuelo de vuelta gratuito al punto de partida o un
vuelo posterior a su destino, así como a determinadas
compensaciones (hasta 600 euros para los vuelos de más de 3
500 km). Asimismo, se les deben ofrecer gratuitamente comida
y refrescos, llamadas telefónicas y similares y alojamiento en un
hotel cuando sea necesario. En caso de retraso, los pasajeros
tienen derecho a recibir una compensación dependiendo de
la duración del mismo.
2. Lista negra de compañías aéreas poco seguras
Mediante el Reglamento (CE) n° 2111/2005, de 14 de
diciembre de 2005, el Parlamento Europeo y el Consejo
establecieron una lista negra de compañías aéreas poco
seguras, lo que contribuye a reforzar el derecho de los
pasajeros a la información. Esta lista negra, válida en toda la UE,
se actualiza al menos cada tres meses. Incluye todas las
compañías aéreas en relación con las cuales existen pruebas
de graves deficiencias en materia de seguridad o respecto de
las cuales las autoridades encargadas del control de las
compañías aéreas no han querido o no han podido aplicar las
normas de seguridad pertinentes o controlar alguna de sus
aeronaves. Las compañías aéreas que figuran en la lista no
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pueden sobrevolar el territorio comunitario. Ahora ya no es
posible que una aeronave a la que se haya prohibido el
despegue o aterrizaje en un Estado miembro vuele a otro
Estado miembro.
El vendedor de un billete de avión está obligado,
independientemente de la forma de reserva, a informar a los
clientes sobre la identidad de la compañía aérea que operará
el vuelo tan pronto como se determine la identidad de la
misma. Los pasajeros tienen derecho al reembolso del billete o
a un billete en un vuelo equivalente si la compañía aérea en
cuestión se agrega a la lista negra después de haberse
efectuado la reserva.
3. Derechos de los pasajeros con movilidad reducida
En el Reglamento (CE) n° 1107/2006, de 5 de julio de 2006, el
Consejo y el Parlamento Europeo recogen una serie de
derechos de los pasajeros con movilidad reducida. El texto
establece, entre otros aspectos, lo siguiente:
— En todos los aeropuertos con un tráfico superior a los
150 000 pasajeros deben establecerse puntos de atención
en los que los pasajeros con movilidad reducida puedan
solicitar asistencia. No se les podrá denegar el embarque,
excepto en unos pocos casos muy concretos;
— La entidad gestora del aeropuerto es la responsable de la
prestación de estos servicios de forma totalmente gratuita.
No se podrán cargar costes adicionales a los beneficiarios
de los mismos. Las personas interesadas deberán notificar
su solicitud de asistencia (por ejemplo, para embarcar y
desembarcar) al menos 48 horas antes de la salida del
vuelo;
— Todas las compañías aéreas (de forma proporcional al
número de pasajeros que transporten) deben contribuir a
la financiación de estos servicios.
4. Requisitos de seguro de las compañías aéreas
El Reglamento (CE) n° 785/2004, de 21 de abril de 2004, tiene
por objeto la armonización de los requisitos mínimos de
seguro en el transporte aéreo. En este sentido, establece la
cobertura de seguro mínima por pasajero y equipaje
facturado, así como un nivel mínimo de cobertura en
relación con la responsabilidad frente a terceros. Las
disposiciones se aplican tanto a las compañías aéreas de la
Comunidad como a las de terceros países y abarcan los
daños sufridos en tierra y a bordo de las aeronaves. Además
de los accidentes, deben asegurarse los riesgos de actos de
guerra, terrorismo, secuestro y actos de sabotaje. Las
compañías aéreas deben proporcionar la correspondiente
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
póliza de seguro a las autoridades competentes del Estado
miembro de que se trate.
Papel del Parlamento Europeo
En numerosos informes y documentos, el PE ha destacado la
importancia de una política común en materia de transporte
aéreo, así como de una mayor competencia entre las
compañías aéreas. En su Resolución de 4 de mayo de 2000, el
Parlamento señaló que el desarrollo de un mercado único de
la industria del transporte aéreo en Europa ha favorecido una
competencia positiva y que actualmente los pasajeros
disponen de una amplia gama de vuelos a precios a menudo
más baratos. Sin embargo, los aspectos beneficiosos de la
liberalización no deben ser alterados por otros factores como
los retrasos y la sobreventa. En lo que se refiere a la concesión
de ayudas estatales a las compañías aéreas, el PE acogió con
satisfacción el final del período transitorio anunciado por la
Comisión y consideró que las compañías nacionales deberían
operar en un entorno completamente comercial.
En lo que respecta a la asignación de franjas horarias, el
Parlamento pidió en la misma resolución a la Comisión que
presentase una propuesta de revisión del Reglamento
correspondiente. En el procedimiento legislativo consiguiente,
el Parlamento apoyó la propuesta de la Comisión e incluso
aportó algunas mejoras, entre otras en relación con el refuerzo
del papel y la independencia del coordinador, las posibilidades
de acceso al mercado de los recién llegados y la introducción
de sanciones en caso de utilización abusiva de las franjas
horarias.
En 2005, el Parlamento Europeo logró que se elaborase una
lista negra comunitaria de compañías aéreas poco seguras. La
propuesta de la Comisión preveía en un principio 25 listas
diferentes, una por cada Estado miembro. A instancias del
Parlamento, los derechos de los pasajeros en materia de
información y compensaciones se reforzaron
considerablemente en el Reglamento. En relación con el
transporte de pasajeros con movilidad reducida, el Parlamento
logró durante el proceso legislativo que se incluyese
igualmente a los invidentes y personas con discapacidad
visual, a los sordos y las personas con discapacidad auditiva, así
como a las personas con discapacidad intelectual, entre las
personas a las que se debe prestar asistencia en los
aeropuertos.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
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 4.6.7. Transporte aéreo: tráfico aéreo y normas
de seguridad
A escala europea se han adoptado numerosas iniciativas en relación con la regulación del tráfico y la seguridad del tráfico
aéreo. Entre los proyecto más importantes se encuentra Galileo y SESAR, así como las medidas destinadas a la creación de
un «espacio aéreo único europeo».
Fundamento jurídico
Artículo 80, apartado 2, del Tratado CE. (Artículo 100, apartado
2, del Tratado de Lisboa relativo al sistema de funcionamiento
de la Unión Europea).
Objetivos
La creación de un mercado único de la aviación exige un
sistema de transporte aéreo de alto rendimiento que permita
un funcionamiento seguro, eficaz y sin tropiezos de estos
servicios en la Comunidad. Para ello, a su vez se requieren unas
normas de seguridad estrictas y uniformes de las compañías
aéreas, una utilización óptima del espacio aéreo europeo y un
nivel de seguridad elevado y uniforme.
Al final de la década de 1990, creció la presión ejercida sobre la
Comunidad para mejorar el sistema de transporte aéreo
existente. Las causas eran el continuo aumento del tráfico
aéreo, la fragmentación del espacio aéreo europeo, la
saturación de la capacidad de los aeropuertos, unos retrasos
cada vez mayores y la utilización de una parte importante del
espacio aéreo con fines militares. Por ello era necesario, sobre
todo: a) aumentar las normas de seguridad, b) mejorar la
eficacia global del transporte aéreo y c) optimizar la capacidad
del espacio aéreo.
Realizaciones
1. Marco internacional
El 13 de diciembre de 1960, cinco países europeos firmaron el
Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de
la Navegación Aérea, al que se han adherido de momento 17
países. Del convenio, ampliamente modificado en 1981, surgió
la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación
Aérea, formada por la Comisión permanente y por la Agencia.
El término «Eurocontrol» designa tanto el convenio como la
organización. Esta última se encarga de definir los objetivos a
largo plazo, coordinar las políticas nacionales y fomentar la
formación profesional. También examina las modificaciones de
los planes regionales que se someten a la Organización de
Aviación Civil Internacional (OACI). Además, Eurocontrol
establece y percibe, por cuenta de los Estados contratantes, las
tarifas por ayudas a la navegación aérea.
El 8 de octubre de 2001, la Comunidad Europea firmó un
protocolo que prevé su adhesión a Eurocontrol, con el fin de
garantizar la coherencia entre ambas instituciones y mejorar el
marco reglamentario para la gestión del tráfico aéreo.
248
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2. Cielo único europeo
El 10 de octubre de 2001, la Comisión presentó un programa
de acción para la creación del cielo único europeo. En el marco
del procedimiento legislativo subsiguiente, el Consejo y el
Parlamento Europeo acordaron el paquete de medidas al
respecto, que representa la mayor reforma de la política de
transporte aéreo de la UE realizada hasta la fecha. El paquete
incluye un reglamento marco que define los objetivos
generales, así como tres reglamentos de aplicación dedicados,
respectivamente, a la organización y la utilización del espacio
aéreo, la prestación de servicios de navegación aérea y la
interoperabilidad de la red europea de gestión del tráfico
aéreo. El objetivo era convertir el cielo europeo, para diciembre
de 2004, en un espacio aéreo regulado por unos principios y
normas uniformes. En el Reglamento marco (CE) n° 549/2004
de 10 de marzo de 2004 se definen los objetivos generales:
optimizar la utilización del espacio aéreo, establecer una
gestión comunitaria del tráfico aéreo, crear bloques de espacio
aéreo mayores y más eficaces, y aumentar la flexibilidad en la
utilización del espacio aéreo con fines civiles y militares.
El Reglamento (CE) nº 550/2004 de prestación de servicios,
de marzo de 2004, destinado a garantizar la aplicación
uniforme de las normas comunes de los servicios de
navegación aérea, establece un régimen de certificación de los
prestadores de esos servicios. El Reglamento (CE) nº 551/2004
del espacio aéreo, de 10 de marzo de 2004, establece unos
procedimientos comunes de concepción, planificación y
gestión del tráfico aéreo. Reconfigura el espacio aéreo superior
conforme a unos criterios funcionales y prácticos, de modo
que los bloques de espacio aéreo sean independientes de las
fronteras de los Estados miembros. El Reglamento (CE)
nº 552/2004 de interoperabilidad, de 10 de marzo de 2004,
regula la interoperabilidad de los diferentes sistemas de la red
europea de gestión del tráfico aéreo.
3. Agencia Europea de Seguridad Aérea
El Reglamento (CE) nº 1592/2002, de 15 de julio de 2002,
estableció la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA). La
AESA es una agencia ejecutiva de la Unión Europea con sede
en Colonia. Sus competencias abarcan la adopción de normas
de seguridad relativas a los productos, las personas y los
organismos, así como la realización de inspecciones e
investigaciones para garantizar la observancia de dichas
normas. Otros cometidos de la Agencia son la expedición de
certificados de aeronavegabilidad, la emisión de informes
periciales y la asistencia a la Comisión en la elaboración de
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propuestas legislativas en el ámbito del transporte aéreo.
Mediante el Reglamento (CE) nº 216/2008 se ampliaron estos
cometidos de la AESA relativos a las operaciones aéreas, las
licencias de piloto y —en el marco del Acuerdo de Chicago—
la seguridad de las aeronaves de terceros países.
4. Galileo y SESAR
El sistema de navegación por satélite Galileo fue presentado
por primera vez por la Comisión en febrero de 1999. Su
finalidad es dotar a la UE de una tecnología independiente
que se pueda aplicar a una amplia gama de actividades, sobre
todo en el ámbito de los transportes. El Reglamento (CE)
nº 876/2002 de 21 de mayo de 2002 creó la Empresa Común
Galileo (de la Comunidad Europea y de la Agencia Espacial
Europea) que deberá estar operativa en 2008.
En calidad de componente tecnológico del cielo único
europeo, el objetivo del programa SESAR es desarrollar un
sistema europeo de nueva generación para la gestión del
tráfico aéreo. El proyecto se llevará a cabo en tres fases: a) fase
de definición (2005-2007), b) fase de desarrollo (2008-2013) y
c) fase de despliegue (2014-2020).
5. Requisitos técnicos y procedimientos administrativos
en la aviación civil (EU-OPS)
Con miras a garantizar un nivel elevado de seguridad, se
adoptó el Reglamento (CEE) nº 3922/91, de 16 de diciembre
de 1991, relativo a la armonización de normas técnicas y
procedimientos administrativos aplicables a la aviación civil. A
principios de 2006, el Consejo y el Parlamento Europeo
acordaron proceder a una revisión del reglamento (aún sin
publicar en el Diario Oficial de la Unión Europea). Así pues, las
normas técnicas y los procedimientos administrativos (JAR-
OPS) elaborados por las autoridades aeronáuticas conjuntas se
han introducido en la legislación comunitaria como «EU-OPS».
El reglamento enuncia normas detalladas relativas a
numerosos ámbitos: tiempo de vuelo y de servicio y requisitos
en materia de descanso; instrumentos y equipos; equipos de
comunicación y navegación; transporte de mercancías
peligrosas y normas aplicables a la tripulación de cabina.
6. Seguridad de las aeronaves de terceros países
La Directiva 2004/36/CE de 21 de abril de 2004 introdujo un
procedimiento uniforme con fines de control de las normas de
seguridad de aeronaves de terceros países.
Cuando una aeronave de un tercer país aterrice en un
aeropuerto en la Comunidad, podrá ser sometida a una
inspección de seguridad aun en ausencia de sospechas
concretas. Si pertenece a una compañía aérea que haya
llamado la atención en el pasado por deficiencias de
seguridad, se deberá someter a inspecciones más frecuentes.
En caso de que se constaten deficiencias de seguridad, se
podrá ordenar la inmovilización de la aeronave en tierra. Para
garantizar el control más eficaz posible del cumplimiento de
las normas de seguridad, la información reunida por un Estado
miembro durante una inspección se deberá poner a
disposición de la Comisión y de los demás Estados miembros.
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
7. Licencia europea de controlador aéreo
La Directiva 2006/23/CE de 5 de abril de 2006 introdujo
disposiciones comunes para la concesión de la licencia
comunitaria de controlador del tránsito aéreo. Además, se han
armonizado las normas aplicables a la formación y a las
condiciones de autorización de los controladores aéreos. Estas
mejoras deben favorecer la movilidad de los controladores
aéreos en la UE.
8. Seguridad aérea
Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, se aprobó el
Reglamento (CE) nº 2320/2002 de 16 de diciembre de 2002,
que establece normas, medidas y procedimientos comunes en
materia de seguridad de la aviación civil. Incluye, entre otras,
disposiciones sobre control de seguridad de los pasajeros,
zonas restringidas de seguridad en los aeropuertos, controles
del personal, seguridad del equipaje de bodega, formación, y
comunicación suelo-aire. En su virtud, los Estados miembros
están obligados, además, a adoptar programas de seguridad
para la aviación civil. En septiembre de 2005, la Comisión
presentó una propuesta de revisión del reglamento
[COM(2005) 429]. A principios de 2008, el Parlamento Europeo
y el Consejo de Ministros acordaron el nuevo Reglamento (CE)
nº 300/2008 de 11 de marzo de 2008 con el que se regularon,
entre otros aspectos, las medidas de seguridad durante el
vuelo, así como el acceso a la cabina del piloto, la tenencia de
armas o la utilización de agentes de seguridad («Sky
Marshals»).
9. Actuación en caso de accidente
La Directiva 94/56/CE de 21 de noviembre de 1994, por la que
se establecen los principios fundamentales que rigen la
investigación sobre accidentes e incidentes de aviación civil,
va dirigida a ofrecer a las autoridades competentes el marco
jurídico apropiado.
El Convenio de Varsovia, que regula la responsabilidad de los
transportistas aéreos en caso de accidente, solo es aplicable a
los transportes aéreos internacionales. La Comunidad adoptó
el 9 de octubre de 1997 el Reglamento (CE) nº 2027/97,
aplicable a los accidentes imputables a transportistas
comunitarios en operaciones de transporte nacional o
internacional en los que sufran daños los pasajeros. Los límites
de responsabilidad son más elevados que los previstos en el
Convenio de Varsovia. Este reglamento fue modificado por el
Reglamento (CE) nº 889/2002 de 13 de mayo de 2002. En lo
que respecta a la responsabilidad de una compañía aérea en
caso de accidente, el Derecho comunitario se adaptó para
garantizar el pleno respeto de las disposiciones del Convenio
de Montreal de 28 de mayo de 1999. De este modo se
garantiza una aplicación uniforme de determinadas normas
relativas al transporte aéreo internacional.
10. Nuevas propuestas de la Comisión: cielo único
europeo II
En junio de 2008, la Comisión presentó el segundo paquete
sobre el cielo único europeo [COM(2008) 389], que consta de
cuatro elementos: primero, se propusieron diferentes
249
19/2/09 08:01:55
 complementos de las disposiciones originales relativas al cielo
único europeo [COM(2008) 388]. Entre éstos se incluyen
objetivos de rendimiento vinculantes para los proveedores de
servicios de navegación aérea de los Estados miembros en
relación con los «bloques funcionales de espacio aéreo». Otro
punto fundamental está dedicado al programa SESAR con
vistas a la puesta en marcha de su segunda fase (fase de
desarrollo 2008-2013). En tercer lugar, la Comisión propone
ampliar la competencia de la Agencia Europea de Seguridad
Aérea (AESA) a los aeródromos, gestión del tránsito aéreo y
servicios de navegación aérea [COM(2008) 390]. En cuarto
lugar, la Comisión propone abordar el problema de la falta de
capacidad aeroportuaria y de infraestructuras. La iniciativa
intenta coordinar unas mejores franjas horarias asignadas a los
operadores aéreos con las medidas de gestión del tránsito
aéreo, así como el establecimiento de un observatorio de la
capacidad aeroportuaria
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha seguido siempre muy de cerca las
cuestiones relativas a la seguridad aérea. Ha abogado, en
particular, por la creación de una autoridad de control única.
Asimismo, el Parlamento ha pedido con insistencia y
respaldado la creación de un «cielo único europeo» (véase, por
ejemplo, su Resolución de 6 de julio de 2000). En el
procedimiento legislativo subsiguiente, el Parlamento Europeo
consiguió, pese a las reticencias iniciales de los Estados
miembros, una mayor cooperación civil-militar y una mayor
cooperación entre las fuerzas armadas nacionales en materia
de gestión del tráfico aéreo.
En el proceso legislativo relativo a la seguridad de las
aeronaves de terceros países, el Parlamento consiguió que
los Estados miembros mantuvieran la posibilidad de realizar
4.6.8. Transporte marítimo: acceso al mercado
y competencia
Las disposiciones europeas relativas al transporte marítimo abarcan principalmente la aplicación del principio de libre
prestación de servicios y la correcta aplicación de las normas de competencia. De esta forma, debería quedar garantizada
a nivel comunitario una competencia más justa en materia de transporte marítimo.
Fundamento jurídico
Artículo 80, apartado 2, del Tratado CE (Tratado de Lisboa:
artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea), completado por las disposiciones generales
del Tratado sobre competencia y sobre la libre prestación de
servicios (3.2.3).
250
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inspecciones puntuales de carácter no discriminatorio,
incluso en ausencia de sospechas concretas. Además, logró
evitar que el Consejo restringiera la facultad de la Comisión
para adoptar medidas a escala comunitaria contra las
compañías extranjeras que no cumplan las normas de
seguridad. Si un Estado miembro informa a la Comisión de su
decisión de prohibir que una compañía aérea determinada
aterrice en los aeropuertos de su territorio, la Comisión tiene
ahora la posibilidad de ampliar la prohibición al conjunto de
la Unión.
En lo relativo a la armonización de los requisitos técnicos y los
procedimientos administrativos en la aviación civil, el
Parlamento apoyó la propuesta de la Comisión. Asimismo,
insistió en el establecimiento de normas prácticas aplicables a
los servicios de porte urgente y de unos requisitos mínimos
pormenorizados para el personal de cabina.
El Parlamento considera que se debe conceder máxima
prioridad a la interoperabilidad de las nuevas tecnologías y al
fomento de iniciativas de investigación y desarrollo
tecnológico a nivel europeo (por ejemplo Galileo) para crear
sistemas de transporte aéreo inteligentes. En su Resolución
de 3 de octubre de 2001 sobre Galileo, el Parlamento subrayó
la importancia técnica e industrial de este programa para los
sectores europeos de la aeronáutica y las
telecomunicaciones.
En las negociaciones del nuevo Reglamento (CE) nº 300/2008
sobre seguridad aérea el Parlamento Europeo pudo lograr,
entre otros aspectos, unas normas más estrictas para el uso de
agentes de seguridad a bordo de los aviones.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
Objetivos
El objetivo es aplicar a los transportes marítimos de la Unión el
principio de libre prestación de servicios recogido en el
Tratado y garantizar el cumplimiento de las normas de
competencia. Esta política se basa en la necesidad que tiene la
Unión de defenderse frente a la competencia desleal de las
19/2/09 08:01:55

flotas de determinados terceros países y de sus tendencias
proteccionistas. En particular, la Unión vela por mantener
abiertas a todos los operadores las grandes líneas de
navegación marítima.
Realizaciones
A. Orientaciones generales
El transporte marítimo fue objeto de un memorándum de la
Comisión de 1985 titulado «Hacia una política común de
transportes. Transportes marítimos» y de la comunicación de
1996 «Hacia una nueva estrategia marítima».
El Libro Verde de la Comisión relativo a los puertos e
infraestructuras marítimas [COM(97) 678] ofreció un análisis
profundo del sector, con especial atención a los problemas de
las tasas y de la organización del mercado. Propuso la
integración de los puertos en redes transeuropeas y la
optimización de su función como puntos de transferencia en
la cadena de transporte intermodal.
B. Acceso al mercado
1. Primeras medidas de aplicación del principio de libre
prestación de servicios
El Reglamento (CE) n° 4055/86, de 22 de diciembre de 1986,
por el que se aplica el principio de libre prestación de
servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y
entre Estados miembros y terceros países, suprimió, tras un
período transitorio, las limitaciones aplicables a los armadores
de la Unión. Además prohibió concertar futuros acuerdos de
reparto de cargas con terceros países, salvo en casos
excepcionales del tráfico de líneas regulares.
El Reglamento (CE) n° 4058/86, de 22 de diciembre de 1986,
relativo a una acción coordinada con objeto de salvaguardar
el libre acceso al tráfico transoceánico, permitió a la
Comunidad tomar medidas de retorsión ante restricciones del
libre acceso a los cargamentos impuestas a los armadores de
la Unión o a los buques con pabellón de un Estado miembro.
2. Apertura completa: la liberalización del cabotaje
En junio de 1992, el Consejo aprobó un paquete de medidas
relativas a la liberalización progresiva del cabotaje, es decir, el
acceso de los transportistas no residentes a los servicios entre
los puertos de un mismo Estado miembro. El Reglamento (CE)
n° 3577/92, de 7 de diciembre de 1992, consagró
definitivamente el principio de la liberalización del cabotaje
marítimo a partir del 1 de enero de 1993 para los armadores
comunitarios que exploten buques registrados en un Estado
miembro. El 1 de enero de 1999 se completó el proceso de
liberalización.
C. Régimen de competencia
El 22 de diciembre de 1986, el Consejo adoptó los
Reglamentos (CEE) n° 4056/86 y (CEE) n° 4057/86 integrados
en el «paquete marítimo». El primero determinaba las
modalidades de aplicación de las normas de competencia a
los transportes marítimos internacionales procedentes de o
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
con destino en uno o más puertos de la Comunidad, con el fin
de evitar que la competencia se viera falseada por prácticas
restrictivas. Algunos acuerdos de carácter técnico y, en
determinadas condiciones, los acuerdos aprobados en las
conferencias marítimas se declaraban exentos de las normas
de competencia de los artículos 81 y 82 del Tratado («exención
por categoría»). El 13 de octubre de 2004, la Comisión adoptó
un Libro Blanco relativo a la revisión de las modalidades
de aplicación de las normas europeas de competencia en
el ámbito del transporte marítimo [COM(2004) 675]. En ese
documento, la Comisión concluyó que el mantenimiento de la
exención de las conferencias marítimas ya no estaba
justificado, puesto que la estabilidad de los precios también se
podía lograr a través de otras formas de cooperación que
distorsionarían la competencia en menor medida.
El segundo, el Reglamento (CE) n° 4057/86, preveía una serie
de acciones que permitían que los armadores comunitarios
que se consideraran perjudicados o amenazados por prácticas
tarifarias desleales adoptadas por armadores de terceros países
presentaran una queja.
Otra exención por categoría se concedió a los «consorcios»
entre compañías marítimas de línea, de conformidad con el
Reglamento (CE) n° 479/92 (posteriormente precisado en
diversas ocasiones).
En 2004, la Comisión presentó una serie de directrices
comunitarias sobre ayudas de Estado al transporte marítimo
[Comunicación C(2004) 43]. En ellas explicaba qué ayudas son
compatibles con el Derecho comunitario, sobre todo con
vistas a fomentar el abanderamiento o el reabanderamiento
en los registros de los Estados miembros.
En febrero de 2001, la Comisión Europea adoptó un paquete
de medidas relativas al establecimiento de normas claras y un
procedimiento abierto y transparente para el acceso al
mercado de los servicios portuarios («paquete portuario»)
[COM(2001) 35]. Su finalidad era abrir los servicios portuarios a
la competencia y, por consiguiente, poner en práctica las
libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE, así
como hacer cumplir las normas de competencia en los
diferentes puertos y entre sí. Estas medidas también debían
aumentar la eficacia de los puertos marítimos y garantizar la
transparencia de las relaciones financieras entre los puertos o
sistemas portuarios y los prestadores de servicios portuarios,
por una parte, y las autoridades nacionales, por otra. Tras el
rechazo de la propuesta por el Parlamento Europeo en tercera
lectura el 20 de noviembre de 2003, la Comisión volvió a
presentar otra propuesta el 13 de octubre de 2004
[COM(2004) 654], que tomaba en consideración determinadas
críticas que habían llevado al fracaso de la propuesta anterior.
El Parlamento volvió a rechazar esta nueva propuesta en
primera lectura el 18 de enero de 2006, que fue retirada por la
Comisión poco tiempo después.
Acto seguido, la Comisión llevó a cabo un exhaustivo proceso
de consulta, cuyo resultado se presentó en octubre de 2007
con el texto, de alcance notablemente más amplio que el
251
19/2/09 08:01:55
 anterior, titulado «Comunicación sobre una política portuaria
europea» [COM(2007) 616]. En él, la Comisión vuelve a
reconsiderar las condiciones legales en las que debe
enmarcarse la competencia dentro de los puertos y entre ellos,
y anuncia, por ejemplo, el establecimiento de directrices
relativas a las ayudas estatales para los puertos. Asimismo, se
abordan otros desafíos, como el de la capacidad de los puertos
y las necesidades futuras a este respecto, las conexiones con el
interior del país, los problemas medioambientales y el
profundo cambio tecnológico del transporte marítimo.
D. Condiciones de trabajo
La Directiva 1999/63/CE, de 21 de junio de 1999, se basó en un
acuerdo entre la Asociación de Armadores de la Comunidad
Europea (ECSA) y la Federación de Sindicatos del Transporte de
la Unión Europea (FST). Se refiere a la ordenación del tiempo
de trabajo de la gente de mar a bordo de buques que
enarbolen el pabellón de un Estado miembro de la UE. La
Directiva 1999/95/CE, de 13 de diciembre de 1999, que
complementa a la anterior, se aplica a los buques de terceros
países que hagan escala en puertos de la Comunidad. El
objeto de todos estos textos es garantizar que la gente de mar
se rige por las mismas normas en materia de salud y seguridad.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) adoptó el 23 de
febrero de 2006 el Convenio sobre el trabajo marítimo 2006, con
el fin de elaborar un instrumento concluso que abarcara todas
las normas actuales relativas al trabajo en el mar. De esta forma,
se consolidaron en un solo texto todas las recomendaciones y
convenios anteriores sobre el trabajo en el mar adoptados hasta
ese momento por la OIT. De acuerdo con este convenio, todos
los marinos tienen derecho a trabajar en un lugar seguro y sin
peligro, de conformidad con las normas de seguridad vigentes,
así como a gozar de unas condiciones laborales adecuadas, una
situación laboral y un nivel de vida dignos, y a contar con
medidas de protección de la salud, asistencia médica, seguridad
social y otros tipos de protección social. Además, obliga a todos
los Estados miembros a garantizar que los derechos laborales y
sociales de la gente de mar se lleven a la práctica en su totalidad
de conformidad con los requisitos del convenio. El acuerdo
debe servir de fundamento para el primer código legal
internacional sobre normas de trabajo marítimo.
En julio de 2008, la Comisión presentó una propuesta para la
ejecución del acuerdo relativo al Convenio sobre el trabajo
marítimo 2006 alcanzado entre la Asociación de Armadores de
la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de
Trabajadores del Transporte (EFT) [COM(2008) 0422].
Papel del Parlamento Europeo
En su Resolución de 24 de abril de 1997, el PE acogió
favorablemente la Comunicación de la Comisión titulada
«Hacia una nueva estrategia marítima» y señaló que «considera
que, en el estado actual de la competencia internacional, es
indispensable financiar las medidas de apoyo al transporte
marítimo europeo para compensar los costes adicionales
innegables que el cumplimiento de las normas sociales y de
252
BAAA08001ESC_cap04.indd 252
seguridad en vigor en la Unión impone a la flota comunitaria».
Esta exigencia era el contrapeso de otras posiciones
expresadas en la misma resolución a favor de la apertura del
mercado. El Parlamento también señaló que considera
importante la protección social de la marinería en un nivel
conforme a los convenios internacionales, nivel que debe
garantizarse igualmente en los buques con pabellón de
conveniencia. Asimismo, manifestó su deseo de que se
aclarasen los estatutos jurídicos de los dobles registros y se
crease un registro comunitario.
En relación con el Libro Verde relativo a los puertos
marítimos, el Parlamento Europeo invitó a la Comisión, en su
Resolución de 13 de enero de 1999, a presentar un estudio
sobre las infraestructuras marítimas para mejorar la
transparencia en relación con las condiciones de competencia
en los puertos europeos y entre sí. Asimismo, invitó a la
Comisión a organizar de forma eficaz y equitativa para todas
las infraestructuras portuarias y empresas interesadas el
control de las ayudas estatales y del respeto de las normas de
competencia. El Parlamento propuso también que se hiciese
una evaluación de la financiación pública de las
infraestructuras portuarias y los transportes marítimos en
función de tres categorías:
— las medidas relativas a las infraestructuras portuarias
públicas,
— las medidas relativas a las infraestructuras portuarias en
relación con las empresas,
— las medidas relativas a las superestructuras portuarias en
relación con las empresas.
Según el Parlamento, las propuestas de directiva presentadas
tras la publicación del Libro Verde de la Comisión en materia de
acceso al mercado en el seno de los puertos no eran
adecuadas para regular las cuestiones de competencia en los
puertos comunitarios y entre sí. Por consiguiente, rechazó tales
propuestas, como se ha mencionado anteriormente, e hizo que
el procedimiento legislativo se detuviese.
En su Resolución de 12 de mayo de 2005 sobre el transporte
marítimo de corta distancia, el PE pidió que se fomentase en
mayor medida este medio de transporte y se pronunció a favor
de una reducción lo más amplia posible de los trámites
administrativos, el desarrollo de corredores de gran calidad entre
los Estados miembros de la Unión y la concesión de prioridad a
las inversiones en infraestructuras para mejorar el acceso a los
puertos tanto desde tierra como desde el mar. La Resolución
también contenía numerosas propuestas y peticiones en relación
con a) la introducción de un sistema uniforme en materia de
responsabilidad, b) las unidades de carga intermodales, c) las
comunicaciones electrónicas, d) las aduanas, e) las estructuras de
apoyo al transporte marítimo de corta distancia, f ) los aspectos
medioambientales y g) las autopistas del mar.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
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4.6.9. Transporte marítimo: normas de tráfico
y de seguridad
Últimamente, las normas de seguridad en el transporte marítimo han mejorado gracias a una serie de reglamentos y
directivas de la UE, en especial, los paquetes legislativos «Erika I» y «Erika II», adoptados tras el naufragio de los buques
Erika y Prestige.
Fundamento jurídico
Título V del Tratado CE, especialmente el artículo 71, apartado
1, letra c), y el artículo 80, apartado 2 (Tratado de Lisboa: título
VI, especialmente el artículo 91, apartado 1, letras c), y el
artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea).
Objetivos
La seguridad constituye un objetivo fundamental de la política
de transporte marítimo, tanto en lo que respecta a la
protección de las personas en el mar (tripulación y pasajeros),
como a la protección del medio ambiente y los litorales. La
escala mundial del transporte marítimo exige que la OMI
(Organización Marítima Internacional) elabore normas de
seguridad uniformes y reconocidas en todo el mundo. Los
principales acuerdos internacionales son el Convenio
internacional para la prevención de la contaminación por los
buques (Marpol), el Convenio internacional para la seguridad
de la vida humana en el mar (SOLAS) y el Convenio
internacional sobre normas de formación, titulación y guardia
para la gente de mar (STCW).
La rápida adaptación del Derecho comunitario a estos
acuerdos internacionales ha sido un objetivo fundamental de
la política comunitaria en materia de transporte marítimo. En
el pasado, no todas las medidas de la OMI lograron mejorar la
seguridad de los buques. Por consiguiente, la participación de
los Estados miembros o de la Comunidad en el desarrollo y
perfeccionamiento de los acuerdos internacionales, así como
la adopción de medidas de acompañamiento a escala
europea, han desempeñado un papel igualmente esencial.
Realizaciones
A. Normas de base
Sabiendo que la seguridad en el mar está regida por normas
internacionales, la contribución de la Comunidad consiste
sobre todo en trasponer estas normas a su legislación a fin de
darles carácter de ley comunitaria y garantizar su aplicación
homogénea en todos los Estados miembros. En el decenio de
1990 se lograron avances significativos en este sentido.
1. Formación en profesiones marítimas
La Directiva 94/58/CE, de 22 de noviembre de 1994, relativa al
nivel mínimo de formación en profesiones marítimas, dio
carácter de norma comunitaria al Convenio de la OMI de 1978
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente
de mar, denominado STCW. En función de las nuevas
necesidades internacionales, tal Directiva se modificó en
diferentes ocasiones antes de quedar consolidada en la
Directiva 2001/25/CE, de 4 de abril de 2001. Actualmente se
está examinando una propuesta para una nueva versión de
esta Directiva [COM(2007) 610] en el procedimiento legislativo
entre el Consejo y el Parlamento Europeo.
2. Equipamiento de los buques
La Directiva 96/98/CE, de 20 de diciembre de 1996, sobre
equipos marinos, tiene por finalidad aplicar uniformemente el
Convenio SOLAS sobre el equipamiento de los buques
comerciales y declarar preceptivas las resoluciones de la OMI
derivadas de dicho Convenio.
3. Seguridad de los buques de transporte de pasajeros
La Comunidad adoptó el Reglamento (CE) n° 3051/95, de 8 de
diciembre de 1995, sobre la gestión de la seguridad de los
transbordadores de pasajeros de carga rodada, que
impone el establecimiento y mantenimiento de sistemas de
gestión de la seguridad.
La seguridad de los buques que ofrecen servicios
regulares entre dos puertos comunitarios es objeto de la
Directiva 98/18/CE, de 17 de marzo de 1998. Además de
imponer la obligación de aplicar determinadas normas de
seguridad, este texto prevé la realización de inspecciones
periódicas de los buques y la expedición de certificados de
seguridad. Fue modificado por la Directiva 2003/24/CE, de 14
de abril de 2003, y la Directiva 2003/75/CE, de 29 de julio de
2003.
La Directiva 98/41/CE, de 18 de junio de 1998, sobre el
registro de personas que viajan a bordo de buques de
pasajeros, permite controlar el número de pasajeros y, por
consiguiente, lograr que las operaciones de salvamento sean
más eficaces y rápidas en caso de accidente.
4. Control del Estado del puerto
La finalidad de la Directiva 95/21/CE, de 19 de junio de 1995,
es aplicar con más eficacia las normas internacionales relativas
a la seguridad y la protección del medio ambiente mediante la
realización de inspecciones periódicas obligatorias en los
puertos comunitarios (control del Estado del puerto). De este
modo, el control de las normas de seguridad y de las
condiciones de vida y de trabajo a bordo ya no sigue siendo
únicamente responsabilidad de los Estados del pabellón, sino
que se trasfiere parcialmente a las autoridades portuarias
253
19/2/09 08:01:55
 competentes de la Unión. Esta Directiva se modificó en el
marco del paquete Erika I (véase más adelante).
5. Órganos habilitados para la realización de las
inspecciones y visitas de control de los buques
(sociedades de clasificación)
La Directiva 94/57/CE del Consejo, de 22 de noviembre de
1994, regula las disposiciones y normas comunes para los
órganos que efectúan las inspecciones y visitas de control de
los buques (sociedades de clasificación). Esta Directiva
también se modificó en el marco del paquete Erika I (véase
más adelante).
B. Medidas emprendidas tras los desastres del Erika y el
Prestige
Tras los naufragios del Erika y el Prestige, las normas comunitarias
en materia de seguridad del transporte marítimo se reforzaron
sensiblemente. En marzo y en diciembre de 2000, la Comisión
presentó los paquetes legislativos «Erika I» y «Erika II» para poner
en marcha las mejoras necesarias. En el marco de estos dos
paquetes se adoptaron las siguientes medidas:
1. El paquete «Erika I»
La Directiva 2001/105/CE, de 19 de diciembre de 2001, reforzó
y uniformizó las disposiciones de la Directiva anterior sobre los
órganos habilitados para la realización de las inspecciones
y visitas de control de los buques (sociedades de
clasificación). Su objeto es garantizar la aplicación uniforme de
las normas y conseguir unos requisitos de calidad más
estrictos aplicables a las sociedades de clasificación, una mayor
transparencia de los resultados de los controles y una mayor
independencia de los armadores y las empresas del sector de
los astilleros. La Directiva prevé, asimismo, que las autoridades
competentes de los Estados miembros efectúen los controles
pertinentes en relación con las sociedades de clasificación. Si
se demuestra que las prácticas profesionales de tales
sociedades resultan inadecuadas, se les puede suspender
temporalmente o retirar definitivamente su certificación. En
caso de negligencia demostrada, en determinadas
circunstancias la responsabilidad de las consecuencias de un
accidente puede recaer en la sociedad de clasificación.
La Directiva 2001/106/CE, de 19 de diciembre de 2001, declaró
obligatorio el control del Estado del puerto para
determinados buques potencialmente peligrosos. Los Estados
miembros están obligados a efectuar controles más frecuentes
y exhaustivos, así como inspecciones reforzadas de
determinados buques peligrosos, como los petroleros y los
buques-cisterna que transportan gas, petróleo o productos
químicos. Por otra parte, la Directiva recoge una «lista negra».
Cuando un buque enarbola el pabellón de un Estado que
figura en tal lista (publicada en el informe anual del Acuerdo
de París) y se han detectado deficiencias en materia de
seguridad en otros puertos con anterioridad, se puede
denegar su acceso a los puertos comunitarios.
De conformidad con el Reglamento (CE) n° 417/2002, de 18 de
febrero de 2002, los petroleros monocasco se retirarán de la
254
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circulación según un calendario preestablecido y se
sustituirán, a más tardar en 2015, por petroleros de doble
casco seguros. Los plazos para su retirada dependerán de las
dimensiones, el tipo y la edad del buque. Tras el naufragio del
petrolero Prestige, se adoptó un calendario que aceleraba
considerablemente los plazos en el Reglamento (CE)
n° 1726/2003, de 22 de julio de 2003. Por otra parte, se
prohibió con carácter inmediato la utilización de petroleros
monocasco para el transporte de fuelóleo pesado
especialmente tóxico con origen o destino en puertos
comunitarios.
2. El paquete «Erika II»
La Directiva 2002/59/CE, de 27 de junio de 2002, estableció un
sistema comunitario de seguimiento y de información
sobre el tráfico marítimo («SafeSeaNet»). Antes de entrar en un
puerto comunitario, el operador de cualquier buque que desee
recalar en él debe comunicar una serie de informaciones a las
autoridades portuarias competentes, especialmente si
transporta una carga peligrosa o contaminante. El buque debe
equiparse de forma obligatoria con un sistema de identificación
automática de buques (sistema AIS) y de registro de datos de la
travesía (RDT o «caja negra») según un calendario
preestablecido. La Directiva amplía las competencias de los
Estados miembros, autorizando a las autoridades competentes a
prohibir a un buque la salida del puerto en condiciones
meteorológicas desfavorables. Asimismo, impone a los Estados
miembros la adopción de planes para ofrecer refugio a los
buques en dificultades.
El Reglamento (CE) n° 1406/2002, de 27 de junio de 2002, creó
la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA). La
función de esta Agencia es ofrecer a la Comisión
asesoramiento científico y técnico, así como controlar la
aplicación de las normas de seguridad en materia de
transporte marítimo. Sus competencias se han ampliado
recientemente para incluir la lucha contra la contaminación.
3. Nuevas propuestas de la Comisión
El 23 de noviembre de 2005, la Comisión presentó un tercer
paquete de medidas legislativas para la seguridad marítima en
la Unión Europea [COM(2005) 585], que incluye las siete
propuestas siguientes:
— una Directiva sobre el cumplimiento de las obligaciones
del Estado del pabellón, con el fin de supervisar de forma
más eficaz el cumplimiento de las normas internacionales
por parte de los buques que enarbolan el pabellón de un
Estado miembro. Esta propuesta se considera un primer
paso hacia un futuro pabellón europeo;
— una nueva versión de la Directiva sobre el control del
Estado del puerto, con objeto de garantizar un control
más eficaz y frecuente, especialmente de los buques
peligrosos, median te mecanismos de seguimiento en
función de los perfiles de riesgo de cada buque;
— una modificación de la Directiva sobre el sistema
comunitario de seguimiento y de información sobre el
19/2/09 08:01:55

tráfico marítimo, orientada, entre otras cosas, a mejorar las
condiciones marco legislativas con respecto a los refugios
para los buques en dificultades y el desarrollo de la
«SafeSeaNet»;
— una modificación de la Directiva relativa a las sociedades
de clasificación, especialmente en lo que se refiere a la
introducción de un sistema independiente de control de
calidad que permita eliminar las deficiencias que aún
existen en los procedimientos de inspección y de
certificación de la flota mundial;
— una Directiva sobre las investigaciones emprendidas tras
los accidentes marítimos, que incluya principios comunes
para la realización de averiguaciones en el mar y un
sistema para el uso común de los resultados;
— un Reglamento sobre la responsabilidad y la
indemnización por las lesiones ocasionadas en los
accidentes marítimos;
— una Directiva sobre la responsabilidad civil de los
armadores.
Por el momento, todas estas propuestas se están examinando
en el marco del procedimiento de codecisión en el Consejo y
el Parlamento Europeo. Se espera lograr un acuerdo para
finales de 2008 o comienzos de 2009.
C. Controles de seguridad en los buques y en las
instalaciones portuarias
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 dieron
lugar a la adopción en 2002 del código ISPS en la Conferencia
diplomática de la OMI y a la introducción de diferentes
modificaciones en otros acuerdos internacionales. Estas
iniciativas tienen por objeto proteger mejor los buques y las
instalaciones portuarias, especialmente contra los ataques
terroristas. El Reglamento (CE) n° 725/2004, de 31 de marzo de
2004, garantiza una interpretación y aplicación uniformes de
las decisiones adoptadas por la OMI. Invita a los Estados
miembros, entre otras cosas, a efectuar evaluaciones de
seguridad en sus instalaciones portuarias y a controlar el
respeto de las normas de seguridad.
D. Normas ambientales aplicables al transporte marítimo
En los últimos años se han adoptado numerosas medidas
para proteger el medio ambiente marino. Se trata de las
siguientes:
— el Reglamento (CE) n° 782/2003 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 14 de abril de 2003, relativo a la prohibición
de los compuestos organoestánnicos en los buques; tales
compuestos se utilizan principalmente como sistemas
antiincrustantes en los cascos de los buques y son
enormemente contaminantes;
— la Directiva 2005/33/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 6 de julio de 2005, sobre la reducción del
contenido de azufre de los combustibles para uso
marítimo;
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
— la Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 27 de noviembre de 2000, sobre instalaciones
portuarias receptoras de desechos generados por buques
y residuos de carga, que prevé la eliminación obligatoria de
aceites usados, mezclas oleosas y desechos generados por
buques y residuos de carga en los puertos de la UE, así
como el control de la aplicación de las normas al respecto;
— la Directiva 2005/35/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la
contaminación procedente de los buques y la introducción
de sanciones para las infracciones. Incluye definiciones
precisas de las infracciones y dispone que estas «sean
objeto de sanciones efectivas, proporcionadas y
disuasorias, que podrán incluir sanciones penales o
administrativas». En marzo de 2008, a partir de una
sentencia del TJCE, la Comisión propuso que determinadas
infracciones quedaran definidas como actos delictivos en
toda la UE y que fueran castigadas con sanciones efectivas,
proporcionadas y disuasorias [COM(2008) 134]. Esta
armonización debería garantizar que los delitos de
contaminación perpetrados por buques se castiguen de
forma similar en todos los Estados miembros y que
aquellos que los cometan no puedan eludir la acción de la
justicia penal en el interior de la UE.
Papel del Parlamento Europeo
Las iniciativas en materia de seguridad marítima cuentan con
el firme apoyo del Parlamento Europeo, que también ha
contribuido al avance en este ámbito mediante una serie de
iniciativas propias.
A raíz del naufragio del Erika, el Parlamento instó a la Comisión,
en sus Resoluciones de 20 de enero de 2000 y 2 de marzo de
2000, a presentar propuestas concretas para mejorar la
seguridad marítima.
Los paquetes relativos a la seguridad de los buques «Erika I» y
«Erika II» recibieron el apoyo del Parlamento, que instó a dar
por concluido el procedimiento legislativo lo antes posible y
logró imponer una serie de mejoras significativas. Así, a pesar
de las reticencias iniciales de determinados gobiernos de la UE,
logró la incorporación de una disposición adicional, a saber,
que los buques se equipasen con un sistema de registro de
datos de la travesía (RDT o «caja negra»), con vistas a ofrecer
información a las posibles investigaciones realizadas tras un
accidente.
Tras el naufragio del Prestige en las costas españolas en 2002, el
Parlamento Europeo decidió crear una Comisión Temporal
sobre el Refuerzo de la Seguridad Marítima (MARE). En el
informe final, aprobado por la comisión en abril de 2004, el PE
formuló numerosas recomendaciones relativas a la adopción
de futuras medidas en el ámbito de la seguridad marítima. Tal
informe insta a la elaboración de una política exhaustiva y
coherente para el transporte marítimo basada, entre otras, en
las siguientes medidas adicionales: la prohibición de los
buques que no cumplan las normas pertinentes, la
255
19/2/09 08:01:55
 instauración de un régimen de responsabilidad civil que
incluya el conjunto del sector del transporte marítimo, y la
mejora de las condiciones de vida, de trabajo y de formación
de la marinería. El Parlamento también recomienda la creación
de un cuerpo de guardacostas europeos, el practicaje
obligatorio en las zonas marítimas ecológicamente sensibles y
difícilmente navegables, así como una estructura clara de
decisión y mando en los Estados miembros en caso de
situaciones de emergencia, especialmente en relación con la
asignación obligatoria de un atracadero o puerto de
emergencia. El Parlamento sostiene asimismo que puede
resultar indispensable la adopción de medidas comunitarias
4.6.10. Navegación interior, intermodalidad y logística
El fomento de la logística del transporte intermodal es un elemento crucial de la política europea de transportes. Se trata
de crear el marco técnico, jurídico y económico, así como conceptos logísticos innovadores, necesarios para lograr una
integración óptima de los diferentes medios de transporte de cara a la prestación de un servicio «puerta a puerta». Un
elemento fundamental, a este respecto, es favorecer la integración en la cadena de transporte de los medios de transporte
más respetuosos con el medio ambiente, como son el ferrocarril, la navegación interior y el transporte marítimo de corta
distancia.
Fundamento jurídico
4.6.1.
Objetivos
Al igual que el transporte ferroviario o el transporte marítimo
de corta distancia, la navegación interior es un medio de
transporte capaz de contribuir a la movilidad sostenible y a
una mayor sostenibilidad del sistema de transporte. Presenta
una gran eficacia energética por tonelada-kilómetro y se
considera uno de los medios de transporte comparativamente
más seguros y más respetuosos con el medio ambiente. La
Comunidad dispone, en 18 del los 25 Estados miembros, de
más de 35 000 km de vías navegables que enlazan numerosas
ciudades y zonas industriales. Actualmente, la navegación
interior representa el 7 % de todo el transporte interior de la
Unión Europea. En el área de influencia de los mayores puertos
marítimos, ese porcentaje puede llegar al 43 %.
Últimamente, en el ámbito del trasporte, además de garantizar
la correcta aplicación de la legislación relativa al acceso al
mercado y la competencia y de armonizar disposiciones
jurídicas específicas, se dedica gran atención al fomento de la
navegación interior. En consonancia con los objetivos
definidos en el Libro Blanco de transportes de la Comisión, se
pretende promover y reforzar la capacidad competitiva de la
navegación interior en el transporte de mercancías y favorecer
256
BAAA08001ESC_cap04.indd 256
como, por ejemplo, la prohibición de los buques con
pabellones de conveniencia en las aguas territoriales de la UE,
e invita a la Comisión a comprobar la posibilidad de imponer a
los buques que naveguen en aguas europeas la suscripción de
un seguro obligatorio. La Comisión ya ha tomado en
consideración muchas de estas exigencias en el tercer paquete
sobre la seguridad de los buques que ha presentado. En el
procedimiento legislativo subsiguiente, el PE solicitó que el
Consejo tratara este paquete con celeridad.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
una mayor integración del sector en la cadena logística
intermodal.
El fomento de la «logística del transporte intermodal» es un
elemento crucial del Libro Blanco de transportes publicado en
2001. Se trata de crear el marco técnico, jurídico y económico
necesario para lograr una integración óptima de los diferentes
medios de transporte de cara a la prestación de un servicio
«puerta a puerta». Un elemento fundamental, a este respecto,
es favorecer la integración, en la cadena de transporte, de los
medios de transporte más respetuosos con el medio
ambiente, como son el ferrocarril, la navegación interior y el
transporte marítimo de corta distancia.
Realizaciones
A. Navegación interior
1. Acceso al mercado y competencia
Desde el 1 de enero de 2000, el mercado de la navegación
interior está liberalizado por completo.
a) Acceso al mercado para el transporte de mercancías
internacional
El Reglamento (CE) n° 1356/96 del Consejo de 8 de julio de
1996 tiene por objeto garantizar que todo transportista
establecido debidamente en un Estado miembro puede
efectuar transportes de mercancías o de personas por vías
navegables entre Estados miembros o en tránsito a través de
19/2/09 08:01:55

éstos, sin ningún tipo de discriminación. El Reglamento no
afecta a los derechos conferidos a los transportistas de Estados
terceros en virtud de Convenio revisado para la navegación en
el Rin (Convenio de Mannheim) y del Convenio de navegación
en el Danubio (Convenio de Belgrado).
b) Libertad de los transportistas no residentes de prestar servicios
de transporte en vías navegables interiores de un Estado
miembro (cabotaje)
El acceso se abrió con el Reglamento (CEE) nº 3921/91 del
Consejo de 16 de diciembre de 1991. Desde el 1 de enero de
1993, todo transportista establecido debidamente en un
Estado miembro y autorizado para ejercer allí su actividad
puede efectuar transportes de personas o de mercancías en
vías navegables interiores de un Estado miembro en el que no
esté establecido («cabotaje»).
c) Armonización y reconocimiento mutuo de las cualificaciones
profesionales
La Directiva 87/540/CEE del Consejo, de 9 de noviembre de
1987, regula el acceso a la profesión de transportistas de
mercancías por vía navegable en el sector de los transportes
nacionales y va encaminada al reconocimiento recíproco de
los diplomas, certificados y otros títulos relativos a dicha
profesión.
El reconocimiento recíproco de los títulos nacionales de
patrón de embarcaciones de transporte de mercancías y
pasajeros en navegación interior se estableció mediante la
Directiva 91/672/CEE del Consejo, de 16 de diciembre de 1991.
Los requisitos de obtención de dichos títulos nacionales se
armonizaron mediante la Directiva 96/50/CE del Consejo, de
23 de julio de 1996.
d) Normas de competencia
La Directiva 96/75/CE del Consejo, de 19 de noviembre de
1996, introdujo un sistema de libre fletamento y fijación de
precios, poniendo fin al sistema de las tarifas mínimas
obligatorias a partir del 1 de enero de 2000.
2. Armonización de las disposiciones jurídicas
a) Sobrecapacidad
El Reglamento (CEE) nº 1101/89 de 27 de abril de 1989 abordó
el problema de sobrecapacidad existente. El «saneamiento
estructural» de la navegación interior prevista en el
Reglamento incluye:
— la concesión de primas por el desguace de barcos;
— la obligación de que todo propietario que ponga en
servicio un nuevo barco desguace un tonelaje de
capacidad de carga equivalente al de dicho barco (norma
«viejo por nuevo») o abone a un fondo de desguace una
contribución especial por un importe igual a la prima por
desguace fijada para un tonelaje igual al del nuevo barco.
El Reglamento (CE) n° 336/2002 de la Comisión de 22 de febrero
de 2002 estableció una nueva proporción entre buques de
desguace y buques nuevos con el fin de mantener el equilibrio
global sin mermar el saneamiento estructural logrado.
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Las políticas comunes Política de transportes
4 6
b) Requisitos técnicos
La Directiva 76/135/CEE del Consejo de 20 de enero de 1976
impone a los Estados miembros la obligación de reconocer los
certificados de navegabilidad expedidos por otro Estado
miembro para las embarcaciones de navegación interior.
En su mayoría, las disposiciones de la citada directiva fueron
modificadas por las de la Directiva 82/714/CEE del Consejo de
4 de octubre de 1982. Esta introdujo, además, un certificado
comunitario de navegación interior, válido para todas las vías
navegables de la Comunidad a excepción del Rin, que
atestigua el respeto de las prescripciones técnicas comunes
por parte de los barcos. En el caso del Rin se requiere un
certificado válido expedido de conformidad con el artículo 22
del Convenio revisado para la navegación en el Rin, que es
válido asimismo para todas las otras vías navegables de la
Comunidad.
c) Servicios de información fluvial (SIF) armonizados en las vías
navegables interiores de la Comunidad
La Directiva 2005/44/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a los servicios de
información fluvial (SIF) armonizados en las vías navegables
interiores de la Comunidad constituye un marco global para
instaurar y seguir desarrollando servicios de información fluvial
armonizados e interoperables en las vías navegables
comunitarias. Los Estados miembros atravesados por
determinadas vías navegables transfronterizas están obligados,
en virtud de este texto, a instaurar tales servicios de
información de conformidad con los principios y
especificaciones enunciados en la Directiva. Las
especificaciones técnicas se deberían desarrollar conforme a
un calendario específico. El objetivo es conseguir, gracias a
estos servicios de información interoperables basados en
tecnologías modernas de la información y la comunicación,
una mayor integración de la navegación interior en la cadena
logística intermodal. Entre otras cosas, los SIF aportarán
información sobre la navegabilidad de los cursos de agua y la
situación del tráfico, así como información estratégica útil para
la planificación de tiempos y trayectos. El sistema crea,
además, nuevas posibilidades de cara a una mejor gestión de
la mercancía y de la flota.
3. Fomento de la navegación interior
El 17 de enero de 2006, la Comisión propuso un Programa de
Acción Europeo Integrado para el Transporte por Vías
Navegables (Naiades) [COM(2006) 6], de carácter plurianual.
En él se incluyen recomendaciones para emprender
actuaciones entre 2006 y 2013 con el fin de explotar
plenamente el potencial de mercado de la navegación interior
y aprovechar mejor la amplia capacidad no utilizada de la
navegación interior. El programa prevé numerosas medidas
legislativas, de coordinación y de apoyo en cinco ámbitos
estratégicos:
— Creación de unas condiciones favorables para los
servicios y la conquista de nuevos mercados. Ello incluye:
a) estudiar e introducir nuevos conceptos logísticos,
257
19/2/09 08:01:56
 b) apoyar los servicios de línea para el transporte
intermodal, c) facilitar el acceso a capital para las PYME y
d) mejorar el marco administrativo y reglamentario.
— Incentivos para la modernización de la flota; por
ejemplo, desarrollo y fomento de la utilización de
conceptos y tecnologías innovadores para la construcción
de nuevos buques.
— Medidas contra la escasez de mano de obra
especializada, entre otras cosas por medio de la mejora
de las condiciones de trabajo y de las condiciones sociales,
el reconocimiento recíproco de las cualificaciones y la
existencia de centros de formación y educación.
— Promoción de la imagen de la navegación interior
como socio comercial beneficioso, entre otras cosas
mediante una labor publicitaria más intensa o la
instauración y la expansión de una red europea de
promoción y desarrollo de la navegación interior.
— Oferta de infraestructuras apropiadas, mediante el
mantenimiento y la mejora de la red europea de
navegación interior y el desarrollo de las instalaciones de
transbordo, así como apoyando y coordinando la creación
y el desarrollo de SIF.
B. Intermodalidad y logística
La intermodalidad se ha definido como «una característica de
un sistema de transportes en virtud de la cual se utilizan de
forma integrada al menos dos modos de transporte diferentes
para completar una cadena de transporte de puerta a puerta».
Una prioridad, en este contexto, consiste en integrar mejor, en
la cadena de transporte, los medios más respetuosos con el
medio ambiente, como son el ferrocarril, la navegación interior
y el cabotaje. Los impedimentos y los costes de fricción se
producen esencialmente cuando se cambia de medio de
transporte durante un viaje; y pueden redundar en precios
más elevados, trayectos más largos y más retrasos, además de
afectar a la capacidad competitiva del transporte intermodal.
Por consiguiente, es fundamental mejorar la calidad logística y
la eficacia de esta forma de transporte.
1. Programa Marco Polo
El 22 de julio de 2003, el Parlamento Europeo y el Consejo
adoptaron el Reglamento (CE) nº 1382/2003 relativo al
programa Marco Polo. El marco financiero previsto para su
ejecución durante el período comprendido entre el 1 de enero
de 2003 y el 31 de diciembre de 2006 ascendió a 75 millones
de euros. El programa tenía por fin transferir el tráfico de
mercancías del transporte por carretera al transporte marítimo
de corta distancia, el ferrocarril y la navegación interior, así
como fomentar los proyectos innovadores.
Mediante el Reglamento (CE) nº 1692/2006 de 24 de octubre
de 2006, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo
acordaron el programa Marco Polo II. El nuevo programa se
inscribe en la continuidad del anterior. No obstante, se prevén
dos elementos nuevos: a) la ampliación del ámbito geográfico
de las soluciones de transporte intermodal y las alternativas al
258
BAAA08001ESC_cap04.indd 258
tráfico rodado, incluso fuera de la UE y b) las autovías del mar,
encaminadas a favorecer un cambio al transporte marítimo de
corta distancia. Durante las negociaciones sobre las
perspectivas financieras, el PE y el Consejo convinieron en
dotar al programa «Marco Polo II» de un presupuesto global de
450 millones de euros para el período 2007-2013.
2. Unidades de carga intermodales
En abril de 2003, la Comisión presentó una propuesta de
Directiva relativa a las unidades de carga intermodales
[COM(2003) 155], cuyo fin es la creación de nuevas normas
técnicas armonizadas con idea de definir una unidad de carga
intermodal europea que pueda utilizarse en todos los medios
de transporte. Con ello se simplificaría considerablemente el
proceso de transbordo y mejoraría la capacidad competitiva del
transporte intermodal. Se publicó una propuesta modificada de
la Comisión después de que el Parlamento Europeo -en contra
del Consejo-, emitiera su opinión sobre el primer texto.
3. Logística del transporte de mercancías
En junio de 2006, la Comisión publicó una Comunicación
titulada «La logística del transporte de mercancías en
Europa. La clave para la movilidad sostenible» [COM(2006)
336]. En ella define una estrategia dirigida a mejorar las
condiciones generales capaces de aumentar la eficacia de los
diferentes medios de transporte y sus diversas combinaciones.
El objetivo es transportar un mayor volumen de mercancías
con un menor número de unidades de transporte (vehículos,
vagones de mercancías y barcos).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha defendido sistemáticamente la
navegación interior y las medidas de fomento de la
intermodalidad. En su Resolución de 12 de febrero de 2003
relativa al Libro Blanco de transportes de la Comisión, pidió
una ampliación sustancial del programa Marco Polo, con un
considerable aumento de su dotación financiera. Pidió,
asimismo, una mayor cofinanciación de la UE para los
proyectos clave relacionados con vías navegables interiores en
el marco de las RTE, de manera compatible con los requisitos
de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente; e
instó a la Comisión a que presentara una propuesta de normas
técnicas armonizadas en favor de la realización de servicios de
información fluvial. El Parlamento pidió, además, un aumento
notable del número de centros de transporte y de los lugares
de transbordo y presentó propuestas concretas para mejorar y
fomentar la intermodalidad.
El 12 de febrero de 2004, el Parlamento aprobó la propuesta
presentada por la Comisión de una Directiva relativa a las
unidades de carga intermodales, con algunas modificaciones
previas.
En la Resolución de 26 de octubre de 2006, el Parlamento
Europeo apoyó la iniciativa de la Comisión en favor de un
programa de acción europeo integrado para el transporte por
vías navegables («Naiades»). Entre otras cosas exigía: a) la
continuación de la elaboración de políticas nacionales para
19/2/09 08:01:56

fomentar la navegación interior; b) la mejora del acceso a
medios de financiación, en particular capital de riesgo para
empresas de nueva creación; c) atención especial para la
creación y mejora de las conexiones con los nuevos Estados
miembros de la UE en Europa Central y Oriental; d) el
establecimiento límites comunitarios más estrictos en relación
con las emisiones de óxido de azufre, partículas, óxido de
nitrógeno y dióxido de carbono en 2007, así como e) en 2007
la presentación de una propuesta para crear un Fondo de
Innovación Europeo para el Transporte por Vías Navegables
para financiar las nuevas inversiones basadas en la demanda y
en conceptos innovadores en materia logística, tecnológica y
ambiental de interés europeo.
4.7. Redes transeuropeas
4.7.1. Redes transeuropeas: orientaciones
El Tratado de Maastricht prevé la puesta en marcha de redes transeuropeas en los sectores del transporte, la energía y las
telecomunicaciones, con el objetivo de unir las regiones insulares, aisladas y periféricas a las regiones centrales de la
Comunidad Europea. Las redes son instrumentos que deben contribuir al crecimiento del mercado interior, desde el
respeto de las cuestiones medioambientales y de los objetivos del desarrollo sostenible.
Fundamento jurídico
Título XV del Tratado CE o títulos XVI y XXI del Tratado de
Lisboa.
Objetivos
El Tratado de Maastricht impuso a la Unión la tarea de
contribuir a la creación y al desarrollo de redes transeuropeas
de infraestructuras (RTE) de transporte,
telecomunicaciones y energía, con el propósito de
contribuir al desarrollo del mercado interior, reforzar la
cohesión económica y social y establecer enlaces entre las
regiones insulares, sin litoral y periféricas y las regiones
centrales de la Unión. La creación de RTE parte de la
colaboración a escala comunitaria, la mejora de la
interoperabilidad de las redes nacionales y la facilitación del
acceso a las mismas.
De conformidad con el principio de subsidiariedad, la Unión
no tiene competencia exclusiva para el desarrollo, la
financiación o la creación de infraestructuras. La principal
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Las políticas comunes Redes transeuropeas
4 7
La comunicación de la Comisión relativa a la logística del
transporte de mercancías está siendo examinada actualmente
por el Parlamento Europeo. En una recomendación de
decisión para el Pleno de julio de 2008, la Comisión de
Transportes y Turismo del Parlamento Europeo ya se
pronunció unánimemente a favor de conceder una mayor
prioridad al transporte de mercancías y de reservar al menos el
40 % del presupuesto comunitario para infraestructuras de
transporte ferroviario.
g Nils DANKLEFSEN
Julio de 2008
responsabilidad en este ámbito corresponde a los Estados
miembros. No obstante, la Unión contribuye de forma
significativa al desarrollo de estas redes actuando como
catalizador y apoyando financieramente las infraestructuras de
interés general, especialmente en la fase de inicio de los
proyectos.
El artículo 154 del Tratado CE, recogido en los artículos 170 y
194d —en materia de energía— del Tratado de Lisboa, ofrece
una base jurídica sólida para las RTE. A tal efecto, de
conformidad con el procedimiento de codecisión o legislativo
ordinario (Tratado de Lisboa) entre el Parlamento Europeo y el
Consejo, la Unión fija orientaciones que definen los
«proyectos de interés común» y los «proyectos prioritarios» e
incluyen objetivos, prioridades y grandes líneas de acción.
Realizaciones
A. Orientaciones generales e ideas básicas
El Libro Blanco de la Comisión titulado «Crecimiento,
competitividad y empleo», presentado en el Consejo Europeo
259
19/2/09 08:01:56
 de diciembre de 1993, hizo hincapié en la importante
contribución de las RTE a la realización del mercado interior. Se
refirió en concreto a la contribución a la creación de empleo,
tanto mediante la propia construcción de infraestructuras
como por el ulterior papel de estas en el desarrollo económico.
Así, se identificaron 26 proyectos prioritarios en el ámbito de
los transportes, 8 en el de la energía y 9 en relación con un
sistema de autopistas de la información. El Consejo Europeo
de Bruselas aprobó el Libro Blanco en diciembre de 1993 y
creó dos grupos de trabajo, cuyas recomendaciones fueron
aprobadas por los Consejos Europeos de Corfú y Essen, en
particular, 14 proyectos prioritarios para los transportes y
10 para la energía.
B. Acciones legislativas sectoriales
1. Transportes
a) Las orientaciones de 1996
La Decisión de 23 de julio de 1996 (1692/96) sobre las
orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red
transeuropea del transporte (RTE-T) estableció las líneas
generales de actuación necesarias para realizar la red. La
Decisión recoge las características de las redes para los
diferentes modos de transporte, proyectos de interés común
susceptibles de recibir financiación y proyectos prioritarios. Por
otra parte, hace hincapié en los modos de transporte
respetuosos con el medio ambiente, especialmente los
proyectos en relación con los ferrocarriles. Las RTE-T se refieren
al conjunto de medios de transporte, cubren la totalidad del
territorio de la Unión y pueden ampliarse a los Estados
miembros de la AELC, a los países de Europa sudoriental y a los
países mediterráneos. En primer lugar, esta decisión ha
incorporado catorce proyectos de interés común adoptados
por el Consejo de Essen.
La Decisión 1346/2001/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 22 de mayo de 2001, por la que se modifican las
orientaciones de la RTE-T en lo que se refiere a puertos
marítimos, puertos interiores y terminales intermodales
añadió posteriormente una serie de criterios para los restantes
elementos de la RTE-T, de modo que actualmente existe un
plan de desarrollo de los transportes a escala comunitaria que
incluye todos los modos de transporte.
b) Revisión de las orientaciones RTE
Las ampliaciones en 2004 y en 2007, así como determinados
retrasos importantes y problemas de financiación en relación
con la realización de la RTE-T, especialmente los tramos
transfronterizos, exigieron una revisión exhaustiva de las
orientaciones RTE. Sobre la base de las propuestas de un
grupo ad hoc presidido por el ex Comisario Karel Van Miert, tal
revisión se llevó a efecto finalmente mediante la adopción de
la Decisión 884/2004/CE, de 29 de abril de 2004, modificada
por el Reglamento (CE) nº 1791/2006 del Consejo de 20 de
noviembre de 2006 La revisión comprende los siguientes
elementos:
— Una lista de proyectos prioritarios (PP) se amplía a unos 30,
de los cuales 18 se refieren únicamente a líneas ferroviarias,
260
BAAA08001ESC_cap04.indd 260
3 a rutas, 4 a líneas de transporte mundial, principalmente
ferroviario y por carretera, 2 vías de navegación interior y
1 de las llamadas autopistas del mar. Determinados
proyectos ya se han finalizado: por ejemplo, el enlace fijo
de Øresund (entre Suecia y Dinamarca, en el año 2000), el
aeropuerto de Malpensa (en Italia, en 2001) y la autopista
Betuwe (entre Rotterdam y la frontera alemana, en 2007).
En el caso de otros proyectos se han realizado avances
importantes: en 2006 el tramo Nuremberg-Ingolstadt del
PP 1, en 2007 entró en servicio la primera fase del TGV Este
en Francia de los PP 4 y 17, y en 2008 la línea ferroviaria de
alta velocidad Madrid-Barcelona.
— La subordinación de la realización de los proyectos de
transporte al respeto de la legislación ambiental,
especialmente al exigirse una evaluación estratégica de los
riesgos para el medio ambiente como complemento de la
evaluación de impacto ambiental convencional.
— El nuevo concepto de las «autopistas del mar» basado en la
intermodalidad. Deben aumentar la eficacia de ciertas
rutas marítimas e integrar mejor el transporte marítimo de
corta distancia en las líneas ferroviarias, proporcionando
alternativas de gran calidad y frecuentes frente al
transporte por carretera. Se ha definido cuatro corredores
para la realización del proyecto de autopistas del mar de
aquí a 2010 (del Mar Báltico, de Europa occidental a través
del Atlántico, del Mediterráneo oriental y occidental).
— En julio de 2005 se designaron 6 «coordinadores europeos»
para proyectos particularmente importantes. Se trata de
personalidades de nivel europeo que desempeñan un
papel de mediación para facilitar los contactos con los
poderes decisorios nacionales, los operadores y los
usuarios de los medios de transporte, así como con
representantes de la sociedad civil. Asimismo, preparan el
terreno para las decisiones de inversión del BEI.
— En octubre de 2006 se creó una Agencia ejecutiva para la
red de transportes europeos, con sede en Bruselas. Su
misión es preparar y realizar un seguimiento en el plano
técnico y financiero de las decisiones relativas a los
proyectos gestionados por la Comisión.
— De aquí a 2020, la RTE-T contará con 100 345 km de
carreteras y 106 845 km vías férreas, incluidos 30 000 km en
líneas de alta velocidad (200 km/h como mínimo). Por otra
parte, 14 630 km de vías navegables, 1 200 puertos
fluviales, 23 puertos fluviales/marítimos y 264 puertos
marítimos de clase A (importancia internacionales) y
407aeropuertos forman parte de la RTE-T. La completa
realización de la RTE implica la construcción de los enlaces
que faltan, de manera que se construya o mejore la red de
carreteras existente en 2005 de 20 300 km de autopistas o
carreteras de gran calidad y la red ferroviaria de 18 975 km
de líneas de alta velocidad (nuevas o convencionalmente
mejoradas). Asimismo, se prevé la modernización de
alrededor 3 500 km carreteras, 12 300 km de vías férreas y
1 740 km de vías navegables.
19/2/09 08:01:56

— Los costes totales han sido estimados por la Comisión
en mayo de 2008 en aproximadamente 900 000
millones de euros para el período de 1996-2020, de los
que 500 000 deben invertirse entre 2007 y 2020. Sobre
la base de los últimos datos transmitidos por los Estados
miembros en abril de 2008, los costes de los tramos
prioritarios de 28 PP —excluidos el proyecto Galileo y
las autopistas del mar— ascienden a 397 000 millones
de euros con un aumento del 16,8 % en comparación
con la estimación de 340 000 millones realizada en 2004
(para mayor información sobre la financiación de la RTE,
4.7.2).
2. Energía
a) Las orientaciones de 1996
En el Consejo de Essen celebrado en diciembre de 1994,
varios proyectos adquirieron carácter prioritario. La Decisión
1254/96/CE, de 5 de junio de 1996, estableció un conjunto
de orientaciones sobre las redes transeuropeas en el
sector de la energía (RTE-E). Tales orientaciones contenían
un esquema de acción en virtud del cual la Comunidad
identifica los proyectos de interés común y contribuye
posteriormente a crear un marco favorable para su
realización, así como objetivos sectoriales en el ámbito de la
electricidad.
b) Nuevas orientaciones
La Unión adoptó nuevas orientaciones destinadas a actualizar
las redes transeuropeas de energía mediante la Decisión
1364/2006/CE de 6 de septiembre de 2006, por la que se
derogan las antiguas orientaciones de 1996 y 2003.
Los objetivos de las nuevas orientaciones son la diversificación
de las fuentes de suministro, la mejora de la seguridad del
suministro mediante el refuerzo de las relaciones con terceros
países (países en vías de adhesión o Estados terceros de los
mares Mediterráneo, Negro y Caspio, de Oriente Medio y del
Golfo) y la ampliación de las redes a los nuevos Estados
miembros. Por otro lado, el acceso a las RTE-E por parte de las
regiones insulares, aisladas y periféricas refuerza la cohesión
territorial en la UE.
Gracias a estas nuevas orientaciones, la UE ha indicado los
proyectos susceptibles de financiación comunitaria y los ha
dividido en tres categorías. Los proyectos de interés común,
que se refieren a las redes de electricidad y de gas y que
presentan perspectivas de viabilidad económica potencial; los
proyectos prioritarios, que resultan privilegiados con la
atribución de los fondos comunitarios, y los proyectos de
interés europeo, igualmente prioritarios, pero que tienen un
carácter transfronterizo o un impacto importante en la
capacidad de transporte entre los Estados.
Las prioridades de las redes transeuropeas de la energía deben
ser compatibles con los objetivos del desarrollo sostenible.
Tales prioridades incluyen: a) el recurso a las energías
renovables y a una mejor conexión entre las instalaciones que
las producen; b) la utilización de tecnologías más eficaces que
limiten las pérdidas y los riesgos para el medio ambiente
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Las políticas comunes Redes transeuropeas
4 7
vinculados al transporte de energía; c) la puesta en marcha de
redes de energía en las regiones insulares y periféricas para
favorecer la diversificación de las fuentes de energía y el
recurso a las energías renovables y d) la interoperabilidad de
las redes de la UE con las de los nuevos Estados miembros y
los terceros países. El anexo I de la Decisión identifica 32 y 10
proyectos de interés europeo relativos respectivamente a la
electricidad y el gas, mientras que los anexos II y III prevén 164
y 122 proyectos de interés común en los ámbitos respectivos
de la electricidad y el gas.
En las perspectivas financieras 2007-2013 se ha previsto un
total de 155 millones para las RTE-E.
En septiembre de 2007 se nombraron 4 coordinadores
europeos para garantizar el seguimiento de un proyecto de
interés europeo y facilitar la solución de los problemas
técnicos, políticos y financieros de los proyectos más
complejos, como la línea de alto voltaje entre Francia y España
(el antiguo Comisario Monti).
El nuevo título sobre la energía del Tratado de Lisboa [artículo
194, letra d)] ofrece una base jurídica sólida para promover la
interconexión de las redes energéticas.
3. Telecomunicaciones (4.8.7 y 4.8.8)
La Decisión 2717/95/CE, de 9 de noviembre de 1995,
estableció una serie de orientaciones para el desarrollo de la
RDSI (Red Digital de Servicios Integrados) como red
transeuropea. Esta Decisión define los objetivos, las prioridades
y determinados proyectos de interés común para desarrollar
una gama de servicios basados en la EURO-RDSI con vistas a la
creación de una futura red europea de comunicaciones de
banda ancha.
La Decisión 1336/97/CE, de 17 de junio de 1997, definió un
conjunto de orientaciones para la red transeuropea de
telecomunicaciones (RTE-Telecom). Esta Decisión establece
objetivos, prioridades y líneas generales de actuación. Entre las
prioridades cabe destacar las aplicaciones que contribuyen a
la cohesión económica y social, así como el desarrollo de las
redes de base, en particular las apoyadas en satélites. Estas
orientaciones fueron modificadas ligeramente por la Decisión
1376/2002/CE, de 12 de julio de 2002.
Tales orientaciones servían para indicar proyectos de interés
común y fijar el procedimiento y los criterios de selección.
En el mismo contexto, el programa comunitaria TEN, en
tanto que instrumento clave del programa de acción
eEuropa 2005 —una sociedad de la información para
todos—, se inscribe en la continuidad del programa Euro-
RDSI. Creado en 2006, tenía como objetivo apoyar el
despliegue transeuropeo de servicios basados en las redes
de telecomunicaciones.
Las inversiones comunitarias se concentran actualmente en la
modernización de las redes existentes. Por otro lado, la
Comisión, destacando las disparidades entre zonas urbanas y
rurales, ha invitado a los Estados miembros a «superar los
desequilibrios en la banda ancha» de aquí a 2010.
261
19/2/09 08:01:56
 Papel del Parlamento Europeo
El PE ha apoyado vigorosamente la política de redes
transeuropeas. Por otra parte, ha señalado constantemente los
retrasos en la ejecución de los proyectos prioritarios en el sector
de los transportes, ha insistido en el cumplimiento de unos
calendarios estrictos y ha invitado a los Estados miembros a
aumentar sensiblemente los recursos presupuestarios,
especialmente en lo que se refiere a la red transeuropea de
transportes. Mientras tanto, el PE ha conseguido conceder
prioridad a la promoción de los proyectos que tienen efectos
positivos claros a largo plazo sobre el medio ambiente y el
empleo y contribuyen a la desaparición de los puntos de
congestión en la red transeuropea de transporte, especialmente
en los ferrocarriles y el transporte combinado. Por otra parte,
reclamó una serie de modificaciones administrativas con vistas a
una mejor aplicación de las redes transeuropeas. Por ejemplo,
pidió a la Comisión que presentase nuevas orientaciones para
las redes transeuropeas en el sector de la energía. En este
ámbito, el PE ha criticado los considerables retrasos sufridos en
comparación con el calendario inicial.
Con ocasión de la revisión de las orientaciones para las redes
transeuropeas de transporte, el Parlamento Europeo obtuvo
una serie de modificaciones en las negociaciones con el
Consejo en abril de 2004. Entre otras cosas, a instancias del PE
se reforzaron los criterios medioambientales de las
orientaciones y se incluyó la realización obligatoria de una
evaluación de impacto estratégica de los riesgos para el medio
ambiente. El Parlamento también logró, por otra parte, la
introducción de cambios en la lista de los proyectos
prioritarios. También a instancias del Parlamento la realización
de los proyectos prioritarios se sometió a un calendario más
estricto de lo que los Estados miembros habían previsto
4.7.2. Financiación de las redes transeuropeas
La realización de las RTE está parcialmente financiada por la Comunidad Europea y por los Estados miembros. La ayuda
financiera de la Comunidad sirve de catalizador, debiendo aportar los Estados miembros la mayor parte de la ayuda. La
financiación de las RTE también se puede completar con los Fondos Estructurales, una ayuda del BEI o con contribuciones
procedentes del sector privado.
Fundamento jurídico
Título XV del Tratado CE y XVI del Tratado de Lisboa. El artículo
155 del Tratado CE, retomado por el artículo 171 del Tratado de
Lisboa, prevé que la Unión pueda apoyar financieramente
proyectos de interés común determinados de acuerdo con las
orientaciones.
Objetivo
Contribuir a la creación de redes de infraestructura
transeuropeas en los ámbitos de los transportes, la energía y
262
BAAA08001ESC_cap04.indd 262
inicialmente. También se contempló por primera vez la
posibilidad de retirar a un proyecto su estatuto de «proyecto
prioritario». De este modo se incitaría a los Estados miembros a
acelerar en mayor medida la realización de los proyectos.
Mediante la adopción del informe de iniciativa «Por una
Europa en movimiento. Movilidad sostenible para nuestro
continente», el 12 de julio de 2007, el PE realizó un balance y
definió nuevos objetivos en el sector de las RTE-T. En particular
destacó que la realización de la totalidad de la red
transeuropea representa la mejor manera de crear las
condiciones necesarias para sacar el mejor partido de los
diferentes medios de transporte mediante un enfoque
llamado «comodalidad» y que una redistribución del equilibrio
entre los medios de transporte («transferencia modal») es
necesario para reducir el impacto ambiental de los transportes.
A este respecto, el PE anima a realizar transferencias en
beneficio del tren, el autobús y el transporte marítimo, cuya
cuota de mercado es todavía débil.
Con la adopción en 2006 de la Decisión por la que se establecen
nuevas orientaciones relativas a las RTE-E, el PE destacó que la
declaración de interés europeo y la posibilidad de designar
coordinadores constituyen herramientas indispensables para
realizar un verdadero mercado interior del gas y de la
electricidad, así como para garantizar la seguridad del
abastecimiento y pidió una mejora de las interconexiones de la
red. Por otro lado, insistió en que los proyectos prioritarios, a fin
de obtener financiación comunitaria, sean compatibles con los
objetivos del desarrollo sostenible y aumenten la seguridad del
abastecimiento de la red en la Unión.
g Piero SOAVE
Julio de 2008
las telecomunicaciones, mediante un apoyo financiero
selectivo de la Unión (4.7.1).
Realizaciones
A. Financiación directa a cargo del presupuesto de la
Comunidad
En general, la financiación de la UE sirve de catalizador para la
puesta en marcha de proyectos. Los Estados miembros
deberán aportar la mayor parte de la ayuda, salvo en el caso
19/2/09 08:01:56

de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos de Cohesión,
en las que la contribución de la Unión es sustancial.
1. Principios
Los principios que regulan la financiación están definidos en el
Reglamento (CE) n° 2236/95 del Consejo de 18 de septiembre
de 1995 por el que se establecen las normas generales para la
concesión de una ayuda financiera comunitaria en el sector de
las redes transeuropeas.
a) Condiciones
La ayuda comunitaria a los proyectos puede adoptar una o
varias de las formas siguientes:
— cofinanciación de estudios relacionados con los proyectos,
incluidos estudios preparatorios, estudios de viabilidad y
de evaluación y otras medidas de apoyo técnico a dichos
estudios (la participación financiera de la Comunidad no
podrá superar, por regla general, el 50 % del coste total de
un estudio);
— contribución a las primas de garantías de créditos del Fondo
Europeo de Inversiones o de otras entidades financieras;
— bonificaciones de intereses sobre los préstamos
concedidos por el Banco Europeo de Inversiones u otras
entidades financieras públicas o privadas;
— subvenciones directas a las inversiones, en casos
debidamente justificados;
— las ayudas comunitarias se podrán combinar; sin embargo,
con independencia de la forma de intervención elegida, el
importe total de la ayuda comunitaria otorgada en virtud
del Reglamento no deberá superar el 10 % del coste total
de la inversión;
— en el caso de las redes de telecomunicaciones y de energía,
las intervenciones no podrán provocar distorsiones de la
competencia entre las empresas del sector.
b) Criterios de selección
Para la selección de los proyectos son aplicables los siguientes
criterios:
— medida en que los proyectos contribuyen a la consecución
de los objetivos de las redes;
— viabilidad económica potencial;
— madurez del proyecto; efecto de estímulo que la
intervención comunitaria ejercerá en la financiación
pública y privada; solidez de la estructura financiera del
proyecto;
— efectos directos o indirectos sobre el medio ambiente y
sobre el empleo;
— coordinación temporal de las diferentes partes del
proyecto, si por ejemplo son transfronterizos.
Los proyectos financiados deben respetar el Derecho y las
políticas comunitarios, sobre todo en materia de protección
del medio ambiente, competencia y adjudicación de contratos
públicos.
BAAA08001ESC_cap04.indd 263
Las políticas comunes Redes transeuropeas
4 7
El Reglamento (CE) nº 2236/95 fue aprobado para el período
1995-2000 y después fue modificado, entre otros, por el
Reglamento (CE) nº 1655/99 de 19 de julio de 1999 para el
período 2000-2006, así como por el Reglamento (CE)
nº 788/2004 de 21 de abril de 2004 y el Reglamento (CE)
nº 807/2004 de 21 de abril de 2004. El Reglamento (CE)
n° 680/2007 de 20 de junio de 2007 determina las normas
generales para la concesión de ayudas comunitarias para el
período 2007-2013. Los últimos Reglamentos introdujeron una
serie de novedades:
— programas plurianuales y anuales en el ámbito de los
transportes y de la energía para la concesión de la ayuda
financiera comunitaria a los proyectos seleccionados;
— el importe de la ayuda financiera comunitaria destinada a
los estudios será del 50 %, independientemente del
proyecto de interés común de que se trate, mientras que el
de la ayuda destinada a los proyectos prioritarios oscilará
entre el 10 % y el 30 % en el ámbito del transporte (con un
máximo del 30 % para los tramos transfronterizos de los
proyectos prioritarios);
— cada año la Comisión presentará un informe sobre las
actividades realizadas; para la aplicación del Reglamento, la
Comisión estará asistida por un comité de carácter
consultivo, compuesto por representantes de los Estados
miembros, que se reunirá con la composición apropiada en
función de los temas tratados (transportes, energía o
telecomunicaciones);
— introducción de capital de riesgo en la ayudas financieras
de la UE;
— contribución financiera a las provisiones y asignación de
capital para las garantías emitidas por el BEI con cargo a sus
recursos propios con arreglo al instrumento de garantía de
préstamos;
— el marco financiero para el período 2007-2013 prevé 8 168
millones de euros para las RTE, de los cuales 8 013 millones
se destinarán a las RTE-T y 155 millones a las RTE-E (4.7.2);
Dado que las inversiones estimadas en los proyectos prioritarios
de las RTE-T superan ampliamente el importe de la ayuda
financiera en el ámbito de los transportes para el período 2007-
2013, la Comisión, con ayuda de los coordinadores europeos,
deberá apoyar y coordinar los esfuerzos de los Estados miembros
encaminados a financiar y a ejecutar la red de las RTE-T según el
calendario previsto. Asimismo, la Comisión deberá consagrarse a
estudiar y a resolver el problema financiero a largo plazo, dado
que la fase de construcción de las RTE-T abarca al menos dos
períodos presupuestarios de 7 años y la vida útil prevista de las
nuevas infraestructuras es como mínimo de un siglo.
B. Otras posibilidades de financiación
1. Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión de la
Comunidad
En el período 2000-2006, estos fondos aportaron a los
proyectos de RTE aproximadamente 26 000 millones de euros,
263
19/2/09 08:01:56
 sobre todo con cargo al Fondo de Cohesión en Grecia, Irlanda
(hasta 2003), Portugal, España y en los Estados miembros que
ingresaron en la UE en 2004. En los nuevos Estados miembros
que ingresaron en la UE en 2004, se asignaron 2 480 millones
de euros en concepto de ayudas de preadhesión. Además,
para el período 2004-2006, se asignaron a estos países 4 240
millones de euros del Fondo de Cohesión y 2 530 millones de
euros de los demás Fondos Estructurales (4.5.2 y 4.5.3). De
este total, aproximadamente el 50 % de la ayuda de
preadhesión y del Fondo de Cohesión 2004-2006, es decir,
3 900 millones de euros, se asignaron a proyectos RTE-T.
2. Ayudas del Banco Europeo de Inversiones (BEI)
Los préstamos del BEI no están sometidos a ninguna
restricción territorial. Se conceden en función de criterios
bancarios, en especial la viabilidad del proyecto desde los
puntos de vista financiero (capacidad de reembolso), técnico y
medioambiental. Durante el período 1995-2005, el BEI
concedió préstamos a proyectos de RTE por un importe de
aproximadamente 65 000 millones de euros.
El Reglamento (CE) n° 680/2007 introduce el instrumento de
garantía de crédito como forma de ayuda financiera
comunitaria para las garantías que debe conceder el BEI con
cargo a sus recursos. La gestión de la contribución comunitaria
al instrumento de garantía de crédito corre a cargo del propio
BEI (artículo 6, apartado 1, y anexo).
3. Contribución del sector privado
El 30 de abril de 2004, la Comisión publicó un Libro Verde
sobre la colaboración público-privada, que examina
asociaciones público-privadas a la luz del Derecho
comunitario en materia de contratación pública y
concesiones [COM(2004) 327].
El 7 de marzo de 2005, la Comisión presentó además una
comunicación sobre el «Concepto de diseño de un
instrumento de garantía de crédito de la UE para los proyectos
de RTE-Transporte» [COM(2005) 76]. El instrumento prestará
apoyo útil a determinados tipos de asociaciones público-
privadas (AP). El fin es estimular la inversión del sector privado
en proyectos prioritarios de las RTE-T mediante líneas de
crédito.
C. El nuevo marco financiero para 2007-2013
Para el nuevo período de financiación 2007-2013, la Comisión,
con el apoyo del Parlamento Europeo, había propuesto
inicialmente 20 350 millones de euros para las RTE-T y 340
millones de euros para las RTE-E. El Consejo, sin embargo,
insistió en una reducción drástica de los fondos. El acuerdo
entre el Consejo y el Parlamento sobre el nuevo marco
financiero de las RTE contempló 8 013 millones de euros en el
ámbito del transporte y 155 millones de euros en el de la
energía. Así pues, los recursos previstos en el marco financiero
representan solo el 40 % del importe inicialmente propuesto
para el transporte y el 45 % del que se había propuesto para la
energía. Por lo tanto, el Parlamento Europeo y el Consejo
decidieron revisar el Reglamento (CE) n° 2236/95 por el que se
264
BAAA08001ESC_cap04.indd 264
determinan las normas generales para la concesión de ayudas
financieras comunitarias en el ámbito de las redes
transeuropeas de transporte y energía. El nuevo Reglamento
(CE) n° 680/2007 que se aplica a partir del 1 de enero de 2007
prevé que, como complemento de la financiación nacional
pública y privada, estos recursos comunitarios limitados se
concentren en determinadas categorías de proyectos que
aporten el mayor valor añadido al conjunto de la red
—en particular, los tramos transfronterizos y los proyectos
destinados a la eliminación de los estrangulamientos—. Por
otra parte, habría que modificar los porcentajes de ayuda en
algunas categorías de proyectos (por ejemplo, para algunas
vías navegables, ERTMS/ETCS o el programa SESAR).
Además, la contribución a las RTE-T que figura en los
programas operativos de la política de cohesión adoptados
por la Comisión asciende a 43 000 millones de euros, incluida
la contribución para los puertos y aeropuertos
(aproximadamente 34 600 millones proceden del Fondo de
Cohesión y 8 300 millones de los Fondos Estructurales).
Los sistemas de radionavegación por satélite (programas
EGNOS y Galileo), como redes transeuropeas que son, están
financiadas por la Comunidad. En particular, el importe
asignado a la fase de desarrollo del programa Galileo es de
3 405 millones de euros para el período comprendido entre el
1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo tiene derecho a controlar las
propuestas de financiación de la Comisión. En el curso del
procedimiento legislativo que condujo a la aprobación del
Reglamento (CE) nº 2236/95, el Parlamento solicitó
modificaciones tendentes, sobre todo, a mejorar la definición
de los criterios, los objetivos y los procedimientos, a fin de
ofrecer mayor seguridad y transparencia a los Estados
miembros y las empresas y de desarrollar la colaboración entre
los sectores público y privado.
Más tarde, durante el procedimiento legislativo sobre la
modificación de este Reglamento, el Parlamento Europeo
insistió en que se diera prioridad a los medios de transporte
más respetuosos con el medio ambiente. Así pues, el reparto
porcentual de los recursos previstos para los proyectos de
infraestructura de transporte se fijó de manera que al menos el
55 % se dedique a proyectos ferroviarios (incluido el transporte
combinado) y el 25 % como máximo a proyectos viarios. El
Parlamento, además, insistió en la necesidad de que la
Comisión asegure la coherencia y la cohesión de los proyectos
cuando éstos están financiados por recursos del presupuesto
comunitario, del BEI, del Fondo de Cohesión, del FEDER o de
otros instrumentos financieros comunitarios
En su Resolución del 8 de junio de 2005 acerca del marco
financiero para 2007-2013, el Parlamento acogió con
satisfacción la propuesta de la Comisión sobre los proyectos
RTE-E y los proyectos prioritarios RTE-T. Señaló, no obstante,
que los recursos asignados a 30 proyectos prioritarios en
19/2/09 08:01:56

materia de transporte constituyen un mínimo que se debe
considerar susceptible de revisión al alza. También se declaró
dispuesto a examinar instrumentos de financiación
innovadores como garantías de préstamo, concesiones
europeas, empréstitos europeos y un fondo de bonificación de
los tipos de interés o de los créditos del BEI
Después de que el Consejo decidiera, a finales de 2005, reducir
masivamente la propuesta inicial de la Comisión, el
Parlamento, durante las negociaciones subsiguientes acerca
de las perspectivas financieras, instó a que se elevara el
importe asignado a las redes transeuropeas. En el acuerdo final
con el Consejo, el PE obtuvo un incremento de 500 millones
4.8. Política industrial
4.8.1. Los principios generales de la política industrial
de la Unión Europea
La política industrial se incorporó a la legislación de la UE a partir del Tratado de Maastricht. Esta política se rige por la
codecisión y afecta a muchos aspectos de la política ambiental, la política relativa al Mercado Único y la política de
competencia. Diversas Comunicaciones adoptadas por la Comisión también tienen por objeto establecer condiciones
favorables para la competencia industrial.
Fundamento jurídico
Desde el Tratado de Maastricht, el artículo 157 del Tratado CE
prevé iniciativas en materia de política industrial, permitiendo
a la Comisión coordinar las medidas de los Estados miembros.
Este artículo, modificado por el Tratado de Niza, se rige por la
codecisión, por lo que confiere al Parlamento Europeo el papel
de colegislador.
Objetivos
La política industrial de la UE va encaminada a acelerar la
adaptación de la industria a los cambios estructurales; a
fomentar la iniciativa, el desarrollo y la cooperación entre
empresas; y a favorecer el potencial industrial de las políticas
de innovación, investigación y desarrollo tecnológico.
Varias políticas ya bien integradas en la política industrial
pueden contribuir a la consecución de sus objetivos:
— Una mayor apertura del sistema comercial
internacional, más concretamente, la apertura de los
mercados protegidos de los países terceros a los
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
de euros y recursos suplementarios del BEI para la realización
de las RTE.
En su resolución del 12 de julio de 2007, el PE le pidió a la
Comisión que presentase propuestas para la posible
instauración de nuevas fórmulas de financiación y que
previese recursos adicionales para los transportes y los trabajos
de investigación relativos a éstos en el contexto de la revisión
del marco financiero en 2008 (párrafo 5).
g Piero SOAVE
Julio de 2008
productores y los proveedores de servicios de la UE: el
hecho de conceder a los productores de la UE un acceso
menos costoso a los medios de producción extranjeros a la
vez que se les somete a una mayor competencia por parte
de los países terceros les permite, y a la vez les obliga, a
mejorar su capacidad competitiva.
— Las políticas relacionadas con el mercado único, en
general, influyen positivamente en la capacidad
competitiva, sobre todo porque favorecen la liberación de
los mercados y la armonización de las normas.
— La política de I+D, reforzando la base de conocimientos y
concentrándose en tecnologías auxiliares básicas.
— La política de la competencia induce a las empresas a
mejorar su eficacia y su capacidad para sobrevivir dentro
de sus mercados. También ayuda a preparar a las empresas
de la UE para afrontar el reto que representan los mercados
de terceros países.
— Las políticas sociales y el empleo, incluida la formación
profesional, desempeñan un papel esencial en que el
265
19/2/09 08:01:57
 fomento de la capacidad competitiva forme parte de la
aplicación armonizada de la Estrategia de Lisboa. La
constante mejora de las cualificaciones de los trabajadores
y de la calidad permite responder a la demanda en el
mercado de trabajo y contribuye a una economía basada
en el conocimiento.
— Las políticas de protección del consumidor y de salud
pública son condiciones indispensables para obtener la
confianza del consumidor, que a su vez es la base de una
demanda estable y creciente.
— La protección del medio ambiente quizá exija restringir o
incluso prohibir algunos insumos o tecnologías, lo cual
puede acrecentar los costes de producción a corto plazo. A
más largo plazo, sin embargo, puede ayudar a las empresas
de la UE a conseguir una ventaja competitiva a escala
mundial, y crear nuevos mercados para productos y
tecnologías no contaminantes.
Realizaciones
1. Concepto global
La política industrial es de carácter horizontal y tienen por fin
instaurar unas condiciones que favorezcan la competitividad
industrial. Sus instrumentos, que son los de la política
empresarial, van dirigidos a crear las condiciones generales
necesarias para que los empresarios y las empresas puedan
tomar iniciativas y explotar sus ideas y las posibilidades
existentes.
La política industrial debe tener en cuenta las necesidades y
características específicas de los diferentes sectores. Muchos
productos, por ejemplo los productos farmacéuticos, los
productos químicos o los automóviles, están sometidos a
reglamentaciones propias acordes con sus características o sus
usos específicos.
2. Documentos principales
Las iniciativas adoptadas para la realización del mercado
interior, anunciadas por la Comisión en su Libro Blanco
sobre la realización del mercado interior de 1985
[COM(85) 310], dieron un gran impulso a la política industrial
de la Comunidad. Un mercado integrado proporcionará a la
industria europea las ventajas de las que ya disfrutan sus
competidores estadounidenses y japoneses con sus
extensos mercados interiores: posibilidad de producción en
masa, especialización, economías de escala, cooperación
transnacional entre las empresas, armonización técnica,
investigación, innovación, inversión y licitación a escala
de la UE.
En 1990, en su Comunicación titulada «La política industrial
en un entorno abierto y competitivo» [COM(90) 556], la
Comisión propuso una estrategia coherente de política
industrial destinada a crear las condiciones generales
necesarias para que las empresas puedan mejorar la
competitividad de la política industrial de la UE y compensar, si
es necesario, las deficiencias del mercado. Se preveía la
266
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utilización de los instrumentos propuestos por otras políticas
de la UE. En los años posteriores, la estrategia de política
industrial se ha perfilado mejor y se ha reexaminado.
A finales de 1993, la Comisión, en su «Libro Blanco sobre
crecimiento, competitividad y empleo: retos y pistas para
entrar en el siglo XXI» [COM(93) 700], señaló la especial
importancia, en el marco de una asociación de los sectores
público y privado, de fomentar la investigación y el desarrollo
tecnológico, adaptar los sistemas de educación y formación y
acelerar la creación de redes transeuropeas, en particular en
los ámbitos del transporte, las telecomunicaciones y la energía.
El informe de la Comisión de 1995 sobre la aplicación de las
resoluciones y conclusiones del Consejo en materia de
política industrial [SEC(95) 437 final] mostraba que la
actuación emprendida por la UE en el área de política
industrial contribuye a una mejora general de la
competitividad. La Comisión evalúa en informes anuales la
capacidad competitiva de la industria europea. En el informe
de 2002 sobre la capacidad competitiva europea [SEC(2002)
528] se examinaban cuestiones como el papel del capital
humano en el crecimiento económico, la productividad en los
servicios, el desarrollo sostenible en la industria manufacturera
y los vínculos entre la política industrial y la política de
competencia.
En diciembre de 1995, la Comisión adoptó el «Libro Verde de la
innovación» [COM(95) 688], en el que se señalaban los factores
que facilitan o dificultan la innovación en la Unión Europea y
se proponían, en todos los niveles de decisión, medidas
prácticas para incrementar la capacidad global de innovación
de la UE, haciendo especial hincapié en las PYME. En 1996, el
Parlamento Europeo aprobó los principios generales de las
conclusiones de la Comisión en materia de innovación.
En su Comunicación titulada «Competitividad de las
empresas europeas frente a la mundialización»
COM(98) 718), la Comisión invitó a la industria, a los sindicatos
y a las instituciones de la UE a definir una nueva política
industrial y propuso medidas para mejorar la capacidad
competitiva de las empresas de la UE en el mercado mundial.
Ante la perspectiva de la ampliación, la Comisión consideró
necesario reflexionar sobre el futuro de la política industrial de
la UE. En 2002, la Comunicación titulada «La política
industrial en la Europa ampliada» [COM(2002) 714]
subrayaba el papel fundamental que desempeñan el
conocimiento y la innovación en una economía mundial. La
industria de la UE se enfrenta al reto de la mundialización, que
exige que la política industrial pueda responder rápidamente a
acontecimientos imprevistos, así como una mayor
convergencia en las cuestiones de regulación. Otros retos se
refieren a la evolución tecnológica y organizativa, el desarrollo
de la innovación y de la iniciativa empresarial, el crecimiento
de las inversiones en el marco del desarrollo sostenible y, por
último, el reconocimiento de las nuevas exigencias de la
sociedad. La Comisión propone responder al conjunto de
estos retos mediante el fomento de la innovación, el
19/2/09 08:01:57

conocimiento y la investigación, de la iniciativa empresarial y
de la producción industrial sostenible.
La Comunicación titulada «Acompañar los cambios
estructurales: Una política industrial para la Europa ampliada»
[COM(2004) 274] es continuación de la de diciembre de 2002
sobre «La política industrial en la Europa ampliada» y de la de
noviembre de 2003 sobre «Algunas cuestiones clave de la
competitividad en Europa: Hacia un enfoque integrado», en las
que se habían esbozado un análisis del problema de la
desindustrialización. Como acompañamiento del cambio
estructural, la Comisión propone tres tipos de acciones. En
primer lugar, la Unión Europea debe proseguir sus esfuerzos
para legislar mejor y crear así un marco reglamentario
favorable a la industria. En segundo lugar, deberán explotarse
mejor las sinergias entre las distintas políticas comunitarias con
incidencia en la competitividad de la industria. En tercer lugar,
la Unión debe continuar desarrollando la dimensión sectorial
de la política industrial.
La Comunicación de la Comisión sobre la política industrial,
anunciada en el marco del programa sobre la Estrategia de
Lisboa de julio de 2005, va dirigida a fortalecer el sector
industrial de la Unión Europea desarrollando un enfoque más
integrado de política industrial [COM(2005) 474]. La buena
salud de la industria manufacturera es indispensable para el
crecimiento de Europa. La Comunicación desea ampliar y
completar el marco existente de política industrial de la UE
centrando la atención en su aplicación práctica en los
diferentes sectores.
Papel del Parlamento Europeo
Los cambios introducidos por el Tratado de Maastricht en el
Tratado CE abordaron por vez primera la cuestión de la política
industrial, un logro que puede atribuirse a las iniciativas del
Parlamento Europeo, que contribuyó a estimular la
reorganización del sector siderúrgico y pidió que se aplicara
una política industrial más dinámica. El Parlamento ha
adoptado numerosas resoluciones, por ejemplo:
— La Resolución de 14 de mayo de 1998 sobre la
Comunicación de la Comisión titulada «Competitividad de
la industria europea» señalaba los puntos débiles de la
economía europea (por ejemplo, su presencia insuficiente
en nuevas áreas de las tecnologías de la información, la
escasa inversión, los sistemas fiscales poco favorables que
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
provocan la deslocalización de las empresas, un mercado
único fragmentado unido a la falta de una identidad como
empresa europea) y pedía a la Comisión que planteara una
política industrial europea genuina, basada en una mezcla
entre incentivos para estimular la inversión, préstamos o
ayudas financieras directas para apoyar la modernización
de las viejas empresas y el uso del capital de riesgo.
— En su Resolución de 15 de enero de 1999, el Parlamento
Europeo pidió a la Comisión un análisis detallado de los
efectos de la crisis internacional financiera en la industria
de la UE, especialmente los sectores textil, siderúrgico y
naval.
— En la Resolución de 13 de junio de 2002 evaluó la
Comunicación de la Comisión de noviembre de 2001
titulada «Mantener los compromisos, aumentar el ritmo»
[COM(2001) 641] y reiteró su apoyo al objetivo del Consejo
Europeo de Lisboa del año 2000 consistente en hacer de la
UE para 2010«la economía del conocimiento más
competitiva y dinámica del mundo, capaz de generar un
crecimiento económico sostenible, más empleos de mejor
calidad y una mayor cohesión social».
— En su Resolución de 9 de junio de 2005, el Parlamento
expresó su satisfacción por la decisión de la Comisión de
considerar la política industrial como una de las prioridades
de la agenda europea y apoyó la promoción de una
política industrial voluntarista para acompañar y anticipar
los cambios estructurales y desarrollar una base industrial
europea sólida y competitiva.
— En su Resolución de 5 de julio de 2006 sobre «Un marco
político para fortalecer la industria manufacturera de la UE.
Hacia un enfoque más integrado de política industrial»
[2006/2003(INI)], el Parlamento acoge con satisfacción la
Comunicación de la Comisión, que define un marco
político y presenta un programa de trabajo ampliado para
la industria manufacturera para los próximos años; y
considera que esta Comunicación es un elemento de gran
importancia para conformar una política industrial estable
y equilibrada mediante la combinación de medidas
sectoriales concretas con iniciativas políticas
transectoriales.
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006
267
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 4.8.2. La industria siderúrgica
Desde la expiración del Tratado CECA, el comercio de carbón y acero está regulado por las disposiciones del Tratado CE.
En la actualidad, la Unión Europea (UE) es el segundo productor siderúrgico de todo el mundo, por detrás de China.
Cuenta con el grupo Arcelor, que es la mayor compañía siderúrgica del mundo en términos de ingresos y de producción.
Fundamento jurídico
Cincuenta años después de su entrada en vigor, el Tratado de
la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, como
fundamento jurídico de la industria siderúrgica, expiró, tal y
como estaba previsto, el 23 de julio de 2002. Con anterioridad
a su expiración, había sido modificado en varias ocasiones por
medio de los siguientes tratados: el Tratado de fusión (Bruselas,
1965), los Tratados por los que se modifican determinadas
disposiciones financieras (1970 y 1975), Tratado sobre
Groenlandia (1984), Tratado de la Unión Europea (Maastricht,
1992), el Acta Única Europea (1986), el Tratado de Amsterdam
(1997), el Tratado de Niza (2001) y los Tratados de adhesión
(1972, 1979, 1985 y 1994).
A comienzos de los años noventa, tras un amplio debate, su
expiración se consideró la mejor solución frente a una eventual
renovación del Tratado o una solución de compromiso. Por
tanto, la Comisión propuso una transición gradual para que
estos dos sectores acabaran estando regulados por el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea. Las normas de este
Tratado se han aplicado al comercio de carbón y acero desde la
expiración del Tratado CECA.
Un protocolo sobre las consecuencias financieras de la
expiración del Tratado CECA y el Fondo de Investigación del
Carbón y del Acero figura como anejo al Tratado de Niza. Este
protocolo contempla la transferencia de todos los activos y
pasivos de la CECA a la Comunidad Europea y el uso del
patrimonio neto de estos activos y pasivos para la
investigación en los sectores relacionados con la industria del
carbón y del acero.
Algunas decisiones de febrero de 2003 contienen las medidas
necesarias para la aplicación de las disposiciones del
protocolo, las directrices financieras y las disposiciones
relativas al Fondo de Investigación del Carbón y del Acero.
Por tanto, desde el Tratado de Maastricht, el artículo 157 del
Tratado CE constituye el fundamento jurídico de la industria
siderúrgica. Este artículo está regulado por la codecisión, lo
cual otorga al Parlamento el papel de colegislador.
Objetivos
La UE es el segundo productor de acero de todo el mundo tras
China, con una producción total de acero bruto de 143
millones de toneladas en 2004 (el 30 % de la producción
mundial). La industria siderúrgica europea cuenta con 300
empresas, casi todas ellas grandes empresas. Suponen
alrededor del 1,8 % del valor añadido y el 1,5 % del empleo en
268
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la industria manufacturera de la UE. Se ha registrado un rápido
crecimiento en la producción siderúrgica en todas las demás
partes del mundo, principalmente en Asia, lo cual ha
conducido a una fuerte caída en el tradicional excedente
siderúrgico de la UE. Las importaciones de la UE se han
incrementado, pasando de los 15,4 millones de toneladas en
1997 a los 26,6 millones de toneladas en 2001. La UE es la
segunda potencia comercial, después de Estados Unidos,
mientras que Japón ocupa el tercer lugar.
El Grupo Arcelor, con sede en Luxemburgo, creado en febrero
de 2002 como resultado de la fusión de tres productores
siderúrgicos (Aceralia, Arbed y Usinor), se convirtió en el
segundo grupo siderúrgico de todo el mundo, con una cuota
de mercado del 5 %. En 2006 tras una oferta de Mittal Steel,
con sede en los Países Bajos, se constituyó un nuevo grupo
denominado Arcelor Mittal, que es la compañía siderúrgica
líder mundial, tanto desde el punto de vista de los ingresos
como de la producción. La compañía cuenta con 61 plantas
distribuidas en 27 países y da empleo a 320 000 personas.
Los aranceles de la UE para los productos siderúrgicos son
relativamente bajos. El tipo medio consolidado era de
alrededor del 2 % en 2000 y todos las aranceles
desaparecieron en 2004 de conformidad con los
compromisos de la UE asumidos en el seno de la Ronda
Uruguay del GATT. Las importaciones de muchos países
entran en la UE con tipos preferenciales conforme a los
acuerdos bilaterales. Las importaciones de productos
siderúrgicos de todos los países excepto Rusia, Ucrania y
Kazajstán entran en la UE libremente sin soportar
restricciones cuantitativas ni barreras similares.
Naturalmente, la situación económica mundial ha tenido un
enorme impacto sobre la demanda de acero. Los precios de las
exportaciones mundiales de una tonelada de bobina laminada
en caliente comercializada habitualmente crecieron hasta los
400 dólares estadounidenses durante 2003, desde los 260
dólares estadounidenses en 2002 y los 175 dólares
estadounidenses en 2001. Los incrementos han provocado el
enfado de los grandes usuarios del acero, como Caterpillar, el
fabricante estadounidense de máquinas de construcción, y
Emerson, un productor de equipos electrónicos líder. Desde
enero de 2002, las acciones de Ispat, Corus, Nucor y Arcelor
(algunas de las principales compañías siderúrgicas de todo el
mundo) han subido un 85 %, un 31 %, un 28 % y un 22 %,
respectivamente, en las bolsas mundiales. Sin embargo,
mientras que la demanda en la UE y en Estados Unidos está
disminuyendo rápidamente, China ha acudido al recate de los
fabricantes de acero mundiales. Los incrementos imprevistos en
19/2/09 08:01:57

la demanda de hasta el 10 % en 2002 impulsaron el consumo
mundial de acero hasta llegar a un nivel histórico en dicho año.
La elevada demanda es principalmente consecuencia del auge
del sector de la construcción en ese país.
Para reducir los costes e incrementar la competitividad, muchos
grandes productores siderúrgicos están colaborando para
mejorar las tecnologías de producción. En 2002, Eurostrip y el
consorcio de Arcelor, ThyssenKrupp y Voest Alpine establecieron
dos plantas de prueba en Alemania e Italia, que producen acero
por medio de un método de colada en tiras finas denominado
Castrip, basado en una tecnología desarrollada originalmente por
BHP, una empresa australiana del sector de la minería y el acero.
En la actualidad los socios están intentando otorgar licencias
sobre esta tecnología, que, según dicen, podría permitir que las
plantas siderúrgicas fabriquen 500 000 toneladas al año con la
mitad de los costes de las fábricas tradicionales.
En marzo de 2002, el presidente estadounidense Bush anunció
la imposición de aranceles durante tres años de hasta el 30 %
sobre el acero importado, con arreglo al artículo 201 de la Ley
del Comercio («Trade Act»), una cláusula de salvaguardia de la
legislación comercial estadounidense. Esta decisión se adoptó
con el fin de proteger la debilitada industria siderúrgica del país
durante la reestructuración del sector estadounidense. El
Presidente Bush había seguido la recomendación de la
International Trade Commission de 2001 de imponer aranceles
significativos de entre el 20 % y el 40 % a 17 productos
siderúrgicos durante tres años con el fin de combatir la crisis
siderúrgica en Estados Unidos. Conforme a las normas de la
OMC, los países pueden imponer incrementos temporales en
los aranceles, conocidos como salvaguardias, para darle tiempo
a un sector nacional a reestructurarse y mejorar su
competitividad. Sin embargo, la Comisión de la UE alega que la
medida estadounidense infringe las normas de la OMC. Está
preocupada particularmente por el hecho de que no se ha
producido un aumento global de las importaciones de acero,
que es una condición previa de las medidas de salvaguardia, y
de que algunas de las medidas afectan a productos siderúrgicos
equivocados. Dos tercios de las exportaciones de acero de la UE
se vieron afectados por las medidas del Presidente Bush, que
entraron en vigor dos semanas después del anuncio.
En junio de 2002, el Órgano de Solución de Diferencias de la
OMC aceptó la solicitud de la Comisión y de otros productores
mundiales de que se creara un panel que juzgara la legalidad
de las salvaguardias de Estados Unidos con respecto al acero.
Sus argumentos incluían los siguientes:
— la medida de Estados Unidos afectaba a una amplia gama
de productos siderúrgicos sobre la base de una definición
arbitraria de productos similares;
— la medida de Estados Unidos no estaba justificada por un
incremento repentino, reciente, brusco y significativo de las
importaciones;
— Estados Unidos no consiguió asegurar que el daño
causado por otros factores no se atribuya a las
importaciones;
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
— como consecuencia, las medidas de Estados Unidos eran
desproporcionadas porque iban más allá de lo necesario
para subsanar el daño causado por las importaciones;
— Estados Unidos excluía las importaciones de determinados
miembros de la OMC de las medidas de una manera
incompatible con las disposiciones pertinentes de la OMC;
— Estados Unidos no respetó la obligación de otorgar un
trato de igualdad al excluir a los miembros en desarrollo de
sus medidas proteccionistas.
Los aranceles afectaban a dos tercios de las exportaciones
de acero de la UE y la Comisión actuó rápidamente,
imponiendo derechos de aduana adicionales sobre las
importaciones de determinados productos
estadounidenses. El 12 de julio de 2002, el número total de
productos siderúrgicos exentos de los aranceles era 250, es
decir, alrededor del 6 %. La mayoría de los productos
exentos eran especialidades pequeñas, que no se venden en
grandes volúmenes en Estados Unidos. Las sanciones de
represalia de la UE contra Estados Unidos podrían ascender
a 378 millones de euros. El Comisario de Comercio de la UE
Pascal Lamy afirmó que la decisión sobre si tomar represalias
o no dependería de cuántas compañías siderúrgicas
europeas quedaban exentas de los aranceles.
La subida de los precios del acero afecta en particular a la
industria automovilística. En Rusia, los productores de
automóviles han tenido que romper sus relaciones
contractuales con los productores siderúrgicos regionales y
crear otras nuevas con proveedores extranjeros, cuyos
productos pueden ser más baratos. Las exportaciones de
acero de Rusia ascienden a 460 millones de euros al año a
Estados Unidos, pero en la actualidad sus exportaciones se
están viendo afectadas duramente por los aranceles
estadounidenses. Sin embargo, el descenso de las
exportaciones a Estados Unidos está siendo compensado
parcialmente por un acuerdo comercial entre Rusia y la UE
firmado el 9 de junio de 2002, concebido para incrementar las
importaciones de determinados productos siderúrgicos rusos
en la UE. El acuerdo eleva los límites cuantitativos para la
importación de productos siderúrgicos, como los productos
planos y largos, en la UE de 2002 a 2004. Se han celebrado
acuerdos similares con Ucrania y Kazajstán.
Desde el punto de vista medioambiental, el sector continúa
siendo un importante emisor de dióxido de carbono, ya que
supone alrededor del 30 % de todas las emisiones industriales
de CO2 en la UE. Durante los últimos 20 años, la energía
requerida para producir una tonelada de acero se ha reducido
un 40 % y durante los años noventa se produjo una reducción
del 20 % en las emisiones de CO2 en el sector. El acero es
100 % reciclable sin que disminuya la calidad. Ello convierte al
acero en el material más reciclado del mundo.
En muchos de los nuevos Estados miembros la industria
siderúrgica tiene una gran importancia. En marzo de 2002, los
representantes de la República Checa celebraron reuniones con
la UE sobre la reestructuración de la industria siderúrgica checa.
269
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 Polonia pretende llevar a cabo una privatización del sector con
ayuda de inversores extranjeros. La producción polaca durante
el primer trimestre de 2002 cayó un 11,3 % con respecto al
mismo período en 2001 y en el segundo trimestre cayó otro
16 % más, llegando a una producción de 8,8 millones de
toneladas de acero frente a los 10,5 millones de toneladas en
2000. Casi la mitad de las 25 fábricas siderúrgicas polacas se han
privatizado desde 1990 y se han invertido más de 1 000 millones
de euros en programas de modernización durante el mismo
período. Rumanía está intentando mantener su régimen
privilegiado con arreglo al Acuerdo de Asociación con la UE.
Desde hace algún tiempo la UE está recibiendo las presiones
de Japón para que permita que los nuevos Estados miembros
de Europa Central prolonguen las condiciones favorables que
conceden a la inversión extranjera. Las compañías japonesas
están preocupadas ante la perspectiva de perder sus ventajas
con respecto a las inversiones si quedan abolidas las normas
preferenciales de Polonia, la República Checa, Hungría y otros
nuevos miembros de la UE concebidas para atraer capital
extranjero. Hasta ahora, la UE ha insistido en que se ponga fin
a esta práctica como una condición de pertenencia a la UE.
Realizaciones
Tras la expiración del Tratado CECA, el sistema estadístico de
Eurostat sobre la industria siderúrgica debía expirar. Sin
embargo, tanto la industria siderúrgica como la Comisión
solicitaron una prórroga del sistema hasta finales de 2002, ya
que las estadísticas se han revelado como una ayuda
importante en el proceso de toma de decisiones tanto para los
responsables de las políticas como para el sector. En 2003, el
Reglamento (CE) nº 48/2004 del Parlamento Europeo y del
Consejo estableció un marco común para las estadísticas
sobre la producción de la industria siderúrgica para el período
2003-2009. Cada año los Estados miembros envían sus datos
agregados a la Comisión, que, en el plazo de cinco años desde
la entrada en vigor del Reglamento, debe presentar un
informe al PE y al Consejo sobre su aplicación.
Como respuesta a los aranceles de Estados Unidos, se adoptó
unánimemente una Resolución del Comité Consultivo de la
CECA en abril de 2002. Si bien el Comité Consultivo reconocía
que la industria siderúrgica estadounidense está haciendo
frente a problemas económicos, sociales y regionales, negaba
rotundamente que estos problemas estuvieran causados por
las importaciones, ya que el volumen de importaciones en
Estados Unidos en 2001 se redujo más de un 23 %. El Comité
Consultivo dudaba que hubiera un fundamento suficiente
para adoptar las medidas en virtud del artículo 201 de la Ley
de Comercio («Trade Act») de Estados Unidos. Las primeras
medidas ya se habían tomado en enero de 2002, cuando la
Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 76/2002 por el que se
introduce una vigilancia comunitaria previa de las
importaciones de determinados productos siderúrgicos
regulados por los Tratados CECA y CE, originarios de
determinados terceros países, como respuesta al
270
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empeoramiento de la situación en la industria siderúrgica y la
posibilidad de que Estados Unidos impusiera aranceles.
El Reglamento (CE) nº 1031/2002 del Consejo estableció
derechos de aduana adicionales sobre las importaciones de
determinados productos originarias de Estados Unidos de
América. Se impusieron derechos adicionales del 100 % a
determinados productos, como algunas hortalizas secas,
frutas, zumos y ropa. En febrero de 2003, el Parlamento
expresó su preocupación en dos resoluciones de febrero de
2003 acerca del mantenimiento de los aranceles
estadounidenses y la crisis global en la industria siderúrgica,
apuntando a la decisión del gigante siderúrgico Arcelor de
cerrar líneas de laminación en caliente en todos los centros
continentales del grupo, lo cual supondrá la pérdida de miles
de empleos en toda Europa. Se solicitaba a la Comisión que
siguiera las normas multinacionales más estrictas de la OCDE y
de la OMC contra la competencia desleal.
La ampliación ha afectado a los acuerdos con varios países. Los
derechos de aduana aplicados a todos los nuevos Estados
miembros de la UE y a Turquía se reducirán gradualmente.
Asimismo, el Consejo ha modificado sus acuerdos con Ucrania
(Decisión 2004/521/CE), Rusia y Kazajstán, que se refieren al
comercio de determinados productos siderúrgicos.
La Comisión Europea también ha adoptado una postura más
firme en relación con las importaciones procedentes de Rusia,
India, Ucrania, China y otros grandes productores no europeos
introduciendo un conjunto de derechos antidumping.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha intentado defender la industria
siderúrgica europea en varias ocasiones:
— En su resolución de 12 de febrero de 2004, el Parlamento
afirma que es necesario garantizar que se mantenga un
sector siderúrgico fuerte y moderno en la UE, con el fin de
cumplir las exigencias de un desarrollo duradero y de la
creación de empleo. Insta a la Comisión a que actúe
firmemente en la OMC y la OCDE para garantizar la igualdad
de condiciones en el mercado siderúrgico mundial. También
acoge favorablemente los esfuerzos del Comisario Lamy en
el conflicto siderúrgico con Estados Unidos y expresa su
preocupación acerca de la constante pérdida de cuota de
mercado de la producción siderúrgica italiana y europea.
— En su resolución de 24 de febrero de 2005, el Parlamento
invita a la Comisión, tras la expiración del Tratado CECA, a que
presente una estrategia para las perspectivas futuras del
sector siderúrgico con el fin de promover la capacidad
independiente europea en este sector. También insta a la
Comisión a que trabaje para lograr una decisión en el ámbito
de la OMC y de la OCDE que asegure la protección de la
industria siderúrgica de la Unión en el mercado internacional.
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006
19/2/09 08:01:57

4.8.3. La construcción naval
La industria europea de la construcción naval se rige por el artículo 157 del Tratado CE, relativo a la política industrial. En
la actualidad Japón, seguido de Corea, tiene la mayor industria de construcción naval del mundo. La principal empresa
europea, el grupo noruego Aker Yards, ocupa el cuarto lugar del mundo.
Fundamento jurídico
Desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el artículo
157 del Tratado CE ha definido iniciativas de política industrial
con las que la Comisión puede coordinar las acciones de los
Estados miembros. Este artículo, que fue modificado por el
Tratado de Niza y se rige por el procedimiento de codecisión,
que otorga al Parlamento el papel de colegislador, sirve
también como fundamento jurídico para la industria de
construcción naval
Objetivos
En 2004, Japón era el primer país del mundo en construcción
naval, seguido de Corea. Actualmente la UE solo representa el
13 % del tonelaje mundial (2002). El mayor grupo europeo en
este ámbito es el noruego Aker Yards Group, el cuarto más
importante del mundo, que cuenta con más de 10 astilleros.
La industria en Europa ocupa el segmento tecnológico más
avanzado de la producción mundial: buques
portacontenedores de alta tecnología, transbordadores y
buques de transbordo rodado, petroleros lanzadera y
polivalentes, plataformas marinas y sistemas flotantes de
producción, almacenamiento y descarga (FPSO), buques de
transporte de gas y de productos químicos, buques pesqueros
avanzados y barcos pequeños especializados.
La industria de construcción naval se enfrenta desde hace
algún tiempo a graves problemas, derivados del desequilibrio
existente entre oferta y demanda. La expansión de los astilleros
de otros países, principalmente Corea pero también China de
forma creciente, ha dado lugar a un rápido descenso de los
precios. La situación económica mundial ha conducido a una
fuerte caída de la demanda: en 2001, solo el sector de los
buques de transporte de gas natural licuado (GNL)
experimentó un incremento del volumen absoluto de
pedidos. No obstante, se trata de un pequeño segmento de
mercado, ya que solo representa en torno al 8 % de los
pedidos mundiales en arqueo bruto compensado (CGT). Los
astilleros coreanos recibieron en 2001 el 79 % de los nuevos
pedidos de buques de transporte de GNL, sin poseer ninguna
patente en las tecnologías clave necesarias. Daewoo
Shipbuilding, el segundo astillero mundial, es el mayor
constructor mundial de buques de transporte de GNL, y en el
año 2000 recibió la mitad de los pedidos mundiales de este
tipo. La construcción naval fue, junto con los semiconductores
y el acero, el principal motor del crecimiento económico
surcoreano en 2001.
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
En la década de 1990, los astilleros surcoreanos triplicaron su
capacidad de construcción naval, sin preocuparse de los
niveles de demanda, con el objetivo de conseguir el liderazgo
del mercado, que finalmente alcanzaron en 1999. Esta
situación provocó un exceso de capacidad y unos precios
destructivos para el mercado internacional de la construcción
naval. Ni siquiera la crisis económica y financiera de Corea del
Sur, que comenzó en 1997, provocó un cambio de rumbo,
pese a que el país había recibido una considerable ayuda
financiera internacional a condición de que incorporara los
principios de la economía de libre mercado. No se cerraron
astilleros que estaban muy endeudados y se habían declarado
en quiebra, sino que el Estado los liberó de la deuda sin pedir a
cambio restricciones de capacidad. La devaluación de la
moneda surcoreana dio además a los astilleros una ventaja
competitiva adicional. En 1999, sus precios se habían reducido
hasta un 40 % por debajo de los costes de producción, según
un informe de la Comisión Europea. Puesto que además la UE
estaba aplicando una política de reducción de las ayudas
públicas a las empresas de construcción naval, los precios
inferiores de las empresas asiáticas les permitieron conseguir
importantes cuotas de mercado a los astilleros Coreanos.
Gracias a un récord histórico de pedidos en el año 2000 se
produjo una cierta recuperación de los precios, pero un
notable descenso de los pedidos en 2001 (expresados en
arqueo bruto compensado, fueron en 2001 un 21 % inferiores
a los de 2000) dio lugar nuevamente a una disminución de
aquellos. Aunque la recesión de la economía mundial en ese
mismo año afectó principalmente a los segmentos de
transporte de líquidos y de contenedores, los acontecimientos
del 11 de septiembre tuvieron una fuerte repercusión en el
sector de los cruceros, en el que se produjeron tres quiebras y
registró un considerable descenso de las reservas.
Hasta mayo de 2001, la Comisión intentó entablar
negociaciones con Corea del Sur con el objetivo de
estabilizar el mercado mundial de la construcción naval
mediante la aplicación de instrumentos de mercado. La
investigación sobre las subvenciones realizada con arreglo al
Reglamento sobre obstáculos al comercio llegó a la
conclusión de que se habían concedido cuantiosas ayudas a
los astilleros coreanos en virtud de programas nacionales y
programas de exportación, que eran contrarios al Acuerdo
sobre subvenciones de 1994 de la OMC. Los intentos
mencionados se desarrollaron tanto de forma bilateral como
en el marco de la OCDE. Sin embargo, no se consiguió
ningún avance, ya que el Gobierno coreano alegó que no
influía ni en los astilleros ni en las entidades financieras que
271
19/2/09 08:01:57
 los respaldaban, añadiendo que estaba convencido de que la
actividad en el sector se desarrollaba conforme a los
principios de libre mercado.
Tras las infructuosas negociaciones entre Corea y la UE, la
Comisión elaboró en mayo de 2001 un informe sobre la
aplicación del Reglamento sobre obstáculos al comercio, en el
que se demostraba que las ayudas del Estado coreano a los
astilleros incluían, en concreto, la concesión de 2 600 millones
de euros a Daewoo y de 1 700 millones de euros a Sambo. En
octubre de 2000, el Comité de Asociaciones de Constructores
Navales de la Unión Europea (CESA) había presentado una
denuncia oficial, con arreglo al Reglamento sobre obstáculos
al comercio, contra ciertas prácticas comerciales derivadas de
las subvenciones de los astilleros comerciales en Corea que
afectaban desfavorablemente a las ventas de buques
comerciales de la UE. El informe reveló la existencia de
subvenciones en forma de garantías de anticipos y de
préstamos facilitados por el Banco de Importación y
Exportación de Corea (KEXIM), de titularidad estatal, que no
cumplían la reglamentación de la OMC; halló asimismo casos
de condonación de deuda y de reducción de intereses por
parte de bancos estatales o de control estatal, así como de
concesiones fiscales especiales.
En pleno litigio comercial con la UE, el 17 de junio de 2002
Corea del Sur dio a conocer un ambicioso programa para
ampliar el liderazgo del país en el sector, haciendo caso omiso
de la presión extranjera para la reducción de capacidad. El
programa, propuesto en una reunión entre representantes de
la Administración y constructores navales, exigía la aportación
de 170 millones de dólares estadounidenses para el desarrollo
de nuevas tecnologías durante los diez años siguientes. En esa
reunión, los constructores navales coreanos acordaron
aumentar su cuota de mercado mundial del 30 % en 2001 al
40 % en 2010. Se propuso, además, que los barcos de alta
gama y gran margen de rentabilidad, como los buques de
crucero y los de suministro, alcanzaran el 35 % de la
producción total en 2010, frente al 13 % en 2001. Asimismo,
prometieron impulsar las exportaciones de equipos y
componentes para la construcción naval de 370 millones de
dólares en 2001 a 2 000 millones en 2010. En 2001, los buques
representaron el 6,4 % del total de las exportaciones
surcoreanas. El programa puso también de relieve las
preocupaciones que suscitaban los constructores navales
japoneses, por entonces lanzados a una serie de fusiones y
asociaciones estratégicas para competir con sus rivales
surcoreanos. Aun así, Corea consiguió suficientes pedidos para
mantener el nivel de ocupación hasta finales de 2003. En mayo
de 2002, el primer constructor naval del mundo, Hyundai
Heavy Industries, consiguió pedidos de cuatro navieras para
construir 12 petroleros por valor de 400 millones de dólares.
Por entonces, Hyundai había obtenido pedidos para construir
22 buques por un valor aproximado de 800 millones de
dólares, por lo que su cartera ascendía a 110 barcos, número
suficiente para mantener la ocupación de los astilleros durante
los dos años y medio siguientes.
272
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Con la finalidad de aumentar las ventas en la UE, los
constructores navales coreanos han mantenido
conversaciones con diferentes empresas neerlandesas, con
fama de ser muy fuertes en sectores como la navegación, la
consultoría y el equipamiento de alta tecnología. Los Países
Bajos cuentan además con el atractivo del puerto de
Rotterdam, que ha crecido hasta convertirse en uno de los
más transitados del mundo. En 2001, los Países Bajos fueron el
segundo inversor en Corea, después de los Estados Unidos. Los
constructores navales coreanos también están muy
interesados en la República Checa, que esperan poder utilizar
como punto de entrada al mercado de la UE. El país era ideal
para invertir justo antes de su adhesión a la UE, ya que
presentaba numerosas ventajas para los inversores extranjeros:
mano de obra barata, exenciones fiscales de 10 años de
duración, subvenciones por la creación de puestos de trabajo
y exención de impuestos a la importación de maquinaria.
Además, la alta calidad de la producción de acero del país es
conocida a nivel mundial entre los constructores navales.
Por lo que respecta a los nuevos Estados miembros, la Comisión
realizó en 2000 un estudio en el que se afirma que los astilleros
de Europa oriental necesitan ayuda financiera en efectivo para
resistir la competencia después de su adhesión a la UE. Según el
informe correspondiente, Bulgaria necesita apoyo económico
procedente del exterior de la UE a causa de la debilidad del
sistema bancario del país. No obstante, los bajos costes laborales
ofrecen a la industria esperanzas de cara al futuro. El sector
eslovaco se enfrenta a los mismos problemas y además sigue
sufriendo de forma considerable los efectos del conflicto de
Kosovo. En Lituania y Letonia se observan signos positivos:
cuatro astilleros lituanos están ampliando su clientela tradicional
de Europa oriental a los países escandinavos y a Europa
occidental. El tercer constructor naval de Europa, el astillero
polaco de Gdansk, se declaró en quiebra en 2002, con deudas
que ascendían a 448 millones de dólares estadounidenses. Sin
embargo, volvió a abrir, con menos trabajadores, gracias a la
ayuda del Gobierno polaco, ya que la industria necesitaba una
reestructuración antes de su entrada en la UE. Ahora da empleo
a unos 7 500 trabajadores y en 2005 obtuvo unos ingresos de
300 millones de euros.
Realizaciones
En relación con la República de Corea y la UE, la Comisión
sostiene que la industria de la construcción naval coreana
infringe el Acuerdo sobre subvenciones de 1994 de la OMC.
Ese mismo año se aprobó el Reglamento (CE) nº 3286/94 del
Consejo (Reglamento de obstáculos al comercio). Este
reglamento establecía los procedimientos comunitarios
necesarios en el ámbito de la política comercial común con
objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de la
Comunidad en virtud de las normas comerciales
internacionales, particularmente las establecidas bajo los
auspicios de la Organización Mundial del Comercio. El 24 de
octubre de 2000, el Comité de Asociaciones de
Constructores Navales de la Unión Europea (CESA) presentó
19/2/09 08:01:57

una denuncia oficial con arreglo al Reglamento de
obstáculos al comercio (TBR).
Con idea de conseguir una rápida resolución del conflicto, los
días 18 y 19 de julio de 2000 la UE y Corea mantuvieron en
Seúl una primera ronda de consultas sobre la construcción
naval. En ese marco se aprobó un Acta con el fin de promover
unas condiciones justas y competitivas y estabilizar el
mercado. Según el Acta, el Gobierno coreano accedía a
abstenerse de cualquier intervención directa o indirecta en
apoyo de los astilleros nacionales deficitarios y a aplicar los
principios contables y financieros aceptados
internacionalmente para garantizar que los precios fijados por
los astilleros reflejaban las condiciones del mercado. El 31 de
diciembre de 2000, la UE puso fin a la concesión de ayudas de
funcionamiento en forma de subvenciones a los astilleros
europeos, dado que la Comisión estaba convencida de que las
ayudas públicas constituían, en principio, un factor que
distorsionaba la competencia y no ayudaba necesariamente a
mejorar la capacidad competitiva de la industria.
En vista del fracaso de las negociaciones entre la UE y Corea, el
25 de julio de 2001 la UE propuso la aprobación de un
Reglamento del Consejo en el que se establecía un mecanismo
defensivo temporal en virtud del cual se podían conceder a los
constructores navales europeos subvenciones para la mejora de
la competitividad. Era uno de los elementos de la estrategia de
dos fases de la Comisión, basada en la proposición de un
mecanismo defensivo temporal para posteriormente iniciar el
procedimiento de solución de diferencias. El Comisario de la
Competencia, Mario Monti, señaló que la propuesta no iba
dirigida en modo alguno a reintroducir las ayudas de
funcionamiento a la construcción naval, que habían cesado el
31 de diciembre de 2000, sino que simplemente era una forma
de devolver capacidad competitiva a la industria europea. La
propuesta fue aprobada el 27 de junio de 2002, con la intención
por parte de la UE de resolver primero el conflicto de forma
amistosa, después de lo cual se procedería inmediatamente a la
creación de un grupo de expertos responsable de preparar el
asunto UE-Corea en el marco de la OMC y se activaría el
mecanismo defensivo temporal para la construcción naval
europea, a pesar de las reservas de Finlandia, Suecia, Dinamarca
y el Reino Unido. Francia decidió respaldar la propuesta de la
Comisión en la reunión del Consejo de Industria de la UE
celebrada en Luxemburgo el 6 de junio de 2002, ayudando así a
conseguir en el Consejo la mayoría cualificada necesaria para el
proceso. Un año antes, la Comisión ya había propuesto la
reintroducción transitoria de la concesión de subvenciones a los
astilleros europeos, pero el desacuerdo entre los 15 Estados
había bloqueado el proyecto. En esta ocasión, el Comisario de la
Competencia, Mario Monti, declaró que el plan de compromiso
reduciría la cuantía de las subvenciones por debajo del 14 %
propuesto inicialmente, y que además limitaría su duración y su
alcance. A partir de ese momento, la Comisión mantendría una
nueva serie de negociaciones con las autoridades coreanas en
un intento de restaurar las prácticas comerciales normales. La
propuesta relativa al mecanismo defensivo se limitó a aquellos
BAAA08001ESC_cap04.indd 273
Las políticas comunes Política industrial
4 8
segmentos del mercado en los que la Comisión y el Consejo
consideraron que la industria europea había sido perjudicada de
forma considerable por las prácticas comerciales desleales de
Corea, concretamente los buques portacontenedores y los
buques cisterna para el transporte de productos en general y de
productos químicos en particular.
En vista de la ruptura de las negociaciones entre la UE y las
autoridades surcoreanas en septiembre de 2002, la Comisión
declaró, en su Comunicación sobre la situación de la
construcción naval en el mundo (sexto informe) de noviembre
de 2002, que había vuelto a proceder contra Corea en el marco
de la OMC a través del procedimiento de solución de diferencias.
El 11 de junio de 2003, la Comunidad pidió al Órgano de
Solución de Diferencias (DSB) que creara un grupo sobre las
prácticas desleales del sector de la construcción naval coreana.
Teniendo en cuenta que el Reglamento (CE) nº 1177/2002
expiraría el 31 de marzo de 2004, que la República de Corea no
había aplicado aún las medidas decididas en el Acta aprobada
y que era bastante improbable que las negociaciones en el
seno de la OMC concluyeran antes de la fecha indicada, se
decidió prorrogar el mecanismo defensivo temporal hasta el
31 de marzo de 2005.
Ante la perspectiva de la ampliación, la Comisión propuso un
nuevo programa, LeaderSHIP 2015, que define el futuro de la
industria europea de la construcción naval y la reparación de
buques. Este programa fue inscrito en el marco de la política
industrial en la Europa ampliada. LeaderSHIP 2015, que intenta,
entre otras cosas, promover la construcción de buques más
seguros y ecológicos junto con un enfoque europeo de las
necesidades de la construcción de buques, es el equivalente
de «G-10 Medicamentos» en la industria farmacéutica y de
«STAR 21» en la industria aeroespacial.
Papel del Parlamento Europeo
Durante mucho tiempo, el Parlamento ha defendido el sector
europeo de la construcción naval, especialmente frente a la
competencia de Corea del Sur. En su Resolución de 30 de mayo
de 2002, en la que señala que ya en noviembre de 2001 aprobó
la propuesta de Reglamento del Consejo relativo a un
mecanismo defensivo temporal para la construcción naval
presentada por la Comisión, el Parlamento «recuerda que pidió
a la Comisión que modificara su propuesta para incluir en ella
otros segmentos del mercado, concretamente los de los gaseros
(transportes NLG y LPG), los «ro-ro», y los buques «feries» ya que
en la reclamación presentada ante la OMC también se
mencionan estos tipos de naves». El Parlamento, asimismo,
reiteró su exigencia de que el mecanismo defensivo temporal
propuesto acompañara a las acciones emprendidas por la
Comunidad contra Corea en el ámbito de la OMC y que solo se
aplicara durante el examen de este asunto en aquel foro.
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006
273
19/2/09 08:01:58
 4.8.4. La industria del automóvil
Actualmente la industria del automóvil no se encuentra regulada por disposiciones específicas del Tratado CE. Esta área
está regulada indirectamente a través de disposiciones relativas al medio ambiente, la competencia, las ayudas estatales
o el mercado interior. Sin embargo, se han adoptado una serie de directivas de la UE para regular el funcionamiento de los
vehículos de motor.
Fundamento jurídico
El Tratado de Roma no contenía disposiciones específicas
relativas a una política común de la industria del automóvil. Sin
embargo, las disposiciones en materia de competencia, de
ayudas concedidas por los Estados (artículos 81 a 89) y de
mercado interior autorizan a la Comisión a intervenir en el
mercado del automóvil. La Comisión puede recibir mandato
para negociar con terceros países (política exterior). El artículo
157 del Tratado de Maastricht establece el fundamento
jurídico generalmente utilizado para una política industrial
comunitaria.
Objetivos
La Unión Europea (UE) tiene entre sus objetivos el refuerzo de
la competitividad de la industria del automóvil europea, por
una parte, mediante la puesta en práctica de un marco
regulador efectivo para el mercado interior a escala mundial y,
por otra, mediante la promoción de los intereses de la
industria en los demás ámbitos, como los transportes, el
medio ambiente, la competencia, el comercio y la ampliación.
Realizaciones
A principios de 2005, la Comisión creó un grupo de alto nivel
denominado CARS 21 (Competitive Automotive Regulatory
System for the 21st Century o «Un marco reglamentario
competitivo para el sector del automóvil para el siglo 21»), que
agrupaba al conjunto de los representantes del sector del
automóvil: desde los fabricantes hasta las asociaciones de
consumidores, pasando por las compañías petroleras. Este
grupo debía reflexionar sobre el futuro del sector del
automóvil europeo, que emplea a más de 2 millones de
personas y es la primera industria mundial en este ámbito. A
finales de 2005, publicó su informe final, en el que determinó
las medidas reguladoras necesarias para los próximos diez
años. Una mejor legislación y la simplificación de la legislación
existente se encuentran entre sus objetivos.
Además del objetivo de la competitividad, la UE recogió una
serie de prioridades en materia de seguridad viaria [COM(2000)
125], así como determinadas políticas sobre las emisiones
contaminantes.
A. Mercado interior
La armonización de los requisitos técnicos para los vehículos
de motor se ha efectuado en relación con tres categorías de
vehículos: los turismos, las motocicletas y los tractores. En total,
274
BAAA08001ESC_cap04.indd 274
más de 100 Directivas regulan actualmente su fabricación y
funcionamiento:
— Vehículos de motor: Directiva 70/156/CEE sobre la
homologación de vehículos a motor y de sus remolques,
modificada en 19 ocasiones desde 1970 y, en último lugar,
por la Directiva 2003/97/CE.
— Motocicletas: Directiva 2002/24/CE relativa a la
homologación de los vehículos de motor de dos o tres
ruedas.
— Tractores: Directiva 2003/37/CE relativa a la homologación
de los tractores agrícolas o forestales, de sus remolques y
de su maquinaria, que entró en vigor en julio de 2003.
El sistema de homologación de vehículos completos («Whole
Vehicle Type-Approval», WVTA) es obligatorio para los turismos
y las motocicletas desde octubre de 1998 y junio de 1999
respectivamente. Por consiguiente, los fabricantes solo tienen
que tomar en consideración un único conjunto de
disposiciones (las directivas pertinentes en materia de
homologación de vehículos) para comercializar sus productos
en cualquier parte de la Unión.
En 1990 se logró la armonización facultativa de los tractores.
Para esta categoría de vehículos, los fabricantes pueden
escoger entre la aplicación de las directivas comunitarias y la
obtención de una homologación del vehículo completo o la
solicitud de una homologación de tipo nacional sobre la base
de los requisitos técnicos del Estado miembro pertinente.
Las restantes categorías de vehículos, a saber, los vehículos
pesados de transporte de mercancías, gozan de una
armonización parcial. Se ha propuesto una directiva para hacer
obligatorio el principio WVTA para estos tipos de vehículos por
etapas, de 2007 a 2013.
El principio de homologación implica que la autoridad que
otorga la homologación de un vehículo, un sistema, un
componente o una unidad técnica es la única responsable de
la garantía de la conformidad de la producción durante todo el
período de validez de aquella.
En el ámbito de la seguridad de los vehículos, se han
aprobado directivas relativas, en concreto, a la protección de
los ocupantes de los vehículos de motor en caso de colisión
frontal y lateral (Directivas 96/79/CE y 96/27/CE,
respectivamente), a la protección delantera contra el
empotramiento de los vehículos de motor (Directiva
2000/40/CE), a los depósitos de carburante líquido y los
dispositivos de protección trasera de los vehículos de motor
19/2/09 08:01:58

y de sus remolques (Directiva 2000/8/CE) y a la inspección
técnica de los vehículos de motor y de sus remolques
(Directiva 99/52/CE).
La Comisión ha expresado su preocupación por la seguridad
de los peatones y los ciclistas mediante la firma de un acuerdo
voluntario con la industria del automóvil. Este sistema se
completará con la publicación de una directiva sobre la
protección frontal de los vehículos. Actualmente se está
examinando el texto y el PE ha terminado la primera lectura.
B. Política de competencia
Para promover la cooperación industrial necesaria para ayudar
a los pequeños proveedores de piezas de vehículos de motor,
la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 1475/95 sobre la
aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado a
acuerdos de distribución y servicio de venta y postventa de
vehículos automóviles, aplicable durante un período de siete
años. El Reglamento prevé un instrumento de reducción de
diferencias de precio para los automóviles en la Unión
Europea, lo que permite el desarrollo de un comercio paralelo.
La Comisión publica regularmente informes sobre diferencias
de precio entre Estados miembros.
C. Política de I+D
La industria del automóvil fue uno de los principales
beneficiarios de los recursos de la UE destinados a I+D en el VI
Programa Marco (2002-2006). Asimismo, se beneficiará de una
financiación importante en el contexto el VII Programa Marco
(2007-2013) a fin de adquirir la capacidad necesaria para
responder a crisis graves y a las dificultades que plantearán los
sistemas de transportes en el futuro, como los nuevos
conceptos de transporte y vehículos, la automatización, la
movilidad o la organización.
D. Política de comercio exterior
Mediante su política de comercio exterior, la UE intenta
proteger el mercado comunitario del automóvil y mejorar el
acceso de la industria comunitaria a terceros países aplicando
medidas de política comercial.
Las medidas del Consejo aprobadas en 1994 en relación con el
régimen de importación y los instrumentos de defensa en el
ámbito de la política de comercio exterior ofrecieron a la UE
un conjunto de normas que le permiten hacer frente de una
manera más eficaz a las prácticas comerciales desleales.
En 1991, la Comunidad celebró un acuerdo comercial con
Japón destinado, en particular, a abrir paulatinamente el
mercado comunitario a los turismos y vehículos comerciales
ligeros japoneses durante un período transitorio que terminó
el 31 de marzo de 1999, y a evitar las posibles perturbaciones
del mercado derivadas de esas importaciones. Tanto el
mercado japonés como el coreano se han abierto más a las
importaciones europeas. En 1998, la Comisión continuó
asegurando la aplicación correcta del acuerdo UE-Japón para
las exportaciones de automóviles y vehículos ligeros para el
transporte de mercancías.
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
La armonización técnica mundial es un factor clave del
refuerzo de la competitividad de la industria del automóvil
europea en el mundo.
La UE y sus Estados miembros siempre han estado a la
vanguardia de los esfuerzos de armonización internacionales
mediante el apoyo activo de la labor llevada a cabo en el
marco del Acuerdo revisado de 1958 de la Comisión
Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) en
relación con una armonización técnica internacional en el
sector de los vehículos de motor. La UE se convirtió en Parte
contratante del Acuerdo el 24 de marzo de 1998 y se han
elaborado más de 100 reglamentos a su amparo. Existe una
gran analogía entre la legislación comunitaria y algunos de
estos reglamentos en lo que respecta a las disposiciones
técnicas del Acuerdo. Se han aprobado 78 reglamentos hasta
la fecha, en su mayoría considerados equivalentes de las
correspondientes directivas. Por consiguiente, las
homologaciones efectuadas sobre la base de tales
reglamentos se aceptan en la UE como equivalentes a las que
se basan en las directivas pertinentes.
Por otra parte, en 1998 la UE negoció, a través de la CEPE, un
nuevo Acuerdo mundial para permitir a los países que no eran
Partes contratantes del Acuerdo citado de 1958, como los
Estados Unidos, asociarse más estrechamente al proceso de
armonización internacional. Ambos instrumentos tienen el
mismo ámbito de aplicación en cuanto a la armonización de
los reglamentos técnicos aplicables a los vehículos de motor y
sus componentes, pero el Acuerdo de 1998 no prevé el
reconocimiento recíproco de las homologaciones otorgadas
sobre la base de los reglamentos técnicos mundiales. En lo
que respecta al proceso de toma de decisiones, el Acuerdo de
1998 se fundamenta en el consenso, mientras que el de 1958
se basa en la votación de los reglamentos por mayoría.
Asimismo, a diferencia de los reglamentos aprobados al
amparo de ese Acuerdo, los adoptados en el marco del
Acuerdo de 1958 no producen efectos directos sobre los
ordenamientos jurídicos de las Partes contratantes.
E. Política ambiental
En lo que se refiere a la protección del medio ambiente, se han
producido avances significativos en el ámbito de la reducción
de las emisiones contaminantes, los gases de efecto
invernadero y los residuos:
— La Directiva 70/220/CEE sobre las medidas que deben
adoptarse contra la contaminación del aire causada por las
emisiones de los vehículos de motor establece los valores
límite de las emisiones de monóxido de carbono e
hidrocarburos.
— La Directiva 77/102/CEE de la Comisión añadió los valores
límite para las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx).
— La Directiva 88/436/CEE introdujo los valores límite de las
emisiones de partículas contaminantes de los motores diesel.
— La Directiva 94/12/CE introdujo valores límite más estrictos
e impuso una reducción del 50 % en la mayor parte de las
275
19/2/09 08:01:58
 emisiones contaminantes procedentes de los vehículos de
motor respecto del nivel de 1991.
— La Directiva 98/69/CE recogió unos valores límite aún más
estrictos que se habían de aplicar de 2000 a 2005, según el
tipo de vehículo.
La Comisión aprobó en 1996 la estrategia comunitaria para
reducir las emisiones de CO2 producidas por los automóviles y
potenciar el ahorro de energía [COM(1995) 689 final]. Tal
estrategia tiene por objeto lograr un valor medio específico de
emisión de CO2 para todos los turismos de 120 g CO2/km para
2010 a más tardar. Este objetivo se deberá lograr con la ayuda
de tres instrumentos:
— el compromiso de la industria del automóvil de mejorar el
ahorro de carburante para lograr una media de emisión
específica de CO2 de 140 g CO2/km para todos los nuevos
vehículos de aquí a 2008/2009;
— el etiquetado de los vehículos con información sobre el
ahorro de carburante y las emisiones de CO2 de los nuevos
turismos puestos a la venta o alquiler en la UE, para
permitir a los consumidores tomar una decisión informada;
— la promoción de la eficiencia energética de los vehículos
mediante la aplicación de medidas fiscales. En octubre de
1999, el Consejo de medio ambiente recordó la necesidad
de estudiar la posibilidad de establecer un marco de
referencia para los incentivos fiscales.
En 1997, la UE estableció un programa sobre la calidad del aire,
las emisiones procedentes del tráfico viario y las tecnologías
en materia de carburantes y motores (el programa Auto-Oil),
encaminado a la elaboración de un método más eficaz de
evaluación de las medidas necesarias para reducir las
emisiones nocivas procedentes de los transportes viarios y
otras fuentes. Este enfoque técnico contribuirá a la elaboración
de normas sobre las emisiones de los vehículos y la calidad de
los carburantes, así como a la adopción de otras medidas
dirigidas a aplicar las normas de calidad del aire y lograr los
objetivos conexos con el menor coste posible.
4.8.5. La industria química y farmacéutica
Los Tratados europeos no contienen actualmente ningún fundamento jurídico específico para la industria química, los
productos farmacéuticos o los cosméticos. Estos ámbitos se rigen por la normativa vigente en materia de competencia,
salud pública o realización del mercado interior. La Directiva REACH, la Agencia Europea de Sustancias y Preparados
Químicos y la Agencia Europea de Medicamentos son instrumentos que intervienen directamente en este ámbito.
Fundamento jurídico
El Tratado de Roma no contiene disposiciones específicas
relativas a la industria química y farmacéutica. Sin embargo,
la Unión Europea (UE) puede emprender acciones en el
marco de la política de competencia (artículos 81 a 89), en
276
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Un estudio sobre las tecnologías de reducción de las
emisiones de los vehículos pesados, publicado en mayo de
2002 por un consorcio de seis organizaciones, ayudará a la
Comisión a elaborar la legislación futura.
La Comisión revisó el programa Auto-Oil II en su
Comunicación COM(2000)626.
La Directiva 2005/64/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 26 de octubre de 2005, incluyó las disposiciones
necesarias para garantizar que los turismos y los vehículos
industriales ligeros nuevos de hasta 3 500 kg se diseñen para
satisfacer los coeficientes mínimos exigidos en lo que
concierne a su aptitud para la reutilización, el reciclado y la
valorización.
Papel del Parlamento Europeo
El PE siempre se ha interesado profundamente por la industria
automovilística de la UE. Ha manifestado su apoyo a la
Comisión y la ha animado a crear un mercado común del
automóvil, a fomentar la competitividad general del sector y a
garantizar un mayor equilibrio de la balanza comercial con
terceros países. También ha prestado mucha atención a los
problemas relacionados con la contaminación atmosférica
procedente de las emisiones de vehículos.
En lo que respecta al grupo de alto nivel CARS 21, el 6 de
octubre de 2005 el Parlamento celebró una audiencia pública
organizada conjuntamente por las Comisiones de Mercado
Interior, de Transportes y de Medio Ambiente. La audiencia
examinó la competitividad de la industria del automóvil, así
como determinadas cuestiones relativas a la seguridad vial y la
protección del medio ambiente.
Dos diputados europeos participaron en el grupo CARS 21
como representantes del Parlamento, a saber, Garrelt Duin
(PSE) y Malcolm Harbour (PPE-DE).
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006
virtud del mandato confiado a la Comisión el 30 de mayo de
1980 para la presentación de propuestas especialmente en
materia de política industrial (artículo 308), política comercial
y realización del mercado interior (artículo 95) y, en
determinados casos, sobre la base del artículo 152 sobre la
salud pública. El artículo 157 prevé la posibilidad de que la
19/2/09 08:01:58

Comisión coordine las iniciativas de los Estados miembros en
materia industrial.
Objetivos
La Unión se esfuerza por crear condiciones favorables para el
mercado único, aplicar una política comercial unificada y
estimular la inversión en el sector.
Realizaciones
A. Industria química
Actualmente se utilizan productos químicos en todos los
bienes de consumo: alimentos, medicamentos, textiles,
vehículos, etc. Estos productos contribuyen asimismo al
bienestar económico y social de los ciudadanos en términos
de comercio y de empleo. La fabricación mundial de
productos químicos ha pasado de un millón de toneladas en
1930 a 400 millones de toneladas en la actualidad. En 2003, la
industria química europea era la más importante del mundo,
por delante de Estados Unidos, con un 34 % del valor de la
producción y un excedente comercial de 60 000 millones de
euros.
Por otra parte, la industria química es el tercer sector industrial
de Europa. Emplea a 1,8 millones de personas directamente y
de ella dependen unos 3 millones de puestos de trabajo.
Además de diversas multinacionales que se sitúan en la
vanguardia del mercado, está integrada por 36 000 PYME, que
representan el 96 % del total de empresas y aportan el 28 % de
la producción química.
1. Mercado interior
El sistema legislativo actual europeo en materia de productos
químicos comprende cuatro instrumentos jurídicos:
— Las Directivas 67/548/CEE y 99/45/CE sobre clasificación,
embalaje y etiquetado de las sustancias y preparaciones
peligrosas.
— El Reglamento (CE) n° 793/93 sobre la evaluación de las
sustancias existentes.
— La Directiva 76/769/CEE sobre las restricciones comerciales
de las sustancias peligrosas.
Existe un acuerdo generalizado sobre la necesidad de una
utilización más eficaz de estos instrumentos y de una
aplicación y ejecución más rigurosas de los mismos.
En 2001, un Libro Blanco de la Comisión propuso una
estrategia para la futura política europea en materia de
productos químicos, en la que se fija el desarrollo sostenible
como objetivo último. Para cumplir este objetivo, la
Comisión definía otros varios objetivos que permitirían
lograr ese desarrollo sostenible en el marco del mercado
único, a saber:
— la protección de la salud humana y el medio ambiente;
— el mantenimiento y refuerzo de la competencia de la
industria química de la UE;
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
— la prevención de la fragmentación del mercado interior.
El Libro Blanco dio origen a la propuesta «REACH» de la
Comisión, relativa al registro, la evaluación y la autorización de
las sustancias y preparados químicos existentes. Esta propuesta
de Directiva pretende lograr un punto de equilibrio entre la
competitividad de la industria química y la protección del
medio ambiente y la salud mediante la realización de pruebas
y el registro de unas 30 000 sustancias y preparados químicos
Por otra parte, se prevé la creación de una Agencia Europea de
Productos Químicos.
2. Política de competencia
De conformidad con la política de competencia de la UE, todo
acuerdo entre las empresas químicas para reestructurar el
mercado requiere la autorización previa de la Comisión. La
Comisión utilizó sus poderes de investigación cuando
sospechó la existencia de acuerdos de fijación de precios en el
mercado comunitario de plásticos a principios de 1987.
También las ayudas concedidas por los Estados a la industria
química han de ser autorizadas (véanse los informes anuales
sobre la política de competencia). La legislación de la UE,
como la constituida por los reglamentos de exención por
categorías en materia de especialización, investigación y
desarrollo y licencias de patentes, es particularmente
importante para esta industria.
La Comunicación [COM(96) 187] estableció un marco de
acción para reforzar la competitividad a largo plazo de la
industria química a partir de determinadas acciones: la mejora
del marco reglamentario, la garantía de una competencia
eficaz, el fomento de las inversiones en bienes inmateriales y el
desarrollo de la cooperación industrial.
3. Política de I+D
La mayor parte de la inversión de la industria química se
destina a I+D. El ámbito más innovador es el de la
biotecnología, es decir, la aplicación de principios científicos y
de ingeniería al tratamiento de materias por medio de agentes
biológicos. La innovación se manifiesta, asimismo, en una
segunda categoría, la de los nuevos materiales (materiales
compuestos avanzados, plásticos, cerámicas, etc.), que han
dado lugar a importantes innovaciones en los ámbitos de la
microelectrónica y la biotecnología. Numerosas empresas
químicas han participado en proyectos al amparo del
programa marco de actividades de IDT de la UE. Este programa
no se limita a conceder un apoyo financiero que cubre hasta
un 50 % de los gastos de investigación, sino que también
agrupa las investigaciones efectuadas por distintos centros y
regiones, abriendo así nuevas oportunidades de mercado.
B. Industria farmacéutica
Son características de este sector:
— el elevado coste de la investigación;
— la concentración industrial;
— la fragmentación del mercado, sobre todo en términos de
precios.
277
19/2/09 08:01:58
 1. Mercado interior
Para eliminar los obstáculos al mercado interior en la industria
farmacéutica, garantizando al mismo tiempo un elevado nivel
de protección de la salud pública, desde 1965 la UE viene
desarrollando gradualmente un marco legislativo armonizado
para los medicamentos. El sistema actual se basa en la
existencia de dos procedimientos de autorización de
comercialización:
— El procedimiento centralizado, basado en la concesión de
una única autorización de comercialización, válida en toda
la UE, previa la correspondiente evaluación científica
realizada por los comités creados en la Agencia Europea de
Medicamentos (EMEA) de Londres. Este procedimiento es
obligatorio para determinados medicamentos
desarrollados mediante procesos biotecnológicos y
opcional para las demás categorías de medicamentos,
como los que contienen nuevos principios activos y los
que presentan un grado de innovación significativo.
— El procedimiento de reconocimiento mutuo, para los
medicamentos que no cumplen los requisitos del
procedimiento centralizado o en relación con los cuales el
solicitante decide no seguir este. El solicitante debe
seguirlo cuando una solicitud de autorización de
comercialización de un medicamento concierne al menos
a dos Estados miembros.
El procedimiento centralizado se estableció mediante el
Reglamento (CE) n° 2309/93, que entró en vigor en 1995.
Durante los seis años siguientes, la Comisión quedó obligada a
elaborar un informe sobre la experiencia adquirida en relación
con lo dispuesto en el capítulo III de la Directiva 75/319/CEE
sobre los medicamentos de uso humano y en el capítulo IV de
la Directiva 81/851/CEE sobre los medicamentos de uso
veterinario. Los capítulos relativos a la farmacovigilancia de
estas últimas normas se modificaron mediante las Directivas
2000/38/CE y 2000/39/CE. Estas modificaciones se recogen
actualmente en las Directivas 2001/82/CE y 2001/83/CE, que,
en aras de la claridad y racionalidad, codifican y consolidan en
un texto único la legislación comunitaria relativa a los
medicamentos de uso humano y a los medicamentos de uso
veterinario, respectivamente.
A la luz de la experiencia adquirida entre 1995 y 2000 y de su
informe de análisis «sobre el funcionamiento de los
procedimientos de autorización de comercialización de los
medicamentos», la Comisión propuso la modificación de las
Directivas 2001/83/CE y 2001/82/CE. Tal revisión se materializó
en las Directivas 2004/27 y 2004/28.
Paralelamente a esta revisión, el Reglamento (CE) n° 2004/726
modificó el funcionamiento de la Agencia Europea para la
Evaluación de Medicamentos (EMEA) y la transformó en
Agencia Europea de Medicamentos. En relación con el
procedimiento centralizado se han introducido ciertas
modificaciones [Reglamento (CE) n° 2309/93)], mediante las
cuales se corrigen determinadas modalidades de
funcionamiento y se introducen ajustes necesarios para tomar
278
BAAA08001ESC_cap04.indd 278
en consideración los avances científicos y técnicos, así como la
ampliación de la UE.
2. Política de competencia
Existen grandes disparidades en los precios de los
medicamentos en la Comunidad. La intervención de las
administraciones públicas también influye decisivamente en
los niveles de precios y en las condiciones que regulan el
acceso al mercado. Con respecto a los precios, la armonización
comunitaria dependerá del modo en que se administren los
sistemas nacionales de seguridad social y de la igualación de
los niveles de ingresos.
La Directiva 89/105/CEE del Consejo se refiere a la
transparencia de las medidas que regulan los precios de las
especialidades farmacéuticas para uso humano y su inclusión
en el ámbito de los sistemas nacionales de seguros de
enfermedad. El carácter sumamente innovador y el largo
período de desarrollo de estos productos no permiten
garantizar la rentabilidad de las inversiones sin la protección
de alguna patente durante un período determinado, debido a
la rápida aparición en el mercado de productos de imitación.
3. Política de I+D
En su Comunicación COM(93) 718 sobre las líneas generales
de política industrial que deben aplicarse al sector
farmacéutico, la Comisión observó signos de debilidad en la
industria de la UE, especialmente en la capacidad para
financiar la I+D sobre medicamentos innovadores, y examinó
las perspectivas de concentración y reestructuración que
podían darle una nueva configuración hasta finales de siglo.
C. Industria cosmética
A comienzos del decenio de 1970, la UE decidió armonizar las
disposiciones nacionales sobre productos cosméticos para
permitir su libre circulación. Tras intensos debates, se aprobó la
Directiva 76/768/CEE en materia de productos cosméticos. Esta
disposición tiene en cuenta las necesidades de los
consumidores, al tiempo que fomenta los intercambios
comerciales y elimina los obstáculos al comercio. Uno de sus
objetivos es ofrecer un marco claro en lo que respecta a los
requisitos que deben satisfacer los productos cosméticos
seguros para circular libremente en la UE sin previa autorización.
La seguridad de los productos se toma en consideración en la
composición, el embalaje y la información, aspectos que son
responsabilidad del productor o el importador.
La Directiva 95/17/CE de la Comisión establece disposiciones
detalladas para la aplicación de la Directiva 76/768/CEE en lo
relativo a la exclusión de uno o varios ingredientes de la lista
prevista para el etiquetado de productos cosméticos. Este
marco legislativo se completó con un inventario y una
nomenclatura común de ingredientes empleados en los
productos cosméticos, establecidos en la Decisión 96/335/CE
de la Comisión.
La Directiva 76/768/CEE ya ha sufrido siete modificaciones y 44
adaptaciones técnicas para tener en cuenta los avances
científicos.
19/2/09 08:01:58
 Las políticas comunes Política industrial
4 8

La modificación más reciente (Directiva 1/2003/CE) se refiere a
la posible prohibición de la experimentación animal en el
sector de los productos cosméticos. A partir de 2009 ya no se
podrá utilizar la experimentación animal en relación con estos
productos, y a partir de 2013 no se autorizará la
comercialización comunitaria de los productos ensayados en
animales fuera de la UE.
Papel del Parlamento Europeo
A. Productos químicos
El PE ha insistido en la conveniencia de reestructurar la industria
petroquímica europea a escala europea, más que a escala
nacional, y habida cuenta del contexto internacional en el que
ha de operar. Ha propugnado un enfoque que permita a la
Comisión seguir atentamente la evolución de la situación. Es
necesario aumentar la especialización en gamas de productos
en los que las compañías europeas gozan de una ventaja
comparativa. El 13 de marzo de 1997, el PE aprobó una
resolución sobre la industria química que hacía hincapié en la
necesidad de suprimir la reglamentación excesiva y de celebrar
acuerdos multinacionales para la protección de las inversiones.
El 17 de noviembre de 2005, el Parlamento adoptó una
resolución sobre la propuesta REACH, en la que se aprobó una
versión modificada de la propuesta de la Comisión. Además
del trabajo parlamentario y legislativo en relación con REACH,
en enero de 2005 el Parlamento organizó una audiencia
pública sobre esta propuesta, a instancias de las Comisiones
de Industria, Medio Ambiente y Mercado Interior.
B. Especialidades farmacéuticas
En el debate acerca de la fijación de precios de las
especialidades farmacéuticas [propuesta de Directiva, COM(86)
765], el PE propuso, en marzo de 1988, que la Comisión creara
una base de datos para mejorar la competencia en el sector de
las especialidades farmacéuticas e insistió en la necesaria
transparencia de los precios de transferencia. La Comisión
aceptó todas las enmiendas a la Directiva propuesta
presentadas por el PE en primera lectura.
El 14 de noviembre de 1994 el PE aprobó dos resoluciones
sobre programas específicos de investigación (en el IV
Programa Marco de Investigación y Desarrollo) sobre
«biotecnología» y «biomedicina y salud».
Las Resoluciones adoptadas por el PE en abril de 1996 sobre la
Comunicación relativa a las líneas generales de política
industrial que deben aplicarse al sector farmacéutico
destacaron la necesidad de garantizar la capacidad innovadora
de esta industria, de reducir la duración de los procedimientos
de autorización de los nuevos medicamentos y de mejorar la
rentabilidad de la investigación. En respuesta a la Resolución
del Parlamento y a las conclusiones del Consejo sobre el
mercado interior de 18 de mayo de 1998, la Comisión publicó
una Comunicación relativa al mercado único de los productos
farmacéuticos [COM(98) 588], en la que presentó un orden del
día de los posibles enfoques y medidas específicas para
completar un mercado único europeo de la industria
farmacéutica.
El Parlamento, en su capacidad de colegislador, ha participado
en el conjunto de revisiones de las directivas sobre los
productos farmacéuticos de uso humano y veterinario, así
como sobre la Agencia Europea de Medicamentos.
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006

4.8.6. La industria aeroespacial

Las innovaciones en la industria aeroespacial europea, así como el posterior desarrollo y explotación de las iniciativas
europeas más destacadas —como Galileo y GMES (Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad)— y las
aplicaciones de las comunicaciones por satélite permiten a la Unión Europea situarse como líder mundial en este sector.
La Unión Europea avanza rápidamente hacia el desarrollo de su política espacial europea coordinando un mayor número
de programas espaciales efectivos entre la Unión Europea, la Agencia Espacial Europea y sus respectivos Estados
miembros, así como implicando al sector industrial, a otras partes interesadas y a los usuarios finales.

Fundamento jurídico disposiciones explícitas sobre la acción necesaria para alcanzar

La política de transporte aéreo se basa en el artículo 80,
apartado 2, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE o «TCE») (artículo 100, apartado 2, del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea [TFUE]). La construcción
aeronáutica se basa en el artículo 308 TCE (artículo 352 TFUE),
que contempla los casos en los que el Tratado no establece
uno de los objetivos de la Unión Europea (UE). El artículo 157
TCE (artículo 173 TFUE) establece el fundamento jurídico
generalmente utilizado paras las acciones emprendidas en el
sector industrial. El Tratado de Lisboa prevé un nuevo
fundamento jurídico (artículo 189 TFUE) destinado a una
política espacial sólida.

279

BAAA08001ESC_cap04.indd 279 19/2/09 08:01:58

 Objetivos
El sector aeroespacial reviste una importancia primordial para
los objetivos de crecimiento económico, de seguridad y de
calidad de vida para Europa. Es un sector sensible a la
influencia de un amplio abanico de políticas europeas, como
las relativas a comercio, transporte, medio ambiente, seguridad
y defensa. La industria aeroespacial europea debe mantener
una posición competitiva sólida en el mercado mundial, pues
esta es una de las condiciones para el logro de los objetivos
económicos y políticos de Europa.
La nueva política espacial europea tiene como finalidad
promover una mejor coordinación de las actividades
espaciales entre la UE, la Agencia Espacial Europea (ESA) y sus
respectivos Estados miembros, permitiendo, de este modo,
que Europa ejerza el liderazgo mundial en el sector espacial.
Realizaciones
La industria aeroespacial europea figura entre los líderes
mundiales en el ámbito de las aeronaves civiles de gran
capacidad, los reactores y helicópteros privados, los motores
de aviación y la electrónica de defensa, y representa un tercio
del volumen de facturación de todas las actividades
aeroespaciales a escala mundial, mientras que la industria
estadounidense supone cerca de la mitad de tal facturación.
Según el informe presentado en julio de 2002 del grupo
consultivo europeo sobre la industria aeroespacial «Strategic
Aerospace Review for the 21st Century» («Análisis estratégico
de la industria aeroespacial para el siglo XXI») (STAR 21),
compuesto por siete directores de empresa de la industria
aeroespacial, cinco comisarios europeos, el Alto Representante
de la Política Exterior y de Seguridad Común y dos diputados
al Parlamento Europeo, los siguientes rasgos confieren a la
industria europea su carácter distintivo:
— la existencia de estrechos vínculos entre las actividades
civiles y el sector de la defensa;
— la naturaleza cíclica del sector;
— el elevado nivel de inversión de capital;
— la consolidación;
— la privatización;
— las relaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos.
En respuesta al informe STAR 21, la Comisión publicó una
comunicación [COM(2003) 600], que propone una marco
coherente para la industria aeroespacial.
La iniciativa tecnológica conjunta para la aeronáutica y el
transporte aéreo «Clean Sky» —una de las primeras
iniciativas de este tipo que ha llegado a concretarse en virtud
del Séptimo Programa Marco (7PM)— es una asociación entre
los sectores público y privado que reunirá proyectos
financiados por la UE y otros interesados en los sectores
aeronáutico y aeroespacial para así mejorar las posibilidades
tecnológicas de los sistemas del servicio de tránsito aéreo que
280
BAAA08001ESC_cap04.indd 280
sean respetuosos con el medio ambiente. La iniciativa «Clean
Sky» ha recibido el voto favorable del Parlamento Europeo y
fue aprobada formalmente por el Consejo de Ministros en
diciembre de 2007. «Clean Sky» es el proyecto de investigación
europeo de mayor envergadura, con 1 600 millones de euros
compartidos por igual entre la Comisión Europea y el sector
implicado durante el período 2008-2013. Para implantar la
iniciativa tecnológica conjunta «Clean Sky», el Reglamento (CE)
n° 71/2008 del Consejo establece una empresa común (con
sede en Bruselas) para el período que termina el 31 de
diciembre de 2017 —la Empresa Común «Clean Sky»—, que
contribuirá a la ejecución del 7PM y en particular del tema 7,
«Transporte» (incluida la aeronáutica), del programa específico
«Cooperación». Los miembros de la Empresa Común «Clean
Sky» deben ser la Comunidad Europea, con la Comisión como
representante público, los responsables de los demostradores
tecnológicos integrados (DTI) y los miembros asociados de
cada uno de los DTI. También queda abierta a nuevos
miembros. La Empresa Común «Clean Sky» debe tener en
cuenta a una serie de organismos asesores externos en los que
participen los Estados nacionales y la plataforma tecnológica
europea para la aeronáutica «ACARE». La contribución máxima
de la Comunidad a la Empresa Común «Clean Sky» para cubrir
los costes de funcionamiento y las actividades de investigación
será de 800 millones de euros procedentes de los créditos
presupuestarios asignados al tema «Transporte» del programa
específico «Cooperación» del 7PM.
A. Industria aeronáutica
1. Política de competencia
La Resolución del Consejo de 1975 y la Declaración de 1977
sentaron las bases de la coordinación de las políticas
nacionales en el ámbito de la industria aeronáutica, dado el
rápido avance de la tecnología aeroespacial y su carácter cada
vez más costoso, lo que requiere una intensa cooperación. El
programa Airbus es ejemplar al respecto. Fue lanzado en 1968,
en el marco jurídico de una agrupación de interés económico
y representa en la actualidad un sector esencial de la industria
aeronáutica europea. Los programas Tornado, Alpha Jet y
Transall son también ejemplos de proyectos de cooperación y,
junto con otros proyectos espaciales también comunes,
permiten aumentar considerablemente la competitividad de
los fabricantes europeos. Por otra parte, en 1985, algunos
Estados de la UE acordaron aunar sus esfuerzos para poner a
punto en la década de los noventa el avión europeo de
combate Eurofighter.
En sus comunicaciones de 1997 sobre la industria aeroespacial
europea y los sectores industriales vinculados a la defensa, la
Comisión reconocía que esta industria se encuentra
demasiado fragmentada para hacer frente a la competencia
internacional y que la reestructuración está siendo demasiado
lenta. Era necesario elaborar medidas de acompañamiento
—como las medidas contempladas en el Quinto Programa
Marco de Investigación, la aplicación de las normas de
contratación pública, la aprobación de un estatuto de la
sociedad europea, la certificación uniforme por parte de una
19/2/09 08:01:59

autoridad de aviación civil europea y la normalización
europea— para evitar un monopolio estadounidense de
hecho.
En su Comunicación de 1999 «El sector europeo del transporte
aéreo: del mercado único a la arena mundial», la Comisión
evaluó el progreso del sector de las compañías aéreas y
formuló políticas de protección de su competitividad.
Para garantizar la competitividad de las industrias europeas, la
Comunicación «La política industrial en la Europa ampliada»
[COM(2002) 714] menciona el sector aeroespacial como uno
de los que necesitan un compromiso claro de la UE y los
Estados miembros para mejorar su competitividad.
Tras la retirada de los Estados Unidos del acuerdo bilateral de
1992 entre la Unión Europea y los Estados Unidos y el inicio de
procedimientos de solución de diferencias de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) contra la UE, la Unión Europea
decidió, el 6 de octubre de 2004, responder a las medidas
americanas iniciando procedimientos de solución de
diferencias de la OMC en relación con varias subvenciones a
nivel federal, estatal y local de los Estados Unidos en favor de
Boeing. Posteriormente se estableció un grupo especial de la
OMC.
Tras un amplio proceso de consultas, que incluía una consulta
abierta, en enero de 2007 la Comisión presentó un programa
para el futuro sostenible de la aviación general y de
negocios [COM(2007) 869] a través del cual la Comisión invita
a todos los agentes interesados a continuar el diálogo sobre el
futuro de este sector en Europa. La Comisión, en particular, se
centrará en las medidas siguientes: construir un conjunto
básico de datos relativos a la aviación europea general y de
negocios; vigilar de cerca la correcta aplicación de los
principios de proporcionalidad y subsidiariedad; tomar en
consideración las necesidades de todos los usuarios del
espacio aéreo y de las infraestructuras a la hora de planificar y
optimizar la capacidad; fomentar las nuevas tecnologías que
permitan mantener la ventaja competitiva de la industria
europea y explotar la capacidad regional y local de una
manera rentable; facilitar el acceso de la aviación general y de
negocios a los mercados extranjeros; y garantizar la
sostenibilidad ambiental de la aviación general y de negocios.
2. Política de investigación y desarrollo
Los avances en los sectores de la investigación y la industria
aeroespaciales se han producido más en virtud de acciones
intergubernamentales o de proyectos transfronterizos entre las
empresas aeroespaciales que en el marco de una intervención
comunitaria. En 1988, los principales fabricantes del sector
aeronáutico publicaron un informe titulado «Euromart»
(medidas de cooperación europea para la investigación y la
tecnología aeronáuticas), que se centra en la aplicación de un
programa de investigación y desarrollo en cooperación.
Asimismo, el informe pide el desarrollo de un programa
estratégico comunitario en el sector de la industria aeronáutica
similar al establecido en el sector de la electrónica (programa
Esprit). En junio de 1995, la Comisión creó un grupo de trabajo
BAAA08001ESC_cap04.indd 281
Las políticas comunes Política industrial
4 8
(task force) de aeronáutica para coordinar los proyectos de
investigación de este sector industrial. La investigación sobre
aeronáutica y espacio se cuenta entre las prioridades recogidas
en el Sexto (2002-2006) y el Séptimo (2007-2013) Programas
Marco de Investigación y Desarrollo.
B. Industria espacial
1. Hacia una política espacial europea
Los gobiernos europeos crearon una estructura de
colaboración en el sector espacial a través de la Agencia
Espacial Europea (ESA), al tiempo que se asociaban al
programa los bancos y las empresas. En 1983 se lanzó el
programa Ariane con la participación de diez Estados
europeos. En 1987, el Consejo de Ministros de los Estados
Miembros de la ESA declaró que, si Europa quería mantener en
lo sucesivo su papel en el espacio, los trece Estados miembros
de la Agencia debían ponerse de acuerdo lo antes posible
sobre el objetivo de un amplio desarrollo del programa Ariane.
El futuro de la industria aeroespacial comunitaria depende de
la cooperación europea, puesto que ningún Estado miembro
dispone de recursos financieros y económicos suficientes para
realizar por sí solo proyectos aeroespaciales importantes. En
1996, la Comisión propuso una estrategia espacial europea de
fomento de las aplicaciones relacionadas con las
telecomunicaciones, la navegación por satélite y la
observación de la Tierra. Las medidas propuestas se basaban
en el uso de recursos existentes (Programa Marco de
Investigación y Desarrollo Tecnológico, redes transeuropeas,
programas nacionales y programas de la ESA, financiación del
Banco Europeo de Inversiones-Fondo Europeo de Inversiones
[BEI-FEI]), en la aproximación de las posiciones comerciales y
en una mejora de la coordinación. Las comunicaciones de
1996 y 1997 sobre las industrias relacionadas con la defensa
propusieron la aplicación en este sector —que incluye
también una parte importante de la industria aeroespacial—
de las normas de la UE sobre adjudicación de contratos
públicos, comercio intracomunitario y competencia. Además
del emblemático éxito del lanzador Ariane, las actividades
espaciales han pasado de ser un empeño investigador a un
medio para lograr una tecnología única y fundamental para
que Europa aborde y alcance numerosos objetivos que forman
parte de políticas relacionadas con el crecimiento económico,
la sociedad de la información, la infraestructura de transportes,
la protección medioambiental y el mantenimiento de la paz. El
espacio puede convertirse en un componente integral de las
políticas de base de la Unión. Los primeros beneficios de esta
evolución ya se han constatado a través de las iniciativas
comunitarias Galileo y GMES, que están orientadas
respectivamente al campo de la navegación por satélite y la
vigilancia mundial del medio ambiente y la seguridad.
A raíz de la Comunicación del año 2000 titulada «Europa y el
espacio: un nuevo capítulo», respaldada por las posteriores
resoluciones de los Consejos de la Unión Europea y de la ESA,
la Comisión Europea y el ejecutivo de la ESA crearon un grupo
de trabajo conjunto con el objetivo de avanzar en el desarrollo
de la estrategia espacial europea, elaborar propuestas para su
281
19/2/09 08:01:59
 aplicación e informar a finales de 2001 a los Consejos de la
Unión Europea y de la ESA y al Parlamento Europeo sobre los
avances conseguidos. En diciembre de 2001, la Comunicación
de la Comisión «Hacia una política espacial europea» ofreció
un análisis y una serie de recomendaciones al sector del
espacio y subrayó concretamente la necesidad de cooperar
con la Agencia Espacial Europea. En el Libro Verde titulado
«Política espacial europea» [COM(2003) 17], la Comisión
emprendió, con la ESA, un proceso de consulta para iniciar un
debate sobre la utilización del espacio a medio y largo plazo
en beneficio de Europa. Estos debates dieron lugar a la
elaboración de un Libro Blanco y de un plan de acción [Libro
Blanco «El espacio: una nueva frontera europea para una
Unión en expansión» y Plan de acción para la aplicación de la
política espacial europea [COM(2003) 673].
Tras la publicación del Libro Verde y del Libro Blanco sobre la
política espacial europea se aprobó en 2003 un acuerdo marco
(Decisión 2004/578/CE del Consejo) entre la Comunidad
Europea y la Agencia Espacial Europea para estipular el origen
de la cooperación institucional europea en asuntos espaciales.
La cooperación establecida en este acuerdo marco tiene como
finalidad:
— garantizar que Europa tiene un acceso independiente y
económico al espacio así como el desarrollo de otros ámbitos
estratégicos necesarios para una utilización y una aplicación
autónomas de las tecnologías espaciales en Europa;
— velar por que la política espacial europea en su conjunto
tome en especial consideración las políticas generales
desarrolladas por la Comunidad Europea;
— contribuir a las políticas comunitarias sirviéndose, donde
sea apropiado, de las tecnologías e infraestructuras
espaciales y fomentar la utilización de sistemas espaciales
en favor del desarrollo sostenible, del crecimiento
económico y del empleo;
— optimizar el recurso al peritaje y a los recursos disponibles
y contribuir a reforzar una estrecha consolidación entre la
Comunidad Europea y la ESA, de forma que se ajusten la
oferta y la demanda de sistemas espaciales en el marco de
una asociación estratégica;
— lograr una mayor coherencia y crear nuevas sinergias en el
ámbito de la investigación y el desarrollo con el fin de
optimizar la utilización de recursos disponibles en Europa,
principalmente las redes de centros técnicos.
También dispuso reuniones conjuntas regulares del Consejo
de la Unión Europea y del Consejo de la ESA a nivel ministerial.
Desde entonces, el denominado «Consejo del espacio» se ha
reunido en diversas ocasiones (el 25 de noviembre de 2004, el
7 de junio de 2005 y el 28 de noviembre de 2005) para la
aprobación de orientaciones adoptadas conjuntamente en
material espacial. En mayo de 2005, la Comisión expuso los
elementos preliminares de la política espacial europea en una
comunicación [COM(2005) 208]. El 22 de mayo de 2007 el
«Consejo del espacio» europeo aprobó la Resolución sobre la
282
BAAA08001ESC_cap04.indd 282
política espacial europea a través de la cual la Unión Europea,
la ESA y los Estados miembros contará por primera vez con un
marco político común para las actividades espaciales en
Europa que beneficiará a todos los ciudadanos y hará que la
industria europea sea sólida y competitiva. La nueva política
espacial europea recalca la importancia del sector espacial
como un activo estratégico para alcanzar la independencia, la
seguridad y la prosperidad de Europa; hace referencia
específica a las aplicaciones de defensa y seguridad con la
finalidad de contribuir a aumentar las sinergias entre los
programas militares y civiles; invita a garantizar un sistema de
financiación sostenible para las aplicaciones espaciales; y prevé
un mecanismo específico de coordinación para esta
cooperación internacional.
En un momento en que los nuevos actores mundiales, como
China o la India, se están convirtiendo en importantes
competidores a la hora de establecer proyectos espaciales, el
Tratado de Lisboa prevé un nuevo fundamento jurídico
(artículo 189 TFUE) destinado a una política espacial sólida a fin
de fomentar el progreso científico y técnico, la competitividad
de la industria y la aplicación de sus políticas. Para ello, la
Unión Europea fomentará iniciativas conjuntas, apoyará el
desarrollo en el ámbito de la investigación y la tecnología,
coordinará los esfuerzos necesarios para explorar y explotar el
espacio, y establecerá las correspondientes relaciones con la
ESA. El Parlamento Europeo y el Consejo tendrán
competencias compartidas y adoptarán las medidas
necesarias de conformidad con el denominado
«procedimiento legislativo ordinario», con exclusión de toda
armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de
los Estados miembros.
2. Política de investigación y desarrollo
Durante muchos años, el apoyo financiero público a la
investigación y desarrollo en el ámbito espacial se canalizó a
través de las organizaciones espaciales nacionales y la ESA,
aunque diferentes proyectos de tecnología investigación y
desarrollo tecnológico (I+D) en el sector espacial recibieron
apoyo financiero acogidos a los programas marco de
investigación comunitarios. El Séptimo Programa Marco (2007-
2013) apoya el programa espacial europeo, que se concentra
en las siguientes aplicaciones:
— El sistema de Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la
Seguridad (GMES): una iniciativa europea con vistas a
combinar los datos de satélites y otros datos de
observación a fin de ofrecer servicios de información con
valor añadido relacionados con el medio ambiente y la
seguridad. Con arreglo al 7PM, la ESA gestiona el desarrollo
del componente espacial GMES y la Comisión gestiona el
desarrollo de los servicios de GMES a través del 7PM,
garantizando una integración óptima de los datos a partir
de controles in situ.
— Las aplicaciones de telecomunicaciones por satélite, con
vistas a ofrecer servicios asequibles y económicamente
viables a una clientela lo más numerosa posible.
19/2/09 08:01:59

— Los aspectos de seguridad (complementarios de la
investigación en materia de seguridad y las actividades
desarrolladas en el marco del GMES).
— La exploración del espacio.
— La investigación y el desarrollo tecnológico necesarios para
fortalecer las bases del sector espacial (tecnología y
ciencias espaciales).
Los Estados miembros de la UE han destinado 1 430 millones
de euros para financiar el elemento espacial durante el
transcurso del 7PM.
3. Galileo: el sistema de navegación vía satélite más
destacado de la Unión Europea
Ubicarse dentro de un gran edificio; realizar el seguimiento de
agentes contaminantes y mercancía peligrosa; controlar la
migración animal; permitir la localización de propiedades
robadas, animales domésticos o personas; o bien permitir la
recepción casi en tiempo real de mensajes en caso de
emergencia son tan solo algunos ejemplos de las ventajas que se
obtienen mediante el sistema Galileo. El sistema de
radionavegación por satélite «Galileo» es una iniciativa de la
Unión Europea y la Agencia Espacial Europea que tiene como
objetivo ser el primer sistema mundial de localización y
navegación por satélite concebido específicamente para fines
civiles. El programa EGNOS, que también forma parte de la
política europea de radionavegación por satélite, tiene como
objetivo mejorar la calidad de las señales procedentes del sistema
americano GPS y el sistema ruso Glonass a fin de garantizar su
fiabilidad en una amplia zona geográfica. En vista de los cambios
realizados durante el programa Galileo desde su puesta en
marcha en 2007, y en particular del hecho de que la Comunidad
Europea va a asumir ahora la responsabilidad de implantar el
sistema y el coste adicional resultante del presupuesto
comunitario en el marco financiero 2007-2013, la Comisión
presentará una propuesta de Reglamento sobre la posterior
implantación de los programas europeos de radionavegación
por satélite (EGNOS y Galileo) con el fin de modificar su
propuesta inicial [COM(2004) 477]. La propuesta actual abandona
el contrato de concesión con el sector privado y el principio de
asociación entre los sectores público y privado para la fase de
implantación. El Parlamento Europeo es consciente de la
importancia tecnológica, política y económica de este programa
y ha proporcionado un apoyo constante. Entre las principales
innovaciones que reforzarán el papel del Parlamento Europeo se
encuentran las siguientes: la aplicación del procedimiento de
reglamentación con control de los aspectos más importantes en
la toma de decisiones y la introducción de un nuevo mecanismo
institucional para controlar los programas: la Comisión
Interinstitucional de Galileo (CIG).
BAAA08001ESC_cap04.indd 283
Las políticas comunes Política industrial
4 8
Papel del Parlamento Europeo
En enero de 2002, el Parlamento Europeo manifestó su apoyo
a «la preparación de una estrategia espacial europea» e
insistió en «la necesidad de una cooperación estrecha y
eficaz entre la Comisión Europea y la Agencia Espacial
Europea (ESA)».
En octubre de 2003, el Parlamento aprobó una resolución en la
que insiste en la necesidad de que Europa desempeñe un
papel importante en la escena internacional y sea capaz de
acceder al espacio de forma totalmente independiente y de
desarrollar las tecnologías necesarias, mediante la
participación activa de los Estados miembros que componen
la Unión. Asimismo, subraya en este sentido que la
independencia de Europa en relación con el acceso al espacio
se inscribe plenamente en el Proceso de Lisboa, que tiene por
objeto hacer de Europa la zona más competitiva del mundo a
través de la adquisición y el desarrollo de un elevado nivel de
competencia industrial y tecnológica.
En enero de 2004, en una resolución sobre la aplicación de la
política espacial, el Parlamento manifestó que la Unión
Europea debe realizar un gran esfuerzo financiero para incluir,
entre otras cosas, el desarrollo de las aplicaciones espaciales en
materia de seguridad mundial.
En julio de 2008, el Parlamento Europeo aprobó una resolución
relativa el espacio y la seguridad donde destaca la importancia
de la dimensión espacial para la seguridad de la Unión
Europea y la necesidad de tener un enfoque común para
defender los intereses europeos en el espacio. Asimismo
señala la necesidad de contar con activos espaciales para que
las actividades políticas y diplomáticas de la Unión Europea
puedan basarse en información independiente, fiable y
completa para respaldar sus políticas de prevención de
conflictos, operaciones de gestión de crisis y la seguridad
mundial, especialmente el control de la proliferación de armas
de destrucción masiva y su forma de transporte y verificación
de los tratados internacionales, el tráfico ilegal transnacional
de armamento ligero y armas cortas, la protección de
infraestructura crítica y de las fronteras de la Unión Europea, y
la protección civil en caso de crisis y catástrofes naturales o de
origen humano. La resolución acoge con satisfacción la
política espacial europea e insiste en el hecho de que los
programas EGNOS y Galileo deben ser considerados como
uno de los pilares fundamentales del futuro programa espacial
europeo.
g Maya GADZHEVA
Agosto de 2008
283
19/2/09 08:01:59
 4.8.7. El sector audiovisual
La conversión del sistema de radiodifusión analógico al digital conlleva numerosas ventajas: una mejor calidad de
imagen y sonido, un coste reducido de transmisión, un mejor aprovechamiento del espectro y aplicaciones plenamente
interactivas. Asimismo, la tecnología digital permite reunir la radiodifusión y los medios de comunicación
tradicionalmente independientes —como las telecomunicaciones e Internet— en un único producto multimedia que
combina texto, sonido, vídeo y voz. La televisión móvil y el acceso a la emisión televisiva por Internet ya son una realidad y
se espera que el proceso de convergencia se acelere en la próxima década.

Fundamento jurídico competición en los Estados miembros. La Comisión aprobó en

— Artículo 157 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE o «TCE») (industria) (artículo 173 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [TFUE]
[propuesta]).
— Artículos 23, 25, 28 y 29 TCE (libre circulación de
mercancías, incluidos los productos audiovisuales)
(artículos 28, 30, 34 y 35 TFUE).
— Artículos 39 a 60 TCE (libre circulación de personas,
servicios y capitales) (artículos 45-66 TFUE).
— Artículos 81 a 89 TCE (normas sobre competencia)
(artículos 101 a 109 TFUE).
— Artículo 95 TCE (aproximación de las disposiciones legales)
(artículo 114 TFUE).
— Artículo 149 TCE (educación) (artículo 165 TFUE); artículo
151 (cultura) (artículo 167 TFUE).
Objetivos
— Fortalecimiento del mercado interior para las emisiones y
los servicio audiovisuales.
— Establecimiento de un sector audiovisual europeo más
competitivo mediante mecanismos de apoyo en forma de
acciones y programas comunitarios; de un acceso más
sencillo al ámbito financiero, en particular para las
pequeñas y medianas empresas (PYME); y de la
distribución del contenido audiovisual en un mercado
convergente (que incluya las telecomunicaciones, la radio
y la televisión digitales, y las redes de próxima generación).
— Fomento de la cooperación y facilitación del debate entre
la Unión Europea (UE) y otras organizaciones
internacionales relacionadas con el sector audiovisual.
Realizaciones
A. Regulación del contenido audiovisual
Con el Tratado de Roma, el ámbito audiovisual no se definió
como una política independiente. La creciente importancia
económica del sector audiovisual con el paso de los años y sus
enormes implicaciones sociológicas y culturales llevaron a que
se realizasen a comienzos de la década de los ochenta los
primeros intentos de abrir el mercado audiovisual a la
1984 un Libro Verde relativo al establecimiento del mercado
común sobre emisiones, especialmente por satélite y cable, y
en 1987 un Libro Verde relativo al desarrollo del mercado
común sobre los servicios y equipos de telecomunicaciones.
Fue en 1989, con la aprobación de la Directiva 89/552/CEE del
Consejo, sobre la coordinación de determinadas disposiciones
legales, reglamentarias o administrativas de los Estados
miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión
televisiva —conocida como la Directiva «Televisión sin
fronteras»—, cuando comenzó a tomar forma una política
audiovisual común. El Tratado de Maastricht o Tratado de la
Unión Europea, que se firmó en 1992 y entró en vigor el 1 de
noviembre de 1993, incluía una referencia específica al sector
audiovisual en el artículo 128, que aborda cuestiones
culturales: «La acción de la Comunidad favorecerá la
cooperación entre Estados miembros y, si fuere necesario,
apoyará y completará la acción de estos» en el ámbito de «la
creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual».
Además, la Comunidad debe tener en cuenta los aspectos
culturales en su acción de conformidad con las disposiciones
de este Tratado. El Tratado de Amsterdam, que se firmó el 2 de
octubre de 1997 y entró en vigor el 1 de mayo de 1999, venía
acompañado de un Protocolo sobre el sistema de
radiodifusión pública. Este confirmaba la importancia que
concedían los Estados miembros al papel que debía
desempeñar la radiodifusión pública —vinculado a las
necesidades democráticas, sociales y culturales de cada
sociedad—, así como la necesidad de salvaguardar la
pluralidad en los medios de comunicación.
Directiva «Televisión sin fronteras»
La Directiva de 1989 «Televisión sin fronteras» (Directiva TSF)
se modificó en 1997 para aclarar algunas de sus disposiciones
y actualizarla con los desarrollos tecnológicos, como la
televenta y el patrocinio. Regula los servicios de radiodifusión
televisiva e incluye servicios televisivos tradicionales, pago por
visión y cuasivídeo a la carta, pero no vídeo a la carta. La
versión actual de la Directiva contiene disposiciones, inter alia,
relativas a: principio de imposición en país de origen, fomento
de las obras europeas (el denominado «régimen de cuotas»),
publicidad y patrocinio, radiodifusión de los eventos de mayor
importancia para la sociedad, derecho de réplica. Dicha
directiva estableció un comité de contacto compuesto por los

284

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representantes de las autoridades responsables de los Estados
miembros.
Directiva de servicios de medios audiovisuales
Entre tanto, las nuevas tecnologías de la información y de las
comunicaciones, siempre en constante y rápido cambio, junto
con otra serie de desarrollos introducidos en los mercados de
programas de radiodifusión, deben ajustarse para transformar
el panorama audiovisual europeo. De este modo, el 13 de
diciembre de 2005 la Comisión propuso una directiva sobre los
servicios de medios audiovisuales que modificaba la Directiva
TSF [COM(2005) 646]. La Directiva 2007/65/CE, aprobada el 11
de diciembre de 2007, modificaba a la Directiva Televisión sin
fronteras y cambiaba su nombre a «Directiva de servicios de
medios audiovisuales» (Directiva AVMSD [audiovisual media
services directive]). Entró en vigor el 19 de diciembre de 2007 y
los Estados miembros tienen como plazo máximo de
aplicación el 19 de diciembre de 2009. Entre tanto, la Directiva
TSF sigue siendo plenamente aplicable. El ámbito de la nueva
Directiva se ha ampliado para incluir los servicios a la carta
(como, por ejemplo, los servicios de medios audiovisuales no
lineales), que se definen como «un servicio de comunicación
audiovisual ofrecido por un prestador del servicio de
comunicación para el visionado de programas en el momento
elegido por el espectador y a petición propia sobre la base de
un catálogo de programas seleccionado por el prestador del
servicio de comunicación». El objetivo de la Directiva es
profundizar el mercado interior de los servicios audiovisuales
no lineales/a la carta (armonización mínima por lo que se
refiere a la protección de los menores, a la incitación al odio, a
las comunicaciones comerciales) y modernizar las normas
—en particular las normas sobre publicidad— aplicables a los
servicios lineales/de radiodifusión. La jurisdicción se seguirá
determinando sobre la base del principio del país de
establecimiento, pero esta Directiva contiene un
procedimiento que permite a un Estado miembro obligar a
una emisión televisiva dirigida completamente o en su mayor
parte a un Estado miembro distinto al que aloja a la compañía
de radiodifusión a cumplir con la normativa nacional. Dicha
directiva conserva los principios básicos de la directiva actual y
modifica normas e introduce nuevas normas, entre otros:
— Acceso a resúmenes breves de carácter informativo:
Los Estados miembros deben garantizar que, para la
realización de resúmenes breves de carácter informativo,
todas las entidades de radiodifusión establecidas en la
Comunidad tengan acceso —en condiciones equitativas,
razonables y no discriminatorias— a los eventos de gran
interés para la población que se retransmiten en exclusiva.
— Obras europeas en servicios de medios audiovisuales a
la carta: Los Estados miembros deberán garantizar que los
servicios de medios audiovisuales a la carta que han
prestado los proveedores de servicios de medios en el
ámbito de su jurisdicción fomentarán, siempre que fuese
posible y con los medios adecuados, la producción de
obras europeas y el acceso a estas.
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
— Colocación de productos: En principio esto queda
prohibido, aunque se contemplan excepciones a este
principio para determinados tipos de programa
—películas, series, deportes y programas de variedades—
que están sujetos a ciertas condiciones. En cualquier caso,
los programas infantiles no pueden incluir colocación de
productos.
— Protección de menores en los servicios de medios
audiovisuales a la carta: Los programas que pueden
dañar seriamente el desarrollo físico, mental o moral de los
menores debería únicamente estar disponibles siempre
que se garantice que los menores no van a consumir de
forma habitual tales servicios de medios audiovisuales.
— Corregulación y autorregulación: Los Estados miembros
deben alentar a los proveedores de servicios de medios
para desarrollar códigos de conducta dirigidos a los niños
como, por ejemplo, excluir los anuncios de comida basura
que tengan a los niños por objetivo.
— Publicidad: Se aplicará un conjunto de normas
«cualitativas» relativas a la comunicación comercial
audiovisual a todos los servicios de medios audiovisuales.
Las normas que solo se aplican a los servicios lineales se
han simplificado y racionalizado. Las pausas comerciales
solo están permitidas cada 30 minutos en películas
realizadas para la televisión (con exclusión de las series, los
seriales y los documentales), obras cinematográficas y
programas informativos. En el caso de los programas
infantiles, las pausas comerciales se permitirán siempre que
la duración prevista del programa sea superior a 30
minutos. No se podrán interrumpir los servicios religiosos.
La proporción de anuncios publicitarios en televisión y los
anuncios de televentas no pueden exceder el 20 % de un
intervalo de una hora.
— Derecho de réplica: No existe ningún cambio con
respecto a la Directiva TSF. El considerando 53 señala que el
derecho de réplica también podría aplicarse como recurso
legal en el entorno en línea y recuerda la Recomendación
relativa a la protección de los menores y de la dignidad
humana y al derecho de réplica.
— Informe: La Comisión debe enviar un informe sobre la
aplicación de la Directiva al Parlamento Europeo, al
Consejo de la Unión Europea y al Comité Económico y
Social Europeo antes del 19 de diciembre de 2011, y,
posteriormente, cada cuatro años.
Programas MEDIA
MEDIA 2007: Sucesor de los cuatro programas previos, fue
establecido por la Decisión nº 1718/2006/CE, con un
presupuesto de 755 millones de euros, y abarca el período
2007-2013. A diferencia de los programas MEDIA II (1996-2000)
y MEDIA Plus/MEDIA Formación (2001-2006), está concebido
como programa único. Al igual que sus precursores, MEDIA
2007 tiene como objetivo fortalecer económicamente el
sector audiovisual para poder desempeñar un papel cultural
285
19/2/09 08:01:59
 más efectivo. Los objetivos globales del programa son:
preservar y realzar la diversidad cultural y lingüística y el
patrimonio cinematográfico y audiovisual europeos; garantizar
que el público pueda acceder a ellos; aumentar la circulación y
la audiencia de las obras audiovisuales europeas dentro y fuera
de la Unión Europea; y reforzar la competitividad del sector
audiovisual europeo en el marco de un mercado europeo
abierto y competitivo, inclusive mediante el fomento de los
vínculos entre los profesionales del sector audiovisual. Para
realizar estos objetivos, el programa apoyará la adquisición y el
perfeccionamiento de competencias en el ámbito audiovisual
y el desarrollo, la distribución y la promoción de obras
audiovisuales europeas y proyectos pilotos destinados a
garantizar la adaptación del programa a la evolución del
mercado.
Entre los programas previos se incluían: MEDIA (1991-1995);
MEDIA II (1996-2000); MEDIA II Formación (1996-2000);
MEDIA Plus — Desarrollo, Distribución y Promoción
(2001-2006); y MEDIA Formación (2001-2006).
Agencias
La Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y
Cultural se creó mediante la Decisión 2005/56/CE, de 14 de
enero de 2005, para gestionar más de quince programas y
acciones financiados por la Comunidad en el ámbito de la
educación y la formación, la juventud, la ciudadanía activa
europea y el ámbito cultural y audiovisual. La Agencia tiene su
sede en Bruselas y estará en funcionamiento para el período
comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre
de 2015. Un comité de dirección y un director designados por la
Comisión administrarán la Agencia. La Agencia depende de tres
direcciones generales tutelares: Educación y Cultura (responsable
de la mayoría de los programas confiados a la Agencia); Sociedad
de la Información y Medios de Comunicación (responsable de los
programas MEDIA Plus y MEDIA Formación); y la Oficina de
Cooperación EuropeAid (responsable de los programas de
cooperación exterior de la Unión Europea).
Con la Decisión 1999/784/CE del Consejo, de 22 de noviembre
de 1999, la Comunidad decidió ser miembro del Observatorio
Europeo del Sector Audiovisual. Con sede en Estrasburgo y
establecido en 1992 en el marco jurídico del Consejo de Europa,
se trata de un organismo único de la administración pública sin
ánimo de lucro que contribuye a fortalecer la competitividad del
sector audiovisual mediante la recopilación y la difusión de
información en el sector audiovisual en Europa. La Decisión
nº 2239/2004/CE amplió la participación de la Comunidad en el
Observatorio hasta finales de 2006. Posteriormente, dicha
participación se prorrogó hasta 2013 mediante la Decisión
nº 1718/2006/CE, que estableció el programa MEDIA 2007 a fin
de abarcar toda la duración del programa.
B. Marco reglamentario de la Unión Europea para las
redes y los servicios de comunicaciones electrónicas:
implicaciones para la radiodifusión
El marco reglamentario de la Unión Europea para las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas se aplica a todas
286
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las infraestructuras de transmisión, independientemente de los
tipos de servicios que ofrezcan (el denominado «enfoque
horizontal»). Cubre todas las redes de comunicaciones
electrónicas, recursos asociados y servicios de comunicaciones
electrónicas, incluidos los empleados para ofrecer contenido
de radiodifusión, como las redes de difusión de televisión por
cable, las redes de radiodifusión terrestre y las redes de
difusión vía satélite. De especial importancia o de carácter
específico para el sector de la radiodifusión son las
disposiciones que establecen vínculos entre la transmisión y la
regulación de los contenidos que, entre otros, guardan
relación con: atribución y asignación de espectro
radioeléctrico; autorización de las redes y servicios;
obligaciones de transmisión; acceso a las redes y los recursos
asociados, incluido el acceso a las interfaces de los programas
aplicación (API) y guías electrónicas de programas (EPG) para la
televisión digital interactiva (4.8.8).
C. Conversión a la radiodifusión digital
La transición de la tecnología analógica a la digital ha
constituido el cambio más revolucionario después de la
transición de la televisión en blanco y negro a la de color. La
radiodifusión digital ofrece enormes ventajas en cuanto a que
permite un mejor aprovechamiento del espectro y mejora las
posibilidades de transmisión. La convergencia digital y el
acceso a varias plataformas han revolucionado la transmisión
de la información y sigue siendo objeto de un proceso de
constante evolución y mejora, y afecta a todos los segmentos
de la sociedad, ya que conducirá a más posibilidades de
elección para el consumidor, una mayor flexibilidad y más
competencia. Los consumidores se beneficiarán de nuevos y
mejorados servicios de radiodifusión, tales como programas
adicionales, complementos a la programación tradicional,
mayor calidad de imagen y sonido —incluidas funciones
como la pantalla ancha y televisión de alta definición—,
servicios de televisión digital interactiva, televisión móvil y
futuros nuevos servicios distintos a las soluciones fijas o
móviles que se ofrecen en la actualidad. La conversión al
sistema digital tendrá un gran impacto en la economía de la
Unión Europea, en el impulso de la innovación, en el
crecimiento del empleo y en la productividad.
La migración de la televisión analógica a la digital prevista en
Europa para 2012 liberará un significativo espectro conocido
como «dividendo digital». En su Comunicación del 13 de
noviembre de 2007, «Aprovechar plenamente las ventajas
del dividendo digital en Europa: un planteamiento común
del uso del espectro liberado por la conversión al sistema
digital», la Comisión Europea define el dividendo digital como
«el espectro no necesario para mantener los servicios de
difusión actuales en un entorno plenamente digital, incluidas
las obligaciones vigentes de servicio público», de modo que
una parte de las bandas de frecuencia está comprendida entre
174 y 230 MHz (VHF) y otra parte entre 470 y 862 MHz (UHF).
Gracias a los sistemas de compresión digital, la misma cantidad
de espectro que requiere un canal de televisión analógica
podrá utilizarse para 6 u 8 canales de televisión digital
19/2/09 08:01:59

estándar. Los veintisiete Estados miembros de la Unión
Europea no tienen un calendario común para convertirse a un
sistema de radiodifusión plenamente digital. En muchos de los
Estados miembros los planes de conversión al sistema digital
están poco desarrollados, mientras que en otros —como
Suecia y Finlandia—, ya se ha llevado a cabo dicha migración.
La Comisión también propuso que las frecuencias liberadas se
dispongan en agrupaciones para los tres tipos de redes más
comunes:
— Redes unidireccionales de alta potencia (principalmente
para servicios de difusión fijos): esta parte de la banda UHF
debería utilizarse tanto para garantizar la continuación de
los programas de televisión actuales en formato digital
(lo cual está formalmente fuera del ámbito del dividendo
digital) como para desplegar los recursos adecuados para
acomodar las nuevas necesidades de difusión que se
ajusten a esta estructura de redes tradicional.
— Redes unidireccionales de baja o media potencia
(especialmente para los servicios multimedia móviles y
nuevas formas de servicios convergentes de difusión y
comunicaciones).
— Redes bidireccionales de baja potencia (especialmente
para los servicios de acceso fijo y móvil de banda ancha):
este agrupamiento también podría incluir otras
aplicaciones como los servicios de difusión innovadores de
baja potencia.
Se ha previsto otro grado de coordinación de la planificación
del espectro: gestión nacional de redes unidireccionales de
alta potencia; gestión nacional, combinada con la
coordinación opcional de la UE para redes unidireccionales de
baja o media potencia; armonización comunitaria flexible para
redes bidireccionales de baja potencia.
Teniendo en cuenta la cantidad de espectro que ha quedado
disponible tras la conversión y la conveniencia del espectro de
UHF para diversas aplicaciones tanto para las emisoras como
para los operadores de telecomunicaciones, la propuesta de la
Comisión relativa al dividendo digital será objeto de un
intenso debate en el Parlamento Europeo y en los Estados
miembros con respecto a los servicios a los que el espectro
liberado aportará mayores beneficios y las acciones que se
deberán llevar a cabo en el ámbito comunitario.
Actos conexos
— Comunicación de 2 de febrero de 2006 de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la revisión
de la interoperabilidad de los servicios de televisión digital
interactiva con arreglo a la Comunicación COM(2004) 541
de 30.7.2004 [COM(2006) 37].
— Comunicación de 29 de septiembre de 2005 de la
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones,
«Prioridades de la política del espectro de la UE para la
transición a la tecnología digital en el contexto de la
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
próxima Conferencia Regional de Radiocomunicaciones
2006 de la UIT (CRR-06)» [COM(2005) 461].
— Comunicación de 24 de mayo de 2005 de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la
aceleración de la transición de la radiodifusión analógica a
la digital [COM(2005) 204].
— Comunicación de 30 de julio de 2004 de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la
interoperabilidad de los servicios de televisión digital
interactiva [COM(2004) 541].
— Comunicación de 17 de septiembre de 2005 de la
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
sobre la transición de la radiodifusión analógica a la digital
(de la conversión al sistema digital al cierre del analógico)
[COM(2003) 541].
La televisión móvil es un producto de la convergencia de los
medios de comunicación, las telecomunicaciones y las
tecnologías de la información y puede ofrecer contenido
audiovisual personalizado, en diferido y a la carta, en todo
momento, en situaciones de desplazamiento. Varias
tecnologías de portador dominan actualmente el panorama
de la televisión móvil, siendo el sistema DVB-H un claro
competidor que puede llegar a convertirse en la única norma
del mercado comunitario. El mercado potencial de la televisión
móvil es considerable, aunque la difusión de estos servicios en
Europa sigue siendo lenta —con respecto a los Estados Unidos
y Asia—, debido a que varias normas técnicas podrían
dificultar la aparición de un potente mercado interior de la
televisión móvil. Como respuesta, en su Comunicación
«Reforzar el mercado interior de la televisión móvil»
[COM(2007) 409, de 18.7.2007], la Comisión Europea señalaba
que la norma DVB-H (Digital Video Broadcasting Handheld) era
la más adecuada para el desarrollo futuro de la televisión móvil
terrestre en Europa e indicaba su intención de impulsar una
única norma y un régimen reglamentario coherente entre los
Estados miembros a fin de lograr economías de escala y
flexibilidad para los usuarios. La Comunicación de la Comisión
sobre el dividendo digital propone que una de las subbandas
identificadas —las «redes unidireccionales de baja o media
potencia»— podría brindar la oportunidad de realizar una
implantación rentable de la televisión móvil.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha aprobado diversas resoluciones
sobre la aplicación de la Directiva TSF en general y sobre la
aplicación de sus disposiciones relativas a la promoción de la
distribución y producción de programas para televisión. Las
más recientes han recalcado de modo sistemático la
necesidad de revisar la Directiva para que tenga en
consideración los desarrollos tecnológicos y los cambios en la
estructura del mercado audiovisual y, en particular, la
287
19/2/09 08:02:00
 convergencia de los medios de comunicación. El Parlamento
Europeo también afirma que las nuevas tecnologías
audiovisuales deberían permitir la emisión de información
pluralista y programas de calidad, a los que puedan acceder un
número cada vez mayor de ciudadanos. Como resultado de las
deliberaciones del Parlamento Europeo, se reclama la
necesidad de un debate público más extenso sobre este tema,
que garantice el mejor valor social, cultural y económico con
una oferta mejorada y más amplia desde el punto de vista
geográfico de servicios a los ciudadanos, especialmente en lo
que se refiere a las aplicaciones de banda ancha concebidas
para reducir el denominado «dividendo digital».
g Maya GADZHEVA
Agosto de 2008

4.8.8. Las tecnologías de la información

La introducción y el rápido avance de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) —como por
ejemplo Internet, la telefonía móvil y la fibra óptica—, así como la convergencia de tecnologías desarrolladas durante los
últimos años relacionadas con la informática, las telecomunicaciones y los sistemas por satélite, modifican el modo en
que las personas interactúan, en que las empresas dirigen sus negocios y las sociedades establecen sus prioridades sobre
la economía y el desarrollo humano. La investigación sobre las TIC ocupa la mayor parte (9 000 millones de euros) del
Séptimo Programa Marco de Investigación (2007-2013) de la Unión Europea y abona el terreno para el liderazgo mundial
de Europa en lo que respecta a las TIC.

Fundamento jurídico considerable en los últimos años, y la comunicación

Aunque el artículo 157 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE o «TCE») (artículo 173 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [TFUE])
ofrece una base jurídica para una política industrial de la Unión
Europea (UE), los Tratados (y el Tratado de Lisboa propuesto no
introducirá ningún cambio) no contienen disposiciones
específicas referidas a las tecnologías de la información (TI). No
obstante, la UE puede emprender determinadas actuaciones
en el marco de numerosas políticas sectoriales y horizontales,
a escala internacional, europea, nacional y local, por ejemplo
en el ámbito de la política de competencia (artículos 81 a 89
TCE; artículos 101 a 109 TFUE); de la política comercial
(artículos 131 a 134 TCE; artículos 206 y 207 TFUE); de las redes
transeuropeas (RTE) (artículos 154 a 156 TCE; artículos 170 a
172 TFUE); de la investigación y el desarrollo tecnológico
(artículos 163 a 173 TCE); de la investigación y el desarrollo
tecnológico y el espacio (artículos 179 a 190 TFUE); y de la
aproximación de legislaciones (artículo 95 TCE; artículo 114
TFUE).
Objetivos
En sentido estricto, el término «tecnologías de la información»
o «TI» designa simplemente los equipos y los programas
informáticos, pero con frecuencia se emplea de forma
intercambiable con el de «tecnologías de la información y de
las comunicaciones» o «TIC», que abarca tanto las tecnologías
de la información en sí como los equipos y servicios de
telecomunicaciones. Estos dos sectores tecnológicos, que
inicialmente eran mundos distintos, han confluido de manera
convergente y la infraestructura de servicios acabarán por
sustituir a las actuales redes fijas, móviles, de Internet y de
difusión. El carácter omnipresente de las TI serán esenciales
para mejorar la competitividad de la industria europea y
satisfacer las necesidades de los ciudadanos, de las empresas y
de los gobiernos de Europa. Como elemento clave en la
renovada Agenda de Lisboa en materia de crecimiento y
empleo en Europa, las TIC constituyen el núcleo central del
conocimiento y de la información basado en la sociedad y un
motor clave para la productividad, el crecimiento y una mejor
calidad de vida.
Realizaciones
A. Mercado interior
1. Marco reglamentario europeo actual para las redes y
los servicios de comunicaciones electrónicas
La Directiva 96/19/CE abrió el mercado de las
telecomunicaciones a la plena competencia el 1 de enero de
1998, con 23 medidas que abarcaban todo el ámbito de las
telecomunicaciones. La revisión de 1999 del sector de las
comunicaciones brindó la ocasión para efectuar una amplia
consulta sobre el marco reglamentario y sentó las bases para
el establecimiento de un marco totalmente revisado para las
infraestructuras de comunicaciones electrónicas y los servicios
conexos. Dicha revisión conllevó la aprobación, en abril de
2002, de una nueva reglamentación que tenía en cuenta el
mayor alcance de los servicios de comunicaciones electrónicas
y restringía de forma significativa las medidas de carácter
reglamentario.

288

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Este marco reglamentario revisado se ha aplicado en todos los
Estados miembros desde el 25 de julio de 2003 y comprende
una directiva general y cuatro directivas específicas: la Directiva
2002/21/CE, relativa a un marco regulador común de las redes
y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva
marco); la Directiva 2002/20/CE, relativa a la autorización de
redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva de
autorización); la Directiva 2002/19/CE, relativa al acceso a las
redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a
su interconexión (Directiva de acceso); la Directiva
2002/22/CE, relativa al servicio universal y los derechos de los
usuarios en relación con las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas (Directiva de servicio
universal); la Directiva 2002/58/CE, relativa al tratamiento de
los datos personales y a la protección de la intimidad en el
sector de las comunicaciones electrónicas (Directiva sobre la
privacidad y las comunicaciones electrónicas). La Directiva
2002/77/CE, relativa a la competencia en los mercados de redes
de comunicaciones electrónicas, también se considera que
forma parte del marco reglamentario, así como la Decisión
no 676/2002/CE y la Decisión modificada 2004/641/CE, por la
que se establece el Grupo de entidades reguladoras europeas
de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas
(Decisión 2002/627/CE).
2. Revisión de 2007
El artículo 25 de la Directiva marco requiere que la revisión del
marco no comience con posterioridad al 25 de julio de 2006.
La Comisión inició el proceso de consulta en dos fases: a
finales de 2005 a modo de «invitación», que preparó el terreno
para una segunda consulta que realizó la Comisión el 29 de
junio de 2006. Según la Comisión, pese a que ha mejorado la
competencia en algunas áreas, se considera necesaria una
importante reforma del marco reglamentario de 2003, ya que
la evaluación indica que sigue existiendo una carencia de un
mercado único de las comunicaciones electrónicas así como
una creciente divergencia de los enfoques reglamentarios en
la Europa ampliada.
Las propuestas de la Comisión se aprobaron el 13 de
noviembre de 2007; entre ellas se incluyen las siguientes:
propuesta de Directiva que modifica las directivas marco, de
acceso y autorización (Directiva «Legislar mejor»); propuesta
de Directiva que modifica la Directiva sobre el servicio
universal y la Directiva de protección de la privacidad
(Directiva «Derechos de los ciudadanos»); propuesta de
reglamento por el que se crea la Autoridad Europea del
Mercado de las Comunicaciones Electrónicas («Reglamento
AEMCE»). Además, las tres propuestas de reforma legislativa
van acompañadas de una evaluación de impacto; de una
comunicación que incluye el resultado de la revisión y de un
resumen de las propuestas de reforma; y de una segunda
edición de la Recomendación relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios según la cual el número
de mercados que pueden ser objeto de una regulación ex ante
se reducen de 18 a 7. La Comisión también ha presentado la
Comunicación «Aprovechar plenamente las ventajas del
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
dividendo digital en Europa: un planteamiento común del uso
del espectro».
Los principales cambios propuestos al marco en vigor son,
entre otros,: una reforma de la gestión del espectro, incluida la
introducción de los principios de la neutralidad tecnológica y
de los servicios, y el comercio de espectro; un papel de control
más relevante para la Comisión en las soluciones y la
introducción de la separación funcional (separación forzosa de
las actividades sin cesión de activos) como posible solución de
las autoridades nacionales de reglamentación; medidas
destinadas a fortalecer y mejorar la protección del consumidor
y los derechos del usuario, acceso básico y calidad del servicio
(«neutralidad de la red y libertades»), conservación del número
por un día, acceso a números de llamada gratuita desde el
extranjero; mayor responsabilidad por parte de los operadores
y las autoridades nacionales de reglamentación en relación
con la seguridad e integridad de las redes y los servicios; el
establecimiento de un nuevo organismo de
telecomunicaciones.
Para convertirse en ley, el Parlamento Europeo y el Consejo de
la Unión Europea deben aprobar las propuestas de la
Comisión.
3. Otras iniciativas
A la luz de los excesivos costes de itinerancia que los
consumidores y las personas en viaje de negocios han
asumido durante su estancia en otros países de la Unión
Europea, el 12 de julio de 2006 la Comisión lanzó una
propuesta de elaboración de un reglamento independiente
para los costes de itinerancia en las redes móviles públicas
dentro de la Comunidad a fin de reducir los costes de
itinerancia [COM(2006) 382]. El Reglamento de la Unión
Europea sobre la itinerancia [Reglamento (CE)
nº 717/2007] se convirtió en ley vinculante en todos los 27
Estados miembros el 30 de junio de 2007. Solo se aplica a las
llamadas de voz dentro de la UE y vencerá el 30 de junio de
2010. Los consumidores se beneficiarán de la llamada
«eurotarifa», que establece un límite máximo para las
llamadas realizadas y recibidas cuando el ciudadano se
encuentra en el extranjero en un país de la UE, y se espera que
los operadores compitan por debajo de este tope. Las tasas de
la eurotarifa disminuirán gradualmente de 2007 a 2009. Las
tarifas al por mayor (los precios que los operadores se cargan
entre sí en concepto de itinerancia) también se limitarán. La
Comisión deberá revisar el funcionamiento de este
Reglamento e informar al Parlamento Europeo y al Consejo a
más tardar el 30 de diciembre de 2008. El 7 de mayo de 2008,
la Comisión puso en marcha una consulta pública sobre el
funcionamiento y los efectos del Reglamento sobre la
itinerancia de la UE, así como sobre aspectos específicos tales
como la itinerancia involuntaria, el efecto del reglamento
sobre los operadores más pequeños y los precios nacionales; la
cuestión de los minutos reales y los minutos facturados, la
necesidad de un reglamento para los servicios de datos y SMS
en itinerancia, así como la duración del Reglamento sobre la
itinerancia de la Unión Europea.
289
19/2/09 08:02:00
 La identificación por radiofrecuencia (RFID) es una nueva
tecnología con un gran potencial para la industria europea, los
ciudadanos y la sociedad en general; y los precursores de la
emergente «Internet de los objetos», una visión de futuro
donde los objetos cotidianos tienen una presencia digital
individual y están en red. De marzo a octubre de 2006, la
Comisión organizó una serie de talleres de alto nivel y una
primera consulta pública. En noviembre de 2006, la Comisión
emitió una Decisión sobre la armonización sobre el espectro
radioeléctrico para los dispositivos de identificación por
radiofrecuencia que utilizan la banda de frecuencia ultraalta
(UHF). En marzo de 2007, la Comisión aprobó la
«Comunicación sobre la identificación por radiofrecuencia
(RFID) en Europa: Pasos hacia un marco político» [COM(2007)
96]. El grupo de expertos en RFID se estableció en junio de
2007. Del 21 de febrero al 25 de abril de 2008, la Comisión
puso en marcha una consulta pública, en forma de
cuestionario en línea, sobre propuesta de Recomendación de
la Comisión relativa a la implantación de los principios de
privacidad, protección de los datos y seguridad de la
información en aplicaciones compatibles con la RFID. Como
parte del proceso de revisión de la Directiva sobre la
privacidad y las comunicaciones electrónicas, en el contexto
de la reforma de las telecomunicaciones de la UE en 2007, la
Comisión propuso enmiendas a dicha directiva en cuanto a las
aplicaciones de la RFID. A mediados de 2008, la Comisión
espera adoptar un instrumento jurídico sobre la RFID.
En junio de 2007, el Parlamento Europeo encargó un estudio
titulado «La RFID y la gestión de la identidad en la vida
cotidiana: Lograr el equilibrio entre la conveniencia, la
oportunidad y el control.
B. Sociedad de la información
El Consejo Europeo de Lisboa (de marzo de 2000) fijó el
objetivo de convertir la a la Unión Europea en la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo para 2010. Fomentar en Europa el desarrollo de las
tecnologías y las aplicaciones se considera un elemento clave
para lograr la transición a una sociedad de la información
capaz de acrecentar la capacidad competitiva de la industria
europea y permitir que los ciudadanos se beneficien
plenamente del desarrollo de la economía basada en el
conocimiento. En la reactivación de la Estrategia de Lisboa en
2005 se recordó la importancia de las TIC y de la sociedad de la
información. El marco estratégico de la UE «“i2010”: Una
sociedad de la información europea para el crecimiento y
el empleo» constituye un elemento clave de la renovada
asociación en pro del crecimiento y el empleo de Lisboa y se
sustenta en los planes de acción eEurope 2002 y eEurope
2005. Mediante acciones reglamentarias, acciones de
coordinación de políticas y el apoyo con instrumentos
financieros en el ámbito comunitario, la estrategia «i2010»
tiene como objetivo tres prioridades para las políticas
europeas de sociedad de la información y medios de
comunicación: la construcción de un espacio único europeo
de la información; el refuerzo de la innovación y la inversión en
290
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la investigación sobre las TIC; y el logro de una sociedad
europea de la información basada en la inclusión y la mejora
de los servicios públicos y de la calidad de vida.
A lo largo de 2007, dos años después de la puesta en marcha
de «i2010», el 1 de junio de 2005 la Comisión recibió el
enfoque sobre «i2010», y los resultados se publicaron en abril
de 2008. La Comunicación de la Comisión «Preparar el futuro
digital de Europa: Revisión intermedia de la iniciativa “i2010”»
[COM(2008) 1999] identifica un nuevo conjunto de acciones
para el período 2008-2009 que tiene como finalidad abordar
otros retos, como puede ser la transición a redes de próxima
generación y el futuro Internet de los objetos; una gestión más
eficaz del espectro; la puesta en marcha de iniciativas
tecnológicas conjuntas como primeras asociaciones de
investigación de los sectores público y privado de alcance
verdaderamente europeo; y el tratamiento de los problemas
de los consumidores relacionados con la protección de la
privacidad y los datos planteados por los nuevos servicios
convergentes en la futura sociedad de la información ubicua.
La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información
(CMSI) fue aprobada inicialmente por una Resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas en 2001 (Resolución
56/183) y se celebró en dos fases. La primera fase de la CMSI
tuvo lugar del 10 al 12 de diciembre de 2003 en Ginebra y en
ella 175 países adoptaron una declaración de principios y un
plan de acción. En la segunda fase, celebrada en Túnez del 16
al 18 de noviembre de 2005, se hizo un esfuerzo por poner en
marcha el plan de acción mediante la creación de grupos de
trabajo para hallar soluciones y alcanzar acuerdos en los
ámbitos de la gobernanza y los mecanismos de financiación
de Internet. El Parlamento Europeo participó en la cumbre de
Túnez y colabora actualmente con el Foro para la
Gobernanza de Internet (IGF) que se propuso en la Agenda
de Túnez para la Sociedad de la Información y que se define
como un foro no vinculante para el diálogo multilateral sobre
la política. Al igual que en el primer Foro para la Gobernanza
de Internet, celebrado en Atenas en 2006, el Parlamento
Europeo envió una delegación ad hoc a la segunda reunión
del IGF en Río de Janeiro en noviembre de 2007, que se centró
en los asuntos de los recursos críticos de Internet, el acceso, la
diversidad, la apertura, la seguridad y el desarrollo de Internet.
La resolución del Parlamento Europeo de 17 de enero 2008
sobre el segundo Foro para la Gobernanza de Internet
subrayaba varias cuestiones de importancia: la necesidad de
garantizar un acceso a Internet abierto e independiente en el
futuro basado en las iniciativas y las necesidades de las partes
interesadas, así como en la libertad de expresión; los medios
de hacer que un número mayor de personas pueda acceder a
Internet —por ejemplo una competencia entre operadores y
proveedores de servicios, la neutralidad tecnológica y el
desarrollo de las TIC—; la importancia de elevar el perfil
parlamentario del proceso de IGF; la importancia de los IGF
«locales» a través de los cuales se pide al Presidente del
Parlamento Europeo que ofrezca los medios para un evento
preliminar en un «IGF europeo» antes del primer semestre de
19/2/09 08:02:00

2009 a fin de reforzar la dimensión europea de todo el proceso
IGF/CMSI (Foro para la Gobernanza de Internet/Cumbre
Mundial sobre la Sociedad de la Información). El Parlamento
Europeo pide a las instituciones de la Unión Europea
implicadas que tengan en consideración la Agenda de Túnez
sobre la Sociedad de la Información para llevar a cabo su labor
legislativa, como por ejemplo la revisión del marco de
telecomunicaciones electrónicas, la revisión de la iniciativa
«i2010» y todas las futuras propuestas legislativas sobre las TIC.
Programas relacionados con la sociedad de la
información:
— «Safer Internet plus» (2005-2008) es un programa de
cuatro años cuyo objetivo es fomentar una utilización más
segura de Internet y las nuevas tecnologías en línea,
especialmente las destinadas a los niños, y luchar contra
los contenidos ilícitos y no deseados por el usuario final
(Decisión nº 854/2005/CE). El programa sucede al plan de
acción «Safer Internet» que existió de 1999 a 2004. En
febrero de 2008, la Comisión adoptó una propuesta para
un nuevo programa «Safer Internet» (2009-2013) para
ampliar la seguridad de los niños que utilizan Internet y
otras tecnologías de las comunicaciones. Deberá
someterse a un proceso de codecisión en el Parlamento
Europeo y el Consejo de la Unión Europea. Tendrá en
cuenta los resultados de una consulta pública en línea que
puso en marcha la Comisión entre abril y junio de 2007 e
incluirá las recomendaciones realizadas sobre el Día de la
Internet Segura (Safer Internet Day) en febrero de 2008.
— eContent Plus (2005-2008) es un programa de cuatro años
cuyo objetivo es el incremento de las posibilidades de
acceso, utilización y explotación de los contenidos digitales
en Europa (Decisión nº 456/2005/CE). El programa sucede
al programa eContent que se llevó a cabo de 2001 a 2004.
— IDABC (2005-2009) son las siglas en inglés que
corresponden al Programa para la prestación interoperable
de servicios paneuropeos de administración electrónica al
sector público, las empresas y los ciudadanos (Decisión
2004/387/CE). Este programa se basa en los programas IDA
previos.
— El programa marco para la innovación y la
competitividad (CIP) (2007-2013) reunirá programas de
apoyo específicos de la Comunidad en un marco común
[COM(2005) 121]. Uno de estos tres programas específicos
en el marco del CIP es el Programa de apoyo a la política en
materia de tecnologías de la información y de las
comunicaciones (los otros dos programas restantes son el
Programa para la iniciativa empresarial y la innovación y el
Programa «Energía inteligente — Europa»). El Programa de
apoyo a la política en materia de tecnologías de la
información y de las comunicaciones se basará en la
finalidad de los programas anteriores —eTEN, Modinis y
eContent— y apoyará los objetivos de la estrategia
integrada «“i2010”: Una sociedad de la información
europea para el crecimiento y el empleo». El programa
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
de las TIC cuenta con un presupuesto de 730 millones de
euros y fomentará los nuevos mercados convergentes de
las redes electrónicas, los contenidos de los medios y las
tecnologías digitales. Probará soluciones a los obstáculos
que demoran la implantación en Europa de los servicios
electrónicos. También apoyará la modernización de los
servicios del sector público a fin de aumentar la
productividad y mejorar los servicios.
— La campaña «Inclusión digital, únete a ella» se puso en
marcha inicialmente en diciembre de 2007 a raíz de la
adopción el 8 de noviembre de 2007 de la Comunicación
«Iniciativa Europa “i2010” para la inclusión digital. Participar
en la sociedad de la información». Esta comunicación
también propone un marco estratégico de acción para
aplicar la Declaración Ministerial de Riga sobre las TIC para
una sociedad inclusiva de junio de 2006, posibilitando las
condiciones para que todo el mundo participe en la
sociedad de la información a través de la superación de los
desequilibrios en la banda ancha, la accesibilidad y las
competencias tácticas, la aceleración de la participación
efectiva de los grupos en riesgo de exclusión y la mejora
de la calidad de vida y la integración de las acciones de
inclusión digital para maximizar un impacto duradero.
— La iniciativa del vehículo inteligente: «Sensibilización
sobre las TIC al servicio de vehículos más inteligentes,
seguros y limpios» es un programa que puso en marcha
la Comisión en febrero de 2006 para eliminar los
obstáculos al desarrollar sistemas inteligentes y acelerar el
desarrollo de un transporte más inteligente, seguro y
limpio en Europa. Se trata de una importante iniciativa de
la estrategia «i2010» de la UE cuyo objetivo es fomentar la
utilización de las TIC en la infraestructura de vehículos y
transportes. El 19 de junio de 2008, el primer informe sobre
el vehículo inteligente «Hacia una movilidad más segura,
más limpia y más eficiente en Europa» se debatió y votó en
la sesión plenaria del Parlamento Europeo en primera
lectura.
El 3 de enero de 2008, la Comisión adoptó una Comunicación
sobre los contenidos creativos en línea en el mercado único,
que puso en marcha una consulta pública como preparación a
la adopción de una Recomendación sobre el contenido
creativo en línea. La «Plataforma de los contenidos en línea»,
una plataforma de debate y cooperación de las partes
interesadas, trabajará en los cuatros retos fundamentales, de
carácter horizontal, que ha identificado la Comisión: la
disponibilidad de contenidos creativos, la concesión de
licencias multiterritoriales para los contenidos creativos, la
interoperabilidad y la transparencia de la gestión de derechos
digitales y las ofertas legales y la piratería.
El 7 de abril de 2008 el dominio de primer nivel «.eu»
celebró su segundo aniversario desde que se puso a
disposición del público general dentro de la Unión Europea
[Reglamento (CE) nº 733/2002). Con más de 2,8 millones de
nombres de dominios «.eu» registrados y con
291
19/2/09 08:02:00
 aproximadamente 2 500 nuevos nombres de dominio «.eu» en
proceso de registro al día, el dominio de primer nivel «.eu»
constituye un verdadero promotor de la identidad cibernética
europea.
El número de llamada de urgencia único europeo 112 se
estableció en virtud a una Decisión del Consejo de 29 de julio
de 1991 (Decisión 91/396/CEE) y se vio reforzado mediante el
artículo 26 de la Directiva sobre el servicio universal. En la
actualidad, el 112 se encuentra disponible en todos los
Estados miembros de la UE salvo en uno. Los Estados
miembros también están obligados a garantizar que los
servicios de urgencias son capaces de definir la localización de
las personas que llaman al 112. A partir de 2010, todos los
vehículos nuevos deben incluir el sistema eCall, que enviará los
datos del accidente, incluida la ubicación del vehículo en caso
de emergencia.
El 15 de febrero de 2007, la Comisión aprobó una Decisión
(Decisión 2007/116/CE) sobre la cuestión de reservar el
intervalo de números nacionales que comienzan por «116» a
los números armonizados correspondientes a los servicios
armonizados de valor social, como la línea directa 116000 para
casos de niños desaparecidos. En octubre de 2007, esta
Decisión se modificó para que incluyese los números 116111 y
116123 que se utilizan como líneas de ayuda a la infancia y a
adultos que necesitan apoyo (Decisión 2007/698/CE).
C. Tecnologías de la información y de las
telecomunicaciones, e investigación
En el contexto de los programas marco (PM) de investigación,
las tecnologías de la información han recibido gran atención:
el Séptimo Programa Marco (7PM) (2007-2013) —como
sucesor natural del Quinto Programa Marco (5PM) (1998-
2002) y del Sexto Programa Marco (6PM) (2002-2006)—
vuelve a considerar a las tecnologías de la información y de las
telecomunicaciones (TIC) como uno de los diez temas
centrales del programa específico de cooperación y uno de los
ámbitos de máxima prioridad en cuanto a presupuesto
asignado. Se ha destinado un importe total de 9 100 millones
de euros para financiar las TIC durante el transcurso del 7PM,
convirtiéndose así en el principal tema de investigación dentro
del programa de cooperación, que a su vez es el programa
específico más importante del 7PM, con un presupuesto de
32 000 millones de euros. Los objetivos son que la Unión
Europea pueda dominar y encauzar la futura evolución en la
292
BAAA08001ESC_cap04.indd 292
materia para satisfacer las exigencias de la sociedad y la
economía; conducir el crecimiento y el desarrollo sostenible; y
estimular la innovación, la creatividad y la competitividad de la
industria. Se han preparado acciones destinadas a reforzar la
base científica y tecnológica de Europa en materia de TIC, a
estimular la innovación mediante la utilización de estas y a
garantizar que los progresos relacionados con las TIC se
difundan e implanten rápidamente. Las iniciativas tecnológicas
conjuntas, que se basan principalmente en las plataformas
tecnológicas europeas, constituyen un nuevo concepto en el
7PM. Se proponen como una nueva vía de establecer
asociaciones entre los sectores público y privado en ámbitos
de especial importancia para la investigación y el desarrollo de
la industria a escala europea y que podría tener una particular
relevancia en el dominio de las TIC.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo aboga por una política sólida y
ambiciosa en el ámbito de las tecnologías de la información y
de las telecomunicaciones. Puesto que el área está sometida
en gran medida a la codecisión, el Parlamento ha contribuido
activamente a la adopción de actos legislativos. Sin embargo,
el Parlamento Europeo también ha ayudado constantemente
a mantener la atención sobre las tecnologías de la información
y las comunicaciones gracias a la adopción de multitud de
preguntas orales y escritas, informes de propia iniciativa,
dictámenes y resoluciones, así como reclamando una mayor
coordinación de las iniciativas nacionales en cuanto al
desarrollo de servicios paneuropeos, un mayor apoyo de la UE
a la investigación sobre las TIC y una mayor atención a las
cuestiones relacionadas con el consumidor. Como las TIC
pueden facilitar la satisfacción de las necesidades de los
futuros servicios sociales, el Parlamento Europeo considera
que es necesaria una mayor inversión en la explotación de las
TIC en los servicios del sector público, como son la sanidad, la
educación y el gobierno. El Parlamento Europeo destaca la
importancia de las TIC como componente esencial a la hora de
reducir las diferencias sociales, impedir el dividendo digital
dentro de la UE, impulsar la cohesión social y territorial y
fomentar el discurso democrático y el pluralismo en Europa.
g Maya GADZHEVA
Agosto de 2008
19/2/09 08:02:00

4.8.9. La industria biotecnológica
La industria biotecnológica no está regulada directamente por las disposiciones del Tratado CE. En ocasiones se utilizan
las disposiciones de la política industrial como fundamento jurídico en este ámbito. En virtud de su gran potencial
económico, social y medioambiental, esta política ocupa un lugar importante entre las políticas europeas.
Fundamento jurídico
Aunque el artículo 157 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE) ofrece una base jurídica para
una política industrial de la Unión Europea (UE), el Tratado no
contiene disposiciones específicas referidas a la biotecnología.
No obstante, la UE puede emprender determinadas
actuaciones en el marco de numerosas políticas sectoriales y
horizontales, a escala internacional, europea, nacional y local,
por ejemplo en los ámbitos de la política de competencia
(artículos 81-89), el mandato del 30 de mayo de 1980, que
faculta a la Comisión para presentar propuestas en el ámbito
de la política industrial (artículo 308), la política comercial y la
realización del mercado interior (artículo 95).
La importancia del sector ha sido reconocida, además, en la
Decisión de 2006 del Parlamento Europeo y del Consejo por la
que se establece un programa marco para la innovación y la
competitividad (20072013), basada en la correspondiente
propuesta de la Comisión.
Objetivos
La industria biotecnológica se está convirtiendo en un
importante sector para la UE, debido a su potencial
económico, social y medioambiental. A este respecto, es
esencial la cooperación de los Estados miembros, ya que los
retos y las necesidades del sector siguen siendo enormes.
Realizaciones
Los avances científicos y tecnológicos realizados en el ámbito
de las ciencias biológicas y la biotecnología se suceden a un
ritmo rapidísimo. En su Comunicación titulada «Ciencias de la
vida y biotecnología — Una estrategia para Europa»
[COM(2002) 27 final], la Comisión propuso una estrategia para
Europa y un plan de acción en este ámbito. En ella se ponían
de relieve tres cuestiones fundamentales:
— la biotecnología y las ciencias de la vida ofrecen la
oportunidad de abordar muchas necesidades generales
relacionadas con la salud, el envejecimiento, los alimentos
y el medio ambiente y el desarrollo sostenible;
— es esencial que haya un amplio apoyo público y que se
aborden las implicaciones y las inquietudes éticas y
sociales;
— la revolución científica y tecnológica es una realidad global
que crea nuevas oportunidades y desafíos en todos los
países del mundo.
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
A. Mercado interior
1. Organismos modificados genéticamente, incluidas las
semillas y los alimentos y piensos transgénicos
Los recientes problemas de contaminación de los alimentos
(por ejemplo, la encefalopatía espongiforme bovina y las
dioxinas) han reforzado la reorientación de la política pública,
con el consiguiente endurecimiento de las disposiciones
reglamentarias y de los criterios de seguridad aplicables a los
alimentos y a los piensos. En el Libro Blanco sobre seguridad
alimentaria [COM(1999) 719 final], la Comisión atrajo la
atención hacia la necesidad de restablecer la confianza de los
consumidores y de los socios comerciales en la oferta de
alimentos de la UE. Esta idea se señaló nuevamente en la
propuesta de ley alimentaria general, es decir, la propuesta de
Reglamento [COM(2000) 716 final] por el que se creó la
Autoridad Alimentaria Europea y se establecieron los requisitos
generales de la legislación alimentaria y una serie de
principios, entre ellos los de precaución, trazabilidad,
responsabilidad civil y protección de los intereses de los
consumidores.
Inicialmente, el marco regulador aplicable a la biotecnología se
basaba en un enfoque «horizontal», que tenía en cuenta la
protección de la salud humana y el medio ambiente en los
sectores de interés.
La Directiva 90/220/CEE regula la liberación intencional en el
medio ambiente de organismos modificados genéticamente
(OMG) y la introducción en el mercado de productos que
contengan o estén compuestos de OMG destinados a ser
utilizados como productos alimenticios, piensos, semillas o
productos farmacéuticos.
La Directiva 90/219/CEE, por su parte, regula las actividades
que impliquen la utilización confinada de microorganismos
modificados genéticamente (en las respectivas legislaciones
nacionales, la mayoría de los Estados miembros han ampliado
el ámbito de aplicación de esta Directiva a la totalidad de los
OMG en condiciones controladas).
Respondiendo a la expansión de sectores concretos, se ha ido
pasando a un enfoque más sectorial, sobre todo en lo relativo
a la comercialización de los productos. A título de ejemplo:
— las aplicaciones farmacéuticas y médicas están reguladas
básicamente por el Reglamento (CEE) n° 2309/93, por el
que se establecieron procedimientos comunitarios para la
autorización y supervisión de medicamentos de uso
humano y veterinario y por el que se creó la Agencia
Europea para la Evaluación de Medicamentos (EMEA), con
sede en Londres;
293
19/2/09 08:02:00
 — el Reglamento (CE) n° 258/97 regula los alimentos y
semillas transgénicos contemplados en las diversas
directivas aplicables a las semillas (66/401/CEE, 66/402/CEE,
66/403/CEE, 69/208/CEE, 70/457/CEE y 70/458/CEE, sobre
la comercialización de las semillas).
Esta legislación de ámbito sectorial ha introducido
disposiciones que tienen específicamente en cuenta el riesgo
y otras cuestiones, aunque de los aspectos medioambientales
se ocupa la Directiva 2001/18/CE, que sustituyó en 2002 a la
Directiva 90/220/CEE.
La Directiva 2001/18/CE introduce medidas y orientaciones
de aplicación adecuadas; prevé un marco armonizado para la
autorización y el etiquetado de piensos que sean o
contengan OMG o se produzcan a partir de OMG; establece
un sistema de etiquetado global para que los consumidores
o usuarios puedan elegir con conocimiento de causa; y trata
la cuestión de la responsabilidad en caso de grandes daños
medioambientales derivados de la utilización confinada de
microorganismos modificados genéticamente (en el marco
de la Directiva 90/219/CEE) y de la liberación intencional al
medio ambiente de organismos modificados genéticamente.
Vela asimismo por la aplicación adecuada, en la legislación
comunitaria, del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de
la Biotecnología del Convenio sobre la diversidad biológica
del año 2000 firmado por la Unión Europea [COM(2000) 182
final].
2. Biotecnología industrial y biorremediación
Europa es líder mundial en lo que respecta a la utilización de
los microorganismos modificados genéticamente para la
producción de compuestos farmacéuticos y enzimas
industriales. Los principales usos farmacéuticos consisten en la
fabricación de productos proteicos terapéuticos, como
insulina y hormonas de crecimiento, en tanto que las
aplicaciones industriales se inscriben fundamentalmente en la
industria alimentaria, la fabricación de detergentes y la
biorremediación. Estas operaciones se efectúan en sistemas
herméticamente cerrados, y el producto final no es ni un
microorganismo modificado genéticamente ni un producto
directamente derivado de un microorganismo modificado
genéticamente. El procedimiento de autorización de estas
actividades está regulado por la Directiva 90/219/CEE relativa a
la utilización confinada de microorganismos modificados
genéticamente. En la medida en que se liberen al medio
ambiente organismos modificados genéticamente, por
ejemplo con fines de biorremediación, deberán someterse al
procedimiento de autorización previsto en la Directiva
2001/18/CE.
3. Biotecnología agrícola no alimentaria y biotecnología
forestal
Los OMG agrícolas no alimentarios también requieren una
autorización en virtud de la Directiva 2001/18/CE. Se han
creado árboles, aún no plantados a escala comercial, para
producir papel de manera más eficiente. Estos árboles están
sujetos a autorización previa, de conformidad con la Directiva
294
BAAA08001ESC_cap04.indd 294
1999/105/CE, sobre la comercialización de materiales
forestales de reproducción. Fuera de la UE, el algodón
constituye ya un importante cultivo transgénico. En Europa,
el algodón no tiene ningún uso alimentario, salvo en
pequeñas cantidades (insignificantes desde el punto de vista
económico) que se consumen en forma de aceite de
algodón. Las fibras y la madera/papel seguirán siendo
probablemente los principales candidatos de esta categoría
durante algún tiempo. Existen otras plantas con doble uso. La
colza clásica se utiliza ya para la producción de gasóleo,
además de la producción de piensos y aceite. Si una planta
destinada al consumo humano o animal es modificada
genéticamente para sustituir a derivados del petróleo
mediante la producción de productos químicos finos, y no
para ser utilizada como producto alimenticio o pienso,
deberá ser autorizada en virtud de la Directiva 2001/18/CE. Si
además se fuera a utilizar como producto alimenticio o
pienso, sería necesaria una nueva autorización en virtud del
reglamento propuesto sobre alimentos y piensos
modificados genéticamente. Otro ejemplo puede ser el de
una planta modificada para que contenga un compuesto
farmacéutico y vaya a ser consumida de esta forma (una
vacuna de origen vegetal, por ejemplo). Dicha modificación
ha de ser autorizada por la Agencia Europea de
Medicamentos (EMEA), que deberá realizar asimismo una
evaluación de los riesgos para el medio ambiente
equivalente a la prevista por la Directiva 2001/18/CE.
4. Productos farmacéuticos
La biotecnología es un motor esencial de progreso en el
sector farmacéutico, cuyas ventajas para los usuarios finales
son claramente visibles. La biotecnología permite desarrollar
nuevos tratamientos y mejorar el rendimiento y la calidad;
permite asimismo que los productos farmacéuticos
existentes sean fabricados con una menor incidencia sobre el
medio ambiente. El sector farmacéutico está muy regulado y
ya es objeto de abundante legislación de la UE; los nuevos
productos farmacéuticos están regulados por la Directiva
65/65/CEE y por la legislación complementaria, en particular
el Reglamento (CEE) n° 2309/93. Todo producto
(biotecnológico o no) presentado como medicamento debe
satisfacer unas normas estrictas de calidad, seguridad y
eficacia; en virtud del Reglamento (CEE) n° 2309/93, todos los
nuevos productos que presenten un importante
componente biotecnológico son sometidos a una evaluación
centralizada realizada por la EMEA. Habida cuenta de las
considerables trabas que existen para la introducción de
estos productos en el mercado, el sistema regulador debe
velar por no crear dificultades innecesarias que frenarían los
esfuerzos de las empresas biotecnológicas por afrontar la
competencia y comercializar productos farmacéuticos. Se
calcula que el coste de desarrollo de un nuevo medicamento
es de 250 millones de euros. Por consiguiente, las empresas
farmacéuticas tienden a concentrarse en los éxitos de venta
potenciales que puedan venderse a millones de personas: se
investiga poco en «medicamentos huérfanos» (para el
19/2/09 08:02:00

tratamiento de enfermedades raras) y en medicamentos
destinados a curar enfermedades que solo son frecuentes en
países de bajos ingresos. Sin embargo, la modificación de las
limitaciones jurídicas puede servir de incentivo a las
empresas farmacéuticas para desarrollar «medicamentos
huérfanos»: en 2000, la Comisión adoptó una Directiva sobre
los medicamentos huérfanos, que, aunque reciente, está
teniendo ya efectos positivos en la utilización de la
biotecnología.
B. Política de competencia
La biotecnología centra la atención en resolver problemas
específicos. La Comisión también presta una especial atención
a reforzar la capacidad competitiva de las industrias de la UE
mejorando el potencial de creación de PYME, cuya actividad
depende de la investigación y la iniciativa empresarial. Estas
nuevas industrias, basadas en los conocimientos científicos,
son una fuente de competitividad industrial e innovación
tecnológica, favoreciendo la inversión y la creación de empleo.
La Directiva 98/44/CE, relativa a la protección jurídica de las
invenciones biotecnológicas, establece un marco jurídico
sólido, sobre todo en lo relativo a los criterios para obtener
una patente en este ámbito. Además, la propuesta de
reglamento comunitario sobre las patentes aumentará la
capacidad competitiva de las empresas de la UE al ofrecerles
una protección eficaz, accesible y jurídicamente fiable y
contrarrestar la tendencia actual de las empresas
biotecnológicas a patentar preferiblemente en Estados
Unidos.
C. Política de investigación y desarrollo
El éxito de la economía basada en el conocimiento depende
de la generación, la difusión y la aplicación de nuevos
conocimientos. Las inversiones de la UE en investigación y
desarrollo son inferiores a las de Estados Unidos. La Comisión
desea recuperar el liderazgo de la UE en la investigación en el
ámbito de las ciencias de la vida y la biotecnología. El Sexto
Programa Marco de Investigación (2002-2006) otorga máxima
prioridad a esta área con el objeto de crear, junto con los
Estados miembros, una plataforma sólida para construir un
Espacio Europeo de la Investigación. La agenda europea de
investigación en el ámbito de las ciencias de vida debería
tener en cuenta las nuevas necesidades y reforzar los vínculos
con otras políticas comunitarias (salud, alimentación, medio
ambiente, biotecnología, competitividad, etc.).
D. Consecuencias éticas
Las ciencias de la vida y la biotecnología tratan cuestiones
relativas a la vida y la muerte de los organismos vivos. Plantean
cuestiones fundamentales de la existencia humana y de la vida
sobre la Tierra, es decir, los factores que han configurado el
patrimonio religioso, ético y cultural de la humanidad. La
Unión Europea es una comunidad de Derecho, cuyos
miembros comparten unos mismos valores y derechos
fundamentales, a la vez que respetan las diferencias culturales,
de valores éticos y de costumbres. Esto se refleja asimismo en
BAAA08001ESC_cap04.indd 295
Las políticas comunes Política industrial
4 8
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El examen de las cuestiones éticas y el respeto de los valores
culturales y éticos forman parte integrante de la acción de la
Unión.
Las principales aportaciones de la Comisión han sido la
creación del Grupo europeo de ética de la ciencia y de las
nuevas tecnologías, el apoyo prestado a la investigación en el
ámbito de la bioética y la introducción de unos principios
éticos y una evaluación a este respecto en la ayuda
comunitaria a la investigación. El Grupo europeo de ética ha
contribuido activamente a aclarar el debate público y el
diálogo con los Estados miembros y otras partes interesadas, y
ha ofrecido consejos específicos para guiar el proceso
legislativo de la UE. Mediante la cooperación transfronteriza en
la investigación sobre ética se ha iniciado una auténtica
reflexión acerca de los valores fundamentales y las razones de
la diversidad de puntos de vista en Europa, que favorecerá una
mayor comprensión mutua.
Papel del Parlamento Europeo
En varios informes de propia iniciativa, el Parlamento Europeo
ha invitado a una mayor coordinación de los esfuerzos
nacionales, a un mayor apoyo de la UE a las actividades
industriales de investigación y desarrollo y a la elaboración de
una política común de biotecnología. El Parlamento influyó
notablemente en el contenido y la financiación del Cuarto
Programa Marco (13 125 millones de euros), que constaba de
tres programas temáticos relativos a las ciencias de la vida y la
biotecnología: biotecnología, biomedicina y salud, agricultura
y pesca. En una resolución de noviembre de 1996 expuso sus
ideas sobre la política europea de innovación, ciencia y
tecnología, así como su seguimiento del Cuarto Programa
Marco.
En diciembre de 1998, el Parlamento aprobó el presupuesto
para los programas específicos del Quinto Programa Marco (14
960 millones de euros) para 1998-2002:
— calidad de vida y gestión de los recursos vivos: 2 413
millones de euros;
— crecimiento competitivo y sostenible: 2 705 millones de
euros.
En junio de 2002, el Parlamento Europeo aprobó el
presupuesto para los programas temáticos del Sexto Programa
Marco (17 500 millones de euros) para 2002-2006:
— ciencias de la vida, genómica y biotecnología aplicadas a la
salud: 2 255 millones de euros;
— calidad y seguridad de los alimentos: 685 millones de
euros.
El 21 de noviembre de 2002, el Parlamento Europeo adoptó
una resolución no legislativa sobre la biotecnología, en la que
se abordaba la necesidad de ampliar el debate público y tener
acceso a una información objetiva. Los consumidores deben
tener la posibilidad de plantear cuestiones y recibir respuestas
295
19/2/09 08:02:01
 de científicos. En lo relativo a la cooperación internacional, en
opinión del Parlamento, la biotecnología no puede por sí sola
vencer el hambre en el mundo y actualmente son más
importantes otros métodos, por ejemplo un mejor reparto de
los alimentos disponibles. Sin embargo, ante el crecimiento
constante de la población mundial, también podría ser
necesario utilizar cultivos modificados genéticamente para
4.8.10. La industria de la defensa
La industria de la defensa se basa en los artículos 157 y 308 del Tratado CE y representa medios económicos y tecnológicos
que constituyen factores importantes para la competitividad de la industria europea. Creada en 2004, la Agencia Europea
de Defensa contribuye de modo activo al desarrollo de la industria.
Fundamento jurídico
La acción de la Unión Europea (UE) en este ámbito se debe
fundamentar en el artículo 308 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE), que se aplica a los casos en
que los Tratados europeos no prevén explícitamente la acción
necesaria para lograr alguno de los objetivos de la UE. El
artículo 157 del Tratado CE constituye el fundamento jurídico
de la política industrial de la UE. No obstante, el artículo 296,
apartado 1, del Tratado CE, que establece que «todo Estado
miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias
para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y
que se refieran a la producción o al comercio de armas,
municiones y material de guerra», ha limitado los avances en la
aplicación de las normas del mercado interior a los equipos de
defensa.
Objetivos
La industria de la defensa ha revestido cierta importancia para
la UE sobre todo en lo que se refiere a la política económica y
tecnológica. La competitividad de este sector resulta vital para
la credibilidad de la recién establecida política europea de
seguridad y defensa. En este sentido, resulta fundamental que
los Estados miembros cooperen para poner fin a las políticas y
las prácticas que impiden a las empresas europeas del sector
de la defensa colaborar entre sí de forma más eficiente.
Realizaciones
La industria de la defensa de la UE resulta importante para la
economía europea en su conjunto. Emplea a unas 800 000
personas y ha supuesto en los últimos años entre un 2 % y un
2,5 % al producto interior bruto (PIB) de la UE. Como todas las
demás actividades industriales, debe ser más eficiente para
ofrecer a sus clientes una mejor relación calidad-precio al
tiempo que protege los intereses de sus accionistas.
296
BAAA08001ESC_cap04.indd 296
producir suficientes alimentos. Si un país en desarrollo desea
utilizar la biotecnología, la UE y los Estados miembros deberían
prestarle apoyo para que pueda reforzar sus propias
capacidades.
g Marcelo SOSA IUDICISSA
Noviembre de 2005
A. Contexto
1. Normalización
Un estudio de 1999 sobre las industrias de defensa en la UE y
en los Estados Unidos recomendaba la formulación de
especificaciones comunes en Europa para facilitar la
adquisición conjunta de material militar. A raíz de ese estudio,
una conferencia de la Comisión titulada «Adquisición de
equipos de defensa en la Unión en el siglo XXI», celebrada en
noviembre de 2000, examinó las posibilidades de reforma de
las normas en materia de defensa en el ámbito de los
contratos públicos del sector. La Comisión comenzó a
examinar las prácticas de referencia en vigor en los Estados
Unidos en materia de adjudicación de contratos en el sector
de la defensa y sus implicaciones para las industrias de defensa
europeas. Este ejercicio consistió en comparar las prácticas de
adquisición de equipos de defensa en los Estados Unidos con
las de la UE, con especial hincapié en las pequeñas y medianas
empresas (PYME).
2. Política de investigación y desarrollo
El Programa marco europeo en materia de investigación y
desarrollo (I+D) persigue únicamente objetivos civiles.
Determinados ámbitos tecnológicos abordados (por ejemplo,
el material y las tecnologías de la información y de las
comunicaciones [TIC]) pueden contribuir a la mejora del
fundamento tecnológico en materia de defensa y la
competitividad de esta industria. Por consiguiente, cabe
reflexionar sobre el mejor modo de trasladar las necesidades
de la industria de defensa a la aplicación de la política de
investigación europea.
3. Transferencias intraeuropeas y contratos públicos
La Unión Europea debe simplificar y armonizar las normas
relativas a las transferencias intracomunitarias de materiales y
equipos de defensa. Por otra parte, también es fundamental
simplificar y armonizar las normas europeas en materia de
19/2/09 08:02:01

adquisición pública. Resulta importante disponer de
orientaciones con vistas a establecer un marco de referencia
europeo en este ámbito.
4. Exportaciones
El Consejo adoptó un régimen comunitario de control de las
exportaciones de productos y tecnología de doble uso sobre
la base del Reglamento (CE) n° 1334/2000 —modificado por el
Reglamento (CE) n° 2432/2001— y de la Acción Común
nº 401/2000 PESC sobre el control de la asistencia técnica en
relación con determinados usos finales militares, que, juntos,
forman un sistema integrado. Este régimen refleja las
disposiciones adoptadas a escala internacional para luchar
contra la proliferación de armas de destrucción masiva.
En relación con las exportaciones de armas convencionales, en
junio de 1998 se produjo un avance notable con la adopción
de un código de conducta europeo en la materia. El objetivo
es mejorar la transparencia, evitar la competencia desleal y
aclarar las normas aplicables a los proyectos comunes. La
aplicación del código es evaluada anualmente por el Consejo.
En junio de 2000, el Consejo adoptó la lista común de equipos
en él incluidos.
B. Política relativa a la industria europea de la defensa
1. Primeros pasos
En enero de 1996, una Comunicación de la Comisión exponía
los desafíos a los que se debían enfrentar las industrias
europeas vinculadas a la defensa y presentaba algunas
propuestas para que el sector pudiese mantener su
competitividad a corto plazo. El texto proponía someter a este
sector, en la medida de lo posible, al Derecho europeo en
materia de contratos públicos, comercio intracomunitario y
control de la competencia, con especial atención a las ayudas.
La investigación y la normalización, tanto civiles como
militares, se debían coordinar mejor y los derechos a la
importación precisaban una mejor armonización. Las
distorsiones de la competencia derivadas de las diferencias en
las políticas de control de las importaciones y las
exportaciones también debían eliminarse. Estas advertencias
no fueron atendidas y la necesidad de aplicar una estrategia
europea para hacer frente a los principales problemas de las
industrias europeas vinculadas a la defensa se hizo cada vez
más apremiante. En diciembre de 1997, otra Comunicación de
la Comisión, titulada «La aplicación de la estrategia de la Unión
sobre los sectores industriales vinculados a la defensa», instaba
a realizar una reestructuración urgente de la industria europea
de la defensa, así como un mercado único de los equipos de
defensa. Este innovador documento impulsó al Consejo a
adoptar una posición común sobre la definición de una
política europea en materia de armamento.
2. Hacia una política en materia de equipos de defensa
Más recientemente, en un esfuerzo por avanzar en este
ámbito, la Comisión comenzó a examinar detalladamente los
diferentes aspectos de la situación actual del mercado de la
defensa y la política industrial de la defensa. En julio de 2002,
por ejemplo, el grupo consultivo europeo sobre la industria
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Las políticas comunes Política industrial
4 8
aeroespacial redactó un informe titulado «Strategic Aerospace
Review for the 21st Century» («Análisis estratégico de la
industria aeroespacial para el siglo XXI») (STAR 21). En una
Comunicación de 11 de marzo de 2003 titulada «Hacia una
política de la Unión Europea en materia de equipo de
defensa», la Comisión indicó siete ámbitos prioritarios de
acción: normalización, supervisión de las industrias
relacionadas con la defensa, transferencias intracomunitarias,
política de competencia, normas sobre la adquisición de
defensa, control de la exportación de productos y tecnologías
de doble uso e investigación. Consiguientemente, enumeró
las diferentes iniciativas en curso para avanzar en este ámbito:
— proporcionar los recursos financieros necesarios para que
el manual europeo de normalización esté listo en 2004;
— poner en marcha una actividad de supervisión de las
industrias relacionadas con la defensa;
— iniciar un estudio de evaluación de las repercusiones en
2003 y, en función de sus resultados, empezar a elaborar a
finales de 2004 el instrumento jurídico pertinente para
facilitar la transferencia intracomunitaria de equipo de
defensa;
— proseguir su reflexión sobre la aplicación de las normas
sobre la competencia en el sector de la defensa, teniendo
debidamente en cuenta las disposiciones del artículo 296
del Tratado CE;
— iniciar una reflexión sobre la adquisición de defensa a
escala nacional y comunitaria;
— plantear, en los órganos de trabajo pertinentes del Consejo,
la cuestión de la participación de la Comisión en los
regímenes de control de las exportaciones;
— poner en marcha una acción preparatoria en el ámbito de
la investigación avanzada relacionada con la seguridad;
— trabajar en un posible marco de equipo de defensa de la
UE supervisado por una o varias agencias. Este último
punto ha pasado a ser responsabilidad de la Agencia
Europea de Defensa (AED).
3. Libro Verde sobre los contratos públicos de defensa
Por otra parte, en septiembre de 2004 la Comisión presentó un
Libro Verde sobre los contratos públicos de defensa
[COM(2004) 608] con objeto de «contribuir a la construcción
progresiva de un mercado europeo de material de defensa
(«European Defence Equipment Market», EDEM), más
transparente y más abierto entre los Estados miembros». El
Libro Verde constituye una de las acciones anunciadas por la
Comisión Europea en su Comunicación titulada «Hacia una
política de la Unión Europea en materia de equipo de
defensa», adoptada en 2003. El objetivo es lograr una
utilización más eficaz de los recursos en el sector de la defensa
y mejorar la competitividad de la industria en Europa, así como
contribuir a conseguir mejoras en los equipos militares en el
contexto de la política europea de seguridad y defensa. El
Libro Verde propone que se debata la posibilidad de aclarar la
297
19/2/09 08:02:01
 excepción en vigor recogida en el artículo 296 del Tratado CE
mediante una comunicación interpretativa de la Comisión,
que facilitaría la delimitación entre los contratos cubiertos por
la excepción del artículo 296 y los que no lo están; asimismo,
propone la elaboración de una directiva para coordinar las
formas de adjudicación de los contratos que entran dentro del
ámbito de aplicación de la excepción recogida en el artículo
296; por último, toma nota de los argumentos presentados por
algunos a favor de la creación de un código de conducta
voluntario en este sector, supervisado por la Agencia Europea
de Defensa.
4. Una agencia europea en el ámbito de la defensa
En junio de 2003 el Consejo Europeo de Salónica se
comprometió a «crear [...] en el transcurso de 2004, una
agencia intergubernamental en el ámbito del desarrollo de las
capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el
armamento». El 12 de julio de 2004, el Consejo adoptó una
Acción Común relativa a la creación de la Agencia Europea de
Defensa (2004/551/PESC). La Agencia tendría varias funciones
principales: el impulso de las capacidades de defensa en el
ámbito de la gestión de crisis; el fomento y la intensificación
de la cooperación europea en materia de armamento; el
fortalecimiento de la base tecnológica e industrial de la
defensa europea (BTID) y la creación de un mercado europeo
competitivo en el ámbito internacional de material de defensa;
así como el aumento de la eficacia de la investigación y
tecnología europea de defensa.
5. Programa europeo de investigación sobre seguridad
Por otra parte, la Comisión Europea, a raíz de las iniciativas
emprendidas durante la década de los noventa y, más
recientemente, de la elaboración de su Libro Verde sobre los
contratos públicos de defensa, ha comenzado a acelerar sus
actividades sobre investigación en materia de seguridad. Tras
su Comunicación de 11 de marzo de 2003 titulada «Hacia una
política de la Unión Europea en materia de equipo de defensa»
(2004/213/CE), estableció un programa de investigación
dedicado a la seguridad y la defensa en el marco de una nueva
Acción preparatoria (DO L 67 de 5.3.2004, pp. 18-22). Dotada
con un presupuesto de 65 millones de euros entre 2004 y
2006, esta Acción preparatoria debía desembocar, según la
Comisión, en la puesta en marcha de un programa europeo de
investigación sobre seguridad a partir de 2007. La labor de la
Comisión en este ámbito recibió el apoyo de la creación de un
«grupo de personalidades en el ámbito de la investigación
sobre seguridad», cuyo «cometido principal [...] era proponer
los principios y prioridades de un programa de investigación
europeo sobre seguridad (PEIS) ajustado a los objetivos de la
política exterior, de seguridad y de defensa de la Unión
298
BAAA08001ESC_cap04.indd 298
Europea y a su ambición de construir un espacio de libertad,
seguridad y justicia».
El grupo presentó el fruto de su trabajo en un informe titulado
«Investigación para una Europa segura». La principal
conclusión recogida en él es que la investigación en materia
de seguridad constituye un pilar fundamental de la seguridad
futura en Europa y que, como tal, necesita la asignación de un
presupuesto adecuado del orden de 1 000 millones de euros
(que podría llegar hasta los 1 800 millones) anuales. Tal
presupuesto lograría satisfacer las necesidades europeas en
materia de seguridad y permitiría a Europa cumplir los
requisitos económicos de Lisboa y alcanzar el objetivo de
Barcelona, es decir, asignar a la I+D el 3 % de la totalidad del
gasto comunitario en investigación. Queda aún por
determinar si este ambicioso proyecto encontrará respuesta
en las perspectivas financieras 2007-2013.
Papel del Parlamento Europeo
En una Resolución de abril de 2002 relativa a las industrias
europeas de la defensa, el Parlamento Europeo insistió en que
una industria europea de equipos de defensa sólida, eficaz y
viable y una política eficaz en materia de contratos públicos
constituyen elementos fundamentales para el desarrollo de la
política europea de seguridad y defensa. Esta idea se volvió a
recoger en un informe sobre el Libro Verde sobre los contratos
públicos de defensa [2005/2030(INI)] en respuesta a la consulta
organizada por la Comisión sobre el Libro Verde. El informe del
Parlamento invita también a la Comisión a seguir realizando
esfuerzos para contribuir a la progresiva creación de un
mercado europeo de material de defensa («European Defence
Equipment Market», EDEM) más transparente y más abierto
entre los Estados miembros. Subraya especialmente el papel
del artículo 296 del Tratado CE y critica su aplicación
sistemática, al tiempo que aboga por la puesta en marcha de
iniciativas para su eliminación. Por otra parte, insta a la
Comisión a colaborar estrechamente con la Agencia Europea
de Defensa para definir, de forma paralela, un plan de acción
exhaustivo que incluya medidas de acompañamiento en
ámbitos conexos, como la seguridad del suministro, las
transferencias y exportaciones, las ayudas estatales y las
compensaciones, necesarias para la igualdad de condiciones
para una competencia intracomunitaria equitativa. El informe
señala igualmente la ausencia de reciprocidad en la
adjudicación de contratos de defensa transatlánticos, una
cuestión que será necesario abordar próximamente.
g Gerrard QUILLE
Mayo de 2006
19/2/09 08:02:01

4.9. Política social y de empleo
4.9.1. La política social y de empleo: principios generales
La dimensión social de la integración europea se ha desarrollado en gran medida a lo largo de los años y es un aspecto
fundamental de la Estrategia de Lisboa que aspira a fomentar la competitividad y el crecimiento económico europeos
con la creación de «más y mejor empleo y una mayor cohesión social».
Fundamento jurídico
— Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).
— Artículos 2, 3, 13, 39 a 42, 125 a 130 y 136 a 148 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
El fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y
de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el
desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de
empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones
son los objetivos comunes de la comunidad y los Estados
miembros en materia social y laboral, tal y como se describe
en el artículo 136 del Tratado CE.
Realizaciones
A. Del Tratado de Roma al Tratado de Maastrich
Para permitir a los trabajadores y a sus familias aprovechar al
máximo el derecho a la movilidad y a buscar empleo
libremente por todo el mercado común, el artículo 42
(originariamente el artículo 51) del Tratado de Roma ya
disponía que el Consejo adoptase las medidas necesarias para
la coordinación de los sistemas de seguridad social de los
Estados miembros. Esta fue la base jurídica para la aprobación
de dos reglamentos del Consejo en 1958, sustituidos
posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 1408/71, que ha
sido durante mucho tiempo el instrumento jurídico de la
Comunidad Económica Europea (CEE) en este ámbito (4.9.4).
Los aspectos sociales vinculados a la integración de los
mercados laborales europeos también se trataron en la parte
III, título III, del Tratado de Roma. En los artículos 136 y 140
(antiguos artículos 117 y 118) los Estados miembros
expresaban la convicción de que la mejora de las condiciones
de trabajo y de vida resultarían del funcionamiento del
mercado común y se comprometieron a colaborar en
aspectos como el empleo, el Derecho laboral y las condiciones
de trabajo, la formación y perfeccionamiento profesionales, la
BAAA08001ESC_cap04.indd 299
Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
seguridad social, la protección contra los accidentes de trabajo
y las enfermedades profesionales, y el diálogo social. El artículo
141 (antiguo artículo 119) consagra el principio de igualdad de
retribución para hombres y mujeres por el mismo trabajo y el
Tribunal de Justicia le reconoció aplicabilidad directa. El Fondo
Social Europeo (FSE) previsto en los artículos 146 a 148
(antiguos artículos 123 a 125) debería estar dedicado a mejorar
la movilidad y las oportunidades de empleo de los
trabajadores (4.9.2).
Las expectativas de bienestar general derivadas del mercado
común se invirtieron muy pronto debido a una conciencia
creciente de los desequilibrios y desigualdades de crecimiento
estructurales que afectaban a la situación del empleo en
Europa, lo qué condujo a la adopción a una política social más
anticipativa. En 1974, el Consejo adoptó el Primer Programa de
acción social. Se adoptaron posteriormente una serie de
directivas en materia de salud y seguridad en el trabajo,
igualdad de trato entre hombres y mujeres y derechos de
protección del empleo, pero el procedimiento de votación por
unanimidad en el Consejo paralizó los avances en otros
ámbitos.
El Acta Única Europea (AUE) introdujo el artículo 137 (118A)
para armonizar las condiciones de salud y seguridad del medio
de trabajo, principalmente con vistas a impedir el dumping
social. El Consejo, en cooperación con el Parlamento Europeo,
adoptó por mayoría cualificada algunas directivas por las que
se fijaban una serie de requisitos mínimos en este ámbito. El
AUE también introdujo la posibilidad de los interlocutores
sociales en el ámbito europeo para negociar convenios
colectivos y estableció una política comunitaria para la
cohesión económica y social.
A medida que se fue acercando diciembre de 1992 aumentó
el consenso sobre la necesidad de prestar más atención a los
aspectos sociales relacionados con la finalización del mercado
interno. En diciembre de 1989, tras largos debates, los Jefes de
Estado o de Gobierno de once Estados miembros, todos
excepto el Reino Unido, aprobaron en la cumbre de
299
19/2/09 08:02:01
 Estrasburgo la Carta comunitaria de los derechos sociales
fundamentales de los trabajadores (Carta Social). La Carta se
inspira en la Carta Social del Consejo de Europa y en los
convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
se aprobó con forma de declaración política, pero exigía que la
Comisión elaborase un programa de acción social para su
aplicación. La adopción del programa de acción, que incluía
47 propuestas sobre diversas iniciativas, se produjo lentamente,
en particular en lo que respecta a los actos jurídicos
vinculantes. Conviene recordar la Directiva 91/533/CEE del
Consejo, sobre la obligación del empresario de informar al
trabajador acerca de las condiciones aplicables a su relación
laboral y algunas otras directivas sobre la salud y seguridad de
los trabajadores en el lugar de trabajo (4.9.5).
Con la firma del Tratado de Maastricht, el fomento de un nivel
elevado de empleo y protección social se incluyó oficialmente
como uno de los objetivos asignados por los Estados
miembros a la Comunidad Europea. Durante la conferencia
intergubernamental, sin embargo, se reveló, en efecto, que era
imposible llegar a un acuerdo de los doce Estados miembros
sobre las innovaciones que se iban a introducir en el capítulo
de política social del Tratado CE. El Reino Unido, en concreto,
no estaba a favor de cambios importantes. Los once Estados
miembros restantes decidieron seguir adelante y entablar un
Acuerdo sobre la política social y suscribir, junto con el Reino
Unido, el Protocolo nº 14 del Tratado de la Unión Europea al
que estaba adjunto el Acuerdo y en el que se indicaba que
«once Estados miembros [...] desean proseguir en la vía trazada
por la Carta Social de 1989», por lo tanto, excluyendo la
participación del Reino Unido. El Acuerdo contenía algunas
novedades importantes, una formulación más ambiciosa de
los objetivos de la política social y un refuerzo considerable del
papel de los interlocutores sociales a escala comunitaria
(4.9.6). Se facultó al Consejo para adoptar directivas que
establecieran requisitos mínimos en varios sectores nuevos, al
objeto de actuar de conformidad con el procedimiento de
cooperación en los ámbitos de mejoras del entorno de trabajo
para proteger a los trabajadores, condiciones de empleo,
información y consulta a los trabajadores, igualdad entre
hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en
el mercado laboral y en el trato en el trabajo e integración
profesional de las personas excluidas del mercado laboral,
mientras que se requería una decisión por unanimidad para
decidir sobre la seguridad y protección social de los
trabajadores, la protección de los trabajadores en caso de
resolución del contrato de trabajo, la representación y defensa
colectiva de los intereses de los trabajadores y de los
empresarios, las condiciones de empleo de los nacionales de
terceros países en estancia regular en el territorio de la
Comunidad, y las contribuciones financieras dirigidas a la
promoción del empleo y a la creación de empleo (sin perjuicio
de las disposiciones relativas al Fondo Social Europeo).
B. Los Tratados de Amsterdam y de Niza
La incómoda situación de una base jurídica doble para la
acción en el ámbito de la política social en la Comunidad
300
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Europea se superó finalmente con la firma del Tratado de
Amsterdam, en el que todos los Estados miembros, incluyendo
el Reino Unido, acordaron la integración del Acuerdo sobre la
política social en el texto del Tratado CE con algunas pequeñas
modificaciones (artículos 136 a 145). El procedimiento de
codecisión sustituyó al de cooperación en el artículo 137. Se
estableció el procedimiento de codecisión, en lugar del de
cooperación, en un párrafo nuevo en el artículo 137, apartado
2, para adoptar medidas diseñadas para fomentar la
cooperación entre los Estados miembros con el fin de luchar
contra la exclusión social. Se amplió el ámbito de acción de la
Comunidad para fomentar la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres.
El procedimiento de codecisión también se amplió a las
disposiciones relativas al Fondo Social Europeo (4.9.2), la libre
circulación de los trabajadores y la seguridad social de los
trabajadores comunitarios migrantes (4.9.4).
El artículo 13 del Tratado CE otorgó a la Comunidad la
competencia de «adoptar acciones adecuadas para luchar
contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial
o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u
orientación sexual», con el requisito de actuación unánime del
Consejo tras consultar con el Parlamento Europeo. Sobre esta
base, pronto se adoptaron dos directivas: la Directiva 2000/43/
CE, sobre la igualdad racial, relativa a la aplicación del principio
de igualdad de trato de las personas independientemente de
su origen racial o étnico, y la Directiva 2000/78/CE, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato
en el empleo y la ocupación.
Entre las principales innovaciones introducidas por el Tratado
de Amsterdam también se encontraba el lanzamiento de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE). A principios de la década
de los noventa, varios Estados miembros experimentaron
niveles muy altos de desempleo, lo que amenazaba con
convertirse en una característica constante de los mercados
laborales europeos. Los Jefes de Estado o de Gobierno dieron
cuenta entonces de la necesidad de buscar soluciones de
forma conjunta y durante la reunión del Consejo Europeo en
Essen en diciembre de 1994 se comprometieron a coordinar
mejor sus políticas nacionales. El Tratado de Amsterdam
añadió el fomento de un nivel de empleo elevado a la lista de
los objetivos de la Unión Europea (UE) y otorgó a la
Comunidad Europea la responsabilidad de apoyar y
complementar las actividades de los Estados miembros,
intensificar la cooperación entre ellos y elaborar una
«estrategia coordinada».
La EEE (artículos 125 a 130 del Tratado CE) se basa en un
método abierto de coordinación cuyos componentes
fundamentales son las directrices de empleo comunes
(adoptadas por el Consejo a propuesta de la Comisión de
acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo sobre la
situación del empleo en la Comunidad y tras una consulta al
Parlamento Europeo), los programas nacionales sobre la
aplicación de estas directrices, un informe anual conjunto del
19/2/09 08:02:01

Consejo y la Comisión sobre la situación del empleo y la
aplicación de las directrices de empleo y, de ser pertinente,
recomendaciones del Consejo a los Estados miembros (4.9.3).
Durante la cumbre de Amsterdam de junio de 1997 se decidió
que las nuevas disposiciones de la EEE serían de aplicación
inmediata, sin esperar a la entrada en vigor de la totalidad del
Tratado modificativo, y el Consejo adoptó las directrices de
empleo para 1998 tras la cumbre especial de Luxemburgo
sobre el empleo en noviembre de 1997.
La firma del Tratado de Niza defraudó bastante a quienes
esperaban más progreso en el sector social. De hecho, se creó
un Comité de Protección Social (artículo 144) para fomentar la
cooperación en materia de protección social entre los Estados
miembros y con la Comisión, pero se rechazaron todas las
propuestas de ampliar el procedimiento de codecisión. Solo se
introdujeron unos pocos cambios secundarios, incluyendo la
denominada «cláusula pasarela» en el artículo 137, que
permite al Consejo decidir unánimemente aplicar la
codecisión en los ámbitos de protección de los trabajadores
en caso de rescisión del contrato laboral, la representación y la
defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los
empresarios y las condiciones de empleo de los nacionales de
terceros países que residan legalmente en el territorio de la
Comunidad. La modernización de los sistemas de protección
social se añadió a la lista de sectores en los que la Comunidad
debía intensificar la cooperación entre los Estados miembros.
Asimismo, durante la cumbre de Niza, una convención
especial redactó una Carta de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea, que fue proclamada por los líderes de la
Unión Europea, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo.
La cumbre también supuso un paso importante en el
desarrollo de una estrategia de la Unión Europea contra la
pobreza y la exclusión social.
C. La política social y de empleo en la Agenda de Lisboa
Al acordar una estrategia dirigida a convertir a la Unión
Europea en la economía más competitiva del mundo y lograr
el pleno empleo para 2010 durante la reunión extraordinaria
del Consejo Europeo en Lisboa en marzo de 2000, los Jefes de
Estado o de Gobierno también reconocieron que el
crecimiento económico en sí mismo no era suficiente para
luchar contra la pobreza o el peligro de la exclusión social, y se
comprometieron a mejorar la cooperación en este ámbito.
Decidieron que el Consejo debería establecer objetivos
adecuados a finales de año y acordaron que las políticas para
combatir la exclusión social deberían estar basadas en un
método abierto de coordinación que combine planes de
acción nacionales y un programa presentado por la Comisión
para fomentar la cooperación en esta área. Al mismo tiempo,
el Consejo Europeo subrayó que se deberían modernizar los
sistemas de protección social europeos para garantizar su
sostenibilidad y pidió una mayor cooperación en materia de
pensiones.
A finales de ese año, en la cumbre de Niza se adoptó una
Agenda Social europea hasta 2005, con base en la
BAAA08001ESC_cap04.indd 301
Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
Comunicación de la Comisión COM(2000) 379, con vistas a
convertir los compromisos políticos realizados en Lisboa en
acciones concretas y a modernizar el modelo social europeo.
El objetivo de la Agenda era «permitir la interacción positiva y
dinámica de la política económica, social y de empleo». Se
decidió que el progreso en la aplicación de la Agenda se
examinaría anualmente en el Consejo Europeo de primavera.
Los Jefes de Estado o de Gobierno también aprobaron los
objetivos adoptados por el Consejo en la lucha contra la
pobreza y la exclusión social e invitaron a los Estados
miembros a presentar sus planes de acción nacionales en
junio de 2001 para un período de dos años y a definir
indicadores y supervisar mecanismos capaces de medir el
progreso.
En 2003 se decidió ampliar el método abierto de coordinación
para sanidad y atenciones a largo plazo y esforzarse por
simplificar los tres procesos de cooperación en curso en
materia de protección social en un solo ejercicio, el proceso de
protección social y el proceso de integración social, con un
informe anual global y algunos objetivos por encima de lo
esperado.
Tras la revisión intermedia y la reforma de la Estrategia de
Lisboa, las políticas sociales y de empleo han sufrido algunas
adaptaciones. Desde 2005 las directrices de empleo se
simplificaron en las directrices integradas para el crecimiento y
el empleo, junto con las orientaciones generales de las
políticas económicas. El proceso se reorganizó en torno a un
ciclo de tres años, durante el cual las directrices no se
modificarán para permitir un enfoque a medio plazo.
Con vistas a mejorar la calidad y la coherencia de la
gobernanza socioeconómica global de la Unión Europea,
también se ha reorientado el calendario del proceso de
protección social y el proceso de integración social en torno al
programa establecido para los instrumentos de coordinación
de la política económica y de la política de empleo basados en
el Tratado, cuya sincronización plena comenzó en 2006. Ahora
las estrategias nacionales en materia de protección social y de
inclusión social cubrirán el mismo intervalo de tres años que
los programas de reforma nacionales, cuyo inicio será en 2008-
2010.
Se adoptó una nueva Agenda Social 2006-2010 para
acompañar a la renovada Estrategia de Lisboa y promover la
dimensión social del crecimiento económico [COM(2005) 33].
La Agenda se centró en dos ámbitos prioritarios: avanzar hacia
más y mejor empleo (a través de la EEE, el FSE, el diálogo social
y la modernización de la legislación comunitaria en materia de
información y consulta de trabajadores, seguridad social y
salud y seguridad en el trabajo) y conseguir una sociedad más
cohesionada (mediante el fortalecimiento de la eficacia del
método abierto de coordinación, la lucha contra la exclusión
social y el fomento de la diversidad y la no discriminación).
D. Las últimas novedades
También se han tomado medidas en el contexto de la
Estrategia revisada de Lisboa «para el crecimiento y el
301
19/2/09 08:02:01
 empleo» para introducir mayor coherencia en la financiación
de la EC en materia de empleo y asuntos sociales. Para el
período 2007-2013 se ha establecido un programa
comunitario para el empleo y la solidaridad social
denominado «Progress», a fin de prestar apoyo a la ejecución
de los objetivos de la Unión Europea en el ámbito social
mediante actividades analíticas, aprendizaje mutuo,
proyectos de concienciación y difusión o apoyo a agentes
cuyo trabajo contribuya a la ejecución de la política social
europea. Progress contempla las cinco áreas de intervención
siguientes: a) empleo; b) inclusión y protección sociales;
c) condiciones de trabajo; d) lucha contra la discriminación;
y e) igualdad entre hombres y mujeres. El programa cuenta
con una dotación total de 743,25 millones de euros para el
período mencionado. Ha sustituido a programas
comunitarios preexistentes y líneas presupuestarias en estos
sectores y complementa la acción del Fondo Social Europeo
mediante el apoyo a iniciativas con una evidente dimensión
europea o valor añadido.
En 2007 se creó un Fondo Europeo de Adaptación a la
Globalización (FEAG) destinado a ayudar a los trabajadores
afectados por despidos debidos a la globalización; este Fondo
cofinancia medidas de empleo activas —como asignaciones
de búsqueda de empleo y de movilidad, orientación,
formación y asistencia con vistas al establecimiento por cuenta
propia— y ayuda a la promoción del espíritu empresarial.
En el Consejo Europeo de la primavera de 2008 (Bruselas,
13-14 marzo de 2008) dio comienzo el segundo ciclo de la
Estrategia revisada de Lisboa y se confirmaron las directrices
integradas para el crecimiento y el empleo preexistentes y los
objetivos comunes del método abierto de coordinación para
la protección y la inclusión sociales para el período 2008-2010.
En julio de 2008 la Comisión Europea publicó una propuesta
de Agenda Social renovada para 2008-2010
—«Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva
visión social para la Europa del siglo XXI»— con vistas a
adaptar la política social europea a los cambios emergentes
[COM(2008) 412]. Se identificaron siete ámbitos prioritarios
donde se deberían revisar los medios de acción de la
Comunidad: niños y jóvenes, en especial en lo que respecta
la educación y la protección contra el riesgo de pobreza;
promoción del empleo en un contexto internacional
mundial; movilidad; acceso igualitario a una asistencia
sanitaria de calidad para una población en proceso de
envejecimiento; lucha contra la pobreza y la exclusión social
a través de medidas activas; lucha contra la discriminación y
fomento de la igualdad de género; y defensa de los valores
europeos en la escena internacional. La Comunicación
estaba acompañada de una propuesta de Directiva del
Consejo por la que se aplica el principio de igualdad de trato
entre las personas independientemente de su religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual fuera
del ámbito del empleo y una propuesta de Directiva relativa
a la aplicación de los derechos de los pacientes en la
asistencia sanitaria transfronteriza.
302
BAAA08001ESC_cap04.indd 302
Se debe recordar que en 2007 se celebró el Año Europeo de la
Igualdad de Oportunidades para Todos y que se ha declarado
2010 Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión
Social.
El Tratado de Lisboa permitirá un progreso adicional para
consolidar la dimensión social de la integración europea. El
proyecto de Tratado de la Unión Europea pone de relieve el
papel fundamental de los derechos humanos y de los valores
democráticos en la UE (artículo 2); en él también se
mencionan sus objetivos sociales, entre los que se encuentran
el pleno empleo, la solidaridad entre las generaciones y la
protección de los derechos del niño (artículo 3) y se reconoce
que la Carta de los Derechos Fundamentales tendrá el mismo
valor jurídico que los Tratados (artículo 6). En el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea se introdujo una
«cláusula horizontal» con el siguiente tenor: «En la definición y
ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en
cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un
nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección
social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con
un nivel elevado de educación, formación y protección de la
salud humana» (artículo 9).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo siempre ha desempeñado un papel
activo en el desarrollo de la acción comunitaria en materia de
política social y de empleo, con vistas a fortalecer la capacidad
europea para combatir el desempleo, mejorar las condiciones
laborales y de vida de los pobres y las personas excluidas de la
sociedad, y garantizar la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres. Si bien el Parlamento ha tenido durante
mucho tiempo un papel meramente consultivo y supervisor,
este aprobó varias resoluciones durante las décadas de los
sesenta, setenta y ochenta que, por un lado, apoyaban las
diferentes propuestas de la Comisión y, por otro, exigían una
política comunitaria más activa en el ámbito social y adecuada
a la importancia creciente de la Comunidad en el ámbito
económico. El Parlamento Europeo participó más en la
preparación del Tratado de Amsterdam que en las anteriores
revisiones del Tratado. Las disposiciones sociales del Tratado de
Amsterdam reflejan muchas de las recomendaciones de estas
resoluciones, como la inclusión del Acuerdo Social en el
Tratado y la inserción de un capítulo sobre empleo, y
constituyen un resultado satisfactorio del trabajo del
Parlamento Europeo.
En 2003, a raíz de la presentación por la Comisión del tercer
cuadro de indicadores sobre la aplicación de la Agenda Social,
el Parlamento subrayó que la protección social desempeñaba
un papel vital en la reducción del riesgo de pobreza. Pidió a la
Comisión que presentase nuevas iniciativas, entre otras cosas
con vistas a incluir una dimensión social en la política de
competencia, elaborar una directiva en materia de protección
social para las nuevas formas de empleo y adoptar una
iniciativa que permitiese una mejor conciliación de la vida
profesional y familiar.
19/2/09 08:02:01

A menudo, el Parlamento ha hecho un llamamiento a la
Comisión y los Estados miembros para garantizar una
aplicación correcta, completa y en los plazos fijados de la
legislación antidiscriminación comunitaria.
El Parlamento Europeo tomó parte activa en la revisión
intermedia de la Estrategia de Lisboa. En su Resolución de 9 de
marzo de 2005 insistió en que se le consulte ampliamente y en
que se establezca una programación conjunta con la Comisión
Europea. Recordó que en la Estrategia de Lisboa era central un
nivel elevado de protección social y que era inaceptable que
las personas siguieran viviendo bajo el umbral de la pobreza y
en una posición de exclusión social; el Parlamento pidió el
refuerzo de políticas para luchar contra la pobreza y la
exclusión social, con vistas a renovar el compromiso para la
eliminación de la pobreza para 2010 y requirió una Agenda
Social ambiciosa.
En mayo de 2005 el Parlamento Europeo aprobó un informe
de propia iniciativa sobre la Agenda Social 2006-2010 que
criticaba la falta de medidas prácticas en el programa
presentado por la Comisión y expresaba su preocupación por
que «la consecución de la ambiciosa Estrategia de Lisboa no se
esté acometiendo con tanta decisión como se pregona en
otros terrenos». Por lo tanto, invitó a la Comisión a redactar una
verdadera Agenda Social, con propuestas concretas de
políticas, con un calendario y un procedimiento concreto
(marcador) para el seguimiento de su aplicación e insistió en
especificar objetivos claros e indicadores para medir los
resultados de la estrategia de inclusión social. El Parlamento
también consideró que la Agenda debería establecer la
supervisión anual de la protección de los derechos sociales
fundamentales por la Unión. El Parlamento opinó que, si bien
tener empleo es el elemento más importante en la integración
de la gente en la sociedad, se necesita una política social sólida
para proteger el derecho de todos a la protección social y para
la cohesión de las sociedades de los Estados miembros.
En octubre de 2005, en un informe de propia iniciativa sobre el
método abierto de coordinación sobre la protección social y la
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
inclusión social, el Parlamento pidió al Consejo y a la Comisión
la apertura de negociaciones para un acuerdo
interinstitucional que establezca las reglas para seleccionar los
ámbitos de política para aplicar el método abierto de
coordinación y para la participación del Parlamento en el
establecimiento de objetivos e indicadores y en el acceso a
documentos, la participación en reuniones, la observación y
supervisión del progreso, los datos sobre informes y mejores
prácticas. En el mismo año, el Parlamento Europeo aprobó un
informe de propia iniciativa sobre un «modelo social europeo
para el futuro» y, tras identificar los valores asociados con este
modelo (igualdad, solidaridad, derechos y responsabilidades
individuales, no discriminación y redistribución, con el acceso
de todos los ciudadanos a unos servicios públicos de alta
calidad y los elevados niveles sociales ya alcanzados),
reconoció que «no hay alternativa a la reforma urgente de los
sistemas económicos y sociales cuando estos no cumplen los
criterios de eficacia y desarrollo socialmente sostenible, y
cuando son inadecuados para abordar los retos del cambio
demográfico, la mundialización y la revolución de las
tecnologías de la información».
En una Resolución sobre la dimensión social de la
globalización de noviembre de 2005, el Parlamento Europeo
pidió una Agenda Social que tenga como objetivo el
desarrollo de una sociedad inclusiva y cohesionada, basada en
la igualdad de género y en la lucha contra todas las formas de
discriminación y que tenga en cuenta a todos los grupos. El
informe sobre la «evaluación de la realidad social» aprobado
en noviembre de 2007 recordaba a los Estados miembros la
necesidad de usar de forma óptima el método abierto de
coordinación social y les animaba a introducir un salario
mínimo vital digno. El Parlamento Europeo también pidió al
Consejo que fortaleciera la dimensión social de las directrices
de empleo para 2008-2010.
g Moira ANDREANELLI
Agosto de 2008
303
19/2/09 08:02:02
 4.9.2. El Fondo Social Europeo
El Fondo Social Europeo fue establecido por el Tratado de Roma con el fin de mejorar las posibilidades de movilidad y
empleo de los trabajadores en el mercado interior mediante ayudas financieras para programas de formación profesional
organizados por los Estados miembros. Sus funciones y normas operativas han sido revisadas posteriormente a fin de
reflejar la evolución de la situación económica y laboral de los Estados miembros, así como el progreso de las prioridades
políticas definidas a escala comunitaria.
Fundamento jurídico
Artículos 146 a 148, 158, 159, 161 y 162 del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
El Reglamento (CE) nº 1081/2006 describe un doble papel del
Fondo Social Europeo (FSE): debe reforzar la cohesión
económica y social mejorando las oportunidades de empleo
de calidad para todos e intentando reducir las disparidades
nacionales, regionales y locales en materia de empleo, y
respaldar, a su vez, la aplicación de la Estrategia Europea de
Empleo.
Realizaciones
A. Antecedentes
1. Los comienzos
El FSE fue el primer Fondo Estructural. Durante el período
transitorio (hasta 1970), reembolsaba a los Estados miembros
la mitad de los costes de formación y reinstalación de los
trabajadores víctimas de reestructuraciones económicas. En
total, prestó asistencia durante este período a más de dos
millones de personas.
En 1971, mediante una Decisión del Consejo se aumentaron
sustancialmente los recursos del Fondo y se revisó el sistema
sustituyendo el método de financiación retroactiva por la
presentación previa de las solicitudes de ayuda por parte de
los Estados miembros.
En 1983 una nueva reforma (Decisión 83/516/CEE del Consejo,
de 17 de octubre de 1983) produjo una mayor concentración
de las intervenciones del Fondo, que se dirigieron
principalmente a la lucha contra el desempleo de los jóvenes y
a las regiones más necesitadas.
Al introducirse en el Tratado CE el objetivo de la cohesión
económica y social de la Comunidad, el Acta Única Europea de
1986 preparó el terreno para la realización de una reforma
fundamental (Reglamentos de 24 de junio y 19 de diciembre
de 1988), destinada básicamente a introducir un enfoque
coordinado en la programación y funcionamiento de los
Fondos Estructurales. Durante el período 1989-1993, los
recursos del FSE sirvieron para apoyar acciones de formación
profesional, ayudas a la contratación y la creación de
actividades para trabajadores independientes en toda la
Comunidad para combatir el paro de larga duración (objetivo
304
BAAA08001ESC_cap04.indd 304
nº 3) e integrar a los jóvenes en la vida profesional (objetivo
nº 4). En las regiones beneficiarias, el Fondo podría también
financiar intervenciones incluidas en los otros objetivos de la
política de cohesión.
2. 1994-1999
El Tratado de Maastricht amplió el ámbito de las ayudas del
FSE descrito en el artículo 146 para incluir la «adaptación a las
transformaciones industriales y a los cambios de los sistemas
de producción».
Para el siguiente período de programación (1994-1999), los
fondos asignados a la cohesión económica y social fueron
duplicados (141 000 millones de ecus); los recursos del FSE
contribuyeron, en toda la Comunidad, a la consecución del
objetivo nº 3 (facilitar la integración profesional de los parados
amenazados por una situación de desempleo de larga
duración, de los jóvenes y las personas expuestas a la exclusión
del mercado laboral y promover la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres) y del objetivo nº 4 (formación y
ayuda para los trabajadores víctimas de las transformaciones
industriales y los cambios de los sistemas de producción).
Asimismo, cuando el Fondo aprobó ayudas para las regiones
beneficiarias conforme a los objetivos nº 1, nº 2 y nº 5 b, podría
ser invitado a favorecer la estabilidad y el crecimiento del
empleo, reforzar el potencial humano en materia de
investigación y, con limitación a las áreas del objetivo nº 1,
facilitar el refuerzo de los sistemas de enseñanza y de
formación o contribuir al desarrollo mediante la formación de
funcionarios.
Tras cierta experiencia piloto en el período de programación
previo, las iniciativas comunitarias fueron confirmadas y
recibieron un presupuesto más sustancial (9 % de los recursos
de los Fondos). El FSE participó en la financiación de dos
programas destinados a apoyar proyectos transnacionales
innovadores: «Adapt», dedicado a ayudar a los empresarios y
los trabajadores a anticipar el cambio industrial y a hacer frente
a sus efectos, y «Empleo», dividido en cuatro ámbitos de
acción para promover la integración en el mercado laboral de
grupos vulnerables («Horizon» para los minusválidos, «Now»
para las mujeres, «Youthstart» para los jóvenes trabajadores e
«Integra» para los más desfavorecidos).
3. 2000-2006
En el ámbito de la Agenda 2000, el marco general de los
Fondos Estructurales fue simplificado para el período 2000-
2006.
19/2/09 08:02:02

En lo que respecta al FSE, por primera vez asumía el encargo
de contribuir a la política de cohesión y aplicar la Estrategia
Europea de Empleo (4.9.3), y su ámbito de intervención fue
rediseñado adecuadamente:
— el desarrollo de políticas activas del mercado de trabajo
para:
• luchar contra el desempleo,
• evitar el desempleo de larga duración,
• facilitar la reintegración de los desempleados de larga
duración y la integración de los jóvenes;
— el fomento de la igualdad de oportunidades, con especial
atención a las personas que pueden ser víctimas de la
exclusión social;
— el fomento y la mejora de la educación y la formación
como parte de la formación permanente para estimular la
empleabilidad y la movilidad;
— el fomento de una mano de obra cualificada y adaptable,
de la innovación y la adaptabilidad de la organización del
trabajo, el desarrollo de la iniciativa empresarial y la
creación de empleo y el refuerzo del potencial humano en
la investigación y la tecnología;
— la mejora del acceso de la mujer al mercado de trabajo.
El FSE, dotado con una asignación de 60 000 millones de
euros, podría proporcionar ayuda según cada uno de los tres
nuevos objetivos de la política de cohesión, incluyendo el
objetivo nº 3 que es específico del FSE (apoyar la adaptación y
modernización de las políticas y sistemas de educación,
formación y empleo fuera de las regiones incluidas en el
objetivo nº 1).
Las ayudas financieras del Fondo se destinarán especialmente
a la asistencia en favor de las personas para acciones de
educación y formación profesional, rehabilitación profesional,
medidas de fomento de la aptitud para el empleo, ayudas al
empleo, ayudas para las actividades por cuenta propia y
ayudas para el desarrollo de nuevas fuentes de empleo.
También se podrá prever la participación financiera del Fondo
con el fin de apoyar la consolidación de estructuras y sistemas
de educación, formación y empleo, y para medidas de
acompañamiento como la información y la publicidad.
EQUAL fue la única iniciativa comunitaria cofinanciada por el
FSE en el período de programación 2000-2006 y fomentó la
cooperación transnacional para promocionar nuevos métodos
de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de toda
clase en relación con el mercado de trabajo.
B. El período de programación actual
Para el período de programación 2007-2013, el Fondo Social
Europeo dispone de una asignación total de
aproximadamente 76 000 millones de euros. Los textos
jurídicos que establecen el marco y el ámbito de acción para la
intervención del FSE son el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del
Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las
BAAA08001ESC_cap04.indd 305
Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de
Cohesión, y el Reglamento (CE) nº 1081/2006 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo
Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE)
nº 1784/1999.
La Decisión del Consejo de 6 de octubre de 2006, relativa a las
directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión
—que es el documento básico de programación destinado a
orientar a los Estados miembros para elaborar sus marcos
estratégicos nacionales de referencia y programas
operativos—, hace hincapié en el doble papel del FSE y
recuerda que «en el ámbito del empleo y los recursos
humanos las prioridades de las directrices estratégicas
comunitarias en materia de cohesión son las de la Estrategia
Europea de Empleo, completadas por las recomendaciones de
la Unión Europea (UE) en materia de empleo, que establecen
prioridades para cada país»
El Fondo participa en la financiación de programas operativos
regionales o nacionales de siete años de duración, propuestos
por los Estados miembros y aprobados previamente por la
Comisión, que se aplican en las áreas cubiertas por los
objetivos de convergencia o de competitividad y empleo.
Según el Reglamento (CE) nº 1081/2006, el FSE puede
contribuir a ambos objetivos apoyando acciones en los
Estados miembros encaminadas a dar respuesta a las
prioridades siguientes:
— mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores,
empresas y empresarios;
— mejorar el acceso al empleo de las personas inactivas y de
las que buscan trabajo, apoyando medidas activas y
preventivas y favoreciendo la participación en el mercado
laboral de las mujeres y los migrantes;
— potenciar la inclusión social de las personas desfavorecidas,
fomentando los itinerarios de inserción y reingreso laboral
y luchando contra la discriminación en el lugar de trabajo;
— reforzar el capital humano, propiciando la concepción e
introducción de reformas en los sistemas de educación y
formación y actividades en red entre establecimientos de
enseñanza superior y centros de investigación;
— promover las asociaciones, pactos e iniciativas mediante la
creación de redes de interesados a fin de movilizarse en
pro de las reformas en materia de empleo y de inclusión en
el mercado de trabajo.
Asimismo, en el marco del objetivo de «convergencia», el FSE
puede también financiar operaciones destinadas a:
— ampliar y mejorar la inversión en capital humano,
impulsando la introducción de reformas en los sistemas de
educación y formación, una mayor participación en la
educación y la formación permanente y el desarrollo del
potencial humano en el ámbito de la investigación y la
innovación;
305
19/2/09 08:02:02
 — consolidar la capacidad institucional de las
administraciones públicas y, cuando sea pertinente, de los
interlocutores sociales y de las organizaciones no
gubernamentales con vistas mejorar la adecuada
formulación y aplicación de políticas y programas en los
ámbitos pertinentes.
Según el principio de «un programa, un fondo», cada
programa operativo se relaciona únicamente con uno de los
tres objetivos y se beneficia de la financiación de un único
fondo. Para permitir una mayor flexibilidad, no obstante, el FSE
y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) pueden
cada uno por su parte financiar de forma complementaria y
limitada las actuaciones que dependen del campo de
intervención del otro Fondo (dentro del límite del 10 % de los
créditos asignados por la Comunidad a cada eje prioritario de
un programa operativo).
La contribución del FSE puede variar entre 50 % y 85 % del
coste total de las intervenciones. La cooperación transnacional
es ahora una parte integrante del FSE.
Al final del ejercicio de programación, en mayo de 2008, el
desglose de las asignaciones del FSE por prioridad bajo los
nuevos programas operativos se señaló del siguiente modo
[COM(2008) 301]: unos 14 000 millones de euros han sido
dedicados a ayudar a consolidar la capacidad de las empresas
y de los trabajadores para anticipar el cambio y gestionarlo, y
se invertirán cerca de 26 000 millones de euros para aumentar
la calidad y disponibilidad de la educación y la formación; unos
19 000 millones de euros serán destinados a ayudar a eliminar
los obstáculos al empleo —sobre todo de mujeres, jóvenes y
trabajadores de edad o poco cualificados—, mientras que las
ayudas para los inmigrantes recibirán una contribución de
1 200 millones de euros. Se van a invertir 10 000 millones de
euros para ayudar a quienes sufren pobreza y exclusión social
y tienen las mayores dificultades para volver al mercado
laboral y 2 000 millones de euros para mejorar los servicios y la
administración pública; unos 1 200 millones de euros han sido
destinados a las regiones de convergencia para mejorar el
papel de los interlocutores sociales, y otros 1 000 millones de
euros reforzarán el desarrollo de pactos de empleo e iniciativas
de creación de redes. Finalmente, la creación de iniciativas de
cooperación transnacional del programa EQUAL recibirá una
ayuda de unos 3 000 millones de euros.
306
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Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, será necesario el
procedimiento legislativo ordinario para adoptar normas
generales aplicables a los Fondos Estructurales.
Papel del Parlamento Europeo
La influencia del Parlamento Europeo sobre el Fondo Social
Europeo ha ido creciendo con el transcurso de los años: desde
el Tratado de Maastricht, las disposiciones generales relativas a
los Fondos se someten a su dictamen conforme; desde el
Tratado de Amsterdam, la adopción de normas de aplicación
relativas al FSE se someten al procedimiento de codecisión.
El Parlamento Europeo considera que el FSE es el instrumento
más importante de la Unión para la lucha contra el desempleo.
Por lo tanto, siempre se ha pronunciado a favor de un buen
funcionamiento del Fondo. El Parlamento criticó la
complejidad de los Fondos que, especialmente en el pasado,
incluían demasiados objetivos e iniciativas comunitarias, así
como su engorrosa administración, que redunda en
complicaciones y retrasos en la transferencia de la ayuda a los
beneficiarios.
Con la aprobación de la propuesta de Reglamento relativo al
Fondo Social Europeo, presentada por la Comisión en 2005, el
Parlamento Europeo subraya la necesidad de no abandonar el
mandato social del FSE e insiste en el papel del Fondo para
luchar contra las desigualdades entre hombres y mujeres,
contra la discriminación y la exclusión social. El Parlamento
también expresó un fuerte apoyo a favor del aprovechamiento
de las enseñanzas extraídas de la iniciativa comunitaria Equal
en cuanto a asociación, innovación y participación de los
grupos objetivo y pidió una mayor aportación para acciones
innovadoras y transnacionales. El Parlamento solicitó una
legislación y procedimientos más simplificados que podrían
mejorar la eficacia y la calidad de las intervenciones del FSE. El
informe, además, hacía hincapié en la necesidad de que los
Estados miembros lleven a cabo acciones de información y
sensibilización con el fin de luchar contra la discriminación en
el lugar de trabajo y en la sociedad.
g Moira ANDREANELLI
Agosto de 2008
19/2/09 08:02:02

4.9.3. La política de empleo
La mejora de la política de empleo y la lucha contra el desempleo son algunos de los objetivos principales de la Estrategia
de Lisboa. La Estrategia Europea de Empleo, con directrices y programas de empleo como Progress y EURES, está
concebida para contribuir al crecimiento y a la creación de puestos de trabajo.
Fundamento jurídico
Artículos 2, 3, 125 a 130, 136, 137, 140, 143 y 145 a 148 del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
Los principios, objetivos y actividades importantes
mencionados en el Tratado incluyen la promoción en toda la
Comunidad de un alto nivel de empleo mediante el
desarrollo de una estrategia, especialmente en lo que se refiere
a la creación de mano de obra cualificada, formada y
adaptable, y de mercados de trabajo que respondan al cambio
económico.
Realizaciones
A. Los comienzos
1. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del
Carbón y el Acero
Desde la década de los cincuenta, los trabajadores se
beneficiaron de la ayuda de readaptación de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero (CECA). Se concedían
ayudas a los trabajadores de los sectores del carbón y el acero
cuyos puestos de trabajo se veían amenazados por la
reestructuración industrial. El Fondo Social Europeo (4.9.2),
creado a principios de la década de los sesenta, fue el principal
instrumento para combatir el desempleo.
2. Iniciativas durante la década de los ochenta
Durante las décadas de los ochenta y los noventa, los
programas de acción sobre creación de empleo se
destinaban a grupos específicos: ERGO (desempleo de larga
duración), LEDA (desarrollo del empleo local) y ELISE (ayuda a
las pequeñas y medianas empresas). Durante este período se
crearon una serie de sistemas de observación y
documentación. En 1982, la Comisión Europea y los
Ministerios de Trabajo de los Estados miembros decidieron
crear el MISEP (sistema de intercambio mutuo de información
sobre políticas de empleo en los Estados miembros). En 1989
se creó el Sysdem (sistema comunitario de documentación
para reunir, analizar y difundir información sobre empleo). A
finales de 1989, el Consejo invitó a la Comisión y a los Estados
miembros a crear el Observatorio Europeo del Empleo. En
1997 se creó la tercera red del Observatorio Europeo del
Empleo, Resnet (red de investigación).
3. EURES
Con el fin de promover la libre circulación y ayudar a los
trabajadores a encontrar trabajo en otro Estado miembro, en
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
1992 se mejoró el antiguo sistema SEDOC, que pasó a
denominarse EURES (red europea de servicios de empleo).
EURES es una red de colaboración diseñada para facilitar la
libre circulación de trabajadores dentro del Espacio Económico
Europeo (EEE) y Suiza. La reforma (en 2002) mejoró el marco
institucional de EURES mediante la descentralización de la
toma de decisiones en los miembros de la red, coordinada por
la Comisión Europea, incluyendo los servicios de empleo
público, los sindicatos y las organizaciones patronales.
Sobre la base de la carta EURES y los planes trienales de
actividades, los objetivos principales de EURES son informar,
guiar y proporcionar asesoramiento a trabajadores
potencialmente desplazables en cuanto a oportunidades
laborales y condiciones de vida y trabajo en el EEE; prestar
asistencia a las empresas para la contratación de trabajadores
procedentes de otros países; y proporcionar asesoramiento y
guiar a empresas y empleados en regiones fronterizas.
En este contexto, la Comisión Europea declaró 2006 como
Año Europeo de la Movilidad de los Trabajadores (3.2.2),
para incrementar la sensibilidad y la comprensión de los
trabajadores en relación con las ventajas de la movilidad
geográfica y profesional, así como subrayar la forma en que la
Unión Europea puede contribuir a esta movilidad.
B. Hacia una política de empleo más completa
1. El Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y
empleo (1993)
El índice de desempleo, muy elevado en la mayoría de los
países de la Unión Europea (UE), contribuyó a la publicación
del Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y
empleo, bajo el mandato del Presidente Jacques Delors
(1993). Dicha publicación inauguró el debate sobre la
estrategia europea en materia de economía y empleo y
permitió, por primera vez, considerar el empleo entre las
prioridades de la Unión Europea.
2. El proceso de Essen (1994)
Para combatir el desempleo, el Consejo Europeo de Essen de
diciembre de 1994 estableció cinco ámbitos de acción
principales que los Estados miembros debían poner en
práctica, a saber: a) el aumento de la inversión en formación
profesional; b) el aumento de la intensidad de crecimiento del
empleo; c) la reducción de los costes laborales indirectos; d) la
mejora de la eficacia de las políticas de mercado de trabajo; y
e) la lucha contra el desempleo de los jóvenes y los parados de
larga duración. Se instó a los Estados miembros a que
transpusieran estas recomendaciones en programas
307
19/2/09 08:02:02
 plurianuales supervisados por la Comisión y el Consejo. Se
informó anualmente al Consejo Europeo del resultado de la
revisión de la Comisión y el Consejo. El proceso de Essen
contribuyó a reforzar la sensibilización a escala comunitaria en
relación con el problema del elevado índice de desempleo en
los Estados miembros.
3. La contribución del Tratado de Amsterdam (1997)
El nuevo título en materia de empleo que figura en el
Tratado de Amsterdam y recoge oficialmente la Estrategia
Europea de Empleo, así como el Comité de Empleo,
permanente, basado en el Tratado y de carácter constitucional,
dotado de facultades de asesoramiento para fomentar la
coordinación de las políticas en materia de empleo y mercado
laboral entre los Estados miembros, son el fruto de este
enfoque.
El Tratado no ha modificado el principio básico que deja
únicamente en manos de los Estados miembros las decisiones
acerca de sus respectivas políticas de empleo, pero los Estados
miembros se comprometen a coordinar sus políticas en
materia de empleo a escala comunitaria. El Tratado confiere al
Consejo y a la Comisión un papel mucho más importante, así
como nuevos instrumentos y tareas. Por otra parte, el
Parlamento Europeo también participa más estrechamente en
el proceso de toma de decisiones. La inclusión del Protocolo
sobre política social en el Tratado también refuerza las
responsabilidades de los interlocutores sociales y sus
posibilidades de contribución.
C. La Estrategia Europea de Empleo 1997-2004
La cumbre extraordinaria del Consejo Europeo celebrada en
Luxemburgo en noviembre de 1997 se desarrolló antes de la
entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en 1998 y supuso
el comienzo de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), el
denominado «Proceso de Luxemburgo».
La estrategia europea puso en marcha el ciclo anual de
coordinación y supervisión de las políticas nacionales de
empleo. La coordinación europea de las políticas nacionales
en materia de empleo se basa en la voluntad de los Estados
miembros de crear un conjunto de objetivos y metas
comunes. La estrategia se articula alrededor de los siguientes
componentes:
— directrices de empleo: sobre la base de una propuesta de
la Comisión, el Consejo aprobaba todos los años una serie
de directrices que recogen las prioridades comunes de las
políticas de empleo de los Estados miembros;
— planes de acción nacionales: cada Estado miembro
elaboró un plan de acción nacional anual que describía el
modo en que las directrices comunes se ponen en práctica
a escala nacional;
— informe anual conjunto sobre el empleo: la Comisión y
el Consejo examinaron los planes de acción nacionales y
presentaron un informe conjunto sobre el empleo al
Consejo Europeo; sobre la base de este análisis, la Comisión
308
BAAA08001ESC_cap04.indd 308
presentó una propuesta de directrices de empleo para el
año siguiente;
— recomendaciones: el Consejo puede decidir, por mayoría
cualificada y a propuesta de la Comisión, adoptar
determinadas recomendaciones específicas por país.
La EEE compromete a los Estados miembros y la Comunidad a
alcanzar un índice de empleo elevado. Se trata de uno de los
principales objetivos de la Unión Europea, y en 1997, por
primera vez, tal objetivo figuró en pie de igualdad entre las
prioridades macroeconómicas de crecimiento y estabilidad. El
empleo se ha convertido en objeto de una «preocupación
común». Los Estados miembros y la Comunidad se
comprometen a trabajar para el desarrollo de una estrategia
coordinada en materia de empleo a escala comunitaria
mediante el uso del nuevo método abierto de coordinación
(MAC). El MAC descansa sobre cinco principios fundamentales,
a saber: la subsidiariedad, la convergencia, la gestión por
objetivos, la vigilancia multilateral y un enfoque integrado.
El primer conjunto de 19 directrices se aprobó en 1998 y se
articuló sobre cuatro pilares: empleabilidad; espíritu
empresarial y creación de empleo; adaptabilidad;
igualdad de oportunidades.
En 2000, el Consejo Europeo de Lisboa se fijó un nuevo
objetivo estratégico para que la Unión Europea se convirtiese
en «la economía basada en el conocimiento más
competitiva y dinámica del mundo», capaz de crecer
económicamente de manera sostenible con más y mejores
empleos y con mayor cohesión social. Por otra parte, subrayó
que el pleno empleo constituye el objetivo general de la
política de empleo y la política social y estableció una serie de
objetivos concretos que se debían lograr para 2010, a saber,
aumentar la tasa de empleo total de la Unión Europea hasta
alcanzar el 70 % y la tasa de empleo de las mujeres por encima
del 60 %. En 2001 se añadió otro objetivo: aumentar la tasa de
empleo de los trabajadores de más edad (entre 55 y 64 años
de edad) para lograr el 50 % para 2010.
Las conclusiones anteriores se reflejaron en la introducción de
cinco nuevos «objetivos horizontales» en las directrices de
2001: lograr el pleno empleo, favorecer el aprendizaje
permanente, promover el papel de los interlocutores sociales,
garantizar un equilibrio político adecuado entre los cuatro
pilares y elaborar indicadores comunes para evaluar los
progresos realizados. En 2002 se añadió la mejora de la calidad
del trabajo.
D. La Estrategia Europea de Empleo renovada desde 2005
1. Relanzamiento de la Estrategia Europea de Empleo en
2005
En 2002, cinco años después de su puesta en marcha, la EEE
fue objeto de una revisión. A pesar de evaluación de la
estrategia realizada por la Comisión [«Balance de cinco años
de aplicación de la Estrategia Europea de Empleo», COM(2002)
416], que impulsaba la convergencia de las estrategias
nacionales en materia de empleo y las directrices europeas de
19/2/09 08:02:02

empleo y apoyaba una nueva política proactiva en el mercado
laboral con medidas preventivas, el Grupo de trabajo para el
empleo [informe titulado «Jobs, jobs, jobs. Creating more
employment in Europe» («Trabajo, trabajo, trabajo. Creación de
más empleo en Europa»), publicado en noviembre de 2003,
también denominado «informe Kok»] identificó determinados
problemas económicos y sociales vinculados a un bajo índice
de crecimiento y un elevado índice de desempleo en vísperas
de la ampliación y recomendó que se diese prioridad a la
aplicación de la estrategia.
Dado que los avances eran insuficientes y no se lograron los
objetivos intermedios en materia de empleo para 2005, ese
año se relanzó la Estrategia de Lisboa, concediendo prioridad
al crecimiento y al empleo, con el objetivo de simplificar y
racionalizar la Estrategia de Lisboa.
La propuesta condujo a una revisión completa de la EEE sobre
la base de un marco plurianual (primer ciclo en 20052008) y a
una presentación más racional de la estrategia en forma de un
paquete de aplicación. El nuevo proceso se organiza como
sigue:
— En enero, la Comisión presenta al Consejo Europeo de
primavera las conclusiones de su evaluación de los
programas nacionales de reforma en forma de un paquete
de aplicación, junto con su informe de primavera. Este
último presenta las prioridades políticas estratégicas de la
Comisión para la UE. El paquete de aplicación incluye: a) el
informe sobre la aplicación de las orientaciones generales
de las políticas económicas (OGPE); b) el proyecto de
informe conjunto sobre el empleo; y c) el informe sobre la
aplicación de la estrategia en materia de mercado interior,
así como una evaluación detallada de la aplicación en
estos ámbitos políticos.
— Tras la presentación de las orientaciones generales del
Consejo Europeo de primavera, la Comisión presenta sus
propuestas de acción para estos ámbitos políticos en un
documento único llamado «paquete de directrices»,
compuesto por las orientaciones generales de las políticas
económicas (5.4), las directrices de empleo y,
posiblemente, las recomendaciones de empleo. Tras la
ulterior consulta al Parlamento Europeo, las formaciones
competentes del Consejo adoptan las OGPE, las directrices
de empleo y las recomendaciones, y el Consejo Europeo
de junio extrae las correspondientes conclusiones.
— El ciclo comienza de nuevo en otoño, cuando los Estados
miembros presentan sus programas nacionales de reforma
a la Comisión Europea.
2. Las directrices de empleo 2005-2008 y 2008-2010
Las directrices integradas para el período 2005-2008 y 2008-
2010 incluyen un total de 23 directrices, de las cuales ocho se
dedican específicamente a empleo, a saber, las directrices 16 a
23, a fin de estimular la Estrategia de Lisboa. Las ocho
directrices de empleo son fundamentales para lograr las tres
prioridades de acción en el ámbito del empleo consistentes
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
en: a) atraer a más personas al mercado laboral y mantenerlas
empleadas; aumentar la oferta de empleo; y modernizar los
regímenes de protección social; b) mejorar la adaptabilidad de
los trabajadores y las empresas; y c) aumentar la inversión en
capital humano a través de una mejor educación y el
desarrollo de su cualificación. El objetivo principal consiste en
elevar la tasa de empleo al 70 % para 2010.
Las directrices de empleo para el período 2008-2010 no sufren
cambios en comparación con el ciclo anterior. Deberán
contribuir a impulsar el pleno empleo, mejorar la calidad y la
productividad laborales y reforzar la cohesión social y
territorial, manteniendo las tres prioridades de actuación y los
objetivos cuantitativos acordados para el ciclo 2005-2008. La
UE y sus Estados miembros deben adaptar mejor sus políticas
actuales, así como los instrumentos con que cuentan para
hacer frente a la globalización y a los rápidos cambios en el
ámbito social (cambios demográficos, vidas laborales más
prolongadas, creciente diversidad de las estructuras familiares,
nuevos modelos de movilidad y diversidad).
Papel del Parlamento Europeo
A. Generalidades
El Parlamento Europeo considera que el empleo constituye
una de las máximas prioridades para la Unión Europea y
entiende que la Unión Europea y los Estados miembros deben
coordinar sus esfuerzos. La consecución del pleno empleo
debe ser un objetivo explícito a escala nacional y comunitaria.
Desde abril de 1983, el Parlamento ha aprobado diversas
resoluciones sobre este tema.
El papel del Parlamento Europeo ha ido evolucionando
gradualmente y desde el Tratado de Amsterdam es necesario
consultar al Parlamento sobre las directrices de empleo
(artículo 128, apartado 2) antes de su redacción por parte del
Consejo, a pesar del carácter plurianual del ciclo.
B. Iniciativas concretas
En 1994 se creó una comisión temporal sobre el empleo. en
su informe de julio de 1995, el Parlamento Europeo hizo
hincapié en que la Unión y los Estados miembros deberían
adoptar una estrategia integrada dedicada a la creación de
empleo que abarcase todas las políticas relacionadas con el
empleo.
Durante la conferencia intergubernamental de 1996, el
Parlamento Europeo aseguró que la política de empleo tendría
mucha más prioridad en el Tratado de Amsterdam que en los
anteriores tratados, pidiendo que el Tratado incluyera un
capítulo específico sobre el empleo. El Tratado de Amsterdam
y el Consejo Europeo sobre el empleo de Luxemburgo,
celebrado en octubre de 1009, recogen muchas de las
propuestas del Parlamento sobre la política de empleo.
Ya en su Resolución de junio de 2003 sobre las directrices
de empleo, el Parlamento Europeo pidió la racionalización y
una mejor coordinación entre las orientaciones generales de
las políticas económicas, las directrices de empleo, la estrategia
309
19/2/09 08:02:02
 para la integración social y la estrategia para la sostenibilidad.
También recalcó la necesidad de la promoción de la
participación de todos los interesados (por ejemplo, los
interlocutores sociales, los Parlamentos nacionales) y el
desarrollo de criterios cuantitativos para medir los avances
logrados en relación con la calidad del trabajo. Debe
elaborarse un enfoque integrado en materia de igualdad de
oportunidades y de trato equitativo entre hombres y mujeres
en el mercado de trabajo, y todos los Estados miembros deben
trabajar para reducir el número de trabajadores pobres en un
50 % para 2010.
Las nuevas directrices de empleo 2005-2008 han sido
apoyadas por el Parlamento, que apoya «los principios
económicos y sociales que definen las directrices integradas»,
pero insta a los Estados miembros a adoptar programas de
reforma nacionales ambiciosos que sean totalmente
coherentes con las directrices. Por otra parte, el Parlamento
Europeo también ha insistido reiteradamente en implicar en
mayor medida a los Parlamentos nacionales en la Estrategia de
Lisboa. El método abierto de coordinación reforzaría la
función desempeñada por los Parlamentos, no solo del
Parlamento Europeo sino también de los Parlamentos
nacionales, que desempeñan un papel activo en el
establecimiento y la consecución de los objetivos [informe
sobre un modelo social europeo para el futuro (A60238/2006)].
Asimismo, pidió a los Estados miembros que apliquen
plenamente la estrategia revisada y establezcan objetivos
específicos para el empleo.
En cuanto a las directrices de empleo 2008-2010, el
Parlamento está de acuerdo con que la renovada Estrategia
de Lisboa está empezando a ofrecer resultados. Las
directrices de empleo no necesitan una revisión completa,
sino que más bien requieren correcciones en puntos muy
concretos, relacionados especialmente con el refuerzo de la
dimensión social de la Estrategia de Lisboa y con la calidad
del empleo. La Estrategia de Lisboa no consiste en ofrecer
310
BAAA08001ESC_cap04.indd 310
a todos los ciudadanos europeos más trabajo, como
cabría esperar, sino en ofrecerles mejores empleos. El hecho
de que haya 14 millones de trabajadores pobres en la UE
demuestra que la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y
el empleo no está funcionando desde el punto de vista de la
inclusión social. La Agenda de Lisboa debería incluir mejor
los objetivos sociales comunes de los Estados miembros,
con el fin de garantizar el apoyo continuado a la integración
europea por parte de los ciudadanos de la Unión. El
Parlamento recomienda la integración en las directrices de
empleo de un enfoque que equilibre flexibilidad y
seguridad.
El Tratado de Lisboa incrementará sus objetivos en cuanto a
empleo introduciendo el pleno empleo y el progreso social
como objetivos (artículo 3, apartado 3).
El título VIII, artículos 145 a 150, se convertirá en el título
sobre el empleo, pero no sufrirá cambios, exceptuando el
artículo 130, apartado 1, por el que se establece el Comité de
Empleo por mayoría simple en el Consejo.
La Carta de los Derechos Fundamentales pasará a ser
legalmente vinculante, respetando el principio de
subsidiariedad, en virtud de las disposiciones generales del
apartado VII de la Carta, y contribuirá a fortalecer las políticas
sociales y de empleo.
La cláusula social en el borrador del Tratado de Lisboa
[artículo 5, letra a)] contribuirá a reforzar la política de empleo,
puesto que afirma: «Mediante la definición e implementación
de sus políticas y actividades, la Unión tendrá en cuenta las
demandas relacionadas con la promoción de un alto nivel de
empleo, la garantía de una protección social adecuada, la
lucha contra la exclusión social y un alto nivel de educación,
formación y protección de la salud humana».
g Christa KAMMERHOFER
Agosto de 2008
19/2/09 08:02:02

4.9.4. La cobertura de la seguridad social en otros Estados
miembros de la Unión Europea
La regulación de la protección social es necesaria para apoyar la libre circulación de personas en el territorio de la Unión
Europea. Dos reglamentos aprobados en 1971 y 1972 han regulado el régimen aplicable a los empleados y a otras
categorías de personas que residen legalmente en el territorio de un Estado miembro, pero en estos momentos hay en
marcha una reforma fundamental de todo el sistema legislativo.
Fundamento jurídico
Artículos 42, 63 y 308 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
El principio básico consagrado en el Tratado de Roma es la
eliminación de los obstáculos a la libertad de circulación de las
personas entre los Estados miembros (3.2.2). A tal fin, es
necesario adoptar medidas en materia de seguridad social que
eviten que los ciudadanos de la Unión Europea (UE) que
trabajen y residan en un Estado miembro distinto al suyo
pierdan alguno de sus derechos de seguridad social o todos
ellos.
Realizaciones
En 1958, el Consejo adoptó dos reglamentos relativos a la
seguridad social de los trabajadores migrantes, a los que
posteriormente sustituyó el Reglamento (CEE) nº 1408/71,
completado a su vez por el Reglamento de aplicación (CEE)
nº 574/72. Los nacionales de Islandia, Liechtenstein y Noruega
también están incluidos en virtud del Acuerdo del Espacio
Económico Europeo (EEE), y los suizos, en virtud del Acuerdo
UE-Suiza. En 2004, el Reglamento de coordinación (CE)
nº 883/2004 fue aprobado para sustituir al Reglamento (CEE)
nº 1408/71. Sin embargo, el nuevo Reglamento solo puede
aplicarse una vez que el Reglamento de aplicación [en
sustitución del Reglamento (CEE) nº 574/72] haya sido
aprobado (aprobación prevista para 2009).
A. Los cuatro principios fundamentales del Reglamento
(CEE) nº 1408/71
1. Igualdad de trato
Los trabajadores por cuenta ajena o propia de otros Estados
miembros deben tener los mismos derechos que los
ciudadanos del país de acogida. Para que sea aplicable el
principio de igualdad de trato, se han de cumplir tres
condiciones: equivalencia de hechos, acumulación de
períodos y conservación de derechos. En otras palabras, un
Estado miembro no puede reservar las prestaciones de
seguridad social solo a sus ciudadanos. El derecho a la
igualdad de trato es aplicable incondicionalmente a todo
trabajador por cuenta ajena o propia procedente de otro
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
Estado miembro que haya residido en el Estado de acogida
durante un cierto tiempo.
2. Totalización de los períodos de seguro
Este principio es aplicable, por ejemplo, en los casos en que la
legislación nacional exija que un trabajador haya estado
asegurado o empleado durante un cierto período antes de
tener derecho a determinadas prestaciones, por ejemplo,
prestaciones por enfermedad, invalidez, vejez, defunción o
desempleo. El principio de totalización de los períodos
cotizados significa que el Estado miembro competente, al
decidir si un trabajador cumple los requisitos establecidos con
respecto a la duración del período de seguro o de empleo,
deberá tener en cuenta los períodos de seguro y de empleo
completados de acuerdo con la legislación de otro Estado
miembro. En cuanto al derecho a participar en fondos de
enfermedad o de desempleo, la aplicación del principio de
totalización significa que la persona podrá ser transferida
directamente del fondo de un Estado miembro al fondo de
otro Estado miembro.
3. No acumulación de prestaciones
Con este principio se intenta evitar que alguien pueda obtener
ventajas indebidas por ejercer el derecho a la libre circulación.
El hecho de cotizar a los sistemas de seguridad social en dos o
más Estados miembros durante el mismo período de seguro
no da derecho a percibir varias prestaciones del mismo tipo.
4. Exportabilidad de las prestaciones
Este principio significa que las prestaciones de seguridad social
pueden percibirse en cualquier país de la UE y prohíbe que los
Estados miembros reserven el pago de prestaciones a las
personas que residan en ellos; sin embargo, no se aplica a
todas las prestaciones de seguridad social. Por ejemplo, existen
normas especiales en el caso de los desempleados. Se aplican
regímenes diferentes a la exportación de prestaciones en
metálico (prestaciones por enfermedad o pensiones) y en
especie (asistencia médica). Las prestaciones en metálico
normalmente se pagan de conformidad con las normas del
país en el que vive o reside temporalmente la persona con
derecho a las mismas. Por regla general, las prestaciones en
especie se rigen por las normas del país en el que reside el
partícipe del fondo. Si el Estado competente no es el Estado
de residencia, el primero deberá rembolsar al segundo los
gastos en concepto de prestaciones en especie.
311
19/2/09 08:02:03
 B. Categorías de personas contempladas
Inicialmente, el Reglamento (CEE) nº 1408/71 solo era aplicable
a los trabajadores por cuenta ajena, pero, desde el 1 de julio
de 1982, su ámbito de aplicación se ha ampliado a los
trabajadores por cuenta propia [véase el Reglamento (CEE)
nº 1390/81]). El Reglamento es aplicable asimismo a las
familias de ambos tipos de trabajadores y a las personas
dependientes de ellos, así como a los apátridas y a los
refugiados (artículo 2, apartado 1).
Mediante el Reglamento (CE) nº 1606/98 del Consejo, de 29 de
junio de 1998, el Consejo amplió el ámbito de aplicación del
Reglamento (CEE) nº 1408/71 para equiparar a los
funcionarios con el resto de la población en cuanto al
régimen general de pensiones previsto en cada Estado
miembro.
El Reglamento (CE) nº 307/1999, de 8 de febrero de 1999,
amplió el ámbito de aplicación del reglamento a todas las
personas aseguradas, en particular a los estudiantes y a las
personas sin empleo remunerado.
El Reglamento (CE) nº 895/2003 del Consejo, de 14 mayo de
2003, amplió el ámbito de aplicación a los nacionales de
terceros países que tengan residencia legal en el territorio
de la Unión.
C. Prestaciones contempladas
En el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1408/71
se enuncian las prestaciones de seguridad social incluidas en
él, así como las disposiciones con las que se pretende evitar
que los trabajadores migrantes y los trabajadores por cuenta
propia sufran pérdidas por el hecho de trabajar o de haber
trabajado en uno o más Estados miembros:
— prestaciones de enfermedad y de maternidad/paternidad;
— prestaciones de invalidez, comprendidas las que están
destinadas a mantener o a mejorar la capacidad de
ganancia;
— prestaciones de vejez;
— prestaciones de supervivencia;
— prestaciones por accidente de trabajo o enfermedad
profesional;
— prestaciones de desempleo;
— prestaciones familiares.
No entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE)
nº 1408/71 los regímenes de prestaciones por prejubilación.
En cambio, se prevé que las personas aseguradas que residan
en otro Estado miembro durante un breve período podrán
beneficiarse en él de los servicios médicos de urgencias. En lo
referente a los servicios médicos no urgentes, se precisa la
aprobación previa del correspondiente fondo de seguros. Dos
sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas en los asuntos Decker (C120/95) y Kohll (C-158/96)
señalaron que todas las personas aseguradas pueden
conseguir tratamiento médico o medicamentos en cualquier
312
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parte de la Unión, siempre que ello no implique un
incremento excesivo de los costes.
D. Perspectivas de futuro
1. Perspectivas de reforma del Reglamento (CEE)
nº 1408/71
Desde 1971, el Reglamento (CEE) nº 1408/71 ha sido
modificado en numerosas ocasiones para tener en cuenta la
evolución a nivel comunitario, los cambios producidos en las
legislaciones nacionales y la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia. Dado que el Reglamento era un acto legislativo poco
práctico y complejo, la Comisión presentó a finales de 1998
una propuesta de reforma fundamental de todo el sistema
legislativo [COM(98) 779].
2. Hacia una mejor coordinación de los sistemas de
seguridad social
Sobre la base de la propuesta de la Comisión, el Parlamento
Europeo y el Consejo aprobaron el Reglamento (CE)
nº 883/2004, de 29 de abril de 2004, para sustituir al
Reglamento (CEE) nº 1408/71, que sigue basado en los
mismos cuatro principios del Reglamento (CEE) nº 1408/71. Sin
embargo, tiene el objetivo de simplificar las normas
comunitarias de coordinación de los sistemas de seguridad
social de los Estados miembros reforzando la cooperación
entre las instituciones de seguridad social y mejorando los
métodos de intercambio de datos entre estas. Se debe
reforzar también la obligación de cooperación entre las
distintas administraciones en el ámbito de la seguridad social,
así como facilitar el desplazamiento de un Estado miembro a
otro, ya sea con fines profesionales o personales, sin que ello
suponga una pérdida de derechos en materia de seguridad
social.
Por ejemplo, en el ámbito de las pensiones de vejez, hay que
especificar qué pasos debe seguir el asegurado para solicitar el
pago de su pensión, a qué institución debe presentar la
solicitud (en el caso de que haya trabajado en varios Estados
miembros), cómo deberán intercambiar información las
instituciones para garantizar que se tenga en cuenta toda la
carrera profesional del asegurado y cómo deberá cada
institución calcular la pensión que debe pagarse por el
período pertinente.
Sin embargo, las nuevas disposiciones de coordinación del
Reglamento (CE) nº 883/2004 no podrán aplicarse mientras no
se apruebe el correspondiente reglamento de aplicación en
sustitución del Reglamento de aplicación (CEE) nº 574/72.
La Comisión presentó en enero de 2006 la propuesta de
revisión del Reglamento de aplicación [COM(2006) 16]. El
Parlamento aprobó en primera lectura en julio de 2008 y el
Consejo sigue el proceso de negociación. Se espera que el
Reglamento de aplicación sea aprobado por el Parlamento
Europeo y el Consejo en 2009.
La propuesta completa la labor de modernización realizada
mediante el Reglamento (CE) nº 883/2004 e intenta aclarar los
derechos y obligaciones de las diversas partes interesadas, ya
19/2/09 08:02:03

que define las medidas necesarias para que las personas
cubiertas puedan viajar, permanecer o residir en otro Estado
miembro sin perder sus derechos en materia de seguridad
social. La propuesta incluye unos principios generales para que
la coordinación funcione. Entre ellos figuran el carácter único
de la legislación aplicable, la asimilación de los hechos y la
igualdad de trato. Los Estados miembros deben respetarlos,
pero disponen de competencia exclusiva para definir,
organizar y financiar sus sistemas nacionales de seguridad
social.
El Reglamento (CE) nº 883/2004 y su reglamento de aplicación
cubrirán los siguientes elementos:
— Mejora de los derechos de los asegurados, mediante la
ampliación de la cobertura personal y material de la
seguridad social: se beneficiarán todos los nacionales de
los Estados miembros amparados por la legislación en
materia de seguridad social de un Estado miembro. Por lo
tanto, estarán protegidos por las normas de coordinación
no solo los empleados, trabajadores autónomos,
funcionarios, estudiantes y pensionistas, sino también las
personas que no forman parte de la población activa.
Con ello se simplifican y aclaran las normas que
determinan la legislación aplicable en situaciones
transfronterizas.
— Ampliación de los ámbitos de seguridad social sujetos
al sistema de coordinación, ya que se incluye la legislación
relativa a la jubilación anticipada: la cobertura material
del Reglamento se amplía a los regímenes legales de
prejubilación, lo cual significa que los beneficiarios de estos
regímenes tendrán garantizado el pago de sus
prestaciones, tendrán cobertura de asistencia médica y
podrán percibir subsidios familiares incluso cuando residan
en otro Estado miembro.
— Modificación de algunas disposiciones relativas al
desempleo: mantenimiento, durante un período
determinado (tres meses prorrogables hasta un máximo de
seis), del derecho a las prestaciones por desempleo para las
personas que se desplacen a otro Estado miembro con el
fin de conseguir trabajo.
— Refuerzo del principio general de igualdad de trato.
— Refuerzo del principio de exportabilidad de las
prestaciones: las personas aseguradas que se encuentren
temporalmente en otro Estado miembro tendrán derecho
a asistencia sanitaria durante su estancia siempre que sea
médicamente necesaria.
— Introducción del principio de buena administración:
obligación de las instituciones de los Estados miembros de
cooperar entre sí y de prestarse asistencia mutua en
beneficio de los ciudadanos.
3. Tarjeta sanitaria europea
Los ciudadanos europeos que viajen dentro del Espacio
Económico Europeo (EEE) pueden utilizar la tarjeta sanitaria
europea. Esta tarjeta facilita el acceso a asistencia médica
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
durante una estancia temporal en otro país del EEE tanto por
motivos personales como profesionales. Antes, cada persona
debía llevar un formulario: el E110 en el caso de los
transportistas internacionales, el E111 en el de los turistas, el
E119 en el de los desempleados en busca de trabajo en otro
Estado miembro y el E128 en el de los trabajadores
desplazados temporalmente a otro Estado miembro y los
estudiantes.
Desde el 1 de enero de 2006, la tarjeta sanitaria europea
sustituye a los mencionados formularios y es reconocida por
los 27 Estados miembros de la UE, los tres países de la
Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) —Islandia,
Liechtenstein, Noruega— y Suiza.
Es expedida por la institución del Estado competente o del
Estado de residencia. Para facilitar la aceptación de los casos y
el reembolso de los gastos por la asistencia prestada, es
preciso que las tres principales partes interesadas
—asegurados, prestadores de asistencia e instituciones—
reconozcan el modelo único y las especificaciones uniformes
de la tarjeta.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha demostrado siempre sumo interés
por los problemas que afectan a los trabajadores migrantes, los
trabajadores fronterizos, los trabajadores por cuenta propia y los
nacionales de terceros países que trabajan en otros Estados
miembros, y ha adoptado varias resoluciones encaminadas a
mejorar su situación. En varias ocasiones, ha expresado su pesar
por la persistencia de obstáculos a la plena libertad de
circulación y ha instado al Consejo a aprobar propuestas
pendientes, como las encaminadas a incluir las pensiones de
jubilación anticipada en el ámbito de aplicación del Reglamento
(CEE) nº 1408/71, a ampliar el derecho de los desempleados a
recibir prestaciones por desempleo en otro Estado miembro y a
ampliar el alcance del Reglamento (CEE) nº 1408/71 a todas las
personas aseguradas. Algunas de estas demandas se satisfarán
mediante la adopción definitiva de la versión totalmente
revisada del Reglamento (CEE) nº 1408/71. El Parlamento
Europeo pretende mejorar la situación de los trabajadores
fronterizos, especialmente en los ámbitos de la seguridad social
y la fiscalidad (Resolución de 17 de enero de 2001).
En relación con el Reglamento de aplicación (CE) nº 883/2004,
el Parlamento destacó en la primera lectura la importancia y la
necesidad de llevar a cabo una recogida de datos
proporcionada e insta a reforzar los requisitos en relación con
la protección de datos.
Cuando el Tratado de Lisboa entre en vigor, se aplicará el
procedimiento legislativo ordinario y los derechos de
seguridad social de los trabajadores serán votados por
mayoría cualificada en el Consejo por primera vez. Se
convertirá en el artículo 48.
Sin embargo, un Estado miembro puede pedir que se
devuelva el proyecto legislativo al Consejo Europeo, cuando el
313
19/2/09 08:02:03
 Estado miembro «declare que un proyecto de acto legislativo
perjudica a aspectos importantes de su sistema de seguridad
social, como su ámbito de aplicación, coste o estructura
financiera, o afecta al equilibrio financiero de dicho sistema».
El proyecto legislativo será suspendido. El Consejo Europeo
deberá, en un plazo de cuatro meses a partir de esta
suspensión, o bien devolver el proyecto al Consejo, poniendo
fin con ello a la suspensión del procedimiento legislativo
ordinario, o bien pedir a la Comisión que presente una nueva
4.9.5. La salud y la seguridad en el lugar de trabajo
La mejora de la salud y la seguridad en el trabajo se ha convertido en una preocupación prioritaria de las autoridades
europeas desde la década de los ochenta. Con la legislación europea se han aplicado normas de protección mínima para
los trabajadores, pero las disposiciones adoptadas no han impedido a los Estados miembros mantener o introducir
medidas más estrictas para la protección de los trabajadores. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea refuerza la importancia de esta política en la legislación europea.
Fundamento jurídico
Artículos 71, 94, 95, 136, 137 y 308 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
De conformidad con el artículo 137 del Tratado CE, la Unión
Europea (UE) se compromete a promover la mejora del
entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los
trabajadores mediante la armonización de las condiciones de
trabajo. A tal fin se adoptarán disposiciones mínimas a escala
europea, sin perjuicio de que los Estados miembros que lo
deseen establezcan un nivel de protección más elevado a
escala nacional. Las directivas adoptadas evitarán establecer
trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que
puedan obstaculizar la creación y el desarrollo de pequeñas y
medianas empresas (PYME).
Realizaciones
A. Antecedentes
1. Primeros pasos
En el marco de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA), creada por el Tratado de París en 1951, se llevaron a cabo
varios programas de investigación en materia de seguridad y
salud en el lugar de trabajo. El objetivo inicial de reducir el
significativo número de explosiones e incendios en las minas se
amplió a otras industrias extractivas, por ejemplo a las industrias
extractivas a cielo abierto o subterráneas, en años posteriores.
La necesidad de un enfoque global en materia de salud y
seguridad en el trabajo se hizo más manifiesta con la creación
314
BAAA08001ESC_cap04.indd 314
propuesta. En tal caso, el acto propuesto inicialmente se
considerará no adoptado.
Otro cambio importante es la inclusión explícita de los
trabajadores por cuenta propia como beneficiarios de las
disposiciones en materia de seguridad social en el marco de la
libertad de circulación de los trabajadores.
g Christa KAMMERHOFER
Agosto de 2008
de la Comunidad Económica Europea (CEE) por el Tratado de
Roma en 1957. Este ámbito recibió la atención de la
Comunidad mediante recomendaciones sobre medicina
laboral y sobre la adopción de una lista europea de
enfermedades laborales.
El Comité Consultivo para la Seguridad y la Salud en el
Trabajo fue creado en 1974 para ayudar a la Comisión en la
preparación y la realización de actividades en este ámbito. El
objetivo de completar el mercado único europeo reforzó la
necesidad de complementar el mercado único mediante
requisitos mínimos de salud y seguridad en el trabajo que
dieron lugar a la adopción de unas cuantas directivas, por
ejemplo la Directiva 82/605/CEE (sustituida por la Directiva
98/24/CE) sobre la protección contra los riesgos asociados
con el plomo metálico; la Directiva 83/477/CEE (modificada
por la Directiva 2003/18/CE) sobre el amianto; la Directiva
86/188/CEE (modificada por la Directiva 2003/10/CE) sobre el
ruido.
2. El Acta Única Europea
Con la adopción del Acta Única Europea en 1987, se introdujo
la salud y la seguridad en el trabajo por primera vez en el
Tratado CEE en su nuevo artículo 118A, por el que se
establecían requisitos mínimos y que permitía al Consejo
adoptar directivas en materia de salud y seguridad en el
trabajo por mayoría cualificada. Las disposiciones adoptadas
de conformidad con el artículo 118A no impiden a los Estados
miembros mantener o adoptar medidas más estrictas de
protección de las condiciones de trabajo. El principal objetivo
del artículo 118A era mejorar la salud y la seguridad en el
trabajo para los trabajadores; armonizar las condiciones en el
19/2/09 08:02:03

entorno de trabajo; combatir el dumping social en relación con
la realización del mercado interior; evitar que las empresas se
trasladen a zonas con un nivel de seguridad más bajo con el
fin de obtener ventajas competitivas.
El artículo 100, también relevante en materia de seguridad y
salud en el trabajo, a modo de complemento tenía como
objetivo eliminar las barreras al comercio en el mercado único
y garantizar la comercialización de productos seguros en el
mercado, incluidos máquinas y equipos de protección
personal para uso profesional. Los Estados miembros no
pueden fijar requisitos para sus productos más estrictos que
los establecidos por las Directivas.
La llamada «Carta Social» (es decir, la «Carta Comunitaria de
los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores»
de 1989), aunque carecía de carácter vinculante, afirma que
«es conveniente otorgar a los aspectos sociales la misma
importancia que a los aspectos económicos del mercado
único».
3. Contribución del Tratado de Amsterdam (1997)
El Tratado de Amsterdam reforzó la importancia a las
cuestiones de empleo mediante la introducción del título
«Empleo» y el Acuerdo Social. Por otra parte, desde su
aprobación las directivas en las que se fijan condiciones
mínimas en el ámbito de la protección de la salud y la
seguridad en el trabajo y en relación con las condiciones de
trabajo se aprueban por mayoría cualificada y en codecisión
con el Parlamento Europeo. El alcance del término
«condiciones de trabajo» empleado en el artículo 138 ha sido
objeto de controversia, y el Parlamento, el Consejo, la Comisión
y los Estados miembros han adoptado enfoques diferentes al
respecto. En su sentencia de 12 de noviembre de 1996 (asunto
C-84/94), el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
decidió que el artículo 138 no se puede interpretar de forma
restrictiva.
B. Principales pasos
1. Directiva marco 89/391/CEE
Desde el Tratado de Niza de 2003, el artículo 137 es la base
para la mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y
la seguridad de los trabajadores. Una de las piedras angulares
en el desarrollo de la seguridad y la salud en el lugar de trabajo
fue la adopción de la Directiva marco 89/931/CEE, con un
acento particular en la cultura de prevención. La Directiva
marco tiene como objetivo mejorar la protección de los
trabajadores contra los accidentes laborales y enfermedades
profesionales mediante la adopción de medidas preventivas y
la información, consulta, participación equilibrada y formación
de los trabajadores y sus representantes La Directiva incluye a
todos los trabajadores de la UE empleados por empresas
privadas o por instituciones u organismos públicos. No se
extiende a los trabajadores por cuenta propia ni a los
empleados de hogar. Sus disposiciones se han desarrollado a
través de un total de 19 directivas derivadas:
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
— Directiva 89/654/CEE, relativa a las disposiciones mínimas
en los lugares de trabajo;
— Directiva 89/655/CEE, modificada por la Directiva 2001/45/
CE, sobre la utilización de los equipos de trabajo;
— Directiva 89/656/CEE, sobre la utilización de equipos de
protección individual;
— Directiva 90/270/CEE, sobre el trabajo con equipos que
incluyen pantallas de visualización;
— Directiva 90/269/CEE, sobre la manipulación manual;
— Directiva 90/394/CEE, sobre la exposición a agentes
carcinógenos;
— Directiva 92/57/CEE, sobre las obras de construcción
temporales o móviles;
— Directiva 92/58/CEE, relativa a las disposiciones mínimas en
materia de señalización de seguridad y de salud en el
trabajo;
— Directiva 92/85/CEE, sobre la trabajadora embarazada;
— Directiva 92/91/CEE, sobre las industrias extractivas por
sondeos;
— Directiva 92/104/CEE, sobre las industrias extractivas a
cielo abierto o subterráneas;
— Directiva 93/103/CE, sobre los buques de pesca;
— Directiva 98/24/CE, modificada por la Directiva 2000/39/CE
sobre los agentes químicos;
— Directiva 1999/92/CE, relativa a las disposiciones mínimas
para la mejora de la protección de la salud y la seguridad
de los trabajadores expuestos a los riesgos derivados de
atmósferas explosivas;
— Directiva 2000/54/CE, sobre la protección de los
trabajadores contra los riesgos relacionados con la
exposición a agentes biológicos durante el trabajo;
— Directiva 2004/37/CE, relativa a la protección de los
trabajadores contra los riesgos relacionados con la
exposición a agentes carcinógenos o mutágenos
durante el trabajo;
— cuatro directivas sobre las disposiciones mínimas de
seguridad y de salud relativas a la exposición de los
trabajadores a los riesgos derivados de los agentes físicos:
• Directiva 2002/44/CE, sobre vibración;
• Directiva 2003/10/CE, sobre ruido;
 irectiva 2004/40/CE, sobre campos
• D
electromagnéticos;
 irectiva 2006/25/CE, sobre radiaciones ópticas
• D
artificiales.
La Directiva marco ha repercutido en otros actos legislativos,
en particular en la propuesta de la Comisión para modificar la
Directiva 91/383/CEE, sobre trabajadores temporales; en la
propuesta de modificación de la Directiva 2003/88/CE, sobre
315
19/2/09 08:02:03
 determinados aspectos de la organización del tiempo de
trabajo; de la Directiva 1999/95/CE, sobre determinadas
disposiciones relativas al tiempo de trabajo en el transporte
marítimo; de la Directiva 2000/34/CE, relativa a
determinados aspectos de la ordenación del tiempo de
trabajo, para incluir los sectores y las actividades
excluidos de dicha directiva (transporte por carretera, aéreo,
por ferrocarril, marítimo, la navegación interior, la pesca
marítima, otras actividades marítimas y las actividades de los
médicos en período de formación); de la Directiva 94/33/CE,
relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo; y del
Reglamento (CE) nº 2062 del Consejo, por el que se crea la
Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el
Trabajo.
2. Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el
Trabajo
La Agencia, creada en 1996 en Bilbao (España), tiene como
objetivo recopilar y compartir los conocimientos y la
información y contribuir a promover una cultura de
prevención de riesgos. Está representada a través de una red
de puntos focales en Estados miembros. Entre otras tareas, la
Agencia está encargada de la Semana Europea para la
Seguridad y Salud en el Trabajo. La campaña informativa
anual es apoyada por todos los Estados miembros, la Comisión
y el Parlamento Europeo, los sindicatos y las federaciones de
empresarios. Ofrece la oportunidad de centrar la atención en
la importancia de la seguridad y la salud en el trabajo en un
ámbito determinado.
En 2008 la campaña se centró en la iniciativa «Trabajos
saludables. Bueno para ti. Buen negocio para todos»; en 2007
se centró en los trastornos musculoesqueléticos «Aligera la
carga»; en 2006 se trató de sensibilizar a los jóvenes
trabajadores en relación con el tema «Safe Start» («Crecer con
seguridad»); en 2005 se abordó el tema del ruido en el trabajo
con el lema «Stop that noise» («No al ruido»); y en 2004 se
centró se dedicó al sector de la construcción.
C. Programas de acción comunitarios y estrategias en
materia de salud y seguridad en el trabajo
Desde los primeros momentos de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (desde 1951 hasta 1997) se han venido
poniendo en marcha programas de investigación en materia
de seguridad y salud en el trabajo, centrados, por ejemplo, en
la higiene y la seguridad industrial en la industria minera, el
control de las molestias y la ergonomía en las acerías.
El Comité Consultivo desempeñó un papel fundamental en la
elaboración del Primer Programa de acción de las
Comunidades Europeas en materia de seguridad y salud en el
trabajo de 1978-1982, con el acuerdo de ambas partes de las
industrias, centrándose en las causas de los accidentes y
enfermedades laborales; el segundo programa (1983-1987) se
dedicó a la formación, las estadísticas informativas y la
investigación; el tercero (1988-1992) se centró en los aspectos
sociales del desarrollo del mercado interior; el programa
comunitario (1996-2000) se dedicó al impacto del rápido
316
BAAA08001ESC_cap04.indd 316
cambio en la forma en que la gente trabaja a través de la
revolución de la tecnología de la información.
La Agenda Social europea (adoptada en 2000) contribuyó a
un enfoque más estratégico en materia de salud y
seguridad en el trabajo a escala europea con los objetivos de
codificar, adaptar y, en su caso, simplificar la normativa actual;
favorecer la aplicación de la legislación en pequeñas y
medianas empresas —teniendo en cuenta las restricciones
especiales a las que están expuestas— mediante un programa
específico; desarrollar, a partir de 2001, intercambios de
buenas prácticas y colaboración entre los servicios de
inspección del trabajo.
Posteriormente, la Estrategia comunitaria en materia de
salud y seguridad en el trabajo 2002-2006 adoptó un
planteamiento global del bienestar en el trabajo. Hizo hincapié
en la consolidación de una cultura de prevención de riesgos, la
combinación de diversos instrumentos políticos y el desarrollo
de asociaciones entre todos los interesados del ámbito de la
salud y la seguridad. Señaló que una política social ambiciosa
constituye un factor de competitividad y, viceversa, la «no
política» genera una serie de costes que resultan
extremadamente gravosos para las economías y las
sociedades.
La actual Estrategia comunitaria para el período
2007-2012 se centra en la prevención. Tiene como objetivo
una reducción continua, sostenible y homogénea de los
accidentes y enfermedades laborales en la UE, en particular
mediante la definición y la aplicación de estrategias nacionales
basadas en una evaluación detallada de la situación nacional y
mejorando y simplificando la legislación actual, así como
mejorando su aplicación en la práctica mediante instrumentos
no vinculantes como el intercambio de buenas prácticas,
campañas de sensibilización, y con una mejor información y
formación. El objetivo de la Comisión de reducir un 25 % los
accidentes laborales en toda la UE recibió una buena acogida
por el Parlamento Europeo.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha insistido siempre en que se
garantice una protección óptima de la seguridad y la salud de
los trabajadores y, en muchas resoluciones, ha instado a incluir
todos los aspectos que, directa o indirectamente, afectan al
bienestar físico o psíquico de los trabajadores. Hasta el
momento, el Parlamento ha tenido una importante influencia
en la redacción de las directivas sobre la mejora del entorno
de trabajo.
El Parlamento Europeo apoya las acciones de la Comisión
destinadas a aumentar el suministro de información a las
PYME. El trabajo debe adaptarse a las necesidades y
condiciones de las personas y no a la inversa. El entorno de
trabajo debe desarrollarse para tener más en cuenta las
necesidades específicas de los trabajadores con discapacidad
o de más edad. El Parlamento insta a la Comisión a investigar
los nuevos riesgos emergentes que todavía no están regulados
19/2/09 08:02:03

por la legislación actual: por ejemplo, el estrés, el agotamiento
laboral, la violencia y el acoso en el lugar de trabajo.
El Parlamento pidió a la Comisión que modificara la Directiva
sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el
trabajo (Directiva 2000/54/CE) para proteger al personal
sanitario contra infecciones transmitidas por la sangre a raíz de
heridas de jeringuillas (6 de julio de 2006, P6 TA(2006)0305) y
que modificara también las Directivas relacionadas con los
trastornos musculoesqueléticos.
El Parlamento insta a la Comisión a que asigne unos recursos
acordes a la elevada prioridad concedida a la salud y la
seguridad en el trabajo y pide la elaboración urgente de un
plan de acción detallado que recoja los compromisos
financieros y el calendario correspondientes a las propuestas
principales.
La ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva
marco 89/391/CEE a los grupos de trabajadores excluidos
4.9.6. El diálogo social, la información, la consulta
y la participación de los trabajadores
El diálogo social y la participación de los trabajadores son elementos esenciales del modelo social europeo que han sido
plenamente reconocidos en el Tratado CE a raíz de la reforma de Amsterdam. Por tanto, los interlocutores sociales
participan activamente en la formulación de la política social europea y la Comunidad se encarga de complementar las
actividades de los Estados miembros en materia de información y consulta de los trabajadores.
I. Diálogo entre los interlocutores sociales
Fundamento jurídico
Artículos 136 a 140 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE o «TCE»).
Objetivos
De conformidad con el artículo 136 del Tratado CE, el fomento
del diálogo entre los interlocutores sociales es un objetivo
común de la Comunidad Europea y los Estados miembros. El
diálogo social también mejora la gobernanza europea a través
de la implicación de los interlocutores sociales en el proceso
de toma de decisiones y de aplicación.
Realizaciones
A. Diálogo social bipartito
De conformidad con el artículo 140 del Tratado del CE, según
aparecía en el Tratado de Roma (artículo 118), la Comisión
tenía por misión, entre otras cosas, promover una estrecha
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
—como los militares, los trabajadores por cuenta propia, los
trabajadores del hogar y los teletrabajadores— es otra petición
clave. Asimismo, invita a que se elabore una directiva que fije
los requisitos mínimos para el reconocimiento de las
enfermedades profesionales.
Repetidamente, el Parlamento ha abogado por una mejor
aplicación de las directivas existentes.
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se aplicará el
procedimiento legislativo ordinario, pero las características
del procedimiento de codecisión no se modificarán. Asimismo,
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
cobrará carácter vinculante al respetar el principio de
subsidiariedad, en virtud de las disposiciones generales del
título VII de la Carta.
g Christa KAMMERHOFER
Agosto de 2008
colaboración entre los Estados miembros en aspectos
relacionados con el derecho de sindicación y de negociación
colectiva entre empresarios y trabajadores.
Sin embargo, hace solo algunos años que esta disposición se
empezó a poner en práctica.
Iniciado en 1985 por iniciativa del entonces Presidente de la
Comisión, Jacques Delors, el proceso de diálogo social de Val
Duchesse trató de conseguir la implicación de los
interlocutores sociales, representados por la Confederación
Europea de Sindicatos (CES), la Unión de Industrias de la
Comunidad Europea (UNICE) y el Centro Europeo de las
Empresas Públicas (CEEP), en el proceso del mercado interior.
El Consejo no estaba representado. Las reuniones del Comité
para el Diálogo Social dieron lugar a la emisión de varias
declaraciones conjuntas sobre empleo, educación, formación
y otros asuntos. En 1992 se constituyó el Comité para el
Diálogo Social (CDS) como el principal foro para el diálogo
social bipartito a escala europea; el CDS se reúne 3 o 4 veces al
año y se compone de 64 miembros (32 empresarios, 32
317
19/2/09 08:02:03
 trabajadores), bien de secretarías europeas o de
organizaciones nacionales.
En el artículo 139, introducido en el Tratado por el Acta Única
Europea, estableció un fundamento jurídico específico en el
Tratado para desarrollar el «diálogo entre interlocutores
sociales en el ámbito comunitario»: el fomento de este diálogo
se convirtió en una de las tareas oficiales de la Comisión y
permitió la celebración de convenios colectivos a escala
comunitaria.
En octubre de 1991, la UNICE, la CES y el CEEP adoptaron un
acuerdo conjunto en el que se solicitaba la consulta
obligatoria de los interlocutores sociales para la elaboración de
legislación en materia social, así como la posibilidad de
negociación de acuerdos marco entre estos. Este acuerdo se
materializó en el Acuerdo sobre la política social que fue
adoptado por todos los Estados miembros, con excepción del
Reino Unido, y se incorporó al Tratado de Maastricht de la
Unión Europea.
A escala nacional, los interlocutores sociales tienen la
oportunidad de aplicar las directivas por la vía del acuerdo.
A escala comunitaria, la Comisión debe consultar a los
interlocutores sociales antes de emprender cualquier medida
en el ámbito de la política social. En dichas ocasiones, los
interlocutores sociales pueden manifestar su deseo de
negociar entre ellos mismos un acuerdo en materia de
consulta y frenar la iniciativa de la Comisión. El proceso de
negociación puede durar hasta nueve meses y los
interlocutores sociales tienen las siguientes posibilidades:
— alcanzar un acuerdo y solicitar conjuntamente a la
Comisión que proponga que el Consejo tome un decisión
sobre su aplicación, o,
— tras alcanzar un acuerdo, proceder a su aplicación
siguiendo los procedimientos y prácticas específicos de los
interlocutores sociales y de los Estados miembros, o
— no alcanzar un acuerdo.
En el último caso, la Comisión reanudará el trabajo sobre la
propuesta en cuestión.
Desde 1998, como resultado de la decisión de la Comisión de
constituir comités específicos (Decisión 98/500/CE de la
Comisión, de 20 de mayo de 1998), el diálogo social sectorial
se desarrolló de manera importante. Se constituyeron varios
comités en las principales áreas económicas que produjeron
resultados de valor, incluyendo acuerdos colectivos como los
del sector de transportes.
La incorporación del Acuerdo sobre la política social al Tratado
de la Unión Europea (Tratado UE) (artículos 137 a 145) a raíz
del Tratado de Amsterdam significó la conversión de ese
Tratado en una estructura coherente única para el diálogo
social dentro de la Unión Europea.
Los primeros resultados prácticos fueron la adopción de
acuerdos marco sobre el permiso parental (1995), sobre el
trabajo a tiempo parcial (1997) y sobre el trabajo de duración
318
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determinada (1999); el diálogo social sectorial dio lugar a tres
acuerdos europeos sobre la ordenación del tiempo de trabajo
de la gente de mar (1998), sobre la ordenación del tiempo de
trabajo de los trabajadores temporales de aviación civil (2000)
y sobre determinados aspectos de las condiciones de trabajo
de los trabajadores temporales asignados a desarrollar
servicios transfronterizos en el sector ferroviario (2005). Estos
acuerdos se pusieron en práctica por decisión del Consejo,
bajo la supervisión de la Comisión.
El acuerdo sobre teletrabajo celebrado en mayo de 2002 se
aplicó por primera vez siguiendo los procedimientos y
prácticas específicos de los interlocutores sociales y de los
Estados miembros. Los interlocutores sociales también
cerraron «acuerdos independientes» sobre el estrés
relacionado con el trabajo y sobre el permiso europeo para los
conductores que desarrollen servicios exteriores de
interoperabilidad en 2004, así como sobre el acoso y la
violencia en el trabajo en abril de 2007.
Las negociaciones entre los interlocutores sociales sobre un
acuerdo marco sobre trabajo temporal finalizaron sin éxito en
mayo de 2001. Por consiguiente, en marzo de 2002 la
Comisión aprobó una propuesta para una directiva basada en
el consenso alcanzado entre los interlocutores sociales.
Asimismo, la propuesta pendiente sobre la revisión de la
Directiva 2003/887/CE, relativa a determinados aspectos de la
ordenación del tiempo de trabajo, fue aprobada por la
Comisión Europea después de que los interlocutores sociales
pusieran de manifiesto su voluntad de participar en las
negociaciones.
El primer resultado multisectorial de las negociaciones entre
los interlocutores sociales europeos fue el acuerdo sobre la
protección de la salud de los trabajadores mediante el buen
uso y la correcta manipulación del polvo de sílice cristalina y
de los productos que contienen esta sustancia, firmado en
abril de 2006 para proteger la salud a través del buen manejo y
uso.
En mayo de 2008, los representantes de los empresarios y
trabajadores de la industria marítima firmaron un convenio
sobre las normativas laborales del sector, que tiene por
objetivo aplicar determinadas disposiciones del Convenio de
trabajo marítimo de 2006 de la Organización Internacional del
Trabajo, y, previa petición, la Comisión Europea propuso en
julio de 2008 que el Consejo adoptara una Directiva para la
aplicación del convenio.
Siguiendo los cambios introducidos por el Tratado de
Amsterdam, el procedimiento de consulta se ha vuelto más
importante, ya que abarca todas las áreas que actualmente se
contemplan en el artículo 137.
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, un nuevo
artículo (artículo 152 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea [TFUE]) se insertará entre los actuales artículos
137 TCE (artículo 151 TFUE) y 138 TCE (153 artículo TFUE). Este
artículo establece que «la Unión reconocerá y promoverá el
papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en
19/2/09 08:02:03

cuenta la diversidad de los sistemas nacionales. Facilitará el
diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía». El
artículo 153 TFUE también dará la posibilidad a los Estados
miembros de confiar a los interlocutores sociales la
implementación de una decisión del Consejo adoptada sobre
la ratificación de un convenio colectivo firmado a escala
europea.
B. Diálogo social tripartito
Desde el comienzo de la cooperación europea se consideró
importante que diversos grupos profesionales y sociales
participaran en la elaboración de la legislación comunitaria. El
Comité Consultivo CECA y el Comité Económico y Social
Europeo son una prueba de ello.
Desde la década de los sesenta existen una serie de comités
consultivos con la función de asesorar a la Comisión sobre la
formulación de políticas específicas. En general, estos órganos
—como el Comité sobre la Seguridad Social de los
Trabajadores Migrantes, el Comité del Fondo Social Europeo y
el Comité para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y
Mujeres— están compuestos por representantes de
organizaciones empresariales y sindicales nacionales, así como
de los Estados miembros.
Desde 1970, el órgano tripartito esencial a escala europea para
el debate sobre el empleo fue el Comité Permanente del
Empleo. Este órgano de consulta permanente entre el Consejo
de Ministros, la Comisión y los interlocutores sociales surgió
para facilitar la cooperación en las políticas de empleo. Fue
reformado en 1999 y se integró en la estrategia coordinada de
empleo. El Comité Permanente estaba constituido por 20
representantes de los interlocutores sociales, divididos entre
sindicatos y organizaciones empresariales.
Sobre la base de una aportación común de los interlocutores
sociales presentada en la cumbre social de Laeken en
diciembre de 2001, el Consejo estableció en marzo de 2003
una cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo.
Sustituye al Comité Permanente del Empleo y garantiza la
consulta continua entre el Consejo, la Comisión y los
interlocutores sociales sobre cuestiones económicas, sociales y
en materia de empleo. Se reúne al menos una vez al año y una
de sus reuniones se celebrará obligatoriamente antes del
Consejo Europeo de primavera.
Para formalizar un proceso que se ha desarrollado desde 1997,
la cumbre se compone de la actual Presidencia del Consejo de
la Unión Europea y de dos presidencias posteriores, de la
Comisión Europea y de los interlocutores sociales. Las tres
presidencias del Consejo normalmente están representadas
por los responsables del Gobierno o del Estado y por los
Ministros en funciones de trabajo y asuntos sociales; la
Comisión Europea también cuenta con dos representantes,
que suelen ser su Presidente y un miembro responsable de
asuntos sociales y empleo. Los miembros de los interlocutores
sociales se dividen en dos delegaciones de igual tamaño
compuestas por 10 representantes de los empresarios y 10
representantes de los trabajadores, con especial atención a la
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
necesidad de garantizar la participación equilibrada de
hombres y mujeres. Cada grupo estará compuesto de
delegados de las organizaciones europeas multisectoriales,
bien en representación de los intereses generales o de
intereses más específicos del personal de gestión y supervisión
y de las pequeñas y medianas empresas (PYME) a escala
europea.
La Confederación Europea de Sindicatos proporciona
coordinación técnica a la delegación de trabajadores, mientras
que la Unión de Confederaciones de la Industria y de
Empresarios de Europa lo hace para la delegación de
empresarios.
Si se ratifica, el Tratado de Lisboa conllevaría la incorporación
de la Cumbre Social Tripartita para el Crecimiento y el Empleo
en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea al
amparo del nuevo artículo 152.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado siempre el desarrollo del
diálogo social y ha contribuido en la práctica al mismo al
invitar a menudo a los interlocutores sociales a escala
comunitaria a que expongan sus posiciones antes de que la
Comisión de Empleo y Asuntos Sociales emita su informe
sobre cualesquiera propuestas que les afecten. El Parlamento
considera fundamental alentar y garantizar una participación
lo más amplia posible de las organizaciones que representen a
los interlocutores sociales, especialmente las PYME.
El Parlamento Europeo también ha recordado a la Comisión la
necesidad de una política industrial coherente a escala
europea, en la que los interlocutores sociales deberían
desempeñar un papel clave.
Cabe destacar que el Tratado de Lisboa ha previsto el derecho
del Parlamento a estar informado sobre la implementación de
convenios colectivos acordados a nivel comunitario (artículo
155 TFUE) y sobre las iniciativas desarrolladas por la Comisión
para alentar la cooperación entre los Estados miembros según
el artículo 156 TFUE, incluyendo las materias relativas al
derecho de asociación y convenios colectivos entre
empresarios y empleadores.
II. Información, consulta y participación
de los trabajadores
Fundamento jurídico
Artículos 44, 94, 95 y 137 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
Apoyar los esfuerzos de los Estados miembros en materia de
información y consulta a los trabajadores con vistas a
contribuir al logro de los objetivos clave de la política social
europea establecidos en el artículo 136 del Tratado CE.
319
19/2/09 08:02:04
 Realizaciones
A. Generalidades
La formación, la consulta y la participación de los trabajadores
han sido temas centrales en el debate europeo desde que, en
1974, el Consejo adoptó el Primer Programa de acción social.
En la Carta Social se subraya que es deseable fomentar la
participación de los trabajadores.
No obstante, las propuestas de la Comisión en este ámbito
han encontrado oposición en el Consejo. Cabe recordarse que
el Tratado CE solamente proporciona fundamento jurídico
apropiado para la legislación comunitaria en materia de
información y consulta de los trabajadores desde que el
Tratado de Amsterdam integrara el Acuerdo sobre la política
social en el texto del Tratado CE (artículo 137, con la aplicación
de la codecisión). La legislación anteriormente aprobada se
basaba principalmente tanto en el artículo 44 como en los
artículos 94 y 95 del Tratado CE, proporcionando medidas
comunitarias dirigidas a mantener la libertad de
establecimiento o la aproximación de legislación en el
mercado común o interno.
La Directiva 94/45/CE del Consejo se aprobó de conformidad
con el Acuerdo sobre la política social y se amplió al Reino
Unido en 1997.
B. Legislación actual
La mayor parte de las directivas que ha adoptado el Consejo
se refieren al derecho de los trabajadores a ser informados y
consultados en una serie de cuestiones importantes que
afectan a la buena marcha de las empresas o a sus propios
intereses. Sin embargo, estas directivas no incluyen
disposiciones que garanticen una verdadera cogestión:
— Directiva 75/129/CEE, de 17 de febrero de 1975, sobre los
despidos colectivos, modificada por las Directivas 92/56/
CEE y 98/59/CE. Según esta disposición, en caso de
despidos colectivos el empresario debe iniciar
negociaciones con los trabajadores, con el objetivo de
identificar las formas y las maneras de evitar los despidos
colectivos o reducir el número de trabajadores afectados y
mitigar las consecuencias.
— Directiva 2001/23/CE, de 12 marzo de 2001, sobre el
mantenimiento de los derechos de los trabajadores en
caso de traspasos de empresas, negocios o partes de
empresas o negocios (consolidación de las Directivas
77/187/CEE y 98/50/CE), según la cual los trabajadores
deben estar informados de las razones del traspaso y de
sus consecuencias.
— Directiva 78/855/CEE, de 9 de octubre de 1978, sobre
fusiones de empresas, según la cual los trabajadores de las
empresas que se fusionan están protegidos en la medida
prevista en la Directiva relativa a los traspasos de empresas.
— Directiva 94/45/CE, de 22 de septiembre de 1994, sobre la
constitución de comités de empresa europeos. Esta
Directiva se aprobó de conformidad con el Acuerdo sobre
320
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la política social y se amplió hasta el Reino Unido en 1997;
la adopción de esta Directiva supuso una innovación, ya
que, a diferencia de las disposiciones anteriores en este
ámbito, no se refiere a situaciones específicas, sino que
establece normas generales para garantizar la información
y consulta a los trabajadores de las grandes empresas
multinacionales y de las empresas que se fusionan.
Además, fue la primera directiva adoptada de conformidad
con el Acuerdo sobre la política social. Los trabajadores han
obtenido asimismo determinados derechos de
información y consulta en el ámbito del entorno de
trabajo. El 2 de julio de 2008 la Comisión Europea aprobó
una propuesta para revisar esta Directiva.
— Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece
un marco general relativo a la información y a la consulta
de los trabajadores en la Comunidad Europea. Esta
Directiva establece unos requisitos mínimos comunes para
las disposiciones nacionales en materia de protección de
los derechos de los trabajadores a la información y a la
consulta sobre la situación financiera y laboral en el ámbito
del entorno de trabajo.
— Directiva 2001/86/CE, de 8 de octubre de 2001, que
completa el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea en
lo referido a la implicación de los trabajadores: el Estatuto
de la Sociedad Anónima Europea de responsabilidad
limitada, aprobado por el Reglamento (CE) nº 2157/2001,
se complementa con una directiva indisociable que
establece las normas sobre la participación de los
trabajadores en decisiones relativas al desarrollo
estratégico de la compañía.
— Directiva 2003/72/CE, de 22 de julio de 2003, que completa
el Estatuto de la Sociedad Cooperativa Europea
[Reglamento (CE) nº 1435/2003] en lo que respecta a la
implicación de los trabajadores. La Directiva establece las
normas sobre los mecanismos que deben contemplarse en
las Sociedades Cooperativas Europeas para garantizar que
los representantes de los trabajadores puedan influir en el
desarrollo de la empresa.
Las propuestas de reglamentos del Consejo sobre «la
asociación europea» y sobre «la mutualidad europea», junto
con las propuestas conexas de Directivas del Consejo que
incluyen disposiciones adicionales sobre el cometido de los
trabajadores [COM(93) 252], finalmente fueron retiradas por la
Comisión Europea en 2006.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha aprobado diversas resoluciones en
las que pide que se garantice a los trabajadores su derecho a
participar en la toma de decisiones de las empresas. La
posición del Parlamento es que los trabajadores no solo deben
tener derecho a ser informados y consultados, sino también a
participar en la toma de decisiones. El derecho a la
información, consulta y cogestión debe aplicarse tanto a las
19/2/09 08:02:04

empresas nacionales como a las transnacionales,
independientemente de su forma jurídica. A juicio del
Parlamento, los trabajadores deben, entre otras cosas,
participar en la toma de decisiones de las empresas relativas a
la introducción de nueva tecnología, a la modificación de la
organización del trabajo, a la producción y a la planificación
económica.
En su Resolución de 5 de junio de 2003 sobre la Comunicación
de la Comisión relativa a un marco para la participación
financiera de los trabajadores [COM(2002) 364], el Parlamento
Europeo confirmó su apoyo a la participación de los
empleados en los beneficios y los resultados de las empresas.
Recientemente, en una resolución de 10 de mayo de
2007sobre el fortalecimiento de la legislación europea en
materia de información y consulta de los trabajadores
4.9.7. La igualdad entre hombres y mujeres
La igualdad entre hombres y mujeres es uno de los objetivos de la Unión Europea. A lo largo del tiempo, la legislación, la
jurisprudencia y las modificaciones de los Tratados han contribuido a reforzar este principio, así como su aplicación en la
Unión Europea.
Fundamento jurídico
Desde 1975 y el Tratado de Roma, los Tratados comunitarios
consagran el principio de la igualdad de retribución entre
hombres y mujeres para un trabajo de igual valor. Sin
embargo, las primeras directivas en materia de igualdad entre
hombres y mujeres no se basaron en este principio, sino en el
artículo 308 (poderes complementarios), en el artículo 94
(aproximación de legislaciones) y en el artículo 137 (salud y
seguridad de los trabajadores).
El Tratado de Amsterdam hizo que el principio de igualdad
entre hombres y mujeres fuera un objetivo y un principio
fundamental comunitario (artículo 2). El artículo 3, apartado 2,
también otorga a la Comunidad el cometido de integrar la
igualdad entre hombres y mujeres en todas sus actividades (lo
que también se conoce como «la integración de la dimensión
de género»). El Tratado de Amsterdam también amplía el
fundamento jurídico para fomentar la igualdad entre hombres
y mujeres e introduce nuevos elementos de vital importancia.
El nuevo artículo 13 introduce una disposición para combatir
todas las formas de discriminación, mientras que los artículos
137 y 141 permiten a la Unión Europea (UE) actuar no solo en
materia de igualdad de retribución, sino también en igualdad
de trato y en igualdad de oportunidades en materia de
empleo y ocupación. Dentro de este marco, el artículo 141
autoriza la discriminación positiva a favor de las mujeres.
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
[P6_TA(2007)0185], el Parlamento Europeo pidió a la Comisión
que revise y actualice la legislación comunitaria relativa a la
información y consulta de los trabajadores, concretamente
sobre despidos colectivos y mantenimiento de los derechos
de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, y, en
particular, insistió en la necesidad de acelerar la tan esperada
revisión de la Directiva 94/45/CE.
Asimismo, el Parlamento también pidió a la Comisión que
tomara medidas para asegurar que la legislación comunitaria
en materia de información y consulta de los trabajadores se
aplica totalmente en los Estados miembros, especialmente en
lo relativo a la Directiva 94/45/CE.
g Moira ANDREANELLI
Agosto de 2008
El Tratado de Lisboa refuerza el principio de igualdad entre
hombres y mujeres, incluyendo los valores y objetivos de la
Unión (artículo 2 y artículo 3, apartado 3, del Tratado de la
Unión Europea [Tratado UE]) y proporciona el principio de
integración de la dimensión de género en todas las políticas
de la UE (artículo 8 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea [TFUE]).
Objetivos
Garantizar la igualdad de oportunidades y de trato entre
hombres y mujeres por medio de disposiciones legislativas, de
la integración de las cuestiones de género y de acciones
positivas.
Realizaciones
A. Las primeras directivas sobre igualdad
A partir de mediados de los años setenta, la Comunidad
Europea aprobó las primeras directivas dirigidas a asegurar la
igualdad entre hombres y mujeres en el lugar de trabajo:
— aproximación de las legislaciones de los Estados miembros
que se refieren a la aplicación del principio de igualdad de
retribución entre los trabajadores masculinos y femeninos:
Directiva 75/117/CEE, de 10 de febrero de 1975;
— aplicación del principio de igualdad de trato entre
hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo,
321
19/2/09 08:02:04
 a la formación y a la promoción profesionales, y a las
condiciones de trabajo: Directiva 76/207/CEE, de 9 de
febrero de 1976;
— aplicación progresiva del principio de igualdad de trato
entre hombres y mujeres en materia de seguridad social:
Directiva 79/7/CEE, de 19 de diciembre de 1978;
— aplicación del principio de igualdad de trato entre
hombres y mujeres en los regímenes profesionales de
seguridad social: Directiva 86/378/CEE, de 24 de julio de
1986, modificada por la Directiva 96/97/CEE, de 20 de
diciembre de 1996;
— aplicación del principio de igualdad de trato entre
hombres y mujeres que ejerzan una actividad autónoma,
incluidas las actividades agrícolas, así como sobre la
protección de la maternidad: Directiva 86/613/CEE, de 11
de diciembre de 1986;
— aplicación de medidas para promover la mejora de la
seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora
embarazada, que haya dado a luz o en período de
lactancia: Directiva 92/85/CEE, de 19 de octubre de 1992.
B. Evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha
desempeñado un importante papel en este ámbito mediante
su jurisprudencia a favor de la igualdad entre hombres y
mujeres. Las sentencias más relevantes son las siguientes:
— La sentencia Defrenne II, de 8 de abril de 1976 (asunto
43/75). El Tribunal reconoció el efecto directo del principio
de la igualdad de retribución para hombres y mujeres y
declaró que el principio es aplicable no solo a la actuación
de las autoridades públicas, sino también a todos los
convenios de carácter colectivo para regular el trabajo por
cuenta ajena.
— La sentencia Bilka, de 13 de mayo de 1986 (asunto
170/84). El Tribunal consideró que una medida que excluya
a los trabajadores a tiempo parcial de un régimen de
pensiones profesional constituye una «discriminación
indirecta» y es, por tanto, contraria al artículo 119 si afecta a
un número mucho más elevado de mujeres que de
hombres, a menos que pueda demostrarse que la
exclusión se basa en factores objetivamente justificados y
ajenos a toda discriminación por razón de sexo.
— La sentencia Barber, de 17 de mayo de 1990 (asunto
262/88). El Tribunal decidió que todas las formas de
pensiones profesionales constituyen una retribución a los
efectos del artículo 119, por lo que les es aplicable el principio
de la igualdad de trato. El Tribunal declaró que los
trabajadores de sexo masculino deben disfrutar sus derechos
en materia de pensiones de jubilación o de supervivencia a la
misma edad que sus colegas de sexo femenino.
— La sentencia Marschall, de 11 de noviembre de 1997
(asunto C-409/95). El Tribunal declaró que la legislación
322
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comunitaria no se opone a una norma nacional que
obligue a promover prioritariamente a las candidatas
femeninas en los sectores de actividad en los que las
mujeres sean menos numerosas que los hombres
(«discriminación positiva»), siempre que la ventaja no sea
automática y que se garantice a los candidatos masculinos
un examen de su candidatura sin ser excluidos a priori.
C. Cambios recientes
Las acciones más recientes de la Unión Europea en el ámbito
de la igualdad entre hombres y mujeres han sido las
siguientes:
1. Marco financiero
a) Programa Progress (2007-2013)
Las acciones comunitarias en materia de igualdad de género se
financian con el programa comunitario para el empleo y la
solidaridad social (Progress). La igualdad de género es uno de las
cinco áreas de actividad de este programa. Un mínimo del 12 %
de su presupuesto de casi 658 millones de euros estará
destinado a acciones de esta área durante el período 2007-2013.
b) Programa Daphne III (2007-2013)
El Programa de acción comunitario Daphne III va dirigido a
prevenir y combatir la violencia ejercida sobre los niños, los
jóvenes y las mujeres, y a proteger a las víctimas de dicha
violencia. Este programa es el sucesor de los programas
Daphne (2000-2003) y Daphne II (2004-2006) y está dotado
con un presupuesto de 116,85 millones de euros para el
período 2007-2013.
2. Legislación actual
— Directiva 2002/73/CE, de 23 de septiembre de 2002, que
modifica la Directiva 76/207/CEE, de 9 de febrero de 1976,
relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato
entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al
empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y
a las condiciones de trabajo. Esta Directiva contiene una
definición comunitaria de discriminación directa,
discriminación indirecta, acoso y acoso sexual. Asimismo,
insta a los empresarios a adoptar medidas preventivas para
luchar contra el acoso sexual, endurece las sanciones en
caso de discriminación y prevé la creación, en los Estados
miembros, de organismos encargados de promover la
igualdad de trato entre mujeres y hombres.
— Reglamento (CE) nº 806/2004, de 21 de abril de 2004, que
prevé la integración de la dimensión de género en el
conjunto de la política de cooperación y desarrollo de
la Unión Europea y la adopción de medidas específicas
para mejorar la situación de la mujer.
— Directiva 2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004, que
aplica la igualdad de trato para hombres y mujeres en el
acceso y suministro de bienes y servicios.
— Directiva 2006/54/CE, relativa a la aplicación del principio
de igualdad de oportunidades e igualdad de trato
entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y
19/2/09 08:02:04

ocupación (refundición). Con el fin de contribuir a la
seguridad y la claridad jurídicas en la aplicación del
principio de igualdad de trato, esta Directiva aúna a las
siguientes Directivas:
• Directiva 75/117/CEE, relativa a la igualdad de retribución,
• D
 irectiva 76/207/CEE, modificada por la Directiva
2002/73/CE,
• D
 irectiva 86/378/CEE, modificada por la Directiva
96/97/CE relativa a la igualdad de trato en materia de
seguridad social, y
• D
 irectiva 97/80/CE, relativa a la carga de la prueba en
los casos de discriminación por razón de sexo.
3. Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los
hombres (2006-2010)
En marzo de 2006, la Comisión presentó su Plan de trabajo
para la igualdad entre las mujeres y los hombres
[COM(2006) 92]. Se basa en la experiencia de la estrategia
marco en materia de igualdad entre hombres y mujeres 2001-
2005 y destaca seis áreas prioritarias de la actuación de la UE
en este ámbito para el período 2006-2010: misma
independencia económica para las mujeres y los hombres;
conciliación de la vida privada y la actividad profesional; misma
representación en la toma de decisiones; erradicación de todas
las formas de violencia de género; eliminación de los
estereotipos sexistas; y promoción de la igualdad de género
en la política exterior y de desarrollo. Este plan de trabajo
constituye el compromiso de la Comisión en el ámbito de la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
4. Pacto por la Igualdad de Género 2006
A iniciativa de los Gobiernos checo, danés, español, finlandés,
francés y sueco, el Consejo Europeo de la primavera de 2006
adoptó un Pacto europeo por la Igualdad de Género. Sus fines
principales son recordar y fomentar la participación de la
mujer en el mercado de trabajo, favorecer medidas con las que
mejorar el equilibrio entre la vida privada y la vida profesional
de hombres y mujeres y promover la igualdad de género. El
Pacto debe basarse en los objetivos, metas e instrumentos
preexistentes en el marco del Proceso de Lisboa y reforzar la
aplicación de los programas nacionales de reforma (4.8.3)
para aumentar el porcentaje de empleo de las mujeres.
5. El Instituto Europeo de la Igualdad de Género
En diciembre de 2006, el Parlamento Europeo y el Consejo
constituyeron el Instituto Europeo de la Igualdad de
Género con el objetivo general de contribuir al fomento de la
igualdad entre hombres y mujeres y reforzarla, entre otras
cosas, mediante la integración de las cuestiones de género en
todas las políticas comunitarias y nacionales. El Instituto
luchará contra la discriminación por razón de sexo y
concienciará sobre la igualdad entre hombres y mujeres
mediante la prestación de asistencia técnica a las instituciones
comunitarias. Entre otras actividades, se dedicará a la recogida,
el análisis y la difusión de datos y de herramientas
metodológicas.
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel muy
destacado en el apoyo a la política de igualdad de
oportunidades, sobre todo desde que, en julio de 1984,
estableció su Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de
Género.
La acción del Parlamento se ha visto facilitada por la
ampliación del procedimiento de codecisión a las áreas
siguientes:
— Medidas para fomentar la igualdad entre hombres y
mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el
mercado laboral y al trato en el trabajo (artículo 137 del
Tratado CE, modificado por el Tratado de Amsterdam).
— Medidas para garantizar la aplicación del principio de
igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre
mujeres y hombres en asuntos de empleo y ocupación
(artículo 141, apartado 3, del Tratado CE, modificado por el
Tratado de Amsterdam). Por consiguiente, el Parlamento
desempeñó un importante papel en la adopción de la
Directiva 2002/7/CE, de 23 de septiembre de 2002, relativa
a la aplicación del principio de igualdad de trato entre
hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo,
a la formación y a la promoción profesionales, y a las
condiciones de trabajo.
— Incentivos comunitarios para apoyar las acciones
adoptadas por los Estados miembros en la lucha contra la
discriminación (artículo 13, apartado 2, del Tratado CE,
modificado por el Tratado de Niza).
Con el Tratado de Lisboa se amplia la aplicación de codecisión
hasta la adopción de medidas para combatir el tráfico de
mujeres y niños.
Además, el Parlamento Europeo contribuye no solo al
desarrollo general de la política de igualdad entre hombres y
mujeres (por ejemplo, adoptando resoluciones sobre el
informe que la Comisión presenta anualmente al Consejo
Europeo de primavera para el desarrollo de la igualdad de
género en la Unión Europea), sino también a la elaboración de
una política comunitaria en ámbitos más concretos.
En los últimos años el Parlamento Europeo, a través de
informes propios que permiten que otras instituciones se
centren en problemas específicos, ha influido asimismo en
otras áreas específicas:
— lucha contra el tráfico de mujeres (Resolución de 17 de
enero de 2006);
— lucha contra la violencia hacia las mujeres (Resolución de 2
de febrero de 2006);
— igualdad de género en relaciones externas (véase, por
ejemplo, la Resolución de 1 de junio de 2006 sobre la
situación de las mujeres en conflictos armados o la
Resolución de 16 de noviembre de 2006 en las políticas
internacionales).
323
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 A través de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de
Género, el Parlamento Europeo también ha reforzado el
diálogo y la cooperación entre los Parlamentos nacionales
dentro de la Red de Comisiones Parlamentarias para la
Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres en la
Unión Europea desde su creación en 1997.

g Hélène CALERS
Julio de 2008

4.9.8. La lucha contra la discriminación y la inclusión social

de grupos vulnerables
Al apoyar a los Estados miembros en la lucha contra la discriminación y la exclusión social, la Comunidad Europea tiene
como objetivo reforzar el carácter inclusivo y la cohesión de la sociedad europea y permitir que todos los ciudadanos
disfruten de las mismas oportunidades y recursos.

Fundamento jurídico
Artículos 13, 125 a 130, 136 a 145 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE)
Objetivos
El artículo 13 del Tratado, que se encuentra entre los
«Principios» en los que se basa el Tratado, permite a la
Comunidad emprender acciones para luchar contra la
discriminación tanto ofreciendo protección jurídica a las
posibles víctimas como estableciendo medidas incentivadoras.
La prohibición general de la discriminación por razones de
sexo, raza, religión u otras condiciones personales es una
disposición común a todos los sistemas jurídicos nacionales y
acuerdos internacionales basados en la salvaguarda de los
derechos humanos o en los que este es su objetivo.
La lucha contra la exclusión social de los más desfavorecidos
constituye uno de los objetivos específicos de la Comunidad y
de los Estados miembros en materia de política social.
Realizaciones
A. Lucha contra la discriminación
Sobre la base de la experiencia de la Unión Europea (UE) en la
lucha contra la discriminación por motivos de sexo, a mediados
de los años noventa se llegó a un acuerdo sobre la necesidad de
que la Comunidad Europea combatiera también la
discriminación por otros motivos. El resultado de este proceso
fue la inclusión de un nuevo artículo 13 en el Tratado CE, tras la
entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en 1997. El artículo
13 permitía al Consejo adoptar, por unanimidad, medidas para
luchar contra la discriminación por nuevas razones que incluían
el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la edad, la
discapacidad y la orientación sexual. Este artículo fue
posteriormente modificado por el Tratado de Niza para hacer
posible la adopción de medidas incentivadoras por codecisión y
mayoría cualificada en el Consejo.
La Comisión Europea adoptó los pasos necesarios para poner
en práctica el artículo 13 y, en 1999, presentó un conjunto de
propuestas. De este modo, en 2000 el Consejo adoptó dos
Directivas:
— La Directiva 2000/43/CE del Consejo (Directiva sobre la
igualdad racial) prohíbe la discriminación directa e
indirecta, así como el acoso y las instrucciones para
discriminar por motivos de origen racial o étnico. Abarca el
empleo, la formación, la educación, la seguridad social, los
cuidados de salud, la vivienda y el acceso a los bienes y
servicios.
— La Directiva 2000/78/CE (Directiva sobre la igualdad en el
empleo) se concentra en la discriminación en el empleo y
la ocupación, así como en la formación profesional. Aborda
la discriminación directa e indirecta, así como el acoso y las
instrucciones para discriminar por motivos de religión o
convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual.
Incluye disposiciones importantes relativas a las
adaptaciones razonables para promover el acceso de las
personas con discapacidad al empleo y la formación.
Muchas de las definiciones y conceptos jurídicos utilizados en
ambas Directivas se basan en la legislación relativa a la
equidad de género o la jurisdicción del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas en este ámbito.

324

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En julio de 2008, la Comisión Europea adoptó una Directiva del
Consejo por la que se implementa el principio de igualdad de
trato entre personas independientemente de su religión o
creencias, discapacidad, edad u orientación sexual fuera del
ámbito laboral. La propuesta cubre el acceso a los bienes y
servicios, la protección social, la asistencia sanitaria y la
educación. Solo aborda las transacciones comerciales y no
cubre las transacciones meramente privadas entre las
personas. Esta propuesta vino acompañada de una
Comunicación titulada «No discriminación e igualdad de
oportunidades: un compromiso renovado» [COM(2008) 420],
que propone acciones destinadas a proporcionar un nuevo
impulso al diálogo sobre la política de no discriminación y a
permitir una utilización más eficaz de los instrumentos
disponibles, de manera general, pero también, en particular, a
promover la inclusión social de la población de etnia romaní.
B. Lucha contra la discriminación e inclusión social de
grupos vulnerables en la Agenda de Lisboa
La lucha contra la discriminación y la promoción de la
participación de los grupos más vulnerables constituye un
componente clave de la política de empleo y social en la
Estrategia de Lisboa.
1. La Estrategia Europea de Empleo
Si el objetivo de la Unión Europea es lograr los objetivos de la
Estrategia de Lisboa para 2010, necesita incrementar de
manera espectacular los niveles de empleo que actualmente
se encuentran infrarrepresentados en el mercado de trabajo, lo
que implica aumentar la tasa de empleo de los trabajadores de
más edad y de las mujeres, así como lograr una reducción
significativa de la diferencia en términos de tasa de desempleo
para las personas desfavorecidas, como las personas con
discapacidad, las minorías étnicas y los inmigrantes. Como a
menudo han recordado todas las partes implicadas, incluido el
Parlamento Europeo, la lucha contra las discriminaciones que
obstaculizan el acceso de las personas al mercado de trabajo
no es solo una cuestión de protección de los derechos
humanos, sino que también contribuye a mejorar la
productividad y el crecimiento.
Esto ya se reconoció en las directrices de empleo de 1999, en
las que el pilar «empleabilidad» se centró en «promover un
mercado de trabajo abierto a todos» y, sobre la base de la
consideración de que «muchos grupos e individuos se
enfrentan a dificultades particulares para adquirir las
cualificaciones necesarias y poder acceder, y permanecer, en el
mercado de trabajo» y de que «es preciso un conjunto
coherente de políticas para fomentar la inclusión social,
apoyando la integración de personas y grupos desfavorecidos
en el mundo laboral y fomentando la calidad de su empleo»,
pidió a cada Estado miembro que «prestara especial atención
a las necesidades de las personas minusválidas, las minorías
étnicas y otros grupos y personas que puedan verse
desfavorecidos, y elaborara medidas preventivas y activas que
faciliten la integración de todos ellos en el mercado de
trabajo» (directriz nº 9).
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
Las directrices sobre el empleo para 2005-2007 y 2008-2010
aclaran la relación entre las implicaciones económicas y
sociales de los mercados de trabajo abiertos: destacan que «la
igualdad de oportunidades y la lucha contra la discriminación
son esenciales para lograr avances [...]. Los Estados miembros
deben perseguir la inclusión activa de todos fomentando la
participación de la población activa, y luchar contra la pobreza
y la exclusión de los grupos marginado»; recuerdan que
«elevar los niveles de empleo constituye la manera más eficaz
de generar crecimiento económico y promover economías
que favorecen la integración social, garantizando al mismo
tiempo que quienes no puedan trabajar cuenten con una red
de seguridad»; y, por tanto, piden a los Estados miembros que
«aumenten los niveles de empleo de trabajadores jóvenes y de
edad avanzada», y que promuevan «la integración activa de los
más excluidos del mercado laboral» (directriz nº 17).
2. El método abierto de coordinación en el sector social
Sobre la base de las conclusiones del Consejo de Lisboa de
marzo de 2000, ese mismo año el Consejo Europeo de Niza
decidió que la cooperación de las políticas diseñadas a luchar
contra la exclusión social debería basarse en un método abierto
de coordinación (MAC) que combinara planes de acción
nacionales e iniciativas de la Comisión destinadas a promover la
cooperación. El método se basa en: a) objetivos comunes en la
lucha contra la pobreza y la exclusión social; b) planes de
acción nacionales para luchar contra la pobreza y la exclusión
social; c) informes conjuntos en materia de exclusión social y
supervisión regular, evaluación conjunta y el examen
interpares; y d) indicadores comunes y comparación de buenas
prácticas. Los Estados miembros acordaron preparar con
regularidad planes de acción nacionales contra la pobreza y la
exclusión social a partir de junio de 2001. Estos debían ser
informados de los objetivos identificados por el Consejo, en
concreto: fomento de la participación en el empleo y del
acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de
todos; prevención de los riesgos de exclusión; ayuda a los más
vulnerables; y movilización de todos los agentes pertinentes.
El MAC también fue aplicado en paralelo a otros sectores de
protección social, por ejemplo para proporcionar unas
pensiones adecuadas y sostenibles y para garantizar una
asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración accesible,
de gran calidad y sostenible. En 2005, la Comisión Europea
propuso racionalizar los procesos en marcha en un nuevo
marco para el MAC de protección social y políticas de
inclusión, con tres objetivos generales y objetivos específicos
para cada unas de las tres ramas existentes.
Los objetivos fundamentales del MAC en el ámbito de la
protección social y la inclusión social son fomentar: a) la
cohesión social, la igualdad entre hombres y mujeres y la
igualdad de oportunidades para todos mediante sistemas de
protección social y políticas de inclusión social adecuados,
accesibles, sostenibles desde el punto de vista financiero,
adaptables y eficientes; b) una interacción eficaz y mutua entre
los objetivos de Lisboa de más crecimiento económico, más y
mejores puestos de trabajo y mayor protección social con la
325
19/2/09 08:02:04
 Estrategia de desarrollo sostenible de la UE; c) una buena
gobernanza y la participación de las partes interesadas en el
diseño, la aplicación y la supervisión de la política.
Los objetivos actuales específicos del MAC sobre la
erradicación de la pobreza y la exclusión social se describen
del siguiente modo: acceso para todos a los recursos, derechos
y servicios necesarios para la participación en la sociedad;
prevención y solución de la exclusión, y lucha contra todo tipo
de discriminación que dé lugar a exclusión; inclusión social
activa de todos, fomentando la participación en el mercado de
trabajo y luchando contra la pobreza y la exclusión; garantía de
que las políticas de inclusión social están bien coordinadas y
que implican a todos los niveles de gobierno y a los actores
pertinentes, incluidas las personas que sufren la pobreza; y que
son eficaces y están integradas en todas las políticas públicas
pertinentes.
La interacción entre las tres ramas del MAC es, sin embargo,
especialmente evidente al considerar las políticas sociales
destinadas a apoyar a los grupos objetivos más desfavorecidos
como las personas de edad avanzada y las personas con
discapacidad. El objetivo de la cooperación en materia de
«adecuación y viabilidad de las pensiones» es garantizar unas
pensiones adecuadas para todos y un acceso a pensiones que
permitan a las personas mantener, en un grado razonable, su
nivel de vida después de la jubilación y la sostenibilidad
financiera de los sistemas públicos y privados. La tercera rama
del MAC sobre «una asistencia sanitaria y una asistencia de
larga duración de calidad, accesibles y duraderas» tiene como
objetivo garantizar el acceso para todos a una sanidad y una
asistencia de larga duración adecuadas y que la necesidad de
asistencia no dé lugar a pobreza y dependencia social.
Como se prevé en el artículo 144 del Tratado CE, se ha creado
un Comité de Protección Social para mejorar la cooperación
entre Estados miembros y con la Comisión en materia de
políticas sociales. El Comité está formado por dos delegados
de cada Estado miembro y de la Comisión.
C. Medidas incentivadoras
Entre 1975 y 1980, en el marco de su primer programa de
lucha contra la pobreza, la Comunidad Económica Europa
llevó cabo una serie inicial de proyectos piloto y de estudios
piloto diseñados para luchar contra la pobreza y la exclusión. El
primer programa vino seguido de otros dos (1985-1989 y
1989-1994). Sin embargo, la acción comunitaria en este ámbito
se vio constantemente criticada por la falta de un fundamento
jurídico.
Este problema fue solventado con la entrada en vigor del
Tratado de Amsterdam, que consagraba la erradicación de la
exclusión social como un objetivo de la política social
comunitaria. En diciembre de 2002, el Parlamento Europeo y el
Consejo adoptaron la Decisión 50/2002/CE, por la que se
aprueba un programa de acción comunitario a fin de fomentar
la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra
la exclusión social. El programa cubría el período de 2002 a
2006 y contaba con un presupuesto de 75 millones de euros.
326
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Mientras tanto, se ha creado un programa de acción
comunitario específico para luchar contra la discriminación
sobre la base del artículo 13, apartado 2; cubría todos los
ámbitos previstos en el artículo 13, con la excepción del sexo,
que fue abordado por separado por el programa de igualdad
de género de la Comunidad Europea.
En 2007, los programas de financiación comunitarios
existentes en materia de empleo y asuntos sociales fueron
integrados en un único marco con la adopción del nuevo
programa Progress: por un período de siete años, Progress
tiene como objetivo racionalizar el gasto y mejorar el impacto
de las acciones apoyadas por la Comunidad Europea. Progress
tiene un presupuesto global de 743,25 millones de euros, de
los que el 30 % y el 23 % están asignados respectivamente a la
inclusión social-protección y social y a la no discriminación.
Mientras que Progress está pensando para financiar proyectos
con una dimensión europea o un valor añadido claros, el
Fondo Social Europeo (FSE) proporcionar fondos comunitarios
para cofinanciar acciones destinadas a luchar contra la
discriminación y a ayudar a los más desfavorecidos a acceder
al mercado de trabajo.
Cabría recordar que 2010 ha sido declarado Año Europeo de
Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social.
D. Estrategias europeas para grupos específicos:
personas con discapacidad y personas de edad
avanzada
La Unión Europea sigue un enfoque doble a la hora de apoyar
la inclusión de grupos vulnerables, tanto en la lucha contra
todas las formas de discriminación como en la designación de
estrategias.
1. Personas con discapacidad
Con vistas a aplicar la Resolución de las Naciones Unidas de
1993 «Normas estándar para la igualdad de oportunidades de
las personas con minusvalía», la Comisión adoptó una
comunicación en julio de 1996 [COM(96) 406]. La estrategia
comunitaria en materia de discapacidad establecida en dicha
comunicación se basó en la igualdad de derechos y la no
discriminación y en la integración de las cuestiones relacionadas
con la discapacidad en todas las políticas pertinentes de la UE,
como la política social, la educación y la formación, la
investigación, el transporte, las telecomunicaciones y la salud
pública. Aunque la responsabilidad en este ámbito compete a
los Estados miembros, la comunicación hizo hincapié en que la
Comunidad Europea debería realizar una contribución
significativa a la promoción de la cooperación entre Estados
miembros.
En 1996, se creó un Grupo de alto nivel sobre discapacidad
con el objetivo de supervisar las políticas y prioridades
nacionales, recopilar información y experiencias y asesorar a la
Comisión. La Resolución relativa a la igualdad de
oportunidades laborales de las personas con minusvalía
adoptada por el Consejo el 17 de junio de 1999 pide a los
Estados miembros que desarrollen, evalúen y revisen
19/2/09 08:02:04

programas de apoyo para impulsar de varias maneras la
inserción de las personas con minusvalías. La Resolución
preparó la Decisión 2000/750/CE por la que se establece un
programa de acción comunitario para luchar contra la
discriminación para el período 2001 a 2006.
El año 2003 fue el Año Europeo de las Personas con
Discapacidad (Decisión 2001/903/CE del Consejo). A modo de
seguimiento, se estableció un plan de acción en materia de
discapacidad para garantizar una política coherente para
personas con discapacidad. Constituye un marco operativo
para acciones que deben desarrollarse en la UE entre 2004 y
2010. Las actualizaciones regulares y bienales del plan de
acción y el diálogo constante con las principales partes
interesadas garantizan que las acciones llevadas a cabo por la
Comisión son relevantes y están bien orientadas. La
Comunicación titulada «Situación de las personas con
discapacidad en la Unión Europea: el plan de acción europeo
2008-2009» [COM(2007) 738] es la actualización más reciente
del plan de acción de la UE en materia de discapacidad.
El desempleo afecta seriamente a las personas con
discapacidad. Una de las cuestiones clave de las iniciativas
comunitarias es ampliar sus perspectivas laborales y cambiar la
actitud hacia las personas con discapacidad en el ámbito
laboral. Los aspectos relativos a las discapacidades se incluyen
en los programas de reforma nacionales y en las estrategias
nacionales en materia de protección social e inclusión social.
2. Personas de edad avanzada
En 2000, más de 60 millones de personas (16,4 % de la
población de la UE) tenía 65 años de edad o más, y esta tasa se
espera que aumente hasta un 25 % para 2020. El aumento de
la esperanza de vida va a continuar, junto con un descenso de
la tasas de natalidad, lo que acelerará el envejecimiento de la
población. Datos recientes demuestran que las personas de
edad avanzada se ven especialmente afectadas por la pobreza.
Siendo una de las primeras regiones en el mundo que se ha
visto afectada por el problema del envejecimiento de la
población, Europa ha desarrollado toda una serie de
respuestas estratégicas. Desde 1984, la Comunidad ya llevado
a cabo varios estudios y seminarios centrados en la
contribución de las personas de edad avanzada a la vida
económica y social. El primer programa de acción para este
segmento de población se remonta a 1991.
La respuesta al envejecimiento desarrollada por la UE se fija en
el contexto de una estrategia amplia que consiste en la
formulación de políticas que se refuerzan mutuamente y que
cubre las implicaciones económicas, sociales y laborales del
envejecimiento. El enfoque de la UE está diseñado para
movilizar el pleno potencial de las personas de todas las
edades. El principio básico es que la búsqueda de respuestas
eficaces al problema de una población que envejece debe ir
más allá de una visión limitada en los intereses de las
generaciones de mayor edad actuales. Para ello, se han
adoptado nuevas políticas activas y nuevas estrategias en
materia de envejecimiento activo.
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Las políticas comunes Política social y de empleo
4 9
Dos comunicaciones de la Comisión Europea, «Hacia una
Europa para todas las edades —Fomentar la prosperidad y la
solidaridad entre las generaciones» [COM(1999) 221] y «La
respuesta de Europa al envejecimiento a escala mundial—
Promover el progreso económico y social en un mundo en
proceso de envejecimiento» [COM(2002) 143], identifican las
siguientes prioridades: hacer frente a los efectos económicos
del envejecimiento con vistas a mantener el crecimiento y
unas finanzas públicas saneadas; adaptarse con éxito a una
situación en la que la mano de obra envejece y se reduce;
garantizar unas pensiones adecuadas, viables y flexibles; y
garantizar que todos tienen acceso a una asistencia sanitaria
de gran calidad al tiempo que se garantiza la viabilidad
financiera de los servicios sanitarios. El Libro Verde titulado
«Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad
entre generaciones» [COM(2005) 94] destaca que la UE está
experimentando cambios demográficos sin precedentes que
tendrán una repercusión importante en toda la sociedad. A fin
de hacer frente a este resto, es necesario aplicar la Agenda de
Lisboa y que la gente siga trabajando más años; también es
necesario seguir modernizando los sistemas de protección
social, especialmente las pensiones, a fin de garantizar la
sostenibilidad social y económica y permitirles hacer frente a
los efectos del envejecimiento demográfico.
En marzo de 2008, la Comisión Europea organizó una
conferencia titulada «Protección de la dignidad de las personas
de edad avanzada. Prevención del maltrato y la negligencia
contra las personas mayores». Esta conferencia reunió a
expertos y legisladores con el objetivo de sensibilizar y lanzar
un debate abierto sobre un problema generalizado.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo fue un actor activo en el debate que
dio lugar a la inclusión del artículo 13 en el Tratado CE. El
Tratado de Lisboa conferiría al Parlamento un poder de
consentimiento a la hora de adoptar legislación de lucha
contra la discriminación, de conformidad con el artículo 13,
apartado 1 (nuevo artículo 19 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea).
Ha pedido en reiteradas ocasiones a la Comisión y a los Estados
miembros que garanticen la aplicación correcta, plena y
oportuna de las directivas adoptadas sobre la base del artículo 13
del Tratado: la Comisión no debería dudar a la hora de imponer
sanciones por infracción a Estados miembros a este respecto.
Un informe de iniciativa propia sobre los progresos realizados
respecto a la igualdad de oportunidades y la no discriminación
en la UE, aprobado por el Parlamento Europeo el 20 de mayo
de 2008, pedía a la Comisión que se comprometiera a llevar a
cabo una revisión sustancial de la aplicación de las Directivas
2000/43/CE y 2000/78/CE y a presentar una nueva propuesta
de Directiva relacionada con todos los ámbitos que no están
cubiertos por los instrumentos adoptados sobre la base del
artículo 13 del Tratado y que debería abarcar «todos los
ámbitos de competencia comunitaria, así como la educación,
327
19/2/09 08:02:05
 el aprendizaje permanente, la protección social, incluida la
seguridad social, la vivienda y la asistencia sanitaria, las
imágenes de grupos discriminados en los medios de
comunicación y en la publicidad, el acceso físico de las
personas con discapacidad a la información, las
telecomunicaciones, las comunicaciones electrónicas, los
medios de transporte y los espacios públicos, las prestaciones
sociales, el acceso a los bienes y servicios disponibles para el
público y su suministro». El informe también pedía a la
Comisión y a los Estados miembros que integren los principios
de igualdad de oportunidades y de no discriminación en la
Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, las
directrices para el método abierto de coordinación sobre la
integración social y para los programas nacionales de reforma,
así como la normativa que regula los Fondos Estructurales.
El Parlamento Europeo ha aprobado a menudo resoluciones
con el objetivo de mejorar las condiciones de los excluidos
socialmente, de las personas mayores y de las personas con
discapacidad. Señala que la Comunidad debe mostrar una
mayor solidaridad con estos grupos y trabajar para lograr su
integración en la sociedad. En este contexto, ha instado a los
Estados miembros a que fijen unos ingresos mínimos para que
los grupos más desfavorecidos obtengan los medios
necesarios para lograr un nivel de vida razonable y tengan
garantizadas la protección social y una asistencia sanitaria
adecuadas.
En 1993, el Parlamento Europeo adoptó la iniciativa de
organizar un Parlamento de las Personas Mayores. En octubre
de 1998 el Parlamento Europeo celebró una conferencia
europea titulada «Las personas mayores en el siglo XXI — Una
nueva vida» y en noviembre de 2003 organizó un Parlamento
Europeo de las Personas con Discapacidad. Cada año desde
1993, el Parlamento Europeo ha celebrado el 3 de diciembre,
junto con la Comisión, el Día de las Personas con Discapacidad.
En un informe de iniciativa propia sobre la evaluación de la
realidad social de noviembre de 2007, el Parlamento Europeo
destacó que el acceso a los bienes y a los servicios debe ser un
derecho de cada ciudadano de la UE. El Parlamento Europeo
también ha invitado a la Comisión y a los Estados miembros a
que desarrollen, en colaboración con las organizaciones
representativas de las personas con discapacidad, estrategias
nacionales, regionales y locales para fomentar las
oportunidades de empleo viable de las personas con
discapacidad. El informe también pedía a la Comisión y a los
Estados miembros que aporten recursos adecuados para
facilitar el acceso a programas de formación continua como
un medio para limitar la exclusión de las personas de edad
avanzada, entre otras cosas, del empleo, y que fomenten su
participación continua en la vida social, cultural y cívica.
g Moira ANDREANELLI
Agosto de 2008

4.10. Política de medio ambiente

4.10.1. La política de medio ambiente: principios generales

La política medioambiental se creó en 1972 y está regulada por los artículos 174 y 176 del Tratado CE. El Sexto Programa
de acción comunitario en materia de medio ambiente, «Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos»,
establece un marco estratégico para esta política hasta el año 2012. Asimismo, se han creado varios instrumentos para la
protección medioambiental como, por ejemplo: la Agencia Europea de Medio Ambiente, el programa LIFE+, la etiqueta
ecológica, la auditoría medioambiental y SCALE.

Fundamento jurídico contaminación mediante la introducción de unas normas

El Derecho europeo de protección del medio ambiente tiene su
origen en la conferencia de Jefes de Estado o de Gobierno
celebrada en octubre de 1972, en la que se confirmó la
necesidad de establecer una política común en la materia.
Desde 1972, la Unión Europea (UE) ha adoptado unos 250 actos
legislativos con el fin, fundamentalmente, de limitar la
mínimas, sobre todo en materia de gestión de residuos,
contaminación del agua y contaminación atmosférica. El marco
de esta legislación está constituido por varios programas de
acción. La entrada en vigor del Acta Única Europea en 1987, que
añadió al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE) un título específico sobre este tema, se reconoce

328

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generalmente como el punto de inflexión de la política
medioambiental. Tras la reforma de los Tratados de Roma por el
Tratado de Maastricht y el de Amsterdam, el fundamento
jurídico de la política medioambiental de la Comunidad está
constituido por los artículos 174 a 176 (antiguos artículos 130 R
a 130 T) del Tratado CE. Según el artículo 174 (antiguo artículo
130 R), apartado 2, del Tratado CE, la política medioambiental
comunitaria se basa en los principios de cautela, prevención,
corrección de la contaminación en su fuente y «quien
contamina, paga». La comunicación de la Comisión COM(2000)
1 establece unas directrices claras y efectivas para la aplicación
del principio de cautela, ya que no había quedado definido
anteriormente ni en el Tratado CE ni en otro instrumento
comunitario.
La Directiva 2004/35/CE, sobre responsabilidad
medioambiental en relación con la prevención y reparación de
daños medioambientales, crea un marco de responsabilidad
medioambiental basado en el principio de «quien contamina,
paga». Esta Directiva es aplicable tanto a daños
medioambientales como a una amenaza inminente de tales
daños derivados de una contaminación de carácter difuso,
siempre que sea posible establecer un vínculo causal entre el
daño y las actividades de un operador.
Objetivos
El Tratado de Amsterdam confirió mayor relevancia a la política
medioambiental de la Unión Europea. Las modificaciones
introducidas en el preámbulo y en el artículo 2 (antiguo
artículo B) del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE)
reforzaron el principio del desarrollo sostenible, de manera
que este es actualmente uno de los principales objetivos de la
Unión. En el artículo 6, apartado 3, letra c), del Tratado CE
menciona explícitamente la necesidad de integrar la
protección del medio ambiente en todas las políticas
sectoriales de la Comunidad. Esta nueva disposición es de
aplicación general; al trasladarla de un artículo sobre medio
ambiente a un lugar destacado al principio del Tratado, los
dirigentes de la UE resaltaron su compromiso con el objetivo
del desarrollo sostenible. Además, en el acta final, la Comisión
se compromete a elaborar estudios de evaluación de las
repercusiones al presentar propuestas que puedan tener
repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
El artículo 95 (antiguo artículo 100 A), apartado 3, del Tratado CE
señala expresamente: «en materia de salud, seguridad,
protección del medio ambiente [...] [la Comisión] se basará en
un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta
especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos.
En el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento
Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar ese objetivo».
Por consiguiente, la Unión aplica una política activa de
protección de los suelos, las aguas, el clima, el aire, la fauna y la
flora. No obstante, conforme al principio de subsidiariedad
(1.2.2), la Unión se ocupará de los problemas de medio
ambiente en la medida en que pueda abordarlos más
eficazmente que las administraciones nacionales o regionales.
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
Realizaciones
1. Programas comunitarios en materia de medio
ambiente
El Sexto Programa de acción comunitario en materia de medio
ambiente, «Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras
manos» (Decisión nº 1600/2002/CE), constituye un marco
estratégico para la política medioambiental de la Comunidad
para el período 2002-2012 y se le considera como el principal
componente medioambiental de la estrategia de desarrollo
sostenible de la UE. Se basa en particular en el principio de
que «quien contamina, paga», en los principios de cautela y
acción preventiva, y en el principio de corrección de la
contaminación en su fuente. Sus cuatro ámbitos de actuación
prioritarios son: el cambio climático, la biodiversidad, el medio
ambiente y la salud, y la utilización sostenible de los recursos
naturales y la gestión de residuos. En él se proponen cinco
estrategias prioritarias: mejorar la aplicación de la legislación
vigente; integrar la problemática ambiental en las decisiones
que se adoptan en otras políticas; trabajar de forma más
estrecha con el mercado; capacitar a cada ciudadano para
permitirle modificar su comportamiento; y, por último,
perfeccionar la planificación y la gestión de los usos del suelo.
La Comisión publica una revisión anual de la política
medioambiental; la última fue la COM(2006) 70 sobre «Revisión
de la política medioambiental 2005».
Por otra parte, el programa exigía que la Comisión Europea
elaborase estrategias temáticas en siete ámbitos, adoptadas en
el transcurso de los años 2005 y 2006: contaminación
atmosférica; prevención y reciclaje de residuos; protección y
conservación del medio ambiente marino; protección de los
suelos; utilización sostenible de los plaguicidas; utilización
sostenible de los recursos; y medio urbano.
Las estrategias temáticas representan la siguiente generación
de la política medioambiental. Tal como su nombre indica, se
centran en temas más que en contaminantes específicos o en
actividades económicas, tal como ocurría en el pasado. Al fijar
los objetivos medioambientales hasta el año 2020,
aproximadamente, presentan una perspectiva a más largo
plazo y por ello ofrecen un marco político estable. Por último,
se concentran en la identificación de los instrumentos más
apropiados para alcanzar los objetivos políticos europeos de la
manera menos gravosa y más eficaz en relación con los costes.
2. Evaluación del impacto
La evaluación del impacto se define como el trazado de las
posibles consecuencias que puedan derivarse de una decisión,
en relación con sus aspectos sociales, económicos y
medioambientales, a sus posibles costes y beneficios a corto y
largo plazo, así como a sus implicaciones normativas a la vez
que presupuestarias. Con ella se analiza una amplia gama de
posibilidades a disposición de los responsables políticos, tanto
legislativas como no legislativas, para poder alcanzar unos
objetivos claramente definidos. Se requiere automáticamente
una evaluación medioambiental de los planes y programas en
materia de ordenación del territorio urbano y rural, utilización
329
19/2/09 08:02:05
 del suelo, transporte, energía, gestión de residuos, gestión de
recursos hídricos, industria, telecomunicaciones, agricultura,
silvicultura, pesca y turismo.
3. Agencia Europea de Medio Ambiente
En 1990, el Consejo adoptó un Reglamento por el que se crea
la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) y la Red
Europea de Información y Observación sobre el Medio
Ambiente (Eionet) [Reglamento (CEE) nº 1210/90 y
Reglamento (CE) nº 933/1999, que lo modifica]. En él se define
a la Agencia como un órgano central de la Comunidad. El
objetivo de la AEMA es proteger y mejorar el medio ambiente,
conforme a lo dispuesto por el Tratado y por los sucesivos
programas de acción comunitarios en materia de medio
ambiente, con el fin de establecer un desarrollo sostenible
dentro de la Comunidad. Para alcanzar este objetivo, la
Agencia deberá proporcionar a la UE y a los Estados miembros
información objetiva, fiable y comparable a escala europea y
que les permita tomar las medidas necesarias para proteger el
medio ambiente, evaluar su aplicación y garantizar una buena
información al público sobre la situación del medio ambiente.
La Agencia podrá cooperar en el intercambio de información
con otros órganos, entre ellos la red IMPEL («Implementation
of Environment Law» o «Red europea para la aplicación y el
cumplimiento de la legislación en materia de medio
ambiente»), que conecta a los Estados miembros y la
Comisión). Los Estados miembros tienen la obligación de
comunicar a la Agencia los principales elementos de sus redes
de información nacionales sobre medio ambiente. La Agencia
esta abierta además a países que no pertenecen a la Unión
Europea.
4. Sistema comunitario de concesión de la etiqueta
ecológica y auditorías medioambientales
Según el Reglamento (CEE) nº 880/92 [revisado por el
Reglamento (CE) nº 1980/2000], relativo a un sistema
comunitario de concesión de etiqueta ecológica, esta puede
concederse a los productos disponibles en la Comunidad que
satisfagan determinados criterios medioambientales y unos
criterios de etiquetado ecológico específicos. Estos criterios
son definidos y revisados por el Comité de Etiqueta Ecológica
de la Unión Europea, que se encarga asimismo de los
requisitos de evaluación y comprobación relacionados con los
mismos. Se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea.
El sistema de concesión de la etiqueta ecológica tiene por fin
promover productos que tengan repercusiones reducidas en
el medio ambiente en comparación con otros de su mismo
grupo, así como proporcionar a los consumidores información
y orientaciones precisas sobre los productos obtenidos
científicamente. La Comisión y los Estados miembros deben
fomentar la utilización de la etiqueta ecológica por medio de
acciones de sensibilización y de campañas de información y
garantizar una coordinación entre el sistema comunitario y los
sistemas nacionales existentes. En 2005, la Comisión concluyó
el proceso de evaluación de la etiqueta ecológica, tal como
exige el reglamento correspondiente, y publicó unas
330
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recomendaciones finales, los resultados de las investigaciones
y una síntesis. En febrero de 2006, la Comisión adoptó una
Decisión por la que se establecía el plan de trabajo
comunitario de etiquetado ecológico. En junio de 2007, la
Comisión adoptó una Decisión por la que se establecían los
criterios ecológicos para la concesión de la etiqueta ecológica
comunitaria a jabones, champús y acondicionadores para el
pelo.
El Reglamento (CE) nº 761/2001, por el que se permite que las
organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un
sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales
(EMAS), y que sustituyó al Reglamento (CEE) nº 1836/93,
instauró un nuevo régimen para mejorar la protección del
medio ambiente por las industrias introduciendo una forma de
gestión medioambiental.
Su objetivo es fomentar la mejora del comportamiento
medioambiental de las organizaciones de todos los sectores. El
sistema EMAS fue evaluado por la Comisión en 2005 en el
marco del estudio EVER («Evaluation of EMAS and Eco-label for
their Revision» o «Evaluación del EMAS y de la etiqueta
ecológica para su revisión»). El 24 de enero de 2006, el
Parlamento firmó una «declaración medioambiental»,
expresando la voluntad del Parlamento Europeo de garantizar
que sus actividades respeten las mejores prácticas actuales en
materia de gestión del medio ambiente.
5. LIFE+: un instrumento financiero para el medio
ambiente
En 2004, la Comisión propuso un nuevo instrumento único de
financiación de las acciones en el ámbito del medio ambiente,
denominado LIFE+ [COM(2004) 621]. Este instrumento, que
sustituye a los programas financieros existentes (LIFE,
«URBAN», «ONG» y «Forest Focus») abarcará el período de 2007
a 2013. En marzo de 2007, el Consejo y el Parlamento llegaron
a un acuerdo político sobre LIFE+ por el que el presupuesto
definitivo alcanza casi los 2 000 millones de euros para el
período 2007-2013 (4.10.8).
6. Cooperación internacional en materia de medio
ambiente
El documento de estrategia de la política europea de vecindad
[COM(2004) 373] contiene varias recomendaciones sobre el
desarrollo de la cooperación y la integración regionales, como
un método para abordar determinados asuntos derivados de
las fronteras exteriores de la Unión Europea, cada vez mayores,
incluidos asuntos medioambientales.
La cooperación con América Latina, con Rusia y con Asia en
materia de medio ambiente se fomenta mediante la
asociación de la UE con América Latina y el Caribe, la
asociación de la UE con Rusia y el acuerdo de cooperación (en
vigor desde 1997, incluido un programa de colaboración en
materia de medio ambiente), así como mediante la estrategia
de cooperación de Europa y Asia. Asimismo, existe una
cooperación con las regiones marítimas del Danubio y una
asociación de la UE con el Mediterráneo que contribuyen a la
conservación del ecosistema marino (4.10.5).
19/2/09 08:02:05

La Unión Europea demostró su compromiso con los
problemas medioambientales mundiales durante la Cumbre
Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
celebrada en Johannesburgo en 2002 (4.10.3), gracias al
importante papel desempeñado por la Comunidad y a sus
activas contribuciones a favor de la declaración política y del
plan de aplicación, orientados a mejorar el acceso a la sanidad
básica y al agua potable, reducir la pérdida de biodiversidad,
detener la reducción de reservas pesqueras, y minimizar los
efectos perjudiciales de la producción y del uso de agentes
químicos en la salud humana para el año 2020.
7. Estrategia europea de medio ambiente y salud
Existe una estrecha relación entre los problemas de salud y los
problemas medioambientales: hasta 60 000 fallecimientos al
año en las grandes ciudades europeas son imputables a una
exposición prolongada a la contaminación atmosférica. Por su
mayor exposición a los riesgos ambientales que los adultos,
sufre asma un niño de cada siete. En junio de 2004, la
Comisión presentó un Plan de acción europeo de medio
ambiente y salud 2004-2010 [COM(2004) 416], que comprende
aspectos destinados a mejorar la coordinación entre los
sectores de la salud, el medio ambiente y la investigación. En
junio de 2007, la CE publicó una revisión a medio plazo de ese
plan de acción [COM(2007) 314].
8. Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo
y simplificación del derecho de protección del medio
ambiente de la Unión Europea
La Estrategia a favor del desarrollo sostenible de la UE exige
políticas económicas, sociales y medioambientales que se
complementen y refuercen entre sí (4.10.3). La Comunicación
COM(97) 592 titulada «Medio ambiente y empleo: hacia una
Europa sostenible» fomenta tecnologías nuevas y limpias, con
lo que promueven también nuevas oportunidades laborales.
La Comunicación COM(2006) 70 sobre la «Revisión de la
política medioambiental 2005» destaca la forma en la que la
innovación ecológica, las tecnologías medioambientales y una
mejor normativa contribuyen a conseguir los objetivos de la
Estrategia de Lisboa [COM(2000) 330].
Los esfuerzos de la Comisión para mejorar la legislación tienen
como objetivo facilitar el crecimiento y la creación del trabajo,
manteniendo a la vez altos niveles de protección social y
medioambiental, en línea con la Estrategia de desarrollo
sostenible de la UE. La Comunicación COM(2005) 97, «Legislar
mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión
Europea», hace hincapié en este aspecto y contribuye a la
aplicación efectiva de la Estrategia de Lisboa. En este contexto,
la preparación y la adopción de las siete estrategias temáticas
han supuesto un mayor esfuerzo. En aquellos ámbitos en los
que ya existen políticas y legislaciones, como son el aire y los
residuos, las estrategias temáticas tienen como objetivo la
simplificación, a través de unas definiciones más claras y de la
eliminación de ambigüedades, aportando vías que faciliten
una mejor aplicación. En la medida de lo posible, las
estrategias temáticas utilizan los instrumentos y políticas
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
actuales —antes que las nuevas propuestas políticas— para
conseguir los nuevos objetivos políticos.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo está en el origen de numerosos actos
legislativos, como los relativos a la evaluación de las
repercusiones sobre el medio ambiente, al libre acceso a la
información y a la etiqueta ecológica para los productos
respetuosos con el medio ambiente.
En una resolución de julio de 1998, el Parlamento reconoció
que el uso de gravámenes medioambientales podía afectar a
la competencia entre los Estados miembros que aplicasen
impuestos medioambientales y los que no lo hicieran, por lo
que se hacía indispensable que todos los Estados miembros
introdujeran esos gravámenes.
A petición del Parlamento, el sexto programa (2001-2010)
contiene disposiciones relativas a la definición y la eliminación
progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio
ambiente, a los impuestos medioambientales a nivel nacional
o comunitario, a los objetivos de emisión del Protocolo de
Kyoto y a estrategias temáticas de gestión de las prioridades
medioambientales. Toda la legislación derivada de las
estrategias temáticas será adoptada mediante el
procedimiento de codecisión. También a petición del
Parlamento se perseguirán objetivos suplementarios en el
marco del programa de reducción de las emisiones de gases
de efecto invernadero, supeditados a una evaluación por el
Grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio
climático. El programa incentivará el desarrollo de
combustibles alternativos, así como de vehículos eficientes en
lo relativo al consumo. Según lo acordado, se abordarán
asimismo los volúmenes crecientes de tráfico urbano y se
procurará mejorar la calidad del medio ambiente en las
ciudades.
Por otra parte, se incorporarán las preocupaciones
medioambientales a la elaboración de las políticas de la UE,
algo que solicitó el Parlamento, y se dedicará una especial
atención a aumentar la concienciación de los ciudadanos y de
las autoridades locales sobre las cuestiones de medio
ambiente.
En respuesta a la Comisión sobre el principio de cautela, el
Parlamento Europeo adoptó en diciembre de 2000 un informe
que reclamaba directivas más claras sobre la aplicación de este
principio, basándose en la necesidad de acogerse a él siempre
que una evaluación provisional científica y objetiva de los
riesgos demuestre la existencia de un temor justificado ante
efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente o
para la salud de las personas, de los animales o de las plantas, y
que no sean compatibles con un alto nivel de protección por
parte de la Comunidad. La resolución del Parlamento no cubre
solo la definición y el objetivo del principio de cautela, sino
también la evaluación de riesgos, la gestión y la comunicación
de estos, así como el peso de las pruebas.
331
19/2/09 08:02:05
 En enero de 2005, el Parlamento adoptó un informe de
iniciativa sobre el Plan de acción europeo de medio ambiente
y salud 2004-2010, ya que bajo su criterio este plan no es lo
suficientemente ambicioso ni promueve todo lo necesario la
acción preventiva. Por otra parte, carece de valor añadido para
ciertos Estados miembros que ya cuentan con una estrategia
en materia de medio ambiente y salud. Actualmente, el
Parlamento está evaluando también la revisión a medio plazo
del plan de acción.
En el transcurso de las largas negociaciones con los países de
la adhesión, el Parlamento desempeñó un papel activo con
respecto a la ampliación en general y a sus consecuencias
4.10.2. La aplicación del Derecho comunitario en materia
de medio ambiente
El Convenio de Aarhus, vigente desde 2001, tiene por objeto la participación del público en actividades medioambientales,
su acceso a la información, su participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en este ámbito. El público ya
puede acceder al registro electrónico de emisiones y transferencias de contaminantes. Desde 2007, la Comunidad Europea
pretende asimismo regular la protección del medio mediante el Derecho penal.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Realizaciones
A. Convenio de Aarhus: acceso a la información,
participación del público y acceso a la justicia
En 1998, la Unión Europea (UE) y sus quince Estados miembros
firmaron el Convenio de la Comisión Económica para Europa
(CEPE) de las Naciones Unidas sobre el acceso a la información,
la participación del público en la toma de decisiones y el acceso
a la justicia en materia de medio ambiente (más conocido como
«Convenio de Aarhus»). El Convenio, vigente desde el 30 de
octubre de 2001, parte de la idea de que una mayor
concienciación e intervención de los ciudadanos con respecto a
los problemas medioambientales favorecerá la protección del
medio ambiente. El Convenio tiene por objeto contribuir a
proteger el derecho de cada persona, de las generaciones
presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente adecuado
para su salud y su bienestar. Para alcanzar dicho objetivo, el
Convenio propone intervenir en tres ámbitos:
— garantizar el acceso del público a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades
públicas;
— favorecer la participación del público en la toma de
decisiones que influya en el medio ambiente;
332
BAAA08001ESC_cap04.indd 332
medioambientales en particular (taller sobre «Ampliación y
medio ambiente» de noviembre de 2003).
Con el fin de mejorar la asistencia legislativa a los diputados, la
Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad
Alimentaria (Comisión ENVI) del Parlamento Europeo ha
celebrado tres contratos-marco con institutos de investigación
independientes, en virtud de los cuales podrá obtener
asesoramiento especializado sobre diversas nuevas cuestiones
que entran en su esfera de competencias.
g Yanne GOOSSENS
Julio de 2008
— ampliar las condiciones de acceso a la justicia en materia
de medio ambiente.
La firma del Convenio de Aarhus obliga a la Comunidad
Europea a ajustar su legislación a las disposiciones del
Convenio. La Decisión 2005/370/CE aprueba el Convenio de
Aarhus en nombre de la Comunidad. En 2003, la Comisión
propuso un Reglamento destinado a garantizar la aplicación
de los principios y las disposiciones del Convenio de Aarhus
por parte de las instituciones y los organismos comunitarios
[COM(2003) 622]. Tras un procedimiento de conciliación, se
adoptó el Reglamento (CE) nº 1367/2006, que contiene las
disposiciones necesarias para la aplicación de las disposiciones
del Convenio de Aarhus a las instituciones y a los organismos
comunitarios a partir del 28 de junio de 2007.
1. Acceso del público a la información
El primer pilar del Convenio, sobre acceso público a la
información sobre el medio ambiente fue puesto en práctica a
nivel comunitario por la Directiva 2003/4/CE, la cual establece
las normas y condiciones básicas para garantizar el derecho de
acceso a la información medioambiental que obre en poder
de las autoridades públicas o de otras entidades en su
nombre, con el objeto de lograr una difusión y puesta a
disposición del público lo más amplia y sistemática posible de
dicha información.
Cada Estado miembro deberá presentar, a más tardar el 14 de
febrero de 2009, un informe sobre la experiencia adquirida en
19/2/09 08:02:05

la aplicación de la Directiva y comunicar su informe a la
Comisión a más tardar el 14 de agosto de 2009. A la vista de la
experiencia adquirida y teniendo en cuenta los avances en la
tecnología de telecomunicación informática y electrónica, la
Comisión elaborará un informe dirigido al Parlamento Europeo
y al Consejo que irá acompañado de las propuestas de revisión
que considere adecuadas.
2. Participación del público en la toma de decisiones
El segundo pilar del Convenio de Aarhus, referido a la
participación del público en los planes y programas
medioambientales, fue incorporado por la Directiva 2003/35/
CE, la cual contribuye a la aplicación de las obligaciones
derivadas del Convenio, especialmente estableciendo medidas
para la participación del público en la elaboración de
determinados planes y programas relacionados con el medio
ambiente y modificando, en lo que se refiere a la participación
del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y
96/61/CE del Consejo para asegurar su plena compatibilidad
con las disposiciones que recoge el Convenio.
3. Acceso a la justicia
En 2003 se presentó una propuesta de Directiva [COM(2003)
624] con el fin de transponer el tercer pilar del Convenio, el cual
garantiza el acceso del público a la justicia en materia de medio
ambiente, pero no ha pasado de la fase de primera lectura en el
Parlamento Europeo. Este desea que la Directiva establezca un
marco mínimo para el acceso a la justicia en materia de medio
ambiente y que los Estados miembros tengan libertad para
conceder un mayor acceso. Propuso algunas enmiendas que
ampliarían el acceso a la justicia en este ámbito a las
organizaciones de ciudadanos enfrentados a un problema
ecológico concreto, y no solo a las entidades medioambientales
a las que se reservaba en la propuesta inicial.
B. Establecimiento de un registro europeo de emisiones
y transferencias de contaminantes
En mayo de 2003, la Comunidad Europea firmó un Protocolo
de la Comisión Económica para Europa (CEPE) de las Naciones
Unidas sobre el registro de emisiones y transferencias de
contaminantes (Protocolo RETC) en el marco de la quinta
Conferencia Ministerial ‹‹Medio ambiente para Europa››. El
objetivo de dicho protocolo es el establecimiento en cada
Estado miembro de unos registros coherentes, integrados y
accesibles al público de las emisiones y transferencias de
contaminantes a escala nacional.
En 2004, la Comisión adoptó una propuesta de Reglamento
destinada a mejorar el acceso del público a la información en
materia medio ambiente por medio del establecimiento de un
RETC coherente e integrado [COM(2004) 634]. La Decisión
2006/61/CE del Consejo aprueba el Protocolo en nombre de la
Comunidad Europea. El Reglamento (CE) n° 166/2006
establece a escala comunitaria un registro de emisiones y
transferencias de contaminantes (RETC) en forma de una base
de datos electrónica accesible al público. El público podrá
acceder a este registro gratuitamente a través de Internet y
podrá obtener información por medio de varios criterios de
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
búsqueda (tipo de contaminante, ubicación geográfica,
entorno afectado, instalación de origen, etc.).
C. Aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario
en materia de medio ambiente
El Consejo Europeo de Dublín de junio de 1990 subrayó que el
Derecho comunitario en materia de medio ambiente solo
tendría pleno efecto si se aplicaba y cumplía perfectamente en
los Estados miembros. El 14 de mayo de 1997, en su resolución
relativa a la Comunicación de la Comisión [COM(96) 500 final],
el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que elaborara y
publicara un informe anual sobre los progresos realizados en la
adopción y aplicación del Derecho comunitario en materia de
medio ambiente. Las ‹‹unidades especiales de aplicación›› de
la Comisión identifican cuatro prioridades: transposición
inadecuada/deficiente de directivas; incumplimiento de
obligaciones secundarias fundamentales impuestas por las
directivas; problemas estructurales o sistémicos de aplicación
inadecuada y problemas recurrentes de aplicación a largo
plazo; y casos de aplicación inadecuada relacionados con
grandes proyectos de infraestructuras, particularmente
proyectos con financiación comunitaria. El séptimo informe
anual [SEC(2006) 1143], que abarca el año 2005, sigue a los
estudios anteriores aportando información actualizada sobre
el estado de aplicación del Derecho comunitario en materia
de medio ambiente.
Los procedimientos de infracción establecidos en los artículos
226 y 228 del Tratado constituyen una potente herramienta
para abordar los problemas de aplicación. Las denuncias sobre
la aplicación de la legislación medioambiental a menudo
adoptan la forma de preguntas escritas y peticiones dirigidas al
Parlamento Europeo. Esto pone de manifiesto la preocupación
de los ciudadanos europeos por el estado del medio ambiente
y los «resultados ecológicos» de los Estados miembros. En este
contexto, es necesario desarrollar nuevos métodos de trabajo
junto con los Estados miembros en todas las fases del ciclo de
transposición legislativa.
D. Delitos medioambientales graves. Protección
del medio ambiente mediante el Derecho penal
Con el fin de garantizar un elevado nivel de protección
medioambiental, es indispensable atacar el creciente
problema de los delitos medioambientales. La Unión Europea
ha adoptado numerosos actos legislativos de protección del
medio ambiente que los Estados miembros deben transponer
y aplicar. La experiencia ha demostrado, sin embargo, que las
sanciones que aplican actualmente los Estados miembros no
siempre son suficientes para lograr el pleno cumplimiento del
Derecho comunitario. No todos los Estados miembros han
previsto sanciones penales para las infracciones más graves del
Derecho comunitario en materia de medio ambiente. Por ello
es necesario establecer unos criterios mínimos en cuanto a los
elementos constitutivos de delito penal en este contexto. La
persecución de este objetivo, es decir, una aplicación mejor y
armonizada de esta legislación en todos los Estados miembros,
será más fácil a nivel comunitario que a nivel nacional.
333
19/2/09 08:02:05
 En febrero de 2007, la Comisión propuso una Directiva relativa
a la protección del medio ambiente mediante el Derecho
penal [COM(2007) 51], la cual sustituye a la propuesta de
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la
protección del medio ambiente por medio del Derecho penal
[2001/0076(COD)], modificada tras la primera lectura del
Parlamento Europeo, con el fin de aplicar las conclusiones
formuladas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas en su sentencia de 13 de septiembre de 2005 en el
asunto C-176/03, Comisión/Consejo, que anuló la Decisión
marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003,
relativa a la protección del medio ambiente a través del
Derecho penal.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha insistido siempre en la necesidad de
mejorar el acceso del público a la información relativa al medio
ambiente, así como su participación y su acceso a la justicia en
este ámbito y en la difusión de dicha información con ayuda
de las últimas tecnologías disponibles, contribuyendo de este
modo a ajustar la legislación europea al Convenio de Aarhus.
Además, el Parlamento Europeo considera que la
simplificación y la mejora de la legislación comunitaria entra
dentro de sus tareas y ha subrayado la importancia de
aumentar la claridad, el control y la aplicación del Derecho
comunitario. Por otra parte, el Parlamento ha apoyado las
propuestas encaminadas al establecimiento de un sistema de
sanciones penales mínimas para las infracciones más graves
del Derecho comunitario en materia de medio ambiente.
La eficacia de la política medioambiental de la UE depende en
gran medida de su aplicación a escala nacional, regional y
local. En la actualidad, sin embargo, aunque el número de
denuncias por incumplimiento del Derecho comunitario esté
disminuyendo ligeramente, la aplicación y el cumplimiento
insuficientes en este ámbito siguen siendo un problema de
primer orden. La necesidad de mejorar la aplicación ha sido
334
BAAA08001ESC_cap04.indd 334
reconocida como una prioridad clave tanto en el quinto como
en el Sexto Programa de acción comunitario en materia de
medio ambiente.
El Parlamento Europeo subrayó (véase la Decisión
nº 1600/2002/CE, por la que se establece el Sexto Programa de
acción comunitario en materia de medio ambiente; 4.10.1)
que «la aplicación y el cumplimiento más efectivos de la
legislación comunitaria en materia de medio ambiente» se
deberían considerar como uno de los objetivos estratégicos de
la política medioambiental de la Unión Europea. Por ello pidió
medidas dirigidas a mejorar el respeto de las normas europeas
sobre protección del medio ambiente, una mejora de las
normas de inspección, vigilancia y aplicación por parte de los
Estados miembros y unas revisión más sistemática de la
aplicación de la legislación medioambiental en todos los
Estados miembros.
El Parlamento Europeo apoya decididamente el objetivo de
una aplicación temprana, uniforme y eficaz del Derecho
comunitario en materia de medio ambiente. En 1997, aprobó
una resolución en la que invitaba a la Comisión a elaborar y
publicar informes anuales sobre los progresos realizados en su
adopción y aplicación. Así pues, el hecho de que la Comisión
Europea publique actualmente estudios anuales sobre la
aplicación y el cumplimiento del Derecho medioambiental de
la Comunidad responde a la petición del Parlamento Europeo.
En los últimos años, las cuestiones de aplicación han figurado en
un lugar destacado del orden del día de las reuniones de la
Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad
Alimentaria (Comisión ENVI). Esta última elabora ahora tres
informes de seguimiento al año en los que estudia la legislación
europea adoptada en materia de medio ambiente y en otros
ámbitos conexos, examina los problemas de aplicación y evalúa
si la legislación cumple o no sus objetivos iniciales.
g Yanne GOOSSENS
Julio de 2008
19/2/09 08:02:05

4.10.3. El desarrollo sostenible y las preocupaciones
medioambientales
El desarrollo sostenible es una preocupación mundial que ha formado parte de la agenda política desde 1992. Con el
objetivo de hacer frente a los retos planteados por el crecimiento de nuestra economía y los cambios medioambientales,
la Unión Europea ha desarrollado una Estrategia de Desarrollo Sostenible que abarca aspectos económicos, sociales,
medioambientales y financieros. El fomento de nuevas tecnologías ecológicas conecta los objetivos de la Estrategia de
Lisboa con los del Consejo Europeo de Gotemburgo. Además, la legislación europea tiene por objetivo la integración de la
dimensión medioambiental en las otras políticas comunitarias.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Realizaciones
A. Introducción
En 1987, se publicó el informe «Nuestro futuro común», que
trataba la cuestión del desarrollo sostenible y los cambios
políticos necesarios para alcanzarlo. La Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD) de 1992 condujo a la adopción de la Agenda 21, de
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
de la Declaración de principios para la gestión sostenible de
los bosques y de los Convenios, jurídicamente vinculantes,
sobre la protección de la diversidad biológica y el cambio
climático. Para las labores de seguimiento de la CNUMAD de
1992, se estableció la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible
de las Naciones Unidas. En la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002 se definieron
compromisos nacionales, regionales y mundiales.
B. Una asociación global a favor del desarrollo sostenible
La globalización constituye una fuerza poderosa para impulsar
el crecimiento mundial y crear medios con los que responder a
problemas internacionales. Sin embargo, las fuerzas del
mercado generan desigualdades y exclusión, y las exacerban,
pudiendo provocar daños irreparables al medio ambiente. La
globalización, por tanto, debe ir acompañada de medidas
orientadas a evitar o mitigar tales efectos.
La Estrategia de Desarrollo Sostenible (EDS) de la Unión Europea
(UE) define unas líneas directrices para poner en marcha el
desarrollo sostenible en la Unión Europea y abarca aspectos
económicos, sociales, medioambientales y financieros, así como
la coherencia de las políticas y la gobernanza en la UE a todos
los niveles, lo cual incluye el manejo de la globalización (el
comercio al servicio del desarrollo sostenible); la lucha contra la
pobreza y el fomento del desarrollo social (reducir la pobreza
extrema en el mundo antes de 2015); la gestión sostenible de
los recursos naturales y medioambientales (invertir la tendencia
de pérdida de recursos medioambientales antes de 2015 y
definir objetivos intermedios en los sectores del agua, la tierra y
los suelos, la energía y la biodiversidad); la mejora de la
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
gobernanza a todos los niveles (reforzar la participación de la
sociedad civil y la legitimidad, la coherencia y la eficacia de la
gobernanza económica, social y medioambiental global); y la
financiación del desarrollo sostenible.
La Comunicación «Revisión en 2005 de la Estrategia de
Desarrollo Sostenible: Primer balance y orientaciones futuras»
[COM(2005) 37] representa el primer paso de la Comisión en la
revisión de la EDS, ofrece una primera evaluación de los
progresos realizados desde 2001 y define diversas
orientaciones futuras. La Comunicación COM(2005) 658 revisa
y continúa desarrollando la EDS de 2001, con la idea de
integrar mejor las dimensiones nacionales e internacionales
del desarrollo sostenible. La nueva EDS identifica siete retos
clave con sus objetivos y acciones correspondientes: el cambio
climático y una energía limpia; el transporte sostenible, una
producción y consumo sostenibles; la conservación y gestión
de los recursos naturales; la salud pública; la inclusión social, la
demografía y la migración; y la pobreza y los retos de
desarrollo sostenible mundiales.
Tras la revisión de la Estrategia de la Unión Europea en 2005 y
basándose en las contribuciones de las otras instituciones de la
Unión, el Consejo Europeo aprobó, en junio de 2006, una nueva
Estrategia de Desarrollo Sostenible ambiciosa, global y renovada
(DOC 10117/06) para una Unión Europea ampliada. En el citado
documento se establece una estrategia única y coherente sobre
la manera en que la UE asumirá más eficazmente su
compromiso a largo plazo de responder a los retos que planea
el desarrollo sostenible. El objetivo general de la EDS renovada
de la Unión consiste en respaldar y fomentar acciones que
permitan a la UE mejorar de manera continua la calidad de vida
de las generaciones presentes y futuras, mediante la creación de
comunidades sostenibles capaces de gestionar y emplear los
recursos de manera eficiente. La Comisión adoptó el 22 de
octubre de 2007 el «Informe provisional sobre la Estrategia de
Desarrollo Sostenible 2007» [COM(2007) 642], centrado en los
progresos realizados especialmente en relación con el cambio
climático, la energía limpia y la salud.
C. La tecnología medioambiental en pro del desarrollo
sostenible
En el Consejo Europeo celebrado en Lisboa en marzo de 2000,
que condujo a la ambiciosa Estrategia de Lisboa, la Unión
335
19/2/09 08:02:06
 Europea se fijó el objetivo de «convertirse en la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo». En el Consejo Europeo celebrado en Gotemburgo en
junio de 2001, se aprobó una estrategia para el desarrollo
sostenible, con lo que se añadió una dimensión
medioambiental a la Estrategia de Lisboa. Las tecnologías
medioambientales constituyen un puente importante entre la
Estrategia de Lisboa (4.1) y el desarrollo sostenible, y poseen
el potencial de contribuir al crecimiento mejorando al mismo
tiempo el medio ambiente y protegiendo los recursos
naturales.
Las tecnologías medioambientales nuevas e innovadoras
pueden sumarse al crecimiento económico de diversos
modos. Nos pueden permitir conseguir una mayor protección
medioambiental pagando menos o cumplir las normas
vigentes a menor coste. Con ello se liberan recursos para
utilizarlos en otros sectores de la economía. Asimismo ayudan
a disociar la contaminación medioambiental y la utilización de
los recursos del crecimiento económico, dando más
posibilidades a nuestras economías para que crezcan a largo
plazo a la vez que se mantienen dentro de los límites de
nuestro medio ambiente, lo que es fundamental para lograr
un desarrollo sostenible. Por último, un sector de tecnología
medioambiental innovador puede ayudar a sostener el
crecimiento si es capaz de conectar con los mercados de
exportación de rápido crecimiento. La Comunicación
COM(2004) 38, titulada «Fomento de las tecnologías en pro del
desarrollo sostenible: plan de actuación a favor de las
tecnologías ambientales en la Unión Europea», presenta un
plan de acción para mejorar el desarrollo e incrementar el uso
de las tecnologías medioambientales. En julio de 2008, la
Comisión adoptó un paquete de propuestas [COM(2008) 397]
relativo a la producción y el consumo sostenibles (4.10.10).
D. Integración de la dimensión medioambiental en otras
políticas
El 1 de junio de 2004, la Comisión aprobó el documento de
trabajo titulado «Integración de las consideraciones
medioambientales en otras políticas: balance del Proceso de
Cardiff» [COM(2004) 394]; este documento constituía el
seguimiento de la cumbre de Cardiff de junio de 1998 y del
Consejo Europeo de primavera para complementar la revisión
de la política de medio ambiente aprobada en diciembre de
2003.
Desde entonces, la Comisión Europea aprueba cada año su
revisión de la política de medio ambiente y estudia
detalladamente las tendencias medioambientales y los
resultados políticos en la UE y en los Estados miembros.
1. Medio ambiente y mercado único
A menudo, la adopción de normas medioambientales se
considera un obstáculo para el acceso al mercado, del mismo
modo que la apertura de los mercados se percibe a menudo
como una amenaza para la calidad del medio ambiente. Una
propuesta de la Comisión [COM(1999) 263] intenta desarrollar
sinergias entre el mercado único y la política comunitaria de
336
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medio ambiente siguiendo la estrategia elaborada por el
Consejo Europeo de Viena. Instrumentos económicos como
los instrumentos fiscales (impuestos ecológicos y ecotasas)
pueden suponer un medio adecuado para poner en práctica
el principio de «quien contamina, paga».
2. Medio ambiente e industria
El sector industrial ha realizado numerosos progresos en
materia de protección medioambiental, gracias a la
introducción de sistemas de gestión y auditoría
medioambientales, así como de nuevos objetivos y estrategias
(introducción del concepto de «ecoeficiencia», por ejemplo).
Según las conclusiones del Consejo de 29 de abril de 1999, la
política medioambiental y el desarrollo sostenible se deben
integrar en la política industrial. En los días 14 y 15 de mayo, el
Consejo de Industria y Energía dio su visto bueno a una
estrategia de integración en la industria. En la Comunicación
titulada «La política industrial en la Europa ampliada»
[COM(2002) 714 final], se reconoce la necesidad de desarrollar
y reforzar las políticas en el ámbito de la producción
sostenible. La Comunicación COM(2006) 136, relativa a la
responsabilidad social de las empresas, se propone integrar las
preocupaciones sociales y medioambientales en el
funcionamiento de las empresas de manera voluntaria.
3. Medio ambiente y política energética
La Directiva 2006/32/CE, sobre la eficiencia del uso final de la
energía, obliga a los Estados miembros a establecer planes
nacionales de acción para alcanzar un ahorro energético del
1 % al año en la venta, suministro y distribución de
electricidad, gas natural, calefacción urbana y otros productos
energéticos, como los combustibles para el transporte. El
objetivo es meramente indicativo, pero los Estados deberán
presentar sus planes nacionales de acción a la Comisión para
su aprobación y revisión cada tres años. El proceso durará un
total de nueve años, a contar desde enero de 2008. Esta
Directiva complementa la legislación energética existente, tal
como la Directiva relativa a la eficiencia energética de los
edificios, la Directiva sobre la producción combinada de calor y
electricidad, y las Directivas sobre el etiquetado energético de
los dispositivos eléctricos.
En enero de 2007, la Comisión presentó un «paquete de
medidas sobre el cambio climático y la energía», centrado en
el uso de energías renovables y la reducción y optimización
del uso de la energía. A continuación, presentó un paquete
relativo al clima y la energía en enero de 2008 (4.10.7 y 4.13).
4. Medio ambiente y agricultura sostenible
La estrategia agroambiental de la política agrícola común
(PAC) va dirigida en gran medida a reforzar la sostenibilidad de
los ecosistemas agrarios. Las medidas establecidas para
asegurar la integración de las preocupaciones
medioambientales en la PAC engloban obligaciones
medioambientales (ecocondicionalidad) e incentivos (por
ejemplo, la retirada de tierras) integrados en la política de
mercados y de ingresos, así como medidas medioambientales
selectivas que forman parte de los programas de desarrollo
19/2/09 08:02:06

rural. La simplificación de la PAC en 2003 condujo, entre otras
cosas, a la introducción de un nuevo sistema de pagos
directos, conocido como el «régimen de pago único», en el
que las ayudas ya no están vinculadas a la producción
(desacoplamiento).
Mientras que la reforma de 2003 consiguió modernizar la PAC,
las propuestas del «chequeo» de la reforma de la PAC
[COM(2007) 722] permitieron revisar la política en relación con
diversas cuestiones: cómo hacer frente a los nuevos retos
—desde el cambio climático al incremento de los
biocarburantes y la gestión del agua—, así como cuestiones
anteriores, como la biodiversidad, mediante la adaptación a los
nuevos riesgos y oportunidades.
5. Integración de la dimensión medioambiental en los
países en desarrollo
El Reglamento (CE) nº 2493/2000 promueve la plena
integración de la dimensión medioambiental en el proceso
de desarrollo de los países en desarrollo. Este Reglamento
establece las condiciones para que las medidas de
cooperación realizadas por distintos agentes (gobiernos,
organismos públicos, organismos regionales, comunidades
tradicionales o locales, cooperativas, organizaciones
internacionales, organizaciones no gubernamentales y
agentes privados) en países en desarrollo con objeto de
promover el desarrollo sostenible puedan disfrutar de la
ayuda económica y la asistencia técnica de la UE. El
presupuesto para la aplicación del reglamento durante el
período 2000-2006 ascendía a 93 millones de euros. El
documento COM(2004) 629 presenta objetivos específicos y
las condiciones que rigen la ejecución del instrumento
financiero para la cooperación al desarrollo y la cooperación
económica para el período 2007-2013.
6. Integración de las exigencias de protección del medio
ambiente en la política pesquera común
Una Comunicación de la Comisión [COM(2002) 186] expone
un plan de actuación comunitario para integrar las exigencias
de la protección del medio ambiente en la política pesquera
común. El Reglamento (CE) nº 2371/2002 fija las medidas
necesarias para garantizar la conservación y la explotación
sostenible de los recursos pesqueros. La Comunicación
COM(2004) 438 fomenta los métodos de pesca ecológicos y se
centra en la reducción del esfuerzo pesquero hasta unos
niveles viables y su mantenimiento en dichos niveles; en la
optimización de la captura de determinadas especies y la
minimización de la captura indeseada de otras especies; y en
la minimización del impacto de la pesca en el hábitat marino.
7. Integración de la dimensión medioambiental en el
desarrollo sostenible del entorno urbano
En enero de 2006, la Comisión Europea adoptó la Estrategia
temática para el medio ambiente urbano [COM(2005) 718]. La
Estrategia define nuevas medidas para respaldar y facilitar la
adopción de planteamientos integrados para la gestión del
medio ambiente urbano por los organismos nacionales,
regionales y locales. En julio de 2008, el Parlamento Europeo
BAAA08001ESC_cap04.indd 337
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
adoptó un informe de propia iniciativa relativo al reciente Libro
Verde de la Comisión relativo a la solución de los efectos
negativos del transporte urbano sobre el cambio climático y el
medio ambiente.
8. Integración de las cuestiones medioambientales en la
política económica
La Comunicación de la Comisión sobre la integración de las
cuestiones medioambientales en la política económica, de
septiembre de 2000 [COM(2000) 576], sirvió de base al informe
del Consejo Ecofin para el Consejo Europeo de Niza titulado
«Conjugar nuestras necesidades y nuestras responsabilidades:
integración de las cuestiones medioambientales en la política
económica» («primer paso hacia una estrategia»), de 27 de
noviembre de 2000. El objetivo básico del informe consistía en
alcanzar los objetivos de Kyoto mediante el empleo de
instrumentos de mercado, por ejemplo, el sistema de
comercio de emisiones. Por otra parte, el informe destacaba la
necesidad de incorporar plenamente los objetivos de la
integración medioambiental a las orientaciones generales de
las políticas económicas. La mejor estrategia para la
integración del medio ambiente en la política económica
consiste en crear mercados de bienes medioambientales o
mejorar su funcionamiento; y crear y asignar derechos de
propiedad bien definidos para los bienes y servicios
medioambientales, que sean aplicables por ley y negociables.
9. Integración de las cuestiones medioambientales en el
transporte
La Estrategia europea sobre el transporte y el medio ambiente
(informe del Consejo de 6 de octubre de 1999 al Consejo
Europeo de Helsinki) define los objetivos para la integración de
las obligaciones medioambientales en la política de
transporte. Indica directrices para una serie de medidas en
diversos sectores del transporte (transporte por carretera,
aéreo, marítimo) y se propone garantizar que se tenga en
cuenta el medio ambiente en la elaboración y aplicación de la
política de transporte.
La Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica
[COM(2005) 446, 4.10.6) fija los objetivos para la reducción de
determinados contaminantes y refuerza el marco legislativo
para la lucha contra la contaminación atmosférica. A raíz de la
Comunicación de la Comisión acerca de la «Reducción del
impacto de la aviación sobre el cambio climático» [COM(2005)
459], el Parlamento Europeo aprobó, el 4 de julio de 2006, una
Resolución. Este informe insta a la aplicación de nuevas y
estrictas medidas para reducir el impacto de la aviación sobre
el calentamiento global y aplica el principio de «quien
contamina, paga» a la industria aeronáutica (para consultar
información adicional, 4.10.7).
Papel del Parlamento Europeo
En mayo de 2002, el Parlamento Europeo aprobó una
resolución sobre la Comunicación de la Comisión titulada
«Hacia una asociación global a favor del desarrollo sostenible»
[COM(2002) 82] de cara a la Cumbre Mundial sobre el
337
19/2/09 08:02:06
 Desarrollo Sostenible organizada en Johannesburgo en 2002.
Tal y como se decidió en la Comisión de las Naciones Unidas
sobre el Desarrollo Sostenible, las políticas para 2004 y 2005 se
centraban en el agua, el saneamiento y los asentamientos
humanos. El ciclo de 2006 y 2007 se centró en la energía, el
desarrollo industrial, la contaminación atmosférica y el cambio
climático. El ciclo de 2008 y 2009 se centra en la agricultura, el
desarrollo rural, el suelo, la sequía, la desertificación y África.
En julio de 2005, el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución [2004/2131(INI)] sobre el Plan de actuación a favor
de las tecnologías ambientales de la Comisión. Los principales
temas que abordaba eran: fomento de la demanda de
tecnologías ambientales; creación de un mercado justo y
competitivo para las tecnologías ambientales; satisfacción de
la demanda de tecnologías ambientales (por ejemplo,
subvencionado la investigación con medios suficientes); e
instauración de políticas coherentes tanto en el interior como
en el exterior. Por último, el Parlamento subrayaba que el
desarrollo sostenible exige soluciones de alcance mundial y
manifestaba su satisfacción por todas las iniciativas destinadas
a fomentar las tecnologías ambientales en los países en
desarrollo. Decía, asimismo, que se debe impedir la
exportación de la tecnología obsoleta y contaminante a
terceros países.
La aportación del Parlamento Europeo al debate sobre la
revisión de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión
Europea 2005 consistió en el informe de propia iniciativa de la
Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad
Alimentaria (Comisión ENVI) sobre los aspectos
medioambientales del desarrollo sostenible, adoptado en el
plenario de enero de 2006. El informe destaca la agravación de
las tendencias no sostenibles en varias esferas donde se
requieren mejoras: explotación abusiva y contaminante de los
recursos naturales, pérdida de la biodiversidad y agravamiento
del cambio climático, entre otras. En el informe final se
solicitaba a la Comisión que intensificara su actuación en
numerosos campos, entre ellos: transferir una gran parte del
transporte por carretera hacia modos de transporte más
338
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respetuosos con el medio ambiente; fomentar el uso de
biocarburantes; invertir la actual tendencia de pérdida de
biodiversidad para 2010; reducir en su origen la producción de
residuos; aumentar la eficiencia de los recursos y de la energía;
reforzar los aspectos medioambientales y sociales de las
evaluaciones de impacto de todas sus propuestas legislativas;
y presentar nuevas propuestas sobre una primera ecotasa
europea. La Comisión ENVI llegó a la conclusión de que el
desarrollo sostenible debe ser un principio rector de las
políticas de la UE en todos los ámbitos. Recuerda que la falta
de acción tendrá unos costes y unas consecuencias directas
cada vez mayores.
En su resolución conjunta, adoptada en Estrasburgo el 15 de
junio de 2006, el Parlamento Europeo manifestó su decepción
por la falta de progresos en el desarrollo y el seguimiento de la
Estrategia de desarrollo sostenible aprobada en Gotemburgo
en 2001. Consideró que la plataforma de acción de la Comisión
para la revisión de la Estrategia de Desarrollo Sostenible era
excesivamente prudente y débil y que, en su forma actual, no
lograría movilizar a la opinión pública y a los responsables de
la formulación de políticas ante las tareas vitales que nos
esperan. Asimismo, afirmó que la estrategia para el período
2005-2010 se centraba excesivamente en el crecimiento
económico en detrimento de los pilares medioambiental y
social, promovidos por el Parlamento; no obstante, acogió con
satisfacción el valioso trabajo realizado por la Presidencia
austríaca al intentar reactivar la Estrategia de Desarrollo
Sostenible.
En marzo de 2008, el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución (INI/2007/2107) sobre la agricultura sostenible y el
biogás donde afirma que el biogás es un recurso energético
vital que contribuye al desarrollo económico, agrícola y rural
sostenible, así como a la protección del medio ambiente.
g Yanne GOOSSENS
Gianpaolo MENEGHINI
Julio de 2008
19/2/09 08:02:06

4.10.4. Los recursos naturales y los residuos
El uso que se hace hoy en día y que se ha venido haciendo en el pasado de los recursos ha producido altos niveles de
contaminación, degradación medioambiental y agotamiento de los recursos naturales. La Unión Europea ha acordado
una Estrategia temática sobre el uso sostenible de los recursos naturales y sobre la prevención y reciclado de residuos.
Además, se han establecido diversas leyes para gestionar los residuos de una forma más sostenible.
Fundamentos jurídicos y objetivos
4.10.1.
Contexto general
Todos los productos tienen un recurso natural como base. Las
economías europeas dependen en gran medida de los
recursos naturales, entre los que se incluyen las materias
primas, como los minerales, los recursos biológicos y la
biomasa; los recursos procedentes del medio ambiente, como
el aire, el agua y la tierra; los recursos de flujos, como el viento,
las mareas, la energía geotérmica y la solar; y el espacio
(superficie terrestre). Al utilizar y transformar los recursos,
aumenta el capital social, que se añade a la riqueza de las
actuales y futuras generaciones. Sin embargo, si en Europa se
siguen utilizando los recursos como hasta ahora, el medio
ambiente seguirá degradándose y los recursos naturales se
agotarán. Las dimensiones del uso que hacemos de los
recursos naturales son tales que es difícil que las generaciones
futuras (y los países en vías de desarrollo) puedan acceder a los
recursos escasos. El uso sostenible de los recursos, que implica
una producción y un consumo razonables, es, por lo tanto, un
elemento clave en la prosperidad a largo plazo, tanto para la
Unión Europea (UE) como para todo el mundo.
La sociedad europea ha crecido gracias al uso de estos recursos
naturales, aunque no sin causar repercusiones en el medio
ambiente, como la contaminación del aire (4.10.6), el
calentamiento global (4.10.7) y la producción de residuos. La
producción de residuos en la UE es, aproximadamente, de 1
800 millones de toneladas al año (sin contar los 700 millones de
toneladas de residuos agrícolas). Esto significa que en la UE se
producen unas 3,5 toneladas de residuos por habitante al año,
residuos que provienen principalmente de los hogares, la
industria, las actividades comerciales, la agricultura, la
construcción y demolición, la minería y cantería y la producción
de energía. Esta cifra aumenta más rápido que el producto
interior bruto, y se recicla menos de una tercera parte. La
Agencia Europa de Medio Ambiente (AEMA) determina seis
tipos principales de residuos en la UE: residuos procedentes de
la fabricación (26 %), residuos procedentes de la minería y de la
cantería (29 %), residuos procedentes de la construcción y la
demolición (22 %) y residuos sólidos urbanos (14 %).
En las zonas más densamente pobladas de la UE, la
eliminación de los residuos por medio del vertido está
tocando techo; en otras zonas, aunque siga siendo una posible
solución, se ve limitada a largo plazo por el riesgo de
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
contaminación del agua y del suelo y por las protestas de los
habitantes locales. Recurrir a esta opción dependerá de la
disponibilidad de vertederos convenientemente situados y
bien diseñados en los que se realice un tratamiento previo de
determinados residuos antes de su vertido definitivo. En
muchos casos, una de las soluciones a tener en cuenta es la
incineración, que presenta la ventaja de la recuperación de
energía. No obstante, exige la realización de inversiones para
evitar las emisiones tóxicas, así como una planificación y una
gestión rigurosas de las instalaciones y una selección
minuciosa de los emplazamientos.
El Sexto Programa de acción comunitario en materia de medio
ambiente identifica la gestión y prevención de residuos como
una de las cuatro prioridades principales. El objetivo principal del
programa es separar la producción de residuos de la actividad
económica, de manera que el crecimiento de la UE no suponga
cada vez más y más basura. El reciclado ofrece grandes
posibilidades de reducción de los contaminantes. Por cada
tonelada de papel obtenida a partir de papeles viejos en lugar de
madera, el consumo de energía se reduce entre una cuarta y tres
quintas partes, mientras que la contaminación atmosférica
diminuye el 75 %. Por ello, es de primera importancia reciclar
papel, cartón y vidrio. En los Estados miembros, la proporción de
papel y cartón reciclados oscila entre el 28 % y el 53 % (la media
de la UE es del 49,6 %), mientras que en el caso del vidrio se sitúa
entre el 21 % y el 70 %.
Realizaciones
A. Recursos naturales: estrategia temática sobre el uso
sostenible de los recursos naturales
En diciembre de 2005, la Comisión presentó una
Comunicación [COM(2005) 670] sobre la estrategia temática
sobre el uso sostenible de los recursos naturales para separar
el crecimiento económico de la degradación medioambiental.
La estrategia se centra en la mejora del conocimiento, el
desarrollo de herramientas de supervisión y el fomento de
enfoques estratégicos en determinados sectores económicos,
y está estrechamente relacionada con la estrategia temática
sobre residuos que se adoptó ese mismo día.
B. Gestión de los residuos
1. Estrategia temática sobre la prevención y reciclado de
residuos
La estrategia temática sobre la prevención y el reciclado de
residuos, aprobada por la Comisión Europea en diciembre de
339
19/2/09 08:02:06
 2005, se centra en las grandes repercusiones en el medio
ambiente [COM(2005) 666]. La política de la Unión Europea
presenta varios objetivos principales, entre los que figuran:
evitar la producción de residuos mediante la utilización de
tecnologías que respeten el medio ambiente y produzcan
menos desechos, así como la fabricación de productos
seguros para el medio ambiente y reciclables; fomentar el
reaprovechamiento, sobre todo la recuperación de residuos y
su reutilización como materias primas; mejorar la eliminación
de los residuos mediante normas medioambientales
europeas rigurosas, sobre todo disposiciones legislativas;
reforzar las disposiciones que regulan el transporte de
sustancias peligrosas y la recuperación de terrenos
contaminados. Estos objetivos se deben alcanzar
procediendo a la eliminación de los residuos en instalaciones
apropiadas lo más cerca posible del lugar donde se hayan
producido.
La Estrategia estipula una simplificación de la legislación
existente mediante una propuesta de revisión de la Directiva
marco sobre residuos de 1975. Esto se realizará principalmente
uniendo esta Directiva con la Directiva sobre residuos
peligrosos y con la Directiva sobre aceites usados mediante la
eliminación de cualquier coincidencia existente entre la
Directiva marco sobre residuos y la Directiva relativa a la
prevención y al control integrados de la contaminación
(Directiva IPPC) (4.10.6), por ejemplo en materia de concesión
de permisos y también mediante la consolidación de tres
Directivas sobre los residuos procedentes de la industria del
titanio. La propuesta de la nueva Directiva [COM(2005) 667]
une la jerarquía de residuos (prevención, reutilización,
reciclado, incineración y, por último, eliminación en
vertederos) con sus objetivos de reducir los impactos
ambientales provocados por la producción y gestión de
residuos.
Las Directivas 75/442/CEE y 91/689/CEE establecen las
disposiciones generales y básicas aplicables a la totalidad de
los residuos y a los residuos peligrosos, mientras que las
Directivas 75/439/CEE y 86/278/CEE contienen disposiciones
relativas a flujos de residuos específicos (aceites usados y lodos
de depuradora), que difieren de los demás debido a la
especificidad de los tipos de residuos y a los problemas que
conllevan.
Mientras, la Directiva 2006/12/CE, que codifica la Directiva
marco sobre residuos, ha entrado en vigor, sin que se haya
realizado al texto ningún cambio político ni legal durante el
proceso de codificación. Esta Directiva continuará vigente
hasta que se adopte la propuesta sustancial de revisión. En
febrero de 2007, la Comisión publicó una Comunicación
interpretativa sobre residuos y subproductos [COM(2007) 59]
que clarifica la definición de residuos y no residuos dentro de
un proceso de producción. De conformidad con el plan de
acción «Simplificar y mejorar el marco regulador» de la
Comisión, esta propone en su Estrategia temática sobre
residuos codificar y simplificar las tres Directivas sobre el
dióxido de titanio, que ya superan los 15 años.
340
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2. Residuos peligrosos
a) Gestión controlada de los residuos peligrosos
La nueva Directiva marco sobre residuos integraría la antigua
Directiva sobre residuos peligrosos. Varios elementos de esta
última que no se han recogido en la propuesta de la nueva
Directiva marco están adecuadamente amparados por otra
legislación comunitaria, como por ejemplo la Directiva
2000/76/CE, relativa a la incineración de residuos, y la Directiva
96/59/CE, sobre la eliminación de los policlorobifenilos (PCB) y
de los policloroterfenilos (PCT). El Reglamento (CE)
nº 166/2006 establece un registro europeo de emisiones y
transferencia de contaminantes (PRTR), que armoniza las
normas relativas al informe regular sobre contaminantes,
incluidos los residuos, que facilitan los Estados miembros a la
Comisión (4.10.2).
b) Eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos,
y cuestiones medioambientales relacionadas con el PVC
La Directiva 96/59/CE aproxima las legislaciones de los Estados
miembros sobre la eliminación controlada de los
policlorobifenilos (PCB) y los policloroterfenilos (PCT), la
descontaminación o eliminación de aparatos que contengan
PCB y la eliminación de PCB usados a fin de eliminarlos
completamente. En octubre de 2001, la Comisión adoptó una
Estrategia comunitaria relativa a las dioxinas, los furanos y los
PCB [COM(2001) 593] dirigida a disminuir todo lo posible la
emisión de estas sustancias al medio ambiente y su
introducción en la cadena alimenticia. El PVC es actualmente
uno de los plásticos más utilizados en todo el mundo (el sector
de la construcción contribuye con un 57 %). En julio de 2000,
la Comisión publicó un Libro Verde sobre cuestiones
medioambientales relacionas con el PVC [COM(2000) 469].
c) Eliminación de pilas y acumuladores usados
En 2004, la Comisión propuso una nueva Directiva sobre pilas
y acumuladores [COM(2003) 723]. Durante la conciliación en
mayo de 2006, se adoptaron unos compromisos basados en
una prohibición mínima del cadmio en las pilas, así como un
objetivo de reciclado del 50 % para 2016. En septiembre de
2006 entró en vigor la nueva Directiva 2006/66/CE, que revocó
a la Directiva 91/157/CEE.
3. Traslado de residuos
En junio de 2003, la Comisión propuso en una Comunicación
[COM(2003) 379] una revisión del Reglamento relativo al
traslado de residuos [Reglamento (CEE) nº 259/93], que ya
tenía diez años, con el fin de simplificar los procedimientos de
control aplicables a los traslados mencionados. Este
Reglamento define los criterios medioambientales aplicables a
los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida
de la Comunidad Europea. Regula los traslados de
prácticamente todos los tipos de residuos y por cualquier
medio de transporte: carretera, ferrocarril, barco o avión.
El 14 de junio de 2006, el Parlamento Europeo y el Consejo
aprobaron el nuevo Reglamento (CE) nº 1013/2006, sobre los
traslados de residuos (con efecto a partir del 12 de julio de
2007). La nueva Directiva constituye un avance hacia una
19/2/09 08:02:06

mayor armonización internacional de los traslados de residuos,
ya que aplica íntegramente el Convenio de Basilea de las
Naciones Unidas (firmado por la Comunidad en 1989), que
regula los traslados de residuos peligrosos a escala
internacional, además de reforzar los procedimientos de
control actuales simplificándolos y haciéndolos más claros
para beneficio tanto del medio ambiente como de las
empresas de transporte de residuos.
C. Legislaciones sobre residuos verticales
1. Vehículos al final de su vida útil
Actualmente se recicla el 75 % de los vehículos que han
llegado al final de su vida útil (contenido metálico). El objetivo
de la Directiva 2000/53 es aumentar la tasa de reutilización y
recuperación hasta el 85 % del peso medio por vehículo y año
para 2006 y hasta el 95 % para 2015, así como aumentar la tasa
de reutilización y reciclado en el mismo período en un mínimo
del 80 % y el 85 % del peso medio por vehículo y año
respectivamente. Para los vehículos fabricados antes de 1980
se pueden fijar unos objetivos menos estrictos. La Decisión
2005/293/CE de la Comisión establece normas detalladas para
controlar e informar del cumplimiento de los objetivos
establecidos en la Directiva, la cual determina que el
Parlamento Europeo y el Consejo deben volver a examinar los
objetivos para 2015 sobre la base de un informe de la
Comisión. En enero de 2007, la Comisión elaboró una
Comunicación [COM(2007) 5] en la que evaluaba los impactos
ambientales, económicos y sociales de los objetivos incluidos
en la Directiva, así como opciones alternativas. En marzo de
2008, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la
Directiva 2008/33/CE, sobre vehículos que han llegado al final
de su vida útil, como rectificación de la Directiva 2000/53/CE,
por lo que se refiere a las competencias de ejecución
atribuidas a la Comisión.
2. Buques al final de su vida útil: desguace de buques
De acuerdo con el debate de orientación del 28 de marzo de
2007, la Comisión aprobó, el 22 de mayo del mismo año, un
Libro Verde sobre la mejora en el proceso de desguace de los
buques [COM(2007) 269], que analiza los problemas que supone
esta actividad, expone las opciones de acción a escala europea y
realiza preguntas a los afectados. La base del análisis de la
Comisión se fundamenta en el hecho de que actualmente el
desguace de buques europeos tiene lugar normalmente en
países en vías de desarrollo en condiciones peligrosas y nocivas
desde el punto de vista ambiental, además de realizarse de
forma contraria a la legislación sobre residuos procedentes de
busques. Sobre esta base, se llevó a cabo hasta el 30 de
septiembre de 2007 un proceso de consulta a los afectados. En
mayo de 2008, el Parlamento Europeo adoptó una resolución
basada en el Libro Verde sobre la mejora en el proceso de
desguace de los buques [2007/2279(INI)].
3. Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos
Tras un largo y controvertido debate en el Parlamento Europeo,
este aprobó la Directiva 2002/95/CE, sobre restricciones a la
utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
eléctricos y electrónicos (la llamada «Directiva RoHS»). Su fin es
proteger el suelo, el agua y la atmósfera contra la
contaminación, restringiendo la utilización, en estos aparatos,
de determinadas sustancias, tales como el plomo, el mercurio,
el cadmio, el cromo y ciertos agentes ignífugos bromados
hexavalentes. Establece disposiciones encaminadas a que, a
partir del 1 de julio de 2006, los nuevos equipos eléctricos y
electrónicos que se comercialicen no contengan ninguna de
estas sustancias. Se prevén algunas excepciones, entre otras
cosas, con respecto a la utilización de mercurio en los tubos
fluorescentes o en las lámparas fluorescentes compactas, así
como a la utilización de plomo en diferentes tipos de
soldaduras o como elemento de aleación.
La Directiva prevé la prohibición de otras sustancias peligrosas
y su sustitución por soluciones más respetuosas con el medio
ambiente en cuanto se disponga de nuevos datos científicos,
sobre la base de una nueva propuesta de la Comisión. En 2008
se han aprobado la Directiva 2008/35/CE, que establece unos
valores máximos de concentración para determinadas
sustancias peligrosas y por la que se modifica la Directiva
2002/95/CE, y la Decisión 2008/385/CE de la Comisión, sobre
la adaptación al progreso técnico del anexo sobre exenciones
para la aplicación.
También la Directiva 2002/96/CE, sobre residuos de aparatos
eléctricos y electrónicos, fue aprobada en el Parlamento
Europeo tras un debate largo y controvertido. Su fin es
proteger el suelo, el agua y la atmósfera contra la
contaminación mejorando la eliminación de los aparatos
eléctricos y electrónicos.
4. Residuos y sustancias radiactivos
En virtud de la Directiva 80/368/Euratom, cada Estado
miembro debe someter a una declaración el ejercicio de las
actividades que impliquen un riesgo resultante de las
radiaciones ionizantes. Estas actividades se someterán a
autorización previa en los casos determinados por cada Estado
miembro teniendo en cuenta el posible peligro y otras
consideraciones pertinentes. Los traslados de residuos
radiactivos entre Estados miembros, o procedentes o con
destino al exterior de la Comunidad, están sometidos a las
medidas específicas establecidas por el Reglamento (Euratom)
nº 1493/93 del Consejo y por la Directiva 92/3/Euratom. A
partir del 25 de diciembre de 2008, la Directiva 2006/117/
Euratom, sobre la vigilancia y el control de los traslados de
residuos radiactivos y combustible nuclear gastado,
reemplazará a la Directiva 92/3/Euratom. Las disposiciones de
esta Directiva prohíben la exportación de residuos radiactivos
a los países de África, del Caribe y del Pacífico, de conformidad
con el Acuerdo de Cotonú firmado en el año 2000, así como a
cualquier destino situado al sur de los 60º de latitud sur o a un
tercer país que no posea los recursos para gestionar con
seguridad los residuos radiactivos.
5. Envases y residuos de envases
La Directiva relativa a los envases y residuos de envases
(Directiva 94/62/CE) se aplica a todos los envases puestos en el
341
19/2/09 08:02:06
 mercado en la Comunidad y a todos los residuos de envases,
independientemente de que se usen o produzcan en la
industria, comercio, oficinas, establecimientos comerciales,
servicios, hogares, o en cualquier otro lugar, sean cuales fueren
los materiales utilizados. La Directiva obliga a los Estados
miembros a tomar medidas, entre las que se pueden incluir
programas nacionales, con el fin de prevenir la formación de
residuos de envases y desarrollar sistemas de reutilización de
envases. La Directiva 2004/12/CE (por la que se modifica la
Directiva 94/62/CE) establece unos criterios destinados a
aclarar la definición de «envase»).
6. Directiva sobre la gestión de los residuos de industrias
extractivas
En 2006 se aprobó la Directiva sobre la gestión de los residuos
de industrias extractivas (Directiva 2006/21/CE), sobre la base
de la propuesta de la Comisión [COM(2003) 319]. El fin de esta
Directiva es resolver los importantes riesgos para el medio
ambiente y la salud humana asociados a la gestión de los
residuos de la minería, debido a su volumen y a su potencial
contaminante.
D. Tratamiento de los residuos
1. Utilización de los lodos de depuradora en agricultura
La progresiva puesta en marcha en todos los Estados
miembros de la Directiva 91/271/CEE, sobre el tratamiento de
las aguas residuales urbanas, está provocando que aumenten
las cantidades de lodos de depuradora que necesitan ser
eliminadas. La Directiva 86/278/CEE del Consejo, relativa a la
protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos,
en la utilización de los lodos de depuradora en agricultura, ha
dado bastantes buenos resultados en la prevención de la
contaminación de los cultivos por agentes patógenos debido
al empleo de dichos lodos en terrenos agrícolas. Algunos
Estados miembros tienen porcentajes de reutilización
especialmente elevados, mientras que otros prefieren recurrir
al vertido o a la nueva incineración de los lodos que producen.
2. Depósito en vertederos
La Directiva 1999/31/CE tiene por objeto impedir o reducir, en
la medida de lo posible, los efectos negativos en el medio
ambiente del vertido de residuos, en particular la
contaminación de las aguas superficiales, las aguas
subterráneas, el suelo y el aire, así como cualquier riesgo
derivado para la salud humana. La Directiva establece un
sistema de autorizaciones para la explotación de vertederos.
3. Incineración
La Directiva 2000/76/CE es aplicable a las instalaciones
existentes de incineración de residuos desde el 28 de
diciembre de 2005 y a las nuevas instalaciones desde
diciembre de 2002. Su fin es prevenir o reducir, en la medida
de lo posible, la contaminación del aire, el agua y el suelo
derivada de la incineración y la coincineración de residuos. En
la propuesta de nueva Directiva sobre residuos, la Comisión
pide una mayor flexibilidad en la jerarquía de residuos para
que estos puedan ser tratados de una manera menos costosa
342
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y más eficiente desde el punto de vista energético. La
Comisión ha propuesto un umbral de eficiencia energética
para determinar si una instalación incineradora se debe
considerar como instalación de recuperación o de eliminación.
Se necesita una evaluación para definir los umbrales de
eficiencia energética, los países en los que hay incineradoras,
así como el número estimativo de instalaciones que podrán
considerarse como instalaciones de «recuperación» o como
instalaciones de «eliminación». Sin embargo, el Parlamento
rechazó esta clasificación en la resolución de febrero de 2007.
Papel del Parlamento Europeo
El 25 de abril de 2007, el Parlamento Europeo aprobó una
resolución basada en el informe de propia iniciativa en
respuesta a la Comunicación de la Comisión sobre la
estrategia temática para un uso sostenible de los recursos
naturales. El Parlamento consideró que se debería ver como
el primer paso de un proceso que al final condujese al
establecimiento de una estrategia global sobre el uso
sostenible de los recursos naturales. El programa de acción de
la Comisión para el estudio de la estrategia de desarrollo
sostenible era demasiado cauto y su ámbito de aplicación
demasiado limitado, además de que en la forma en que estaba
realizado no conseguiría persuadir al público o a los
responsables políticos para tratar de lograr los importantes
objetivos que estipulaba. La Comisión también pretendía
establecer objetivos y programas vinculantes en materia de
recursos naturales desarrollando y poniendo en marcha las
mejores prácticas para cualquier cadena de producción y
reduciendo los gases de efecto invernadero al menos un 30 %
para 2020 y un 80 % para 2050 respecto a las cifras de 1990.
Además, la estrategia temática no fue capaz de conseguir los
objetivos del Sexto Programa de acción comunitario en
materia de medio ambiente.
En junio de 2008, los diputados al Parlamento Europeo
aprobaron, en segunda lectura, una nueva legislación
europea en materia de residuos sobre los objetivos para el
año 2020. En el futuro, la Comisión planteará objetivos de
prevención de residuos. La incineración de residuos se
considerará una operación de recuperación en lugar de
eliminación, siempre que cumpla un determinado criterio de
eficiencia energética. En el año 2020 deberá reutilizarse y
reciclarse el 50 % de los materiales de desecho, como el papel,
los metales, el vidrio procedente de los hogares y residuos
similares, así como el 70 % de los residuos procedentes de la
construcción y la demolición. La nueva Directiva obligará a los
Estados miembros a establecer planes de gestión de residuos
y programas de prevención de residuos con objetivos para los
cinco años siguientes a su entrada en vigor. Además de esta
obligación, el compromiso incluye un nuevo artículo sobre la
prevención de residuos. A finales de 2014, la Comisión
establecerá (si así lo cree conveniente) los objetivos de
prevención y separación de residuos para el año 2020.
En una resolución adoptada en enero de 2001, el Parlamento
Europeo recomendó mejorar la aplicación de la Directiva
19/2/09 08:02:06

96/59/CE, relativa a la eliminación de PCB y PCT, en lugar de
reelaborarla. Esto contribuyó a la adopción de una estrategia
comunitaria relativa a las dioxinas, los furanos y los PCB. En otra
resolución de abril de 2001, el Parlamentó formuló una serie
de recomendaciones con respecto al Libro Verde publicado
por la Comisión en julio de 2000 sobre las cuestiones
medioambientales relacionadas con el PVC. El Parlamento
Europeo propuso que se aplicara el principio de «quien
contamina, paga», pidió que se llevara a cabo una recogida
selectiva de los productos de PVC y propuso que se prohibiera
por completo la utilización de plomo y cadmio en este
material. Asimismo, el Parlamento criticó a la Comisión por no
haber realizado ningún análisis del ciclo de vida de los
productos de PVC para compararlos con materiales
alternativos, y le solicitó que presentara cuanto antes un
proyecto de estrategia horizontal a largo plazo para la
sustitución del PVC.
Durante el procedimiento de conciliación sobre pilas y
acumuladores, el Parlamento pidió el establecimiento de un
objetivo más ambicioso (55 %) que el propuesto en la posición
común (50 %) para el reciclado de pilas que no contengan
níquel-cadmio ni plomo-ácido. También apoyó la introducción
de un sistema de circuito cerrado para el reciclado de todo el
plomo y el cadmio que contengan las pilas usadas; y expresó
su deseo de que se obligase a los Estados miembros a
garantizar que los procesos de reciclado logren estos objetivos.
En vista de las otras mejoras garantizadas en el transcurso del
procedimiento y en el marco de un acuerdo global, la
delegación del Parlamento decidió aceptar la posición común
del Consejo de fijar un objetivo de reciclado del 50 %, y, el 4 de
julio de 2006, el Parlamento aprobó una resolución sobre un
texto conjunto. La nueva Directiva entró en vigor pocos meses
4.10.5. La protección y la gestión de las aguas
La Directiva marco de la Unión Europea sobre el agua tiene por objeto prevenir y reducir la contaminación y fomentar el
uso sostenible del agua. La complementan acuerdos internacionales y varias leyes específicas relacionadas con la
contaminación, la calidad y la cantidad de las aguas.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Realizaciones
A. Directiva marco en el sector del agua
La Directiva marco sobre el agua (Directiva 2000/60/CE)
pretende establecer un marco comunitario para la protección
de las aguas superficiales continentales, las aguas de
transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas a fin de
BAAA08001ESC_cap04.indd 343
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
después. En marzo de 2008, el Parlamento Europeo y el
Consejo aprobaron la Directiva 2008/12/CE, por la que se
modifica la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y
acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, por lo
que se refiere a las competencias de ejecución atribuidas a la
Comisión.
En el año 2001, durante la conciliación de las dos Directivas
sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, el
Parlamento Europeo insistió en que la prevención de este tipo
de residuos debe tener prioridad absoluta e hizo hincapié en
la reutilización, el reciclado y otras formas de recuperación
para reducir la acumulación de este tipo de residuos.
Asimismo, el PE solicitó que se restrinja la utilización de
sustancias peligrosas en los aparatos eléctricos, para contribuir
a la recuperación y la eliminación seguras para el medio
ambiente de los aparatos eléctricos y electrónicos mediante la
sustitución de las sustancias que ocasionan los principales
problemas durante la fase de gestión de residuos, como por
ejemplo el plomo, el mercurio, el cadmio, el cromo
hexavalente y determinados agentes ignífugos bromados. En
marzo de 2008, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron
la Directiva 2008/34/CE, sobre residuos de aparatos eléctricos y
electrónicos, por la que se modifica la Directiva 2002/96/CE, y
la Directiva 2008/35/CE, por la que se modifica la Directiva
2002/95/CE sobre restricciones a la utilización de
determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y
electrónicos con respecto a las competencias de ejecución
atribuidas a la Comisión.
g Yanne GOOSSENS
Gianpaolo MENEGHINI
Junio de 2008
prevenir o limitar la contaminación, fomentar un uso
sostenible del agua, proteger el medio acuático, mejorar la
situación de los ecosistemas acuáticos y paliar los efectos de
las inundaciones y las sequías. Las cuencas hidrográficas que
se extiendan por el territorio de más de un Estado miembro se
incorporarán a una demarcación hidrográfica internacional.
En 2007 a más tardar los Estados miembros deberán hacer un
análisis de las características de cada demarcación hidrográfica,
un estudio de la incidencia de la actividad humana sobre las
aguas, un análisis económico del uso de las mismas y un
343
19/2/09 08:02:07
 registro de las zonas que necesiten una protección especial.
Deberá elaborarse asimismo un registro de todas las masas de
agua que se utilicen para la captación de agua destinada al
consumo humano que proporcionen un promedio de más de
10 m³ diarios o que abastezcan a más de 50 personas. Nueve
años después de la fecha de entrada en vigor de la Directiva,
deberá elaborarse un plan de gestión y un programa de
medidas en cada demarcación hidrográfica.
A partir de 2010, los Estados miembros deberán garantizar que
la política de tarificación incite a los consumidores a utilizar los
recursos hídricos de manera eficiente y que los diferentes
sectores económicos contribuyan a la recuperación de los
costes de los servicios relacionados con el uso del agua,
incluidos los costes medioambientales y de recursos. A más
tardar en 2012 y luego cada seis años, la Comisión publicará
un informe sobre la aplicación de la Directiva y convocará, en
caso oportuno, una conferencia de las partes interesadas en la
política comunitaria de aguas.
Los objetivos de la Directiva marco sobre el agua deberán
alcanzarse no más tarde de 15 años tras su entrada en vigor
(2015), aunque esta fecha límite podrá ampliarse o flexibilizarse
bajo determinadas condiciones, y la primera revisión del Plan
de Gestión de Cuenca Fluvial deberá realizarse en 2021. El
informe de aplicación de 2007 «Hacia una gestión sostenible
del agua en la Unión Europea» [COM(2007) 128], como se
presentó en la Conferencia sobre el Agua de la Unión Europea
de 2007, muestra que se han logrado progresos importantes;
no obstante, todavía existen algunas deficiencias. Al mismo
tiempo que el informe, la Comisión presentó el nuevo
instrumento comunitario llamado WISE (Sistema de
Información sobre el Agua para Europa), que contiene datos e
información recogidos a escala comunitaria, permitiendo el
intercambio de datos a través de su portal público en la red, así
como la reacción rápida para realizar por ejemplo la difusión
del estado de la contaminación.
B. Acuerdos internacionales de la Unión Europea sobre
las aguas regionales
El Convenio de Helsinki sobre la protección y la utilización
de los cursos de agua transfronterizos y de los lagos
internacionales (Decisión 95/308/CE del Consejo) se firmó en
nombre de la UE en 1992 en Helsinki. Las acciones de las
partes deben guiarse por el principio de precaución, el
principio de «quien contamina, paga» y el principio de
sostenibilidad.
La Unión Europea firmó el Convenio sobre la protección
del Rin en abril de 1999 en Berna (Decisión 2000/706/CE del
Consejo). El Convenio se diseñó para conservar y mejorar el
ecosistema del Rin, reforzando la cooperación entre la
Comunidad y los Estados ribereños del Rin.
El Convenio sobre la cooperación para la protección y el uso
sostenible del Danubio y el Convenio para la protección del
mar Negro frente a la contaminación son los instrumentos
existentes en materia de cooperación en el ámbito del medio
ambiente. El documento COM(2001) 615 esboza una
344
BAAA08001ESC_cap04.indd 344
estrategia para la cooperación ambiental en la región del
Danubio-mar Negro.
Actualmente, veinte Estados litorales de la región
mediterránea de la UE son las partes contratantes del
Convenio de Barcelona, firmado en 1976 por todos los
Estados miembros. En 1995, las modificaciones del Convenio
establecieron el principio de precaución y definieron como
nuevo objetivo fundamental la eliminación de todas las
fuentes de contaminación. El aspecto más significativo del
Convenio de Barcelona y del Plan de acción para el
Mediterráneo son sus seis protocolos, que tratan, por ejemplo,
la contaminación provocada por buques y aeronaves, la
contaminación de origen terrestre y la contaminación derivada
de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos. El
documento COM(2006) 475 establece una Estrategia
medioambiental para la cuenca mediterránea para la
protección del medio marino y del litoral de esa región y para
la reducción de la contaminación de aquí al año 2020.
El objetivo del Convenio de Helsinki sobre la protección del
mar Báltico, firmado en marzo de 1974 por todos los Estados
ribereños del mar Báltico y en vigor desde 1980, es reducir la
contaminación de la zona del mar Báltico causada por los
vertidos procedentes de las evacuaciones de ríos, estuarios,
desagües y canalizaciones o debida a descargas y actividades
habituales de los buques.
El Convenio de París para la protección del medio
ambiente marino del Atlántico del Nordeste, firmado en
1992, exige que las partes observen los principios de
precaución y de «quien contamina, paga».
C. Protección y conservación del medio ambiente marino
1. Estrategia temática sobre la protección y la
conservación del medio ambiente marino
En octubre de 2005, la Comisión Europea aprobó una
Estrategia temática sobre la protección y la conservación del
medio ambiente marino [COM(2005) 504], cuyo objetivo es
restablecer el equilibrio biológico, químico y físico del entorno
marino de aquí a 2021, y que constituirá el pilar
medioambiental de la futura estrategia marítima. El Consejo
adoptó su posición común el 23 de julio de 2007. El
Parlamento Europeo adoptó su posición en segunda lectura
en diciembre de 2007.
Las principales amenazas existentes contra el medio marino
son la sobrepesca, los vertidos contaminantes de origen
terrestre, las mareas negras, los vertidos procedentes de la
exploración en alta mar de gas y petróleo, la contaminación
que produce el desguace de buques, el cambio climático, la
eutrofización y la consiguiente proliferación de algas, la
liberación ilegal de radionucleidos y la contaminación acústica.
El objeto de la Directiva propuesta [COM(2005) 505] es definir
objetivos y principios comunes a escala comunitaria; asimismo,
determinará regiones marinas europeas como unidades de
gestión para su aplicación. Los Estados miembros deberán
elaborar estrategias para sus aguas territoriales situadas en
19/2/09 08:02:07

cada una de las regiones marinas, y cooperar de forma activa
entre sí.
2. Contaminación marina
La Decisión nº 2850/2000/CE establece un marco comunitario
de cooperación en el ámbito de la contaminación marina
accidental o deliberada para el período 2000-2006. Esta
Decisión se diseñó para mejorar el control y la reducción de la
contaminación, los sistemas comunitarios de información y los
grupos operativos que proporcionan asistencia práctica en
caso de contaminación marina accidental, e integrarlos en un
marco único de cooperación. En diciembre de 2006, la
Comisión presentó una comunicación [COM(2006) 863]
relativa a la cooperación en el ámbito de la contaminación
marina accidental o deliberada después de 2007.
3. Indemnización por daños causados por la
contaminación de hidrocarburos en aguas europeas
Se crea un fondo de indemnización de daños causados por la
contaminación de hidrocarburos en aguas europeas (fondo
COPE) [COM(2000) 802], dirigido a indemnizar a las víctimas de
las mareas negras que no hayan podido ser indemnizadas
íntegra y adecuadamente por ser insuficiente la protección
facilitada por el régimen internacional. Los Estados miembros
establecerán un sistema de sanciones financieras que se
impondrán a cualquier persona que contribuya, por
negligencia grave, a un siniestro que cause una contaminación
por hidrocarburos.
4. Política marítima
El Libro Verde titulado «Hacia una política marítima de la Unión
Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares»
[COM(2006) 275] establece varios aspectos de una futura
política marítima de la UE. Destaca la identidad y el liderazgo
en cuestiones marítimas de Europa, algo digno de conservar
en una época en la que las presiones medioambientales
amenazan al futuro de las actividades marítimas.
D. Legislación en materia de calidad del agua
1. Aguas subterráneas y superficiales destinadas al
consumo humano
Dado que las aguas subterráneas proporcionan el 75 % del
agua potable de la UE, la contaminación provocada por la
industria, los vertidos y los nitratos utilizados en la agricultura
constituye una grave amenaza para la salud. Dado que gran
número de contaminantes arrastrados durante los últimos diez
años aún no han alcanzado las capas freáticas, deberán
transcurrir entre 25 y 50 años para que la concentración de
nitratos en las aguas subterráneas de las cuencas hídricas de
los Países Bajos, Bélgica, Dinamarca y Alemania vuelva a
alcanzar una cifra aceptable, de conformidad con la Directiva
marco sobre el agua.
La Directiva 98/83/CE, que deroga y sustituye a la Directiva
80/778/CEE con fecha de 25 de diciembre de 2003, define las
normas de calidad esenciales para el agua destinada al
consumo humano. Esta Directiva toma en consideración los
avances científicos y tecnológicos, y reduce el valor límite del
BAAA08001ESC_cap04.indd 345
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
plomo de 50 a 10 microgramos/litro. En este sentido se
escucharon algunas voces que advertían de que esta decisión
tendría repercusiones financieras graves debido a la necesidad
de sustituir las canalizaciones de agua. La Directiva exige a los
Estados miembros que supervisen con regularidad la calidad
del agua destinada al consumo humano mediante el uso del
método de muestreo puntual y que elaboren programas de
seguimiento.
La anterior Directiva 75/440/CEE, sobre la reducción y la
prevención de la contaminación de las aguas continentales
destinadas a ser utilizadas en la producción de agua potable, y
la anterior Directiva 79/869/CEE, de armonización de las
normativas nacionales de control de la calidad de las aguas
superficiales, han sido derogadas por la Directiva marco sobre
el agua con efectos a partir de 22 de diciembre de 2007.
Con la aprobación de la Directiva 80/68/CEE entraron en vigor
normas para la protección frente a la contaminación de las
aguas subterráneas. Está previsto derogar esta Directiva en
2013, tras lo cual la Directiva marco sobre el agua y la actual
Directiva relativa a la protección de las aguas subterráneas
deberán continuar con el régimen de protección. La Directiva
2006/116/CE, relativa a la protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación y el deterioro, se propuso en virtud
del artículo 17 de la Directiva marco sobre el agua, que prevé
la adopción de criterios específicos para valorar el buen estado
químico y la identificación de las tendencias al aumento
significativas o sostenidas y para la definición de los puntos de
partida de las inversiones de tendencia.
2. Aguas de baño
En febrero de 2006, la Comisión aprobó una nueva Directiva
relativa a la gestión de las aguas de baño (Directiva 2006/7/
CE). Esta Directiva tiene por objeto la mejora de la protección
de la calidad del medio ambiente y de la salud humana, para
lo que establece disposiciones para el control y la clasificación
de la calidad de las aguas de baño (en cuatro categorías).
Asimismo, incluye disposiciones sobre el acceso del público a
la información y prevé la participación pública en su aplicación
(de conformidad con el Convenio de Aarhus), así como una
serie de medidas de gestión exhaustivas y modernas. La nueva
Directiva completará la Directiva marco sobre el agua, así
como las Directivas sobre el tratamiento de las aguas urbanas
residuales y la contaminación producida por nitratos utilizados
en la agricultura. La principal cuestión abordada en el
procedimiento de conciliación se refería al rigor de las normas
sanitarias aplicables a los lugares de baño para respetar la
Directiva.
3. Calidad de las aguas para la cría de moluscos y de las
aguas aptas para la vida de los peces
Una serie de medidas específicas tienen por objeto la
protección o la mejora de la calidad de las aguas continentales
que albergan a determinadas especias de peces y moluscos.
Tales medidas se recogen en la Directiva 79/923/CEE, relativa a
la calidad exigida a las aguas para cría de moluscos, y la Directiva
78/659/CEE, relativa a la calidad de las aguas continentales que
345
19/2/09 08:02:07
 requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los
peces. De conformidad con la política comunitaria de
simplificación de la legislación, la Comisión propuso una versión
codificada de la Directiva 79/923/CEE y sus sucesivas
modificaciones [COM(2006) 205]. El Parlamento y el Consejo
aprobaron la nueva Directiva 2006/113/CE en diciembre de
2006. En 2013, las Directivas codificadas sobre este tema serán
derogadas por la Directiva marco sobre el agua.
4. Tratamiento de las aguas residuales urbanas
La Directiva 91/271/CEE (modificada por la Directiva 98/15/
CEE) se refiere a los tratamientos de las aguas residuales
urbanas. Se pueden conceder ayudas en el marco de los
Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, y la Comisión
también tiene previsto reforzar su apoyo a las pequeñas y
medianas aglomeraciones urbanas afectadas por la fecha
límite del 31 de diciembre de 2005, así como a los países
candidatos, para los que la aplicación de la Directiva supone
un problema importante.
E. Vertido de sustancias, valores límite y nitratos
La legislación comunitaria ha introducido un sistema de
valores límite restrictivo para las sustancias peligrosas que se
vierten al medio acuático, al tiempo que se permite a los
Estados miembros elegir el sistema de objetivos de calidad,
con la correspondiente obligación de demostrar que tales
objetivos se respetan. La «Directiva básica» sobre el vertido de
determinadas sustancias peligrosas (Directiva 76/464/CEE)
contenía una lista negra de 132 sustancias declaradas
peligrosas debido a su toxicidad y bioacumulación. Fue
completada por Directivas específicas que establecían los
valores límite y los objetivos de calidad para los vertidos de
cadmio, hexaclorociclohexano (HCH), mercurio y dióxido de
titanio. La Directiva 2006/11/CE codifica y sustituye a esta
Directiva y a sus posteriores modificaciones.
La Decisión nº 2455/2001/CE del Consejo establece una lista de
sustancias prioritarias en el sector del agua para la cual se
establecerán normas de calidad y medidas de control de las
emisiones a escala comunitaria, modificando la Directiva marco
sobre el agua. En julio de 2006 la Comisión adoptó una propuesta
para una nueva Directiva relativa a las normas de calidad
ambiental en el sector del agua [COM(2006) 397] y por la que se
modifica la Directiva marco sobre el agua. La Directiva propuesta
establecerá límites en las concentraciones en las aguas
superficiales de 41 sustancias químicas peligrosas (incluyendo 33
sustancias prioritarias y otros 8 contaminantes) que suponen un
riesgo particular para la fauna y la vegetación del medio ambiente
acuático, así como para la salud humana. Los programas de
reducción de emisiones previstos en la antigua Directiva (Directiva
76/464/CEE) seguirán funcionando hasta 2013.
En la Directiva 91/676/CEE se establece la protección de las
aguas contra la contaminación producida por nitratos
utilizados en la agricultura, modificada por el Reglamento (CE)
nº 1882/2003. La Directiva sobre los nitratos exige que los
Estados miembros presenten cada cuatro años un informe a la
Comisión con información sobre códigos de buenas prácticas
346
BAAA08001ESC_cap04.indd 346
agrarias, designación de zonas vulnerables a los nitratos, los
resultados del seguimiento del agua y un resumen de los
aspectos relevantes de los programas de acción diseñados en
relación con las zonas vulnerables a los nitratos.
F. Gestión de la protección contra inundaciones
y escasez de agua
Durante los últimos treinta años, el número y la intensidad de
las sequías en la Unión Europea han aumentado de manera
espectacular y, en 2003, una de las sequías más generalizadas
afectó a más de 100 millones de personas y aproximadamente
un tercio de las tierras de la UE. En enero de 2006, la Comisión
Europea propuso una Directiva relativa a la evaluación y
gestión de las inundaciones [COM(2006) 15]. En noviembre de
2007, entró en vigor la Directiva 2007/60/CE, relativa a la
evaluación y gestión de los riesgos de inundación, que tiene
por objetivo reducir y gestionar los riesgos que las
inundaciones suponen para la salud humana, el medio
ambiente, la infraestructura y la propiedad. En virtud de la
Directiva propuesta, los Estados miembros deben llevar a cabo
una valoración preliminar para identificar las cuencas fluviales
y las zonas costeras asociadas con riesgo de sufrir
inundaciones. Para dichas zonas deben diseñar mapas de
inundabilidad y planes de gestión de inundabilidad centrados
en la prevención, la protección y la preparación.
En respuesta a la petición de varios Estados miembros de
iniciar una acción europea sobre la escasez del agua y la
sequía realizada durante el Consejo de Medio Ambiente de
marzo de 2006, la Comisión acordó analizar la situación y
presentar un primer informe en el Consejo de Medio
Ambiente de junio de 2006. Como reconocimiento a la
gravedad de la escasez del agua y a los desafíos de la sequía
en Europa, la Comisión puso en marcha un estudio a principios
de 2007 para cuantificar el potencial de ahorro del agua en
Europa. El 5 de junio de 2007, el Comité de Evaluación de
Impacto emitió una opinión sobre el borrador de la evaluación
de impacto de la Comunicación. En mayo de 2008, la Comisión
publicó la Comunicación «Afrontar el desafío de la escasez de
agua y la sequía en la Unión Europea».
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha tomado la iniciativa con frecuencia
en el ámbito de la protección de las aguas. En enero de 2000,
poco después de la marea negra provocada por el naufragio
del Erika, el Parlamento Europeo pidió el establecimiento de
una política europea de transportes sostenible a largo plazo
para prevenir cualquier riesgo de nueva catástrofe debida a la
contaminación provocada por el vertido de hidrocarburos en
el mar. En este sentido, el Parlamento Europeo acogió con
satisfacción la iniciativa dirigida a crear un marco europeo de
cooperación en el ámbito de la contaminación marina
accidental [COM(98) 769] e insistió para que esta decisión se
tomase lo más rápidamente posible a fin de hallarse en las
mejores condiciones para la gestión de crisis como la
originada por el naufragio del Erika.
19/2/09 08:02:07

Además, el Parlamento instó a la adopción de una política
integrada del agua eficaz y coherente que tome en
consideración la vulnerabilidad de los ecosistemas acuáticos
situados cerca de las costas y estuarios. El Parlamento definió
los cuatro objetivos siguientes: coordinación de las iniciativas
de los Estados miembros, tarificación del uso del agua, un
programa de medidas para los Estados miembros y
excepciones.
En noviembre de 2006 el Parlamento Europeo aprobó un
informe de propia iniciativa relativo a la Estrategia temática
sobre la protección y la conservación del medio ambiente
marino, así como un informe en primera lectura relativo a la
Directiva sobre la estrategia marina. El Parlamento solicitó
una directiva que recogiera unos objetivos claros y
mensurables que deberán cumplirse en unos plazos más
breves que los previstos por la propuesta, e introducir la
obligación de instaurar «zonas marinas protegidas» en la
legislación comunitaria. El establecimiento de zonas marinas
protegidas suele considerarse como una valiosa herramienta
para mejorar tanto la gestión de la pesca como la protección
del medio ambiente marino. En diciembre de 2006, el
Consejo alcanzó un acuerdo político sobre un proyecto de
Directiva por la que se establece un marco para la acción
comunitaria en el ámbito de la política medioambiental
marina. El Consejo adoptó su posición común el 23 de julio
de 2007. El Parlamento Europeo adoptó su posición en
segunda lectura el 11 de diciembre de 2007.
Por lo que respecta al Libro Verde sobre una estrategia
marítima de la Unión, el Parlamento Europeo hace hincapié en
la importancia de la biodiversidad, de las ecoinnovaciones, de
los efectos del cambio climático en los mares y en el objetivo
4.10.6. La contaminación atmosférica y el ruido
La contaminación atmosférica procede principalmente de tres fuentes: transporte, emisiones de fuentes fijas y emisiones
provocadas por la producción de electricidad. La Directiva sobre la calidad del aire y la Estrategia temática sobre la
contaminación atmosférica tienen por objetivo prevenir los efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente.
El programa «Aire limpio para Europa» y la iniciativa Inspire tienen como meta reducir dicha contaminación para 2020.
La reducción de la contaminación atmosférica, como la causada por los transportes, también se traduce en la reducción
del ruido.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Generalidades
Las actividades comunitarias relacionadas con la protección
del aire abarcan una amplia gama de problemas: contención
de la disminución del ozono estratosférico; control de la
BAAA08001ESC_cap04.indd 347
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
de lograr una situación ecológica satisfactoria. En mayo de
2008, el Parlamento Europeo aprobó su resolución sobre una
política marítima integrada para la Unión Europea.
En abril de 2007, el Parlamento Europeo y el Consejo
alcanzaron un acuerdo sobre la propuesta de una directiva
relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación,
que entraría en vigor en noviembre de 2007. Los principales
compromisos se centran en dar mayor importancia a las
llanuras aluviales y las prácticas de uso sostenible del suelo, la
adaptación al cambio climático, y una mejor cooperación
internacional por lo que se refiere a las cuencas compartidas.
En junio de 2008 el Parlamento Europeo aprobó por amplia
mayoría el apoyo a nuevas normas de calidad del agua
basadas en un acuerdo de compromiso alcanzado
anteriormente con el Consejo sobre la Directiva propuesta
sobre las normas de calidad ambiental del agua. La Directiva
establecerá normas de calidad armonizadas para una lista de
33 sustancias prioritarias y derogará cinco Directivas en vigor
(las Directivas 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/
CEE, 86/280/CEE y 2000/60/CE). Mediante la exigencia de una
revisión de la lista de sustancias prioritarias dentro del período
de dos años tras la entrada en vigor, el Parlamento ha
garantizado la posibilidad de ampliar la lista de sustancias
tóxicas. Además, se ha reforzado el objetivo de suspender o
eliminar paulatinamente las emisiones de 13 «sustancias
peligrosas prioritarias» en el plazo de 20 años.
g Yanne GOOSSENS
Gianpaolo MENEGHINI
Junio de 2008
acidificación, del ozono de la capa terrestre y de otros
contaminantes; y cambio climático. Los contaminantes
atmosféricos, que se introducen en el aire desde una amplia
variedad de fuentes, corresponden a tres categorías generales:
emisiones procedentes de fuentes móviles (industria del
transporte); emisiones procedentes de fuentes fijas (empresas,
hogares, explotaciones agrícolas y vertederos de basura); y
emisiones procedentes de la generación de energía. Las altas
347
19/2/09 08:02:07
 concentraciones de estos gases y los contaminantes que
derivan de ellos a través de reacciones químicas en la
atmósfera o en el suelo son nocivas para la salud humana,
corroen varios materiales y afectan al desarrollo de la
vegetación, tienen un efecto perjudicial para la agricultura y la
silvicultura; y provocan olores nauseabundos. Algunas
sustancias, como el arsénico, el cadmio, el níquel y los
hidrocarburos aromáticos policíclicos, son agentes
cancerígenos para el ser humano y no existe ningún umbral
identificable de sus efectos nocivos para la salud humana. La
Unión Europea (UE) ha tomado importantes medidas durante
los últimos diez años para reducir las emisiones al aire y al
agua de varios contaminantes. Entre 1990 y 2002, las
emisiones han descendido en un 43 % para los países de la
Europa de los Quince (EU-15) y en un 58 % para los países de
la Europa de los Diez (EU-10), a pesar del incremento de la
actividad económica.
Realizaciones
A. Gestión de la calidad del aire ambiente
La «antigua» Directiva marco sobre la calidad del aire
ambiente (Directiva 96/62/CE) establece los principios básicos
de una estrategia común dirigida a definir y fijar objetivos de
calidad del aire ambiente a fin de evitar, prevenir o reducir los
efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente.
Esta Directiva se complementa mediante cuatro directivas
denominadas «Directivas de desarrollo» relativas a agentes
contaminantes específicos y que, posteriormente, en mayo de
2008 dieron lugar (excepto la cuarta Directiva de desarrollo) a
una nueva Directiva de calidad del aire (véase el apartado B,
más abajo):
— la primera Directiva de desarrollo (Directiva 1999/30/CE)
sobre anhídrido sulfuroso, dióxido de nitrógeno, óxidos de
nitrógeno, partículas (PM10) y plomo en el aire ambiente;
— la segunda Directiva de desarrollo (Directiva 2000/69/CE)
se refiere a los valores límite específicos para el benceno y
el monóxido de carbono;
— la tercera Directiva de desarrollo (Directiva 2002/3/CE)
establece un umbral de información, un umbral de alerta
(más elevado que el umbral de información), unos valores
objetivo y objetivos a largo plazo para las concentraciones
de ozono en el medio ambiente;
— la cuarta Directiva (Directiva 2004/107/CE) establece
valores objetivo para las concentraciones de arsénico,
cadmio, mercurio, níquel e hidrocarburos aromáticos
policíclicos.
B. Estrategia temática sobre la contaminación
atmosférica y el programa «Aire puro para Europa»
En 2001 la Comisión adoptó el programa «Aire puro para
Europa» (CAFE) [COM(2001) 245]. En septiembre de 2005 se
adoptó una Estrategia temática sobre la contaminación
atmosférica [COM(2005) 446] y una propuesta de Directiva
348
BAAA08001ESC_cap04.indd 348
sobre calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia en
Europa [COM(2005) 447].
Los objetivos propuestos en la estrategia temática son reducir
para 2020 la concentración de PM2,5 en un 75 % y del ozono
troposférico en un 60 %, así como reducir la amenaza que
plantean para el entorno natural tanto la acidificación como la
eutrofización en un 55 %, que es técnicamente posible para ese
mismo año de 2020. Para alcanzar esos objetivos, las emisiones
de SO2 deberán reducirse en un 82 %, las de NOx en un 60 %, las
de COV en un 51 %, las de amoniaco en un 27 % y las de PM2,5
primarias en un 59 % en relación con las emisiones de 2000. Se
estima que esas reducciones evitarán la pérdida de 1,71
millones de años de vida ocasionada por la exposición a las
partículas; disminuirán el número de casos de mortalidad
aguda provocada por el ozono; generarán al menos 42 000
millones de euros anuales en términos de beneficios sanitarios;
reducirán los daños medioambientales ocasionados en los
bosques, lagos y cursos de agua, así como a la biodiversidad;
disminuirán el deterioro de los edificios y los materiales; y
reducirán el valor de los daños ocasionados a los cultivos
agrícolas en unos 300 millones de euros anuales. Según la
estrategia propuesta, buena parte de estos objetivos de
reducción se conseguirán mediante la mejora de la aplicación
de las medidas ya adoptadas.
1. Nueva Directiva sobre la calidad del aire ambiente y un
ambiente más limpio para Europa
En mayo de 2008 el Consejo adoptó la nueva Directiva sobre
la calidad del aire ambiente y un ambiente más limpio
para Europa (Directiva 2008/50/CE). Esta nueva Directiva nace
de la fusión de la legislación existente en una única directiva
(excepto para la cuarta directiva de desarrollo) sin variar los ya
existentes objetivos de calidad del aire. No obstante, establece
nuevos objetivos de calidad de aire para PM2,5 (partículas finas)
e incluye la posibilidad de descontar las fuentes naturales de
contaminación cuando se haga el cálculo de cumplimiento de
los valores límite de emisión.
2. Límites nacionales de emisión de determinados
contaminantes atmosféricos
La Directiva 2001/81/CE se inscribe en el marco del
seguimiento de la Comunicación de la Comisión sobre su
estrategia de lucha contra la acidificación [COM(97) 88 final],
que tenía por objeto establecer, por primera vez, límites
máximos nacionales de emisión para cuatro contaminantes: el
dióxido de azufre (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx), los
compuestos orgánicos volátiles (COV) y el amoníaco (NH3). La
Comisión adoptó una propuesta para la revisión de la Directiva
sobre los techos nacionales de emisión en el verano de 2007,
que se basó en el trabajo efectuado en el marco del programa
«Aire puro para Europa» y la estrategia temática sobre
contaminación atmosférica.
C. Reducción de las emisiones de los vehículos de
transporte
El transporte de pasajeros y de mercancías por carretera ha
incrementado un 20 % (período 1990-2003) y un 43 % (desde
19/2/09 08:02:07

1992), respectivamente, mientras que el producto interior
bruto ha experimentado un crecimiento del 30 %. Se prevé
que el transporte por carretera y la aviación incrementen en
un 36 % y 105 %, respectivamente entre 2000 y 2020 en los
países de la Europa de los Veinticinco (EU-25), aunque el
crecimiento más significativo tendrá lugar en los países
de la EU-10.
Aunque entre 1990 y 2004 las emisiones de la mayoría de los
sectores, como el de suministro energético, industrial y
agrícola descendieron en los países de la EU-15, las emisiones
de gases efecto invernadero procedentes de los transportes
incrementaron un 26 %. La Comunidad ha adoptado varias
directivas que limitan la contaminación debida al transporte,
establecen unos límites máximos de emisiones para los
vehículos y otras fuentes de contaminación y prevén medidas
fiscales para incitar a los consumidores a respetar más el
medio ambiente. Los resultados de estas acciones
desarrolladas a escala comunitaria han sido positivos, sin
embargo el progreso observado hasta ahora está amenazado
por el incremento del número de vehículos en circulación y
del uso de estos, lo que se ha traducido en un incremento del
consumo de hidrocarburos.
1. Vehículos de transporte por carretera: motores de
gasolina y gasóleo
El transporte por carretera representa aproximadamente una
quinta parte de las emisiones de CO2 en Europa, siendo los
turismos responsables del 12 % de dicha fracción. Las
emisiones de los vehículos de motor se regulan en las
Directivas 70/220/CEE (vehículos ligeros) y 88/77/CEE
(vehículos pesados). En colaboración con las industrias de
vehículo de motor y carburantes, la Comisión ha elaborado un
programa Auto-Oil con el fin de reducir significativamente las
emisiones de gases. En octubre de 2000, la Comisión publicó
una revisión del programa Oil, que abarca desde 1997 hasta el
2000 [COM(2000) 626].
Se han adoptado diversas medidas en el marco de los
programas Auto-Oil a fin de luchar contra la contaminación
atmosférica procedente de las emisiones de los vehículos de
motor y abordar la calidad de la gasolina y el gasóleo a través
de la prohibición de la gasolina con plomo, fijando nuevos
límites de emisión (Directivas 98/70/CE, 98/69/CE, 98/77/CE,
1999/96/CE y 2003/17/CE).
Dentro del contexto del Programa Europeo sobre el Cambio
Climático (4.10.7), en enero de 2007 la Comisión propuso
actualizar la estrategia de la Comunidad para reducir las
emisiones de CO2 de los vehículos ligeros (turismos y
furgonetas industriales ligeras), con el objetivo de alcanzar el
objetivo de Europa de 120 g CO2/km en 2012, una reducción
del 25 % a partir de los niveles actuales, mejorando la
eficiencia de los carburantes [COM(2007) 19]. Además, la
Comisión ha propuesto una revisión de los estándares
europeos de calidad del carburante [COM(2007) 18],
potenciando así el desarrollo de carburantes con un bajo
índice de carbón y biocombustibles obligando a los
BAAA08001ESC_cap04.indd 349
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
suministradores a reducir en un 10 % las emisiones de gases
de efecto invernadero provocadas por la producción,
transporte y uso de sus carburantes entre 2011 y 2020. Esto
recortará las emisiones en un total de 500 millones de
toneladas de dióxido de carbono en 2020. En los meses
posteriores, tras una consulta directa con las principales
interesadas, se concluyó que el progreso era más lento de lo
esperado y que el objetivo de 120 g CO2/km no se alcanzaría
para 2012.
Por consiguiente, en diciembre de 2007 la Comisión propuso
una nueva estrategia y nuevas medidas y legislación. El nuevo
Reglamento tiene como objetivo garantizar el correcto
funcionamiento del mercado interno de turismos mediante la
imposición de normas armonizadas que limiten la emisión
media de CO2 a partir de la nueva flota de vehículos en la
Comunidad hasta 130 g CO2/km en 2012 [COM(2007) 856]. Del
mismo modo, se han tomado medidas adicionales, como
mejoras en la eficiencia (por ejemplo para neumáticos y
sistemas de aire acondicionado) y una reducción gradual en el
contenido de carbono de carburantes para vehículos de
transporte (por ejemplo incrementar el uso de
biocarburantes), que contribuirán a recortes adicionales de las
emisiones hasta 10 g/km, reduciendo de este modo las
emisiones globales a 120 g/km. Además, las nuevas medidas
prevén apoyo para los esfuerzos de investigación dirigidos a
reducir aún más las emisiones de los coches nuevos hasta
alcanzar la media de 95 g/km en 2020. Estas medidas también
potencian los vehículos eficientes en el consumo de
combustible mediante la introducción de un etiquetado de
coches más efectivo.
2. Máquinas móviles que no han de ser utilizadas en la
carretera: gases contaminantes
La Directiva 97/68/CE, modificada por la Directiva 2002/88/CE
de la Comisión, aproxima las legislaciones de los Estados
miembros relativas a las normas de emisión y los
procedimientos de homologación de los motores que se
instalen en máquinas móviles no de carretera (como
excavadoras, bulldozers, motosierras). La Directiva 2000/25/CE,
por la que se modifica la Directiva 74/150/CEE, se refiere a las
disposiciones para las emisiones de los tractores agrícolas o
forestales. En particular, se ocupa de la definición de los
procedimientos de homologación según el tipo de motor
destinado a los tractores, así como de la definición de los
procedimientos de homologación para cada tipo de vehículo
desde el punto de vista de las emisiones contaminantes.
Como fecha máxima el 31 de diciembre de 2009, el contenido
máximo permitido de azufre en los gasóleos para las máquinas
móviles no de carretera y tractores agrícolas y forestales,
incluyendo buques de navegación interior, será 10 mg/kg.
3. Emisiones del transporte marítimo y ferroviario
La Directiva 2004/26/CE amplía el ámbito de aplicación de la
Directiva 97/68/CE para cubrir las locomotoras y los buques de
navegación por aguas interiores. Además, refuerza las normas
de emisión aplicables; prevé medios para mejorar los métodos
349
19/2/09 08:02:07
 de ensayo a que están sometidos los nuevos motores antes de
su comercialización; y permite que los fabricantes que
cumplan con los requisitos antes de las fechas exigidas
puedan colocar la etiqueta correspondiente en sus motores a
fin de que resulten más visibles en el mercado.
En 2005, el transporte marítimo representa un 39 % de las
emisiones de anhídrido sulfuroso en la EU-15. La Directiva
2005/33/CE modifica la Directiva 1999/32/CE, que limita al
1,5 % el contenido de azufre de los combustibles marítimos a
partir de 2007. Este valor debería reducirse a 0,5 % en los
puertos donde los buques requieran apagar todos los motores
y usar electricidad en puerto mientras estén atracados
(Recomendación 2006/339/CE, de 8 mayo de 2006). Mientras
que la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y
Seguridad Alimentaria (Comisión ENVI) del Parlamento
Europeo esperaba establecer una segunda fase para aplicar
nuevos límites en 2010, tras las negociaciones mantenidas con
el Consejo, se ha introducido una cláusula de revisión. En
marzo de 2008 la Comisión propuso modificar la Directiva
2005/35/CE, relativa a la contaminación procedente de buques
y la introducción de sanciones para las infracciones
[COM(2008) 134].
4. Emisiones de la aviación
En la COM(1999) 640 se propone una estrategia para llevar a
cabo una política coherente y respetuosa con el medio
ambiente en el campo del transporte aéreo. La estrategia
incluye mejorar las normas y reglas tecnológicas
medioambientales sobre las emisiones de ruido y de gases, se
centra en el consumo reducido de combustible e introduce
incentivos económicos y legislativos que fomenten las
tecnologías limpias. En diciembre de 2007, el Consejo alcanzó
un acuerdo político para la redacción de la Directiva
[COM(2006) 818] con el fin de incluir las actividades de
aviación en el régimen de comercio de derechos de emisión
de la Unión Europea de gases de efecto invernadero (véase
también 4.10.7).
D. Reducción de emisiones industriales
1. Prevención y control integrados de la contaminación
La antigua Directiva 96/61/CE, conocida como Directiva
marco IPPC, se refiere a las actividades industriales con un
elevado potencial de contaminación. La Directiva define las
obligaciones fundamentales que las instalaciones
industriales, nuevas o existentes, deben cumplir. Estas
obligaciones fundamentales incluyen una lista de medidas
para evitar la contaminación del suelo, el agua y el aire por
los vertidos industriales y otros residuos. Tales medidas sirven
de base para la concesión de autorizaciones a las
instalaciones industriales en cuestión. En enero de 2008, la
Directiva IPPC y sus modificaciones se codificaron en la
Directiva 2008/1/CE.
Paralelamente, en diciembre de 2007 la Comisión adoptó un
paquete para mejorar la política comunitaria sobre emisiones
industriales, incluyendo una propuesta para una Directiva en
materia de emisiones industriales. La propuesta refunde siete
350
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Directivas existentes relativas a las emisiones industriales en un
único y coherente instrumento legislativo. Esta refundición
incluiría la Directiva IPPC, la Directiva relativa a las grandes
plantas de combustión, la Directiva relativa a la incineración de
residuos, la Directiva sobre la emisión de disolventes y tres
Directivas sobre el dióxido de titanio.
La propuesta de la Comisión se traducirá en importantes
beneficios para el medio ambiente y la salud gracias a la
reducción de emisiones industriales nocivas por toda la UE, en
concreto a través de una mejor aplicación de las mejores
técnicas disponibles. Solo en las grandes plantas de
combustión se alcanzarán unos beneficios netos de 7 000
millones-28 000 millones de euros anuales, incluyendo la
reducción de muertes prematuras y la pérdida de años de vida
en 13 000 y 125 000, respectivamente.
2. Contaminantes procedentes de las grandes
instalaciones de combustión (Directiva GIC)
La Directiva 2001/80/CE, conocida como «Directiva GIC», se
aplica a las instalaciones de combustión, independientemente
del combustible utilizado, cuya potencia térmica nominal sea
igual o superior a 50 MW. Esta Directiva tiene como objetivo
reducir las emisiones anuales de SO2 y NOx procedentes de las
instalaciones existentes y fijar valores límite de emisión para el
SO2, el NOx y los polvos en los casos de nuevas instalaciones.
En el marco de la Estrategia temática sobre la contaminación
atmosférica, se estudian otros criterios para las instalaciones
cuya potencia térmica es inferior a 50 MW.
3. Compuestos orgánicos volátiles
La Directiva 1999/13/CE del Consejo, relativa a la limitación de
las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COV)
debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas
actividades e instalaciones, forma parte de la estrategia
general de reducción de la contaminación. La Directiva lucha
contra las emisiones de disolventes orgánicos procedentes de
fuentes fijas comerciales e industriales para completar el
programa Auto-Oil y la Directiva de 1994 sobre el control de
las emisiones de compuestos orgánicos volátiles resultantes
del almacenamiento y distribución de gasolina. Los requisitos
relativos al contenido de disolventes de las pinturas y barnices
decorativos se recogen en la Directiva sobre pinturas (Directiva
2004/42/CE).
E. Gestión de la contaminación acústica
El Libro Verde titulado «Acción contra el ruido» [COM(96) 540]
pretende desarrollar un nuevo enfoque para el problema del
ruido y supone un primer paso hacia el programa integrado
para combatir el ruido (provocado principalmente por las
actividades industriales, recreativas y de transporte). Los
incentivos económicos son una parte esencial de la política de
reducción del ruido. Algunas posibles medidas son: ayudas
para el desarrollo y la adquisición de productos más
silenciosos; un requisito legal para proporcionar información
sobre los productos; niveles de ruido en consonancia con el
principio de «quien contamina, paga»; y la introducción de
licencias de ruido.
19/2/09 08:02:07

1. Directiva marco sobre la evaluación y gestión del ruido
ambiental
La Directiva 2002/49/CE, relativa a la evaluación y gestión del
ruido ambiental, tiene por objeto armonizar los indicadores de
ruido y los métodos de evaluación; determinar la exposición al
ruido ambiental mediante la elaboración de «mapas de ruido»;
y poner a disposición de la población información sobre el
ruido ambiental y sus efectos. Asimismo, esta Directiva
requiere a los Estados miembros para que adopten planes de
acción a más tardar el 18 de julio de 2008. En 2004, la Comisión
envió un informe al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las
medidas comunitarias existentes relativas a las fuentes de
ruido ambiental [COM(2004) 160].
2. Legislaciones sectoriales
a) Tráfico por carretera
La Directiva 70/157/CEE y la Directiva 97/24/CE fijan los niveles
sonoros admisibles para los vehículos a motor (que puedan
circular a más de 25 km/h) y para los vehículos de dos y tres
ruedas, respectivamente. Como complemento de la
legislación sobre los propios vehículos, la Directiva 2001/43/CE
dispone el ensayo y la limitación de los niveles de ruido de
rodadura de neumáticos y su reducción gradual.
b) Tráfico aéreo
En 1992 se aprobó la Directiva 92/14/CEE, basada en las
normas de la Organización de Aviación Civil Internacional
(OACI), para proscribir las aeronaves más ruidosas de los
aeropuertos europeos. La Directiva 2002/30/CE estableció
normas y procedimientos para la introducción de restricciones
operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos
comunitarios. En la COM(2001) 74 la Comisión presentó una
propuesta de Directiva relativa al establecimiento de un marco
comunitario para la clasificación de las emisiones acústicas de
los aviones subsónicos civiles para el cálculo de las tasas
sobre el ruido. La directiva propuesta tiene por objeto
incentivar el uso de aeronaves menos ruidosas.
c) Tráfico ferroviario
La Directiva 96/48/CE y la Directiva 2001/16/CE establecen un
marco legislativo para la interoperabilidad del sistema
ferroviario de acta velocidad y convencional, respectivamente.
El programa «Low Noise Train», una iniciativa común de los
sistemas ferroviarios alemán, austríaco e italiano, se propone
una reducción significativa de las emisiones sonoras del
conjunto del sistema, hasta los 23dB(A), mediante
optimización acústica de los vagones de mercancía. En la
Unión Europea, la Comisión retiró el 28 de julio de 1993 una
propuesta, presentada ya en 1984, destinada a la aproximación
de las disposiciones legales relativas a las emisiones sonoras de
los ferrocarriles.
d) Ruido aéreo emitido por los aparatos domésticos y las
máquinas de uso al aire libre
La Directiva 86/594/CEE contempla las disposiciones relativas a
los métodos de medida que determinan y controlan el ruido
aéreo emitido por los aparatos domésticos. El Libro Verde de la
Comisión de 1996 sobre la política futura de lucha contra el
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
ruido subraya el incremento de la contaminación acústica en
las áreas urbanas. La Directiva 2000/14/CE, modificada por la
Directiva 2005/88/CE, es una directiva marco diseñada para
controlar las emisiones de ruido y etiquetar más de 50 clases
de máquinas de uso al aire libre.
e) Ruido industrial y plantas de construcción
Las grandes instalaciones industriales y agrícolas
contempladas por la Directiva IPPC, están sujetas a la
concesión de permisos según el uso de las mejores técnicas
disponibles. Desde que el ruido ambiental industrial se
convirtiera en un asunto local, las medidas que deben tomarse
dependen de la localización, lo que dificulta la determinación
de dichas técnicas para la prevención y el control del ruido. El
ruido emitido por las plantas de construcción —como
excavadoras, cargadoras, máquinas de explanación y grúas de
torre— está siendo regulado por diversas directivas y
normativas a escala comunitaria.
f ) Embarcaciones de recreo
La Directiva 2003/44/CE, por la que se modifica la Directiva
94/25/CE, relativa embarcaciones de recreo, incluye motos
acuáticas, y aproxima las disposiciones reglamentarias sobre su
diseño y construcción a las normativas medioambientales en
lo referido a los valores límite de emisiones sonoras.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel decisivo en
la formulación de una política medioambiental gradual de
lucha contra la contaminación del aire. El Parlamento aprueba
la Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica
de la Comisión, pero subraya con preocupación que la
Estrategia no revela cómo se pueden alcanzar los objetivos del
sexto programa y no incluye disposición legal alguna para
reducir las emisiones, únicamente se limita a sugerir objetivos
indicativos. El Parlamento instó a una estrategia con unos
objetivos de reducción más ambiciosos para NOx, COV y PM2.5,
al mismo tiempo que se mantiene un enfoque equilibrado
entre costes y beneficios. Para las partículas con un diámetro
inferior a 2,5 micrómetros (PM2.5), en diciembre de 2007 el
Parlamento y el Consejo convinieron un valor objetivo inicial
de 25 microgramos/m3 a partir de 2010. A partir de 2015, esta
cifra se convertirá en un límite vinculante. El Parlamento ha
negociado con éxito un segundo valor límite —indicativo—
de 20 microgramos/m3 para ser alcanzado a partir del 1 de
enero de 2020, cinco años después del primer límite. En 2013
la Comisión Europea debe revisar esta cifra indicativa para
confirmar el valor fijado (20 microgramos/m3) o proponer su
modificación. Las medidas de compromiso no incluyen, sin
embargo, modificación alguna del valor límite anual de PM10.
En mayo de 2008 se aprobó la nueva Directiva sobre la calidad
del aire.
En octubre de 2007, el Parlamento Europeo aprobó un informe
sobre la Estrategia comunitaria para reducir las emisiones
de CO2 de los turismos y vehículos ligeros comerciales que
tiene por objetivo alcanzar la meta de emisión de 120 g CO2/km
351
19/2/09 08:02:08
 [2007/2119(INI)]. El Parlamento insta a la fijación de objetivos
anuales de emisión vinculantes a partir de 2011 con el fin de
asegurar que la emisión media de todos los turismos del
mercado comunitario en 2015 no superan los 125 g CO2/km. El
Parlamento insistió en que, a partir del 1 de enero de 2020, la
emisión media no debería exceder de 95 g CO2/km, y opina que
la UE debería proporcionar apoyo para el fomento necesario de
la innovación a través del Séptimo Programa Marco para la
Investigación. El informe propone la introducción en 2011 de un
nuevo mecanismo de mercado de difícil acceso, el sistema CARS
(«Carbon Allowance Reductions System»), mediante el cual los
fabricantes e importadores estarán obligados a pagar sanciones
económicas en proporción a cualquier exceso sobre los límites
de emisión por coche vendido.
Además, actualmente el Parlamento se centra en la Estrategia
revisada, propulsada por la Comisión en diciembre de 2007,
4.10.7. El cambio climático y el medio ambiente
Las partes contratantes del Protocolo de Kyoto se comprometen a reducir un 8 % respecto a los niveles de 1990 las
emisiones de gases de efecto invernadero entre 2008 y 2012. La Unión Europea se compromete a reducir las emisiones un
20 % hasta 2020, mejorando al mismo tiempo la eficiencia energética en un 20 % e incrementando el uso de energías
renovables en un 20 %. Un mecanismo clave para alcanzar estos objetivos es el régimen de comercio de derechos de
emisión de la Unión Europea.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Antecedentes
Durante los últimos cien años, la temperatura media ha
aumentado 0,7 ºC a escala mundial y 1,0 °C en Europa. Se
prevé que las temperaturas continúen subiendo entre 1,4 y
5,8 °C hasta 2100. Las mayores subidas se producirán en Europa
del este y del sur. Hay cada vez más pruebas que demuestran
que este calentamiento puede atribuirse en su mayor parte a
la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) y aerosoles
debidas a la actividad humana. La cuestión más importante es
el considerable incremento de las concentraciones de GEI en
la atmósfera. Estos gases atrapan el calor que se irradia desde
la superficie terrestre e impiden que se libere a la atmósfera, lo
que provoca el «calentamiento del planeta». Las actividades
humanas que contribuyen al cambio climático son
principalmente la deforestación y el consumo de combustibles
fósiles (como el carbón, el petróleo y el gas natural) y otros
combustibles que producen emisiones de dióxido de carbono
(CO2), uno de los principales GEI. Otros gases que también
contribuyen considerablemente al cambio climático son el
metano, el oxido nitroso y los fluorocarbonos.
352
BAAA08001ESC_cap04.indd 352
para limitar las emisiones de CO2 de los coches con el fin de
ayudar en la lucha contra el cambio climático, reducir los
costes del carburante e incrementar la competitividad europea
[COM(2007) 856].
El Parlamento insiste en que es preciso fijar una mayor
reducción de los valores límite y perfeccionar los
procedimientos de medición. El Parlamento ha instado a la
fijación de valores comunitarios para el ruido de las zonas
residenciales próximas a los aeropuertos (incluyendo la
prohibición de los vuelos nocturnos) y también para que en
las medidas de reducción de las emisiones sonoras se incluyan
los aviones militares subsónicos a reacción.
g Yanne GOOSSENS
Junio de 2008
1. Impacto del cambio climático
El calentamiento del planeta ha dado lugar a la proliferación
de fenómenos climáticos extremos, como inundaciones,
sequías, lluvias intensas, olas de calor, incendios forestales,
problemas de abastecimiento de agua, desaparición de
glaciares y disminución de las nevadas, problemas de
adaptación y, en algunos casos, variaciones de los patrones
de distribución e incluso la extinción de fauna y flora; ha
favorecido la difusión de plagas y enfermedades de las
plantas; ha aumentado el nivel del mar y la bruma
fotoquímica; y ha provocado problemas de salud. Los
ecosistemas tienen cierta capacidad para adaptarse a las
perturbaciones («resistencia») y por lo tanto deberían poder
ser capaces de asumir los cambios climáticos «pasando» a
nuevos estados relativamente estables. Sin embargo, una vez
que las perturbaciones alcanzan cierto nivel de estrés, esta
resistencia del ecosistema se puede «perder», provocando
que dicho ecosistema pase de un estado estable a otro en
pocos años. Existen pruebas científicas que indican que los
riesgos de cambios irreversibles y posiblemente catastróficos
aumentarán de forma considerable si el calentamiento del
planeta supera los 2 ºC sobre el nivel preindustrial. La postura
de la Unión Europea (UE) es que el objetivo de la acción
global debe ser mantener el aumento de la temperatura por
debajo de este límite de 2 ºC.
19/2/09 08:02:08

2. Coste de la acción y coste de la inacción
El Informe Stern sobre la economía del cambio climático,
encargado por el Gobierno del Reino Unido y publicado en
octubre de 2006, señala que el coste de la gestión del
calentamiento del planeta y la reducción de las emisiones de
GEI sería equivalente más o menos al l % del producto interior
bruto (PIB) mundial al año, mientras que el coste de la inacción
sería «por lo menos del 5 %» del PIB al año y hasta el 20 % en el
peor de los casos». En la evaluación del impacto que
acompaña a la Comunicación COM(2007) 2, la Comisión
demuestra que la acción frente al cambio climático es
absolutamente compatible con el crecimiento económico
global. Será necesario invertir aproximadamente el 0,5 % del
PIB en economía baja en carbono entre 2013 y 2030,
reduciéndose el crecimiento del PIB mundial a razón del
0,19 % anual hasta el año 2030 (una fracción de la tasa de
crecimiento anual esperada del PIB mundial, del 2,8 %). Todo
esto sin tener en cuenta los beneficios sanitarios asociados, la
mayor seguridad energética y la reducción de daños
producidos por el cambio climático que se habrá conseguido
evitar. El cambio climático está en el orden de día de la UE
desde hace algunos años y actualmente también se integra en
las políticas de otros ámbitos, aparte de las políticas
medioambientales.
La Unión Europea, ayudada por las políticas y medidas
comunitarias, como también por iniciativas nacionales, ha
conseguido «desacoplar» sus emisiones de gases con efecto
invernadero del crecimiento económico. En 2004, la Europa de
los Quince (EU-15) había reducido sus emisiones
colectivamente un 0,9 %, mientras que la economía creció un
32 % (con respecto al año de referencia de 1990 en la mayoría
de los casos); la Europa de los Veinticinco (EU-25) alcanzó una
reducción del 7,3 %.
Los modelos desarrollados al amparo del cuarto Informe de
evaluación del Grupo intergubernamental de expertos sobre
el cambio climático (IPCC) (2007) demuestran que si no hace
nada por reducir las emisiones de gases con efecto
invernadero, la temperatura media del planeta aumentará
unos 3,4 ºC hasta 2080 con respecto a los niveles de 1990, lo
que afectará negativamente casi a todas las regiones
europeas.
Realizaciones
A. El Protocolo de Kyoto
De conformidad con el Protocolo de Kyoto de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC), concluido en 1997, las partes contratantes se
comprometen a reducir los seis gases de efecto invernadero
que son responsables del cambio climático: dióxido de
carbono (CO2), metano, oxido nitroso, hidrofluorocarbonos,
perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre. La Comunidad
Europea se compromete a alcanzar una reducción global de
las emisiones de CO2 de un 8 % en el período 2008-2012
respecto a los niveles de 1990.
BAAA08001ESC_cap04.indd 353
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
El Protocolo empezó a aplicarse en febrero de 2005, después
de ser ratificado por 55 partes contratantes, que eran
responsables del 55 % del total de las emisiones de CO2 en
1990. El «acuerdo de reparto de cargas» redistribuye un 8 %
del objetivo de reducción entre los Estados miembros de la UE,
tal y como aparece en el anexo II de la Decisión 2002/358/CE
del Consejo. La Decisión nº 280/2004/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo propone un mecanismo para controlar
las emisiones de gases de efecto invernadero del la
Comunidad y para implementar el Protocolo de Kyoto.
En la conferencia sobre cambio climático de Montreal, de
diciembre de 2005, la Comisión y los Estados miembros
consiguieron, gracias a sus presiones, que se decidiera el inicio
de conversaciones internacionales sobre la acción futura para
combatir el cambio climático después de 2012, cuando
expiran los compromisos del Protocolo de Kyoto («Estrategia
post-2012»).
B. Esfuerzos realizados en la Unión Europea
1. Programa Europeo sobre el Cambio Climático
El Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) se
estableció en junio de 2000 sobre la base de las
Comunicaciones COM(2000) 88 y COM(2001) 580 para ayudar
a identificar las medidas comunitarias con mejor relación
coste-eficacia y más beneficiosas para el medio ambiente que
permitiesen alcanzar los objetivos del Protocolo de Kyoto. En el
contexto de la primera fase (PECC I), los grupos de trabajo han
investigado las posibilidades y las cuestiones relacionadas con:
los mecanismos basados en el mercado, como los regímenes
de comercio de derechos de emisión (RCDE) de la Unión
Europea, la aplicación conjunta y los mecanismos de desarrollo
limpio; el abastecimiento y el consumo de energía (incluyendo
el uso de energía renovable y la mejora del rendimiento
energético de los edificios); el transporte; la industria; la
agricultura y la silvicultura (incluyendo su utilización como
sumideros de carbono); y la investigación. La segunda fase
(PECC II) comenzó en octubre de 2005. El PECC II se basa en
varios grupos de trabajo que se ocupan de la revisión del
PECC I (formado por cinco subgrupos: transporte,
abastecimiento de energía, demanda de energía, gases
distintos del CO2, agricultura); aviación; CO2 y automóviles; uso
ambientalmente seguro de la captura y almacenamiento de
carbono; adaptación; y revisión de los RCDE de la Unión
Europea.
2. Paquete de medidas sobre clima y energía
En 2005, la Comisión emitió una comunicación sobre como
«Ganar la batalla contra el cambio climático mundial»
[COM(2005) 35], recomendando la inclusión de ciertos
elementos en las futuras estrategias y propuestas sobre
cambio climático de la UE con la intención de preparar la
postura de la Unión Europea en futuras negociaciones
internacionales.
En enero de 2007, la Comisión Europea presentó su
«paquete de medidas sobre clima y energía», que incluye
la Comunicación «Limitando el cambio climático mundial a
353
19/2/09 08:02:08
 2 ºC: medidas necesarias hasta el 2020 y después» [COM(2007)
2]. Dicha Comunicación plantea propuestas y opciones para
limitar el cambio climático a niveles controlables.
En marzo de 2007, los líderes de la UE acordaron el objetivo
vinculante de reducir en 2020 un 20 % las emisiones totales de
gases de efecto invernadero de la UE respecto a los niveles de
1990. Dicho objetivo se incrementaría hasta el 30 % en caso de
que otros países industrializados, incluidos los Estados Unidos,
asumiesen compromisos similares. Además, las emisiones
totales deberían reducirse un 50 % para 2050, lo que
representa una reducción del 60 % al 80 % en los países
desarrollados.
Además, la cumbre de la Unión Europea respaldó el plan de la
Comisión de conseguir que el 20 % de la energía consumida
sea energía renovable (véase más adelante). Asimismo, otro
objetivo esencial es detener la deforestación tropical en las
próximas dos décadas y lanzar programas de reforestación o
forestación, teniendo en cuenta que la deforestación
actualmente contribuye en un 20 % a las emisiones de efecto
invernadero (más que el transporte). El Consejo de Medio
Ambiente también subrayó la importante contribución de las
ecoinnovaciones para alcanzar los objetivos de Lisboa y los del
paquete de medidas sobre clima y energía. En marzo de 2007,
la Comisión adoptó el Libro Verde sobre el uso de
instrumentos basados en el mercado para la realización de
políticas relacionadas con el medio ambiente y la energía
(«impuestos verdes») [COM(2008) 140].
En respuesta a ello, el 23 de enero de 2008, la Comisión
Europea propuso un paquete de medidas vinculadas al
«cambio climático y las energías renovables» para poner en
práctica los objetivos y adoptar medidas que permitiesen la
transición hacia una economía baja en carbono. En la
Comunicación «Dos veces 20 para el 2020» [COM(2008) 30], el
objetivo de la UE para 2020 es:
— una reducción de al menos un 20 % respecto a los niveles
de emisiones de gas invernadero de 1990, que aumentarán
hasta un 30 % según un acuerdo global sobre cambio
climático en caso de que otros países desarrollados
asuman un esfuerzo similar;
— que un 20 % de la energía consumida provenga de energía
renovable y que se ahorre un 20 % de la energía a través de
la eficiencia energética.
El paquete incluye directrices sobre la revisión de la ayuda
estatal para la protección ambiental de la UE (2008/C82/01) y
propuestas legislativas sobre:
— el «reparto de la carga» de CO2 [COM(2008) 17];
— el período de comercio de carbono post-2012 al amparo
de los RCDE de la Unión Europea [COM(2008) 16];
— la captura y el almacenamiento de carbono (CCS)
[COM(2008) 18]; y
— las energías renovables, incluidos los biocombustibles
[COM(2008) 19].
354
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Un mecanismo clave para alcanzar este objetivo depende de
los regímenes de comercio de derechos de emisión de la
Unión Europea, lanzados en 2005 para contribuir a la
realización de los objetivos de Kyoto de reducir los gases de
efecto invernadero un 8 % hasta 2012 imponiendo límites a las
emisiones para las industrias de alto consumo de energía
como las acerías, la cementeras o las centrales eléctricas.
3. Comercio de emisiones de gases de efecto invernadero
a) Régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión
Europea
El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión
Europea (RCDE), tal y como establece la Directiva 2003/87/CE,
tiene por objeto asegurar la reducción global de las emisiones
al menor coste posible, dando un valor de mercado a la
reducción de emisiones. El sistema afectaría a unas 10 000
plantas industriales de toda la UE —centrales eléctricas,
refinerías, acerías— que generan casi la mitad de las emisiones
de CO2 de la Unión Europea.
El sistema de «comercio de emisiones» («cap-and-trade»)
impone un límite o cuantía máxima de emisiones por período
de cumplimiento y por país. Cada país desarrolla un plan
nacional de asignación para las primeras dos fases del RCDE
(2005-2007 y 2008-2012), después se asignan créditos de
emisiones a las empresas y dichos créditos se pueden
intercambiar entre las empresas que se hallen en el mismo
régimen.
El objetivo del RCDE es convertirse en una pieza importante
en el desarrollo de una red global de regímenes de comercio
de emisiones. La unión del RCDE con otros sistemas de
comercio de emisiones nacionales o regionales puede derivar
en el desarrollo de un mercado mayor, produciéndose
potencialmente una disminución de los costes agregados de
la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Se impondrá una multa de 40 euros por cada tonelada de CO2
que exceda el límite impuesto para cada empresa, llegando a
los 100 euros en 2008.
La Comisión propuso en diciembre de 2006 una legislación
que incluya a la aviación en los RCDE [COM(2006) 818]. En
junio de 2008, los diputados al Parlamento Europeo y los
Gobiernos nacionales, representados por la Presidencia
eslovena, llegaron a un compromiso sobre los detalles de los
planes para incluir a la aviación en los RCDE en 2012. El
acuerdo de compromiso todavía tiene que ser aprobado
formalmente por el Consejo en pleno y tiene que llevarse a
cabo la segunda lectura y la votación en el Pleno del
Parlamento de julio de 2008 en Estrasburgo.
El régimen de comercio de derechos de emisión de la
Unión Europea revisado, tal y como propuso la Comisión en
enero de 2008, se aplicará a partir de 2013 hasta 2020. Los
puntos principales son:
— Un límite en la Unión Europea del 21 % por debajo de los
niveles de 2005 en vez de la creación de límites a escala
nacional. Para conseguir esto, el número de créditos sobre
19/2/09 08:02:08

emisiones en circulación a finales de 2012 se irá
reduciendo un 1,74 % al año.
— Inclusión de nuevos sectores (aviación, petroquímica,
amoniaco y aluminio) y nuevos gases (óxido nitroso y
perfluorocarbonos). Quedan excluidos los sectores de
transporte por carretera, navieras, compañías de gestión de
residuos, agricultura y silvicultura.
— Los GEI industriales que se consiga evitar que entren en la
atmósfera mediante tecnologías de captura y
almacenamiento de carbono deberán considerarse como
no emitidos respecto al régimen de comercio de derechos
de emisión de la Unión Europea.
— Las instalaciones más pequeñas, las que emitan menos de
10 000 toneladas de CO2 al año, tendrán la posibilidad de
quedar excluidas del RCDE, siempre y cuando se tomen
medidas de reducción de emisiones alternativas.
— La propuesta prevé un aumento considerable de las
subastas ya en 2013, llegando aproximadamente a un 60 %
del total de las asignaciones en 2013, que a partir de este
año alcanzará el 100 % en el sector de la energía, mientras
que en otros sectores las asignaciones gratuitas se irán
eliminando anualmente entre 2013 y 2020. Algunos
sectores de alto consumo energético serán la única
excepción, ya que quedarán sujetos a un sistema de
«pérdida de carbono» y continuarán percibiendo todas sus
asignaciones gratuitamente. No obstante, los sectores
afectados por esta medida están aún por determinar
(presumiblemente en 2010). El método de distribución de
las asignaciones gratuitas se desarrollará en un estadio
posterior a través de la comitología. Es posible incluso que
se introduzca algún tipo de «sistema de igualación de
carbono» en 2011, en caso de que no se llegue a un
acuerdo internacional para neutralizar cualquier efecto que
produzca distorsiones a raíz de las importaciones de países
con legislaciones ambientales más laxas.
b) Comercio de emisiones de gases de efecto invernadero con
respecto a los mecanismos de proyecto del Protocolo de Kyoto
La Directiva 2004/101/CE vincula el sistema de comercio de
emisiones de la UE con los otros mecanismos flexibles de
Kyoto: aplicación conjunta y mecanismos para un desarrollo
limpio (MDL). Los proyectos de MDL implican una inversión de
los países ricos en proyectos «limpios» en los países en vías de
desarrollo a cambio de créditos de emisiones de CO2. El
razonamiento subyacente es que la disminución de los GEI en
los países en vías de desarrollo se puede alcanzar a un coste
menor que en los países desarrollados. Los proyectos de
aplicación conjunta son parecidos, y permiten obtener
créditos de emisiones a través de proyectos en otros países
desarrollados.
c) Otras fuentes fuera del régimen de comercio de derechos de
emisión de la Unión Europea: reparto de la carga/esfuerzo
Los sectores de transporte por carretera, navieras, compañías
de gestión de residuos, agricultura y silvicultura quedan
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
excluidos del RCDE. Para conseguir una media de un 10 % de
reducción de los GEI de los sectores que no se incluyen en el
RCDE, la Comisión ha planteado objetivos nacionales, en
relación con los niveles de 2005, de acuerdo con el PIB per
cápita de cada país [COM(2008) 17].
La utilización de créditos obtenidos a través de la financiación
de proyectos de reducción de emisiones en países fuera de la
Unión Europea a través de MDL quedará limitada al 3 % de las
emisiones de los Estados miembros generadas por los sectores
que estaban fuera del RCDE en 2005.
4. Eficiencia energética y energía renovable
Para aumentar la cuota de energías renovables en Europa y
reducir la dependencia del petróleo, la Comisión Europea
adoptó el Plan de acción europeo de biomasa [COM(2005)
628] y una Comunicación sobre la estrategia europea para los
biocombustibles [COM(2006) 34], a fin de mejorar la
producción y el uso de bioenergía en Europa y en terceros
países.
Siguiendo el paquete de políticas energía-clima de enero
2007, los líderes europeos firmaron en marzo de 2007 el
objetivo vinculante de obtener el 20 % de la energía de
fuentes renovables como la biomasa, la energía eólica,
hidráulica y solar en 2020 y aumentar al mismo tiempo la
eficiencia energética en un 20 %. Se planteó un objetivo
mínimo para cada Estado miembro en el marco del objetivo
global: que al menos un 10 % del combustible usado en el
transporte fuese biocombustible. No obstante, el carácter
vinculante de este objetivo queda sujeto a «que la producción
sea sostenible» y a que «los biocombustibles de segunda
generación estén disponibles comercialmente». El 23 de enero
de 2008, la Comisión presentó objetivos diferenciados de
cuota de energía de fuentes renovables dedicada al consumo
final de energía en 2020 para cada Estado miembro, según el
PIB per cápita de cada país [COM(2008) 19].
5. Captura y almacenamiento de carbono
La tecnología de captura y almacenamiento de carbono (CAC)
separa el CO2 de las emisiones atmosféricas (resultado de los
procesos industriales), comprime el CO2 y lo transporta a una
localización en la que se pueda almacenar en formaciones
geológicas o minerales u océanos. De acuerdo con el Grupo
intergubernamental de expertos sobre el cambio climático de
las Naciones Unidas (IPPC), la captura y el almacenamiento
podrían eliminar entre un 80 % y un 90 % de las emisiones de
CO2 de las centrales eléctricas en caso de resultar eficaces, y
podrían reducir un 30 % los costes de la estabilización de las
concentraciones de CO2 en la atmósfera. La Unión Europea
desarrolló una plataforma para emisiones cero de
combustibles fósiles en las centrales eléctricas a finales de
2004 y ha propuesto un marco jurídico para comercializar y
subvencionar esta nueva tecnología
El 23 de enero de 2008, la Comisión Europea emitió una
Comunicación sobre proyectos de demostración de CAC y una
propuesta de Directiva sobre el marco legal de la CAC dentro
355
19/2/09 08:02:08
 del paquete de políticas sobre energía renovable y cambio
climático [COM(2008) 18].
C. Política internacional sobre el cambio climático
Además de su firme compromiso independiente de alcanzar
una reducción del 20 % en 2020, la Unión se compromete a
una reducción de un 30 % de las emisiones de GEI en 2020,
siempre y cuando otros países desarrollados se comprometan
a llevar a cabo una reducción similar y que los países en vías
de desarrollo más avanzados económicamente contribuyan
según sus responsabilidades y capacidades respectivas.
La Unión Europea desempeñó un papel fundamental en Bali a
la hora de asegurar el acuerdo sobre el plan de preparación de
un acuerdo general de reducción de las emisiones que habría
de concluirse en 2009 y está convencida de que los países
desarrollados pueden y deben comprometerse a reducirlas un
30 % para 2020. La UE seguirá llevando la iniciativa en la
negociación de un ambicioso acuerdo internacional, siendo
los siguientes pasos la reunión de la 14.ª Conferencia de las
Partes (COP 14) en Poznań en diciembre de 2008 y de la 15.ª
Conferencia de las Partes (COP 15) en Copenhague en 2009.
Las cuestiones principales respecto a las negociaciones
climáticas son las siguientes:
— Comercio de carbono frente a un impuesto sobre el
carbono.
— Necesidad de precios predecibles de carbono y un posible
futuro mercado mundial de carbono.
— Enfoques sectoriales: subasta frente a libre asignación.
— Se impondrá posiblemente un impuesto sobre la
importación de carbono de bienes extranjeros producidos
por industrias que hacen un uso intensivo de energía y que
operan en países que no tienen restricciones estrictas a las
emisiones de CO2. Podría hacerse algo similar llegando a
un acuerdo global en la Organización Mundial del
Comercio sobre la eliminación de aranceles a 43 productos
que el Banco Mundial ha identificado como inocuos para
el medio ambiente.
— Financiación de tecnología y desarrollo de tecnologías no
dañinas para el medio ambiente.
— Adaptación.
— Eficiencia energética.
— Conservación de los bosques: en Bali se acordó ampliar los
mecanismos existentes bajo el Protocolo de Kyoto que
proporcionan incentivos a los países en vías de desarrollo
para prevenir la deforestación en sus territorios.
D. Adaptación al cambio climático y el mecanismo para
un desarrollo limpio
La política climática basada en la reducción de las emisiones
tiene que complementarse con una respuesta eficiente a las
consecuencias inevitables del cambio climático que ya están
sucediendo. Las acciones concretas para este proceso de
356
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adaptación son muy variadas, desde medidas relativamente
poco costosas y de efecto limitado (conservación del agua,
cambio en la rotación de cultivos, siega y uso de cultivos
resistentes a la sequía, urbanismo e incremento de la
concienciación), a costosas medidas de defensa y traslado
(aumentar la altura de los diques, traslado de puertos,
industrias, ciudades y pueblos de zonas costeras o que se
inunden fácilmente, construir nuevas centrales eléctricas
debido al fallo de estaciones hidroeléctricas etc.).
En junio de 2007, la Comisión publicó el Libro Verde sobre
adaptación [COM(2007) 354]. Un Comité Consultivo para la
Adaptación al Cambio Climático trabajará en el desarrollo de
políticas comunitarias de adaptación, que se presentarán a
finales de 2008. La acción temprana en el conjunto de la UE
podría incluir la integración de la adaptación a la hora de
aplicar legislaciones y políticas futuras o ya existentes,
integrando medidas de adaptación en programas de
financiación comunitarios ya en vigor y desarrollando nuevas
respuestas políticas.
Los esfuerzos para adaptarse a los imprevisibles efectos del
cambio climático recibieron un gran impulso cuando en Bali,
en 2007, se decidió destinar el 2 % de las ganancias de los
proyectos de mecanismo para un desarrollo limpio de Kyoto a
un fondo para la adaptación al cambio climático, concebido
para ayudar a los países en vías de desarrollo a defenderse de
amenazas como el aumento del nivel del mar, la
desertificación y la pérdida de biodiversidad. Si los proyectos
de mecanismo para un desarrollo limpio dan sus frutos, el
fondo podría crecer entre 1 000 millones y 5 000 millones de
dólares al año hasta 2030, de acuerdo con las previsiones de
las Naciones Unidas.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo aún desempeña un papel destacado y
activo en las negociaciones entre el Parlamento, la Comisión y
el Consejo con respecto a la política de la Unión Europea sobre
cambio climático y la comercialización de emisiones.
A finales de abril de 2007, el Parlamento creó, durante un
período inicial de 12 meses, una Comisión Temporal sobre
Cambio Climático, formada por 60 diputados. El mandato se
ha renovado por un período adicional de nueve meses a partir
de mayo de 2008. Su objetivo es coordinar la postura del
Parlamento sobre las políticas relacionadas con el cambio
climático y formular propuestas en torno a la futura política
integrada de la UE sobre cambio climático. Su objetivo
también es desempeñar un papel destacado a la hora de
aumentar la concienciación y de asegurar que esta cuestión
tan importante esté incluida entre los puntos principales de la
agenda internacional. La comisión temporal puede
recomendar medidas o iniciativas a llevar a cabo, contribuirá a
definir el enfoque de la UE a la hora de desarrollar la nueva
política integrada sobre cambio climático e influirá en las
negociaciones en torno al marco internacional sobre cambio
climático para después de 2012.
19/2/09 08:02:08

En el informe «Ganar la batalla contra el cambio climático»,
el Parlamento subrayó la importancia de reducir las emisiones
en casa, adoptando un enfoque activo para involucrar a otros
agentes importantes, desarrollando alianzas estratégicas,
promoviendo la investigación y la eficiencia energética y
animando a los ciudadanos a participar directamente. Un
régimen futuro debería basarse en «responsabilidades
comunes pero bien diferenciadas», inspirarse en los
descubrimientos científicos recientes y tratar de alcanzar el
objetivo de que las temperaturas medias globales no lleguen a
superar un aumento de 2 ºC con un grado de certeza
razonable. La relación coste-eficacia debería caracterizar todas
las medidas estudiadas y un objetivo a largo plazo debería ser
el desarrollo de un mercado global del carbono basado en
límites y en el comercio.
El Parlamento apoyó firmemente el objetivo de reducción de
emisiones del 30 % para 2020, formulado por la UE,
independientemente de las negociaciones internacionales
posteriores a Kyoto y del recorte de las emisiones globales en
un 50 % para 2050, tal y como propuso la Comisión en el
paquete de políticas sobre clima y energía en enero de 2007.
En mayo de 2008, la Comisión de Medio Ambiente, Salud
Pública y Seguridad Alimentaria (Comisión ENVI) del
Parlamento Europeo adoptó un informe en segunda lectura
sobre la inclusión de la aviación en los RCDE. En junio de
2008, el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo
«informal» para que se subaste el 15 % de las asignaciones, a
pesar de que el Parlamento había solicitado inicialmente el
25 %. Es más, algunos diputados al Parlamento Europeo que
pertenecen a la Comisión ENVI presionaron para que el
número de permisos de contaminación asignados a
4.10.8. La biodiversidad, la naturaleza y los suelos
Las contribuciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 suponen un
gran paso hacia la conservación de la biodiversidad y la protección de la naturaleza. Sin embargo, todavía no se han
alcanzado otros objetivos previstos en la Directiva «Hábitats» y en la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. Desde 2007, LIFE+ y sus tres líneas de actuación representan el
instrumento financiero más importante para la protección de la biodiversidad en la Unión Europea.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Realizaciones
A escala internacional, la Unión Europea (UE) y sus Estados
miembros han desempeñado un papel importante en la
búsqueda de soluciones a problemas mundiales tales como el
empobrecimiento de la biodiversidad, el cambio climático y la
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
compañías aéreas se limitase al 90 % de la media de GEI
emitidos entre 2004-2006, mientras que otros exigían el 100 %.
Se llegó a un compromiso fijado en el 97 %, que se reducirá al
95 % para el período 2013-2020, a no ser que se llegue a un
acuerdo sobre otra cifra durante las negociaciones sobre la
revisión del RCDE. Se prevé que los informes del Parlamento
sobre la reforma del RCDE y sobre el reparto de esfuerzos
se aprueben en primera lectura en la Comisión ENVI a más
tardar en octubre de 2008.
En septiembre de 2006, el Parlamento aprobó un dictamen
sobre la estrategia sobre la biomasa y los biocombustibles,
solicitando una certificación medioambiental obligatoria para
la producción y el uso sostenible de biocombustibles. En estos
momentos, la Comisión ENVI está revisando los objetivos
renovables planteados en el paquete «Dos veces 20 para el
2020» y el ahorro de GEI requerido para los «biocombustibles
sostenibles» en el contexto de la revisión de la Directiva sobre
energías renovables.
Se espera que el informe del Parlamento Europeo sobre la
captura y el almacenamiento de carbono sea aprobado en la
Comisión ENVI a más tardar en septiembre de 2008. El ponente
quiere que todas las plantas que actualmente usan
combustibles fósiles se renueven e incluyan tecnología de
captura y almacenamiento de CO2 para 2025 y ha solicitado
una moratoria para la construcción de nuevas instalaciones
después de 2015 a menos que dichas plantas puedan impedir
que el 90 % de sus emisiones CO2 lleguen a la atmósfera.
g Yanne GOOSSENS
Julio de 2008
destrucción de los bosques tropicales. La Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD), que se celebró en junio de 1992 en Río de Janeiro,
revistió una gran importancia. Finalizó con la aprobación de la
Convención marco sobre el cambio climático y del Convenio
sobre la diversidad biológica —ambos nuevos tratados de
Derecho internacional—, de la Declaración de Río, de una
declaración sobre los bosques y del programa Agenda 21. En
la cumbre de Gotemburgo de 2001, los Estados miembros de
357
19/2/09 08:02:08
 la UE acordaron poner fin al empobrecimiento de la
biodiversidad en la UE de aquí a 2010 y recuperar los hábitats y
los ecosistemas naturales. En la Cumbre Mundial de las
Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en
2002 en Johannesburgo, más de cien líderes mundiales
acordaron «reducir de modo significativo el porcentaje de
pérdida de diversidad en el mundo para 2010». La Evaluación
de los ecosistemas del milenio analizó en 2005 el
empobrecimiento de la biodiversidad y lo definió como una
de las facetas de la degradación de los servicios ecosistémicos:
se descubrió que el 60 % de los ecosistemas estaban en
degradación o sometidos a un uso no sostenible.
Por otro lado, el 29 de enero de 2000, la Conferencia de las
Partes en el Convenio sobre la diversidad biológica adoptó un
acuerdo complementario al Convenio conocido como
«Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología».
Este Protocolo tiene como objetivo proteger la diversidad
biológica de los posibles riesgos causados por organismos
vivos modificados genéticamente que puedan surgir de la
biotecnología moderna. Establece además un procedimiento
de acuerdo previo fundamentado para asegurar que los países
reciben la información necesaria para tomar decisiones
fundamentadas antes de aceptar la introducción de esos
organismos en sus territorios.
1. Planes de acción sobre la diversidad biológica
En 1998 la Comisión Europea adoptó una Comunicación sobre
una estrategia de la Comunidad Europea en materia de
biodiversidad [COM(98) 42]. En 2002, el Consejo aprobó la
Comunicación de la Comisión COM(2001) 162, que prevé una
serie de planes de acción sobre biodiversidad en
determinados ámbitos: conservación de los recursos naturales,
agricultura, pesca, y cooperación al desarrollo y cooperación
económica. La Comunicación subraya las medidas
fundamentales en cada uno de los ámbitos e identifica los
indicadores apropiados para evaluar su efectividad; algunos de
tales indicadores ya existen y otros se deben desarrollar. Los
principales objetivos de estos planes de acción son mejorar o
mantener el estado de la biodiversidad e impedir que se
agrave la pérdida de la diversidad biológica. En 2004 se revisó
la estrategia de la Comunidad Europea en materia de
biodiversidad en Malahide (Escocia), a lo que siguió un informe
en el que se exponían 18 objetivos prioritarios para detener el
empobrecimiento de la biodiversidad en la UE. En mayo de
2006, la Comisión aprobó una Comunicación [COM(2006) 216]
titulada «Detener la pérdida de biodiversidad para 2010 —y
más adelante—. Respaldar los servicios de los ecosistemas
para el bienestar humano», que ofrece un plan de acción
comunitario con medidas concretas y define las
responsabilidades de las instituciones y los Estados miembros
de la Unión Europea. El plan de acción abarca cuatro ámbitos
políticos de acción clave y otros diez ámbitos prioritarios
relacionados en los que deben centrarse la UE y los Estados
miembros. En la reunión del G8+5 celebrada en Potsdam en
marzo de 2007, el Ministerio alemán del Medio Ambiente
defendió la idea de publicar un informe sobre el impacto
358
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económico de la pérdida de biodiversidad, según las líneas del
Informe Stern sobre la economía del cambio climático y sobre
los costes provocados por no tomar medida alguna. En la 9.ª
Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la diversidad
biológica (CDB CP-9) celebrado en Bonn en mayo de 2008 se
publicó un informe provisional.
2. Convenios internacionales sobre protección de la
fauna y la flora
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA) estima que hasta un 24 % de las especies que
pertenecen a grupos como las mariposas, las aves y los
mamíferos han desaparecido completamente del territorio de
algunos países europeos. La Unión Europea ha firmado los
siguientes convenios internacionales:
— Convenio de Ramsar de 1971 sobre la conservación de los
humedales;
— Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Convención de
Washington [CITES]), de 3 de marzo de 1973, sobre el
comercio internacional de especies de la fauna y la flora
silvestres amenazadas de extinción;
— Convenio de Bonn, de 23 de junio de 1979, sobre la
conservación de las especies migratorias pertenecientes a
la fauna silvestre;
— Convenio de Berna de 1982 relativo a la conservación de la
vida silvestre y del medio natural de Europa
— Convenio sobre la diversidad biológica, celebrado en Río
de Janeiro; y
— otros convenios regionales, como el Convenio de Helsinki
sobre la protección del medio marino de la zona del mar
Báltico (1974), el Convenio de Barcelona sobre el
Mediterráneo (1976) y el Convenio sobre la protección de
los Alpes (1991).
3. Instrumentos de financiación
Hasta finales de 2006, LIFE fue el instrumento financiero que
apoyaba diferentes proyectos en los ámbitos LIFE Naturaleza,
LIFE Medio ambiente y LIFE Terceros países. En marzo de 2007
el Consejo y el Parlamento llegaron a un acuerdo sobre el
sucesor de este sistema, LIFE+, y se elevó su presupuesto total
a casi 2 000 millones de euros para el período 2007-2013. En
mayo de 2007 se estableció el Reglamento definitivo LIFE+,
resultado del procedimiento de concertación entre el Consejo
y el Parlamento Europeo. LIFE+ dispone de varios programas
de financiación y cuenta con tres líneas de actuación: LIFE+
Naturaleza y Biodiversidad, LIFE+ Aplicación y Gobernanza, y
LIFE+ Información y Comunicación. La política agrícola común,
la política pesquera común, los Fondos Estructurales y de
Cohesión, y el Séptimo Programa Marco representan posibles
oportunidades de financiación adicionales para apoyar esos
objetivos en materia de biodiversidad. Los programas
financiados a través de LIFE+ estarán abiertos a la participación
de terceros países, en especial de los Estados de la Asociación
19/2/09 08:02:09

Europea de Libre Comercio (AELC), de los países candidatos a
la adhesión a la UE y de los países de los Balcanes
Occidentales.
Objetivos
1. Conservación de los hábitats naturales y de la fauna
y la flora silvestres
La Directiva 92/43/CEE (Directiva «Hábitats»), relativa a la
conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres (modificada por la Directiva 97/62/CE), estableció la
red ecológica europea «Natura 2000». Esta red prevé «zonas
especiales de conservación» designadas por los Estados
miembros de conformidad con la Directiva, y zonas de
protección especial clasificadas de conformidad con la
Directiva 79/409/CEE (conservación de las aves silvestres). El
objetivo principal de la Directiva «Hábitats» es favorecer el
mantenimiento de la biodiversidad al tiempo que se tienen en
cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y
regionales. La Directiva sobre aves silvestres abarca la
protección, la gestión y el control de aves (silvestres) e incluye
las normas sobre una caza sostenible.
En febrero de 2008 la Comisión Europea realizó una propuesta
de Reglamento por el que se modifica el Reglamento (CE)
nº 338/97 relativo a la protección de especies de fauna y flora
silvestres mediante el control de su comercio, en lo que
respecta a la aplicación de los poderes concedidos a la
Comisión.
2. Explotación y comercio de la fauna y flora silvestres
En 1975 entró en vigor la Convención CITES, que regula el
comercio internacional sobre ejemplares de especies de la
fauna y la flora silvestres (como la exportación e importación
de animales y plantas vivos o muertos, o de partes y derivados
de ellos), basándose en un sistema de permisos y certificados
que se pueden emitir bajo unas circunstancias determinadas.
El Reglamento básico (CE) nº 338/97, relativo a la protección
de especies de fauna y flora silvestres mediante el control de
su comercio, se aplica cumpliendo los objetivos, principios y
disposiciones de la CITES. Las especies que están cubiertas por
este Reglamento se exponen en cuatro anexos.
Con respecto a la protección de la fauna marina, el
Reglamento (CEE) nº 348/81 establece un régimen común
aplicable a las importaciones de productos derivados de las
ballenas u otros cetáceos, mientras que la Decisión 1999/337/
CE, sobre la firma por la Comunidad Europea del Acuerdo
relativo al programa internacional para la conservación de los
delfines, colabora en la limitación de la mortalidad fortuita de
los delfines provocada por la pesca del atún. Por su parte, la
Directiva 83/129/CEE prohíbe la importación en los Estados
miembros de productos derivados de crías de foca; en un
principio solo era aplicable hasta octubre de 1985, pero la
Directiva 89/370/CEE extendió su aplicación de forma
indefinida.
En 1991 el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 3254/91,
por el que se prohíbe el uso de cepos en la Comunidad y la
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
introducción en la UE de pieles y productos manufacturados
de determinadas especies animales salvajes originarias de
países que utilizan para su captura cepos o métodos no
conformes a las normas internacionales de captura no cruel. La
Decisión 98/596/CE de la Comisión permite la introducción en
la UE de pieles procedentes de Canadá, de la Federación de
Rusia y de los Estados Unidos, como resultado del compromiso
de estos países para aplicar las normas de captura no cruel
(Acuerdos aprobados por las Directivas 98/42/CE y 98/487/CE,
ambas del Consejo). En julio de 2004 la Comisión adoptó una
propuesta de Directiva por la que se introducen normas de
captura no cruel para algunas especies animales con el
objetivo de aplicar los compromisos y obligaciones derivados
de mandatos internaciones. En la Directiva sobre las aves se
pueden encontrar las normas y directrices relativas a la caza
sostenible de aves (silvestres).
3. La biodiversidad y el bienestar de los animales
La Directiva 1999/22/CE define las normas mínimas relativas al
cuidado y alojamiento de los animales en parques zoológicos,
refuerza el papel de estos últimos en la conservación de la
diversidad biológica y prevé su función en educación y la
investigación científica. La Directiva 86/609/CEE fue aprobada
por el Consejo en noviembre de 1986 sobre la base de una
Resolución del Parlamento Europeo sobre la limitación de los
experimentos con animales y sobre la protección de los
animales de laboratorio en la que el Parlamento pedía que se
limitaran los experimentos con animales en la medida en que
pudieran obtenerse resultados semejantes con otros
procedimientos y en que los resultados obtenidos se
introdujeran en una base de datos centralizada a escala
europea. Asimismo, la Comisión ha establecido un plan de
acción comunitario sobre protección y bienestar de los
animales 2006-2010 [COM(2006) 13].
4. Biodiversidad del medio marino
La diversidad biológica en el medio marino se enmarca en los
planes de acción sobre biodiversidad para la conservación de
los recursos naturales y la pesca. La revisión de la estrategia de
la Comunidad Europea en materia de biodiversidad subraya la
importancia del buen estado ecológico de mares y zonas
costeras para conservar la biodiversidad. Por su parte, la
estrategia comunitaria marina de 2002 [COM(2002) 539]
propone un enfoque centrado en torno a los ecosistemas que
asegure la conservación y la utilización sostenible de la
biodiversidad (4.10.5).
5. Bosques
Los bosques suponen el 30 % de la superficie de la red «Natura
2000». Diversas medidas tienen por objeto la protección de los
bosques. Los Reglamentos (CEE) nº 3528/86 y (CEE) nº 2158/92,
sobre la protección de los bosques en la Comunidad contra la
contaminación atmosférica y contra los incendios,
respectivamente, que expiraron en 2002, se han incorporado
al Reglamento (CE) nº 2152/2003, sobre el seguimiento de los
bosques y de las interacciones medioambientales en la
Comunidad (Forest Focus). El Reglamento (CEE) nº 1615/89 del
359
19/2/09 08:02:09
 Consejo creó un Sistema Europeo de Información y
Comunicación Forestal (EFICS), que establece un sistema para
recopilar, coordinar, sistematizar, tratar y difundir información
relativa al sector forestal y a su evolución. La Resolución del
Consejo de 15 de diciembre de 1998 sobre una estrategia
forestal para la Unión Europea estableció un marco de
acciones en materia de bosques orientadas al fomento de una
explotación sostenible del sector forestal. En junio de 2006 se
adoptó una Comunicación sobre un Plan de acción de la UE
para los bosques [COM(2006) 302]. El Reglamento (CE)
nº 2494/2000, por el que se establecen medidas destinadas a
promover la conservación y la gestión sostenible de los
bosques tropicales y de otro tipo de en los países en
desarrollo, abarca la protección o restablecimiento de la
diversidad biológica y de las funciones ecológicas de los
ecosistemas forestales. Actualmente existe un debate centrado
en el uso de los biocombustibles y sus posibles impactos
negativos, como la reducción de los bosques y el aumento de
la competencia con la producción de madera y comida. Para
finales de 2008 se esperan una Comunicación y una propuesta
legislativa de la Comisión para evitar la entrada en el mercado
comunitario de madera y productos de la madera derivados
de la tala ilegal, así como otra Comunicación sobre medidas
orientadas a reducir la deforestación.
6. Protección del suelo
En septiembre de 2006 la Comisión adoptó la Comunicación
COM(2006) 231 sobre una estrategia temática para la
protección del suelo, además de una propuesta de Directiva
[COM(2006) 232] y una evaluación de impacto. La estrategia
temática para la protección del suelo se construye sobre un
proceso consultivo realizado en 2003 a las partes interesadas y
abarca aspectos relacionados con la degradación del suelo,
como la erosión, la pérdida de materia orgánica, la
contaminación, los deslizamientos de tierras, la compactación,
la salinización y el sellado. La propuesta de Directiva por la que
se establece un marco para la protección del suelo está sujeta
al procedimiento de codecisión. El 13 de noviembre de 2007 el
Parlamento Europeo adoptó su dictamen en primera lectura.
7. La biodiversidad y el cambio climático
El cambio climático ha provocado la adaptación de varias
especies de plantas y animales, lo que ha modificado a su
vez algunos patrones de distribución y ha llevado a la
extinción de fauna y flora. El cambio de las corrientes
oceánicas y la subida del nivel del mar afectan a la vida
marina (salvaje) y a los ecosistemas marinos, como los
arrecifes de coral y los manglares. Por otra parte, el cambio
climático y el consecuente aumento de las temperaturas
propagan ciertas enfermedades en plantas, plagas y
especies invasivas de plantas y animales, lo que afecta, entre
otras cosas, a la agricultura, a la producción de alimentos, a
la naturaleza y a la diversidad biológica. En torno a un 20-
30 % de las especies de plantas y animales evaluadas hasta
el momento corren el riesgo de encontrarse en mayor
peligro de extinción si la temperatura media mundial
asciende en más de 1,5-2,5 ºC.
360
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El 29 de junio de 2007 la Comisión Europea adoptó su primer
documento político en materia de adaptación a los impactos
del cambio climático, el Libro Verde titulado «Adaptación al
cambio climático en Europa: opciones de actuación para la
Unión Europea», que está elaborado sobre la base del trabajo y
de las conclusiones del Programa europeo sobre el cambio
climático. En abril de 2008 el Parlamento Europeo adoptó su
resolución.
8. Organismos modificados genéticamente
En junio de 2006 la Comisión adoptó una propuesta de
Directiva [COM(2006) 286] por la que se codificaba la Directiva
90/219/CEE, que establecía medidas comunes para la
utilización confinada de microorganismos modificados
genéticamente para proteger la salud humana y el medio
ambiente. De acuerdo con la Directiva 2001/18/CE, que
introducía un nuevo sistema regulador, eficiente y
transparente, sobre la liberación intencional en el medio
ambiente de organismos modificados genéticamente (OMG),
la Comisión adoptó asimismo (propuestas de) decisiones
relativas a la comercialización de determinados productos
modificados genéticamente o, en su caso, a una prohibición
temporal de la venta y el uso de ese tipo de productos. En
marzo de 2008 el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron
una resolución y realizaron varias enmiendas a la propuesta de
la Comisión para modificar la Directiva 2001/18/CE, sobre la
liberación intencional en el medio ambiente de OMG, a través
de la introducción de una referencia al nuevo procedimiento
de reglamentación con control.
El Reglamento (CE) nº 1829/2003 establece procedimientos
para la autorización, supervisión y etiquetado de los
alimentos y piensos modificados genéticamente y tiene por
objeto asegurar un nivel elevado de protección de la vida y la
salud de las personas, de la sanidad de los animales, del
medio ambiente y de los intereses de los consumidores, al
tiempo que se asegura el funcionamiento eficaz del mercado
interior. El Reglamento (CE) nº 1830/2003 amplía el concepto
de alimento con OMG a todo tipo de alimento que contenga
OMG o que se haya producido a partir de estos, incluidas las
proteínas derivadas de OMG, e integra los aditivos y los
aromas destinados al consumo humano, así como los
piensos con OMG. En marzo de 2008, el Parlamento Europeo
y el Consejo adoptaron el Reglamento (CE) nº 298/2008, por
el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1829/2003 sobre
alimentos y piensos modificados genéticamente, por lo que
se refiere a las competencias de ejecución atribuidas a la
Comisión.
La Recomendación 2003/556/CE establece directrices para la
elaboración de estrategias y mejores prácticas nacionales con
el fin de garantizar la coexistencia de OMG con la agricultura
convencional y ecológica, y así ayudar a los Estados miembros
a desarrollar estrategias (legislativas) nacionales en materia de
coexistencia. En marzo de 2006 la Comisión adoptó un
informe sobre la aplicación de ese tipo de medidas
[COM(2006) 104].
19/2/09 08:02:09

Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo siempre ha desempeñado un papel
decisivo en el establecimiento de sistemas comunitarios en
relación con la protección de la naturaleza y la diversidad
biológica.
En mayo de 2007 el Parlamento Europeo adoptó un informe
de iniciativa sobre la Comunicación de la Comisión
[COM(2006) 216] «Detener la pérdida de biodiversidad para
2010 —y más adelante—. Respaldar los servicios de los
ecosistemas para el bienestar humano». El Parlamento
Europeo consideraba que el plan de acción para 2010 y más
adelante no sería suficiente para conservar la biodiversidad y
mantener los servicios ecosistémicos a largo plazo. La
diversidad biológica debe ser uno de los principios
fundamentales de la revisión de la política agrícola común que
ha de llevarse a cabo en 2008.
El 24 de abril de 2008 el Parlamento Europeo adoptó una
Resolución sobre los preparativos para las reuniones de la
Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la diversidad
biológica que actúa como reunión de las partes en el
Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología
(COP-MOP) que iban a tener lugar en Bonn (Alemania). El
Parlamento manifestó su profunda preocupación por la
pérdida constante de biodiversidad y por la huella ecológica
cada vez mayor en la Unión Europea, que hace extensivo el
impacto sobre la biodiversidad mucho más allá de sus
fronteras. Señaló la existencia de una relación directa entre la
conservación de la diversidad biológica y la prestación de
servicios relacionados con los ecosistemas, como la
producción alimentaria, la depuración del agua, la circulación
de nutrientes y la regulación climática.
4.10.9. Las sustancias y los preparados químicos
Las directrices adoptadas por la Unión Europea tienen como objetivo proteger a la población y al medio ambiente ante
los posibles efectos de sustancias y preparados químicos. La Directiva REACH regula el registro, la evaluación, la
autorización de tales sustancias, así como las restricciones que puedan aplicarse a ellas. La Directiva Seveso está
orientada a prevenir y reducir accidentes industriales graves, mientras que las Directivas sobre plaguicidas y biocidas
abarcan los riesgos para la salud y el medio ambiente derivados de los productos fitosanitarios.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1.
Realizaciones
A. REACH: registro, evaluación, autorización y restricción
de sustancias y preparados químicos
El 18 de diciembre de 2006 se adoptó el Reglamento (CE)
nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, que
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
La propuesta de la Comisión relativa a LIFE+ [COM(2004) 621]
incluía en un principio dos líneas de actuación: «aplicación y
gobernanza», por una parte, e «información y comunicación»,
por la otra; posteriormente, y a propuesta del Parlamento
Europeo, se añadió otra línea, «naturaleza y biodiversidad».
Durante el procedimiento de concertación para la adopción
del nuevo reglamento LIFE+, el Parlamento Europeo presionó
para conseguir un mayor presupuesto para el programa, con
lo que se destinaría a LIFE un total de 1 950 millones de euros.
El Parlamento Europeo, además de en el presupuesto, se
centró en la gestión del programa y luchó contra la «nueva
nacionalización» de los fondos destinados a LIFE+. Se acordó
finalmente aplicar una gestión centralizada, según la cual la
Comisión supervisa y aprueba los proyectos propuestos y
dedica el 22 % del presupuesto a la cobertura de los costes
administrativos, mientras que el 78 % queda bajo la
responsabilidad de los Estados miembros.
En noviembre de 2007 el Parlamento Europeo adoptó un
informe sobre la propuesta de Reglamento por el que se
modificaba el Reglamento (CE) nº 1829/2003 sobre alimentos
y piensos modificados genéticamente. Al mismo tiempo, el
Parlamento Europeo adoptó una resolución sobre la propuesta
de la Comisión para modificar la Directiva 2001/18/CE, sobre la
liberación intencional en el medio ambiente de organismos
modificados genéticamente, mediante la introducción de una
referencia al nuevo procedimiento de reglamentación con
control.
g Yanne GOOSSENS
Gianpaolo MENEGHINI
Junio de 2008
entró en vigor el 1 de junio de 2007 y está relacionado con el
registro, la evaluación, la autorización y la restricción de
sustancias y preparados químicos (REACH).
El objetivo del Reglamento REACH es alcanzar un mayor nivel de
protección de la salud humana y del medio ambiente ante los
posibles riesgos derivados de sustancias y productos químicos,
así como fomentar el desarrollo sostenible. A pesar de que la
legislación de la Unión Europea (UE) prohíbe ciertas sustancias y
productos químicos perjudiciales (como el amianto), quedan
361
19/2/09 08:02:09
 aún lagunas en lo que respecta a las sustancias químicas
existentes. Falta mucha información acerca de los efectos que
puedan tener muchas de esas sustancias comercializadas antes
de 1981, año en el que se introdujo la obligación de realizar
ensayos y notificar la existencia de nuevas sustancias. Dichas
sustancias representan alrededor del 99 % del volumen total de
sustancias disponibles en el mercado. La Comisión consideró
necesaria la existencia de una estrategia para garantizar la
protección de la salud humana y del medio ambiente, en un
contexto de desarrollo sostenible, que incluyera también
aquellas sustancias comercializadas antes de 1981.
El Reglamento REACH creó una Agencia Europea de
Sustancias y Preparados Químicos (ECHA), que inauguró su
sede en Helsinki el 3 de junio de 2008 y que debe asumir un
papel principal en la aplicación de este Reglamento. La labor
inicial y más importante de la Agencia es la negociación de un
ejercicio de prerregistro de seis meses para que las empresas
envíen detalles sobre las sustancias como tales y sobre la
propia empresa, junto a la fecha prevista del registro. Esta
información se utilizará para iniciar una fase de registro que
durará hasta el año 2018. Las empresas que no lleven a cabo el
prerregistro deberán tener sus sustancias registradas para el 1
de diciembre de 2008. Por otra parte, el Reglamento REACH
modificaba la Directiva 1999/45/CE, sobre la aproximación de
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de
los Estados miembros relativas a la clasificación, el envasado y
el etiquetado de preparados peligrosos.
Al mismo tiempo, derogaba el Reglamento (CEE) nº 793/93 del
Consejo, sobre evaluación y control del riesgo de las sustancias
existentes, y el Reglamento (CE) nº 1488/94 de la Comisión, así
como la Directiva 76/769/CEE del Consejo, sobre la limitación
del uso de otras sustancias y preparados peligrosos, junto a las
Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de
la Comisión.
La Directiva 67/548/CEE tiene como finalidad lo siguiente:
garantizar una protección adecuada de la población y del medio
ambiente contra los efectos de las sustancias y preparados
químicos; introducir un procedimiento de notificación uniforme
para las sustancias químicas nuevas, así como disposiciones
sobre embalajes y etiquetados provisionales de productos
peligrosos; introducir símbolos e indicaciones de peligro
relativos a la peligrosidad medioambiental; y reducir al mínimo
los ensayos con animales. Ya que el Reglamento REACH no
incluye reglamento alguno en materia de clasificación,
etiquetado ni embalaje de sustancias peligrosas, la Directiva
67/548/CEE se continuará aplicando en estos asuntos de
importancia. Sin embargo, con el objetivo de adaptarla al
Reglamento (CE) nº 1907/2006 (REACH), ha sido modificada por
la Directiva 2006/121/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 18 de diciembre de 2006. El nuevo Reglamento
REACH introdujo las mismas exigencias de registro tanto para
sustancias y productos químicos nuevos como para los ya
existentes, por lo que se hace necesario modificar la normativa
sobre notificación de sustancias químicas nuevas recogida en la
Directiva 67/548/CEE.
362
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La Directiva 2004/10/CE (que modifica y deroga la Directiva
87/18/CEE y la Directiva 88/320/CEE) está enfocada a la
armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas relativas a la aplicación de principios de buenas
prácticas de laboratorio y al control de su aplicación para las
pruebas sobre las sustancias químicas.
B. Accidentes graves: Directivas Seveso
Tras el accidente de la dioxina en Seveso, la Unión Europea
tomó medidas para prevenir accidentes graves y limitar sus
consecuencias.
— La Directiva 82/501/CEE, actualizada en 1987, impone a
los fabricantes de todos los Estados miembros la
obligación de informar a las autoridades sobre las
sustancias, instalaciones y posibles situaciones de
accidentes graves (no se aplica a las instalaciones
nucleares). Los Estados miembros deben informar a las
personas susceptibles de verse afectadas por un accidente
grave. La Comisión mantiene un expediente que contiene
la relación de los accidentes graves, el análisis de sus causas
y las medidas adoptadas.
— La Directiva 88/610/CEE extendió el ámbito de aplicación
de la directiva a la que modificaba al almacenamiento en
cualquier lugar de productos químicos peligrosos en todas
sus formas (tanto si están empaquetados como si no lo
están). Además, se endurecen las disposiciones relativas a
la información al público, esto es, se detalla la información
mínima que se debe facilitar, como, por ejemplo, tipos de
riesgos para la población y el medio ambiente, medidas
necesarias en caso de accidente, planes en caso de
emergencia y disposiciones relativas al acceso a otras
informaciones.
— La Directiva 96/82/CE, denominada «Directiva Seveso
II», sustituyó a la Directiva 82/501/CEE, denominada
«Directiva Seveso». Revisó y amplió el ámbito de aplicación
de esta última, incluyó nuevos requisitos sobre los sistemas
de gestión de la seguridad, los planes de emergencia y la
ordenación del territorio, y reforzó las disposiciones relativas
a las inspecciones o a la información del público. Constituyó
el instrumento para la incorporación de los compromisos
del Convenio sobre los efectos transfronterizos de los
accidentes industriales de la Comisión Económica para
Europa (CEPE) de las Naciones Unidas a la normativa
comunitaria. La Directiva Seveso II fue modificada por la
Directiva 2003/105/CE. Tras los accidentes industriales
producidos en los Países Bajos, Francia y Rumanía, la nueva
Directiva impone a los operadores industriales la aplicación
de sistemas de gestión de la seguridad, incluida una
evaluación de riesgos exhaustiva mediante la elaboración de
diferentes hipótesis de accidente.
C. Legislación vertical
1. «Europa contra el cáncer»
El programa «Europa contra el cáncer», dentro del marco de
actuación del ámbito de la salud pública y adoptado mediante
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la Decisión nº 646/96/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, modificada por la Decisión nº 521/2001/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001,
comprende una mejora de la información en materia de salud,
así como actuaciones en el ámbito de los factores
determinantes de la salud en determinados entornos. La
Directiva 94/48/CE, que se inscribe en el marco del Plan de
acción 1990-1994 y del programa «Europa contra el cáncer»,
pretende limitar la comercialización y el uso de carcinógenos,
mutágenos y teratógenos, así como de determinadas
creosotas e hidrocarburos alifáticos clorados.
2. Pentaclorofenol
Desde la década de los ochenta están restringidos en la Unión
Europea la producción y el uso tanto del pentaclorofenol (PCF)
como de sus compuestos. La Directiva 76/769/CEE (que
prohíbe la producción en la UE) queda entretanto derogada
por el Reglamento (CE) nº 1907/2006 (REACH), y la Directiva
91/173/CEE restringe su uso en concentraciones iguales o
superiores a un 0,1 % en masa, excepto en sustancias y
preparados utilizados en instalaciones industriales: en el
tratamiento de maderas; la impregnación de tejidos
extrafuertes; y como agentes de síntesis o de transformación
en los procesos industriales.
3. Amianto
Las Directivas 91/382/CEE y 2003/18/CE, por las que se
modifica la Directiva 83/477/CEE del Consejo, tienen por
objeto la protección de los trabajadores contra los riesgos
relacionados con la exposición al amianto. El objetivo principal
de la Directiva 2003/18/CE es la fijación de un solo valor límite
(de una concentración máxima de amianto en el aire de 0,1
fibras por cm3, medidas como una media ponderada en el
tiempo para un período de 8 horas) para la exposición de los
trabajadores a las fibras de amianto en lugar de los dos años
previstos en la Directiva original. Por otra parte, la Directiva se
aplica a los sectores del transporte marítimo y aéreo, lo que no
era el caso en la Directiva original. Si las disposiciones fuesen
más favorables, se aplicaría la Directiva 2004/37/CE, relativa a la
protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados
con la exposición a agentes carcinógenos o mutágenos
durante el trabajo.
4. Productos fitosanitarios (plaguicidas)
Los productos fitosanitarios han dado lugar a una doble
acción: el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo
relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en
alimentos y piensos de origen vegetal y animal, aprobado en
abril de 2004, y la Directiva 79/117/CEE, relativa a la
armonización de la legislación, que tiene por objeto prohibir la
comercialización y utilización de aquellos productos
fitosanitarios que contengan ciertas sustancias activas. La
Directiva 91/414/CEE, relativa a la comercialización de
plaguicidas (modificada por última vez por la Directiva 1999/1/
CE), pretende establecer requisitos uniformes para la
autorización de plaguicidas, así como establecer un
procedimiento de autorización. También tiene por objeto
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
complementar las disposiciones relativas a la clasificación,
envasado y etiquetado. El 12 de julio de 2006, la Comisión
aprobó una propuesta [COM(2006) 388] de Reglamento que
sustituía a esta Directiva. De forma complementaria, la
Comisión aprobó una Estrategia temática sobre el uso
sostenible de los plaguicidas [COM(2006) 372] y una propuesta
de Directiva por la que se establece el marco de la actuación
comunitaria para conseguir un uso sostenible de los
plaguicidas [COM(2006) 373]. Con el fin de crear un sistema
transparente de información y supervisión en torno al
progreso experimentado para lograr los objetivos de la
Estrategia, incluido el desarrollo de indicadores adecuados,
resulta necesario ampliar y armonizar los datos y los sistemas
de información actuales, así como situarlos sobre una base
jurídica. En este sentido, la Comisión adoptó el 11 de
diciembre de 2006 una propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las estadísticas de
productos fitosanitarios [COM(2006) 778]. El Reglamento
propuesto crea un marco jurídico y fija normas armonizadas
para la recogida y difusión de datos relativos a la
comercialización y utilización de productos fitosanitarios. En
concreto, establece que los Estados miembros tienen que
recopilar esos datos con regularidad, así como las normas
relativas al modo de hacerlo: mediante encuestas
representativas, procedimientos de estimación estadística
basados en juicios de especialistas o modelos, obligaciones de
informar impuestas a la cadena de distribución de productos
fitosanitarios, obligaciones de informar impuestas a los
usuarios profesionales, a partir de fuentes administrativas o
una combinación de las anteriores. Asimismo, establece
normas relativas al modo de transmitir los datos a la Comisión
y confía a la Comisión las tareas de adaptar determinados
aspectos técnicos y definir los criterios de control de calidad y
el formato de transmisión de los datos.
5. Productos biocidas
La Directiva 98/8/CE estableció un marco normativo para la
comercialización de los biocidas a fin de garantizar un nivel
elevado de protección para los seres humanos y el medio
ambiente. La autorización para utilizar estos productos solo se
concede si estos figuran en una lista restrictiva. Según el
principio del reconocimiento mutuo, una sustancia autorizada
en un Estado miembro puede utilizarse en toda la Unión
Europea. Está también en vigor la Directiva 76/769/CEE del
Consejo relativa a la limitación del uso de determinadas
sustancias y preparados peligrosos.
6. Detergentes
El Reglamento (CE) nº 907/2006, de 20 de junio de 2006,
modifica el Reglamento (CE) nº 648/2004 sobre detergentes,
con el fin de adaptar sus anexos III y VII. El Reglamento (CE)
nº 648/2004 asegura la libre circulación de detergentes en el
mercado interior, a la vez que aumenta la protección del
medio ambiente acuático mediante la modernización de las
directivas que establecen las normas en materia de
biodegradabilidad de los tensioactivos presentes en los
detergentes, así como la incorporación y la ampliación de las
363
19/2/09 08:02:09
 prescripciones en materia de etiquetado que contiene la
Recomendación 89/542/CEE. Esta modernización se alcanza
gracias a nuevos métodos de ensayo sobre la
biodegradabilidad que aumentarán el nivel de protección del
medio acuático. Asimismo, los ensayos se hacen extensivos a
todas las clases de tensioactivos, por lo que se incluye el 10 %
de los tensioactivos que no se encuentran recogidos en la
legislación actualmente en vigor. En lo que se refiere al
etiquetado, las normas se amplían para incluir las sustancias
perfumantes que pueden provocar alergias y se obliga a los
fabricantes a ofrecer a los profesionales de la asistencia
sanitaria que tratan a pacientes alérgicos una lista exhaustiva
de los componentes de los detergentes.
En abril de 2007 la Comisión envió al Consejo y al Parlamento
Europeo el informe sobre los fosfatos en los detergentes, de
conformidad con el artículo 16 del Reglamento (CE)
nº 648/2004, sobre detergentes, en lo relativo al uso de
fosfatos.
El 8 de abril de 2009, a más tardar, la Comisión procederá a
revisar la aplicación del Reglamento (CE) nº 648/2004, con
especial hincapié sobre la biodegradabilidad de los
tensioactivos, y evaluará, presentará un informe y, en su caso,
elaborará una propuesta legislativa sobre la biodegradación en
anaerobiosis y la biodegradación de los principales
componentes orgánicos no tensioactivos de los detergentes.
El 8 de octubre de 2005, en último término, los Estados
miembros debían haber adoptado medidas judiciales o
administrativas, así como sanciones disuasorias, eficaces y
proporcionadas, para castigar cualquier infracción de la
normativa.
7. Mercurio
El 28 de enero de 2005, la Comisión adoptó una Comunicación
al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una estrategia
comunitaria sobre el mercurio [COM(2005) 20 final]. La
estrategia analiza todos los aspectos del ciclo de vida del
mercurio y propone veinte medidas, dos de las cuales se
aplican a través de la presente propuesta. Dado que el
mercurio se considera un residuo, se encuadra dentro del
alcance de la normativa comunitaria sobre residuos: la
Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos; el Reglamento
(CEE) nº 259/93, relativo a los traslados de residuos; y la
Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos, debido a
la amplia definición del término «vertedero» que recoge en el
artículo 2, letra g).
D. Exportación e importación de sustancias peligrosas
El 28 de enero de 2003 se adoptó el Reglamento (CE)
nº 304/2003 sobre las exportaciones e importaciones de
productos químicos peligrosos. Las normas comunitarias
vigentes relativas a la exportación e importación de productos
químicos peligrosos se establecen en el Reglamento (CE)
nº 304/2003, modificado recientemente por el Reglamento (CE)
nº 777/2006 de la Comisión. El Reglamento (CE) nº 304/2003
tiene como objetivo aplicar el Convenio de Rotterdam de 1998
364
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(que entró en vigor el 24 de febrero de 2004) y establecer
procedimientos de notificación de importación y exportación
para los productos químicos peligrosos.
E. Clasificación, etiquetado y embalaje de sustancias
y preparados
Existen tres propuestas de la Comisión orientadas a introducir
en la legislación comunitaria un sistema internacional,
aprobado por las Naciones Unidas, de clasificación, etiquetado
y embalaje de sustancias y preparados peligrosos: el «Sistema
Armonizado Mundial» (SAM). La propuesta principal de la
Comisión establece criterios generales de clasificación y
etiquetado. La legislación europea existente relativa a la
clasificación y el etiquetado de productos químicos se ha ido
desarrollando a lo largo de mucho tiempo. El sistema REACH
no incluye criterios de clasificación y etiquetado pero está
vinculado con ellos. Por su parte, la Comisión prevé un período
de transición de tres años para las sustancias y uno de cinco
años para los preparados. Abarca todas las clases de peligro
recogidas por el SAM, junto a otras no cubiertas por el SAM.
En junio de 2007 la Comisión lanzó una Decisión que
modificaba la Directiva 67/548/CEE del Consejo y el
Reglamento (CE) nº 1907/2006 y tenía como objetivo
establecer un nuevo sistema de clasificación y etiquetado de
sustancias y preparados peligrosos mediante la introducción
en la Unión Europea de los criterios internacionales acordados
por las Naciones Unidas.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo desempeñó un papel crucial en el
desarrollo del prometedor Reglamento sobre REACH. Los
aspectos más controvertidos de los debates en torno a REACH
fueron los del registro, la autorización y la sustitución. En
primera lectura, el Parlamento Europeo introdujo enmiendas
relativas al registro, a la autorización, a las sustancias en
productos, a las pequeñas y medianas empresas y a la Agencia.
En concreto, en el capítulo sobre el registro, introdujo un
enfoque centrado en los requisitos relativos a la información
sobre las sustancias existentes en tonelajes pequeños (de 1 a
10 toneladas), así como el enfoque «una sustancia, un
registro», orientado a minimizar los costes y con un derecho
de exención en condiciones específicas que lo justifiquen. En
el capítulo sobre la autorización, el Parlamento Europeo se
mostró a favor de hacer siempre un examen de las sustancias
de sustitución disponibles, de innovar mediante la concesión
de autorizaciones de vigencia temporal limitada (5 años) y de
la seguridad gracias a una lista de las sustancias más
peligrosas. El Parlamento intensificó además el papel de la
Agencia en la evaluación de los expedientes y de las
sustancias, al tiempo que se maximizaba el uso de los
conocimientos de los Estados miembros en materia de
evaluación de sustancias.
El Consejo adoptó, en su posición común, un enfoque muy
similar al del Parlamento Europeo en lo que respecta al registro
y a la evaluación, mientras que se mantuvieron diferencias
19/2/09 08:02:09

significativas en el capítulo sobre la autorización. En segunda
lectura, el Parlamento se centra en cuestiones del deber de
diligencia y nuevamente en el papel del Parlamento Europeo
en la Agencia, en las pequeñas y medianas empresas, y en la
comunicación de información, en comitología, en el registro y
el uso compartido de información, en la autorización y la
sustitución, así como en los ensayos con animales. Al término
del procedimiento legislativo, el acuerdo alcanzado entre el
Parlamento Europeo y el Consejo sobre el controvertido
asunto de la autorización y la sustitución incluye la obligación
de presentar siempre un plan de sustitución si existen
alternativas adecuadas y más seguras (aunque no será
necesario el plan de sustitución para obtener la autorización).
La duración del proceso de revisión al que están sujetas todas
las autorizaciones se fijará en base al plan de sustitución.
En diciembre de 2007, el Consejo alcanzó un acuerdo político
sobre una posición común tras primera lectura de un proyecto
de Directiva que establecía el marco de una acción
comunitaria para llegar a una «utilización sostenible de los
4.10.10. La política de productos integrada
y las tecnologías industriales
Desde el punto de vista de los productos y la tecnología industrial, la legislación europea promueve el uso de
tecnologías medioambientales que puedan potenciar el crecimiento y mejorar el medio ambiente. También se presta
una atención particular a la biotecnología, que puede contribuir a mejorar la calidad medioambiental y de los
alimentos, y a la nanotecnología.
Fundamento jurídico y objetivos
4.10.1 y artículos 174 a 176 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
Realizaciones
A. Política de productos integrada
1. El Libro Verde sobre la política de productos integrada
La estrategia sobre la política de productos integrada (PPI) gira
en torno a las tres etapas del proceso de decisión que
condicionan el impacto ambiental de los productos dentro de
su ciclo de vida: la aplicación del principio de «quien
contamina, paga» al determinar el precio de los productos, la
elección informada del consumidor y la definición de los
productos de diseño ecológico. El Libro Verde sobre la política
de productos integrada [COM(2001) 68] presenta una
estrategia para reforzar y reorientar la política medioambiental
relativa a los productos con objeto de promover el desarrollo
de un mercado de productos más ecológicos y, en última
instancia, estimular el debate público. En principio, entran en
BAAA08001ESC_cap04.indd 365
Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
plaguicidas». En marzo de 2008 la Comisión modificó la
propuesta legislativa sobre la comercialización de productos
fitosanitarios. Por su parte, también en marzo de 2008, el
Parlamento Europeo adoptó el informe relativo a las
estadísticas de productos fitosanitarios, que pretende crear un
sistema transparente de información y supervisión en torno al
progreso experimentado para lograr los objetivos de la
Estrategia temática sobre la utilización sostenible de los
plaguicidas.
En marzo de 2008 el Parlamento Europeo y el Consejo de la
Unión Europea adoptaron el Reglamento (CE) nº 396/2005,
relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en
alimentos y piensos de origen vegetal y animal, por lo que se
refiere a las competencias de ejecución atribuidas a la
Comisión.
g Gianpaolo MENEGHINI
Junio de 2008
el campo de aplicación de este Libro Verde todos los
productos y servicios. La estrategia en él propuesta insta a la
participación de todas las partes interesadas en todos los
niveles posibles de actuación y a lo largo de todo el ciclo de
vida de los productos. Los fabricantes deberían promover el
diseño ecológico a fin de que los productos comercializados
sean más respetuosos con el medio ambiente. Los
distribuidores deberían colocar productos ecológicos en los
estantes e informar a los consumidores de su existencia y sus
ventajas. Los consumidores, por su parte, deberían elegir
preferentemente productos ecológicos y emplearlos de
manera que se prolongue su tiempo de almacenamiento y se
reduzca su repercusión en el medio ambiente. Las partes
interesadas podrían contribuir a definir los problemas y las
posibles soluciones con miras a la creación de productos más
respetuosos con el medio ambiente.
a) Determinación de los precios de los productos
El mercado puede optimizar el rendimiento medioambiental
de los productos una vez que todos los precios reflejen los
costes medioambientales reales. Normalmente no ocurre así,
365
19/2/09 08:02:09
 pero la aplicación del principio de «quien contamina, paga»
permitiría subsanar estas deficiencias del mercado, al asegurar
que se integre en el precio el verdadero coste medioambiental
del producto. La idea principal enunciada en el Libro Verde
como medio de poner en práctica el principio de «quien
contamina, paga» es aplicar unos impuestos diferenciados en
función del rendimiento medioambiental de los productos;
por ejemplo, aplicar tipos de IVA reducidos a los productos
que lleven la etiqueta ecológica (4.10.1).
b) Elección informada del consumidor
El Libro Verde expresa la opinión de que la educación de los
consumidores (incluidos los niños) y de las empresas es un
importante medio para fomentar la demanda de productos más
respetuosos con el medio ambiente y favorecer así un consumo
más ecológico. Otra manera de garantizar una elección
informada por parte de los consumidores es proporcionarles
información técnica comprensible, pertinente y creíble a través
del etiquetado del producto o de otra fuente fácilmente
accesible. Para minimizar el impacto medioambiental, conviene
señalar las condiciones apropiadas de uso de los productos.
Internet y otras nuevas tecnologías de la información abren
nuevas perspectivas de intercambio de datos, incluidos los
datos relacionados con la evaluación y los relativos a las mejores
prácticas. La etiqueta ecológica europea representa una fuente
de información para los consumidores, pero es necesario
ampliar su campo de aplicación.
c) Diseño ecológico de los productos y sistemas comunitarios de
gestión y auditoría medioambientales
A fin de extender el diseño ecológico a una gama más amplia
de productos, se deben adoptar medidas para producir y
publicar información sobre la repercusión medioambiental de
los productos a lo largo de todo su ciclo de vida. Instrumentos
eficaces para ello son tanto los inventarios de ciclo de vida
(ICV) como los análisis del ciclo de vida (ACV), aunque también
lo son otras herramientas concebidas para permitir un control
rápido de la repercusión medioambiental. En el Libro Verde se
señala que, para promover el concepto de «ciclo de vida»
dentro de las empresas, se podrían aplicar unas directrices
sobre diseño ecológico, así como una estrategia generalizada
para la integración de las cuestiones medioambientales en el
proceso de diseño.
La Directiva 2005/32/CE instaura un marco para el
establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicable a
los productos que utilizan energía. Esta Directiva corrige las
anteriores Directivas 92/42/CEE, 96/57/CE y 2000/55/CE, sobre
los requisitos de rendimiento para las calderas nuevas de agua
caliente alimentadas con combustibles líquidos o gaseosos;
sobre frigoríficos, congeladores y aparatos combinados
eléctricos de uso doméstico, y sobre los balastos de lámparas
fluorescentes, respectivamente. En diciembre de 2006, la
Comisión propuso enmendar la Directiva 2005/32/CE
[COM(2006) 907].
Los sistemas comunitarios de gestión y auditoría
medioambientales (EMAS), constituyen instrumentos de gran
366
BAAA08001ESC_cap04.indd 366
importancia a la hora de determinar y controlar los efectos de
los productos sobre el medio ambiente. Pueden contribuir al
fomento de la PPI. La participación voluntaria de las
organizaciones en el EMAS está regulada por el Reglamento
(CE) nº 761/2001, que permite las actuaciones
medioambientales en el sector industrial (4.10.1). La Comisión
Europea publicó en otoño de 2007 la Decisión 2007/747/CE:
las leyes revisadas del plan del EMAS. En el tema sobre
consumo y producción sostenibles de 2008 (véase más
adelante) se incluye una ampliación de la legislación en diseño
ecológico europeo y una revisión del sistema de etiquetado
ecológico.
2. Política de productos integrada. Desarrollo del
concepto del ciclo de vida medioambiental
En la Comunicación de la Comisión [COM(2003) 302] titulada
«Política de productos integrada. Desarrollo del concepto del
ciclo de vida medioambiental», se define con mayor precisión
la estrategia para reducir el impacto medioambiental causado
por los productos, señalando varias medidas capaces de
producir mejoras en lo relativo al impacto medioambiental de
los mismos a lo largo de su ciclo de vida. Se hace hincapié en
tres dimensiones: «concepto del ciclo de vida», flexibilidad de
las medidas políticas previstas y participación de los sectores
interesados.
La Comunicación de la Comisión propone un doble enfoque:
mejorar las herramientas existentes y adoptar medidas con el
fin de mejorar el rendimiento medioambiental. En 2004, la
Comisión publicó un manual sobre las adquisiciones públicas
verdes para ayudar a las administraciones públicas a utilizar un
criterio medioambiental al comprar productos o servicios. En
2007 identificó un primer conjunto de productos que
presenten el mayor potencial de mejoras ecológicas.
3. Integración de las consideraciones medioambientales
en la contratación pública
En 2004 se adoptaron dos directivas nuevas sobre
contratación pública: la Directiva 2004/18/CE, sobre
coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, y la
Directiva 2004/17/CE, sobre la coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores
del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios
postales. Las nuevas Directivas tienen como objetivos
simplificar, aclarar y modernizar los procedimientos (en
concreto mediante la introducción de contratación
electrónica). Los principios básicos de no discriminación y
transparencia siguen estando en el centro de la política en
materia de contratos públicos y enfatizan las posibilidades que
la Comisión indica en su Comunicación interpretativa de la
Comisión [COM(2001) 274] sobre la posibilidad de integrar los
aspectos medioambientales en la contratación pública.
En febrero de 2004, la Comisión aprobó la Comunicación
COM(2004) 130, sobre la integración de los aspectos
medioambientales en la normalización europea. Esto permite
a los poderes adjudicadores exigir productos fabricados con
19/2/09 08:02:10

unos métodos de producción respetuosos con el medio
ambiente o asignar puntos adicionales a los productos
fabricados de esta forma. Otras disposiciones relevantes sobre
contratación pública verde están relacionadas con:
— características medioambientales enumeradas como
posible criterio de adjudicación;
— características medioambientales en términos de
rendimiento y exigencias funcionales;
— información sobre las obligaciones relativas a la protección
medioambiental;
— gestión medioambiental como medio para demostrar que
un licitador tiene capacidad para ejecutar un contrato
concreto de obras o de servicios;
— preferencia explícita por el EMAS —y medios de prueba
equivalentes— al exigir medidas de gestión
medioambiental, como medio para certificar las medidas
adoptadas.
B. Plan de acción sobre consumo y producción
sostenibles, y política industrial sostenible
Los hábitos de consumo y producción actuales han
aumentado la emisión de gases invernadero, polución y
agotamiento de los recursos naturales. Se podrían conseguir
un consumo y una producción más sostenibles en Europa sin
costes adicionales para las empresas y hogares, obteniendo
beneficios. En julio de 2008, la Comisión Europea propuso un
número de acciones y propuestas [COM(2008) 397] para
mejorar el rendimiento medioambiental de los productos y
estimular la petición de más productos sostenibles y la
producción de tecnologías. Se fomentará la industria europea
para aprovechar las nuevas oportunidades e innovar para
asegurar su constante liderazgo en materia medioambiental.
En el plan de acción también se investigan medios para
promover internacionalmente la producción y el consumo
sostenibles.
C. Plan de acción de tecnologías medioambientales
Las tecnologías ambientales constituyen un importante
puente entre la Estrategia de Lisboa y el desarrollo sostenible.
Además, poseen el potencial necesario para contribuir al
crecimiento y, al mismo tiempo, para mejorar el medio
ambiente y proteger los recursos naturales. El Plan de acción
de tecnologías medioambientales (ETAP), que se aprobó en
enero de 2004 [COM(2004) 38], apoya la innovación, el
desarrollo y el uso de las tecnologías medioambientales.
Consiste en un estudio de tecnologías prometedoras que
podrían tratar los problemas medioambientales; una
identificación, con interesados, de las barreras institucionales y
de mercado que están frenando el desarrollo y el uso de
tecnologías específicas; y una identificación de un conjunto de
medidas específicas.
D. Biotecnología
Las nuevas técnicas en biotecnología pueden conseguir
mejorar la calidad de los alimentos y los beneficios
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Las políticas comunes Política de medio ambiente
4 10
medioambientales a través de cosechas mejoradas. Puede que
los organismos modificados genéticamente (OMG) estén
relacionados con la reducción del uso de fertilizantes y
pesticidas, la prevención de enfermedades, el incremento de la
cosecha, etc. No obstante, los OMG han concienciado al
público general sobre el posible impacto en la salud humana y
el medio ambiente. La Comunidad ha aprobado varias
directivas sobre la seguridad al usar OMG en las que se incluye
un sistema regulador sobre la liberación deliberada de OMG
en el medio ambiente y procedimientos para la autorización,
supervisión y etiquetado de la comida y los alimentos
genéticamente modificados (4.10.8). El Reglamento (CE)
nº 258/97, sobre nuevos alimentos e ingredientes, se aprobó
tras un largo proceso de conciliación.
E. Nanotecnología
La nanotecnología se encarga de la manipulación de átomos o
moléculas para producir materiales, recursos y nuevas
tecnologías. Incluye la nanoescala, átomo por átomo y
molécula por molécula, de nuevos recursos que poseen unas
propiedades extraordinarias. La nanotecnología utiliza los
átomos individuales directamente y, mediante su
manipulación y la aplicación de procesos de unión, se forman
grupos de átomos para fabricar nanomateriales.
En 2004, la Comisión presentó una Comunicación titulada
«Hacia una estrategia europea para las nanotecnologías»
[COM(2004) 338]. En 2005, la Comisión publicó la
Comunicación COM(2005) 243, «Nanociencias y
nanotecnologías: Un plan de acción para Europa 2005-2009»,
en la que se definían acciones para la «ejecución inminente de
una estrategia segura, integrada y responsable para
nanociencias y nanotecnologías». Este plan de acción
complementa la estrategia de la Comisión sobre ciencias
biológicas y biotecnología.
La reciente preocupación sobre los datos de toxicidad baja de
los nanomateriales y su impacto en la salud y en el medio
ambiente se ha convertido en un reto para la comercialización
segura de los productos nanotecnológicos, lo que ha
requerido una mayor inversión y coordinación de
investigación y desarrollo en la UE. En agosto de 2007, la
Comisión publicó una opinión científica sobre la adecuación
de los documentos de orientación técnica de la Unión
Europea de productos químicos con respecto a los
nanomateriales. Asimismo, en febrero de 2008 aprobó una
recomendación sobre el código de conducta de la
nanotecnología. Además, en junio de 2008, la Comisión
publicó una Comunicación sobre los aspectos reglamentarios
de los nanomateriales [COM(2008) 366 final].
Papel del Parlamento Europeo
La estrategia sobre la política de productos integrada que se
describe en el Libro Verde de la Comisión está plenamente de
acuerdo con los objetivos del Parlamento Europeo y con las
ideas que este defiende (señalados en diversas ocasiones). El
Parlamento Europeo ha destacado la necesidad de incorporar
367
19/2/09 08:02:10
 criterios medioambientales a los procedimientos de
contratación pública y ha manifestado la opinión de que se
tendría que haber realizado un estudio más exhaustivo sobre
los éxitos y fracasos de las medidas vigentes en materia de PPI,
por ejemplo, el sistema de etiqueta ecológica europeo o la
Directiva sobre envases. También manifestó en su momento
que lamentaba la ausencia de objetivos claros con calendarios
precisos, así como la ausencia de métodos e indicadores de
seguimiento de la PPI.
Por otra parte, el Parlamento Europeo opinó que la posterior
Comunicación de 2003 tan solo aportaba unas orientaciones
limitadas sobre cómo conseguir que la sociedad evolucionara
hacia un sistema realmente sostenible de diseño y desarrollo
de los productos y solicitó a la Comisión que formulara unos
4.11. Protección de los consumidores
y salud pública
4.11.1. La política de los consumidores: principios
e instrumentos
La protección de los consumidores en la Unión Europea se concretó con la resolución del Consejo de 1975 y se ha
convertido en una política europea cada vez más importante, sobre todo desde la consecución del mercado interior. Los
mayores retos son educar al consumidor y facilitarle protección jurídica.
Fundamento jurídico
Artículos 95 y 153 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE)
Objetivos
El artículo 95 del Tratado CE sirve de fundamento jurídico a las
medidas de armonización que tienen por objeto el
establecimiento del mercado interior Este artículo, refiriéndose
a las medidas de protección del consumidor, hace hincapié en
el objetivo de un nivel de protección elevado, teniendo en
cuenta cualquier novedad basada en hechos científicos.
El artículo 153 del Tratado CE, tal como quedó modificado por
el Tratado de Amsterdam, estableció una base jurídica para
toda una serie de acciones a nivel comunitario. En él se
estipula que «la Comunidad contribuirá a proteger la salud, la
seguridad y los intereses económicos de los consumidores, así
como a promover su derecho a la información, a la educación
y a organizarse para salvaguardar sus intereses». También se
368
BAAA08001ESC_cap04.indd 368
objetivos tangibles para aportar coherencia y cohesión en el
área de la protección medioambiental relacionada con los
productos. Asimismo, el Parlamento Europeo desempeñó un
papel importante en la introducción de disposiciones que
permitían la contratación verde en las directivas de
contratación pública.
En marzo de 2008, el Parlamento Europeo y el Consejo
aprobaron un informe sobre la propuesta de la Comisión de
diciembre de 2006, por la que se modificaba la Directiva sobre
etiquetado ecológico.
g Yanne GOOSSENS
Julio de 2008
prevé una mayor atención a los intereses de los consumidores
en otras políticas y acciones de la Unión Europea (UE). En este
sentido, el artículo 153 refuerza lo dispuesto en el artículo 95 y
amplía su ámbito de aplicación más allá de los aspectos del
mercado único para incluir el acceso a bienes y servicios, el
acceso a los tribunales, la calidad de los servicios públicos y
cuestiones relacionadas con la nutrición, la alimentación, la
vivienda y la política sanitaria. El artículo afirma, además, que
las medidas adoptadas no impedirán que los Estados
miembros mantengan o introduzcan medidas de mayor
protección, siempre que sean compatibles con el Tratado.
Por consiguiente, la política de los consumidores forma parte,
hoy en día, del objetivo estratégico de la Unión de mejorar la
calidad de vida de todos sus ciudadanos. Además de las
medidas directas orientadas a proteger sus derechos, la Unión
vela por la integración de los intereses de los consumidores en
la legislación comunitaria relativa a todos los ámbitos de
actuación pertinentes (Resolución del Consejo de 31 de
diciembre de 1986). Es importante que la totalidad de los 460
19/2/09 08:02:10

millones de ciudadanos de la UE goce de un mismo nivel
elevado de protección (Resolución del Consejo de 9 de
noviembre de 1989 sobre futuras prioridades para el
relanzamiento de la política de protección del consumidor).
La legislación de la UE, la cooperación con las autoridades
nacionales, las acciones conjuntas, la corregulación entre
organizaciones profesionales y organizaciones de
consumidores, las orientaciones sobre buenas prácticas y el
apoyo de las asociaciones de defensa de los consumidores se
consideran, todos ellos, instrumentos de importancia
primordial.
Realizaciones
A. Generalidades
Las primeras actuaciones de la UE en favor de los
consumidores fueron en forma de una serie de planes de
actuación, que comenzaron con la Resolución del Consejo de
14 de abril de 1975.
Tras la plena realización del mercado interior, los objetivos de
la política de los consumidores deben considerarse ahora
como parte integral de las principales políticas de la Unión
Europea.
El programa más reciente sobre la Estrategia en materia de
política de los consumidores en la Comunidad (2002-2006)
(Resolución del Consejo de 2 de diciembre de 2002) establece
tres objetivos a medio plazo, puestos en práctica por medio de
medidas inscritas en un programa renovable a corto plazo
(Decisión nº 20/2004/CE), que se revisará periódicamente:
— un alto nivel común de protección de los consumidores;
— el cumplimiento efectivo de las normas relativas a la
protección de los consumidores;
— la participación adecuada de las organizaciones de
consumidores en las políticas comunitarias.
Actualmente, la política de los consumidores de la Unión
Europea está encaminada a:
— garantizar unos niveles básicos en materia de salud y
seguridad a fin de que los compradores efectúen sus
compras transfronterizas con toda confianza y se sientan
seguros acerca de la inocuidad de los productos que
adquieran (a este respecto, véanse los numerosos actos
normativos europeos sobre la etiqueta ecológica);
— garantizar su protección contra prácticas ilegales o
abusivas;
— posibilitar que los ciudadanos estén informados y
comprendan las políticas que les afectan;
— crear unas condiciones comunes y coherentes en toda la
Unión para que haya un cumplimiento efectivo de las
normas sobre protección del consumidor;
— garantizar la integración de los intereses de los
consumidores en todas las políticas de la UE pertinentes,
BAAA08001ESC_cap04.indd 369
Las políticas comunes Protección de los consumidores
4 11 y salud pública
desde las de medio ambiente y transporte hasta las de
servicios financieros y agricultura.
La Comisión considera que uno de los principales objetivos en
el futuro consistirá en armonizar y simplificar todas las normas
y medidas en el área de la protección de los consumidores,
que comprende actualmente numerosas directivas, sin hablar
de la jurisprudencia y de las diversas normas de los Estados
miembros. La simplificación de las normas existentes, cuando
sea posible, podría ser útil tanto para los consumidores (acceso
a una mayor selección de productos a mejores precios) como
para las empresas (reducción de cargas). La simplificación se
podría hacer mediante la adopción de nuevas directivas o
mediante la adopción de directivas marco suplementadas con
directivas específicas y normas nacionales. La Comisión
considera que el método de las directivas marco es más eficaz
asociado a los actuales principios de autorregulación, códigos
de conducta y compromisos voluntarios de las empresas con
respecto a los consumidores (propuesta modificada de
Decisión por la que se establece un programa de acción
comunitario en el ámbito de la salud y la política de protección
de los consumidores (2007-2013) [COM(2006) 235 final]).
B. Medidas sectoriales
4.10.2.
1. Grupos de consumidores
Las instituciones de la Unión Europea desean implicar a los
representantes de las asociaciones de defensa de los
consumidores.
La Decisión nº 20/2004/CE, por la que se establece un marco
general para la financiación de acciones comunitarias en
apoyo de la política de los consumidores, prevé que la
Comisión reciba la ayuda de un grupo consultivo (véase
también la Decisión 2003/709/CE).
2. Educación del consumidor
La Unión Europea ha tomado medidas para la educación del
consumidor en las escuelas primarias y secundarias y la
inclusión gradual de la educación del consumidor en los
programas escolares. Además la Comisión ha impulsado
programas piloto de formación del profesorado.
El proyecto de programa 2007-2013 pretende introducir otras
medidas especiales en este sentido, por ejemplo el apoyo a la
creación de cursos de postgrado sobre derechos del
consumidor y política de los consumidores en las
universidades.
3. Información al consumidor
La capacidad de los consumidores para defenderse depende
directamente de sus conocimientos. Las orientaciones
generales de las políticas económicas incluyen: transparencia
de los precios, información sobre los productos, desarrollo de
servicios de información a los consumidores y realización cada
vez más frecuente de estudios comparativos entre productos.
Se completó una primera etapa con la aprobación de la
Directiva 98/6/CE, que estableció unas normas comunes para
369
19/2/09 08:02:10
 la indicación de los precios de los productos comercializados
en el mercado interior.
Las Directivas 90/313/CEE y 2003/4/CE introdujeron
disposiciones relativas al acceso del público a la información
en materia de medio ambiente.
La UE ha creado la red de Centros Europeos de los
Consumidores (red CEC) con el fin de proporcionar
información y tramitar las quejas de los consumidores, y ha
reforzado la interconexión entre las organizaciones de
consumidores. Una red paralela, FIN-NET (red de denuncias en
el ámbito de los servicios financieros), cumple la misma
función en relación con las quejas relativas a los servicios
financieros transfronterizos.
La Comisión publicó además una guía práctica para los
consumidores.
4. Protección jurídica de los derechos de los
consumidores
Desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, uno de
los principales retos que hay que abordar es el de garantizar el
mayor nivel posible de protección jurídica efectiva de los
intereses de los consumidores, por medio de procedimientos
administrativos, judiciales y no judiciales.
Casi todas las directivas han introducido normas relativas a las
soluciones judiciales y los medios alternativos de resolución de
litigios a los que pueden recurrir los consumidores para
defender sus derechos en caso de conflicto intranacional, con
el fin de garantizar la eficacia de las acciones y evitar cargas y
costes excesivos a los propios consumidores, en particular con
los procedimientos alternativos de resolución de litigios y los
mandamientos judiciales.
5. Apoyo científico
La Decisión 93/53/CEE establece un comité científico para las
denominaciones de origen, indicaciones geográficas y
certificados de carácter especial.
En virtud de la Decisión 2004/210/CE se crearon tres comités
directores científicos con la intención de que aportaran
experiencia y conocimientos científicos en cuestiones
relacionadas con los consumidores. Sus dictámenes están
ahora a disposición del público (por ejemplo, a través de
Internet).
6. Sistemas de alerta
Las redes de información existentes son: la red de Centros
Europeos de los Consumidores («red CEC»); el sistema
370
BAAA08001ESC_cap04.indd 370
comunitario de intercambio rápido de informaciones sobre los
peligros derivados de la utilización de productos de consumo
(RAPEX); el sistema de alerta rápida en caso de riesgo
alimentario; la red de vigilancia epidemiológica y de control de
las enfermedades transmisibles; el Centro Europeo para la
Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC); la Red
Judicial Europea; y la red Solvit (el sistema de resolución de
conflictos en el mercado interior). Además, la Comisión cuenta
con un «sistema de alerta sobre los productos» en el marco del
mercado interior, que se encuentra a disposición de los
consumidores que deseen plantear quejas.
Papel del Parlamento Europeo
La presión intensa e insistente ejercida por el Parlamento para
que las demás instituciones de la UE abordaran de manera
global los intereses de los consumidores desempeñó un papel
esencial en las modificaciones del Acta Única Europea con las
que la política de protección de los consumidores dejó de ser
una armonización técnica de las normas desde la perspectiva
del mercado interior para convertirse en un reconocimiento
de la protección de los consumidores como uno de los
factores para alcanzar el objetivo de creación de una «Europa
de los ciudadanos». La introducción del procedimiento de
codecisión y la ampliación de los ámbitos legislativos a los que
es aplicable la votación por mayoría cualificada en el Consejo
confirieron poderes al Parlamento para reforzar la acción
comunitaria en esta área.
El Parlamento se ha mostrado especialmente activo en los
intentos por conseguir un mayor presupuesto para:
— las actividades de información y educación del
consumidor;
— el desarrollo de la representación de los consumidores en
los Estados miembros;
— la necesidad de elaborar una política de consumidores más
pormenorizada;
— una mayor coordinación a nivel comunitario de las
actividades de las agrupaciones nacionales de
consumidores;
— la necesidad de establecer Centros Europeos de los
Consumidores.
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4.11.2. Las medidas de protección de los consumidores
Las medidas europeas de protección de los consumidores tienen por objeto proteger la salud, la seguridad y los intereses
económicos y jurídicos de los consumidores europeos, dondequiera que vivan o trabajen y dondequiera que compren
productos dentro de la Unión Europea. A este respecto, son varios los ámbitos que están sujetos a la normativa
comunitaria: medicamentos, organismos modificados genéticamente, tabaco, cosméticos, juguetes o explosivos.
Fundamento jurídico
Artículos 95 y 153 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE).
Objetivos
Garantizar que todos los consumidores de la Unión Europea
(UE), con independencia de que residan, viajen o compren en
la Unión, gocen de un elevado nivel común de protección
contra los riesgos y amenazas para su seguridad y sus intereses
económicos.
Aumentar la capacidad de los consumidores para defender sus
propios intereses.
Realizaciones
A. Protección de la salud y la seguridad de los
consumidores
1. Acciones comunitarias en el ámbito de la salud pública
Mediante la Directiva 2001/37/CE y la Decisión 2003/641/CE se
armonizaron las disposiciones nacionales sobre productos del
tabaco.
En virtud de la Decisión nº 1786/2002/CE se adoptó el
Programa de acción comunitario en el ámbito de la salud
pública para 2003-2008 (salud, cáncer, toxicomanías,
vigilancia de la salud, enfermedades relacionadas con la
contaminación, prevención de lesiones y enfermedades raras).
Se puede invocar el principio de precaución cuando se
requieren medidas urgentes para hacer frente a una amenaza
contra la salud pública. Con la Decisión 2004/210/CE se
crearon tres comités científicos consultivos (seguridad de los
consumidores, salud pública y medio ambiente). Mediante la
Decisión de 15 de diciembre de 2004 y el Reglamento (CE)
n° 58/2003 se creó una agencia ejecutiva para la gestión del
programa.
2. Legislación sobre seguridad de los productos
alimenticios y los organismos modificados
genéticamente
Las Directivas 90/496/CEE, 94/54/CE, 99/10/CE, 2000/13/CE y
los Reglamentos (CE) n° 1468/1999, (CE) n° 178/2002 y (CE)
n° 1304/2003 armonizaron las normas sobre etiquetado,
presentación y publicidad de los productos alimenticios y
establecieron una Autoridad Europea de Seguridad
Alimentaria (EFSA).
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Las políticas comunes Protección de los consumidores
4 11 y salud pública
La Directiva 2001/18/CE y los Reglamentos (CE) n° 1830/2003 y
(CE) n° 65/2004 reforzaron las normas comunitarias sobre la
liberación de (OMG) en el medio ambiente, mejorando la
eficacia y la transparencia de los procedimientos de
autorización para la comercialización de estos organismos. Se
introdujeron además una metodología común para la
evaluación de riesgos, la obligación de consulta pública, un
mecanismo de seguridad y el etiquetado y la trazabilidad de
los OMG, conforme al principio de precaución.
3. Medicamentos
La Directiva 89/381/CEE (en su versión modificada) contiene
disposiciones específicas para promover criterios particularmente
estrictos para los medicamentos derivados de la sangre humana.
Mediante la Directiva 2001/83/CE se introdujo un código
comunitario sobre medicamentos para uso humano (aplicable a
la producción, la comercialización, la distribución y la utilización).
En la Directiva 2003/94/CE se enuncian las prácticas correctas de
ensayo clínico de los medicamentos de uso humano. La
Directiva 92/28/CEE, por su parte, establece las normas relativas
a la publicidad de los medicamentos para uso humano.
Establecida en 1993, la Agencia Europea de Medicamentos
(EMEA) gestiona los procedimientos de autorización de la
comercialización de productos farmacéuticos. No se puede
comercializar ningún medicamento que no haya recibido
autorización.
4. Sistema de seguridad general de los productos
La Directiva 2001/95/CE organiza un sistema de seguridad
general de los productos que exige que se respeten unas
normas en todos los productos comercializados para el
consumo, incluidos los productos que vayan unidos a la
prestación de un servicio y los que no sean comestibles pero
que, por su aspecto, su olor o su envase puedan confundirse
con productos alimenticios (Directiva 87/357/CE), pero
excluidos los productos de segunda mano y las antigüedades.
Los distribuidores y fabricantes deben aportar a los
consumidores la información necesaria, adoptar medidas
adecuadas para evitar riesgos (por ejemplo: retirar productos del
mercado, informar a los consumidores, recoger productos ya
entregados a los consumidores, etc.), controlar la inocuidad de
los productos y aportar la documentación necesaria para hacer
un seguimiento de estos. Cuando un producto constituya una
amenaza grave que requiera medidas inmediatas, el Estado
miembro interesado informará sin demora a la Comisión por
medio de RAPEX, un sistema de intercambio rápido de
informaciones entre los Estados y la Comisión.
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 5. Seguridad de los productos cosméticos, explosivos de
uso civil y juguetes
Se han adoptado diversas Directivas (80/1335/CEE, 82/434/
CEE, 83/514/CEE, 85/490/CEE, 93/73/CEE, 95/32/CE, 96/45/CE)
con el fin de aumentar la seguridad de los productos
cosméticos, así como de proteger a los consumidores al
prever la elaboración de inventarios de los ingredientes
utilizados y etiquetas más informativas.
Los requisitos de seguridad de los explosivos de uso civil y
productos similares, como los artículos pirotécnicos, están
enunciados en las Directivas 93/15/CEE, 99/45/CE, 2004/57/CE
y en la Decisión 2004/388/CE. Las Directivas no son aplicables
a los explosivos de uso militar o policial ni a las municiones.
Los requisitos de seguridad de los juguetes (riesgos
mecánicos y físicos, toxicidad e inflamabilidad, juguetes
destinados a niños de menos de tres años) están estipulados
en la Directiva 88/378/CEE, en su versión modificada, en la
Directiva 76/769/CEE y en las Decisiones 93/465/CEE y
1999/815/CE. El Comité Europeo de Normalización (CEN)
revisa y desarrolla nuevas normas. Los juguetes que satisfacen
dichas normas llevan la marca de conformidad «CE».
6. Sistemas europeos de intercambio de información
y vigilancia
Mediante las Decisiones 93/683/CEE y 93/580/CEE se instauró
un sistema comunitario de información sobre los
accidentes domésticos y de las actividades de tiempo
libre (EHLASS), que ofrece información periódica sobre
accidentes en el hogar y accidentes ocurridos durante las
actividades de ocio, así como un sistema comunitario de
intercambio de información entre los Estados miembros
sobre determinados productos que pueden poner en peligro
la seguridad o la salud de los consumidores, exceptuados los
productos farmacéuticos y los productos destinados a ser
utilizados por profesionales.
B. Protección de los intereses económicos de los
consumidores
1. Servicios de la sociedad de la información, comercio
electrónico y pagos electrónicos y transfronterizos
La Directiva 2000/31/CE regula la responsabilidad de los
prestadores de servicios establecidos en la UE en relación
con servicios (servicios entre empresas, servicios entre
empresas y consumidores, servicios prestados gratuitamente
al beneficiario que se financian, por ejemplo, con los ingresos
de la publicidad o de patrocinio), transacciones electrónicas
online (televenta interactiva de bienes y servicios y centros de
compra online, en particular) y actividades online como
periódicos, bases de datos, servicios financieros, servicios de
profesionales (abogados, médicos, contables y agentes
inmobiliarios), servicios de entretenimiento (vídeo a la carta),
marketing y publicidad directos y servicios de acceso a
Internet.
La Directiva 2002/38/CE establece normas sobre la fiscalidad
de los servicios prestados por vía electrónica (servicios
372
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culturales, artísticos, deportivos, científicos, educativos,
recreativos y de información u otros análogos, así como
servicios informáticos en general, programas informáticos y
juegos de ordenador).
La Directiva 97/5/CE y el Reglamento (CE) nº 2560/2001
garantizan que los gastos de los pagos transfronterizos
efectuados en euros (giros transfronterizos, operaciones de
pago electrónico transfronterizos y cheques transfronterizos)
sean idénticos a los gastos exigidos para los pagos efectuados
en esta moneda dentro de un Estado miembro.
La Directiva 98/26/CE reduce los riesgos relacionados con la
participación en los sistemas de pago y de seguridad.
Establece unas normas comunes que estipulan que las
órdenes de transferencia y la compensación de pagos serán
legalmente exigibles y no podrán revocarse una vez que hayan
entrado en el sistema. La insolvencia de un participante no
podrá causar efectos retroactivos y la ley de insolvencia
aplicable será la del Estado miembro del sistema.
La Directiva 2002/58/CE, relativa al tratamiento de los datos
personales y a la protección de la intimidad en el sector de las
comunicaciones electrónicas, y la Directiva 2002/22/CE,
relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en
relación con las redes y los servicios de comunicaciones
electrónicas, van dirigidas a la protección de los consumidores.
2. Televisión sin fronteras
La Directiva 89/552/CEE, en su versión modificada, que
garantiza la libre circulación de los servicios de
radiodifusión, preserva determinados objetivos de interés
público, tales como la diversidad cultural, el derecho de réplica,
la protección de los consumidores y la protección de los
menores. Las disposiciones se refieren, entre otras cosas, a
consideraciones de orden ético (en particular la protección de
los menores: las emisiones no codificadas deben ir precedidas
de un aviso acústico o estar identificadas por medio de un
símbolo visual) y al cumplimiento de criterios relativos a la
publicidad de las bebidas alcohólicas y la televenta. Se prohíbe
la publicidad de tabaco y de medicamentos, así como los
programas que contengan pornografía o violencia extrema. Las
manifestaciones de gran importancia social se deben difundir
libremente de forma no codificada, aunque los derechos
exclusivos hayan sido adquiridos por cadenas de pago.
3. Contratos de venta a distancia y contratos negociados
fuera de establecimientos comerciales
La Directiva 85/577/CEE, en su versión modificada, y la
Directiva 2002/65/CE, por la que se modifican las Directivas
90/619/CEE, 97/7/CE y 98/27/CE, protegen a los consumidores
en lo relativo a los contratos: negociados a distancia (a través
de prensa y correo, televisión, ordenador personal, fax o
teléfono); estipulados fuera de un establecimiento
comercial; ofrecidos sin el deseo expreso del consumidor; en
cuyo marco el consumidor reciba la visita de un comerciante o
participe en una excursión organizada por un comerciante. Los
consumidores deben ser informados anticipadamente y por
escrito sobre: la identidad y la dirección del proveedor; las
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características de los bienes o servicios; su precio; los gastos de
entrega; el sistema de pago, de entrega o de ejecución; la
existencia de un derecho de rescisión; el período durante el
que la oferta o el precio seguirán siendo válidos y la duración
mínima del contrato; los costes derivados de la utilización de
medios de comunicación a distancia. La Recomendación
92/295/CEE de la Comisión introdujo un código de conducta.
4. Venta de bienes y garantías, cláusulas abusivas en los
contratos y prácticas comerciales desleales
Las Directivas 93/13/CEE y 99/44/CE armonizan las
disposiciones nacionales sobre la venta de bienes de consumo
(principio de conformidad del producto con respecto a lo
estipulado en el contrato) y las garantías conexas para
asegurar un nivel de protección uniforme. Las cláusulas
contractuales que no se hayan negociado individualmente
(particularmente en caso de adhesión a un contrato tipo) se
considerarán abusivas si, pese a las exigencias de la buena fe,
causan en detrimento del consumidor un desequilibrio
importante entre los derechos y obligaciones de las partes del
contrato.
La Directiva 2005/29/CE, que deberá ser incorporada a la
legislación nacional antes de que termine 2007, simplifica la
legislación comunitaria existente. Se prohíben las prácticas
comerciales desleales (prácticas engañosas y agresivas,
«prácticas abusivas» como la venta bajo presión, la publicidad
engañosa y la publicidad desleal, así como las prácticas de
venta que recurran a la coerción), con independencia del lugar
de venta o de compra. La Directiva enuncia los criterios
utilizados para definir una práctica comercial agresiva (acoso,
coerción e influencia injustificada) y presenta una «lista negra»
de las prácticas comerciales desleales (planes de venta
piramidal, suministro no solicitado, utilización de la publicidad
señuelo cuando el producto anunciado a buen precio no está
disponible o el uso de publirreportajes disimulados).
5. Publicidad engañosa y publicidad comparativa
Las Directivas 84/450/CEE, 97/55/CE y 2005/29/CE armonizan
las legislaciones nacionales al respecto. En caso de publicidad
engañosa, los Estados miembros han de velar por que se
pueda proceder judicialmente contra esta publicidad o llevarla
ante un órgano administrativo competente, para lo cual han
de conferir a los tribunales o a los órganos administrativos
poderes efectivos.
Por publicidad comparativa se entiende «toda publicidad que
aluda explícita o implícitamente a un competidor». Está
permitida cuando:
— no sea engañosa;
— compare bienes o servicios que satisfagan las mismas
necesidades o tengan la misma finalidad;
— compare objetivamente;
— no dé lugar a confusión;
— no desacredite ni denigre;
— se refiera a productos con denominación de origen similar;
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Las políticas comunes Protección de los consumidores
4 11 y salud pública
— no saque indebidamente ventaja de algún competidor;
— no presente un bien o un servicio como imitación o réplica
de un bien o un servicio con una marca o un nombre
comercial protegidos.
6. Responsabilidad por productos defectuosos
e indicación de precios
La Directiva 85/374/CEE, modificada por la Directiva 1999/34/
CEE, establece el principio de responsabilidad objetiva o
responsabilidad sin falta del productor en caso de daños
provocados por un producto defectuoso. El consumidor
perjudicado que desee obtener una compensación debe
poder demostrar el daño, el defecto en el producto y la
relación de causa-efecto entre ambos elementos en un plazo
de tres años.
La Directiva 98/6/CE, sobre los precios unitarios, obliga a los
comerciantes a indicar el precio de venta y el precio por
unidad de medida a fin de mejorar y simplificar las
comparaciones de precios y de cantidades entre los productos
comercializados.
7. Crédito al consumo y seguros
La Directiva 87/102/CE, en su versión modificada, tiene por
objeto uniformizar el nivel de protección de los derechos de
los que disfrutan los consumidores en el mercado único. Los
contratos de crédito deberán hacerse por escrito y llevar una
indicación del porcentaje anual de cargas financieras y de las
condiciones en las que podrá modificarse dicho porcentaje
anual. Los consumidores deberán ser informados de toda
modificación del tipo de interés anual o de los gastos
aplicables y tendrá derecho a liberarse de las obligaciones
antes de la fecha fijada por el contrato, con una reducción
equitativa del coste total del crédito (Comunicación de la
Comisión de 1 de marzo de 2001).
La armonización de las legislaciones relativas al seguro
obligatorio de responsabilidad civil [Directiva 72/166/CEE,
sobre el uso de vehículos, en su versión modificada, y
Reglamento (CE) nº 785/2004, sobre los requisitos de seguro
de las compañías aéreas y operadores aéreos], al seguro de
vida (Directiva 2002/83/CE), a los seguros transfronterizos
distintos del seguro de vida (Directivas 88/357/CEE y 92/49/
CEE) y al seguro de caución (Directivas 87/343/CEE y 87/344/
CEE) incumbe asimismo a la protección de los intereses
económicos de los consumidores.
8. Viajes combinados e inmuebles en régimen de tiempo
compartido
La Directiva 90/314/CEE protege a los consumidores que
contratan viajes combinados dentro de la Unión Europea,
estipulando que: la información contenida en el folleto es
vinculante para el organizador; en caso de que el consumidor
rescinda el contrato o que el organizador cancele el viaje
combinado, el consumidor tendrá derecho bien a otro viaje
combinado o bien a un reembolso; si procede, el consumidor
tendrá derecho a una indemnización por incumplimiento total
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 o parcial del contrato, salvo falta imputable al consumidor o
causas de fuerza mayor.
La Directiva 94/47/CE contempla la obligación de información
referente a los elementos constitutivos del contrato y el
derecho de rescisión, sin alegar motivo, en un plazo de diez
días, sin abonar más que los gastos que realmente se hayan
producido. El derecho de rescisión del adquirente se podrá
ejercer sin costes en un plazo de tres meses si el contrato no
contuviera la información exigida por la directiva.
9. Transporte aéreo
El Reglamento (CE) nº 261/2004 y el Reglamento (CE)
nº 2027/97, en su versión modificada, establecen normas
comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros
aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación
o gran retraso de los vuelos sobre la responsabilidad de las
compañías aéreas en caso de accidente (pasajeros y equipajes).
Los pasajeros tienen ahora el derecho a una indemnización
financiera que se pagará en el plazo de un mes conforme a las
normas que se expongan visiblemente en los aeropuertos.
El Reglamento (CEE) nº 2299/89, sobre los sistemas
informatizados de reserva (SIR) para productos de transporte
aéreo, en su versión modificada, establece unas obligaciones
que deberán cumplir los vendedores de sistemas (situar a los
transportistas aéreos en pie de de igualdad) y los transportistas
(comunicar la información a todos los sistemas con la misma
solicitud y puntualidad).
El Reglamento (CEE) nº 2409/92 establece unos procedimientos
y unos criterios comunes aplicables a la determinación de las
tarifas y fletes cobrados por las compañías aéreas por servicios
aéreos dentro de la Comunidad.
El Reglamento (CE) nº 2320/2002 establece unas normas
comunes para la seguridad de la aviación civil, a raíz de los
atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001.
10. Red de Centros Europeos de los Consumidores
(«Euroventanillas»)
La red de Centros Europeos de los Consumidores (red CEC o
«Euroventanillas») ofrece información y presta asistencia a los
consumidores en el marco de las transacciones
transfronterizas. Esta red colabora con otras redes europeas, en
particular FIN-NET (ámbito financiero), Solvit (mercado
interior) y la Red Judicial Europea en materia civil y
mercantil.
C. Protección de los intereses jurídicos de los
consumidores
1. Modalidades alternativas de solución de conflictos y
acciones de cesación
La Recomendación 98/257/CE, la Decisión nº 20/2004/CE y la
Resolución del Consejo de 25 de mayo de 2000 establecen los
principios que hay que respetar en los procedimientos de
alternativas de solución de conflictos (ADR), con el fin de
ofrecer a cada consumidor soluciones jurídicas intranacionales
más rápidas y menos onerosas.
374
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La Directiva 98/27/CE en su versión modificada armoniza las
legislaciones nacionales y europeas existentes y, con el objeto
de defender los intereses colectivos de los consumidores,
introduce las «acciones de cesación», que se podrán
interponer ante los órganos judiciales competentes en caso de
infracción (publicidad engañosa, prácticas comerciales
desleales, contratos negociados fuera de un establecimiento
comercial, crédito al consumo, viajes combinados,
medicamentos para uso humano, cláusulas abusivas,
inmuebles en régimen de tiempo compartido, venta de bienes
de consumo y garantías conexas) por parte de operadores
comerciales de otros países. Las asociaciones de defensa de los
consumidores pueden intentar: 
— la cesación o prohibición, por procedimiento de urgencia,
de todo acto ilegal;
— la adopción de las medidas necesarias para eliminar los
efectos de la infracción; 
— la imposición de una sanción en caso de que no se ejecute
la Decisión en el plazo establecido.
2. Red Judicial Europea en materia civil y mercantil y
obligación de cooperar con las autoridades nacionales
Esta red se creó mediante la Decisión 2001/470/CE con idea de
simplificar la vida de los ciudadanos confrontados a litigios de
ámbito transfronterizo, mejorando los mecanismos de
cooperación judicial entre los Estados miembros en materia
civil y mercantil y aportándoles información práctica que les
facilite el acceso a la justicia.
El Reglamento (CE) nº 2006/2004 establece una red de
autoridades nacionales encargadas de la aplicación efectiva de
la legislación de protección de los consumidores y les obliga,
desde el 29 de diciembre de 2005, a cooperar a fin de garantizar
la aplicación de la legislación comunitaria y poner fin a toda
infracción, recurriendo a los instrumentos jurídicos apropiados,
por ejemplo cesaciones, en caso de infracción intracomunitaria.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo está en el origen de la mayoría de las
medidas adoptadas (Autoridad Europea de Seguridad
Alimentaria; Agencia Europea de Medicamentos; organismos
modificados genéticamente; seguridad en el ámbito de los
productos cosméticos; turismo; cláusulas abusivas en los
contratos; venta a distancia; venta a domicilio; utilización de
hormonas; exportación de diversas sustancias peligrosas,
como los plaguicidas; mayor protección de los trabajadores y
los consumidores en los países de destino de las exportaciones
comunitarias; Directiva 76/768/CEE, sobre experimentación
con animales para los productos cosméticos, etc.).
El Parlamento ha prestado asimismo su apoyo a la alimentación
tradicional y a los productores situados en regiones apartadas.
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4.11.3. La salud pública
El Tratado de Roma no estableció una política sanitaria. Posteriormente, esta materia ha sido abordada por las
disposiciones en materia de salud o seguridad. Desde finales del siglo pasado, la política sanitaria desempeña un papel
cada vez más importante y se ha creado la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores. Un nuevo
programa para 2003-2009 sustituirá a los ocho programas anteriores en el ámbito de la asistencia sanitaria pública.
Fundamento jurídico
Aunque el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE) no introduce una política sanitaria comunitaria,
da una serie de pasos en este sentido. Su artículo 152 dispone
que «al definirse y ejecutarse otras políticas y acciones
comunitarias se tendrán en cuenta las exigencias de la
protección de los consumidores» y que «como excepción
a lo dispuesto en el artículo 37» (política agrícola común),
el Consejo adoptará «medidas en los ámbitos veterinario y
fitosanitario que tengan como objetivo directo la
protección de la salud pública». Estas medidas, así como las
relativas a la sangre humana y la calidad de los órganos, y las
de fomento orientadas a proteger y mejorar la salud humana,
quedan sujetas a la votación por mayoría cualificada en el
Consejo.
Objetivos
La política de salud pública a escala de la Unión Europea (UE)
se ha basado históricamente en las disposiciones sobre salud y
seguridad y, con posterioridad, en consideraciones
relacionadas con el mercado interior, en el que la libre
circulación de personas y mercancías exigía cierto grado de
coordinación en el ámbito de la salud pública. En las medidas
de armonización encaminadas a crear el mercado interior, las
propuestas en el campo de la salud y la seguridad han de
basarse en un elevado nivel de protección.
Diversos factores, incluida la crisis de la encefalopatía
espongiforme bovina a finales del siglo pasado, colocaron la
salud y la protección de los consumidores en un lugar
destacado de la agenda política de la Unión Europea. Por
consiguiente, la DG XXVI (redenominada «Dirección General
de Sanidad y Protección de los Consumidores») resultó
considerablemente reforzada.
Realizaciones
A. Los primeros pasos
Pese a la falta de un claro fundamento jurídico, la política de
salud pública se había desarrollado en distintos ámbitos con
anterioridad al Tratado actual. Entre ellos se encontraban los
siguientes:
— Medicamentos: La legislación adoptada desde 1965 ha
perseguido normas elevadas en la investigación y
fabricación de medicamentos, armonización de
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Las políticas comunes Protección de los consumidores
4 11 y salud pública
procedimientos nacionales de autorización de fármacos,
normas sobre publicidad, etiquetado y distribución.
— Investigación: Los programas de investigación en materia
de medicina y salud pública se remontan a 1978. Se
centran en aspectos tales como los problemas de salud
relacionados con la edad, el medio ambiente y el estilo de
vida, los riesgos de radiación y el análisis del genoma
humano, y prestan especial atención a las principales
enfermedades.
— Asistencia mutua: En caso de catástrofes y enfermedades
extremadamente graves.
En particular, la aparición de las toxicomanías, el cáncer y el
sida (entre otros) como grandes problemas sanitarios,
acompañada de la creciente libertad de circulación de los
pacientes y los profesionales de la salud dentro de la UE,
hicieron que la salud pública pasara a ocupar un lugar cada
vez más importante en el orden del día de la UE. Entre las
principales iniciativas figuraron los programas «Europa contra
el cáncer» de 1987 y «Europa contra el sida» de 1991. Además,
el Consejo de Ministros de Sanidad adoptó algunas
resoluciones de importancia decisiva en materia de política
sanitaria, salud y medio ambiente, y control y seguimiento de
enfermedades transmisibles.
B. Los progresos consecutivos al Tratado de Maastricht
En noviembre de 1993, la Comisión publicó una Comunicación
sobre el marco de actuación en el ámbito de la salud pública
que definió ocho ámbitos de acción.
1. Promoción de la salud
Este programa de acción de la Comunidad se centraba en la
promoción de los estilos de vida y comportamientos
saludables, en particular en los ámbitos de la nutrición, el
consumo de alcohol, el tabaco y las drogas, las medicinas y la
medicación.
2. Control de la salud
Este programa, basado en la cooperación, se quedó corto en
relación con el propuesto por el Parlamento, que deseaba que,
a diferencia de los programas de los Estados miembros, el
programa comunitario contara con un presupuesto específico
y especificaciones más estrictas, e incluyera un centro para la
recogida de datos.
3. Cáncer
El plan de acción «Europa contra el cáncer» estuvo
funcionando hasta finales de 2002. Los nuevos ámbitos de
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 actividad incluyen los estudios epidemiológicos para medir la
incidencia del cáncer en la población, así como la colaboración
y difusión de la investigación.
Reconociendo el estrecho vínculo entre el cáncer y los estilos
de vida, una parte específica del plan se dedica al consumo de
alcohol, a las dietas y, lo que es más importante, al tabaquismo,
tanto activo como pasivo. Este último aspecto se desarrolla de
forma paralela a la legislación comunitaria existente en el
ámbito del tabaco, que incluye:
— una resolución del Consejo sobre la prohibición del
consumo de tabaco en lugares públicos (1989);
— dos directivas sobre el etiquetado de productos del tabaco,
con advertencias sanitarias obligatorias y sobre los
contenidos en alquitrán y nicotina, por las que también se
prohíbe el tabaco para uso oral (1989, 1992) y una directiva
sobre el contenido máximo de alquitrán de los cigarrillos
(1990);
— un acuerdo al que llegaron el Consejo y el Parlamento
sobre el texto de una nueva directiva que sustituirá a la
Directiva 98/43/CE (objeto de un recurso legal fructuoso)
en materia de publicidad y de patrocinio de los productos
del tabaco; esta Directiva y la de la publicidad de los
productos del tabaco por televisión prohibirán todo tipo
de publicidad y patrocinio de los productos del tabaco en
la Unión Europea.
4. Drogas
Esta es la única lacra específicamente mencionada en el
Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) y reconocida en la
comunicación de la Comisión como problema
multidimensional relacionado con la exclusión social y el
desempleo. La Unión Europea estableció el Comité Europeo
de Lucha Antidroga (CELAD), en 1990, y el Observatorio
Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), con sede en
Lisboa, en 1995. La Unión Europea también ha firmado la
Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de
estupefacientes y de sustancias psicotrópicas, además de
desarrollar contactos bilaterales con países productores.
5. Sida y otras enfermedades contagiosas
El programa actual incluye medidas de información, educación
y prevención para combatir el sida y otras enfermedades
contagiosas relacionadas con dicha enfermedad. También se
ha hecho hincapié en la colaboración para la investigación, la
cooperación internacional y la puesta en común de
información. La Comisión ha propuesto asimismo la creación
de una red para el seguimiento y el control epidemiológicos
del sida y otras enfermedades transmisibles, como la
enfermedad de Creutzfeldt-Jakob.
6. Prevención de accidentes y lesiones
Este programa se centra en los accidentes domésticos y
durante el tiempo libre, en particular en el caso de los niños,
los adolescentes y las personas de edad avanzada. Las
actividades complementan las realizadas en otros ámbitos,
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como la protección de los consumidores, el transporte, la
protección civil y el programa EHLASS.
7. Enfermedades relacionadas con la contaminación
Muchas de las disposiciones sobre energía, transporte y
agricultura del Quinto Plan de acción en materia de medio
ambiente tendrán una incidencia indirecta significativa sobre
la salud. El programa de enfermedades relacionadas con la
contaminación se centra en la mejora de los datos y la
percepción de riesgos, así como en las acciones específicas
relacionadas con los problemas respiratorios y las alergias.
8. Enfermedades raras
Este programa se centra principalmente en las enfermedades
con una tasa de prevalencia comunitaria inferior al 5 por
10 000. Su objetivo consiste en crear una base de datos
comunitaria e intercambiar información para mejorar la
detección precoz e identificar posibles agrupaciones de
enfermedades raras, además de fomentar el establecimiento
de grupos de apoyo.
9. Otras actividades
Entre las iniciativas emprendidas fuera de los ocho programas
se incluye el control del tabaquismo, la vigilancia y el control
de las enfermedades transmisibles, la seguridad de la sangre y
de los componentes sanguíneos, y diversos informes y
estudios.
B. Últimos acontecimientos
1. Evaluación de los programas actuales
Los ocho programas puestos en marcha por la UE entre 1996 y
2002 se evaluaron durante 2003. Durante el período de su
aplicación, se criticó el concepto general de estos programas,
a los que se acusó de tener una eficacia limitada debido
enfoque basado en enfermedades específicas aplicado. Así, se
pidió que se aplicase un enfoque interdisciplinar más
horizontal y centrado en ámbitos en los que la acción de la UE
pudiese tener un valor añadido.
2. El programa 2003-2009
En mayo de 2000, la Comisión propuso un nuevo programa
horizontal integrado en sustitución de los ocho programas
existentes. La propuesta fue adoptada tras un largo
procedimiento de codecisión y la decisión final se publicó en
octubre de 2002. El nuevo programa comenzó a funcionar el 1
de enero de 2003, para un período de seis años, y dispone de
un presupuesto de 312 millones de euros. Se concentrará en
las prioridades más importantes que podrían realmente
marcar la diferencia. Se centra en tres grandes ejes de acción:
a) Intercambio mutuo de información
Abarca la información sobre la salud de las personas, las
intervenciones sanitarias y el funcionamiento de los sistemas
de salud. La inclusión de comparaciones de los diversos
sistemas de salud constituye un elemento nuevo, habida
cuenta de que este aspecto siempre se ha considerado de
ámbito meramente nacional. Es lo que sigue ocurriendo en el
plano de la organización, pero los diferentes sistemas tienen
19/2/09 08:02:11

mucho que aprender los unos de los otros. Esta idea se ve
reforzada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que
reconoce la posibilidad de los ciudadanos de buscar asistencia
médica en otros Estados miembros, así como por el hecho de
que los Estados miembros de la UE se enfrentan a los mismos
tipos de problemas en relación con la prestación de servicios
de salud a una población cada vez más envejecida.
b) Refuerzo de la capacidad de reacción rápida
Actualmente se considera fundamental que la UE pueda
reaccionar rápidamente a las amenazas sanitarias importantes
de forma coordinada, especialmente a la luz de la amenaza
bioterrorista y de las posibles epidemias mundiales, fácilmente
transmisibles en nuestros días debido a la rapidez de los
transportes mundiales.
c) Acciones focalizadas de promoción de la salud y prevención
de las enfermedades
Estas acciones se deben dirigir a las principales causas
subyacentes de la mala salud vinculada a los estilos de vida
personales y a los factores económicos y medioambientales.
Ello supone, en particular, una colaboración estrecha con los
otros ámbitos de competencia de la UE, como el medio
ambiente, el transporte, la agricultura y el desarrollo
económico.
Por otra parte, se intensificarán las consultas con todas las
partes, se ampliará la apertura y se adoptará un procedimiento
de toma de decisiones más transparente. La creación de un
Foro europeo de la salud como órgano consultivo constituye
una iniciativa clave en este ámbito.
Se han adoptado diferentes disposiciones relativas a las
condiciones estructurales, en virtud de las cuales se ha creado
un nuevo comité del programa y se han reforzado las
capacidades técnicas y de coordinación de la Comisión
externalizando diferentes cometidos y, en su caso, creando
una agencia ejecutiva para determinadas funciones, tras la
aprobación de un reglamento para la creación de las agencias
necesarias.
Además de los proyectos en ámbitos específicos de esos tres
ejes políticos, se pondrán en marcha proyectos transversales
que incluyan elementos de cada uno de ellos. Los proyectos
estarán más vinculados a las necesidades de la política de
desarrollo y serán más importantes que antes para garantizar
un valor añadido a escala europea y una contribución
considerable y sostenible a la salud pública. Algunos proyectos
incluirán a todos los Estados miembros, así como a los países
candidatos a la adhesión, cuya participación desde una fase
temprana se ha considerado fundamental.
En los últimos años se han emprendido diferentes iniciativas
para reforzar la participación de la Comunidad en la salud
pública y la protección de los consumidores, especialmente
mediante la creación de agencias especializadas en estos dos
ámbitos, como la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria
BAAA08001ESC_cap04.indd 377
Las políticas comunes Protección de los consumidores
4 11 y salud pública
en Parma (Italia) y el Centro Europeo para la Prevención y el
Control de las Enfermedades en Estocolmo (Suecia). Esta
última agencia la estableció el Reglamento (CE) nº 851/2004
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004,
por el que se crea un Centro Europeo para la Prevención y el
Control de las Enfermedades, publicado en el Diario Oficial de
la Unión Europea de 30 de abril de 2004.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento siempre ha fomentado el establecimiento de
una política coherente en materia de salud pública. En este
sentido, ha procurado activamente fortalecer y promover la
política sanitaria a través de numerosos dictámenes e informes
de propia iniciativa sobre asuntos tales como:
— radioprotección para pacientes objeto de tratamiento o
diagnóstico médicos;
— respeto de la vida y cuidados para los enfermos terminales;
— carta europea de los niños en hospitales;
— investigación en biotecnología, incluidos trasplantes de
órganos y «madres de alquiler»;
— seguridad y autosuficiencia en el suministro de sangre en
la UE para transfusión y otros fines médicos;
— hormonas;
— drogas;
— tabaquismo;
— cáncer de mama y, en particular, salud de la mujer;
— radiaciones ionizantes;
— tarjeta sanitaria de la Unión Europea (una tarjeta sanitaria
europea dotada de un microchip con datos médicos
esenciales que pueda leer cualquier médico);
— encefalopatía espongiforme bovina y sus consecuencias, y
seguridad alimentaria y riesgos para la salud;
— biotecnología y sus implicaciones médicas;
— derechos de los pacientes de recurrir a asistencia médica y
sanitaria en otros Estados miembros.
En 2005, los trabajos iniciados dieron lugar a la adopción por
codecisión (en primera lectura) del Programa de acción
comunitario en el ámbito de la salud, 2007-2013
(COD/2005/0042A), basado en la Comunicación de la
Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones titulada «Más salud, seguridad y confianza para los
ciudadanos: estrategia de salud y protección de los
consumidores» [SEC(2005) 425) y COM(2005) 115 final].
g Marcelo SOSA IUDICISSA
Noviembre de 2005
377
19/2/09 08:02:11
 4.12. Un espacio de libertad, seguridad
y justicia
4.12.1. Un espacio de libertad, de seguridad y de justicia:
aspectos generales
Los ámbitos de visados, asilo e inmigración, a los que se aplica el método comunitario se incluyen ahora en el Tratado CE,
parte IV. No obstante, la cooperación policial y judicial en materia penal se rige por el método de la decisión
intergubernamental. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea introduce otros cambios significativos en esta
política.
Fundamento jurídico
Título IV (artículos 61 a 69) del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europa (Tratado CE) denominado «Visados, asilo,
inmigración y otras políticas relacionadas con la libre
circulación de personas»: estas disposiciones, recogidas en el
Tratado de Maastricht, aunque excluidas hasta entonces del
marco comunitario (tercer pilar), fueron incluidas por el
Tratado de Amsterdam en el Tratado CE y, en cierta medida,
entran dentro del sistema de toma de decisiones comunitario.
Título VI del Tratado de la Unión Europea (UE) titulado
«Cooperación policial y judicial en materia penal»: estas
disposiciones quedan fuera del marco comunitario y son
objeto de decisiones a escala intergubernamental.
Objetivos
La creación gradual de un espacio de libertad, de seguridad y
de justicia. Este concepto sustituye al de «Justicia y asuntos de
interior» que introdujo el Tratado de Maastricht. Tal como
subrayó el Consejo Europeo de Tampere, celebrado los días
15 y 16 de octubre de 1999, se trata de conciliar el derecho de
libertad de circulación en toda la Unión con un grado elevado
de protección de las garantías judiciales para todos.
Con la firma de la Constitución, en octubre de 2004, así como
con la adopción del Programa de La Haya, en noviembre de
2004, y del plan de acción de La Haya, en junio de 2005, se
abrió una nueva etapa en la creación del espacio de libertad,
de seguridad y de justicia.
Realizaciones
A. Las modificaciones introducidas por el Tratado de
Amsterdam
1. Ámbito de aplicación
Las políticas inicialmente agrupadas bajo el epígrafe de
«Justicia y asuntos de interior» (JAI) en el Tratado de Maastricht
eran numerosas y diversas. En el Tratado de Amsterdam, que
378
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entró en vigor el 1 de mayo de 1999, se agruparon bajo el
epígrafe «Libertad, seguridad y justicia»:
— libertad, que incluye la libre circulación de personas, el asilo
y la migración legal;
— justicia, en materia civil y penal; y
— seguridad, que incluye los aspectos tanto interiores como
exteriores: terrorismo, delincuencia, tráfico de
estupefacientes, trata de seres humanos e inmigración
ilegal.
2. «Comunitarización» parcial
El Tratado de Amsterdam incluyó en el marco comunitario
buena parte del tercer pilar creado por el Tratado de
Maastricht, a saber, la cooperación aduanera y la
cooperación judicial en materia civil (véase el apartado
B.3). No obstante, esta «comunitarización» resulta parcial, en el
sentido de que, incluso en esos ámbitos, el procedimiento de
decisión y las competencias del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas no son conformes a las normas
habituales del Derecho comunitario.
a) Procedimiento de codecisión (artículo 67
del Tratado CE)
i. Durante un período transitorio de cinco años
— La Comisión comparte el derecho de iniciativa legislativa
con los Estados miembros (excepto en un pequeño
número de ámbitos: artículo 67, apartado 3).
— El Consejo adopta las decisiones por mayoría cualificada,
excepto en los ámbitos previstos en el apartado 3.
— El Parlamento es simplemente consultado.
ii. Tras dicho período de cinco años
— La Comisión recupera ampliamente su monopolio del
derecho de iniciativa, puesto que la iniciativa de los
Estados miembros se limita a pedir a la Comisión que
presente una propuesta al Consejo, petición que la
Comisión debe únicamente estudiar (apartado 2).
19/2/09 08:02:11

— Un pequeño número de ámbitos pasan al régimen de
codecisión (entre el Parlamento y el Consejo) (apartado 4),
y el Consejo puede decidir (pero únicamente por
unanimidad) aplicar este régimen a otros ámbitos
(apartado 2).
b) Competencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas(artículo 68)
La competencia del Tribunal tiene algunas limitaciones en
relación con el Derecho común del Tratado CE.
c) La cooperación policial y judicial en materia penal
queda fuera del Tratado CE y, por consiguiente, corresponde al
ámbito intergubernamental, pero está sujeta a determinadas
normas comunitarias.
d) Cabe destacar la gran complejidad de todo el sistema,
que cuenta con tres tipos de cláusulas de flexibilidad, siete
protocolos adicionales, diecisiete declaraciones de los Estados
miembros, varios calendarios de aplicación y la posibilidad de
recurrir a la cooperación reforzada. Por consiguiente, su
aplicación resulta extremadamente difícil.
B. Evolución desde el Tratado de Amsterdam
1. Contribución del Tratado de Niza
El Tratado de Niza amplía el procedimiento de codecisión
(artículo 67, apartado 5):
— a determinadas medidas relativas al asilo y los refugiados,
siempre y cuando el Consejo haya adoptado previamente
una legislación comunitaria que defina las normas
comunes y los principios esenciales que rijan estas
materias;
— a la cooperación judicial en materia civil, con exclusión de
los aspectos relativos al Derecho de familia.
2. Lentitud de los avances realizados
El Consejo Europeo de Cardiff, celebrado en junio de 1998,
facultó al Consejo y a la Comisión para presentar un plan de
acción sobre el mejor modo de proceder a la aplicación de las
nuevas disposiciones. El plan, aprobado por el Consejo
Europeo de Viena (diciembre de 1998), establece el calendario
de prioridades, con plazos de dos y cinco años.
El Consejo Europeo de Tampere, celebrado en octubre de
1999, subrayó su intención de hacer de la UE un espacio de
libertad, de seguridad y de justicia. Pidió a la Comisión que
presentara un cuadro de indicadores que señalase los avances
realizados y el respeto de los plazos. Tal cuadro de indicadores,
elaborado desde 2000, se actualiza semestralmente y tiene
tres objetivos: garantizar la transparencia para los ciudadanos,
mantener el impulso generado por el Consejo Europeo de
Tampere y poner de manifiesto los retrasos que se pudiesen
detectar.
La reunión de diciembre de 2001 del Consejo Europeo,
celebrada en Laeken, ofreció la posibilidad de evaluar los
progresos realizados. La Comisión, en su actualización del
cuadro de indicadores para el segundo semestre de 2001,
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Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
concluyó que el balance era positivo en términos globales,
pero que no se habían cumplido determinados plazos, en
particular en materia de migración y de asilo. Subrayó que el
«cambio de pilar» no había acelerado el proceso, pero que se
habían realizado algunos avances en lo relativo al
reconocimiento mutuo, así como en lo referente a la creación
de una serie de nuevos organismos de cooperación. El
Consejo manifestó su conformidad en líneas generales con lo
señalado.
El Consejo Europeo de Sevilla, celebrado en junio de 2002,
insistió en la necesidad de desarrollar una política común en
materia de asilo y de migración. Subrayó la importancia de
adoptar medidas concretas en materia de lucha contra la
inmigración ilegal y de gestión de las fronteras exteriores sobre
la base de dos planes adoptados en este ámbito en el
transcurso del primer semestre de 2002.
A finales de 2002, la Comisión señaló que, aunque el impulso
iniciado en el Consejo Europeo de Laeken continuaba dando
frutos en algunos ámbitos, no se había logrado recuperar el
retraso observado, en particular en materia de asilo y
migración, a pesar del hecho de que se habían presentado las
propuestas necesarias al Consejo.
El Consejo Europeo de La Haya, celebrado los días 4 y 5 de
noviembre de 2004, adoptó el Programa de La Haya, con
objeto de sacar partido de los avances logrados con el
Programa de Tampere, que entretanto había llegado a su fin. El
Programa de La Haya fija algunos objetivos ambiciosos para
los cinco años siguientes. Toma en consideración los objetivos
de la Constitución para la creación de un espacio de libertad,
de seguridad y de justicia. Las principales etapas atañen a la
adopción de medidas para:
— completar la segunda fase de la política común en materia
de asilo para 2010;
— iniciar un debate sobre la posible creación de un cuerpo
europeo de agentes de policía de fronteras;
— establecer el Sistema de Información de Schengen (o SIS II)
y el Sistema de Información de Visados (VIS);
— crear el Comité Permanente de Seguridad Interior previsto
por la Constitución;
— establecer un exhorto europeo de obtención de pruebas
en 2005, como último término;
— instaurar un sistema europeo de información relativo a los
archivos de antecedentes penales.
El Programa de La Haya se tradujo en una serie de medidas
concretas, en el marco del plan de acción de La Haya,
aprobado por el Consejo Europeo celebrado los días 16 y 17
de junio de 2005. El plan de acción de La Haya fue actualizado
a finales de 2006. Puso de relieve los siguientes objetivos:
— reconocimiento mutuo en materia civil y penal;
— creación de una política comunitaria de migración
exhaustiva;
379
19/2/09 08:02:11
 — mejora de la cooperación policial y ampliación de la
cooperación operativa;
— lucha contra el terrorismo y el crimen organizado;
— evolución de la dimensión externa de justicia y asuntos de
interior;
— establecimiento del Sistema de Información de Schengen
de nueva generación;
— ampliación de el espacio Schengen.
3. Principales actos legislativos
a) Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor
manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam
relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y
justicia (DO C 19 de 23.1.1999, p. 1).
b) Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, 15-16 de
octubre de 1999.
c) Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (versión
consolidada) (DO C 325 de 24.12.2002), título IV (artículos
61 a 69):
— fronteras exteriores;
— política en materia de asilo;
— inmigración y protección de los derechos de los nacionales
de terceros países;
— lucha contra el fraude y la corrupción transfronteriza;
— lucha contra el tráfico de drogas;
— cooperación aduanera.
d) Tratado de la Unión Europea (versión consolidada) (DO
C 325 de 24.12.2002), tercer pilar (título VI, artículos 29 a 42):
— cooperación policial;
— cooperación judicial en materia penal;
— lucha contra la delincuencia organizada;
— lucha contra la trata de seres humanos.
e) Constitución Europea (DO C 310 de 16.12.2004).
f) El Programa de La Haya.
Papel del Parlamento Europeo
De conformidad con el artículo 39 del Tratado de la Unión
Europea, el Parlamento Europeo procederá cada año a un
debate sobre los progresos realizados en relación con la
cooperación policial y judicial en materia penal. De hecho, su
informe anual trata el conjunto de los progresos realizados en la
creación de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia.
El Parlamento Europeo apoya plenamente la creación de un
espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Su papel
consiste en:
— legislar participando en el proceso de toma de decisiones;
— dar el impulso necesario lanzando nuevos proyectos;
380
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— realizar una labor de vigilancia comprobando que los
plazos de la adopción de los textos se respetan y que tales
textos son compatibles con las libertades civiles.
El Parlamento señala que la creación de un espacio de libertad,
de seguridad y de justicia constituye actualmente una de las
principales prioridades de la integración europea. Considera
fundamental garantizar un equilibrio entre los objetivos de la
libertad, la seguridad y la justicia, tomando en consideración
los derechos fundamentales y las libertades de los ciudadanos.
No obstante, estima que, como representante de los
ciudadanos de la UE y sin perjuicio de las competencias que le
han sido reconocidas oficialmente, debería participar en la
adopción de todas las medidas, incluidas las que se toman en
el marco del tercer pilar. Subraya los inconvenientes que el
reparto entre el primer y el tercer pilar comporta para la
creación del espacio de libertad, de seguridad y de justicia,
especialmente una insuficiencia grave de control
parlamentario. La cooperación con el Consejo no se considera
satisfactoria. El Parlamento espera que en el marco del proceso
posterior a Niza el procedimiento de codecisión se haga
extensivo a todos los ámbitos de la justicia y los asuntos de
interior. El Parlamento Europeo apoya firmemente las
aportaciones que el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, especialmente su artículo 294, realiza en el ámbito de
la libertad, la seguridad y la justicia, como el poder de
codecisión concedido al Parlamento en casi todos los ámbitos
del espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Por otra
parte, la mayoría de las decisiones en el Consejo se tomarán
mediante votación por mayoría cualificada, lo que acelerará el
desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia.
El Parlamento Europeo critica duramente el actual sistema,
que favorece las iniciativas tomadas de forma caprichosa por
los Estados miembros en lugar de dar prioridad a las
propuestas coherentes y cuidadosamente preparadas desde
un punto de vista estratégico.
En lo que se refiere a la política común en materia de asilo y
migración, el Parlamento señala que el paso, en virtud del
Tratado de Amsterdam, de este ámbito desde el tercer pilar al
primer pilar no ha resultado en un mayor grado de eficacia y
lamenta los numerosos obstáculos que aún persisten en el
seno del Consejo.
Principales resoluciones del Parlamento Europeo
— Resolución de 27 de octubre de 1999 sobre el Consejo
Europeo de Tampere.
— Resolución de 10 de marzo de 2003 sobre los progresos en
la aplicación del espacio de libertad, seguridad y justicia
(2002).
— Resolución de 19 de diciembre de 2003 sobre los
resultados de la Conferencia intergubernamental.
— Resolución de 11 de marzo de 2004 sobre los progresos
realizados en la aplicación del espacio de libertad,
seguridad y justicia (2003).
19/2/09 08:02:11

— Resolución de 8 de junio de 2005 sobre los progresos en la
aplicación del espacio de libertad, seguridad y justicia
(2004) (artículos 2 y 39 del Tratado UE).
— Resolución de 30 de noviembre de 2006 sobre los
progresos realizados por la UE en la creación de un
espacio de libertad, seguridad y justicia (artículos 2 y 39
del Tratado UE).
4.12.2. Las políticas de asilo e inmigración
La política de asilo e inmigración tiene por objeto armonizar los procedimientos de asilo de los Estados miembros y
establecer un enfoque equilibrado para abordar tanto la migración legal como la inmigración ilegal. Los Tratados de
Amsterdam y Niza han incorporado sucesivas enmiendas a esta política, que se rige también por el Programa de La Haya,
en vigor desde 2005.
Fundamento jurídico
Artículo 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE)
Objetivos
Establecimiento de un procedimiento de asilo común: El
objetivo es establecer un procedimiento de asilo armonizado y
eficaz que permita crear un procedimiento de asilo común y
un estatuto uniforme para los refugiados.
Definición de un enfoque equilibrado de la inmigración: El
objetivo es establecer un enfoque equilibrado para abordar
tanto la migración legal como la inmigración ilegal. La gestión
apropiada de los flujos migratorios exige asimismo garantizar
una política de integración más eficaz y unos derechos que
puedan ejercer los nacionales de terceros países dentro de la
Unión Europea (UE), así como una mayor cooperación con
países no miembros en todos los campos, entre ellos los de la
readmisión y el regreso de los emigrantes.
Realizaciones
A. Cambios introducidos por el Tratado de Amsterdam
La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam el 1 de mayo de
1999 marcó una nueva etapa en materia de asilo y de
inmigración. El Tratado prevé el establecimiento de un
«espacio de libertad, de seguridad y de justicia» y concede a
las instituciones de la UE nuevas competencias para elaborar
legislación en materia de inmigración y asilo. Por primera vez
se pudo hablar realmente de una política de asilo europea y
de una política de migración europea.
1. Ámbito de aplicación
El artículo 63 del Tratado CE es aplicable en los siguientes
ámbitos:
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Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
— Resolución de 21 de junio de 2007 sobre un espacio de
libertad, seguridad y justicia: Estrategia para la dimensión
exterior. Plan de acción para la realización del Programa de
La Haya [2006/2111(INI)].
g Joanna APAP
Julio de 2008
— el asilo, los refugiados y la protección temporal;
— la inmigración regular (y las medidas pertinentes sobre
integración de nacionales de terceros países);
— los derechos de los nacionales de terceros países en
situación regular, incluido el derecho de estancia en otro
Estado miembro;
— la inmigración irregular (incluidas las medidas de
repatriación).
2. Comunitarización de las cuestiones de asilo
e inmigración
Con el Tratado de Amsterdam se consiguió una impresionante
transferencia de competencias del tercer pilar al primer pilar:
así se hizo con todos los ámbitos enunciados en el artículo K.1
del Tratado de Maastricht, a excepción de la cooperación
policial y judicial en materia penal, que se mantiene en el
tercer pilar. El nuevo título IV sobre «Visados, asilo, inmigración
y otras políticas relacionadas con la libre circulación de
personas», que reúne las disposiciones principales, está sujeto
a un mecanismo institucional especial que prevé excepciones
con respecto al enfoque supranacional en numerosos
aspectos (artículo 67, véase más adelante) y autoriza un
período transitorio (cinco años a partir de la entrada en vigor
del Tratado antes de la introducción del voto por mayoría).
a) Procedimiento de toma de decisiones (artículo 67
del Tratado CE)
i. Durante un período transitorio de cinco años
— la Comisión comparte el derecho de iniciativa legislativa
con los Estados miembros (excepto en algunos ámbitos:
artículo 67, apartado 3);
381
19/2/09 08:02:12
 — las decisiones son adoptadas por el Consejo, que se
pronuncia por mayoría cualificada, excepto en los ámbitos
contemplados en el apartado 3;
— el Parlamento solo es consultado.
ii. Tras el período transitorio (véase también el apartado B.1):
— la Comisión recupera en gran medida el monopolio de la
iniciativa, limitándose el derecho de iniciativa de los
Estados miembros a solicitar a la Comisión que presente
una propuesta al Consejo, y la Comisión tan solo está
obligada a examinar la solicitud (apartado 2);
— algunos ámbitos están sujetos a la codecisión (entre el
Parlamento y el Consejo) (apartado 4) y el Consejo puede
decidir (pero únicamente por unanimidad) si aplica este
sistema a otros ámbitos (apartado 2).
b) Competencia del Tribunal de Justicia (artículo 68 del
Tratado CE)
La competencia del Tribunal se limita al Derecho común en el
marco del Tratado CE.
B. Cambios producidos desde el Tratado de Amsterdam
1. Contribuciones del Tratado de Niza
Según el Tratado de Niza, las políticas sobre visados (1.1.4),
asilo e inmigración se deben decidir esencialmente mediante
el procedimiento de codecisión. El artículo 63 del Tratado CE
prevé el paso al voto por mayoría cualificada en los siguientes
ámbitos:
— asilo y protección temporal, a condición de que el Consejo
haya ya adoptado por unanimidad legislación que defina
las normas comunes y los principios fundamentales por los
que se deban regir estas cuestiones;
— inmigración ilegal y repatriación de personas en situación
ilegal; el paso al voto por mayoría cualificada y a la
codecisión están previstos a partir de 1 de mayo de 2004
(sin que sea necesaria una decisión unánime, según lo
previsto inicialmente en el artículo 67 del Tratado CE);
— la migración regular, desde la instauración de un «marco
común» (aún pendiente).
2. Lentitud de los avances
El Tratado de Amsterdam confirió a la Comunidad
competencias en materia de asilo e inmigración. Sin embargo,
en lo referente a la inmigración regular, el Consejo seguirá
pronunciándose por unanimidad y el Parlamento Europeo solo
será consultado, dado que la condición de un «marco común»
está lejos de cumplirse. El Programa de La Haya mantiene el
procedimiento actual. Las decisiones continuarán siendo
adoptadas por unanimidad por 22 Estados:
— en virtud de un Protocolo anejo al Tratado de Amsterdam,
Dinamarca no tiene voto;
— en virtud de otro Protocolo al Tratado de Amsterdam,
también el Reino Unido e Irlanda se abstienen de votar,
pero una cláusula de «opción de intervenir» les permite
382
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participar en la elaboración de textos negociados por la UE,
lo cual se decide caso por caso.
3. Lista de las principales disposiciones legislativas de la
Unión Europea y de otros textos jurídicos pertinentes
desde el Tratado de Amsterdam
a) Asilo, refugiados y protección temporal (artículo 63, apartados
1 y 2, del Tratado CE)
i. Textos jurídicos internacionales pertinentes
— Convención de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de
los refugiados y Protocolo de 1967 relativo al estatuto
de los refugiados y a la prohibición de expulsión o
«principio de no devolución».
— Agenda para la protección, de las Naciones Unidas,
26 de junio de 2002.
ii. Principales disposiciones legislativas de la Unión Europea
— Decisión 2000/596/CE del Consejo, de 20 de septiembre
de 2000, por la que se crea el Fondo Europeo para los
Refugiados, DO L 252 de 6.10.2000, p. 12.
— Reglamento (CE) nº 2725/2000 del Consejo, de 11 de
diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema
«Eurodac» para la comparación de las impresiones
dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de
Dublín, DO L 316 de 15.12.2000.
— Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de
2001, relativa a las normas mínimas para la concesión
de protección temporal en caso de afluencia masiva de
personas desplazadas y a medidas de fomento de un
esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para
acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de
su acogida, DO L 212 de 7.8.2001, p. 12.
— Reglamento (CE) n° 407/2002 del Consejo, de 28 de
febrero de 2002, por el que se establecen determinadas
normas de desarrollo del Reglamento (CE)
n° 2725/2000 relativo a la creación del sistema
«Eurodac» para la comparación de las impresiones
dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de
Dublín, DO L 62 de 5.3.2002, p. 1.
— Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de
2003, por la que se aprueban normas mínimas para la
acogida de los solicitantes de asilo en los Estados
miembros, DO L 31 de 6.2.2003, p. 18.
— Reglamento (CE) n° 343/2003 del Consejo, de 18 de
febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y
mecanismos de determinación del Estado miembro
responsable del examen de una solicitud de asilo
presentada en uno de los Estados miembros por un
nacional de un tercer país, DO L 50 de 25.2.2003, p. 1.
— Reglamento (CE) n° 1560/2003 de la Comisión, de 2 de
septiembre de 2003, por el que se establecen las
disposiciones de aplicación del Reglamento (CE)
n° 343/2003 del Consejo por el que se establecen los
19/2/09 08:02:12

criterios y mecanismos de determinación del Estado
miembro responsable del examen de una solicitud de
asilo presentada en uno de los Estados miembros por un
nacional de un tercer país, DO L 222 de 5.9.2003, p. 3.
— Decisión 2004/904/CE del Consejo, de 2 de diciembre
de 2004, por la que se establece el Fondo Europeo para
los Refugiados para el período 2005-2010, DO L 381 de
28.12.2004, p. 52.
— Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de
2004, por la que se establecen normas mínimas
relativas a los requisitos para el reconocimiento y el
estatuto de nacionales de terceros países o apátridas
como refugiados o personas que necesitan otro tipo de
protección internacional y al contenido de la
protección concedida, DO L 304 de 30.9.2004, p. 12.
— Decisión 2006/167/CE del Consejo, de 21 de febrero de
2006, relativa a la celebración de un Protocolo del
Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República de
Islandia y el Reino de Noruega relativo a los criterios y
mecanismos para determinar el Estado responsable de
examinar las peticiones de asilo presentadas en un
Estado miembro o en Islandia o Noruega (Texto
pertinente a efectos del EEE), DO L 57 de 28.2.2006, p. 15.
— Decisión 2006/188/CE del Consejo, de 21 de febrero de
2006, relativa a la celebración del Acuerdo entre la
Comunidad Europea y el Reino de Dinamarca por el
que se extiende a Dinamarca lo dispuesto en el
Reglamento (CE) nº 343/2003 del Consejo, por el que se
establecen los criterios y mecanismos de
determinación del Estado miembro responsable del
examen de una solicitud de asilo presentada en uno de
los Estados miembros por un nacional de un tercer país,
y en el Reglamento (CE) nº 2725/2000 del Consejo,
relativo a la creación del sistema Eurodac para la
comparación de las impresiones dactilares para la
aplicación efectiva del Convenio de Dublín, DO L 66 de
8.3.2006, p. 37.
— Decisión 2006/401/CE de la Comisión, de 20 de enero
de 2006, que establece normas detalladas para la
aplicación de la Decisión 2004/904/CE del Consejo por
lo que se refiere a los sistemas de gestión y control de
los Estados miembros, y normas para la gestión
administrativa y financiera de los proyectos
cofinanciados por el Fondo Europeo para los
Refugiados [notificada con el número 2006/C 51/3], DO
L 162 de 14.6.2006, p. 20.
— Decisión 2006/688/CE del Consejo, de 5 de octubre de
2006, relativa al establecimiento de un mecanismo de
información mutua sobre las medidas de los Estados
miembros en materia de asilo e inmigración, DO L 283
de 14.10.2006, p. 40.
— Decisión nº 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se
BAAA08001ESC_cap04.indd 383
Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el
período 2008-2013 como parte del programa general
«Solidaridad y gestión de los flujos migratorios» y por la
que se deroga la Decisión 2004/904/CE del Consejo,
DO L 144 de 6.6.2007, p. 1.
— Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se
establece el Fondo Europeo para el Retorno para el
período 2008-2013 como parte del programa general
«Solidaridad y gestión de los flujos migratorios», DO
L 144 de 6.6.2007, p. 1.
— Decisión 2007/435/CE del Consejo, de 25 de junio de
2007, por la que se establece el Fondo Europeo para la
Integración de Nacionales de Terceros Países para el
período 2007-2013 como parte del programa general
«Solidaridad y gestión de los flujos migratorios», DO
L 168 de 28.6.2007, p. 18.
— Propuesta de Directiva del Consejo por la que se
modifica la Directiva 2003/109/CE con el fin de
extender su ámbito de aplicación a los beneficiarios de
protección internacional [COM(2007) 298 final, CNS
2007/0112].
iii. Próximas etapas de la política de la Unión Europea en
materia de asilo
El Programa de La Haya refuerza la idea de la «dimensión
exterior del asilo», es decir, la integración del asilo en las
relaciones exteriores de la UE con terceros países. En relación
con el programa, el Consejo invitó a la Comisión a «desarrollar
programas regionales de la protección de la UE en asociación
con los terceros países afectados y en estrecha consulta y
cooperación con el ACNUR» [COM(2005) 388 final].
Por otro lado, según el plan de acción para la aplicación del
Programa de La Haya, la Comisión debe presentar, antes de
finales de 2005, una propuesta para extender a los refugiados
el «estatuto de residente de larga duración en la Unión
Europea».
b) Inmigración regular [artículo 63, apartado 3, letra a), y
apartado 4, del Tratado CE]
i. Principales medidas legislativas de la Unión Europea
— Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre
de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, DO
L 251 de 3.10.2003, p. 12.
— Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre
de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de
terceros países residentes de larga duración, DO L 16 de
23.1.2004, p. 44.
— Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre
de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los
nacionales de terceros países a efectos de estudios,
intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o
servicios de voluntariado, DO L 375 de 23.12.2004.
383
19/2/09 08:02:12
 — Propuesta de Directiva del Consejo y dos propuestas de
Recomendación destinadas a facilitar la admisión en la
Comunidad Europea de nacionales de terceros países a
efectos de investigación científica, COM(2004) 178 de
16.3.2004.
— Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al
reconocimiento de cualificaciones profesionales, DO
L 255 de 30.9.2005, p. 22.
— Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de
2005, relativa a un procedimiento específico de
admisión de nacionales de terceros países a efectos de
investigación científica, DO L 289 de 3.11.2005, p. 15.
— Propuesta de Directiva del Consejo por la que se
establece un procedimiento único de solicitud de un
permiso único que autoriza a los nacionales de terceros
países a residir y trabajar en el territorio de un Estado
miembro y por la que se establece un conjunto común
de derechos para los trabajadores de terceros países
que residen legalmente en un Estado miembro
[SEC(2007) 1393 y SEC(2007) 1408].
— Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las
condiciones de entrada y residencia de nacionales de
terceros países para fines de empleo muy cualificado
[SEC(2007) 1382 y SEC(2007) 1403].
ii. Otras disposiciones jurídicas pertinentes de la Unión
Europea
— Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de
2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad
de trato de las personas independientemente de su
origen racial o étnico, DO L 180 de 19.7.2000.
— Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre
de 2000, relativa al establecimiento de un marco
general para la igualdad de trato en el empleo y la
ocupación, DO L 303 de 2.12.2000.
c) Inmigración irregular (incluidas las medidas de retorno)
[artículo 63, apartado 3, letra b), del Tratado CE]
i. Principales medidas legislativas de la Unión Europea
— Decisión 2000/261/JAI del Consejo, de 27 de marzo de
2000, relativa a la mejora del intercambio de
información para combatir los documentos de viaje
falsos, DO L 81 de 1.4.2000, p. 1.
— Directiva 2001/51/CE del Consejo, de 28 de junio de
2001, por la que se completan las disposiciones del
artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de
Schengen de 14 de junio de 1985, DO L 187 de
10.7.2001, p. 45.
— Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo, de 19 de
julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres
humanos, DO L 203 de 1.8.2002, p. 1.
384
BAAA08001ESC_cap04.indd 384
— Decisión marco 2002/946/JAI del Consejo, de 28 de
noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal
para la represión de la ayuda a la entrada, a la
circulación y a la estancia irregulares, DO L 328 de
5.12.2002, p. 1.
— Directiva 2002/90/CE del Consejo, de 28 de noviembre
de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la
circulación y a la estancia irregulares, DO L 328 de
5.12.2002, p. 17.
— Decisión marco 2002/946/JAI del Consejo, de 28 de
noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal
para la represión de la ayuda a la entrada, a la
circulación y a la estancia irregulares, DO L 328 de
5.12.2002, p. 1.
— Directiva 2003/110/CE del Consejo, de 25 de noviembre
de 2003, sobre la asistencia en casos de tránsito a
efectos de repatriación o alejamiento por vía aérea, DO
L 321 de 6.12.2003.
— Decisión 2004/573/CE del Consejo, de 29 de abril de
2004, relativa a la organización de vuelos conjuntos
para la expulsión, desde el territorio de dos o más
Estados miembros, de nacionales de terceros países
sobre los que hayan recaído resoluciones de expulsión,
DO L 261 de 6.8.2004, p. 28.
— Reglamento (CE) n° 377/2004 del Consejo, de 19 de
febrero de 2004, sobre la creación de una red de
funcionarios de enlace de inmigración, DO L 64 de
2.3.2004, p. 1.
— Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa a procedimientos y normas comunes
en los Estados miembros para el retorno de los
nacionales de terceros países que se encuentren
ilegalmente en su territorio [SEC(2005) 1057,
COM(2005) 391 final y COD 2005/0167].
— Decisión 2007/675/CE de la Comisión, de 17 de octubre
de 2007, por la que se crea el Grupo de expertos en la
trata de seres humanos, DO L 277 de 20.10.2007, p. 29.
ii. Próximas etapas de la política de la Unión Europea en
materia de inmigración
En el marco del trabajo realizado con arreglo al Programa de La
Haya, a finales de 2005 presentó un plan estratégico sobre la
migración regular, incluidos los procedimientos de admisión.
Dicho plan se basó en los resultados de los debates sobre el
Libro Verde sobre el planteamiento de la Unión Europea sobre
la gestión de la inmigración económica [COM(2004) 811 final,
de 11.1.2005]. El Programa de La Haya sitúa la integración de
los inmigrantes a la cabeza de las prioridades de la agenda
relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia; en el mismo,
el Consejo confirmó la necesidad de coordinar en mayor
medida las políticas de integración nacionales y las iniciativas
de la UE en este ámbito.
19/2/09 08:02:12

En lo relativo a la dimensión externa de la migración, el
Programa de La Haya estipula que «las políticas en las que
se entrelazan la migración, la cooperación para el desarrollo
y la ayuda humanitaria deben ser coherentes y desarrollarse
en asociación y diálogo con los países y regiones de
origen».
Con respecto a la migración irregular, el Programa de La Haya
pide un enfoque integrado de los procedimientos de
admisión y de repatriación. Los instrumentos adoptados
deben ser coherentes con otras políticas exteriores de la
Comunidad que incluyan aspectos relacionados con la
migración (por ejemplo, asociaciones con los países de
origen o acuerdos de readmisión). En este contexto, la
«dimensión exterior del asilo y la migración» se ha convertido
en eje principal del programa.
Lista de acuerdos de readmisión
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la
Región Administrativa Especial de Hong Kong de la
República Popular China sobre readmisión de residentes
ilegales, DO L 17 de 24.1.2004.
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República
Socialista Democrática de Sri Lanka sobre la readmisión de
residentes ilegales, DO L 124 de 17.5.2005.
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la
Región Administrativa Especial de Macao de la República
Popular China sobre readmisión de residentes ilegales, DO
L 143 de 30.4.2004, p. 97.
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República de
Albania sobre la readmisión de residentes ilegales, DO
L 124 de 17.5.2005.
— Acuerdo entre la Federación de Rusia y la Comunidad
Europea sobre readmisión, DO L 129 de 17.5.2007.
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República de
Moldova sobre la readmisión de residentes ilegales, DO
L 334 de 19.12.2007.
— Propuesta de decisión del Consejo relativa a la firma del
Acuerdo entre la Comunidad Europea y Ucrania sobre
readmisión, COM(2007) 197.
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Antigua
República Yugoslava de Macedonia sobre readmisión de
residentes ilegales, DO L 334 de 19.12.2007.
— Propuesta de Decisión del Consejo, de 8 de noviembre de
2007, relativa a la celebración del Acuerdo entre la
Comunidad Europea y la República de Montenegro sobre
readmisión de residentes ilegales, DO L 334 de 19.12.2007.
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y la República de
Serbia sobre readmisión de residentes ilegales, DO L 334 de
19.12.2007.
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Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
— Acuerdo entre la Comunidad Europea y Bosnia y
Herzegovina sobre readmisión de residentes ilegales, DO
L 334 de 19.12.2007.
De cara a las próximas etapas relativas a la inmigración, la
Comisión publicó, el 1 de septiembre de 2005, un «paquete de
migración» formado por cuatro comunicaciones.
El 6 de junio de 2007, la Comisión presentó el Libro Verde
sobre el futuro sistema europeo común de asilo como parte
integrante de un espacio de libertad, seguridad y justicia, que
parte de la idea de hacer de la Unión Europea un espacio
único de protección de los refugiados basado en la plena e
inclusiva aplicación de la Convención de Ginebra y en los
valores humanitarios comunes que comparten todos los
Estados miembros. El Programa de La Haya prevé la
aprobación de la propuesta del sistema europeo común de
asilo para finales de 2010.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es muy favorable a la evolución que
produciría en este ámbito el artículo 294 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, en su versión
modificada, ya que ampliaría sus poderes de codecisión y el
voto por mayoría cualificada a todos los ámbitos a los que es
aplicable el artículo 63 del Tratado CE.
Con respecto a la política de inmigración, la Constitución
incorporaría las disposiciones del Tratado de Amsterdam y
permitiría:
— inscribir la política europea relativa a la inmigración legal
en el contexto de la gestión de los flujos migratorios;
— crear una clara base jurídica para la integración de los
nacionales de terceros países
El Parlamento Europeo apoya activamente la introducción de
una política europea de inmigración. En lo que respecta a la
admisión de nacionales de terceros países, propugna el
desarrollo de medios jurídicos, en particular para reducir los
incentivos para la inmigración ilegal. El Parlamento es
partidario de la «inmigración controlada» y considera que las
políticas de admisión de la UE deben tener en cuenta la
capacidad de acogida y la cooperación reforzada con los
países de origen.
El 9 de junio de 2005, el Parlamento Europeo adoptó una
resolución sobre los vínculos entre la migración legal e ilegal y
la integración de los migrantes. El Parlamento compartía con la
Comisión la idea de que la regularización en masa de los
inmigrantes ilegales no es una solución para el problema de la
inmigración ilegal y que, a falta de un sistema común de
inmigración y de asilo, debería tener carácter excepcional y
único, ya que no soluciona los verdaderos problemas de
fondo. Asimismo, pedía a la Comisión que analizara las mejores
prácticas de los Estados miembros, que deberán desarrollarse
en el marco de un sistema de información mutua y de alerta
previa.
385
19/2/09 08:02:12
 En respuesta al Libro Verde de la Comisión sobre el
planteamiento de la Unión Europea sobre la gestión de la
inmigración económica, el Parlamento Europeo adoptó, el 26
de octubre de 2005, una resolución sobre el tema. En ella
lamentaba que el Consejo hubiera decidido mantener la
unanimidad y el procedimiento de consulta en todo el ámbito
de la inmigración legal, pues consideraba que la única vía para
la aprobación de una legislación eficaz y transparente sobre
este tema es el procedimiento de codecisión. Recordaba que
los emigrantes han contribuido en gran medida y aún siguen
contribuyendo a la prosperidad y al desarrollo económico,
cultural y social de los Estados miembros. La migración
económica es un fenómeno humano positivo que ha
favorecido en todo momento el desarrollo de las civilizaciones
y los intercambios culturales y tecnológicos. El Parlamento
lamentaba asimismo que el Consejo no hubiera logrado, hasta
la fecha, fijar una política de inmigración común y se hubiera
concentrado fundamentalmente en el aspecto represivo de
esta política (acuerdos de readmisión, controles policiales en
las fronteras, etc.). Subrayaba que el desarrollo real de una
política común de migración que respete debidamente los
derechos fundamentales y las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos es un objetivo prioritario de la
integración europea.
Con respecto a la integración de los nacionales de terceros
países, el Parlamento Europeo:
— respalda la idea de la Comisión de una ciudadanía cívica
propugna la concesión de derechos políticos, incluido el
derecho de voto en las elecciones locales y europeas;
— considera que la política de la Unión Europea debe hallar el
«justo medio» entre los derechos y las obligaciones de los
inmigrantes y los de la sociedad de acogida;
— advierte a los Estados miembros contra el hecho de
explotar la política de integración para hacer la inmigración
imposible en la práctica.
Principales resoluciones del Parlamento Europeo
sobre migración e integración
— Resolución de 9 de junio de 2005 sobre los vínculos entre
la migración legal e ilegal y la integración de los migrantes.
— Resolución de 26 de octubre de 2005 sobre el
planteamiento de la Unión Europea sobre la gestión de la
inmigración económica.
— Resolución de 6 de julio de 2006 sobre la integración de los
inmigrantes en la Unión Europea.
— Resolución de 6 de julio de 2006 sobre desarrollo y
migración.
— Resolución de 24 de octubre de 2006 sobre la inmigración
de las mujeres: papel y situación de las mujeres
inmigrantes en la Unión Europea.
— Resolución de 28 de septiembre de 2006 sobre la política
común de inmigración de la Unión Europea.
386
BAAA08001ESC_cap04.indd 386
— Resolución de 24 de octubre de 2006 sobre la inmigración
de las mujeres: papel y situación de las mujeres
inmigrantes en la Unión Europea.
— Resolución de 26 de septiembre de 2007 sobre la
migración legal que incluya procedimientos de admisión
aptos para responder con prontitud a las demandas
fluctuantes del mercado de trabajo.
— Resolución de 26 de septiembre de 2007 sobre la lucha
contra la inmigración clandestina de los nacionales de
terceros países.
Con respecto a la política de asilo, el Parlamento Europeo
propugna el establecimiento de un procedimiento único
para el régimen de asilo europeo (Resolución de 15 de
diciembre de 2004). Deplora «la incapacidad del Consejo de
respetar los plazos fijados por los Consejos Europeos de
Tampere, Laeken, Sevilla y Salónica» para la adopción de los
textos encaminados a introducir la primera etapa (resolución
de 1 de abril 2004).
En lo referente a la próxima etapa en el marco del Programa de
La Haya, el Parlamento apoya el «nuevo enfoque de la
Comisión»:
— Considera que:
• e ste nuevo enfoque debe basarse en una armonización
previa de las legislaciones nacionales;
• e sta armonización no puede basarse en el menor
denominador común.
— Rechaza, asimismo:
• la creación de zonas de protección regionales y de
centros de tránsito situados fuera de la Unión Europea,
que podrían no garantizar un nivel de protección
equivalente;
• la externalización del proceso de solicitud, que priva al
solicitante de asilo de un control democrático.
La creación de una política de asilo europea supone una
mayor solidaridad entre los Estados miembros. Dicha
solidaridad debe posibilitar que los países más expuestos a la
afluencia de solicitantes de asilo reciban la asistencia de la
Unión, sin que dicha intervención se limite a los casos de
afluencia masiva. En su Comunicación de 3 de junio de 2003,
la Comisión sugiere un reparto más equitativo de las cargas y
de los costes entre los Estados miembros. Propone la
introducción de un enfoque integrado, teniendo en cuenta no
solo los aspectos financieros, sino también los aspectos
materiales que entraña la acogida de los solicitantes de asilo.
El Parlamento aboga por una mayor solidaridad:
— Entre Estados miembros
En una resolución adoptada el 11 de abril de 2000, pedía la
introducción de un sistema que permitiera el reparto de los
recursos proporcionalmente a los esfuerzos relativos realizados
por cada Estado miembro.
19/2/09 08:02:12

En una resolución adoptada el 6 de julio de 2006, aprobaba
la propuesta de Decisión del Consejo relativa al
establecimiento de un procedimiento de información mutua
sobre las medidas de los Estados miembros en materia de
asilo e inmigración.
En una Resolución de 21 de junio de 2007, pedía cooperación
práctica y calidad del proceso de toma de decisiones en el
sistema europeo común de asilo.
4.12.3. La gestión de las fronteras exteriores
La legislación de la Unión Europea tiene por objetivo establecer normas comunes en materia de gestión de las fronteras
exteriores de la Unión Europea. El sistema de información sobre los visados y el visado «L» son instrumentos destinados al
control de las fronteras exteriores. En 2002 se redactó el plan de acción para la gestión de las fronteras exteriores de los
Estados miembros de la Unión Europea, y en 2004 se fundó en Varsovia Frontex, la Agencia Europea para la Gestión de la
Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores.
Fundamento jurídico
Artículo 62 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE).
Objetivos
Establecer normas comunes en materia de gestión de las
fronteras y de controles en las fronteras exteriores de la Unión
Europea (UE), a fin de convertirla en un «espacio de libertad,
de seguridad y de justicia» sin controles sobre las personas en
las fronteras interiores, sea cual sea su nacionalidad.
Realizaciones
A. Cambios introducidos por el Tratado de Amsterdam
En 1999, un protocolo anejo al Tratado de Amsterdam integró
una parte del acervo de Schengen en el marco jurídico de la
UE. Se designó el artículo 62 del Tratado CE como fundamento
jurídico de todas las disposiciones relativas a los visados y las
fronteras. Este artículo dispone que el Consejo debe adoptar
medidas «encaminadas a garantizar [...] la ausencia de
controles sobre las personas en el cruce de las fronteras
interiores [...] sobre el cruce de las fronteras exteriores de los
Estados miembros», así como «medidas que establezcan las
condiciones en las que los nacionales de terceros países
puedan viajar libremente en el territorio de los Estados
miembros durante un período no superior a tres meses».
1. Ámbito de aplicación
— Gestión del flujo de personas que entran y salen del
espacio común de libre circulación.
BAAA08001ESC_cap04.indd 387
Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
— Entre la UE y terceros países
En una Resolución aprobada el 1 de abril de 2004, abogaba
por el reparto de la carga de acogida de refugiados «con los
terceros países [...], basada en una asociación con los países de
origen, de tránsito, primer asilo y destino».
g Joanna APAP
Julio de 2008
— Definición de un enfoque común en materia de seguridad
interior en ausencia de controles en las fronteras interiores.
2. Comunitarización de la gestión de las fronteras
exteriores
a) Procedimiento de toma de decisiones (artículo 67
del Tratado CE)
Durante un período transitorio de cinco años:
— en todas las otras medidas contempladas en el artículo 62
del Tratado CE [a excepción de las relacionadas con el
artículo 62, punto 2, letra b)], la Comisión compartía el
derecho de iniciativa legislativa con los Estados miembros;
el Parlamento era simplemente consultado y las decisiones
se adoptaban por unanimidad;
— en las medidas contempladas en el artículo 62, punto 2,
letra b), del Tratado CE (normas sobre visados aplicables a
estancias previstas con una duración máxima de tres
meses), se aplica el procedimiento de codecisión y las
decisiones son adoptadas por el Consejo por mayoría
cualificada a partir de la entrada en vigor del Tratado de
Amsterdam.
b) Competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas (artículo 68 del Tratado CE)
La competencia del Tribunal se limita al Derecho común en el
marco del Tratado CE.
B. Cambios desde el Tratado de Amsterdam
Los Estados miembros desarrollaron un conjunto de normas
relativas al control y la vigilancia de las fronteras exteriores.
Estas normas se refieren al control en los puntos de cruce de
esas fronteras y a su vigilancia. El 26 de octubre de 2004 se
387
19/2/09 08:02:12
 creó una nueva agencia, encargada de reforzar la cooperación.
En el contexto de la ampliación y del refuerzo de las relaciones
con sus nuevos vecinos, la Unión desea mejorar la «gestión de
las fronteras exteriores». Esta acción se lleva a cabo en el marco
del Programa de La Haya y de dos planes de acción: uno de
alcance general aprobado por el Consejo Europeo de los días
21 y 22 de junio de 2002 y el otro relativo a las fronteras
marítimas, actualizado por el Consejo el 2 de diciembre de
2004.
1. Contribuciones del Tratado de Niza
Extiende el procedimiento de codecisión (artículo 67,
apartado 5).
En virtud de una decisión del Consejo de 22 de diciembre de
2004, las cuestiones relativas al control y la vigilancia de las
fronteras exteriores de la Unión Europea (artículo 62 del
Tratado CE) se abordan mediante el procedimiento de
codecisión desde el 1 de enero de 2005. Por consiguiente, el
Consejo se pronuncia por mayoría cualificada.
2. Nuevos pasos
La adopción de medidas relativas a los controles y la vigilancia
de las fronteras exteriores de la Unión Europea se inscribe en el
desarrollo del espacio de libertad, de seguridad y de justicia.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, estas
cuestiones han pasado a ser competencia comunitaria (véase
el apartado A).
Las conclusiones del Consejo Europeo de Laeken de los días
14 y 15 de diciembre de 2001 introdujeron un nuevo
concepto: la «gestión integrada de las fronteras exteriores».
Este concepto engloba la totalidad de las actividades ejercidas
por las autoridades públicas de los Estados miembros que
tengan por objeto:
— realizar actividades de control y vigilancia de las fronteras;
— analizar los riesgos;
— prever las necesidades de personal e instalaciones.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea consagra
este concepto y en su artículo 77 prevé su «introducción
progresiva». La gestión integrada se basa en el principio, ya
enunciado en las conclusiones de Tampere y posteriormente
ratificado en las conclusiones de Laeken, de que «una mejor
gestión del control de las fronteras exteriores de la Unión
contribuirá a la lucha contra el terrorismo, las redes de
inmigración clandestina y la trata de seres humanos»
(conclusiones de Laeken).
Basándose en la Comunicación de la Comisión de 7 de mayo
de 2002 sobre una gestión integrada de las fronteras exteriores
y en el estudio de viabilidad del 30 de mayo de 2002 sobre la
creación de una policía europea de fronteras, el Consejo
Europeo de Sevilla de los días 21 y 22 de junio de 2002 aprobó
un «Plan para la gestión de las fronteras exteriores de los
Estados miembros de la Unión Europea». Este documento,
elaborado por el Consejo, define las medidas que se han de
adoptar en los niveles:
388
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— legislativo: se recomienda adoptar un «corpus común de
legislación»;
— operativo: se prevé la puesta en marcha de operaciones
conjuntas entre los servicios nacionales encargados del
control y la vigilancia de las fronteras exteriores; el
programa prevé, además, la introducción de proyectos
piloto en diversas áreas, como la formación, la repatriación
de extranjeros en situación irregular o la cooperación con
terceros países.
El Consejo Europeo de Salónica de los días 19 y 20 de junio de
2003 afirmó que era necesario «un planteamiento coherente
de la UE en materia de identificadores biométricos o datos
biométricos, que daría lugar a soluciones armonizadas en
materia de documentos para los nacionales de terceros países,
pasaportes de los ciudadanos de la UE y sistemas de
información (el Sistema de Información de Visados [VIS] y el
Sistema de Información Schengen de segunda generación
[SIS II]). A causa de los retrasos sufridos en el despliegue de SIS
II, Portugal ofreció una versión modificada de su sistema SIS 1+
llamada «SIS one4all» como solución temporal diseñada para
permitir la entrada en Schengen de nueve de los Estados
miembros que se adhirieron a la UE en 2004. El proyecto de
creación de un sistema de información de visados había sido
decidido por el Consejo en junio de 2002 a raíz de las
recomendaciones formuladas por los Consejos Europeos de
Laeken y de Sevilla. Se trata de un sistema de intercambio de
datos relativos a los visados entre Estados miembros.
El Consejo adoptó, el 12 de diciembre de 2003, un plan de
acción para luchar contra la inmigración clandestina por vía
marítima. Este programa, que complementa el Plan para la
gestión de las fronteras exteriores de los Estados miembros,
responde a un estudio publicado en septiembre de 2003 en el
que se subrayaba la necesidad urgente de establecer una
política europea en materia de gestión de las fronteras
marítimas.
El Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 19 de febrero de
2004 adoptó unas conclusiones sobre la arquitectura, las
funcionalidades y los identificadores biométricos que se
incluirán en la futura base de datos europea sobre visados.
El Sistema de Información de Visados (VIS) constituirá un
nuevo instrumento destinado a mejorar el control de las
fronteras exteriores. Constará de dos interfaces: un Sistema
Central de Información de Visados (CS-VIS) y una Interfaz
Nacional del Sistema de Información de Visados (N-VIS).
Todos los visados y permisos de estancia expedidos a
nacionales de terceros países por los Estados miembros
contendrán datos biométricos que se podrán comprobar en el
CS-VIS. El último elemento de esta evolución es el Reglamento
(CE) n° 2252/2004 del Consejo, de 13 de diciembre de 2004,
sobre normas para las medidas de seguridad y datos
biométricos en los pasaportes y documentos de viaje
expedidos por los Estados miembros.
19/2/09 08:02:12

En el Consejo Europeo de los días 17 y 18 de junio de 2004 se
pidió una revisión del plan de acción de 2003 para luchar
contra la inmigración clandestina. El Consejo de 2 de
diciembre de 2004 procedió a su evaluación y elaboró nuevas
recomendaciones.
El Programa de La Haya, adoptado el 4 de noviembre de 2005
en el Consejo de La Haya, define los objetivos para los
siguientes cinco años en el ámbito de la seguridad y la justicia;
se basa en el Programa de Tampere de los cinco años
anteriores y constituye una nueva etapa en el desarrollo de
una política europea para la gestión de las fronteras exteriores.
En él se aboga por:
— proseguir la introducción progresiva de un sistema de
gestión integrada de las fronteras exteriores;
— reforzar los controles y la vigilancia de las fronteras.
a) Control de las fronteras exteriores
El cruce de las fronteras exteriores solo está permitido en los
pasos fronterizos llamados «pasos autorizados», y durante un
horario determinado. La lista de dichos pasos figura en el
anexo del manual común. Este documento admite
excepciones para el pequeño tráfico transfronterizo. El 20 de
diciembre de 2006, el Parlamento Europeo y el Consejo
aprobaron un Reglamento en el que se define un marco
jurídico aplicable al cruce de las fronteras exteriores
[Reglamento (CE) nº 1931/2006 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 20 de diciembre de 2006, por el que se establecen
normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras
terrestres exteriores de los Estados miembros y por el que se
modifican las disposiciones del Convenio de Schengen, DO
L 405 de 30.12.2006], creando unas condiciones más flexibles
en favor de las personas que residen legalmente en la zona
fronteriza. Esta propuesta, que sigue a la Comunicación de 9
de septiembre de 2002, introduce un visado «L» especial
(para el tráfico fronterizo local), cuyas normas de obtención
son menos estrictas que las de los visados de Schengen
clásicos.
Los principales objetivos del VIS son:
— facilitar la lucha contra la utilización de documentos
fraudulentos;
— mejorar la consulta de visados y las identificaciones en el
marco de la aplicación de las disposiciones relativas al
Reglamento de Dublín II (que establece los criterios y
mecanismos de determinación del Estado miembro
responsable de examinar una solicitud de asilo presentada
en uno de los Estados miembros por un nacional de un
país tercero) y del procedimiento de retorno;
— mejorar la administración de la política común de visados;
prevenir la «compra de visados» garantizando la
«rastreabilidad» de todas las personas que solicitan un
visado y reforzar la seguridad interior de la Unión Europea.
Los guardias de frontera podrán utilizar este sistema para
acceder a una base de datos relativa a:
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Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
— los visados (expedidos, anulados o denegados);
— los datos biométricos del titular.
Conforme a lo dispuesto en el Convenio de aplicación de
Schengen, los controles se realizan en las fronteras exteriores
del espacio Schengen. Este espacio comprendía veintiséis
Estados miembros; no estaban incluidos el Reino Unido e
Irlanda, pero sí Noruega, Islandia y Suiza. Los diez nuevos
países adherentes a la UE y Suiza pertenecen al espacio
Schengen aunque se mantengan provisionalmente los
controles en las fronteras con los demás Estados miembros. El
28 de noviembre de 2003, el Consejo adoptó unas
conclusiones dirigidas a mejorar la fluidez del tráfico con los
nuevos Estados miembros, en las que recomienda la adopción
de acuerdos bilaterales destinados a que las personas no
tengan que detenerse más que una vez para someterse a los
dos procedimientos de control de entrada y de salida.
El Programa de La Haya subraya la necesidad de suprimir
rápidamente el control en las fronteras con los diez nuevos
Estados miembros. El 21 de diciembre de 2007 se abolieron los
controles fronterizos interiores terrestres y marítimos de
personas para nueve de los Estados miembros que ingresaron
en la UE en mayo de 2004 (Chipre no satisfizo los requisitos),
mientras que las restricciones a las fronteras aéreas se
levantaron el 30 de marzo de 2008. Chipre y Suiza, que no
pertenece a la UE, esperan unirse a Schengen el próximo año;
Rumanía y Bulgaria esperan poder hacerlo en 2011. Los
controles en las fronteras exteriores se llevan a cabo en los
pasos autorizados repartidos por todo el límite exterior de la
Unión (ejes viarios y puertos) y dentro de la propia Unión
(aeropuertos, estaciones de ferrocarril). La vigilancia de las
fronteras exteriores de la Unión, por su parte, se lleva a cabo
fundamentalmente en las fronteras del este y el sur (Rusia,
Ucrania, Balcanes Occidentales, y países del Mashrek y del
Magreb).
b) Supervisión de las fronteras exteriores
La supervisión de las fronteras exteriores es efectuada por las
autoridades nacionales del mismo modo que en los pasos
fronterizos. La cooperación nacional entre dichas autoridades
se inscribe en los mecanismos de asistencia mutua en materia
policial y aduanera. La Unión favorece esta cooperación por
medio del programa ARGO. Basado en una Decisión del
Consejo de 13 de junio de 2002, este programa, que abarca
asimismo los aspectos operativos del control en las fronteras,
apoya las medidas de los Estados miembros destinadas a
reforzar la eficacia de los controles efectuados en los pasos
fronterizos autorizados y a ofrecer un nivel equivalente de
protección y de vigilancia efectivas en las fronteras exteriores.
La idea de la posible creación de un cuerpo europeo de
guardias de frontera se menciona en el Programa de La Haya
sin indicar fechas, debido a las divergencias de opinión entre
los Estados miembros.
El Reglamento (CE) n° 2007/2004 del Consejo creó la Agencia
Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las
Fronteras Exteriores. Esta agencia, cuyo nombre es Frontex y
389
19/2/09 08:02:13
 cuya sede se encuentra en Varsovia, deberá coordinar las
diferentes acciones de los Estados miembros en la gestión (el
control) de la frontera común de la UE y les prestará asistencia
al respecto.
Las tareas asignadas a Frontex son, de forma resumida:
— coordinar la cooperación operativa entre los Estados
miembros en materia de gestión de las fronteras exteriores;
— asistir en la formación de los agentes de la guardia nacional
de fronteras;
— realizar análisis de riesgos;
— seguir de cerca la evolución de la investigación en materia
de control y vigilancia de las fronteras exteriores;
— ayudar a los Estados miembros enfrentados a una situación
que exija una asistencia operativa y técnica reforzada en
sus fronteras exteriores;
— facilitar a los Estados miembros el apoyo necesario para la
organización de operaciones de retorno conjuntas.
3. Lista de las principales disposiciones legislativas
— Decisión 2002/463/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002,
por la que se adopta un Programa de acción relativo a la
cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras
exteriores, visados, asilo e inmigración (programa ARGO).
— Decisión 2004/512/CE del Consejo, de 8 de junio de 2004,
por la que se establece el Sistema de Información de
Visados (VIS).
— Reglamento (CE) n° 2007/2004 del Consejo, de 26 de
octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea
para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras
exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.
— Decisión 2004/867/CE del Consejo, de 13 de diciembre de
2004, por la que se modifica la Decisión 2002/463/CE.
— Reglamento (CE) n° 2252/2004 del Consejo, de 13 de
diciembre de 2004, sobre normas para las medidas de
seguridad y datos biométricos en los pasaportes y
documentos de viaje expedidos por los Estados miembros.
— Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se
establece un Código comunitario de normas para el cruce
de personas por las fronteras (Código de fronteras
Schengen).
— Decisión n° 895/2006/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 14 de junio de 2006, por la que se establece un
régimen simplificado de control de las personas en las
fronteras exteriores basado en el reconocimiento unilateral
390
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por los Estados miembros de determinados permisos de
residencia expedidos por Suiza y Liechtenstein para fines
de tránsito por sus territorios.
— Decisión n° 896/2006/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 14 de junio de 2006, por la que se establece un
régimen simplificado de control de las personas en las
fronteras exteriores basado en el reconocimiento unilateral
por los Estados miembros de determinados permisos de
residencia expedidos por Suiza y Liechtenstein para fines
de tránsito por sus territorio.
— Reglamento (CE) n° 1932/2006 del Consejo, de 21 de
diciembre de 2006, que modifica el Reglamento (CE)
n° 539/2001 por el que se establecen la lista de terceros
países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de
visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de
terceros países cuyos nacionales están exentos de esa
obligación.
— Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) nº
562/2006 en lo relativo al Sistema de Información de
Visados (VIS) en el marco del Código de fronteras
Schengen.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es favorable a la introducción de una
política europea para la gestión de las fronteras exteriores.
Aprueba la idea de reforzar la cooperación internacional entre
los servicios nacionales y apoya asimismo la creación de la
Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa
en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la
Unión Europea. Sin embargo, se opone a la idea de asignar a
esta agencia poderes en materia de repatriación de
extranjeros, ya que esto podría convertirla en una simple
«agencia de expulsión» (Resolución de 9 de marzo de 2004). El
Parlamento defiende asimismo la creación a medio plazo de
un cuerpo europeo de guardia de fronteras financiado por la
Comunidad y «que se desplegaría, en caso de urgencia y a
petición de los Estados miembros, para ayudar temporalmente
a las autoridades nacionales en los sectores más vulnerables
de las fronteras exteriores de la Unión Europea» (Resolución de
15 de enero de 2003). El Parlamento Europeo insta a los
Estados miembros a que compartan el peso del control y la
vigilancia de las fronteras exteriores y anima asimismo a que
haya un reparto equitativo del esfuerzo entre los Estados
miembros y los terceros países.
g Joanna APAP
Julio de 2008
19/2/09 08:02:13

4.12.4. La cooperación judicial en materia civil y penal
En el marco del Tratado de Maastricht, la cooperación judicial en materia civil y penal constituye el tercer pilar de la
Comunidad Europea. El Tratado de Amsterdam ha integrado la cooperación judicial en materia civil en el título I del
Tratado CE, sin supeditar esta última al método decisional comunitario. El Tratado de Niza aplica el procedimiento que se
prevé en el artículo 251 del Tratado CE a la cooperación judicial en materia civil.
Fundamento jurídico
Cooperación judicial civil: artículo 65 del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea (Tratado CE).
Cooperación judicial penal: artículos 29 y 31 del Tratado de la
Unión Europea (Tratado UE).
Dichas disposiciones se ven completadas con el artículo 293
del Tratado CE.
Objetivos
Permitir a los ciudadanos de la Unión poder dirigirse a los
tribunales y a las autoridades de todos los Estados miembros
tan fácilmente como en sus propios países.
Garantizar la seguridad jurídica mediante el respeto y la
aplicación de las resoluciones judiciales en toda la Unión
Europea.
Aproximar los sistemas jurídicos, con el fin de facilitar la
cooperación judicial y de impedir que los autores de una
infracción saquen partido de las diferencias existentes entre
los Estados miembros.
Realizaciones
A. La cooperación judicial en materia civil
1. Antes del Tratado de Amsterdam
En un primer momento, la cooperación judicial en materia civil
se expresó, básicamente, en materia de convenios. Desde el
Acta Única Europea de 1987, que consagró en el Tratado de
Roma la noción de una Comunidad Europea sin fronteras, se
impuso la idea de un «espacio judicial europeo». El Tratado de
Maastricht integró en su título VI la cooperación judicial en
materia civil y en materia penal como una cuestión de interés
común para los Estados miembros de la Unión Europea.
2. Las contribuciones del Tratado de Amsterdam y del
Tratado de Niza
El Tratado de Amsterdam introdujo la cooperación judicial en
materia civil en el contexto comunitario, sin por ello someterla
a los procedimientos de decisión comunitarios de Derecho
común: la Comisión no posee el monopolio de la iniciativa
legislativa, el Consejo decide prácticamente casi siempre por
unanimidad y el Parlamento tan solo desempeña un papel
consultivo.
El Tratado de Niza hace posible que se adopten las medidas
que entran en el ámbito de la cooperación judicial en materia
BAAA08001ESC_cap04.indd 391
Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
civil —excluyendo el Derecho de familia— de conformidad
con el procedimiento que se prevé en el artículo 251 del
Tratado CE, mediante codecisión con el Parlamento Europeo, y
el Consejo se pronuncia por mayoría.
3. El Consejo Europeo de Tampere (1999) y el Programa
de La Haya (2004)
El Consejo Europeo de Tampere recalcó que los ciudadanos
tan solo pueden gozar de libertad en el marco de un
verdadero espacio de justicia, en el cual cada cual pueda
dirigirse a los tribunales y a las autoridades del conjunto de los
Estados miembros tan fácilmente como en su propio país. De
ello concluyó que era necesario aproximar las legislaciones en
cierta medida y en concreto por lo que se refiere a los asuntos
transfronterizos y al recurso sistemático al principio del
reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y de las
decisiones cautelares, como las relativas a la prueba.
El Programa de La Haya subrayó la necesidad de facilitar los
procedimientos de Derecho civil sobrepasando las fronteras y
desarrollando la cooperación judicial en materia civil, así como
el reconocimiento mutuo. El proseguimiento de la aplicación
de las medidas en materia de reconocimiento mutuo
constituye una prioridad esencial.
4. El Tratado de Lisboa
La cooperación judicial en materia civil transcurre de
conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. Sin
embargo, el Derecho de familia se encuentra sometido a un
procedimiento legislativo especial: el Consejo adopta sus
decisiones por unanimidad, tras haber consultado al
Parlamento.
El Consejo puede decidir someter ciertos aspectos del
Derecho de familia a una reglamentación adaptada, de
conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. En
esos casos, la propuesta se notifica a los Parlamentos
nacionales. La oposición de un solo Parlamento nacional basta
para impedir su adopción.
5. Principales actos jurídicos adoptados
— Reglamento (CE) n° 1346/2000 del Consejo, de 29 de mayo
de 2000, sobre procedimientos de insolvencia.
— Reglamento (CE) n° 1348/2000 del Consejo, de 29 de mayo
de 2000, relativo a la notificación y al traslado en los
Estados miembros de documentos judiciales y
extrajudiciales en materia civil o mercantil.
391
19/2/09 08:02:13
 — Reglamento (CE) n° 44/2001 del Consejo, de 22 de
diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el
reconocimiento y la ejecución de las resoluciones judiciales
en materia civil y mercantil.
— Reglamento (CE) n° 1206/2001 del Consejo, de 28 de mayo
de 2001, relativo a la cooperación entre los órganos
jurisdiccionales de los Estados miembros en el ámbito de la
obtención de pruebas en materia civil o mercantil.
— Decisión 2001/470/CE del Consejo, de 28 mayo de 2001,
relativa a la creación de una Red Judicial Europea en
materia civil y mercantil.
— Reglamento (CE) n° 743/2002 del Consejo, de 25 de abril
de 2002, por el que se establece un marco general
comunitario de actividades con el fin de facilitar la
cooperación judicial en materia civil.
— Directiva 2003/8/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003,
destinada a mejorar el acceso a la justicia en los litigios
transfronterizos mediante el establecimiento de reglas
mínimas comunes relativas a la justicia gratuita para dichos
litigios.
— Reglamento (CE) n° 2201/2003 del Consejo, de 27 de
noviembre de 2003, relativo a la competencia, el
reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en
materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el
que se deroga el Reglamento (CE) n° 1347/2000.
— Reglamento (CE) n° 805/2004 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se establece
un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados.
B. La cooperación judicial en materia penal
1. Antes del Tratado de Amsterdam
Las primeras acciones en materia de cooperación judicial
penal se elaboraron en el marco del Consejo de Europa. Tras
la inclusión de este ámbito en el Tratado de Maastricht, estos
instrumentos se vieron completados por convenios de la
Unión Europea:
— Convenio de 1995 relativo al procedimiento simplificado
de extradición establecido sobre la base del Convenio de
1957;
— Convenio de 1996 relativo a la extradición entre los Estados
miembros de la Unión Europea que completa los
convenios europeos de 1957 —de extradición— y de 1977
—para la represión del terrorismo—, ampliando el campo
de aplicación del procedimiento de extradición;
— en 1996 se lanzó un proyecto de convenio sobre la
asistencia represiva para completar el Convenio del
Consejo de Europa de 1959, ampliar la asistencia mutua
entre las autoridades judiciales y modernizar los métodos
existentes;
— en materia de fraude y corrupción en la Unión Europea, se
adoptaron instrumentos específicos: el Convenio relativo a
la protección de los intereses financieros de las
392
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Comunidades, de 1995, y el Convenio sobre la lucha contra
la corrupción de los funcionarios de las Comunidades
Europeas o de los Estados miembros de la Unión Europea,
de 1997.
2. Las contribuciones del Tratado de Amsterdam y del
Tratado de Niza
Esta última iniciativa anticipó la entrada en vigor del Tratado
de Amsterdam. El Tratado destaca, en el nuevo título VI del
Tratado UE («Cooperación policial y judicial en materia penal»),
la importancia de la lucha contra la delincuencia organizada, y
prevé la aproximación de las legislaciones nacionales sobre
infracciones y sanciones aplicables en materia de delincuencia
organizada, terrorismo y tráfico de drogas.
El Tratado de Niza alude varias veces a Eurojust.
3. El Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa
Incluía, esencialmente, la cooperación judicial en materia
penal entre los procedimientos comunes. Preveía la posibilidad
de crear una fiscalía europea a partir de Eurojust.
4. El Consejo Europeo de Tampere y el Programa de
La Haya
El Consejo Europeo se pronunció a favor de un enfoque eficaz
y global de la lucha contra todas las formas de delincuencia, y
en particular contra las formas graves de delincuencia
organizada y transnacional. Hizo hincapié sobre los aspectos
vinculados a la prevención y solicitó que un intercambio de las
mejores prácticas tuviera lugar y que se reforzase la red de
autoridades y de organismos nacionales competentes.
Con respecto al Derecho penal, la labor destinada a acordar
definiciones, inculpaciones y sanciones comunes debía
centrarse en primer lugar en una serie limitada de sectores de
especial importancia, tales como la delincuencia financiera, el
tráfico de drogas, la trata de seres humanos, la delincuencia de
alta tecnología y el delito ecológico. Por último, el Consejo
Europeo subrayó la necesidad de adoptar acciones específicas
de lucha contra el blanqueo de capitales.
El Programa de La Haya subrayó la necesidad de desarrollar la
confianza mutua y de reforzar la coordinación en materia de
investigaciones. El reconocimiento muto de las resoluciones
judiciales penales constituye la piedra angular de la
cooperación judicial. Implica la elaboración de reglas
equivalentes aplicables a todos los derechos procesales que se
concedan en el marco de los procedimientos penales. La
aproximación de las legislaciones, en particular mediante la
definición de reglas mínimas, constituye asimismo una
prioridad. Eurojust representa un actor esencial de la
cooperación judicial penal.
5. El Tratado de Lisboa
La cooperación judicial en materia penal ha sido
comunitarizada. Esto implica el recurso al procedimiento
legislativo ordinario —codecisión y mayoría cualificada en el
Consejo— así como la adopción de instrumentos jurídicos
comunitarios clásicos dotados del efecto directo y que gocen
19/2/09 08:02:13

de un control jurisdiccional reforzado. Los acuerdos
internacionales deberán someterse al procedimiento común,
que conlleva el dictamen conforme del Parlamento.
Sin embargo, un cierto número de especificidades subsiste: los
Estados miembros —al menos una cuarta parte de entre
ellos— pueden presentar iniciativas legislativas; un
procedimiento legislativo especial —unanimidad en el
Consejo, consulta o, en función de los casos, dictamen
conforme del Parlamento— se aplica en ciertos casos. Si un
Estado miembro considera que un proyecto legislativo podría
vulnerar los aspectos fundamentales de su sistema de justicia
penal, podrá solicitar que se someta la cuestión al Consejo
Europeo.
Durante un período transitorio de 5 años, las prerrogativas del
Tribunal de Justicia permanecerán inalteradas.
6. Un nuevo órgano de cooperación: Eurojust
La Decisión del Consejo de 28 de febrero de 2002 crea Eurojust
con el fin de intensificar la lucha contra las formas graves de
delincuencia. Se trata de facilitar la coordinación óptima entre
las autoridades competentes, así como las investigaciones y
actuaciones de los Estados miembros que afectan el territorio
de varios de entre ellos. Integrada por un miembro puesto a
disposición por parte de cada Estado miembro, que tendrá la
calidad de fiscal, juez o policía y que poseerá prerrogativas
equivalentes, Eurojust coopera estrechamente con Europol y
mantiene relaciones privilegiadas con la Red Judicial Europea.
El Tratado de Lisboa integra Eurojust en el Tratado. Prevé la
posibilidad de instaurar una fiscalía europea a partir de
Eurojust.
7. Principales actos jurídicos adoptados
Existen varios actos destinados a mejorar la cooperación
entre las diferentes autoridades nacionales competentes,
en concreto:
— la Acción Común 98/428/JAI, de 29 junio 1998, relativa a la
creación de una red judicial europea y que tiene por
objetivo mejorar la asistencia judicial, en particular por lo
que se refiere a las formas de delincuencia graves;
— la Decisión 2001/427/JAI del Consejo, de 28 de mayo de
2001, por la que se crea una red europea de prevención de
la delincuencia, cuyo objetivo consiste en favorecer los
intercambios de informaciones y de experiencia, analizar
las acciones ya existentes y definir los principales ámbitos
de colaboración;
— la Decisión del Consejo de 28 de junio de 2001 por la que
se aprueba un programa de fomento y de intercambios,
formación, y cooperación en el ámbito de la prevención de
la delincuencia (Hippokrates). Su objetivo consiste en
estimular la cooperación entre todos los organismos
públicos o privados que participan en el ámbito de la
prevención de la delincuencia;
— la Decisión marco 2002/465/JAI del Consejo, de 13 de junio
de 2002, relativa a los equipos conjuntos de investigación,
BAAA08001ESC_cap04.indd 393
Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
la cual tiene por objetivo realizar investigaciones penales
en uno o más Estados miembros en los casos en los que las
infracciones requieren, en concreto, una acción coordinada
y concertada en varios Estados miembros;
— la Decisión 2002/630/JAI del Consejo, de 22 de julio de
2002, por la que se establece un programa marco sobre
cooperación policial y judicial en materia penal (AGIS),
cuyo objetivo consiste, en particular, en fomentar la
conexión en red y el intercambio de buenas prácticas.
Ciertos actos contribuyen a la aproximación de las
legislaciones de los Estados miembros en materia de
procedimiento penal o de definición de las infracciones, así
como de la aplicación de sanciones penales. Se trata, en
concreto de los siguientes:
— el acto del Consejo de 29 de mayo de 2000 que establece, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del Tratado
UE, el Convenio relativo a asistencia judicial en materia penal
entre los Estados miembros de la Unión Europea;
— la Decisión del Consejo de 29 de mayo 2000 relativa a la
lucha contra la pornografía infantil en Internet, la cual tiene
por objeto promover la prevención y la lucha contra este
tipo de delincuencia en cada Estado miembro, así como la
cooperación en este ámbito;
— la Decisión marco del Consejo de 15 de marzo de 2001
relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal;
— la Directiva 2001/97/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 4 de diciembre de 2001, por la que se modifica
la Directiva 91/308/CEE del Consejo relativa a la prevención
de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de
capitales; su objetivo consiste, en particular, en hacer
extensivas las obligaciones de identificación y de
declaración a un número limitado de actividades y
profesiones que se hayan revelado susceptibles de ser
utilizadas para el blanqueo de capitales, así como
garantizar una mayor cobertura de los sectores financiero y
de crédito;
— la Decisión marco del Consejo de 13 de junio de 2002
sobre la lucha contra el terrorismo, cuyo objetivo consiste,
en particular, en realizar una aproximación de las
definiciones de los delitos de terrorismo, de las penas y de
las sanciones en todos los Estados miembros;
— la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio
de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los
procedimientos de entrega entre Estados miembros; su
objetivo consiste en sustituir los procedimientos de
extradición con un sistema simplificado de entrega entre
autoridades judiciales en relación con toda una serie de
delitos graves;
— la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo, de 19 de julio
de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres
humanos, destinada a aproximar los delitos y las sanciones
en la materia;
393
19/2/09 08:02:13
 — la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero
de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a
través del Derecho penal;
— la Decisión marco 2003/577/JAI del Consejo, de 22 de julio
de 2003, relativa a la ejecución en la Unión Europea de las
resoluciones de embargo preventivo de bienes y de
aseguramiento de pruebas;
— la Decisión marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de
febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de
reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias;
— el Consejo ha adoptado una propuesta de Decisión marco
relativa al exhorto europeo de obtención de pruebas en
materia penal, así como una propuesta de Decisión marco
relativa a la consideración de las resoluciones
condenatorias entre los Estados miembros de la Unión
Europea con motivo de un nuevo proceso penal.
En abril de 2007, el Consejo adoptó un acuerdo de principio
en aras a la adopción de una Decisión marco relativa a la lucha
contra el racismo y la xenofobia.
8. Consecuencias de la sentencia del Tribunal de Justicia
de 13 de septiembre de 2005 en el asunto C-176/03
Dicha sentencia autoriza al legislador, en el ámbito del Tratado
CE, a adoptar, con respecto al Derecho penal de los Estados
miembros, las medidas que estime necesarias para garantizar
la plena efectividad de las reglas que él mismo dictamina. Así
pues, el hecho de que la UE incluya, según el Tratado CE, una
base jurídica para una política, debería conllevar la posibilidad
de prever, si resulta preciso, las sanciones penales necesarias
para ejecutar dicha política, sin verse obligados a respetar las
disposiciones específicas del tercer pilar.
Papel del Parlamento Europeo
1. Justicia civil
El Parlamento Europeo considera que el objetivo de la Unión
debe consistir en simplificar la relación de los ciudadanos y las
4.12.5. La cooperación policial y aduanera
La cooperación policial y aduanera tiene por objetivo garantizar un nivel de protección elevado a los ciudadanos
europeos. Las bases de esta cooperación se asentaron en 1976, mediante la creación del Grupo de Trevi. Esta cooperación
se ha visto consolidada con posterioridad, en particular en el marco de los Programas de Tampere y de La Haya.
Fundamento jurídico
Cooperación policial: artículos 29 y 30 del Tratado de la Unión
Europea (Tratado UE).
Cooperación aduanera: artículo 135 del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea (Tratado CE).
394
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empresas con la justicia, así como en conseguir que esta resulte
más eficaz en un espacio europeo integrado, favoreciendo
especialmente la creación de una cultura judicial común. Por
otra parte, estima que, entre los Estados miembros, el
reconocimiento y la ejecución de las resoluciones deberían ser
prácticamente automáticos, por lo que juzga urgente favorecer
la compatibilidad de las normas y los procedimientos.
2. Justicia penal
El Parlamento Europeo se felicita por la impulsión aportada por
parte de la Comisión y del Consejo —resultante, ampliamente,
de los atentados del 11 de septiembre de 2001—, la cual se ha
visto plasmada en la adopción de disposiciones importantes, y
en particular de la orden de detención europea. El
establecimiento de Eurojust constituye asimismo un avance
determinante.
La preocupación mayor del Parlamento Europeo es la
preservación del equilibrio entre el objetivo de seguridad y el
respeto de los derechos fundamentales.
El principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones
judiciales constituye la piedra angular de la cooperación judicial.
La confianza mutua entre los sistemas judiciales nacionales
debe verse reforzada. El objetivo esencial consiste en garantizar
a los ciudadanos europeos el derecho a disfrutar del juez
competente en unas condiciones comparables, y que
respondan, al mismo tiempo, a normas de calidad cada vez más
elevadas. A dichos efectos, el Parlamento Europeo solicita que se
defina, con los Estados miembros, una «Carta de Calidad de la
Justicia Penal en Europa». Pide asimismo a la Comisión que le
presente propuestas legislativas, con el fin de mejorar las
garantías mínimas en materia de derechos procesales. Las
normas mínimas comunes relativas a las garantías procesales
fundamentales comunes facilitarán, a un tiempo, la aplicación
del reconocimiento mutuo y de la confianza recíproca.
g Jean-Louis ANTOINE-GRÉGOIRE
Julio de 2008
Objetivos
Garantizar a los ciudadanos un nivel elevado de protección en
un espacio de libertad y de seguridad, gracias a una
cooperación policial entre los Estados miembros. Este objetivo
se consigue mediante la instauración de una cooperación más
19/2/09 08:02:13

estrecha entre las fuerzas de policía y las autoridades
aduaneras, directamente y a través de Europol.
Realizaciones
A. Evolución general de la cooperación policial
1. Los Acuerdos de Schengen (1985-1990)
La cooperación policial formal entre representantes de los
Estados miembros se inició en 1976.
El dispositivo de Schengen sitúa a funcionarios de enlace en
los Estados signatarios con el objetivo de coordinar los
intercambios de información en materia de terrorismo, drogas,
delincuencia organizada y redes de inmigración ilegal. Se
instauró un derecho de persecución transfronteriza que
permite a los policías seguir a un sospechoso en el territorio de
otro Estado, aunque se aplica de manera diferente según los
Estados. Existen unidades móviles, en ocasiones compuestas
por policías de diferentes nacionalidades, que realizan
controles en todo el territorio.
2. Los Tratados de Maastricht (1992), de Amsterdam
(1997) y de Niza (2003)
El Tratado de Maastricht especifica los temas de interés común
en los que se debe fomentar la cooperación: terrorismo, droga
y otras formas de delincuencia internacional. Asimismo, prevé
una Oficina Europea de Policía (Europol), paralelamente a la
organización de un sistema de intercambio de información
que abarque toda la Unión Europea (UE).
El Tratado de Amsterdam especifica los objetivos de los
Estados miembros y los sectores en los que se precisa una
cooperación policial, aduanera y judicial que garantice un nivel
de seguridad elevado. Asimismo, refuerza el papel de Europol.
El Tratado de Niza no aporta modificación alguna.
3. El Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa (2004)
La cooperación policial se integra entre las políticas de la
Unión, y Europol se engloba en el marco institucional.
4. El Consejo Europeo de Tampere (1999) y el Programa
de La Haya (2004)
Al adoptar el Programa de La Haya, el Consejo Europeo dota a
la UE con un nuevo programa plurianual de 5 años, tras el que
se adoptó en Tampere. Europol debe desempeñar un papel
central en la lucha contra las formas de delincuencia
organizada y de terrorismo transfronterizos graves. La Escuela
Europea de Policía (CEPOL) debe contribuir a reforzar la
confianza mutua, con el fin de mejorar la cooperación policial.
La lucha contra el terrorismo constituye un reto primordial.
El intercambio de informaciones debe ser realizado de
conformidad con el principio de disponibilidad a partir de
2008.
5. El Tratado de Lisboa
Se comunitariza la cooperación policial. Esto implica la
extensión del procedimiento de codecisión, de la mayoría
cualificada en el Consejo y del uso de instrumentos legislativos
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Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
comunitarios dotados del efecto directo, y el refuerzo del
papel del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
previéndose la aplicación de un período transitorio de 5 años
(4.12.1).
En materia de cooperación operacional entre autoridades
policiales y servicios represivos, el Consejo se pronuncia de
conformidad con el procedimiento legislativo especial, por
unanimidad y tras haber consultado con el Parlamento. En la
ausencia de unanimidad, un grupo de al menos nueve Estados
miembros puede solicitar que se someta la cuestión al Consejo
Europeo. En caso de desacuerdo, un grupo de al menos nueve
Estados miembros podrá recurrir al mecanismo de la
cooperación reforzada. El Tribunal de Justicia no es
competente, en particular, para comprobar la validez o la
proporcionalidad de las operaciones efectuadas por parte de
la policía o de otros servicios represivos en un Estado miembro
(artículo 240 ter).
El Tratado comunitariza a Europol, cuya estructura,
funcionamiento, ámbito de intervención y misiones se fijan
mediante un reglamento, de conformidad con el
procedimiento legislativo ordinario.
B. La Oficina Europea de Policía
1. Misión
Creada mediante un acto del Consejo de 26 de julio de 1995
relativo al establecimiento del Convenio por el que se crea una
Oficina Europea de Policía (Europol), esta inició sus actividades
el 1 de julio de 1999.
a) El mandato original
Europol tiene como objetivo mejorar la cooperación policial
entre los Estados miembros para luchar contra el terrorismo, el
tráfico ilícito de drogas y demás formas graves de delincuencia
organizada internacional, como el tráfico de materias
radiactivas y nucleares, las redes de inmigración clandestina, la
trata de seres humanos, el tráfico de vehículos robados y el
blanqueo del dinero vinculado a dichas formas de
delincuencia. Por otra parte, el Consejo tiene la posibilidad de
decidir encargar a Europol que se ocupe de otras formas de
delincuencia organizada.
Europol desempeña prioritariamente las funciones siguientes:
facilitar el intercambio de informaciones entre los Estados
miembros; reunir y analizar la información y los datos; facilitar
las investigaciones en los Estados miembros transmitiendo
cualquier información pertinente; y gestionar el sistema de
información informatizado que los Estados miembros
alimentan directamente.
b) Extensión del mandato
El mandato de Europol se ha visto extendido, sucesivamente,
al blanqueo de capitales en general —independientemente
del tipo de infracción que haya generado el dinero
blanqueado— mediante un acto del Consejo de 30 de
noviembre de 2000, y, a continuación, mediante una Decisión
del Consejo de 6 de diciembre de 2001, a la totalidad de los
aspectos de la delincuencia organizada internacional que se
395
19/2/09 08:02:13
 enumeran en el anexo del Convenio Europol. Se aportaron
nuevas modificaciones en 2003, con el fin de reforzar los
poderes de Europol en sus actividades de apoyo a las
autoridades policiales nacionales. Dichas disposiciones ya han
entrado en vigor.
2. Organización
a) Administración
El presupuesto de Europol se financia mediante las
contribuciones de los Estados miembros y por consiguiente,
no forma parte del presupuesto de la UE. Europol responde
ante el Consejo, encargado de su control, y que, en concreto,
nombra a su Director.
Trabajan en ella alrededor de 590 personas, incluyendo a los
funcionarios de enlace de los Estados miembros, en su sede de
La Haya. Su presupuesto asciende a 70,5 millones de euros
(2007).
b) Medios de acción
— El acto del Consejo de 28 de noviembre de 2002 permite la
participación de Europol en equipos de investigación
comunes. Autoriza asimismo a Europol pedir a los Estados
miembros la apertura de investigaciones penales.
— La Decisión del Consejo de 27 de marzo de 2000 autoriza al
Director de Europol a entablar negociaciones sobre
acuerdos con terceros Estados y organismos no
relacionados con la UE. En dicho marco, Europol ha
firmado, en particular, acuerdos de cooperación con
Interpol y, en diciembre de 2002, con los Estados Unidos.
En 2004 se firmó un acuerdo con Eurojust.
3. Transformación de Europol en agencia de la Unión
Europea
En diciembre de 2006, el Consejo dio a conocer que estaba de
acuerdo para que se sustituyese el Convenio Europol por una
Decisión del Consejo. La Comisión presentó a finales de
diciembre de 2006 una propuesta destinada a transformar
Europol en agencia de la Unión Europea financiada mediante
el presupuesto comunitario.
C. La Escuela Europea de Policía
La Escuela Europea de Policía (CEPOL) fue instituida por la
Decisión del Consejo de 22 de diciembre de 2000,
reemplazada por la de 20 de septiembre de 2005.
El objetivo de la Escuela consiste en optimizar la cooperación
entre los diferentes centros nacionales de formación, así como
contribuir a la formación de los altos responsables de los
servicios de policía de los Estados miembros. Aporta su apoyo
y desarrolla un enfoque común en relación con los principales
problemas que se plantean en los Estados miembros. A dichos
efectos, organiza, en particular, sesiones de formación,
participa en la elaboración de programas armonizados de
cursos de formación y difunde las mejores prácticas y los
resultados de las investigaciones.
La Escuela toma la forma de una red integrada por los centros
nacionales de formación de los altos responsables de los
396
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servicios de policía. Su Secretaría permanente tiene su sede en
Bramshill (Reino Unido). Posee personalidad jurídica. Se
financia con cargo al presupuesto de la UE desde 2006, por lo
cual figura en el presupuesto de la Unión Europea.
D. Otros instrumentos de cooperación
La task force de los responsables de los servicios de policía de
los Estados miembros fue instaurada en octubre de 2000. Se
reúne al menos una vez durante el transcurso de cada
presidencia semestral del Consejo.
La Red europea de prevención de la delincuencia se reúne
desde 2001 para intercambiar la experiencia y las buenas
prácticas entre puntos de contacto nacionales responsables
de la prevención de la delincuencia en cada Estado miembro.
El Foro Europeo para la Prevención de la Delincuencia
Organizada reúne, desde 2001, a los diferentes actores,
públicos y privados, interesados en abordar dichas cuestiones.
El Sistema de Información de Schengen, operativo desde 1995,
contribuye a registrar y a consultar cierto número de datos.
Permite realizar controles en las fronteras exteriores así como
en el ámbito del espacio Schengen. Un sistema de
información de segunda generación (SIS II) debería ser
operativo en 2008.
Los equipos de investigación comunes, instaurados por la
Decisión marco del Consejo de 13 de junio de 2002, pueden
crearse para realizar investigaciones penales en uno o varios
Estados miembros. Los representantes de Europol pueden
participar.
E. La lucha contra el terrorismo
El Consejo Europeo ha designado el terrorismo como una de
las principales amenazas contra los intereses de la UE. En 2001
estableció un plan de acción, que se revisó en 2004, indicando
los objetivos estratégicos de la UE en materia de lucha contra
el terrorismo. El Consejo adoptó, en diciembre de 2005, una
nueva estrategia de la UE de lucha contra el terrorismo.
El Consejo Europeo nombró un Coordinador de la lucha contra
el terrorismo en 2004 (Gijs de Vries). Este coordina los trabajos
del Consejo y se encarga del seguimiento efectivo de sus
decisiones. El coordinador cesó sus funciones en marzo de
2007. Un nuevo coordinador, Gilles de Kerchove, fue
nombrado en septiembre de 2007.
Determinados instrumentos, adoptados en el marco de la
cooperación judicial en materia penal, contribuyen
directamente a luchar contra el terrorismo. Se refieren al
blanqueo de capitales y a la orden de detención europea.
Otros actos jurídicos específicos han sido adoptados desde
2001: definición de los delitos de terrorismo y armonización de
las sanciones, congelación de bienes de personas vinculadas a
una organización terrorista, lista de organizaciones y de
individuos que deben considerarse como terroristas,
mecanismo de evaluación de la aplicación y ejecución a escala
nacional de los compromisos internacionales en materia de
19/2/09 08:02:13

lucha contra la delincuencia organizada, atribución de nuevas
funciones al Sistema de Información de Schengen.
Desde septiembre de 2001, los responsables de las unidades
antiterroristas de los servicios de inteligencia de los Estados
miembros se reúnen con regularidad.
Una Recomendación del Consejo propone la creación de
equipos multinacionales de investigación ad hoc para la
recogida de información relativa a los terroristas.
Una Directiva relativa a la retención de datos de
telecomunicaciones en el marco de la lucha contra el
terrorismo y la delincuencia organizada fue adoptada en
febrero de 2006.
F. La cooperación aduanera
El 7 de septiembre de 1967 se firmó en Roma un Convenio
para la asistencia mutua entre las administraciones aduaneras.
Un acto del Consejo de 26 de julio de 1995 instaura un sistema
de información automatizado común o «Sistema de
Información Aduanero» (SIA). El objetivo de esta base de datos
informática consiste en permitir una difusión más rápida de las
informaciones y en aumentar la eficacia de los procedimientos
de cooperación y control de las administraciones aduaneras
de los Estados miembros. Este convenio se aplica desde
noviembre de 2000 entre los Estados miembros que lo han
ratificado.
Un Convenio de 18 de diciembre de 1997, denominado
«Nápoles II», regula las modalidades de asistencia y de
cooperación, en particular transfronterizas, entre las
administraciones aduaneras de los Estados miembros. Se
encuentra en instancias de ratificación y ciertos Estados
miembros ya han decidido aplicarlo entre ellos.
Una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo establece
un programa de acción para la aduana en la Comunidad
(«Aduana 2000»). Dicho texto tiene por objeto garantizar una
aplicación uniforme de las normativas comunitarias, prevenir
el fraude y los tráficos ilícitos y reforzar la eficacia de las
administraciones aduaneras nacionales y su cooperación.
Dicho programa fue reemplazado, desde el 11 de febrero de
2003, por el programa de acción «Aduana 2007», que cubre el
período 2003-2007.
Nuevas propuestas tienden a reforzar la cooperación aduanera
en materia de prevención del blanqueo de capitales, de
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Las políticas comunes Un espacio de libertad, seguridad
4 12 y justicia
control en las fronteras exteriores de la Unión Europea, y en el
ámbito de la lucha contra la usurpación de marca y la piratería.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo considera que la creación de Europol
constituye una medida necesaria para la lucha contra la
delincuencia organizada en la UE. Recuerda que en un
régimen de Estado de Derecho, el ejercicio de las funciones
policiales debe verse sometido al control parlamentario,
mientras que el Convenio Europol, sin embargo, tan solo prevé
que un informe de actividad sea transmitido al primero.
Reclama, así pues, que se integre a Europol en el marco
institucional de la UE y que sea, a dicho título, sometida al
control democrático del Parlamento, al control jurisdiccional
del Tribunal de Justicia y al control financiero y presupuestario,
de conformidad con las disposiciones habituales de la UE en la
materia. Europol debe ser transformada en una agencia
europea.
El Parlamento Europeo insiste para que se definan claramente
tanto el marco como las modalidades de cooperación entre
Europol, Eurojust y la Oficina Europea de Lucha contra el
Fraude (OLAF).
El Parlamento Europeo denuncia la pesadez de los
procedimientos de modificación del Convenio Europol, los
cuales requieren la ratificación de los Estados miembros y
retardan la entrada en vigor de las nuevas disposiciones.
Solicita que se recurra a decisiones del Consejo, sobre la base
del artículo 34, apartado 2, del Tratado UE.
El Parlamento Europeo subraya que el terrorismo constituye el
problema número uno que afecta (y sobre todo afectará) a la
coexistencia y la seguridad de los europeos. Ha propuesto que
el 11 de marzo sea declarado el Día Europeo de las Víctimas
del Terrorismo, propuesta que ha sido aprobada por el Consejo
Europeo.
De manera más general, el Parlamento Europeo pone de
relieve que es preciso reforzar la legitimidad del espacio de
libertad, de seguridad y de justicia, decidiendo —de
conformidad con el espíritu de la Constitución— recurrir al
actual artículo 42 del Tratado UE.
g Jean-Louis ANTOINE-GRÉGOIRE
Julio de 2008
397
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 4.13. La política energética
Pese a que la energía también incide en el campo de aplicación de la acción comunitaria, la política energética sigue
siendo responsabilidad de los Estados miembros con arreglo al principio de subsidiariedad. En la actualidad, la Unión
Europea depende de las importaciones de petróleo y gas. Sin embargo, podemos ver la constante preocupación de la
Unión Europea por hacer un uso cada vez mayor de la energía renovable y por reducir el efecto invernadero.
Fundamento jurídico
— Carbón: Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (Tratado CECA), concretamente el
artículo 3 y los artículos 57 a 64 (expiró en 2002).
— Energía nuclear: Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom),
concretamente los artículos 40 a 76 (inversiones, empresas
comunes y abastecimiento) y 92 a 100 (mercado común
nuclear).
— Política energética global y política energética en otros
sectores: Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE), en particular los artículos 100 (dificultades de
abastecimiento) y 308.
En la última revisión del Tratado de la Unión Europea (Tratado
UE) no se ha logrado crear un capítulo propio para la energía.
Antes bien, el sector de la energía se menciona únicamente en
la relación de objetivos [artículo 3, apartado 1, letra u)]; la
energía se menciona asimismo en el título correspondiente al
medio ambiente (título XIX; artículo 175, apartado 2). Además,
en el Tratado UE se hace referencia a las redes transeuropeas,
que incluyen las infraestructuras energéticas (título XV,
artículos 154, 155 y 156 en combinación con el artículo 158).
Así pues, el Tratado UE confirma que la energía entra en el
ámbito de actividades de la Unión Europea. Se observa que
algunos Estados miembros todavía no están dispuestos a
transferir a la UE importantes competencias. De acuerdo con el
principio de subsidiariedad, la política energética debe
considerarse en lo esencial una competencia de los Estados
miembros.
Si se adopta, el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa contendría un capítulo específico
dedicado a la energía. En su artículo I-14, apartado 2, letra i), se
define la energía como ámbito de competencia compartida, y
en la sección 10, artículo III-256, se enumeran los siguientes
objetivos de la política comunitaria en materia de energía:
— garantizar el funcionamiento del mercado de la energía;
— garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la
Unión; y
— fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así
como el desarrollo de energías nuevas y renovables.
398
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Objetivos
La política energética de la UE sigue orientándose hacia los
objetivos a largo plazo establecidos en el Libro Blanco «Una
política energética para la Unión Europea» [COM(95) 682] y en el
posterior Libro Verde titulado «Hacia una estrategia europea de
seguridad del abastecimiento energético» [COM(2000) 769 y el
consiguiente informe sobre el mismo COM(2002) 321]. La
Comisión, el Parlamento y el Consejo subrayan que la política
energética debe integrarse en los objetivos generales de la
política económica de la Comunidad, es decir, la integración de
mercados, la desregulación, la limitación de la intervención
pública a lo estrictamente necesario para la salvaguardia del
interés y el bienestar públicos, el desarrollo sostenible, la
protección de los consumidores y la cohesión económica y
social. Aparte de los objetivos generales, la política energética
debe perseguir objetivos específicos que deben armonizar la
competitividad, la seguridad del abastecimiento y la protección
del medio ambiente. En 2005, la Comisión publicó un informe
sobre el Libro Verde sobre energía (ISBN 92-894-8419-5) que
propone algunas iniciativas dirigidas a fomentar las medidas
necesarias para lograr un mejor abastecimiento energético.
En 2005 la Comisión adoptó otro Libro Verde sobre la eficiencia
energética en el que se proponen acciones en los Estados
miembros para promover una mejor utilización de las fuentes
de energía [COM(2005) 265]. A este siguió el Libro Verde
titulado «Estrategia europea para una energía sostenible,
competitiva y segura» [COM(2006) 105], que presenta las
nuevas realidades a las que se enfrenta Europa en el ámbito de
la energía en función de tres grandes objetivos:
sostenibilidad, competitividad y seguridad del
abastecimiento. El marco general, el primer «análisis
estratégico de la política energética de la Unión Europea»,
debería contribuir al logro de tales objetivos. Se presentaron
propuestas concretas, como la realización del mercado interior
de la electricidad y el gas, la seguridad del abastecimiento en
el mercado interior de la energía según el principio de la
solidaridad entre Estados miembros, el inicio de un verdadero
gran debate sobre las diferentes fuentes de energía, la lucha
contra el cambio energético de forma compatible con los
objetivos de Lisboa, un plan para las tecnologías energéticas
estratégicas y una política energética exterior común.
El Consejo Europeo celebrado los días 23 y 24 de marzo de
2006 pidió la puesta en marcha de una política energética para
Europa e invitó a la Comisión y el Consejo a preparar un
conjunto de acciones con un calendario concreto para poder
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adoptar, en su reunión de la primavera de 2007, un plan de
acción que recoja las prioridades existentes.
La política energética para Europa debería basarse sobre las
perspectivas comunes en materia de abastecimiento y
demanda a largo plazo, así como sobre una evaluación
objetiva y transparente de las ventajas e inconvenientes de las
diferentes fuentes de energía, y contribuir de forma
equilibrada al logro de sus tres objetivos:
— Reforzar la seguridad del abastecimiento energético a
través del desarrollo de una política exterior común y el
establecimiento de un diálogo con los Estados miembros y
sus socios.
— Garantizar la competitividad de las economías europeas y
un coste asequible del abastecimiento energético gracias a
la colaboración con los Estados miembros para completar
la apertura del mercado interior del gas y la electricidad
para todos los consumidores antes del segundo semestre
de 2007. Una puesta en práctica transparente de la
legislación relativa al mercado interior resulta igualmente
necesaria.
— Promover la sostenibilidad medioambiental mediante el
refuerzo del liderazgo de la UE a través de la adopción de
un plan de acción sobre la eficiencia energética y la
continuación del desarrollo de las energías renovables, así
como la puesta en práctica del plan de acción en materia
de biomasa, con el apoyo de la investigación, desarrollo y
demostración.
Además de los objetivos generales en materia de política
energética, la UE ha establecido varios objetivos sectoriales,
entre los que se incluyen mantener la cuota de los
combustibles sólidos (carbón) en el consumo energético, en
particular mejorando la competitividad de las capacidades de
producción; incrementar la cuota del gas natural en el balance
energético; someter la planificación, construcción y
explotación de las centrales nucleares a normas de seguridad
máximas; aumentar la proporción de fuentes de energía
renovables. Si bien es cierto que, en conjunto, la UE ha
obtenido indudables éxitos en su intento de alcanzar estos
objetivos de política energética, siguen existiendo diferencias
entre los distintos Estados miembros en lo que respecta al
logro de dichos objetivos.
La Comisión, el Parlamento y el Consejo se mostraron de
acuerdo en que habría que intentar aumentar la cuota de las
energías renovables dentro del consumo global de energía al
15 % para el año 2010 (principio de sustitución). La Comisión
debe transformar en medidas concretas este objetivo. Algunas
medidas dan lugar a oposición y, en su caso, la forma que
adoptan a escala europea es objeto de serias controversias.
Realizaciones
A. Producción y consumo de energía: panorámica general
Durante las últimas tres décadas, la Unión Europea logró
algunos éxitos en el cumplimiento de sus objetivos
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Las políticas comunes La política energética
4 13
energéticos (reducción de la dependencia energética,
sustitución del petróleo, ahorro de energía, etc.). Desde 1975,
la producción de energía primaria ha aumentado
notablemente, debido en especial a la mayor extracción de
petróleo en el Reino Unido. A pesar de la considerable mejora
del rendimiento económico, el consumo interior bruto de
energía de la UE ha aumentado relativamente poco (el
consumo total de la Europa de los Doce [EU-12] en 1990 fue
de 1 100 millones de tep, y el de la Europa de los Veinticinco
[EU-25] en 2003, de 1 131,6 millones de tep; el consumo
energético ha aumentado, pero más lentamente en los
últimos años, aproximadamente un 0,8 % al año en la
actualidad). No obstante, esta tendencia ha cambiado
últimamente. Se prevé que la dependencia alcance el 70 % en
2030, pero ello no se debería en última instancia a una
disminución de la producción de petróleo en el Reino Unido.
Actualmente, la UE importa el 76,6 % de su demanda de
petróleo, el 53 % de la de gas y el 35,4 % de su demanda de
carbón; de aquí a 2030 se estima que la dependencia de la UE
alcanzará el 90 % en lo que respecta a las importaciones de
petróleo y el 80 % en lo relativo a las de gas.
Sin embargo, todavía existen grandes diferencias entre los
Estados miembros en lo que se refiere a la producción y al
consumo, a la dependencia energética y, sobre todo, a la
realización de los objetivos de ahorro energético y la
sustitución del petróleo por otras fuentes de energía. También
varía mucho entre los distintos países la parte correspondiente
a cada fuente energética en el consumo total, lo que se debe
no solo a las diferencias estructurales entre los países, sino
también a sus diferencias en cuanto a los objetivos energéticos
nacionales (por ejemplo, en el ámbito de la energía nuclear).
Para armonizar el mercado interior de la energía, en 2003 se
aprobó un Reglamento que prevé las normas por las que se
rigen los intercambios transfronterizos de electricidad
[Reglamento (CE) nº 1228/2003]. Asimismo, la Directiva
2003/54/CE define las reglas comunes para el mercado interior
de la electricidad y la Directiva 2003/55/CE crea el mismo
mecanismo para el mercado interior del gas natural. La
legislación comunitaria precisa que, a partir de julio de 2007 a
más tardar, todos los consumidores deben poder elegir el
proveedor de gas y electricidad que deseen. Asimismo, la UE
tiene el objetivo de mejorar las infraestructuras, como las redes
de transporte de la electricidad y del gas, para transportar del
modo más eficaz posible la energía allí donde sea necesaria.
Por último, se han establecido reguladores en todos los
Estados miembros de la UE para garantizar que los
proveedores y las empresas a cargo de las redes operan de
forma adecuada y prestan los servicios prometidos a los
consumidores.
El Reglamento (CE) nº 1775/2005 se refiere a las condiciones
de acceso a las redes de transporte de gas natural y la Directiva
2004/67/CE aborda la cuestión de la seguridad del
abastecimiento de gas. Las normas relativas al acceso a las
redes de transporte de gas se recogen en la propuesta de
Reglamento COM(2003) 741.
399
19/2/09 08:02:14
 B. Aspectos sectoriales de la política energética
1. Carbón y otros combustibles sólidos
Los objetivos energéticos de la UE consisten en fomentar el
consumo de carbón y hacer más competitivas las capacidades
de producción autóctonas con objeto de lograr un aumento
sustancial del consumo de combustibles sólidos. La
ampliación de la UE en mayo de 2004 modificó el papel del
carbón en la UE en términos de reservas y de patrones de
producción y de consumo. Desde la ampliación de 2004, un
determinado número de cuestiones vinculadas a la energía
han sido objeto de un intenso debate en el seno de la UE,
especialmente la seguridad del abastecimiento, un tema
alimentado a principios de 2006 por la controversia que
enfrentó a Rusia y Ucrania en materia de gas. Actualmente, la
Comisión está realizando un análisis del statu quo y las
repercusiones del Reglamento adoptado en materia de
mercados europeos de la energía. La combustión del carbón
se asocia a las emisiones de contaminantes atmosféricos
(como el dióxido de azufre) y de dióxido de carbono (CO2). No
obstante, el carbón es un combustible abundante y
desempeñará un papel importante en los debates relativos a
la seguridad energética, así como en el marco de otras
cuestiones (por ejemplo, en materia de combinación
energética, coutilización, autosuficiencia, etc.). Muchos Estados
miembros disponen de reservas de carbón, lo que crea
empleo y ofrece perspectivas de exportación. Habida cuenta
de la posible importancia que conservará el carbón como
combustible para la producción mundial de energía en los
próximos decenios, se han realizado importantes esfuerzos
para desarrollar el potencial económico y tecnológico del
carbón limpio. Se han desarrollado y utilizado tecnologías
limpias del carbón, que siguen presentando un gran potencial
de desarrollo. La opción de la captura y almacenamiento del
dióxido de carbono se utiliza cada vez con mayor frecuencia
para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En
este sentido, los diferentes elementos y tecnologías no se
encuentran en la misma fase de desarrollo, pero en general
constituyen un conjunto de opciones interesantes para
satisfacer la futura demanda de electricidad y lograr los
objetivos de reducción de los efectos del cambio climático
(logro de los objetivos de Kyoto y post Kyoto).
2. Hidrocarburos
Los objetivos energéticos de la Comunidad consisten en
sustituir el petróleo por otras energías. No obstante, las medidas
comunitarias también fomentan la extracción (exploración
offshore, etc.) y la explotación de hidrocarburos autóctonos. La
seguridad del abastecimiento habrá de fomentarse mediante la
diversificación de las fuentes y mediante disposiciones
comunitarias en materia de reservas obligatorias (los Estados
miembros deben mantener reservas, equivalentes a 90 días de
consumo del año anterior, de los principales grupos de
productos derivados de los aceites minerales).
3. Energía y combustibles nucleares
Entre los objetivos energéticos de la UE se sigue atribuyendo
un papel clave a la energía nuclear. Sin embargo, después del
400
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accidente de Chernóbil en 1986, se volvió a poner en tela de
juicio tal papel. El abandono de la opción nuclear es una
posibilidad a medio plazo en el mejor de los casos, pero es
necesario realizar mayores esfuerzos por reforzar las normas de
seguridad en las centrales nucleares. A pesar del Tratado
Euratom, la Comisión no dispone en absoluto de
competencias suficientes al respecto (por ejemplo, no existen
normas comunes sobre seguridad y emisiones; no existe un
procedimiento comunitario de consulta para las centrales
nucleares situadas cerca de las fronteras; no hay disposiciones
comunitarias claras para el almacenamiento y transporte de
combustibles o residuos nucleares; existen problemas en lo
que se refiere a las normas básicas de protección radiológica;
el sistema comunitario de información e inspección para los
accidentes nucleares es insuficiente; no hay planes
coordinados en caso de catástrofe, etc.).
El Libro Verde sobre seguridad del abastecimiento considera la
energía nuclear (con el carbón, el petróleo, el gas y las energías
renovables) una opción energética «imperfecta» y plantea la
cuestión del modo en que la UE podría desarrollar la
tecnología de la fusión y los reactores para el futuro, reforzar la
seguridad nuclear y encontrar una solución al problema de los
residuos nucleares. Habida cuenta de que la seguridad nuclear
no podría seguir considerándose desde un punto de vista
meramente nacional, en enero de 2003, y en el marco de los
preparativos para la ampliación, la Comisión adoptó un nuevo
enfoque relativo a la seguridad de las instalaciones nucleares y
los residuos nucleares [COM(2003) 32]. En 2004, la Comisión
presentó una propuesta revisada [COM(2004) 526] sobre la
base de las sugerencias del Parlamento Europeo, articuladas
alrededor de dos nuevas Directivas: una en el ámbito de la
seguridad de las instalaciones nucleares (adoptada en última
instancia en forma de Reglamento del Consejo en 2006) y la
otra sobre la gestión de los residuos radioactivos.
4. Energías renovables y eficiencia energética
El fomento de las energías renovables es uno de los principales
objetivos de la política energética comunitaria. Como se indicó
anteriormente, el objetivo consiste en duplicar la cuota de las
energías renovables en relación con el consumo energético
total de aquí a 2010 para que alcance el 15 % y aumentar las
fuentes de energía renovable para el mercado interior de la
electricidad hasta un 22,1 % de la producción total (Directiva
2001/77/CE). La Decisión nº 1230/2003/CE, sobre el programa
«Energía inteligente — Europa», contiene medidas dirigidas a
fomentar la utilización de las fuentes de energía renovable y
mejorar la eficiencia energética. Existen subprogramas que
apoyan proyectos de desarrollo sostenible y proyectos para
reforzar la cooperación entre la UE y los países en desarrollo en
relación con las fuentes de energía renovable. El presupuesto
para el programa marco para el período 2003-2006 se eleva a
200 millones de euros, aunque la Comisión y el Parlamento
Europeo habrían deseado destinar unos fondos más
consistentes.
En 2002 se aprobó la Directiva 2002/91/CE, relativa a la
eficiencia energética de los edificios (en particular el
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aislamiento, la climatización y la utilización de fuentes de
energía renovable), en vigor en los Estados miembros desde
2006. Esta Directiva se ocupa fundamentalmente del método
de cálculo del rendimiento energético de los edificios, los
requisitos mínimos de aplicación a los grandes edificios,
nuevos y existentes, y los sistemas de certificación energética.
Con su propuesta de Directiva de julio de 2002 [COM(2002)
415], la Comisión pretendía dar impulso al desarrollo y la
utilización de la cogeneración o de la producción combinada
de calor y electricidad. La producción de electricidad y calor en
un proceso integrado único permite ahorrar en energía
primaria y constituye, por consiguiente, un nuevo instrumento
para lograr los objetivos de la política energética de la UE. Esta
propuesta dio lugar a controvertidos debates, tanto en el
Consejo como en el Parlamento, y tenía por objeto
principalmente llegar a una definición homogénea de
electricidad producida en las centrales de producción
combinada de calor y electricidad. La Directiva se aprobó en
codecisión en febrero de 2004 (Directiva 2004/8/CE).
En mayo de 2003 se adoptó la Directiva 2003/2003/CE, relativa
al fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles
renovables en el transporte. Esta Directiva tiene por objeto
promover la utilización de los biocarburantes y otros
combustibles renovables y sustituir el gasóleo o la gasolina
para los transportes en los diferentes Estados miembros, con
vistas a contribuir al logro de objetivos como los compromisos
contraídos en materia de cambio climático, una seguridad del
abastecimiento favorable al medio ambiente y la promoción
de fuentes de energía renovables. Se pide a los Estados
miembros que velen por que se comercialice una proporción
mínima de biocarburantes y otros combustibles renovables y,
para ello, se establezcan objetivos indicativos nacionales. Los
valores de referencia previstos por la Directiva son los
siguientes: un 2 % para el 31 de diciembre de 2005 y un 5,75 %
para el 31 de diciembre de 2010, calculados sobre la base del
contenido energético de la gasolina y del gasóleo
comercializados para los transportes.
El 5 de abril de 2006 se aprobó la Directiva 2006/32/CE, sobre
la eficiencia del uso final de la energía y los servicios
energéticos, por la que se deroga la Directiva 93/76/CEE del
Consejo. Esta Directiva tiene por objeto reforzar la eficiencia
energética en la UE y promover el mercado de los servicios
energéticos (como la iluminación, la calefacción, el agua
caliente, la refrigeración, etc.).
En mayo de 2004, la Comisión adoptó una Comunicación de la
Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo en la que
propone la evaluación de la incidencia de la contribución de
las fuentes de energía renovables en la UE y presenta
propuestas de medidas concretas [COM(2004) 366].
Posteriormente, en su Resolución sobre la cuota de las
energías renovables en la UE y propuestas de medidas
concretas [2004/2153(INI)], el Parlamento Europeo reconoció
la importancia excepcional de las energías renovables y
subrayó la necesidad de prever objetivos obligatorios para
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Las políticas comunes La política energética
4 13
2020, con vistas a mandar un mensaje claro a los agentes
económicos, así como a los responsables políticos
nacionales: las energías renovables son las energías del
futuro en la UE y se incluyen en la estrategia comunitaria en
materia de medio ambiente e industria. La Comisión publicó
seguidamente una Comunicación titulada «Plan de acción
sobre la biomasa» [COM(2005) 628] el 7 de diciembre de
2005, que recoge las medidas destinadas a reforzar el
desarrollo de la energía procedente de la biomasa producida
a partir de la madera y los residuos y cultivos agrícolas,
creando medidas de promoción basadas en el mercado y
suprimiendo los obstáculos al desarrollo del mercado. La
Comunicación de la Comisión titulada «Estrategia de la UE
para los biocarburantes» [COM(2006) 34] de 8 de febrero de
2006 tiene por objeto promover los biocarburantes y
preparar el terreno para su utilización a gran escala, así como
estudiar las posibilidades existentes para los países en
desarrollo.
El Libro Verde titulado «Hacia una estrategia europea de
seguridad del abastecimiento energético» concede una
atención específica las energías renovables, cuyo potencial
únicamente se aprovechará al máximo si todos los Estados
miembros se comprometen a desarrollar e instalar fuentes de
energía renovable. Asimismo, la Comisión tiene la intención de
poner en marcha un programa de trabajo de las fuentes de
energía renovables.
C. Proyectos de investigación, desarrollo y demostración
Con objeto de apoyar los objetivos energéticos, la Unión
Europea favorece, dentro de su programa marco de
investigación, numerosos proyectos de investigación,
desarrollo y demostración en el ámbito de la energía. Estos
deben promover, entre otras cosas, la aceptación, la
competitividad y las posibilidades de aplicación de energías
tradicionales (por ejemplo, seguridad de reactores y gestión de
desechos radiactivos en el caso de la energía nuclear;
gasificación y licuefacción en el caso del carbón); contribuir a
la adopción de nuevas energías (energías alternativas, nuevas
tecnologías para lograr un abastecimiento energético
sostenible, fusión nuclear) o al ahorro energético y a la
utilización racional de la energía.
El Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea de
Acciones de Investigación, Desarrollo Tecnológico y
Demostración (2007 a 2013) [COM(2005) 119] define los
objetivos en materia de investigación para garantizar la
reducción del consumo de energía. Asimismo, propone una
mayor cooperación y concentración de la investigación en
este ámbito, especialmente las propuestas relativas a la
financiación de las acciones (4.14).
D. Mercado interior
La realización del mercado interior requiere la supresión de
numerosas barreras y obstáculos comerciales en el ámbito de
la energía, la aproximación de las políticas fiscales y de precios,
y la armonización de las normas en materia de medio
ambiente y de seguridad. Tras la adopción en 1990 y 1991 de
401
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 las Directivas sobre el tránsito de electricidad y de gas, el 25 de
julio de 1996 se decidió un nuevo avance en la apertura de las
redes eléctricas a grandes consumidores industriales (acceso
de terceros a la red: ATR) (Directiva 96/92/CE). El 22 de junio de
1998 se adoptó la Directiva 98/30/CE, sobre el mercado
interior del gas. La Comisión deberá presentar un informe
anual al Parlamento sobre los avances en la aplicación de
ambas Directivas.
Gracias a otras dos Directivas relativas a la electricidad
(Directiva 2003/54/CE) y al gas (Directiva 2003/55/CE), así
como al Reglamento (CE) n° 1228/2003, relativo a las
condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo
de electricidad, los mercados energéticos de la electricidad y
el gas debían quedar completamente abiertos a la
competencia para 2005 (2007 para los particulares). Como no
todos los Estados miembros adoptaron las medidas necesarias
para transponer las Directivas, en abril de 2006 la Comisión
inició procedimientos de infracción contra aquellos Estados
miembros en los que seguían existiendo problemas en
materia de asignación preferente de capacidades de las redes
transfronterizas a favor de contratos celebrados antes de la
liberalización. Actualmente, la Comisión analiza las respuestas
aportadas por los Estados miembros y evalúa la necesidad de
nuevas medidas. En diversos Estados miembros ya se ha
eliminado el acceso preferente.
Las autoridades reguladoras nacionales se encargarán de
controlar el respeto de las obligaciones de servicio público, la
seguridad del abastecimiento y la fijación de tarifas. En el
futuro, se mencionará con exactitud la fuente de la que
procede la electricidad. Con vistas a reforzar la competencia en
el mercado interior de la electricidad y a promover la inversión
en infraestructuras en materia de energía y la seguridad del
abastecimiento, la Comisión aprobó la Directiva 2005/89/CE,
de 18 de enero de 2006, sobre las medidas de salvaguarda de
la seguridad del abastecimiento de electricidad y la inversión
en infraestructura, acompañada de otra iniciativa de la
Comisión sobre infraestructura energética y seguridad del
abastecimiento [COM(2003) 743]. El 12 de diciembre de 2003
se aprobó la propuesta de nuevo Reglamento sobre las
condiciones de acceso a las redes de transporte de gas
[COM(2003) 741].
La Directiva 2003/96/CE introdujo un nuevo régimen
comunitario de imposición de los productos energéticos. El
correcto funcionamiento del mercado interior y el logro de los
objetivos de las demás políticas comunitarias requieren niveles
de imposición comunitarios mínimos para la mayoría de los
productos energéticos, entre los que se encuentran la
electricidad, el gas natural y el carbón. Por otra parte, la
imposición de los productos energéticos y, en su caso, de la
electricidad, es uno de los instrumentos que pueden
contribuir al logro de los objetivos del Protocolo de Kyoto. La
Directiva 2003/96/CE amplía la aplicación del régimen
comunitario de imposición mínima, limitado actualmente a los
aceites minerales, a todos los productos energéticos,
principalmente el carbón, el gas y la electricidad.
402
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La Comisión también ha propuesto una Directiva [COM(2003)
739] que define los objetivos para una mayor eficiencia del uso
final de la energía y los servicios energéticos. El 4 de abril de
2006 el Consejo adoptó esta propuesta.
E. Efecto invernadero y cooperación internacional
La Unión Europea ha manifestado su voluntad de colaborar a
escala internacional y luchar contra las repercusiones de las
emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, hasta
ahora no ha sido posible llevar a efecto la propuesta de 1992
de crear un impuesto sobre las emisiones de dióxido de
carbono y la energía [COM(92) 226], a causa de la fuerte
oposición de algunos Estados miembros y porque los
principales competidores en los mercados mundiales (Estados
Unidos y Japón) no han asumido la idea. La importancia de un
plan de acción común para reducir los gases de efecto de
invernadero (especialmente el CO2) se puso de manifiesto en
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el cambio
climático, celebrada en Kyoto en diciembre de 1997. La UE en
su conjunto se ha comprometido a reducir, para los años 2008-
2012, sus emisiones de CO2 un 8 % respecto a las del año 1990.
Tras un largo y controvertido debate celebrado en el mes de
julio de 2003, se aceptó la Directiva sobre las emisiones de
gases de efecto invernadero (Directiva 2003/87/CE). Creado en
2005 y uno de los mayores regímenes de comercio de
emisiones del mundo, cuya segunda fase se prevé para 2012,
el régimen comunitario de comercio de emisiones es
actualmente objeto de revisión. La adhesión a la UE de nuevos
Estados miembros precisará la inclusión de estos países en el
mercado interior de la energía para que puedan sacar
provecho de la apertura a la competencia, la mejora y la
eficiencia energéticas y la introducción gradual de fuentes de
energía renovables.
Papel del Parlamento Europeo
La principal tarea del Parlamento Europeo consiste en lograr
que los Estados miembros comprendan que el interés común
a largo plazo de una solución comunitaria de estos problemas
se antepone a los intereses nacionales a corto plazo que
podrían hacer preferibles otras soluciones. El Parlamento
Europeo siempre exigió la inclusión de un capítulo propio
dedicado a la energía, actualmente previsto por primera vez
en la Constitución de la Unión Europea. En el marco del
debate actual sobre la futura política energética de la Unión
Europea, el Parlamento intensifica ahora sus esfuerzos para
que se hagan realidad importantes objetivos en materia de
política energética (mejora de la eficiencia energética, energías
alternativas, sistemas seguros de abastecimiento energético,
lucha contra el efecto invernadero, cooperación internacional
y aclaración de la cuestión de los impuestos sobre las
emisiones de dióxido de carbono y la energía).
En 2005, el Parlamento adoptó dos importantes iniciativas, una
sobre la dependencia del petróleo (PE A6-0509/2005), en la
que se reclama una acción más amplia para diversificar las
fuentes de energía y definir una estrategia energética mundial
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coherente, y la otra sobre la cuota de las energías renovables
(A6-0227/2005), en la que el Parlamento pide acciones
concretas para sustituir las fuentes de energía tradicionales por
otras fuentes de energía renovables, especialmente la eólica,
hidráulica, solar, geotérmica y de la biomasa.
El 14 de febrero de 2006 el Parlamento Europeo aprobó una
Resolución que formulaba recomendaciones sobre calefacción
y refrigeración a partir de fuentes de energía renovable
(INI/2005/2122). El objetivo de la propuesta es evaluar y
explotar el potencial económico con vistas a aumentar la
cuota de las fuentes de energía renovables en la calefacción y
la refrigeración en la UE desde el 10 % actual hasta una cifra
realista y más ambiciosa de al menos el 20 %, al tiempo que se
fijan objetivos nacionales vinculantes.
En marzo de 2006, el Parlamento Europeo adoptó una
resolución conjunta sobre la seguridad del abastecimiento
energético en la UE e instó a la Comisión y al Consejo a
elaborar una política energética europea más firme y concreta,
asociada a nuevos y ambiciosos objetivos.
4.14. La política de investigación y desarrollo
tecnológico
Desde el establecimiento de la Comunidad Europea de la Energía Atómica en 1958, la política europea de investigación y
desarrollo tecnológico ocupa un lugar central en la legislación europea. El Acta Única Europea introduce programas
marco plurianuales en el ámbito de la investigación. Actualmente, el Séptimo Programa Marco de Investigación y
Desarrollo Tecnológico abarca el período 2007-2013 y está estructurado alrededor de cinco programas específicos.
Fundamento jurídico
La política comunitaria de investigación y desarrollo
tecnológico (IDT) se basaba originariamente en el artículo 55
del Tratado CE del Carbón y del Acero (Tratado CECA) (que
expiró en 2002), en los artículos 4 a 11 del Tratado CE de la
Energía Atómica (Tratado CEEA o Tratado Euratom) (Euratom:
investigación nuclear) y los artículos 35 y 308 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE). La
adopción de cuatro resoluciones del Consejo el 14 de enero
de 1974 marcó un nuevo hito en la evolución de la política de
investigación y desarrollo tecnológico, especialmente la de
una relativa a la coordinación de las políticas nacionales y a la
definición de las acciones de interés comunitario en el ámbito
de la ciencia y la tecnología y otra relativa a la necesidad de
que la Comunidad disponga de su propia política científica y
tecnológica.
El título XVIII, «Investigación y desarrollo tecnológico», del
Tratado CE fue introducido por el Acta Única Europea, que
entró en vigor el 1 de julio de 1987 y otorgó a la política de IDT
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Las políticas comunes La política de investigación
4 14 y desarrollo tecnológico
En su informe de iniciativa sobre el Libro Verde sobre la
eficiencia energética o cómo hacer más con menos
(INI/2005/2210), el Parlamento Europeo propuso la creación de
un fondo de la eficiencia energética que permita a los
organismos locales de la energía y el medio ambiente recibir
ayudas financieras.
Por otra parte, el Parlamento Europeo también consideró los
aspectos internacionales en su «Resolución no legislativa sobre
las relaciones UE-Rusia» (INI/2004/2170). La Resolución subraya
la necesidad de desarrollar en mayor medida y poner en
práctica una estrategia común de la energía para Europa
asociando a los distribuidores y los consumidores, con el
propósito de crear un sistema energético transparente y
sostenible y aumentar la diversidad de las fuentes de
abastecimiento de energía a escala regional.
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006
un nuevo y explícito fundamento jurídico, basado en
programas marco plurianuales.
Según el Acta Única Europea, el programa marco (PM) se debía
adoptar por unanimidad en el Consejo, tras una simple
consulta al Parlamento Europeo. La entrada en vigor del
Tratado de Maastricht, el 1 de noviembre de 1993, supuso la
introducción del procedimiento de codecisión entre el
Consejo y el Parlamento para la adopción del PM, al tiempo
que se mantenía el criterio de unanimidad en el seno del
Consejo. El artículo 7 del Tratado Euratom (unanimidad en el
Consejo y ninguna obligación de consultar al Parlamento) no
se modificó.
Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam el 1 de
mayo de 1999, la norma de la votación por mayoría cualificada
sustituyó a la de la unanimidad en el seno del Consejo para la
adopción del PM comunitario. Una vez más, el Tratado
Euratom se dejó intacto, y el Consejo aprobó por unanimidad
el programa marco Euratom después de una única lectura en
el Parlamento. El Consejo, después de realizar una simple
403
19/2/09 08:02:14
 consulta al Parlamento Europeo, aprueba por mayoría
cualificada los programas específicos que se incluyen en los
programas marco. Las modalidades de la participación de las
empresas, los centros de investigación y las universidades en el
PM comunitario se adoptaron a través de una Decisión
separada del Consejo (procedimiento de cooperación) para los
4PM y 5PM, y mediante un Reglamento del Parlamento y del
Consejo (procedimiento de codecisión), para el 6PM.
Objetivos
El objetivo de la política comunitaria de IDT, desde el Acta
Única Europea, ha sido fortalecer las bases científicas y
tecnológicas de la industria europea y favorecer el desarrollo
de su competitividad internacional. El objetivo central de los
programas marco, tal como fue definido por los Estados
miembros a finales de la década de los ochenta, era fomentar
la competitividad industrial. No obstante, en 1993 (Tratado de
Maastricht) se modificó esta disposición clave añadiendo la
frase «así como fomentar todas las acciones de investigación
que se consideren necesarias en virtud de los demás capítulos
del presente Tratado» (artículo 163 del Tratado CE).
El artículo 164 del Tratado especifica:
«Para la consecución de los mencionados objetivos, la
Comunidad realizará las siguientes acciones que a su vez
completarán las acciones emprendidas en los Estados
miembros:
— ejecución de programas de investigación, de desarrollo
tecnológico y de demostración, promoviendo la
cooperación con las empresas, los centros de investigación
y las universidades, y de estas entidades entre sí;
— promoción de la cooperación en materia de investigación,
de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios
con los terceros países y las organizaciones internacionales;
— difusión y explotación de los resultados de las actividades
en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de
demostración comunitarios;
— promoción de la formación y la movilidad de los
investigadores dentro de la Comunidad».
El artículo 165 dispone:
«La Comunidad y sus Estados miembros coordinarán su acción
[...], con el fin de garantizar la coherencia recíproca de las
políticas nacionales y de la política comunitaria».
Realizaciones
A. Política comunitaria en materia de investigación y
desarrollo tecnológico: breve revisión
El fundamento y principal instrumento de la política de IDT
son los programas marco plurianuales, que establecen los
objetivos y prioridades y el marco financiero de las ayudas para
un período de varios años (normalmente de cinco años). Sin
embargo, la planificación de los programas marco posteriores
404
BAAA08001ESC_cap04.indd 404
se superpone durante uno o dos años, aunque con dotaciones
separadas que normalmente cubren un período de cuatro
años). Con el primer programa marco (1984-1987), las
actividades de IDT de la Unión fueron coordinadas por primera
vez como parte de un marco estructurado único. El principal
objetivo del segundo programa marco (1987-1991) era el
desarrollo de las tecnologías del futuro, que integrase los
programas comunitarios en el ámbito de las tecnologías de la
información (Esprit), de los materiales (EURAM), de las
tecnologías industriales (BRITE) y de las tecnologías de la
comunicación avanzadas (RACE). El tercer programa marco
(1990-1994) seguía a grandes rasgos las mismas directrices,
aunque se centraba en un número de líneas de acción más
reducido y en las actividades relacionadas con la difusión de
las conclusiones de las investigaciones. En abril de 1994, tras
un largo y difícil proceso, el Consejo y el Parlamento (en su
primera codecisión) aprobaron el cuarto programa marco
(1994-1998). Este programa se sumó a las iniciativas anteriores,
pero contenía varias innovaciones importantes, como un
nuevo programa de investigación socioeconómica. El quinto
programa marco (1998-2002) marcó una ruptura con la
investigación centrada en los resultados técnicos para dirigirse
hacia un ámbito de la investigación y la innovación que
respondiese a objetivos socioeconómicos específicos.
B. Aplicación de la política en materia de investigación y
desarrollo tecnológico
Un proyecto financiado por la Comunidad implica en principio
la participación de entidades jurídicas, es decir, universidades,
centros de investigación, empresas (incluidas las pequeñas y
medianas empresas [PYME]), o investigadores individuales, de
diversos Estados miembros, países asociados y terceros países.
Normalmente se tiende a lograr una representación
equilibrada del entorno empresarial y universitario. Asimismo,
se ponen en práctica acciones concretas dirigidas a apoyar el
desarrollo de las actividades de investigación en las regiones
desfavorecidas de los Estados miembros y los países
candidatos asociados. El PM se pone en marcha a través de
programas específicos. La Unión Europea tiene a su
disposición varios medios para conseguir sus objetivos en
materia de IDT, entre los que se cuentan los siguientes
programas específicos:
— acciones directas desarrolladas por el Centro Común de
Investigación, con instalaciones situadas en Ispra (Italia),
Geel (Bélgica), Petten (Países Bajos), Karlsruhe (Alemania) y
Sevilla (España), enteramente financiadas por la
Comunidad;
— acciones indirectas, que pueden adoptar la forma de: a)
proyectos de investigación conjunta a cargo de consorcios
de entidades jurídicas en los Estados miembros, los países
asociados y terceros países y financiados por la Comunidad
hasta, como máximo, el 50 %; b) acciones de coordinación
y apoyo financiadas por la Comunidad hasta un máximo
del 100 %; o c) acciones dirigidas por instituciones de
acogida e investigadores individuales para favorecer la
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movilidad de los investigadores en el marco de diversas
becas Marie Curie, subvenciones y proyectos de concursos
con una financiación máxima comunitaria del 100 %.
C. El Sexto Programa Marco (2002-2006)
1. Contexto
El 27 de junio de 2002 se adoptó el Sexto Programa Marco de
Investigación y Desarrollo Tecnológico (6PM) (Decisión
nº 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo). La
duración del programa se extiende desde el 1 de enero de
2003 hasta el 31 de diciembre de 2006. El 6PM se concibió
especialmente para promover la realización de un Espacio
Europeo de Investigación, aprobado por el Consejo Europeo
de Lisboa en marzo de 2000 y apoyado por el Parlamento
Europeo. La creación de un Espacio Europeo de Investigación
tiene por objeto: a) asegurar la libre circulación de
investigadores, ideas y tecnología en Europa; b) superar la
fragmentación de la investigación europea y crear una masa
crítica; y c) coordinar los programas y políticas nacionales y
europeos.
2. Instrumentos
El 6PM introdujo dos nuevos instrumentos con el propósito
específico de abordar el problema de la fragmentación de la
investigación europea y aumentar sus repercusiones:
— las redes de excelencia, que pretenden integrar
progresivamente las capacidades de investigación de los
socios para promover la excelencia científica y tecnológica
comunitaria;
— los proyectos integrados, que son proyectos de gran
envergadura encaminados a constituir una masa crítica en
actividades de investigación orientadas hacia objetivos
científicos y tecnológicos claramente definidos.
Al mismo tiempo, se aplicó por primera vez un instrumento
previsto en el artículo 169 del Tratado CE a una asociación
entre Estados miembros y países en desarrollo con vistas a
poner en marcha un programa de ensayos clínicos para luchar
contra el sida, la tuberculosis y la malaria.
3. Presupuesto y líneas de acción
El presupuesto inicial del 6PM ascendió a 17 500 millones de
euros, incluidos 1 230 millones de euros para la parte Euratom,
y posteriormente se incrementó hasta los 19 235 millones de
euros, de los que 1 352 millones se destinaron a Euratom, para
tomar en consideración la ampliación de la UE. La cantidad
total destinada al PM comunitario (17 883 millones de euros)
se distribuyó entre diversas actividades como sigue:
a) Concentración e integración de la investigación comunitaria
(incluidas las prioridades temáticas)
Presupuesto: 14 682 millones de euros:
— Ciencias de la vida, genómica y biotecnología aplicadas a la
salud: 2 514 millones de euros.
— Tecnologías de la sociedad de la información: 3 984
millones de euros.
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Las políticas comunes La política de investigación
4 14 y desarrollo tecnológico
— Nanotecnologías, materiales y nuevos procedimientos de
producción: 1 429 millones de euros.
— Aeronáutica y espacio: 1 182 millones de euros.
— Calidad y seguridad de los alimentos: 753 millones de
euros.
— Desarrollo sostenible, cambio planetario y ecosistemas: 2
329 millones de euros.
— Ciudadanos y gobernanza en una sociedad basada en el
conocimiento: 247 millones de euros.
— Actividades específicas que abarcan un campo de
investigación más amplio: 1 409 millones de euros (incluye
actividades horizontales de investigación con participación
de PYME con un presupuesto de 473 millones de euros y
medidas específicas de apoyo a la cooperación
internacional con un presupuesto de 346 millones de
euros).
— Acciones no nucleares del Centro Común de Investigación:
835 millones de euros.
b) Estructuración del Espacio Europeo de Investigación
Presupuesto: 2 854 millones de euros:
— Investigación e innovación: 319 millones de euros.
— Recursos humanos: 1 732 millones de euros.
— Infraestructuras de investigación: 715 millones de euros.
— Ciencia y sociedad: 88 millones de euros.
c) Fortalecimiento de las bases del Espacio Europeo de
Investigación
Presupuesto: 347 millones de euros.
4. Ejecución del programa
a) Participación
Cualquier entidad jurídica, es decir, cualquier persona física o
jurídica establecida en un Estado miembro o país asociado de
acuerdo con la legislación nacional, internacional o
comunitaria, puede responder a las convocatorias de
propuestas y recibir financiación comunitaria si su propuesta
es aceptada. Así pues, pueden solicitar apoyo financiero las
universidades, los centros de investigación, las empresas,
incluidas las pequeñas y medianas empresas, y las
organizaciones internacionales. Las entidades de terceros
países también pueden participar en consorcios e incluso
recibir financiación para determinadas actividades del PM.
b) Convocatorias de propuestas
Por regla general, los proyectos deben presentarse en
respuesta a una convocatoria de propuestas específica. Los
consorcios que deseen presentar una propuesta disponen
normalmente de un mínimo de tres meses para elaborar y
presentar su expediente.
c) Fuentes de información
Las convocatorias de propuestas se publican en el Diario
Oficial de la Unión Europea y en las páginas web de la Comisión
405
19/2/09 08:02:15
 previstas a tal efecto. El principal instrumento de difusión de
las informaciones relativas a las convocatorias de propuestas y
el PM en general, así como a las cuestiones políticas conexas,
es el servicio CORDIS, financiado por la Comisión. La revista
I+DT info también ofrece información.
En el ámbito nacional en los Estados miembros, países
asociados y otros países socios, existe una red de puntos de
contacto que ofrecen información sobre el programa marco
de investigación y ayuda a los posibles candidatos.
d) Evaluación de propuestas y selección de proyectos
La evaluación de los proyectos se realiza normalmente en una
única etapa. Para las actividades especiales se aplica un
procedimiento en dos fases: inicialmente se invita a los
participantes a presentar un resumen de su propuesta y
posteriormente, si superan una primera selección, son
invitados a detallarla. La selección de los proyectos para su
financiación se produce mediante decisión de la Comisión,
tras una consulta interservicios y la aplicación de un
procedimiento de comitología.
e) Cooperación internacional
La cooperación internacional se pone en práctica en el seno
del 6PM mediante: a) la apertura de prioridades temáticas a
entidades de terceros países con financiación a disposición de
los países previstos por la cooperación internacional (países en
desarrollo y países mediterráneos, incluidos los Balcanes
Occidentales, Rusia y los nuevos Estados independientes); b)
medidas específicas de apoyo a la cooperación internacional
en relación con los países previstos por tal cooperación; y c)
actividades internacionales a título de «recursos humanos». Por
último, la Comunidad ha celebrado una serie de acuerdos
bilaterales de cooperación científica y tecnológica con terceros
países.
f ) Coordinación de actividades de investigación y desarrollo
tecnológico no comunitarias
El mecanismo ERA-NET, presentado por primera vez en el
marco del 6PM, tiene por objeto reforzar la coordinación de los
programas de investigación nacionales y regionales puestos
en marcha en los Estados miembros y en los países asociados
a través de la creación de redes, incluida la «apertura
recíproca» de los programas y la puesta en marcha de
actividades comunes. El 6PM también comprende los gastos
operativos de COST (cooperación en el ámbito de la
investigación científica y técnica de actividades de interés
público financiadas a escala nacional en Europa) y coordina
sus actividades con las de otras iniciativas europeas, como
Eureka (iniciativa intergubernamental para actividades de
investigación y desarrollo orientadas al mercado).
D. Perspectivas de la política de investigación y
desarrollo tecnológico
La adopción del 6PM constituye un avance notable en la vía
de la reorientación estratégica de la política comunitaria en
materia de investigación. Sin embargo, tal como el Parlamento
ha subrayado últimamente en repetidas ocasiones, es
406
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absolutamente necesario que exista una continuidad de las
iniciativas a escala comunitaria; solo así se podrá garantizar la
autonomía tecnológica y crear las condiciones para la
independencia económica de Europa, así como para su
cohesión social, indispensable para la prosperidad de sus
ciudadanos.
Comparada con la de sus principales competidores en el
mercado mundial (principalmente Estados Unidos y Japón), la
inversión comunitaria en investigación y desarrollo
tecnológico (I+D) resulta insuficiente (1,93 % del producto
interior bruto en 2003, comparado con el 2,59 % en Estados
Unidos y el 3,15 % en Japón). Así, con la celebración del
Consejo Europeo de Barcelona en marzo de 2002 se dio un
paso importante en materia de política europea de I+D,
puesto que los Jefes de Estado o de Gobierno acordaron
aumentar la inversión en I+D hasta el 3 % de aquí a 2010.
E. El Séptimo Programa Marco de Investigación y
Desarrollo Tecnológico
El 6 de abril de 2005 la Comisión publicó su propuesta inicial
de presupuesto total, que ascendía a 72 700 millones de euros
(a precios corrientes) para el PM comunitario relativo al
período 2007-2013 y a 3 100 millones de euros para el
programa marco Euratom relativo al período 2007-2011. Las
propuestas contienen algunas innovaciones importantes,
entre las que destacan la creación de un Consejo Europeo de
Investigación, cuyo objetivo es apoyar las actividades de
investigación de vanguardia propuestas por los investigadores,
el lanzamiento de iniciativas tecnológicas conjuntas en
relación con tecnologías clave y la participación en la creación
de nuevas infraestructuras de investigación. El PM comunitario
se estructura alrededor de cinco programas específicos:
«Cooperación» (apoyo a las actividades de investigación
conjuntas según nueve prioridades temáticas), «Ideas»
(introducción del Consejo Europeo de Investigación),
«Personas» (apoyo a la formación y el desarrollo de la carrera
profesional de los investigadores), «Capacidades» (apoyo a los
aspectos fundamentales de la investigación europea y las
capacidades de innovación) y «Acciones no nucleares del
Centro Común de Investigación». El programa marco Euratom
se estructura en dos programas específicos y prevé una
cuantiosa financiación para la energía de fusión, en
consonancia con los compromisos internacionales adoptados
por la UE para la realización del ITER (el reactor termonuclear
experimental internacional) junto con los Estados Unidos,
Japón, Rusia, China y Corea del Sur.
F. Instituto Europeo de Tecnología
En su Comunicación de 2 de febrero de 2005 al Consejo
Europeo de primavera titulada «Trabajando juntos por el
crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de
Lisboa» [Comunicación del Presidente Barroso, Comisión de las
Comunidades Europeas, Bruselas, COM(2005) 24], la Comisión
Europea transmite su intención de presentar una propuesta
relativa a la creación de un Instituto Europeo de Tecnología
(IET). La Comisión propuso la creación del IET [Comunicación
19/2/09 08:02:15
 Las políticas comunes La política de investigación
4 14 y desarrollo tecnológico

de la Comisión de 22 de febrero de 2006 titulada con la educación, participación de la sociedad en su conjunto

«Implementación de la asociación renovada para el y refuerzo del papel de la mujer en la investigación), el apoyo
crecimiento y el empleo. Establecimiento de un buque del plan de acción «Ciencia y sociedad» y las actividades de
insignia del conocimiento: el Instituto Europeo de Tecnología», cooperación internacional.
COM(2006) 77] como modelo de referencia dotado de una
estrategia integrada para incluir todos los elementos del En gran medida, las propuestas de la Comisión relativas al 7PM
triángulo del conocimiento (educación, investigación e retoman las principales peticiones contenidas en la Resolución
innovación) en el enfoque de la consecución de los objetivos del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 2005 sobre la
de Lisboa. Esta Comunicación, acompañada de una consulta Comunicación de la Comisión titulada «Orientaciones para la
pública, no fue muy bien recibida por las partes interesadas. política de apoyo a la investigación de la Unión». Las
Una segunda Comunicación de la Comisión, de 8 de junio de principales cuestiones que aborda la Resolución se refieren a:
2006, titulada «Nuevos pasos con vistas a la creación del a) la propuesta de la Comisión de duplicar el presupuesto de
Instituto Europeo de Tecnología» [COM(2006) 276], sobre el IET investigación de la UE; b) un Consejo Europeo de Investigación
tuvo una mejor acogida por parte de los expertos, pero aún autónomo y adecuadamente financiado que sea capaz de
deja muchas cuestiones pendientes, que deberían abordar las apoyar la investigación básica en todos los ámbitos científicos
próximas propuestas legislativas y las medidas sobre la base de la excelencia; y c) las iniciativas tecnológicas
complementarias de evaluación de impacto. conjuntas como mecanismos importantes para acercar la
investigación al entorno empresarial. De conformidad con los
intercambios de puntos de vista celebrados hasta el momento
Papel del Parlamento Europeo en el seno de las diferentes comisiones, las propuestas del 7PM
Durante más de veinte años el Parlamento Europeo ha de la Comisión han sido acogidas favorablemente en líneas
promovido una política comunitaria de IDT cada vez más generales por los diputados europeos. Tras la primera lectura
ambiciosa y ha defendido un aumento considerable de la del Parlamento el 15 de junio de 2006 y habida cuenta del
inversión total en investigación de los Estados miembros con importante recorte presupuestario en materia de investigación
vistas a mantener y reforzar la competitividad internacional de efectuado por el Consejo, en virtud del acuerdo sobre las
Europa. Asimismo, el Parlamento Europeo abogó por una perspectivas financieras para el período 2007-2013, alcanzado
mayor colaboración con países no pertenecientes a la UE, por en diciembre de 2005, la propuesta de presupuesto y su
una integración seria de actividades entre los Fondos reparto se presentan como sigue (en millones de euros):
Estructurales y los programas marco, y un enfoque selectivo
para optimizar la participación de las PYME y facilitar la Cooperación 32 582
participación de unos agentes menos influyentes pero muy Salud 6 134
prometedores. Insistió en la introducción de una mayor Alimentos, agricultura y biotecnología 1 935
flexibilidad en todos los programas marco futuros, con el
Tecnología de la información y la comunicación 9 050
propósito de asignar recursos a ámbitos más prometedores y
reforzar la capacidad de reaccionar ante circunstancias Nanociencias, nanotecnologías, materiales y 3 467
cambiantes y las nacientes prioridades de investigación. nuevas tecnologías de producción
Energía 2 415
Durante las negociaciones sobre el 6PM, el Parlamento
Medio ambiente (incluido el cambio climático) 1 886
Europeo presentó una serie de propuestas importantes que se
recogen en los textos legislativos definitivamente aprobados. Transporte (incluida la aeronáutica) 4 180
Habida cuenta de que las instituciones de la Unión Europea Ciencias socioeconómicas y humanidades 657
habían acordado en una fase temprana la cuantía del Seguridad 1 429
presupuesto total del programa, los esfuerzos del Parlamento Espacio 1 429
se centraron en la promoción de sus prioridades y, en su caso, Ideas 7 560
la mejora de las disposiciones presupuestarias Personas 4 927
correspondientes. Tales prioridades se referían
Capacidades 4 042
fundamentalmente a la estructura del programa (inclusión de
una parte sobre la lucha contra las enfermedades importantes, Infraestructuras de investigación 1 708
incluido el cáncer y las enfermedades infecciosas vinculadas a Investigación en beneficio de las PYME 1 366
la pobreza, dentro de la primera prioridad temática), los Regiones del conocimiento 126
instrumentos de financiación (introducción del concepto de Potencial de investigación 350
«escalera de la excelencia» para acoger a participantes de La ciencia en la sociedad 359
pequeña envergadura que presentan proyectos de Actividades de cooperación internacional 133
investigación innovadores), las modalidades de participación
Acciones no nucleares del Centro Común de 1 751
(eliminación de las disposiciones de responsabilidad que
Investigación
habrían desalentado a los pequeños participantes, inclusión
de criterios adicionales de evaluación «suave» de las sinergias Total 50 862

407

BAAA08001ESC_cap04.indd 407 19/2/09 08:02:15

 Se han efectuado adaptaciones para hacer el programa marco
más conforme a la posición del Parlamento Europeo sobre el
acuerdo interinstitucional relativo a la disciplina presupuestaria
(incluidas las perspectivas financieras 2007-2013) adoptado en
el Pleno del 15 de mayo de 2006, así como para determinar
mediante asignación presupuestaria interna las prioridades del
programa marco que comparten todos los grupos políticos en
el seno de la Comisión de Industria, Investigación y Energía
(Comisión ITRE) del Parlamento Europeo.
En el Parlamento existe un amplio consenso político sobre la
prioridad que se debe conceder a los diferentes elementos del
7PM. El Parlamento Europeo concede la mayor prioridad al
Espacio Europeo de Investigación (objetivo «Ideas»), que, en su
opinión, debería adoptar la forma de una estructura
independiente creada de conformidad con el procedimiento
de codecisión. Entre las demás prioridades del Parlamento se
pueden mencionar, en orden de importancia, los objetivos
«Personas» (contratación, carrera profesional e intercambio de
investigadores) y «Cooperación» (en particular los temas
«Energía» y «Salud»; en el ámbito de la energía, el Parlamento
pide que dos tercios de los fondos se dediquen a las energías
4.15. Las pequeñas y medianas empresas
Las pequeñas y medianas empresas constituyen el 99 % de las empresas de la Unión Europea y aproximadamente el 70 %
del empleo y del producto interior bruto de la Unión. Con el fin de apoyarlas, se han puesto en marcha diversos programas
de acción. El más reciente de ellos, la Small Business Act, agrupa todas las iniciativas con el fin de crear un marco de
políticas integrador.
Fundamento jurídico
Aunque las pequeñas y medianas empresas (PYME) operan
principalmente a nivel nacional, les afecta la legislación de la
Unión Europea en varias materias, entre otras: fiscalidad
(artículos 90 a 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea [Tratado CE o TCE]), competencia (artículos 81 a 89
TCE) o Derecho de sociedades (derecho de establecimiento,
artículos 43 a 48 TCE).
Entre los ejemplos de fuentes del Derecho derivado con
influencia material sobre las PYME en la Unión Europea se
encuentran varios reglamentos, como el Reglamento (CEE)
n° 2137/85, relativo a la constitución de una agrupación
europea de interés económico; el Reglamento (CE)
n° 2157/2001, por el que se aprueba el Estatuto de la Sociedad
Anónima Europea; y la Directiva 2001/86/CE en lo que
respecta a la implicación de los empleados y a la política social
y regional (artículos 136 a 145 TCE), y a las formalidades
aduaneras (artículos 25 a 27 TCE), así como el Reglamento (CE)
nº 70/2001, relativo a las ayudas estatales.
408
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renovables y la investigación sobre la eficiencia energética). El
Parlamento Europeo también expresó su preocupación por el
posible desvío de los fondos del 7PM hacia el Instituto
Europeo de Tecnología (IET), así como por una posible
asignación excesiva de fondos al Mecanismo de Financiación
de Riesgo Compartido.
En mayo de 2006 el Parlamento manifestó su escepticismo en
relación con la utilidad del IET en su Resolución sobre el
Informe de la Comisión relativo a la Estrategia Política Anual
(Resolución del Parlamento Europeo de 18 de mayo de 2006
sobre el presupuesto 2007: prioridades estratégicas anuales de
la Comisión, T6-0221/2006) en los siguientes términos: «[el
Parlamento Europeo] advierte de que el establecimiento de un
nuevo Instituto Europeo de Tecnología puede socavar o
solaparse con estructuras existentes y, por tanto, no ser el
modo más efectivo de utilizar los fondos presupuestarios en
este contexto».
g Miklós GYÖRFFI
Septiembre de 2006
La Comisión adoptó, en su Recomendación 2003/361/CE, una
nueva definición de microempresas, pequeñas y medianas
empresas (PYME). Con respecto a la dotación de personal, se
aplican los umbrales siguientes: de 0 a 10 empleados en las
microempresas, de 10 a 50 en las pequeñas empresas y de 50
a 250 en las medianas empresas. Por otro lado, la
recomendación elevó los límites máximos de tipo financiero
(volumen de negocio o balance general) a fin de tener en
cuenta la inflación desde la primera definición de las PYME en
1996. Las nuevas definiciones entraron en vigor el 1 de enero
de 2005.
Objetivos
Las microempresas y las pequeñas y medianas empresas
constituyen el 99 % de todas las empresas de la UE. En la
Europa de los Veintisiete (EU-27), representan en torno a 23
millones de empresas, que emplean a más de 100 millones de
personas y son una fuente esencial de espíritu empresarial e
innovación, por lo que constituyen un componente crucial de
19/2/09 08:02:15

la capacidad competitiva de la Unión Europea. La política de la
Unión Europea en favor de las PYME tiene el fin de garantizar
que las políticas y acciones comunitarias defiendan y
contribuyan a aumentar el atractivo de Europa como lugar
para la creación y desarrollo de empresas.
Realizaciones
A. Política general en materia de pequeñas y medianas
empresas
La actual política de la Unión Europea en materia de PYME
desarrolla ampliamente los objetivos de la Estrategia de Lisboa,
que pretenden que Europa se convierta «en la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo». En este sentido, las PYME tienen un papel
fundamental.
La política de la Unión Europea en favor de las PYME se
remonta a un primer programa de acción, adoptado en 1983,
al clausurarse el Año Europeo de las Pequeñas y Medianas
Empresas y del Artesanado. En 1987 comenzó un segundo
programa, que fue reforzado por el Consejo para el período
1993-1996. Un tercer programa plurianual cubrió el período
1997-2000 y el cuarto programa plurianual estaba previsto
inicialmente para el período 2001-2005, con un presupuesto
de 450 millones de euros (que se extendió a 2006,
aumentándose la dotación financiera de referencia en 88,5
millones de euros). Los cinco objetivos principales del
programa fueron: fomentar el crecimiento y la competitividad
de las empresas en una economía globalizada y basada en el
conocimiento; fomentar el espíritu empresarial; simplificar y
mejorar el marco administrativo y reglamentario de las
empresas; mejorar el entorno financiero de las empresas; y
facilitar el acceso de las empresas a los programas de apoyo de
la UE.
En junio de 2000, el Consejo adoptó la Carta Europea de la
Pequeña Empresa, cuyas recomendaciones animan a las PYME
a sacar todo el partido de la economía del conocimiento.
Desde ese año, la Comisión elabora informes anuales sobre el
estado de aplicación de la Carta.
Otras iniciativas posteriores de la Comisión tuvieron un
impacto material sobre las PYME. Por ejemplo, en 2001, la
Comisión puso en marcha una campaña de sensibilización
denominada «Go Digital» para demostrar a las PYME los
beneficios potenciales de adoptar y usar eficazmente el
comercio electrónico. Como continuación del plan de acción
eEurope 2002 y de la iniciativa «Go Digital», la Comisión ha
puesto en marcha acciones específicas para ayudar a las PYME
a adoptar las tecnologías de la información y de las
comunicaciones (TIC) y el comercio electrónico.
A principios de 2003, con la publicación de su Libro Verde
sobre el espíritu empresarial en Europa [COM(2003) 27], la
Comisión inició asimismo un debate público sobre cómo
seguir mejorando la agenda de actividades a favor del espíritu
empresarial. El resultado fue la Comunicación de la Comisión
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Las políticas comunes Las pequeñas y medianas empresas
4 15
«Plan de acción: el programa europeo en favor del espíritu
empresarial» [COM(2004) 70]. A esta iniciativa le siguió la
Decisión nº 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 24 de octubre de 2006, por la que se establece un
Programa marco para la innovación y la competitividad (2007-
2013).
El Programa marco está especialmente dirigido a las PYME y
agrupa dentro de un mismo marco los programas de apoyo
específicos de la Comunidad Europea junto a aspectos
importantes de otros programas comunitarios en ámbitos
fundamentales para mejorar la competitividad, la capacidad
innovadora y el crecimiento sostenible, además de afrontar
otras cuestiones medioambientales. Incluye además
programas específicos, como el Programa para la iniciativa
empresarial y la innovación, el Programa de apoyo a la política
en materia de tecnologías de la información y de las
comunicaciones (TIC) o el programa «Energía inteligente —
Europa».
La comunicación de la Comisión «Legislar mejor para
potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea» de
2005 [COM(2005) 97] tiene como objeto reformar el modo en
el que las instituciones europeas legislan, individual o
conjuntamente, en el ámbito europeo, y la transposición y
aplicación por parte de los Estados miembros de dicha
legislación en el ámbito nacional. Desde entonces, se han
producido dos revisiones estratégicas del paquete de medidas.
En el marco de la iniciativa «Legislar mejor», deberá evaluarse
además el impacto de toda la legislación de la UE sobre las
PYME y, si fuera necesario, hacerla más favorable a estas.
También en 2005, la Comisión Europea adoptó la
Comunicación titulada «Una política moderna de la PYME para
el crecimiento y el empleo». Dicha comunicación proponía
acciones en cinco áreas clave, a saber: promover el espíritu
empresarial y las capacidades; mejorar el acceso de las PYME a
los mercados; reducir el papeleo; mejorar el potencial de
crecimiento de las PYME; y consolidar el diálogo y la consulta
con las partes interesadas en el ámbito de las PYME. La
iniciativa aspira a garantizar la coordinación de todos los
aspectos de las políticas de la UE, y que se de preferencia a las
necesidades de las PYME a la hora de diseñar dichas políticas.
B. Una «Small Business Act» para Europa
Hasta la fecha, la iniciativa más completa e integradora en
materia de PYME ha llegado de la mano de la Comunicación
de la Comisión «“Small Business Act” (SBA) para Europa:
iniciativa en favor de las pequeñas empresas», en junio de
2008 [COM(2008) 394].
La SBA comprende varias iniciativas y principios de diversa
índole. La denominación simbólica de «Act» subraya la
voluntad política de crear un marco legislativo hasta ahora
inexistente. El objetivo de la SBA es articular por primera vez
un marco político que integre todos los instrumentos
existentes y desarrollar los contenidos de la Carta Europea de
la Pequeña Empresa, así como de la política moderna de la
PYME. Para ello, propone una «auténtica asociación política
409
19/2/09 08:02:15
 entre la UE y los Estados miembros» en lugar de un enfoque
exclusivamente comunitario. La SBA pretende mejorar el
enfoque integral de la empresa en la UE a través de la máxima
«pensar primero a pequeña escala». Con esta iniciativa, la
Comisión intenta promover un enfoque verdaderamente
asociativo en el seno de la UE en beneficio de la PYME.
La parte central de la SBA está constituida por diez principios
directores, entre los que se incluyen la creación de un entorno
empresarial más favorable o la mejora del acceso de la PYME a
la financiación. Dichos principios deberían desarrollarse a
través de medidas políticas, tanto en el ámbito europeo como
nacional, y vendrían acompañados en un futuro de la
adopción de cuatro propuestas legislativas que ya han sido
anunciadas: el Estatuto de la Empresa Privada Europea, una
directiva sobre morosidad, un nuevo reglamento de exención
en el ámbito de las ayudas estatales y la Directiva sobre tipos
reducidos de IVA.
C. Las pequeñas y medianas empresas en el mercado
único
La Comunicación de la Comisión «Un mercado único para la
Europa del siglo XXI» de noviembre de 2007 subraya la
necesidad de mejoras continuas de las condiciones marco
para las empresas en el mercado único [COM(2007) 724]. A fin
de facilitar la creación y funcionamiento de la PYME en el
mercado interior, existen varias iniciativas y medidas ya
disponibles o en proyecto. Se han otorgado exenciones a las
PYME en numerosos ámbitos, por ejemplo, en la aproximación
al Derecho de sociedades, las normas de competencia y la
fiscalidad.
1. Derecho de sociedades
La «empresa europea» se considera uno de los elementos
clave para la consolidación del mercado interior. Desde 2001,
existe la posibilidad de constituir una sociedad anónima
europea [Societas Europaea (SE)], que permite a las empresas
operar en toda la UE conforme a la legislación de la UE
directamente aplicable en todos los Estados miembros.
Junto con la SBA, la Comisión Europea adoptó en junio de
2008 la propuesta de un Estatuto de la Sociedad Privada
Europea (también conocido como «Societas Privata Europaea»
(SPE) [COM(2008) 396], que contiene una serie de normas
uniformes sobre Derecho de sociedades, que serían de
aplicación a todas las SPE de los Estados miembros, y de mayor
alcance que las contenidas en el Estatuto de la Sociedad
Europea (SE). En caso de aprobarse, la propuesta traerá
consigo considerables ventajas para las PYME, al reducir el
tiempo y los costes, especialmente a la hora de constituir una
empresa en varios Estados miembros.
2. Política de competencia
Desde hace tiempo, la política de ayudas estatales de la UE
ha otorgado un trato favorable a las PYME reconociendo las
dificultades específicas a las que se enfrentan por su
tamaño. En la Small Business Act, la Comisión propone un
nuevo reglamento de exención en el ámbito de las ayudas
410
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estatales (Reglamento General de Exención por Categorías),
que consolida y armoniza en un texto único todas las
normas que antes se recogían en cinco reglamentos
distintos, además de ampliar las categorías de ayudas
estatales que se benefician de la exención. Al amparo de las
nuevas normas, las PYME pueden recibir ayudas a la
inversión por un valor máximo de 7,5 millones de euros para
un proyecto específico, y estarán exentas de la obligación de
notificar a la Comisión. La iniciativa aspira además a
promover proyectos de protección medioambiental y la
creación de empresas por mujeres.
La Comisión se esfuerza desde hace tiempo por modernizar
sus normas en materia de competencia, por racionalizar los
procedimientos, aumentar la transparencia de los mismos y
facilitar su aplicación. Las ayudas a las PYME han sido
incluidas en la agenda de actividades en numerosas
ocasiones. En enero de 2001, el Reglamento (CE) n° 70/2001,
relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE
a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas,
sustituyó a las directrices de 1996. El reglamento prevé una
excepción para las ayudas a la inversión (15 % de los gastos
admisibles en el caso de las pequeñas empresas y 7,5 % en
las medianas empresas; las ayudas para gastos de consultoría
(50 % de los gastos admisibles) y las ayudas para la
participación en ferias y exposiciones (50 % de los gastos
admisibles).
3. Fiscalidad
En las consultas abiertas que han dado como resultado la SBA
se abordaron los problemas más comunes a los que se
enfrentan las PYME en el mercado interior. Entre estos, la
fiscalidad aparece como una de las tres cuestiones más
importantes. Aunque las normas en materia de fiscalidad
indirecta están armonizadas en cierta medida en el marco
comunitario, la fiscalidad directa (incluyendo el impuesto
sobre sociedades) sigue siendo competencia exclusiva de los
Estados miembros. El impacto de este hecho sobre los costes
del cumplimiento de la legislación y la carga administrativa en
las actividades transfronterizas es considerable, llegando a
proporciones muy elevadas en lo que respecta a las PYME, ya
que estas cuentan con menos recursos que las grandes
empresas.
Desde 2001, las comunicaciones y los estudios de la Comisión
[por ejemplo, COM(2001) 582] abordan el problema de la
fiscalidad de las empresas en el mercado interior [SEC(2001)
1681], sin haber llegado aún a ninguna solución. Está previsto
que la Comisión presente una propuesta legislativa para la
creación de una base imponible consolidada del impuesto de
sociedades en septiembre de 2008, que será opcional tanto
para los Estados miembros como para las empresas. Con el fin
de abordar las necesidades específicas de las PYME, la
Comisión ha elaborado la propuesta de un régimen impositivo
basado en el Estado de origen [COM(2005) 702]. La propuesta
prevé que los Estados miembros permitan a las PYME calcular
su base impositiva de acuerdo con las normas del Estado de
origen de la empresa matriz o del domicilio social de la misma.
19/2/09 08:02:15

Aquellas PYME que deseen establecer una filial o sucursal en
otro Estado miembro podrían así utilizar las normas fiscales
nacionales propias de su Estado de origen a la hora de calcular
su base impositiva. Sin embargo, no se han realizado avances
legislativos en este sentido.
D. Los programas y redes de la Unión Europea para las La reducción del papeleo y la burocracia en el marco de la SBA
pequeñas y medianas empresas
Algunos ejemplos de las políticas y redes orientadas a las
PYME incluyen, en primer lugar, servicios generales de
asistencia para PYME en la UE, como, por ejemplo: la red
«Enterprise Europe Network», «Solvit», «Tu Europa —
Empresas», «PYME y el medio ambiente» o los servicios de
información nacionales de REACH, sobre el control de
sustancias y preparados químicos. En segundo lugar, el apoyo
a la innovación y la investigación incluye el Mostrador de
información de derechos de propiedad intelectual (IPR
Helpdesk), la Red de puntos de contacto nacionales para
PYME, el Mostrador de información de derechos de propiedad
intelectual en China, la Red de centros empresariales y de
innovación europeos (EBN), las Redes de innovación, la
iniciativa «Gate2Growth», la red de incubadoras de empresas
de CORDIS, el portal para la innovación europea CORDIS o los
programas dedicados a la «economía electrónica».
E. Pequeñas y medianas empresas e investigación
La investigación y el desarrollo suponen generalmente
mayores dificultades para las PYME que para las grandes
empresas. Sin embargo, la investigación, el desarrollo y la
innovación son fundamentales para un crecimiento y un éxito
sostenidos de las PYME en la Unión Europea.
El Sexto Programa Marco incluía medidas para facilitar el
acceso de las PYME a las nuevas tecnologías, por medio de
una estrecha coordinación entre la política de la empresa y la
política de investigación y desarrollo. El Sexto Programa Marco
dedicaba a las PYME el mayor presupuesto jamás asignado a
este sector: cerca de 2 200 millones de euros). Se mantuvieron
y mejoraron todas las iniciativas inscritas en el Quinto
Programa Marco dirigidas a simplificar los procedimientos
administrativos, reducir la burocracia y ayudar a las PYME. El
Séptimo Programa Marco de Investigación 2007-2013 prevé
asimismo un apoyo considerable dedicado a las PYME. De los
54 000 millones de euros de presupuesto total,
aproximadamente el 15 % estará dedicado a las PYME.
Los programas inscritos en el Séptimo Programa Marco de
Investigación ayudarán a las PYME que no cuenten con
infraestructuras de investigación a externalizar esta área, a
ampliar sus redes, a mejorar la explotación de los resultados de
investigación y a adquirir conocimientos técnicos. A tal fin, la
Comisión ha simplificado además los procedimientos de
solicitud de financiación en materia de investigación. Entre los
proyectos incluidos en el Séptimo Programa Marco para las
PYME destinados a la identificación de las mejores prácticas,
están el proyecto «USEandDiffuse» orientado a las áreas de la
salud y de las TIC, o «ECOinno2SME» centrado en el segmento
de ecoinnovación.
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Las políticas comunes Las pequeñas y medianas empresas
4 15
F. Los retos más importantes para las pequeñas y
medianas empresas
1. Carga administrativa
La carga administrativa y reguladora ha sido el único obstáculo
importante evocado en las consultas abiertas previas al SBA.
es una prioridad fundamental para la Comisión. Mejorar la
capacidad de respuesta de las administraciones públicas a las
necesidades de las PYME puede contribuir en gran medida a
su crecimiento, especialmente a través de la administración
electrónica y las soluciones tipo «ventanilla única», con el
consiguiente ahorro de tiempo y dinero que liberaría así
recursos para la innovación. El proceso de aplicación de la
Directiva de servicios puesto en marcha debería contribuir a
lograr este objetivo, reduciendo las barreras reguladoras en las
actividades de servicios transfronterizas.
2. Acceso a la financiación
Hasta hace poco, generalmente las PYME no conseguían la
financiación necesaria a través de los mercados financieros. En
los últimos años se han realizado progresos en mejorar la
disponibilidad de financiación y créditos para las PYME, gracias
a la concesión de préstamos, garantías y capital de riesgo. Las
instituciones financieras europeas (Banco Europeo de
Inversiones [BEI] y Fondo Europeo de Inversiones [FEI]) han
aumentado sus operaciones relativas a las PYME.
Sin embargo, la SBA señala que el acceso a la financiación
sigue siendo el segundo mayor problema al que se enfrentan
las PYME individuales. Entre 2007 y 2013 se dispondrá de más
de 1 000 millones de euros en el marco del Programa Marco
para la Innovación y la Competitividad. La Comisión calcula
que este presupuesto debería permitir a las instituciones
financieras ofrecer un total de 30 000 millones de euros a unas
475 000 PYME. Además, también se contempla la concesión
adicional de microcréditos (créditos inferiores a 25 000 euros).
Papel del Parlamento Europeo
Hace ya más de veinte años, el Parlamento Europeo proclamó
1983 «Año Europeo de las Pequeñas y Medianas Empresas y
del Artesanado» y lanzó una serie de iniciativas para fomentar
su desarrollo. Desde entonces, el Parlamento ha seguido
demostrando su compromiso con el fomento del desarrollo de
las PYME europeas. A modo de ejemplo:
— En 1994, acogió con satisfacción el Programa integrado en
favor de las PYME y del artesanado adoptado por la
Comisión y pidió que esta adoptara medidas para facilitar
el acceso de las PYME a la contratación pública y a los
instrumentos financieros de la Unión Europea.
— En una Resolución de 1997, el Parlamento Europeo señaló,
en lo relativo a la internacionalización de las pequeñas
empresas, la vital importancia tanto del acceso a los
préstamos y regímenes de garantía para financiar el
período de inicio y cubrir los riesgos comerciales y políticos
como la disponibilidad de información y la cooperación en
411
19/2/09 08:02:15
 el ámbito de las redes industriales. Recomendó asimismo,
como instrumento eficaz para mejorar el empleo, reducir el
impuesto de sociedades aplicable a los beneficios
reinvertidos de las pequeñas empresas.
— En otra resolución de 1997, el Parlamento Europeo instó a
que los sectores bancario y crediticio concedieran
facilidades a todas las pequeñas empresas, con el fin de
favorecer el crecimiento, el empleo y las inversiones,
especialmente mediante un código de conducta bancario
dedicado específicamente a ellas.
— En una resolución de 2002, el Parlamento Europeo subrayó
la importancia, para las pequeñas empresas, de la apertura
de los mercados de telecomunicaciones, energía, servicios
postales y transportes. El Parlamento se mostró a favor de
la aplicación de medidas experimentales de reducción del
IVA en todas las actividades muy dependientes de la mano
de obra. Instó a que las PYME pudieran acceder a medios
de financiación, como los fondos BEI/FEI para las
inversiones previstas por las normativas, y defendió la
financiación de las PYME durante su fase de inicio. El
Parlamento acogió con satisfacción los progresos
realizados al abaratar y acelerar el registro de empresas en
la Unión Europea.
— En 2005, el Parlamento Europeo adoptó una resolución
titulada «Reforzar la competitividad europea:
consecuencias de las transformaciones industriales en la
política y en el papel de las PYME», en la que proponía
una política basada en tres elementos: legislar mejor,
introducir un enfoque integrado de las políticas y aplicar
políticas y medidas sectoriales apropiadas, para lo cual es
4.16. El turismo
Hasta ahora, no se ha concedido un lugar en los Tratados a la política de turismo. Debido a que el turismo es un campo
que puede ayudar a conseguir los objetivos de la Estrategia de Lisboa, se convierte en una parte cada vez más importante
de las políticas europeas. Cuando se ratifique el Tratado de Lisboa, esta política se beneficiará de una base legal específica.
Fundamento jurídico
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE)
no contiene ningún capítulo específico sobre turismo, pero su
artículo 3, letra u), autoriza a la Comunidad a adoptar medidas
en este campo. Por su carácter multifacético, son aplicables al
turismo las disposiciones relativas a la libre circulación de
personas, mercancías y servicios, a las pequeñas y medianas
empresas y a la protección de los consumidores, así como la
política de medio ambiente, la política de transportes y la
política regional. Las medidas adoptadas en este ámbito
pueden afectar, ya sea directa o indirectamente, al turismo en
la Comunidad. Con la entrada en vigor del nuevo Tratado de
412
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necesario conocer en profundidad cada sector
económico.
— En septiembre de 2005, El Parlamento Europeo publicó un
informe de propia iniciativa sobre la aplicación de la Carta
Europea de la Pequeña Empresa ([2005/2123 (INI)], que
incluía diez «líneas de acción»: educación y formación en el
espíritu empresarial; registros menos costosos y más
rápidos; mejora de la legislación y la reglamentación;
disponibilidad de habilidades; mejora del acceso en línea;
mayor aprovechamiento del mercado único; cuestiones
fiscales y financieras; incremento de la capacidad
tecnológica de las pequeñas empresas; uso de modelos de
comercio electrónico que han prosperado y apoyo de
calidad a las empresas; y desarrollo, potenciación e
intensificación de la eficacia de la representación de los
intereses de la pequeña y mediana empresa a escala
nacional y comunitaria.
— El 1 de junio de 2006, el Parlamento Europeo adoptó el
programa marco en primera lectura. Lo que más preocupa
al Parlamento Europeo es la orientación estructural del
programa hacia los solicitantes potenciales, es decir, los
beneficiarios directos en cuanto a una simplificación
radical del procedimiento de solicitud, incluido un enfoque
tipo «ventanilla única». En el área de las TIC, es fundamental
que el acento deje de recaer en los poderes públicos y
pase a estarlo en el verdadero motor de la innovación: las
PYME.
g Arttu MAKIPAA
Julio de 2008
Lisboa, que todavía tienen que ratificar los Estados miembros,
la política sobre turismo comunitario tendrá una base legal en
un nuevo título XXI, «Turismo». El nuevo artículo 176 B expone,
entre otros aspectos, que la Unión Europea (UE)
complementará la acción de los Estados miembros en el
sector turístico, sobre todo mediante la fomentación de la
competitividad del compromiso de la Unión en este sector.
Objetivos
El sector turístico de la UE comprende unos dos millones de
empresas, sobre todo de pequeño y mediano tamaño. El
19/2/09 08:02:15

sector contribuye en un 4 % al producto interior bruto y al
empleo (unos 8 millones de puestos de trabajo). El porcentaje
se eleva aún más si se tiene en cuenta su estrecha relación con
otros sectores económicos. La Unión Europea constituye la
primera región turística del mundo. Debido a su importancia
económica, el turismo forma parte integrante de la economía
europea y por ello se requieren medidas para su organización
y desarrollo. Desde una perspectiva europea, la política en
materia de turismo contribuye además a la consecución de los
objetivos políticos generales en materia de empleo y de
crecimiento. El turismo se inscribe asimismo en la política
medioambiental general, una dimensión que ha ido cobrando
mayor importancia con el tiempo.
Realizaciones
A. Política general
La primera Resolución del Consejo relativa a una política
comunitaria de turismo, fechada el 10 de abril de 1984,
reconocía la importancia de este sector para la integración
europea y pedía a la Comisión que presentara propuestas al
respecto. Posteriormente, la Decisión de 22 de diciembre de
1986 establecía un Comité Consultivo en el Sector del Turismo.
El turismo induce una considerable demanda de servicios de
transporte. Por lo tanto, la instauración de un sistema de
transporte de pasajeros eficaz dotado de servicios de
transporte seguros y de alta calidad constituye una condición
esencial para el desarrollo económico del turismo. De ahí que
numerosas decisiones adoptadas en el sector europeo de
transportes afecten a los turistas y a las empresas de turismo,
sea directa o indirectamente (4.6.1 «Política de transportes»).
Desde 1997, la UE ha ido concediendo mayor atención a la
contribución del turismo al empleo en Europa. Basándose
en un informe elaborado por un grupo de expertos acerca del
potencial del sector turístico en materia de crecimiento y
empleo, en el que se predijo un considerable crecimiento del
sector para 2010, la Comisión presentó una Comunicación
titulada «Incrementar el potencial del turismo como generador
de empleo» [COM(1999) 205]. En sus Conclusiones al respecto
del 21 de junio de 1999, el Consejo señaló cuatro campos de
actuación:
— fomento de los intercambios y de la difusión de
información;
— mejoras en la formación y las titulaciones en el sector
turístico;
— mejora de la calidad de los productos y servicios turísticos;
— fomento de la protección medioambiental y del desarrollo
sostenible del turismo.
A finales de 2001, la Comisión publicó una Comunicación
sobre «Un marco de cooperación para el futuro del
turismo europeo» [COM(2001) 665], en el que se proponía un
marco de funcionamiento, basado en el método de
coordinación abierta entre las partes interesadas. Para ello se
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Las políticas comunes El turismo
4 16
proponían múltiples medidas y actividades para los diferentes
protagonistas del sector turístico con el fin de garantizar al
turismo europeo un futuro desde los puntos de vista de la
viabilidad y la competitividad, y mediante una mejora de la
información, la formación, la calidad y la utilización de nuevas
tecnologías. Consecuencia directa de esta estrategia es la
celebración, desde 2002, de un Foro Europeo del Turismo, en
el que participan eminentes representantes del sector turístico,
las instituciones europeas y los gobiernos de los Estados
miembros de la UE. Entre las medidas propuestas figuraba
asimismo el fomento del desarrollo sostenible de las
actividades turísticas por medio de la elaboración y la
aplicación de una Agenda 21 del turismo en Europa.
En noviembre de 2003, la Comisión adoptó la Comunicación
titulada «Orientaciones básicas para la sostenibilidad del
turismo europeo» [COM(2003) 716], en la que señalaba un
conjunto de medidas para reforzar la participación de la
Comunidad. Esta comunicación motivó la creación, en 2004,
de un grupo de expertos sobre la «sostenibilidad del turismo».
El 17 de marzo de 2006, la Comisión publicó una
Comunicación titulada «Una nueva política turística en la
UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo»
[COM(2006) 134], en la que exponía los retos a los que se
enfrenta el sector y declaraba su intención de poner en
marcha una política turística europea renovada para
responder a esos retos. La comunicación se basaba en los
documentos de la Comisión antes mencionados, pero incluía
además nuevos elementos, en particular las propuestas
relativas a una utilización óptima de los instrumentos
financieros disponibles en Europa para el período 2007-2013,
la revisión de las disposiciones jurídicas vigentes, así como el
fomento de la sostenibilidad del turismo.
B. Medidas especiales
1. En favor de los turistas
Se trata de las medidas que facilitan el paso de fronteras y que
protegen la salud, la seguridad y los intereses materiales de los
turistas. Citemos la Recomendación del Consejo de 22 de
diciembre de 1986 relativa a la seguridad de los hoteles
contra los riesgos de incendio, la Directiva 90/314/CEE sobre
los viajes combinados y la Directiva 94/47/CEE sobre la
utilización de inmuebles en régimen de tiempo
compartido. A ello cabe añadir la adopción de reglamentos
importantes en el sector de los transportes con el fin de
proteger los derechos de los pasajeros aéreos (4.6.6). La
Directiva 2006/7/CE, de 15 de febrero de 2006, sobre la
calidad de las aguas de baño, también es pertinente para la
política del turismo.
2. En favor de la industria turística y las regiones
Teniendo en cuenta la contribución que hace el turismo al
desarrollo regional y al empleo, los proyectos de promoción
del turismo o del patrimonio cultural recibieron un mayor
apoyo por parte de los Fondos Estructurales en el período
2000-2006. En este sentido, desempeñaron un papel
importante sobre todo los programas Leader e Interreg, pero
413
19/2/09 08:02:16
 también el Fondo Social Europeo. El sector turístico de la UE y
las empresas del sector recibieron además el apoyo de otros
numerosos programas comunitarios, entre ellos los dirigidos a
las PYME. La Comisión publicó además una guía por Internet
sobre las medidas adoptadas por la UE para fomentar las
empresas de turismo y los destinos turísticos.
Se prestó también una gran atención a la creación de un
sistema comunitario de información estadística en el
ámbito del turismo. Mediante la Directiva 95/57/CE, de 23 de
noviembre de 1995, se introdujo un programa inicial de dos
años, con el fin de armonizar los métodos nacionales
empleados.
En 1996, la lucha contra el turismo sexual que afecta a
niños fue objeto de una comunicación de la Comisión
[COM(96) 547], con la que se creó un marco general para las
medidas comunitarias en la materia.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha hecho contribuciones decisivas al
desarrollo del turismo en la Comunidad y con frecuencia ha
impulsado medidas concretas.
— El Parlamento Europeo ha pedido medidas contra las
agencias de viaje, transportistas y cadenas hoteleras que
favorecen el turismo sexual (Resolución de 6 de noviembre
de 1997 relativa a la Comunicación de la Comisión sobre la
lucha contra el turismo sexual que afecta a niños). En
su Resolución del 30 de marzo de 2000 sobre el mismo
tema, el Parlamento pidió a los Estados miembros que
adoptaran disposiciones extraterritoriales universales que
permitan investigar, perseguir y sancionar a los individuos
que hayan cometido infracciones en materia de
explotación sexual de niños.
— Asimismo, el Parlamento propuso la coordinación entre las
políticas comunitarias dirigidas a fomentar el empleo en el
sector turístico y las políticas nacionales en materia de
empleo, así como una mejora de las normas de calidad y de
seguridad dentro del sector turístico europeo (Resolución de
18 de febrero de 2000 sobre turismo y empleo).
— En su Resolución sobre el futuro del turismo europeo
de 14 de mayo de 2002, el Parlamento recalcó la necesidad
de una aproximación integrada a todas las medidas
políticas que afectaran al turismo. A este respecto, solicitó
que las direcciones generales interesadas (transportes,
política regional, empleo, política social, protección de los
consumidores, educación y cultura) trabajaran para
conseguir la armonización de la hasta ahora naturaleza
incompleta de las medidas que se tomaron y para integrar
todos los programas comunitarios que quieran
salvaguardar el desarrollo sostenible del sector.
414
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— En su Resolución sobre turismo y desarrollo de 8 de
septiembre de 2005, el Parlamento señaló la necesidad de
que las ganancias económicas generadas por el turismo
vuelvan a invertirse en el desarrollo local. Exigió que todas
las inversiones europeas de carácter turístico en los países
en desarrollo estén sujetas a las mismas condiciones que la
concesión de financiación comunitaria a inversiones
dentro de la Unión Europea, por lo que no deberá apoyarse
ninguna inversión que atente de forma manifiesta contra el
medio ambiente, los derechos humanos, las condiciones
mínimas de trabajo previstas por la Organización
Internacional del Trabajo, el modo de vida de las
poblaciones indígenas y autóctonas o el patrimonio
histórico o cultural del país de destino. Por otra parte, el
Parlamento propuso introducir una etiqueta europea
certificada de «turismo justo» con el fin de promover
normas éticas en el turismo.
— También el 8 de septiembre de 2005, el Parlamento
Europeo adoptó una resolución de 70 apartados sobre las
nuevas perspectivas y los nuevos retos para un
turismo europeo sostenible. En ella expuso su postura y
sus exigencias acerca de los diferentes aspectos de una
política europea del turismo. En estos aspectos se incluían:
a) competitividad y calidad de los servicios; b) seguridad
del turismo; c) nuevas iniciativas de turismo sostenible; d)
conocimiento y promoción del turismo europeo; e)
turismo y transporte; f ) conocimiento y promoción del
turismo a nivel comunitario; g) coordinación de las
disposiciones jurídicas.
— En su Resolución de 29 de noviembre de 2007 titulada
«Una nueva política turística en la UE: hacia una mayor
colaboración en el turismo europeo», el Parlamento
Europeo se ocupó, entre otras cosas, del efecto que tenía la
política de visados sobre el turismo. Subrayó la necesidad
de simplificar los trámites para solicitar los visados y reducir
los costes de los visados turísticos para entrar en cualquier
Estado miembro. Solicitó a los Estados miembros que
formaban parte del Acuerdo de Schengen que
establecieran mesas consulares comunes para garantizar
los visados de un solicitante de un tercer país, para
asegurar así que estas mesas tuvieran los mismos métodos
de trabajo, aplicaran los mismos criterios de visado y
mejoraran la recepción de los solicitantes de los visados.
Por otra parte, abogaba por una gran armonización de
normas de calidad para el alojamiento turístico en Europa,
así como el futuro desarrollo de un plan de gestión sobre
este asunto.
g Nils DANKLEFSEN
Diciembre de 2007
19/2/09 08:02:16

4.17. Cultura y educación
4.17.1. La política de educación y formación profesional
La política de educación y formación profesional forma parte de los ámbitos en los que se aplica el procedimiento de
codecisión. Con arreglo al principio de subsidiariedad, esta política es competencia prioritariamente de los Estados
miembros. Sin embargo, la UE ha adoptado una serie de programas de ámbito europeo e internacional para fomentar el
intercambio, la movilidad y el entendimiento.
Fundamento jurídico
Artículos 3, 140, 146, 149 y 150 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
El Tratado de Roma no mencionaba de manera extensa la
educación. Se limitaba a enunciar, en su artículo 3, que los
Estados miembros harían una contribución a una educación y
a una formación de calidad. Hasta la entrada en vigor del
Tratado de Maastricht no se hizo amplia referencia a la
contribución de la Comunidad en este ámbito. Entre otras
cosas, la educación pasó a someterse al procedimiento de
codecisión. Desde entonces, en el ámbito de la educación se
aplica el procedimiento de codecisión; con el Tratado de
Amsterdam se amplió dicho procedimiento a la formación
profesional.
En la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea (UE) se establece que «toda persona tiene derecho a
la educación y al acceso a la formación profesional y
permanente» (artículo 14), así como que «toda persona tiene
derecho a trabajar y a ejercer una profesión libremente elegida
o aceptada» (artículo 15).
En virtud del principio de subsidiariedad, cada Estado
miembro asume la plena responsabilidad de la organización y
el contenido de sus sistemas educativos y de formación
profesional. Todo acto de armonización de las disposiciones
legales y reglamentarias de los Estados miembros queda
excluido del campo de aplicación de los artículos 149 y 150.
El Tratado de Lisboa no contempla cambios importantes en
el ámbito de la política de educación y formación profesional
(véanse los artículos 149 y 150 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea [TFUE]). El papel de la Unión Europea (UE)
en estos ámbitos se precisa de la siguiente manera: «La Unión
dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el
fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los
Estados miembros» (artículo 6 TFUE). Una nueva «cláusula
social» de carácter horizontal garantiza que la Unión tendrá
en cuenta, entre otras cosas un «nivel elevado de educación y
formación» en la definición y ejecución de sus políticas
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
(artículo 9 TFUE). Cabe destacar asimismo que con la entrada
en vigor de este Tratado, la Carta de los Derechos
Fundamentales adquirirá carácter vinculante (artículo 6 del
Tratado de la Unión Europea [Tratado UE]).
Objetivos
A. Objetivos de conformidad con el Tratado CE
La Unión Europea ha de contribuir al desarrollo de una
educación de calidad fomentando la cooperación entre los
Estados miembros y, si fuera necesario, apoyando y
completando la acción de estos.
B. Actuales prioridades
Para alcanzar el objetivo de Lisboa de convertir a la Unión en la
economía basada en el conocimiento más competitiva y
dinámica del mundo, los Jefes de Estado o de Gobierno
declararon, en el año 2000, que se requería «no solo una
transformación radical de la economía europea, sino también
un programa ambicioso de modernización de la seguridad
social y de los sistemas educativos».
En consecuencia, el Consejo y la Comisión adoptaron un
programa de trabajo decenal denominado «Educación y
formación profesional 2010» (2002/C 142/01), cuyos
objetivos son, entre otras cosas, mejorar la calidad de los
sistemas educativos y del acceso a la educación para todos, así
como abrir los sistemas educativos a las personas de todo el
mundo. Este programa constituye un nuevo marco estratégico
coherente que integra todas las acciones en el ámbito de la
educación y la formación profesional en el método abierto de
coordinación, mediante el cual se fijan objetivos comunes y se
aplican en las políticas nacionales.
Desde la aprobación del programa, expertos de 31 países de
Europa, de organizaciones internacionales y de las
instituciones de la UE se reúnen periódicamente en grupos de
trabajo para contribuir a la aplicación de los objetivos a nivel
nacional, por medio del intercambio de información sobre
«buenas prácticas», viajes de estudios o evaluaciones
415
19/2/09 08:02:16
 recíprocas. Con el apoyo del Grupo permanente sobre
indicadores y puntos de referencia, creado por la Comisión en
2002, se han desarrollado indicadores y puntos de referencia
(benchmarks) para poder medir los progresos realizados en la
consecución de los objetivos.
Realizaciones
A. Programas de acción
Desde el comienzo de la cooperación europea en el ámbito de
la educación, hace ya más de treinta años, las principales
prioridades han consistido en favorecer la movilidad
transnacional de los alumnos y los docentes, fomentar la
cooperación europea entre centros de formación y mejorar la
calidad de la educación y la formación profesional.
Con la ayuda de programas de actuación y de otras iniciativas,
ya se han obtenido resultados importantes en este ámbito. A
continuación se exponen los programas e iniciativas.
1. Sócrates
Este programa, puesto en marcha en 1995 y consta de ocho
acciones:
— La acción 1, Comenius (enseñanza escolar), para mejorar la
calidad y la dimensión europea de la educación escolar, en
particular fomentando la cooperación transnacional entre
centros escolares.
— La acción 2, Erasmus (enseñanza superior), para fomentar
movilidad de los estudiantes y docentes y la cooperación
transfronteriza entre universidades.
— La acción 3, Grundtvig (educación de adultos y otros
itinerarios educativos), para fomentar la dimensión
europea del aprendizaje permanente.
— La acción 4, Lingua (enseñanza y aprendizaje de lenguas),
para apoyar la cooperación en el desarrollo de materiales
innovadores para la enseñanza de idiomas y promover
proyectos que estimulen el aprendizaje de las lenguas
extranjeras.
— La acción 5, Minerva (educación abierta y a distancia, usos
pedagógicos de las nuevas tecnologías de la información y
de las comunicaciones), para apoyar medidas transversales
relativas a la educación abierta y a distancia.
— Las acciones 6, 7 y 8 son programas de innovación y
experimentales titulados «Observación e innovación en los
sistemas y políticas educativos», «Acciones conjuntas con
otros programas europeos» y «Medidas de
acompañamiento».
El programa Sócrates alcanzó tal éxito que se aprobó una
segunda fase para el período 2000-2006 con un presupuesto
total de 1 850 millones de euros. A partir de 2007 se ha
integrado una gran parte de las acciones en el nuevo
programa de aprendizaje permanente (véase más abajo). El
programa Erasmus goza de una gran popularidad. Más de
1,5 millones de estudiantes han podido cursar estudios en el
416
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extranjero gracias a este programa y en él participan 31
países.
2. Leonardo da Vinci
La dimensión europea de la formación profesional es
promovida por el programa Leonardo da Vinci, establecido
por primera vez en 1994 y que tiene por fin apoyar y
complementar las medidas adoptadas por los Estados
miembros. El programa fomenta proyectos transnacionales
dedicados a la movilidad, la colocación y los intercambios, las
visitas de estudios, los proyectos piloto, las redes
transnacionales, las competencias lingüísticas y culturales, así
como la difusión de «buenas prácticas». El programa se
encuentra en su fase II, del 1 de enero de 2000 al 31 de
diciembre de 2006, y dispone de un presupuesto de 1 150
millones de euros.
3. Tempus
El primer programa Tempus (Trans-European Mobility Scheme
for University Studies) fue aprobado por el Consejo en mayo
de 1990 tras la caída del Muro de Berlín. Se trata de un
proyecto de cooperación transeuropeo entre centros de
enseñanza superior de la UE, los países asociados de Europa
Oriental, Próximo y Medio Oriente, África del Norte y Asia
Central. Se dedica tanto a fomentar proyectos de cooperación
en el ámbito del desarrollo y modernización de planes de
estudio de enseñanza superior, formación de profesores y
gestión de universidades, pero también a las reformas
estructurales del sector universitario. Presta especial atención a
la movilidad del personal académico y administrativo. El
programa Tempus se encuentra en su cuarta fase y en él
participan 27 países.
4. Erasmus Mundus
Erasmus Mundus fue creado en julio de 2003 con el objetivo
de hacer avanzar la cooperación cultural con terceros países
en el ámbito de la enseñanza superior (Decisión nº 2317/2003/
CE). El programa proporciona ayuda financiera para la creación
de cursos de master de la UE que reúnan al menos a tres
instituciones de enseñanza superior de tres Estados miembros,
y que conduzcan a la obtención de títulos dobles, múltiples o
conjuntos reconocidos. Concede becas a estudiantes e
investigadores invitados de terceros países y apoya la creación
de asociaciones entre instituciones de enseñanza superior de
la UE y de terceros países. El Parlamento Europeo incrementó
su presupuesto de 200 a 230 millones de euros. El programa
estará vigente de 2004 a 2008. En los tres primeros años
académicos (2004-2006) participaron en él más de 2300
estudiantes. El Parlamento Europeo y el Consejo examinan
actualmente una propuesta de la Comisión para prolongar el
programa durante el período 2009-2013.
5. El nuevo programa de aprendizaje permanente
Mediante la Decisión nº 2493/95/CE, se declaró 1996 como
«Año Europeo de la Educación y de la Formación
Permanentes». Ante el éxito de esta iniciativa, en junio de
2002 el Consejo adoptó una resolución sobre la educación y el
aprendizaje permanente, con miras a facilitar que las personas
19/2/09 08:02:16

puedan responder a los retos de la sociedad de la información
mediante el desarrollo de sus conocimientos y sus
competencias en todos los estadios de su vida. Desde
entonces, el aprendizaje permanente se ha convertido en el
principio rector del desarrollo de la política de educación y
formación. El objetivo es proporcionar a las personas de todas
las edades un acceso igual y sin obstáculos a oportunidades
de aprendizaje de alta calidad, y derribar las barreras existentes
entre las diversas formas de aprendizaje. Para facilitar la
transición a una sociedad basada en el conocimiento, la UE
favorece la introducción de estrategias y de actividades
específicas para el aprendizaje permanente.
Un paso importante de este proceso es la próxima puesta en
marcha del Programa de acción en el ámbito del
aprendizaje permanente en virtud del cual se prestará apoyo
financiero al sector europeo de la educación y la formación en
el período 2007-2013 [COM(2004) 474]. El programa
comprenderá cuatro subprogramas que forman parte del
actual programa Sócrates: Comenius (educación escolar),
Erasmus (educación y formación superiores), Leonardo da
Vinci (educación y formación profesionales) y Grundtvig
(educación para adultos). Incluye además un programa
transversal con cuatro actividades principales (cooperación en
materia de política educativa, aprendizaje de lenguas,
enfoques innovadores y difusión de los resultados de los
proyectos), además de un programa Jean Monnet, que
apoyará actividades relacionadas con la integración europea y
a las instituciones y las asociaciones que desempeñan una
labor al respecto. El presupuesto del programa durante el
período 2007-2013 es de 6,97 millones de euros.
Otro gran reto que figura actualmente en el orden del día
consiste en mejorar la educación de adultos y definir las
competencias básicas que deben impartirse a través del
aprendizaje permanente a fin de atender a las necesidades del
mercado de trabajo en cuanto a mano de obra altamente
cualificada. En una Comunicación de la Comisión [COM(2006)
614] y un posterior Plan de acción sobre el aprendizaje de
adultos [COM(2007) 548] se formulan recomendaciones para
el desarrollo de sistemas de educación de adultos eficientes y
de alta calidad, así como para incrementar los porcentajes de
participación en los cursos de educación de adultos. La
Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
las competencias clave para el aprendizaje permanente
(2006/962/CE, de 18 de diciembre de 2006) se define un
marco europeo de referencia que comprende ocho
competencias clave, entre ellas, la comunicación en la lengua
materna y lenguas extranjeras, las competencias en
matemáticas y ciencias naturales, la competencia digital y la
competencia de aprendizaje.
6. Otros programas en el ámbito de la educación
a) Cooperación con terceros países
Con arreglo a los artículos 149 y 150 del Tratado CE, la UE
fomentará la cooperación con terceros países en los ámbitos
de la educación y la formación profesional. Las actividades de
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
la UE en estos ámbitos han experimentado un aumento
constante e incluyen, además de los programas antes
mencionados, otros programas como Estados Unidos-UE,
Canadá-UE, αLFA y ALßAN (para los países de América
Latina), ASIA Link (para varios países asiáticos) y programas
piloto con Australia y Japón.
b) Subvenciones a organismos activos a escala europea,
programa de acción 2004-2006
La Decisión nº 791/2004/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo estableció un programa de acción comunitario, que
tiene por fin la promoción de organismos activos a escala
europea y el apoyo a actividades específicas en el ámbito de
la educación y la formación. Se asignó una suma de 77
millones de euros para el período 2004-2006. El objetivo
general del programa es el de apoyar organismos —y
actividades de los mismos— que tengan por objeto ampliar y
profundizar los conocimientos sobre la construcción europea,
o contribuir al logro de objetivos comunes en materia de
política de educación y formación, tanto dentro como fuera de
la Comunidad Europea. Los objetivos relacionados con este
programa de acción se integraron en el nuevo programa de
acción en el ámbito del aprendizaje permanente (véase más
arriba) para el período 2007-2013.
Otras iniciativas de la Unión Europea
1. Educación de calidad
La educación de calidad a todos los niveles es una alta
prioridad de todos los Estados miembros de la UE. En
particular se le concede una gran importancia para poder
alcanzar los objetivos de Lisboa. De acuerdo con la
Comunicación de la Comisión sobre «Educación y formación
2010», para que la Estrategia de Lisboa tenga éxito es
necesario realizar reformas urgentes, sobre todo en vista de
que existe un déficit de inversión en recursos humanos en los
Estados miembros con respecto a los Estados Unidos y Japón.
La Comisión propuso acciones simultáneas en los Estados
miembros [COM(2003) 685].
La Declaración de Bolonia sobre la dimensión europea de
la enseñanza superior de 19 de junio de 1999, firmada por 29
países, marca un punto de inflexión en el desarrollo de la
enseñanza superior europea. El denominado «Proceso de
Bolonia», en el que ahora participan 45 países, tiene por
objetivo crear un sistema de títulos de fin de estudios de tres
niveles (licenciatura, master, doctorado), introducir un sistema
de créditos, fomentar la movilidad y promover la cooperación
europea en el ámbito de la garantía de la calidad.
En 2002, los Ministros de Educación de 31 países europeos
firmaron la Declaración de Copenhague sobre una
cooperación europea reforzada en materia de formación
profesional. La declaración pide la adopción de medidas
concretas destinadas a amentar la transparencia y el
reconocimiento mutuo y a mejorar la calidad en este ámbito.
De dicha declaración toma su nombre el «Proceso de
Copenhague» con el que se pretenden alcanzar los objetivos
417
19/2/09 08:02:16
 de Lisboa a través de una cooperación europea reforzada en
materia de educación y formación profesionales.
La Comisión plasmó los esfuerzos que lleva a cabo para lograr
una educación de calidad en Europa en una reciente
comunicación [COM(2006) 481], en la que se pronuncia a favor
de fomentar en pie de igualad la eficiencia y la justicia en los
sistemas educativos. A si mismo se realizan esfuerzos a favor
de la calidad. De este modo en 2006 se adoptó la Carta
Europea de Calidad para la Movilidad (2006/961/CE), que
tiene por finalidad integrar en la medida de lo posible los
conocimientos adquiridos en el extranjero en el currículo de
aprendizaje.
2. Reconocimiento de las cualificaciones
Con miras a promover la movilidad en el seno de la
Comunidad Europea, se han adoptado varias directivas que
garantizan el reconocimiento mutuo de las cualificaciones
profesionales entre Estados miembros. En lo que respecta al
reconocimiento de los períodos de estudios realizados en el
extranjero, los estudiantes universitarios se benefician
actualmente del sistema europeo de transferencia y
acumulación de créditos (ECTS), introducido por la Comisión
hace más de diez años, y que está en constante expansión. Las
redes NARIC (centros nacionales de información sobre el
reconocimiento académico) y ENIC (creada por el Consejo de
Europa y la Unesco) proporcionan asesoramiento e
información sobre el reconocimiento académico de títulos y
los períodos de estudios realizados en el extranjero. La ENQA
(Asociación Europea para la Garantía de la Calidad en la
Educación Superior), fundada en el año 2000, difunde
información, experiencias y buenas prácticas entre las agencias
de garantía de calidad, las autoridades públicas y las
instituciones de enseñanza superior. Otro aspecto destacado
de la garantía de la calidad en la enseñanza superior es la
Recomendación sobre una mayor cooperación europea
en la garantía de la calidad de la enseñanza superior
(2006/143/CE), que pide a las universidades y agencias de
garantía de la calidad un control más estricto de la calidad y se
pronuncia a favor de la creación de un registro europeo de
dichas agencias.
Mediante la Decisión nº 2241/2004/CE, se creó Europass, un
marco para la transparencia de las cualificaciones y las
competencias, que ofrece a los ciudadanos europeos la
posibilidad de presentar sus competencias en formularios
armonizados. La comparabilidad de las competencias es
objetivo igualmente del recién adoptado marco europeo de
competencias [COM(2006) 479], que pretende facilitar la
transferencia y el reconocimiento de las cualificaciones
adquiridos en distintos sistemas educativos y de formación
profesional al definir diversos niveles de conocimientos que
permiten clasificar y comparar las cualificaciones adquiridas.
3. La iniciativa eLearning
Pese a su elevado nivel educativo, la UE sigue estado por
detrás de Estados Unidos y Japón en lo que respecta a las
nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones.
418
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Por ello la Comisión ha adoptado la iniciativa «eLearning»
con el fin de adaptar los sistemas de educación y formación de
los Estados miembros a las últimas novedades en este ámbito.
La iniciativa consta de cuatro componentes: equipamiento de
los centros escolares con ordenadores multimedia; formación
del profesorado europeo en las tecnologías digitales;
desarrollo de servicios y programas informáticos pedagógicos
europeos; y aceleración de la constitución de redes de centros
y de profesores. En Sevilla, el Consejo Europeo puso en
marcha, en junio de 2002, el Plan de acción eEurope 2005,
con el objetivo de desarrollar unos servicios públicos
modernos y crear un entorno dinámico para el comercio
electrónico. En 2003, se introdujo un programa eLearning
con la idea de integrar de manera efectiva las tecnologías de la
información y de las comunicaciones en los sistemas de
educación y formación en Europa. Los cuatro ámbitos de
acción del programa son el fomento de la competencia digital,
campus virtuales europeos, el hermanamiento de centros
escolares vía Internet y medidas transversales para fomentar el
aprendizaje electrónico en Europa. Desde 2007, las medidas de
eLearning forman parte del nuevo Programa de acción en el
ámbito del aprendizaje permanente (véase más arriba).
4. Centros, institutos y redes comunitarios
El Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación
Profesional (Cedefop), creado en 1975, asiste a la Comisión en
la aplicación de la política comunitaria de formación
profesional. La Fundación Europea de Formación, fundada
en 1990, contribuye a el desarrollo de los sistemas de
formación profesional en los países de Europa Central y
Oriental, los nuevos Estados independientes de la antigua
Unión Soviética y Mongolia. El Instituto Universitario
Europeo de Florencia, fundado en 1976, contribuye al
desarrollo del patrimonio cultural y científico de Europa.
Eurydice, la red de información sobre la educación en la
Comunidad Europea, creada en 1981, reúne y difunde
información relativa a los sistemas educativos en los Estados
miembros (http://eacea.ec.europa.eu/portal/page/portal/
Eurydice).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha abogado siempre a favor de una
estrecha cooperación entre los Estados miembros en los
ámbitos de la educación, la formación y la juventud, así como
de aumentar la dimensión Europea en las políticas educativas
de los Estados miembros; por ello ha defendido el
establecimiento de una sólida base legal para la educación y la
formación. Con la aprobación de los Tratados de Maastricht y
de Amsterdam, que introdujeron dos nuevos artículos en estos
ámbitos, el Parlamento adquirió una considerable influencia
en las políticas emprendidas, ya que todas las decisiones
pasaron a adoptarse mediante el procedimiento de codecisión
y con una votación por mayoría cualificada en el Consejo. Por
consiguiente, el Parlamento ha sido capaz de aumentar el
presupuesto dedicado a varios programas comunitarios, como
Sócrates II y Erasmus Mundus.
19/2/09 08:02:16

En el proceso de adopción del Programa de acción en el
ámbito del aprendizaje permanente, el Parlamento pide
asimismo un claro aumento del presupuesto asignado y un
acceso más fácil a estas medidas. En las negociaciones con el
Consejo, los diputados lograron que el importe mensual para
los estudiantes se aumentara de 50 a 200 euros.
El Parlamento considera la educación como el mejor modo de
asegurar la capacidad competitiva de la UE. De cara a la
consecución de los objetivos de Lisboa, el Parlamento pidió
4.17.2. La política de la juventud
La política de la juventud es una de las áreas en las que la toma de decisiones se realiza mediante el procedimiento de
codecisión. Una serie de programas europeos fomentan el intercambio de jóvenes tanto dentro de la Unión Europea
como con Estados terceros.
Fundamento jurídico
Artículos 149 y 150 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE).
El artículo 149 del Tratado CE prevé el fomento del
intercambio de jóvenes y animadores juveniles. Por otra parte,
los jóvenes están expresamente incluidos en las medidas de
fomento de la formación profesional contempladas en el
artículo 150.
Las medidas incluidas en el ámbito de aplicación de los
artículos 149 y 150 están sometidas al procedimiento de
codecisión. En materia de política de la juventud no se ha
previsto ninguna armonización de la legislación de los Estados
miembros. En la mayoría de los casos, el Consejo adopta
recomendaciones.
El Tratado de Lisboa, adoptado por el Consejo Europeo en
octubre de 2007, pone al día, una vez que entre en vigor, la
misión de la Unión Europea (UE) en el ámbito de la juventud
para el fomento de la participación de los jóvenes en la vida
democrática europea (artículos149, 150 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea [TFUE]).
Además se debe señalar en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea que incluye un artículo
sobre los derechos de los menores (artículo 24) así como un
artículo para la prohibición del trabajo infantil y para la
protección laboral de los jóvenes (artículo 32). Con la entrada
en vigor del Tratado, la Carta de los Derechos
Fundamentales se convierte en vinculante (artículo 6 del
Tratado de la Unión Europea [Tratado UE]).
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
recientemente a los Estados miembros que aumenten las
inversiones en este ámbito, desarrollen políticas educativas
nacionales más coherentes, promuevan estudios científicos y
técnicos y elaboren una estrategia integrada para la educación
y la formación permanentes que favorezca la inclusión social
(T6-0384/2005).
g Constanze ITZEL
Julio de 2008
Objetivos
El artículo del Tratado que versa sobre los jóvenes menciona
explícitamente el objetivo de fomentar el incremento de los
intercambios de jóvenes y animadores. Del Tratado de Lisboa
se deriva el fomento del incremento de la participación de los
jóvenes en la vida democrática europea. Sin embargo, más allá
de lo expresado en este artículo, los jóvenes y los niños se
benefician de los objetivos de la UE en otros terrenos, como
por ejemplo en las áreas de educación y formación profesional,
salud o en lo que se refiere a los derechos de la infancia y la
juventud.
Realizaciones
A. Programas de acción
1. «Juventud» y «La juventud en acción»
Se cumplen ahora veinte años desde que la Comunidad
comenzó a fomentar el intercambio de jóvenes dentro de las
fronteras europeas. Ya en 1988, se estableció el programa «La
juventud con Europa» para la promoción de los intercambios
de jóvenes. Más tarde, en 1996, la Comisión propuso además
un Programa de acción comunitario sobre un servicio
voluntario europeo para los jóvenes. En el año 2000, ambos
se fusionaron en el programa de acción comunitario
«Juventud». El programa se acompañó de otras medidas,
como las «Iniciativas para los jóvenes», para apoyar
proyectos innovadores y creativos encaminados a promover la
integración activa de estos en la sociedad, las «Acciones
conjuntas» con los programas Sócrates y Leonardo da Vinci
(4.17.1) y las «Medidas complementarias». Además, se
favorecieron las actividades de cooperación con terceros
países a través del programa «EuroMed Juventud I», dirigido
a los jóvenes de los 31 países participantes. El programa
419
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 «Juventud» también apoya la cooperación con los países de
Europa sudoriental, la Comunidad de Estados Independientes
(CEI) y América Latina.
En noviembre de 2006 mediante la Decisión nº 1714/2006/CE
se adoptó el programa «La juventud en acción» como
continuación del programa «Juventud». Su objetivo es reforzar
la ciudadanía activa de los jóvenes, desarrollar sus capacidades
solidarias y fomentar la colaboración europea en la política
juvenil siguiendo el Libro Blanco «Un nuevo impulso para la
juventud europea» (véase más abajo). Entre las cinco acciones
que contiene se puede destacar el Servicio voluntario
europeo, el intercambio de jóvenes y la colaboración política.
La dotación del programa asciende a 885 millones de euros.
2. Programa de acción para la promoción de organismos
activos a escala europea en el ámbito de la juventud
Mediante la Decisión nº 790/2004/CE, de 21 de abril de 2004,
se estableció además un programa de acción comunitario
para la promoción de organismos activos a escala
europea en el ámbito de la juventud, para el período 2004 a
2006, dotado con unos fondos de 13 millones de euros. Este
apoya las actividades de organizaciones que contribuyen a
reforzar la acción comunitaria y a aumentar su eficacia, por
ejemplo: intercambios de jóvenes, medidas en el ámbito de la
educación y la formación profesional, debates sobre la política
de la juventud, divulgación de información sobre la política
comunitaria y medidas dirigidas a fomentar la participación y
la iniciativa de los jóvenes.
Con el inicio de la nueva generación de programas de apoyo
el 1 de enero de 2007, el apoyo a los organismos activos en el
ámbito de la juventud fue asumido por el nuevo programa «La
juventud en acción».
Otras iniciativas de la Unión Europea
1. De camino hacia una colaboración en materia de
política juvenil europea
a) Libro Blanco sobre la juventud
El 21 de noviembre de 2001, la Comisión adoptó un Libro
Blanco titulado «Un nuevo impulso para la juventud
europea» [COM(2001) 681]. En él se delimita un marco para la
cooperación en el ámbito de la juventud, cuyos objetivos son:
fomentar la participación y la ciudadanía activa de los jóvenes
y las actividades de voluntariado, que estén mejor informados
sobre las cuestiones europeas, y que la política desarrolle un
mejor entendimiento de la juventud.
El Libro Blanco impulsa el desarrollo de un marco de
cooperación europea en el ámbito de la juventud, fundado en
la aplicación del método de coordinación abierto mediante el
que se fijan los objetivos comunes que se aplican en las
políticas nacionales.
b) Pacto europeo para la juventud
En su cumbre de primavera del mes de marzo de 2005, el
Consejo Europeo adoptó, en el marco de la Estrategia de
Lisboa revisada que centra nuevamente el interés en el
420
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crecimiento y el empleo, un Pacto europeo para la juventud.
El objetivo principal es mejorar la educación y la formación
profesional de los jóvenes, su movilidad y su integración
profesional y social, pero también hacer posible una mayor
conciliación de la vida profesional y la vida personal. La
Comisión pide asimismo una coherencia entre las iniciativas
adoptadas en los diferentes ámbitos.
La Comisión adoptó seguidamente una Comunicación
[COM(2005) 206] en la que se expone la forma en la que se
podría aplicar ese pacto. En concreto, se estima que las
medidas y acciones desarrolladas en el marco del pacto deben
apoyarse en las estrategias europeas para el empleo y la
inclusión social y en el programa de trabajo «Educación y
formación 2010» (4.17.1) y se indican las medidas y
programas con los que se pueden alcanzar los objetivos del
pacto.
Tres años después de la adopción del pacto aún permanecen
en el orden del día cuestiones sobre la educación y la
integración de los jóvenes en el mundo laboral. En una
Comunicación sobre el fomento de una amplia
participación de los jóvenes en la educación, el empleo y
la sociedad [COM(2007) 498] la Comisión Europea abordó los
problemas del paro juvenil y de la mala calidad de la
enseñanza que sufren algunos jóvenes. Ante la situación
actual, la Comisión pide una estrecha coordinación en todos
los ámbitos de actuación que tengan una repercusión sobre la
juventud. Propone una batería de iniciativas que deben tender
puentes entre la formación y el empleo y propugna que se
mejore la participación de los jóvenes en los procesos
europeos de toma de decisiones.
c) La Semana Europea de la Juventud
En junio de 2007 se celebró por tercera vez la Semana Europea
de la Juventud, cuyo acto central se organizó en Bruselas. Más
de 150 jóvenes procedentes de 35 países europeos tomaron
parte en siete talleres agrupados en torno a temas como la
identidad europea, el diálogo intercultural, la ampliación o la
igualdad de oportunidades y la discriminación. También
tuvieron lugar algunos otros eventos descentralizados. En el
marco de la cuarta Semana Europea de la Juventud que se
celebrará en noviembre de 2008, se deben organizar debates
en todos los países participantes sobre los desafíos actuales y
sobre la futura orientación de la política juvenil europea.
Habida cuenta del éxito de esta Semana, el Parlamento
Europeo ha pedido que se establezca como elemento fijo de
la política juvenil europea. Esto se ha conseguido con la
inclusión de la semana de la juventud en las acciones a
financiar por el programa «Juventud».
d) Un diálogo estructurado
El Consejo se pronunció en 2005 a favor del desarrollo de un
diálogo estructurado con los jóvenes y ha venido
corroborando ese objetivo reiteradamente en los años
posteriores. El diálogo estructurado prevé que las instituciones
europeas y los gobiernos nacionales debatan con los jóvenes
sobre determinadas cuestiones. En 2008 se trata sobre el tema
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«Desafíos de futuro para los jóvenes». El diálogo se mantiene a
nivel nacional y europeo y está coordinado por la Comisión.
El diálogo estructurado sirve también para hacer una
evaluación sobre la colaboración en la política juvenil europea
actualmente en marcha. En el marco de un proceso de
consulta se evalúa y examina la experiencia adquirida. Sobre la
base de los resultados de esta consulta, la Comisión planea
proponer a comienzos de 2009 las nuevas prioridades y
métodos para la futura política juvenil europea.
2. Protección de los derechos de la infancia y la juventud
a) Estrategia de la Unión Europea sobre los derechos de la
infancia
El 4 de julio de 2006, la Comisión Europea adoptó la
Comunicación «Hacia una Estrategia de la Unión Europea
sobre los derechos de la infancia» [COM(2006) 367]. Esta
Comunicación propone establecer una estrategia comunitaria
global con objeto de promover y proteger efectivamente los
derechos de la infancia en la política interior y exterior de la
unión europea y apoyar los esfuerzos de los Estados miembros
en este campo. Las medidas propuestas incluyen también la
creación de un número de teléfono de emergencias uniforme
para niños que busquen ayuda, desaparecidos o que sean
objeto de abusos. Como consecuencia de esta Comunicación,
en 2007 se creó un «Foro europeo para los derechos de la
infancia». El Foro proporciona información sobre el
intercambio de buenas prácticas y trabajo conjunto para la
mejora de la situación de la infancia en Europa a las
instituciones europeas, gobiernos nacionales, organizaciones
internacionales, organizaciones no gubernamentales, sociedad
civil y a otros posibles interesados.
b) Prevención y lucha contra la violencia ejercida contra niños y
jóvenes
La Unión Europea promueve desde el año 2000 proyectos y
acciones destinados a combatir la violencia ejercida sobre los
niños, los adolescentes y las mujeres por medio del programa
Daphne. Los grupos destinatarios del programa son los niños y
jóvenes hasta 25 años y las mujeres. El programa Daphne forma
parte desde 2007 del programa general «Derechos
fundamentales y justicia». El objetivo de Daphne es «contribuir
a proteger a los niños, los jóvenes y las mujeres de todas las
formas de violencia y alcanzar un elevado nivel de
protección de la salud, bienestar y cohesión social»
(Decisión nº 779/2007/CE) y también contempla la lucha contra
la trata de seres humanos y la explotación sexual. De 2007 a
2013 el programa dispone de 116 millones de euros.
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
c) Juventud y medios de comunicación
La protección juvenil es un importante elemento de la política
audiovisual a nivel europeo que ha adquirido una renovada
actualidad en relación con el desarrollo de los servicios de
medios no lineales (4.17.5).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado siempre una estrecha
cooperación de los Estados miembros en el ámbito de la
juventud y desempeñó un papel pionero en la creación del
Servicio voluntario europeo y en el fomento del intercambio
de jóvenes, programas por los que ya se declaraba a favor en
1983. Además, ha abogado por la adopción de un fundamento
jurídico sólido para la política de la juventud. Con la adopción
de los Tratados de Maastricht y de Amsterdam, el Parlamento
adquirió una influencia considerable en las medidas
desarrolladas en este ámbito, ya que todas las decisiones se
toman en el marco del procedimiento de codecisión y por
mayoría cualificada del Consejo.
En el proceso de adopción del programa «La juventud en
acción», el Parlamento solicita un aumento considerable del
presupuesto asignado y un acceso más fácil a las medidas
correspondientes. Por otra parte, insiste en que el programa
incluya en un plano de igualdad a los jóvenes con
discapacidades, con el fin de evitar la discriminación.
El Parlamento Europeo también ha tenido un importante
papel en lo que se refiere a defensa de los derechos de la
infancia. En el año 2005, 367 diputados exigieron a la Comisión
mediante una declaración escrita la creación de un número de
teléfono de emergencias uniforme que se convirtió en realidad
con la aprobación de la Estrategia de la Unión Europea sobre
los derechos de la infancia.
El Parlamento Europeo junto con la «Fundación Premio
Internacional Carlomagno de Aquisgrán» han creado en 2008
el Premio Europeo Carlomagno de la Juventud para el
fomento de proyectos europeos realizados por jóvenes. El
premio se concede a proyectos que promuevan la
comprensión europea e internacional, que estimulen el
desarrollo de un sentido compartido de la identidad y la
integración europeas y que ofrezcan ejemplos prácticos para
una convivencia comunitaria europea.
g Constanze ITZEL
Julio de 2008
421
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 4.17.3. La política lingüística
La Unión Europea practica una política de fomento del multilingüismo en distintos aspectos. El multilingüismo equivale a
una gran riqueza lingüística y se considera parte de la diversidad cultural de Europa, e indica la capacidad de un ser
humano de expresarse en diferentes lenguas.
En opinión de la Unión Europea, el multilingüismo es un importante elemento de la capacidad competitiva europea. Por
lo tanto, uno de los objetivos de la política lingüística de la Unión es el de que todo ciudadano europeo domine otras dos
lenguas, aparte de la suya materna.
Fundamento jurídico
Artículos 3, 21 y 149 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE).
El Tratado CE confía a la Unión Europea (UE), en el ámbito de
la educación y la formación profesional, la misión de apoyar y
completar la acción de los Estados miembros con el fin de
desarrollar la dimensión europea en la enseñanza,
especialmente a través del aprendizaje y de la difusión de las
lenguas de la Unión (artículo 149, apartado 2, del Tratado CE).
Este objetivo debe lograrse mediante el respeto estricto de la
diversidad de culturas y lenguas (artículo 149, apartado 1).
Asimismo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea adoptada en el año 2000 obliga a la Unión a
respetar la diversidad lingüística (artículo 22) y prohíbe toda
discriminación basada, entre otras cosas, en la lengua (artículo
21). El respeto de la diversidad lingüística es un valor
fundamental de la Unión Europea, al igual que el respeto de la
persona y la apertura a otras culturas.
Las instituciones europeas toman en consideración el principio
del multilingüismo también en el trato con los ciudadanos. Es
así que «todo ciudadano de la Unión podrá dirigirse por escrito
a cualquiera de las instituciones u organismos contemplados
en el presente artículo o en el artículo 7 en una de las lenguas
mencionadas en el artículo 314 y recibir una contestación en
esa misma lengua» (artículo 21 del Tratado CE).
El Tratado de Lisboa refuerza el aspecto del respeto al
multilingüismo, tal como se puede leer en el artículo 3,
apartado 3, del Tratado UE en lo que respecta a la misión de
la Unión: «La Unión respetará la riqueza de su diversidad
cultural y lingüística y velará por la conservación y el
desarrollo del patrimonio cultural europeo» También, tras la
entrada en vigor de la reforma, la Carta de los Derechos
Fundamentales «tendrá el mismo valor jurídico que los
Tratados» (artículo 6 del Tratado UE).
Objetivos
El fin de la política lingüística de la Unión Europea es promover
la enseñanza y el aprendizaje de lenguas extranjeras en la UE y
crear así unas condiciones favorables a todas las lenguas de los
Estados miembros. Se considera que el conocimiento de
lenguas extranjeras es una de las capacidades básicas que
todo ciudadano de la UE debería poseer para aumentar sus
422
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oportunidades de formación y de empleo en la sociedad
europea del aprendizaje, en particular ejerciendo el derecho a
la libre circulación de personas. Se confiere además gran
importancia a la competencia lingüística para los intercambios
culturales y la realización personal (2002/C 50/01).
Por consiguiente, en el marco de la política de educación y
formación profesional, la Unión Europea se ha fijado el
objetivo de que todos los ciudadanos de la UE dominen otras
dos lenguas aparte de la suya materna. Para conseguirlo, se
deberán enseñar a los niños dos lenguas extranjeras en la
escuela desde temprana edad (2005/C 141/04).
En el contexto de la Estrategia de Lisboa adoptada por el
Consejo Europeo en marzo de 2000, se destaca la importancia
del aprendizaje de lenguas extranjeras para aumentar la
competitividad de la economía europea. En relación con las
reformas de los sistemas nacionales de educación y formación
profesional que se necesitan para conseguir los objetivos de
Lisboa, los Ministros de Educación de la UE se han fijado el
objetivo de mejorar la enseñanza de lenguas extranjeras,
fomentar su aprendizaje desde la infancia y popularizar más el
aprendizaje de lenguas. A la hora de elaborar y aplicar la
política europea del multilingüismo, la Comisión contará con
un grupo de expertos, creado en 2002 en el marco del
programa de trabajo «Educación y formación 2010».
Durante la legislatura 2004-2009 se nombró por primera vez
—en la persona del eslovaco Jan Figéľ— a un comisario entre
cuyas funciones figura expresamente la del multilingüismo. En
noviembre de 2005, la Comisión presentó su nueva estrategia
marco para el multilingüismo [COM(2005) 596], con tres
objetivos prioritarios: fomentar el aprendizaje de idiomas y la
diversidad lingüística en la sociedad; promover una economía
multilingüe sana, y dar acceso a los ciudadanos a la información
de la Unión Europea en su propia lengua. Se insta además a los
Estados miembros a que apoyen los dos primeros objetivos con
medidas adicionales. El 1 de enero de 2007, tras la entrada de
Rumanía y Bulgaria en la Unión Europea, se nombró al rumano
Leonard Orban primer comisario de Multilingüismo. Es
competencia del nuevo comisario de la UE, entre otras
funciones, reforzar el conocimiento de lenguas extranjeras por
parte de los trabajadores y su utilización por parte de las
pequeñas y medianas empresas; a este fin, ha creado un foro
empresarial sobre multilingüismo. Asimismo, en septiembre de
2008, la Comisión publicó una Comunicación sobre el
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multilingüismo, que servirá de nuevo marco para la política en
materia de multilingüismo.
Realizaciones
A. Programas de apoyo
1. Educación y formación profesional
El principal apoyo financiero para el aprendizaje de idiomas lo
prestaban hasta ahora los programas de educación y
formación profesional Sócrates y Leonardo da Vinci. El nuevo
programa de aprendizaje permanente permite continuar con
este apoyo 2007-13 (4.17.1).
a) Sócrates: programa de acción en el ámbito de la educación
El programa Sócrates, creado en 1995, abarcaba por ocho
ámbitos de acción, cuatro de los cuales comprendían medidas
de fomento para el aprendizaje de lenguas:
— Lingua: promoción de la enseñanza y del aprendizaje de
lenguas
Lingua apoyaba proyectos que sensibilizan a los
ciudadanos respecto a la diversidad lingüística de la Unión,
animan al aprendizaje de idiomas a lo largo de toda la vida
y aumentan el acceso a los recursos para el aprendizaje de
idiomas en todas Europa; también apoyaba el desarrollo y
la difusión de métodos innovadores y de buenas prácticas
en la enseñanza de lenguas. Lingua tenía el objetivo de
mejorar la enseñanza de lenguas garantizando una oferta
suficiente de herramientas de aprendizaje de lenguas de
elevada calidad y herramientas para la evaluación de las
competencias lingüísticas.
— Comenius: cooperación europea en la enseñanza escolar
Las diversas secciones de que constaba Comenius incluían
varias medidas de promoción del aprendizaje de lenguas.
En primer lugar, Comenius apoyaba diferentes tipos de
asociaciones escolares, entre otros, con el fin de promover
el aprendizaje de lenguas, además de facilitar becas
individuales para la formación de profesores. Podían optar
a ellas futuros profesores en formación, asistentes de
lenguas extranjeras, profesores de idiomas y centros de
formación del profesorado.
— Erasmus: programa de acción comunitario en el ámbito de
la enseñanza superior
En el marco del programa de movilidad de la UE para los
estudiantes, se prestaba apoyo a los cursos de lenguas
intensivos que permitían a los estudiantes estudiar la
lengua del país de acogida siguiendo un curso de tres a
ocho semanas en dicho país. Se apoyaban en especial los
cursos de lenguas de la UE menos difundidas y enseñadas,
así como de las lenguas de terceros países que
participaban en el programa Erasmus.
— Grundtvig: educación de adultos y otros itinerarios
educativos
El aprendizaje de lenguas extranjeras era uno de los
principales objetivos del programa de acción europeo
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
destinado a desarrollar la educación de adultos. Por lo
tanto, la UE apoyaba la elaboración y la producción de
material de enseñanza dirigido a reforzar los conocimientos
de la lengua y la cultura de los Estados miembros.
b) Leonardo da Vinci: programa de acción en el ámbito de la
formación profesional
El programa Leonardo apoyaba proyectos destinados a
mejorar la capacidad de comunicación multilingüe y
multicultural de los trabajadores durante su formación
profesional. Contrariamente a los programas de apoyo
incluidos en el programa Sócrates, estos proyectos debían ir
dirigidos específicamente a un grupo concreto de
destinatarios en el ámbito de la formación profesional. Su fin
era que las empresas adquirieran conciencia de la importancia
que revisten las competencias lingüísticas y apoyarlas en el
desarrollo de posibilidades de formación en lenguas
extranjeras.
Por otra parte, se prestaba apoyo a proyectos de intercambios
entre empresas, por un lado, y centros de formación
profesional, por otro, que contribuyeran al desarrollo y la
mejora de métodos empleados en la formación profesional en
el ámbito de las competencias lingüísticas e interculturales.
c) El nuevo programa de acción en el ámbito del aprendizaje
permanente
En la Decisión nº 1720/2006/CE, de 15 de noviembre de 2006,
queda establecido para el período 2007-2013 un nuevo
«programa de acción en el ámbito del aprendizaje
permanente» («Lifelong Learning») con el fin de prestar apoyo
financiero al sector educativo europeo. Este nuevo programa
reúne en uno solo los programas de formación de la UE
mencionados anteriormente: Comenius (enseñanza escolar),
Erasmus (enseñanza superior), Leonardo da Vinci (formación
profesional) y Grundtvig (educación de adultos). El ámbito de
las lenguas quedará incluido no solo en este nuevo programa,
sino también en un programa transversal, uno de cuyos
objetivos es el fomento del aprendizaje de lenguas y la
diversidad lingüística. De forma complementaria a los cuatro
programas descritos anteriormente, con el programa
transversal se apoyan medidas destinadas a un mayor número
de destinatarios. Algunas de estas medidas son, por ejemplo,
proyectos multilaterales para el desarrollo de nuevos
materiales de enseñanza de lenguas, el desarrollo de
instrumentos y cursos para la formación de profesores de
idiomas, o estudios sobre la enseñanza de lenguas y la
diversidad lingüística.
2. Apoyo en el marco de otros programas de la Unión
Europea
Además de los programas de educación y formación, existen
otros programas de la UE que apoyan financieramente
proyectos lingüísticos. Por ejemplo, el proyecto cultural de la
UE, Cultura, ha prestado apoyo para la traducción de libros y
manuscritos. El programa de acción de la UE en el ámbito de
los medios de comunicación, MEDIA, cofinancia el doblaje y la
subtitulación de películas europeas de cine y televisión.
423
19/2/09 08:02:17
 La Unión Europea ha dispuesto algunas medidas para apoyar
las lenguas regionales y minoritarias, entre las que se
encuentra el apoyo financiero de la Oficina Europea de
Lenguas Minoritarias (European Bureau for Lesser-Used
Languages [EBLUL], véase más adelante), una organización no
gubernamental independiente que vela por las lenguas
regionales y minoritarias mediante una red y facilita
información sobre este tema, y de la red de información
Mercator (Información y documentación sobre lenguas
minoritarias), una red de información y documentación, cuyo
fin es mejorar el flujo e intercambio de información en todo lo
relacionado con las lenguas y culturas minoritarias. La UE
financia proyectos de iniciativas prácticas relativas a la
protección y el fomento de las lenguas regionales y
minoritarias, y la Comisión cuenta con el encargo de realizar
un estudio detallado sobre las lenguas regionales y
minoritarias en Europa, el estudio Euromosaic, en el que se
investiga la situación de estas lenguas en los distintos Estados
miembros de la Unión Europea.
B. Otras iniciativas de la Unión Europea
1. Plan de acción y estrategia marco
En respuesta a la Resolución del Parlamento Europeo (T5-
0718/2001) y a una Decisión del Consejo (2002/C 50/01), la
Comisión aprobó, en julio de 2003, el plan de acción
«Promover el aprendizaje de idiomas y la diversidad lingüística
2004-2006» [COM(2003) 449]. Para apoyar las medidas de los
Estados miembros en el marco de los programas comunes
existentes, este plan establece tres ámbitos en los que se
otorgan medios para acciones a corto plazo. Los tres ámbitos
son: el aprendizaje permanente de lenguas, la mejora de la
enseñanza de lenguas extranjeras y la creación de un entorno
favorable a las lenguas. En 2005, el plan de acción se
complementó con la estrategia marco para el multilingüismo
[COM(2005) 596; véase más arriba). En otoño de 2007, la
Comisión recopiló los resultados del plan de acción a nivel
nacional y europeo en un informe [COM(2007) 554], que
servirá como fundamento para otras medidas en el ámbito de
la política del multilingüismo.
2. Sensibilización respecto a la importancia de las
lenguas extranjeras
Para subrayar el valor crucial que revisten la diversidad
lingüística y el aprendizaje de idiomas en Europa, la Unión
Europea y el Consejo de Europa declararon 2001 Año
Europeo de las Lenguas. Participaron en total 45 países, con
el fin de promover el aprendizaje de lenguas en toda Europa.
Durante el año se desarrollaron en esta proyectos lingüísticos,
por ejemplo exposiciones, jornadas de puertas abiertas o
minicursos de idiomas. La Comisión asumió una parte
considerable de los costes de los proyectos (6 millones de
euros). Cientos de miles de personas participaron en
proyectos, en los que estuvieron representadas más de 60
lenguas.
Ante el enorme éxito del Año Europeo de las Lenguas, la
Unión Europea y el Consejo de Europa decidieron celebrar
424
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todos los años, el 26 de septiembre, el Día Europeo de las
Lenguas, con múltiples eventos dirigidos a fomentar su
aprendizaje. Al igual que el Año Europeo de las Lenguas, el fin
de esta iniciativa también es concienciar a los ciudadanos
acerca de todas las lenguas que se hablan en Europa y reforzar
el aprendizaje a lo largo de toda la vida.
3. Comparabilidad de datos sobre la competencia
lingüística
En agosto de 2005 la Comisión propuso al Consejo y al
Parlamento Europeo la introducción de un indicador
europeo de competencia lingüística [COM(2005) 356 final].
Este indicador debe contribuir en gran medida a la realización
del objetivo «Lengua materna + dos» al permitir la medición
de las competencia en lenguas extranjeras en todos los
Estados miembros de manera comparable.
El Parlamento Europeo, en su Resolución de marzo de 2006
(T6-0184/2006), acogió con satisfacción el proyecto de la
Comisión y exhortó a esta y al Consejo a que propusieran otras
medidas dirigidas a reforzar el multilingüismo en la Unión
Europea.
Papel del Parlamento Europeo
A. Iniciativas a favor del multilingüismo
Desde el comienzo del proceso de integración, el Parlamento
Europeo ha abogado a favor de que se reconozca la
importancia y se promueva la diversidad lingüística en la
Unión Europea. Así, ya en 1982, se creó la Oficina Europea de
Lenguas Minoritarias, una organización no gubernamental
independiente que vela por las lenguas regionales y
minoritarias mediante una red y facilita información sobre este
tema.
En el curso de la presente legislatura, el Parlamento Europeo ya
ha elaborado en varias ocasiones informes de propia iniciativa,
con el fin de impulsar el desarrollo de la política lingüística en
Europa. Concretamente, en dichos informes, la Comisión de
Cultura y Educación señala la necesidad de actuar en ámbitos
específicos y exhorta a la Comisión a formular medidas
dirigidas al reconocimiento y el fomento de la diversidad
lingüística en la UE. Por ejemplo, en el marco de la enseñanza
escolar, se ha destacado la importancia de un entorno
favorable a las lenguas para ayudar a la integración de los
niños de comunidades inmigrantes (T6-0385/2005). En sus
resoluciones, el Parlamento Europeo ha señalado repetidas
veces la situación de las lenguas regionales y minoritarias, así
como la necesidad de apoyarlas [P5-B(2001)0815; P5-
TA(2003)0372].
B. Principio del multilingüismo aplicado al trabajo
parlamentario
Desde el 1 de enero de 2007, las instituciones de la Unión
Europea trabajan en 23 lenguas oficiales. La UE opina que la
utilización de las diferentes lenguas que hablan sus ciudadanos
es un factor de transparencia, legitimidad y eficacia. La
legislación adoptada por la UE debe ser accesible a cada
19/2/09 08:02:17

ciudadano europeo en su propia lengua materna. Por otra parte,
cada ciudadano de la UE tiene derecho a utilizar su lengua
materna para presentar preguntas y peticiones al Parlamento
Europeo, a otras instituciones y órganos consultivos de la UE y al
Defensor del Pueblo Europeo, así como a recibir la respuesta
también en su lengua materna. El compromiso de la UE con el
multilingüismo en la labor legislativa y en la administración
reviste un carácter único en el mundo.
En lo que se refiere a la interpretación, el Parlamento Europeo
se distingue de las otras instituciones de la UE en que, en el
trabajo cotidiano, se respeta el principio del «multilingüismo
completo controlado». Esto significa que se ofrece un servicio
de interpretación de y a todas las lenguas oficiales de la Unión
Europea. A excepción de reuniones más restringidas, se facilita
la interpretación en las sesiones plenarias y en las reuniones de
4.17.4. La Política cultural
La actividad de la Unión Europea en el ámbito de la cultura complementa la política cultural de los Estados miembros en
distintos aspectos, entre los que cabe citar, por ejemplo, la protección del patrimonio cultural europeo, la colaboración
entre instituciones culturales de distintos países o la movilidad de los artistas y de las colecciones. El sector cultural
también está afectado por disposiciones del Tratado CE que no se refieren explícitamente a la cultura.
Fundamento jurídico
Artículo 151 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
[Tratado CE]; artículos 3 y 30; artículo 87, apartado 3, letra d); y
artículo 133 del Tratado CE.
El Tratado de Roma no contenía un apartado específico sobre
política cultural. La política cultural adquirió una base jurídica
únicamente con la aprobación del Tratado de Maastricht. El
artículo 151 del Tratado de Niza establece una base de acción
destinada a promover, apoyar y, si es necesario, completar las
actividades de los Estados miembros, dentro del respeto de su
diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo
tiempo el patrimonio cultural común. La intervención de la
Comunidad en el área de la cultura se rige por los principios
de la subsidiariedad y la complementariedad. Cualquier acción
de armonización de las disposiciones jurídicas y normativas de
los Estados miembros queda excluida del ámbito de aplicación
del artículo 151. Las medidas las adoptan, mediante el
procedimiento de codecisión, el Parlamento Europeo y el
Consejo, y por unanimidad, el Consejo.
El artículo 151 establece que la Comunidad apoyará y
completará la acción de los Estados miembros en los
siguientes ámbitos: la mejora del conocimiento y la difusión
de la cultura y la historia de los pueblos europeos; la
conservación y protección del patrimonio cultural de
importancia europea; los intercambios culturales no
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
los órganos, las comisiones y los grupos parlamentarios
conforme a este principio, en la medida en que lo permita la
capacidad del servicio de interpretación. En las reuniones de
grupos parlamentarios pequeños se verifica si alguno de los
diputados presentes utiliza alguna de las lenguas menos
habladas. El derecho de todo diputado al Parlamento Europeo
a la interpretación de los debates y de sus propias
intervenciones en su lengua materna está reconocido en el
Reglamento del Parlamento. Así pues, en su esfuerzo por
garantizar la utilización de todas las lenguas oficiales en la
actividad parlamentaria, el Parlamento Europeo encarna la
diversidad lingüística de la Unión Europea.
g Constanze ITZEL
Julio de 2008
comerciales; y la creación artística y literaria, incluido el sector
audiovisual. El artículo también establece que la Comunidad
tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en
virtud de otras disposiciones del Tratado. Asimismo, se
fomentará la cooperación con los terceros países y con las
organizaciones internacionales competentes en el ámbito de
la cultura, especialmente con el Consejo de Europa.
El artículo 13 de la Carta de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea establece que «las artes y la investigación
científica son libres». El artículo 22 recoge que «la Unión
respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística».
El Tratado de Lisboa realza la importancia de la cultura. En el
preámbulo mismo del Tratado de la Unión Europea (Tratado
UE) contiene la siguiente expresión: «INSPIRÁNDOSE en la
herencia cultural, religiosa y humanista de Europa». Entre los
objetivos del Tratado figura el de respetar la riqueza de la
diversidad cultural y lingüística de la Unión y de velar por la
conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo
(artículo 3 del Tratado UE). Las competencias de la Unión en el
ámbito cultural se especifican del modo siguiente: «La Unión
dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el
fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los
Estados miembros» (artículo 6 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea [TFUE]). Una novedad importante es el
hecho de que las decisiones del Consejo en el ámbito de la
cultura ya no requieren la unanimidad, sino que deberán
425
19/2/09 08:02:17
 adoptarse por mayoría cualificada (artículo 151, apartado 5, del
TFUE). Conviene destacar además que con la entrada en vigor
del Tratado, la Carta de los Derechos Fundamentales
adquiere carácter jurídicamente vinculante (artículo 6 del
Tratado UE).
Objetivos
De acuerdo con la definición del Tratado CE, la Comunidad
contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados
miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y
regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio
cultural común.
En mayo de 2007, la Comisión Europea emitió una importante
Comunicación titulada «Una Agenda Europea para la
cultura en un mundo en vías de globalización» [COM(2007)
242]. Dicha Comunicación formula nuevos objetivos
estratégicos de la acción de la Unión en el ámbito de la
cultura. Los principales objetivos son:
— promoción de la diversidad cultural y el diálogo
intercultural;
— promoción de la cultura como catalizador para la
creatividad en el marco de la Estrategia de Lisboa para el
crecimiento y el empleo;
— promoción de la cultura como elemento vital en las
relaciones internacionales de la Unión.
Estos objetivos deberán alcanzarse con nuevos métodos. Así,
la Comisión propone que la colaboración entre las
instituciones de la UE se lleve a cabo de acuerdo con el
«método abierto de coordinación», mediante el cual se fijan
objetivos comunes que luego se aplican en las políticas
nacionales. Otra propuesta fundamental consiste en asociar
más estrechamente el sector cultural a la acción de la UE en el
marco de un foro cultural.
La Comunicación de la Comisión es un documento estratégico
importante y de nuevo tipo con vistas a la colaboración a
escala europea. El Consejo de Ministros de Cultura celebró el
16 de noviembre de 2007 tanto los objetivos propuestos como
los métodos planteados y definió para los años 2008 a 2010
cinco ámbitos de acción prioritarios. Entre ellos figura la
mejora de las condiciones de los artistas, la recopilación de
estadísticas y datos con miras a incrementar la comparabilidad
del sector cultural, además de la promoción del potencial de
las industrias culturales. Al cabo de tres años deberá evaluarse
el progreso de la colaboración en relación con los objetivos
marcados. En un Plan de trabajo para la cultura 2008-2010
(2008/C 143/06), el Consejo enumera acciones concretas que
deberán emprenderse en los Estados miembros, en grupos de
trabajo y en la Comisión en los próximos años.
El Parlamento aprueba los objetivos de la nueva Agenda para
la Cultura. En su Resolución sobre el tema [P6-TA(2008)0124],
sin embargo, señala que aunque el sector cultural puede
desempeñar un papel importante para el logro de los
objetivos de Lisboa, no hay que perder de vista el valor de la
426
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cultura en sí misma. Además, los diputados piden a la
Comisión que emprenda más acciones y, entre otras cosas,
reclama programas específicos para la protección del
patrimonio cultural europeo y medidas adecuadas para
proteger y hacer respetar los derechos de autor de los artistas,
especialmente en el entorno digital.
Realizaciones
A. Programas de acción
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, la
Comunidad Europea financiaba de forma moderada las
actividades culturales gracias al Fondo Social Europeo y el
Fondo Europeo de Desarrollo Regional, así como a través de
iniciativas ad hoc. Sus actividades se centraban en la adopción
de medidas en los ámbitos de la protección del patrimonio
cultural, becas destinadas a los artistas, ayudas a la traducción
literaria y apoyo a manifestaciones culturales.
1. Primera generación de programas culturales
Gracias a la introducción de un fundamento jurídico para la
cultura en el Tratado de Maastricht, la Unión Europea empezó
a organizar sus actividades culturales de forma más sistemática
en torno a tres programas culturales:
— en 1996 se creó el programa Caleidoscopio, destinado a
fomentar la creación artística y promover el conocimiento
y la difusión de la cultura de los pueblos de Europa;
— en 1997 se aprobó el programa Ariane para desarrollar la
cooperación entre los Estados miembros en el sector del
libro y la lectura y promover un mayor conocimiento de las
obras literarias y de la historia de los pueblos europeos por
medio de la traducción, así como para mejorar la
formación profesional en este sector;
— en 1997 se creó el programa Raphael, destinado a
fomentar la cooperación entre los Estados miembros en el
área del patrimonio cultural con una dimensión Europea.
2. Cultura 2000
Sobre la base de las experiencias de la primera fase de los
programas, la Comisión estableció en el año 2000 un primer
Programa marco comunitario europeo a favor de la cultura por
un período de cinco años (2000-2004) y con un presupuesto
total de 167 millones de euros. Su objetivo era simplificar la
acción utilizando un único instrumento de financiación y de
gestión de la cooperación cultural. Los objetivos de este
programa eran: promover el diálogo cultural y el conocimiento
mutuo de la cultura europea y la historia de los pueblos
europeos; promover las actividades culturales y la divulgación
transnacional de la cultura y la movilidad de los artistas y de los
que trabajan de forma creativa y de otro modo en el ámbito de
la cultura, así como de sus obras; promover la diversidad cultural
y desarrollar nuevas formas de expresión cultural; promover las
buenas prácticas en relación con la protección del patrimonio
cultural europeo; y favorecer el diálogo intercultural entre las
culturas europeas y no europeas. En 2003, el programa se
amplió sin modificación a los años 2005 y 2006.
19/2/09 08:02:17

3. El nuevo programa Cultura (2007-2013)
A la luz del éxito de Cultura 2000, la Comisión presentó en
2004 una propuesta para la creación de un nuevo programa,
Cultura 2007, para el período 2007-2013 [COM(2004) 469].
Sobre la base de evaluaciones y consultas exhaustivas, el
programa da continuidad a las acciones culturales
mencionadas más arriba. Tras unas largas negociaciones sobre
las perspectivas financieras, en el marco de las cuales el
Parlamento Europeo había exigido un aumento considerable
de los recursos financieros previstos, el presupuesto disponible
se fijó en 400 millones de euros (Decisión nº 1855/2006/CE).
Los objetivos del programa son promover la movilidad
transfronteriza de los que trabajan en el sector de la cultura,
fomentar la circulación transnacional de obras de arte y
productos artísticos y culturales e intensificar el diálogo
intercultural.
4. Promoción de los organismos activos a escala europea
La Decisión nº 792/2004/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo estableció un programa de acción para la promoción
de los organismos activos a escala europea en el ámbito de la
cultura para el período 20042006 y con un importe de referencia
de 19 millones de euros. El objetivo general del programa
consiste en apoyar las actividades de los organismos cuyo
programa de trabajo o cuyas acciones se dirijan a objetivos de
interés general europeo. Tras la finalización del programa, esta
labor de promoción se incorporó al nuevo programa Cultura. El
importe total del apoyo se ha fijado en aproximadamente un
10 % del volumen total del programa, por lo que
previsiblemente ascenderá a unos 40 millones de euros.
B. Otras actividades
1. El estatuto de los artistas en Europa
La Unión Europea cuenta con alrededor de 7 millones de
personas profesionalmente activas en el sector cultural. Aparte
del simple apoyo a la actividad de los artistas a través de
programas como Cultura y MEDIA, la vida y el trabajo
profesional de estas personas están condicionados por
numerosas disposiciones del Tratado CE. Así, la Unión ha
adoptado directivas sobre los derechos de autor y los
derechos de propiedad intelectual, así como disposiciones
relativas a los derechos de participación y a los derechos de
alquiler y préstamo (3.4.5). A título de apoyo a la creatividad
artística e intelectual, la Unión Europea permite a sus Estados
miembros aplicar el tipo reducido de IVA a determinados
bienes y servicios como, por ejemplo, la venta de libros y
revistas, el acceso a manifestaciones culturales y la recepción
de la radiodifusión de programas de radio y televisión (tipo
normalizado mínimo: 15 %, tipo reducido: 5 %).
Asimismo, el Tratado CE garantiza la libre circulación de los
trabajadores. Precisamente en el caso de los artistas, sin
embargo, este derecho, y con él la movilidad de los artistas, se
ve obstaculizado en muchos casos por barreras administrativas
nacionales que hay que eliminar.
Por esto, el Parlamento Europeo aprobó en junio de 2007 un
informe sobre el estatuto social de los artistas (T6-0236/2007).
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
En dicho informe se destaca el hecho de que numerosos
artistas que trabajan durante breves períodos en diversos
Estados miembros chocan con problemas relacionados con la
obtención de visados, los seguros de enfermedad, desempleo
y jubilación. Junto a otras medidas se propone la elaboración
de una guía práctica para artistas europeos. Asimismo se
sugiere el lanzamiento de un proyecto piloto para introducir
una tarjeta electrónica europea de seguridad social, la creación
de un registro profesional europeo y la constitución de un
fondo de movilidad europea del estilo del programa Erasmus,
que sirva para fomentar el intercambio de profesores y jóvenes
artistas.
2. Las industrias culturales
Las industrias culturales, como el cine, los medios
audiovisuales, la publicación de trabajos, la artesanía o la
música, contribuyen a la creación de empleo y al bienestar
económico en Europa, como ha demostrado recientemente
un estudio encargado por la Comisión. No obstante, debido a
las tensas relaciones entre la cultura y la economía, por una
parte, y la protección de la diversidad cultural, por otra, en
ciertos casos específicos se deben aplicar otras normas a las
industrias culturales diferentes de las que se aplican a otros
sectores industriales. Así, debido a la naturaleza específica de
las industrias culturales, la Unión Europea siempre ha
defendido en las negociaciones comerciales de la
Organización Mundial del Comercio la posición según la cual
determinados subsectores culturales y audiovisuales no se
deberían liberalizar (de conformidad con la denominada
«excepción cultural»). Del mismo modo, en el mercado común
la cultura se puede beneficiar, hasta un cierto punto, de las
ayudas estatales [artículo 87, apartado 3, letra d)]. Por otra
parte, determinados servicios audiovisuales también quedan
excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva de servicios
(2006/123/CE) aprobada en diciembre de 2006, cuyo texto
recoge claramente el respeto y la promoción de la diversidad
cultural y lingüística, así como del pluralismo de los medios de
comunicación.
Con vistas a proteger la diversidad cultural, la conferencia
general de la Unesco aprobó, en octubre de 2005, la
Convención sobre la protección y promoción de la diversidad
de las expresiones culturales. Esta Convención recoge una
serie de derechos y obligaciones concernientes a la promoción
y la protección de la diversidad cultural. La Decisión 2006/515/
CE tiene por objeto obtener la aprobación de la Comunidad
Europea y, por consiguiente, su adhesión a la Convención de la
Unesco.
Desde hace algunos años, las industrias culturales han
adquirido un peso creciente en la política europea. Así, entre
los objetivos de la Estrategia de Lisboa se destaca el
importante papel de las industrias culturales innovadoras para
el desarrollo de la competitividad europea. El fomento de las
industrias culturales también forma parte, por tanto, de la
actual «Agenda para la Cultura» (véase más arriba), que está
previsto concretar en un plan de trabajo de tres años de
duración.
427
19/2/09 08:02:17
 3. Los bienes culturales
El artículo 30 del Tratado CE autoriza las prohibiciones o
restricciones a la importación, exportación y tránsito de
tesoros nacionales que presenten un valor artístico, histórico o
arqueológico, en la medida en que no representen un medio
de discriminación arbitraria o de restricción de los
intercambios comerciales entre los Estados miembros. Con la
eliminación de controles fronterizos en relación con la
consolidación del mercado interior se hizo necesario
establecer normas de protección de los bienes culturales. Por
ello, la Unión Europea aprobó el Reglamento (CEE) nº 3911/92
del Consejo, según el cual la exportación de bienes culturales
estará sujeta a la presentación de una licencia de exportación
que será válida en toda la Unión Europea y se someterá a los
correspondientes controles en las fronteras exteriores. La
Directiva 93/7/CEE del Consejo pretende garantizar la
restitución de bienes culturales de valor artístico, histórico o
arqueológico que se hayan sacado ilícitamente del territorio
de un Estado miembro.
4. La Capital Europea de la Cultura
La idea de la Capital Europea de la Cultura nació en Atenas en
1985 y fue un auténtico éxito. En 1999, la Decisión
nº 1419/1999/CE introdujo la modificación del procedimiento
de selección de las capitales europeas de la cultura a partir de
2005. Estas son designadas todos los años, siguiendo un
determinado orden de Estados miembros, por el Consejo a
propuesta de la Comisión, que toma en consideración la
opinión de un tribunal de selección. La Decisión también
prevé la posibilidad de seleccionar otra ciudad adicional de un
país que no sea Estado miembros.
Tras la ampliación entró en vigor la Decisión nº 649/2005/CE,
que permite a los nuevos Estados miembros proponer
también la candidatura de sus ciudades. Esto significa que a
partir de entonces se designan dos capitales todos los años:
una en uno de los antiguos Estados miembros y la otra en uno
de los nuevos Estados miembros. Para mejorar el
procedimiento de selección, el 24 de octubre de 2006 se
adoptó una nueva Decisión (Decisión nº 1622/2006/CE), que
refuerza la dimensión europea, fomenta la competición entre
las ciudades candidatas dentro de los Estados miembros y
apoya en mayor medida a las ciudades seleccionadas durante
la fase de preparación. El nuevo procedimiento entrará en
vigor en 2013.
5. Los hermanamientos y la ciudadanía europea
La idea de los hermanamientos surgió tras la Segunda Guerra
Mundial. Esta iniciativa une en la actualidad a ciudades y
localidades de toda Europa y refuerza los lazos entre sus
ciudadanos. A instancias del Parlamento en 1989, la Unión
Europea elaboró un plan de apoyo a las iniciativas de
hermanamiento. Desde 2004, los hermanamientos forman
parte del programa de acción comunitario para la promoción
de la ciudadanía europea activa (2004-2006). En 2005 la
dotación financiera de esta iniciativa se elevó a 10 millones de
euros. Todos los años la Comisión Europea concede «Estrellas
428
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de oro» del hermanamiento a diez proyectos sobresalientes
que hayan contribuido con éxito a la integración europea. A
partir de 2007, los hermanamientos se financian en el marco
del nuevo programa Europa con los ciudadanos (2007-2013)
(4.17.7), que también va a reforzar, entre otras cosas, el
intercambio y la movilidad de los ciudadanos, y a promover las
instituciones de la sociedad civil que trabajan en proyectos
europeos.
6. Diálogo intercultural
A la luz del creciente multiculturalismo de las sociedades
europeas, la Comisión tiene el propósito de aumentar y
estructurar mejor el diálogo intercultural que una serie de
medidas comunitarias ha estado promoviendo desde hace
mucho tiempo. A tal fin, el diálogo intercultural se debe
convertir en una prioridad horizontal para todos los programas
comunitarios correspondientes. La Comisión también ha
propuesto declarar 2008 «Año Europeo del Diálogo
Intercultural». Toda una serie de variados programas en el
marco de este Año debería permitir favorecer la participación
en el diálogo intercultural de la sociedad civil y sus diferentes
representantes a escala europea, nacional y local. La
correspondiente Decisión (Decisión nº 1983/2006/CE) se
aprobó en diciembre de 2006.
Últimamente las Instituciones europeas han organizado cada
vez más iniciativas para el diálogo con representantes de
diversas religiones. Esta dimensión adquirirá un nuevo
significado con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que
dice lo siguiente: «Reconociendo su identidad y aportación
específica, la Unión mantendrá un diálogo abierto,
transparente y regular con dichas iglesias y organizaciones»
(artículo 17 del TFUE).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento considera que la integración europea se debería
basar en sus valores culturales. A tal fin, el Parlamento decidió,
tras sus primeras elecciones directas en 1979, establecer una
Comisión responsable de los temas culturales. Durante
muchos años, el Parlamento también ha considerado que el
Tratado CE debería incluir un fundamento jurídico en materia
de política cultural. Con la aprobación del Tratado de
Maastricht no solo se han cumplido sus deseos, sino que
también ha logrado una facultad de codecisión con el
Consejo.
En los últimos años el Parlamento ha invitado en sus
resoluciones a incrementar los presupuestos dedicados a la
cultura, mejorar la situación de los trabajadores en el sector
cultural y a revalorizar el patrimonio cultural europeo. En lo
que se refiere a la creación artística, el Parlamento desea
ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de aplicar el tipo
reducido de IVA a una gama mayor de servicios y bienes, como
la grabación de música y películas, siempre que ello no afecte
al funcionamiento del mercado interior. Asimismo, el
Parlamento ha pedido la continuación del experimento de la
aplicación del tipo reducido del IVA a algunos sectores
19/2/09 08:02:18

(Resolución de 4 de diciembre de 2003). Por otra parte, el
Parlamento ha aprobado una Resolución sobre los nuevos
desafíos del circo (T6-0386/2005), en la que invita a la
Comisión a poner en práctica mecanismos de cooperación
entre los Estados miembros para garantizar y favorecer un
nivel adecuado de educación a los niños que viven en
comunidades itinerantes. La mejora de las condiciones de este
tipo de comunidades también ha sido objeto de un informe
de iniciativa relativo al estatuto de los artistas (T6-0236/2007).
Con respecto al patrimonio cultural, el Parlamento reclamó en
otra resolución la mejora de la protección del patrimonio
cultural en las zonas rurales e insulares (T6-0355/2006). En el
marco de los debates sobre el nuevo programa Cultura y la
Agenda Europea para la Cultura (véase más arriba), el
Parlamento también ha invitado a prestar una mayor atención
a la protección del patrimonio europeo.
4.17.5. La política audiovisual y de los medios
de comunicación
La política audiovisual se rige principalmente por los artículos 151 y 157 del Tratado CE. La pieza clave de la legislación de
la política audiovisual de la Unión Europea es la Directiva sobre los servicios de medios audiovisuales, que entró en vigor
en diciembre de 2007. El principal instrumento comunitario para ayudar a la industria (sobre todo a la cinematográfica)
sigue siendo el programa MEDIA. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dispone que «se respetan
la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo».
Fundamento jurídico
En el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE):
— artículos 23, 25, 28 y 29 (libre circulación de mercancías);
— artículos 39 a 55 (libre circulación de personas, servicios y
capitales);
— artículos 81 a 89 (política de competencia);
— artículo 95 (armonización técnica, que incluye los servicios
de televisión avanzados);
— artículos 149 (educación), 150 (formación profesional), 151
(cultura) y 157 (industria).
El Tratado de Roma no confería ninguna competencia directa
en el ámbito de la política audiovisual y de los medios de
comunicación. No obstante, las facultades para actuar en este
sector se han ido desarrollando implícitamente a lo largo de
los años gracias a las disposiciones sobre la libre circulación de
personas y servicios y el derecho de establecimiento. Las leyes
sobre competencia y la política comercial común desempeñan
también un importante papel en el sector audiovisual.
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
Además, el Parlamento Europeo se ha ocupado repetidamente
del carácter específico de las industrias culturales. En su
Resolución del 4 de septiembre de 2003 apoyó la unanimidad
en el Consejo en cuestiones relacionadas con el comercio en
el sector de los servicios culturales y audiovisuales. En un
nuevo informe sobre las industrias culturales, de 10 de abril de
2008 (T6-0123/2008), el Parlamento defiende la creación de un
grupo de trabajo y un programa de fomento de las industrias
culturales. Entre las medidas propuestas figura asimismo la
reducción del IVA y la aplicación de métodos de promoción
innovadores.
g Constanze ITZEL
Julio de 2008
El Tratado de Maastricht incluyó una referencia específica al
sector audiovisual en su artículo 151 relativo a la cultura. El
Tratado de Amsterdam incluyó un «Protocolo sobre el sistema
de radiodifusión pública de los Estados miembros». El Tratado
de Niza modificó el artículo 157 sobre la industria, incluyendo la
industria audiovisual y sustituyendo el voto por unanimidad en
el Consejo por el voto por mayoría cualificada. Finalmente, la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
dispone, en su artículo 11, apartado 2, que «se respetan la
libertad de los medios de comunicación y su pluralismo».
Objetivos
En virtud del artículo 151, la Unión Europea (UE) ha de
favorecer la cooperación entre los Estados miembros y, si fuera
necesario, apoyar y completar la acción de estos en el ámbito
de la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.
Realizaciones
A. Primeros pasos
Hasta la década de los ochenta, la actividad de la UE en el
sector audiovisual era casi inexistente. La percepción de que la
429
19/2/09 08:02:18
 UE llevaba retraso con respecto a los Estados Unidos en este
ámbito la obligó a adoptar iniciativas. El Libro Blanco de la
Comisión sobre la realización del mercado interior (1985)
mencionaba varias iniciativas encaminadas a abrir el mercado
audiovisual a la competencia entre los Estados miembros y a
promover la televisión de alta definición. El Año Europeo del
Cine y de la Televisión (1988) brindó una oportunidad ideal
para mantener un debate con las autoridades nacionales y la
industria audiovisual sobre la introducción de posibles
medidas en el sector.
Al final de la década de los ochenta y en la de los noventa se
introdujo una importante legislación comunitaria para
incorporar normas técnicas comunes en el sector audiovisual.
Algunos ejemplos incluyen las Decisiones 89/337/CEE y
89/630/CEE del Consejo, sobre la televisión de alta definición, y
la Decisión 93/424/CEC del Consejo, relativa a un plan de
acción para la introducción de servicios avanzados de
televisión Europea, dirigida a promover el formato de pantalla
ancha 16:9. Esta política industrial se ha desarrollado
posteriormente.
Durante el citado período, las estrategias de los grandes
grupos audiovisuales europeos se concentraron en la
necesidad de alcanzar una masa crítica y en el deseo de
diversificarse y de obtener acceso a mercados internacionales
más amplios. Se produjo una serie de fusiones y adquisiciones
importantes, aunque muchas se limitaran a la escala nacional.
B. La Directiva sobre la televisión sin fronteras
1. La Directiva de 1989
La adopción, en 1989, de la Directiva «Televisión sin fronteras»
(Directiva 89/552/CEE) marcó un nuevo despegue. Esta
Directiva, revisada en 1997, en 2002 y en 2007, instauró el marco
jurídico para la libre circulación de servicios de radiodifusión
televisiva en la UE, que se basaba en el principio denominado
«país de origen», que permite que los programas puedan
circular en el mercado internacional si respetan la legislación del
Estado miembro en el que se han creado. Esto es posible debido
a que las leyes nacionales están hasta cierto punto armonizadas
por la Directiva. También contiene disposiciones relativas a: a) la
publicidad y el patrocinio; b) la protección de los menores; c) la
accesibilidad para todos a la difusión de espectáculos o
acontecimientos de gran importancia para la sociedad; d) la
promoción de obras europeas. El artículo 4 exige que los
organismos de radiodifusión televisiva reserven para obras
europeas una proporción mayoritaria de su tiempo de difusión.
El artículo 5 exige que dediquen el 10 % de su tiempo de
emisión o de su presupuesto de programación a obras de
productores independientes europeos.
2. La Directiva sobre los servicios de medios
audiovisuales
En diciembre de 2005, la Comisión propuso una nueva revisión
de la Directiva [COM(2005) 646]). Esta iniciativa era necesaria
para tener en cuenta la evolución del sector, en particular la
«convergencia» de los servicios y las tecnologías. La
convergencia significa que las distinciones clásicas entre las
430
BAAA08001ESC_cap04.indd 430
telecomunicaciones y la radiodifusión televisiva cada vez son
menos claras. Por ejemplo, una cadena de televisión puede
verse por ordenador a través de Internet. Otra cuestión
problemática era el crecimiento de los servicios «no lineales»,
que permiten a los consumidores seleccionar los programas
que desean ver a una hora que les convenga. Hace falta, por
tanto, un entorno reglamentario común que abarque todos
estos servicios, no solo la radiodifusión, que ahora se
denomina «servicios de medios audiovisuales»,
independientemente de la tecnología que se utilice para
realizarlos o la forma de verlos.
La nueva Directiva (véase más adelante) no establece requisitos
específicos para la presencia de trabajos europeos en servicios
no lineales. Básicamente deja el asunto en manos de los Estados
miembros, que garantizarán la producción y el acceso a obras
europeas en servicios a petición, «cuando sea factible y con los
medios adecuados» (nuevo artículo 3, apartado 1).
C. Los programas MEDIA
El paisaje cinematográfico europeo se caracteriza por el gran
dominio estadounidense en el mercado. Según cifras del
Observatorio Europeo del Sector Audiovisual, las empresas de
Hollywood disfrutaron de una cuota de mercado del 63 % en
la UE en 2007. Con el fin de promover la competitividad de la
industria cinematográfica y audiovisual europea, se estableció
el programa MEDIA I por un período de cinco años (1990-
1995). Le han seguido una serie de programas cuyos
presupuestos incrementaron gradualmente. MEDIA II (1996-
2000) recibió una asignación de 310 millones de euros, la de
MEDIA Plus (2001-2005) fue de 400 millones de euros y MEDIA
2007 proporcionará un total de 755 millones a la industria
cinematográfica hasta el año 2013 (el 75 % de los recursos
están destinados al desarrollo y a los distribuidores).
Sin embargo, el apoyo de la UE al sector audiovisual sigue
siendo relativamente modesto y ha de considerarse como
complementario y no como sustitutivo de la actuación de los
Estados miembros.
Desde enero de 2006, la Agencia Ejecutiva en el ámbito
Educativo, Audiovisual y Cultural se ha hecho cargo de la
gestión operativa del programa MEDIA 2007.
D. La iniciativa audiovisual
La Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones
decidieron, en mayo de 2001, ofrecer una ayuda financiera
suplementaria al sector audiovisual. Crearon la iniciativa
audiovisual «i2i», que concede financiación a medio y a largo
plazo. Esta iniciativa «i2i» se inscribirá en el marco del nuevo
programa MEDIA 2007.
E. Otras iniciativas
1. Patrimonio cinematográfico
En noviembre de 2005, el Parlamento Europeo y el Consejo
adoptaron una Recomendación relativa al patrimonio
cinematográfico y a la competitividad de las actividades
industriales relacionadas (2005/865/CE), en la que instan a los
19/2/09 08:02:18

Estados miembros a la recopilación, catalogación,
conservación y restauración del patrimonio cinematográfico
europeo para que este pueda ser transmitido a las
generaciones futuras.
2. Día de Europa en Cannes e iniciativa sobre cine en
línea
Desde 1995, el «Día de Europa» en el Festival Cinematográfico
de Cannes se centra en la promoción de la producción
cinematográfica europea. En 2004 se creó el premio «Nuevo
talento de la Unión Europea» para dar a conocer a jóvenes
cineastas europeos que hayan recibido formación patrocinada
por el programa MEDIA.
En mayo de 2006, los Ministros europeos del sector audiovisual
aprobaron la «Carta europea del cine en línea» bajo los
auspicios de la Comisión Europea. Con esta Carta se pretende
definir un modelo comercial para los servicios de cine en línea
y reforzar la cooperación en la lucha contra la piratería.
3. Diversidad cultural
La Unión Europea y sus Estados miembros con frecuencia han
subrayado la especial naturaleza del sector audiovisual. Este
desempeña un papel político, social y cultural destacado y,
pese a su importancia económica creciente, no puede
considerarse desde un punto de vista estrictamente
económico. Por lo tanto, durante las negociaciones de la
Organización Mundial del Comercio (OMC), la UE siempre ha
adoptado la postura de que algunos subsectores de las
industrias culturales y audiovisuales no se deben liberalizar (la
denominada «excepción cultural»). Por lo tanto, la Comisión ha
apoyado la idea de desarrollar un nuevo instrumento
internacional sobre la diversidad cultural en el marco de la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (Unesco). En octubre de 2005, dicho
instrumento vio la luz, cuando la Unesco aprobó la
«Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad
de las Expresiones Culturales». La Convención entró en vigor
en marzo de 2007, tras haber conseguido las 30 ratificaciones
necesarios de los Estados miembros de la Unesco.
4. Protección de los menores y de la dignidad humana
La protección de los menores constituye un elemento
importante de la política audiovisual, por lo que la Directiva
sobre los medios audiovisuales contiene disposiciones
específicas al respecto. En septiembre de 1998, el Consejo
adoptó una Recomendación sobre la protección de los menores
y de la dignidad humana en los servicios audiovisuales y de
información (98/560/CE), que incluye todos los medios
electrónicos. La recomendación propone unas orientaciones
para el desarrollo de un marco nacional de autorregulación en
relación con la protección de los menores y de la dignidad
humana. Basándose en un informe de evaluación de 2003, la
Comisión decidió proponer una actualización de la
Recomendación en abril de 2004 [COM(2004) 341]. El
Parlamento adoptó su informe final sobre el tema en diciembre
de 2006 [P6_TA(2006)0537]. El ponente a cargo del informe fue
la eurodiputada francesa Marielle de Sarnez.
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
Otra medida en este ámbito es el plan plurianual de acción
comunitaria para propiciar una mayor seguridad en la utilización
de Internet mediante la lucha contra los contenidos ilícitos y
nocivos, establecido por una Decisión del Parlamento y del
Consejo el 25 de enero de 1999 (Decisión nº 276/1999/CE).
5. Ayudas estatales al sector cinematográfico
En mayo de 2008, las comisarias Kroes y Reding anunciaron
que las leyes actuales que permiten subvencionar las obras
cinematográficas por derogación de las leyes de ayudas
estatales seguirán en vigor hasta el año 2011. Esta excepción
se basa en la Comunicación de 2001 sobre el futuro de la
industria cinematográfica y audiovisual en Europa [COM(2001)
534 final], que permite que las autoridades nacionales
subvencionen hasta el 50 % del presupuesto de una película,
bajo determinadas condiciones.
6. Alfabetización mediática
En diciembre de 2007 la Comisión Europea publicó una
Comunicación en la que se enfatiza la importancia de
promover un planteamiento europeo común sobre la
«alfabetización mediática» [COM(2007) 833 final]. La
«alfabetización mediática» se define sencillamente como la
capacidad de entender el funcionamiento de los medios de
comunicación, de evaluar de forma crítica los mensajes y de
que cada individuo cree sus propias comunicaciones,
combinando imágenes, palabras y sonidos. Muchas personas
creen que estas técnicas son vitales, ya no solo por razones
prácticas, como por ejemplo encontrar un trabajo, sino
también para ejercer plenamente la ciudadanía.
7. Contenidos creativos en línea
La Comisión también ha publicado recientemente una
Comunicación sobre los «contenidos creativos en línea en el
mercado único» [COM(2007) 836 final]. Se espera que le siga
una Recomendación sobre el mismo tema en otoño de 2008. En
este documento la Comisión expone lo que cree que son los
obstáculos más importantes para el crecimiento de un mercado
interior de contenidos creativos en línea, como por ejemplo, la
descarga de música y selecciona un grupo de ámbitos en los
que se necesita una respuesta reguladora por parte de la UE,
como, por ejemplo, en las «licencias multiterritoriales» y en el
sistema de gestión de derechos digitales.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha insistido en que la Unión Europea
debe estimular el crecimiento y la competitividad del sector
audiovisual y de los medios de comunicación, reconociendo al
mismo tiempo su trascendencia más general para
salvaguardar la diversidad cultural. Las resoluciones del
Parlamento de la década de los ochenta y principios de la
década de los noventa sobre la televisión abogaban
reiteradamente por la introducción de unas normas técnicas
comunes para la difusión directa por satélite y por la televisión
de alta definición.
431
19/2/09 08:02:18
 A. Directiva sobre la televisión sin fronteras
1. Antecedentes
El Parlamento Europeo ha apoyado encarecidamente la
Directiva «Televisión sin fronteras» desde 1989 y logró incluso,
con motivo de la revisión de la Directiva en 1997, que los
Estados miembros fueran autorizados a decidir que algunos
grandes eventos nacionales e internacionales, como los
Juegos Olímpicos, se difundan en cadenas que no sean de
pago.
En un informe de propia iniciativa adoptado en septiembre de
2005 [P6 TA(2005)0322] sobre la aplicación de los artículos 4 y
5 de la Directiva «Televisión sin fronteras», el Parlamento
Europeo señaló que las cuotas de difusión de obras europeas y
de productores independientes se habían «respetado
ampliamente».
2. Situación actual
En noviembre de 2007, el Parlamento aprobó la Directiva sobre
los «servicios de medios audiovisuales» en segunda lectura sin
realizar ningún cambio en el acuerdo político que acordó el
Consejo de Cultura el 24 de mayo del mismo año. La
responsable de este expediente fue la eurodiputada alemana
Ruth Hieronymi. El Parlamento Europeo negoció un acuerdo
«temprano» con el Consejo para asegurar la aprobación de la
nueva legislación, que la consideró tan urgente y rápida como
fuera posible.
Los Estados miembros tendrán hasta diciembre de 2009 para
trasponer la nueva directiva al Derecho nacional.
Los principales elementos de la nueva legislación son:
a) Publicidad por emplazamiento de productos
En un principio, la publicidad por emplazamiento de
productos queda prohibida. No obstante, los Estados
miembros podrán autorizar la publicidad por emplazamiento
de productos en obras cinematográficas, películas y series,
programas deportivos y programas de entretenimiento.
Deberá informarse claramente a los espectadores sobre
cualquier emplazamiento de productos al principio y al final
del programa.
En cualquier caso, el emplazamiento de productos debe estar
sujeto a algunas obligaciones, como por ejemplo:
— el emplazamiento de productos no tendrá lugar en
noticiarios, programas informativos de actualidad o
programas infantiles;
— el emplazamiento de algunos productos, como tabaco y
medicamentos, está prohibido.
b) Publicidad
La publicidad no puede ser superior al 15 % del tiempo de
transmisión diaria y tampoco puede ser superior al 20 % de un
período de una hora.
La publicidad no incluirá o fomentará ninguna discriminación
por razón de sexo, discapacidad, edad u orientación sexual;
asimismo, protegerá la dignidad humana.
432
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Se protegerá a los menores de publicidad sobre productos
alimenticios poco saludables o «comida basura».
En la Directiva también se incluyen diversos elementos
importantes, como la obligación de alentar a los proveedores
de servicios de comunicación a que mejoren el acceso a las
personas con una discapacidad visual o auditiva.
B. Programa MEDIA 2007
Las enmiendas del Parlamento Europeo han sido importantes
para aumentar el presupuesto de los diferentes programas
MEDIA. Por otra parte, el Parlamento ha instado a la Comisión a
que anime a los Estados miembros a introducir incentivos
fiscales con el objeto de atraer inversiones en el sector
cinematográfico.
La Comisión propuso inicialmente un presupuesto de 1 055
millones de euros para MEDIA 2007. El Parlamento Europeo
respaldó esa cantidad, aunque los dirigentes de la UE
decidieron, más tarde, introducir recortes presupuestarios en el
conjunto de las «perspectivas financieras». Finalmente, el
presupuesto que se asignó al programa MEDIA 2007 fue de 755
millones de euros, poco más de 100 millones de euros por año.
C. Pluralismo de los medios de comunicación
Al Parlamento Europeo le preocupa la creciente concentración
de los medios de comunicación y ha invitado a la Comisión y a
los Estados miembros a proteger su pluralismo. En un informe
aprobado en 2003 [P5_TA(2004)0373], el Parlamento señaló
que la UE debe hacer uso de sus competencias en sectores
específicos (por ejemplo, política audiovisual, política de
competencia y derechos de los ciudadanos) para «definir las
condiciones mínimas que deben respetar los Estados
miembros para garantizar un nivel adecuado de pluralismo».
La eurodiputada estonia Marianne Mikko ha retomado este
tema recientemente en forma de informe por iniciativa propia.
El informe, que no se aprobará hasta el otoño de 2008, sugiere
la creación de defensores de los medios de comunicación
independientes o una institución semejante en los Estados
miembros en los que todavía no exista.
D. Patrimonio cinematográfico
El Parlamento ha instado a los Estados miembros a adoptar un
sistema de depósito legal obligatorio de las películas y a
mejorar la restauración y la conservación del patrimonio
cinematográfico, garantizando a los ciudadanos europeos
igualdad de acceso a este patrimonio común (véase más
arriba).
E. Alfabetización mediática
La eurodiputada austríaca Christa Prets está preparando
actualmente un informe por iniciativa propia sobre la
alfabetización mediática. Se espera que se apruebe en el
invierno de 2008.
g Gonçalo MACEDO
Julio de 2008
19/2/09 08:02:18

4.17.6. La política deportiva
El deporte carece de un fundamento legal específico y, por consiguiente, se rige por las disposiciones generales del Tratado
sobre el mercado interior y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En caso de que llegue a
entrar en vigor del Tratado de Lisboa, el deporte se convertirá en una de las políticas de la Unión Europea, si bien la
Comunidad se dedicará ante todo a apoyar el papel de los Estados miembros.
Fundamento jurídico
En el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE):
— Artículos 39 a 55 (libre circulación de personas, servicios y
capitales).
— Artículos 81 a 89 (política de competencia).
— Artículos 149 (educación), 150 (formación profesional), 151
(cultura) y 152 (salud pública).
Aunque ninguno de los Tratados menciona el deporte
explícitamente, en la práctica muchos de los ámbitos que son
competencia de la Unión Europea (UE) tienen repercusiones
directas sobre el deporte, especialmente de orden económico.
Tales aspectos se rigen, por ejemplo, por los artículos relativos
a la libre circulación de trabajadores. No obstante, los líderes
europeos mostraron su voluntad política de reconocer el
papel más amplio que desempeña el deporte al incluir una
Declaración relativa al deporte en el Tratado de Amsterdam de
1997. El Tratado de Niza también incluye una Declaración
relativa a las «características específicas del deporte», que
reconoce la importancia de sus funciones sociales, educativas
y culturales.
El Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa va un poco más lejos al reconocer el deporte como
una de las partes integrantes de la política comunitaria. Incluye
el deporte en los ámbitos en los que la Unión Europea puede
emprender acciones de apoyo, coordinación o complemento
y menciona explícitamente las funciones sociales y educativas
del deporte. El Tratado de Lisboa, en caso de adoptarse, recoge
un texto muy similar (artículo 165).
Debido a la ausencia de un fundamento jurídico específico, la
legislación europea en materia de deporte se ha definido en
gran medida en función de la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). Esta situación ha
dado lugar a un elevado nivel de inseguridad jurídica, ya que
no se sabe hasta qué punto las organizaciones deportivas son
competentes para actuar de forma autónoma como instancias
de autorreglamentación, ni dónde debe intervenir el legislador
europeo.
Por regla general, según las disposiciones actuales de los
Tratados apoyadas por la jurisprudencia del TJCE y las
decisiones de la Comisión Europea, se puede decir que, al
representar una actividad económica, el deporte entra dentro
del ámbito de aplicación de las normas comunitarias. Sin
embargo, en Europa, el deporte se caracteriza por la existencia
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
de un vínculo muy estrecho entre sus ramas profesional y no
profesional. Esta estructura, descrita como el modelo
«piramidal» del deporte europeo, va desde el deporte local y
no profesional hasta las ligas profesionales y las
correspondientes federaciones. Los diferentes niveles se
encuentran vinculados entre sí por el hecho de que las
competiciones no son cerradas (se puede bajar de categoría) y
por determinadas medidas de redistribución que permiten
canalizar una parte de los beneficios de los niveles superiores a
los niveles no profesionales. Por consiguiente, sería imposible
hacer una distinción clara entre, por una parte, las actividades
deportivas profesionales y no profesionales y, por otra, entre
las actividades deportivas económicas y no económicas.
Objetivos
En el marco de las acciones previstas por las diferentes
disposiciones y declaraciones de los Tratados, la Unión
Europea aborda los aspectos económicos, sociales y culturales
del deporte.
Realizaciones
Muchos de los aspectos de las políticas comunitarias tienen
repercusiones sobre el mundo del deporte. Es conveniente
añadir a las políticas mencionadas más arriba la política
audiovisual y la política en el ámbito de la salud.
A. Libre circulación de trabajadores
Como actividad económica en el marco del artículo 2 del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), el
deporte debe respetar el Derecho europeo, especialmente las
disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores, tal
como el Tribunal de Justicia reconoció en su sentencia de 1974
sobre el asunto Walrave. Desde entonces, diversos asuntos
(Dona, Deliège, Lethonen) han confirmado este enfoque. En
diciembre de 1995, en el importante asunto Bosman (C-
415/93), el Tribunal declaró, sobre la base del artículo 48, que
las indemnizaciones por traspaso que se aplicaban
directamente al acceso de un futbolista al mercado de trabajo
de otro Estado miembro de la Unión Europea constituían un
obstáculo a la libre circulación de trabajadores y, por
consiguiente, eran ilegales en virtud de las disposiciones del
Tratado. El Tribunal también se pronunció contra cualquier
limitación en el número de jugadores nacionales de otros
Estados miembros que pueden formar parte de la alineación
de un equipo en una determinada competición. En diciembre
de 1998, a raíz de varias quejas, la Comisión manifestó a la
433
19/2/09 08:02:18
 Federación Internacional de Fútbol (FIFA) sus reservas en
relación con su sistema de traspaso y la compatibilidad de tal
sistema con el Derecho europeo en materia de competencia y
de libre circulación de trabajadores. Al término de largos
debates, la Comisión, la FIFA, la UEFA (Unión de las
Asociaciones Europeas de Fútbol) y los representantes de los
futbolistas profesionales (FIFPro) acordaron en 2001 ajustar el
sistema de los traspasos de jugadores al Derecho europeo al
tiempo que se tomaba en consideración la naturaleza
específica del fútbol.
Muchos consideran que el régimen actual no presta suficiente
atención al entrenamiento de los jóvenes deportistas. En
particular en los deportes de equipo y especialmente en el
fútbol, los jóvenes talentos son «importados» otros países,
incluso no pertenecientes a la UE, en detrimento de los
jugadores locales. Existen dos modelos para hacer frente a este
problema. La «norma de los jugadores de cantera», que aplica
actualmente la UEFA, contempla que cada club profesional de
fútbol debe contar con al menos ocho jugadores formados en
el club o en el país en su equipo de 25 jugadores. El otro
modelo es la propuesta «6 + 5» que patrocina la FIFA, con
arreglo a la cual en cada equipo profesional seis de los once
jugadores que salen al campo tendrían que ser nacionales
del país en que se celebre el partido. La Comisión ha criticado
esta idea por considerar que discrimina a los extranjeros, algo
que es contrario a la libre circulación de trabajadores, al
tiempo que apoya con cautela la «norma de los jugadores de
cantera».
B. Política de competencia
El deporte abarca dos tipos de actividades: por una parte, la
actividad deportiva en sí, que cumple un papel social, cultural
y de integración, a la que las normas de competencia del
Tratado no son teóricamente aplicables, y, por otra parte, una
serie de actividades económicas que generan las actividades
deportivas, a las que se aplican las normas del Tratado en
materia de competencia. La interdependencia entre estas dos
categorías de actividad y, en concreto, su solapamiento hace
que la aplicación de las normas en materia de competencia
sea más compleja.
Las federaciones deportivas se consideran «empresas» en
virtud del Derecho comunitario y, por consiguiente, entran
dentro del ámbito de aplicación de las normas comunitarias
de defensa de la competencia. En consecuencia, los artículos
81 y 82 del Tratado desempeñan un papel importante en el
deporte. La Comisión tiene la misión de velar por el respeto de
las normas comunitarias en materia de competencia. Un gran
número de reclamaciones presentadas ante la Comisión, así
como de procedimientos judiciales, se basan en las denuncias
de abuso de poder y de vulneración de las normas
antimonopolio por parte de las asociaciones deportivas (véase,
por ejemplo, el reciente asunto C-519/04 P, Meca Medina y
Majcen contra Comisión).
Las ayudas estatales (artículos 87 a 89) constituyen otro
aspecto en materia de competencia. Gran número de clubes
434
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deportivos cuentan con las subvenciones concedidas por las
autoridades locales, regionales o nacionales (en forma de
reducciones fiscales, condiciones de préstamo preferentes,
etc.), especialmente para la financiación de infraestructuras
deportivas. Esta práctica podría, según las circunstancias,
considerarse una infracción de las normas en materia de
ayudas de Estado.
C. Manifestaciones deportivas y política audiovisual
La televisión es la principal fuente de financiación del
deporte profesional en Europa. Determinados deportes,
como el fútbol y la Fórmula 1, consiguen índices de
audiencia muy elevados, lo que explica la importancia que
los organismos de radiodifusión conceden a las
manifestaciones deportivas. Muchos organismos de
radiodifusión están dispuestos a pagar sumas considerables
para obtener la exclusividad de la retransmisión de las
manifestaciones deportivas más populares. En este sentido,
la «Directiva de servicios de medios audiovisuales» reviste
una importancia especial, puesto que recoge una serie de
garantías en relación con la difusión «en abierto» de
determinadas manifestaciones deportivas importantes. Esta
Directiva permite a las autoridades nacionales especificar un
número determinado de manifestaciones cuya radiodifusión
debe ser gratuita.
D. Salud pública y lucha contra el dopaje
Los Estados miembros de la Unión Europea disponen de su
propia legislación nacional para luchar contra la práctica del
dopaje en el deporte, pero los ministros europeos
competentes en materia de deporte y las instituciones
europeas han considerado en numerosas resoluciones que la
situación actual únicamente se puede mejorar reforzando la
cooperación a escala europea e internacional. La Agencia
Mundial Antidopaje (AMA) se creó el 10 de noviembre de 1999
para promover y coordinar, a escala internacional, la lucha
contra el dopaje en el deporte en todas sus formas. La
Comisión Europea desempeñó un papel activo en la creación
de la AMA. Las conclusiones de la reunión informal de los
ministros europeos de deportes sobre la lucha contra el
dopaje de febrero de 2003 indican que la tercera versión del
código antidopaje de la AMA, de febrero de 2003 (aprobada
en la Conferencia de la AMA celebrada en Copenhague en
marzo de 2003), debería ser vinculante para las organizaciones
deportivas a todos los niveles. Este código fue actualizado en
septiembre de 2007. Los ministros también han subrayado la
necesidad de entablar una estrecha cooperación entre la UE, el
Consejo de Europa y la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) para poder
luchar de forma eficaz contra el problema del dopaje,
tomando en consideración su naturaleza internacional y
transfronteriza.
E. Deporte y educación
El 6 de febrero de 2003, el Parlamento Europeo y el Consejo
declararon, por medio de la Decisión nº 291/2003/CE, que
2004 sería el Año Europeo de la Educación a través del
19/2/09 08:02:18

Deporte. Si bien esta iniciativa tenía numerosos objetivos,
concedía especial importancia a la sensibilización de los
jóvenes sobre la importancia del deporte en el desarrollo
personal y las capacidades sociales, así como a la promoción
de los vínculos entre la educación y el deporte. El Año Europeo
de la Educación a través del Deporte tuvo mucho éxito en este
sentido y permitió financiar 161 proyectos (de ellos, 10
proyectos comunitarios, es decir, proyectos que reunían a
participantes de más de ocho países europeos). También se
organizó una campaña de información sobre el valor
educativo del deporte. Los éxitos cosechados invitaron a los
expertos a recomendar la continuación de las acciones
europeas en el ámbito de la educación a través del deporte.
Por otra parte, el deporte constituye un importante
instrumento de promoción de valores sociales positivos, como
el espíritu de equipo o la competencia leal. Asimismo, el
deporte es un medio de integración de las personas
socialmente desfavorecidas (como los inmigrantes, por
ejemplo) en la sociedad. Se puede citar a modo de ejemplo la
Copa Mundial de los Sin Techo, celebrada en Sudáfrica en
septiembre de 2006.
F. Libro Blanco sobre el deporte
Tras dos años de consultas, la Comisión Europea adoptó un
Libro Blanco sobre el deporte en 2007, que constituye el
primer documento que establece exhaustivamente su visión
para este sector. El Libro Blanco pretende:
— ofrecer una orientación estratégica sobre el papel del
deporte en la UE;
— estimular un debate entre la UE y los órganos deportivos
sobre problemas concretos;
— incrementar la visibilidad del deporte en la elaboración de
las políticas comunitarias;
— sensibilizar sobre las necesidades y aspectos específicos
del sector;
— identificar el nivel adecuado para acciones futuras en la
Unión Europea.
El Libro Blanco propone igualmente acciones concretas en
un plan de acción detallado denominado «Pierre de
Coubertin». Este plan de acción aborda los aspectos sociales
y económicos del deporte, como la salud pública, la
educación, la inclusión social y el voluntariado, las relación
exteriores y la financiación.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo considera que cada vez resulta más
necesario que la UE aborde las cuestiones deportivas
respetando plenamente el principio de subsidiaridad, por lo
que se manifiesta a favor de la inclusión de una referencia
explícita al deporte en los Tratados. En el seno del Parlamento,
la elaboración de una política europea en materia de deporte
entra dentro del ámbito de actividades de la Comisión de
Cultura y Educación.
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
A. Deporte y educación
Desde 1997, el Parlamento Europeo había estado pidiendo a la
Comisión que organizase un año europeo del deporte, una
demanda a la que se dio respuesta mediante el
establecimiento del Año Europeo de la Educación a través del
Deporte 2004. En noviembre de 2007 volvió a abordar esta
cuestión al aprobar un informe de propia iniciativa elaborado
por el eurodiputado húngaro Pál Schmitt, sobre el deporte y la
educación, en el que se hace hincapié en la importancia de los
valores que transmite el deporte, como la disciplina personal,
hacer frente a las limitaciones personales, la solidaridad y el
respeto por los demás. El Parlamento Europeo pidió a los
Estados miembros que promuevan el conocimiento del
cuerpo y la salud por medio de una mayor integración entre la
educación física y los temas académicos en la escuela.
Previamente, el Parlamento había encargado a algunos
expertos universitarios la elaboración de un estudio sobre la
situación de la educación física en la Unión Europea.
B. Dopaje
El Parlamento Europeo se manifiesta muy preocupado por la
práctica del dopaje en el deporte profesional y no profesional
y apoya sin reservas la intención de la Comisión de reforzar la
cooperación en la lucha contra el dopaje a escala
internacional. En noviembre de 2004, la Comisión de Cultura
organizó una audiencia pública con objeto de atraer la
atención sobre este problema. En julio de 2008 celebró una
audiencia con un experto académico sobre la situación actual
de la lucha contra el dopaje.
C. Deporte femenino
El Parlamento Europeo también ha hecho un llamamiento
para un mayor reconocimiento de la dimensión
específicamente femenina del deporte, tanto en términos de
práctica como de acceso, y ha invitado a la Comisión Europea
a apoyar la promoción del deporte femenino.
D. Fútbol profesional
En mayo de 2006, el Parlamento Europeo organizó una
audiencia pública sobre el fútbol profesional. Posteriormente,
en marzo de 2007, el Parlamento aprobó un informe de
iniciativa propia, redactado por el eurodiputado belga Ivo
Belet, sobre el futuro del fútbol profesional en Europa, en el
que subraya la gran seguridad jurídica que requiere este sector
a fin de que su desarrollo deje de decidirse caso por caso
mediante las sentencias del Tribunal de Justicia europeo. El
informe recalca igualmente la importancia de promover los
talentos jóvenes y competiciones más equilibradas. Por ello
apoya las medidas adoptadas por la UEFA para fomentar el
entrenamiento de jugadores jóvenes al exigir un número
mínimos de jugadores de la cantera en los equipos (véase más
arriba) y aboga a favor de la introducción de un sistema de
control de costes para mejorar la estabilidad financiera y el
equilibrio competitivo entre los equipos.
El Parlamento Europeo también ha mostrado su preocupación
por los incidentes racistas en el fútbol profesional. En mayo de
435
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 2006, el Parlamento adoptó una declaración escrita en la que
invitaba a la UEFA a velar por que los árbitros tengan la
posibilidad, siguiendo instrucciones claras y firmes, de
interrumpir los partidos en caso de graves comportamientos
racistas.
E. El Libro Blanco sobre el deporte
En mayo de 2008, el Parlamento Europeo respondió al Libro
Blanco sobre el deporte con la aprobación de un informe
redactado por el eurodiputado griego Manolis Mavromatis
[PA_TA(288)0198], en el que se subraya la necesidad de que la
4.17.7. La política de comunicación
La política de comunicación no responde a disposiciones específicas de los Tratados, sino que es una consecuencia
natural del deber que tiene la Unión Europea de explicar su funcionamiento y sus políticas, y se fundamenta en la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, por la que se asegura a los ciudadanos el derecho a la información. En
los últimos años, las instituciones europeas han realizado cambios importantes en su política de comunicación,
especialmente tras la votación negativa obtenida en varios referendos nacionales.
Fundamento jurídico
En los diversos Tratados no figura ningún artículo ni capítulo
específico relativo a la política de comunicación, por lo que la
actual política de comunicación europea se basa en los
siguientes artículos de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea: artículo 11 (el derecho a la libertad de
expresión y de información, así como a la libertad de los
medios de comunicación y su pluralismo), artículo 41 (el
derecho de toda persona a ser oída y de acceder al expediente
que le afecte), artículo 42 (el derecho de acceso a los
documentos de las instituciones europeas) y artículo 44 (el
derecho de petición). Para las acciones para las que no existe
ningún fundamento jurídico exclusivo en el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), se hará
referencia al artículo 308 del Tratado CE.
Objetivos
Incluso antes de los votos negativos obtenidos en los referendos
de la Constitución Europea en Francia y los Países Bajos, y más
recientemente del Tratado de Lisboa en Irlanda, la Unión
Europea (UE) se impuso el objetivo de mejorar la comunicación
entre las instituciones y los ciudadanos de la Unión, puesto que
algunos de estos últimos no están debidamente informados
sobre las políticas europeas, lo que afecta, de alguna forma, a
sus vidas cotidianas. Más recientemente, la UE subrayó que la
comunicación debe ser «bidireccional»: por un lado, debe
mejorarse la calidad y la cantidad de la información que se
brinda a los ciudadanos y, por otro, los ciudadanos, mejor
informados, deberían ejercer una mayor influencia en los
debates políticos mantenidos en la Unión Europea.
436
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Unión Europea se limite a complementar las acciones de los
Estados miembros en el ámbito del deporte y respete la
autonomía del movimiento deportivo. Asimismo, el
Parlamento pedía una mayor coherencia y seguridad jurídica
en las políticas comunitarias y proponía el establecimiento de
«una asociación y un diálogo estructurados entre la Comisión
y el movimiento deportivo».
g Gonçalo MACEDO
Julio de 2008
Realizaciones
A. Estrategias y planes de acción
1. «Europa a debate»
Desde 2005, la Comisión Europea ha presentado numerosos
documentos de políticas relativos a la comunicación, lo que
refleja la gran importancia que le da a esta política. El último
de estos documentos, publicado en abril de 2008, se titula
«Europa a debate» [COM(2008) 158/4] y en él la Comisión
aclara que quiere alcanzar el «Plan D» (véase más adelante),
poniendo el acento en la «D de democracia». El objetivo es
que los ciudadanos comunes puedan emitir sus opiniones y
debatirlas con los formadores de opinión, mediante la
participación de los medios de comunicación.
Hasta ahora, unas 40 000 personas han participado
personalmente en proyectos del Plan D y cientos de miles lo
han hecho a través de Internet.
2. «Comunicar juntos Europa»
En octubre de 2007, la Comisión reformuló su estrategia de
comunicación en «Comunicar juntos Europa» [COM(2007)
568], subrayando la necesidad de una mayor agrupación de
esfuerzos entre las instituciones europeas y los Estados
miembros, con el fin de mejorar la información que se brinda a
los ciudadanos a los niveles local, nacional y europeo. Con el
mismo espíritu, propuso una mayor coordinación entre las tres
instituciones europeas principales para la comunicación, a
cuyos efectos se firmaría un acuerdo interinstitucional.
19/2/09 08:02:19

3. Libro Blanco sobre una política europea de
comunicación
En febrero de 2006, la Comisión Europea publicó un Libro
Blanco sobre una política europea de comunicación
[COM(2006) 35 final]. La significancia principal de este tercer
documento sobre política de comunicación que la Comisión
publicaría en un plazo de siete meses consiste en el cambio
del énfasis «basado en Bruselas» por el enfoque «local».
El Libro Blanco anunció la realización de una consulta de seis
meses a la sociedad civil, cuyas respuestas se resumieron con
el fin de proponer medidas adecuadas.
El objetivo principal del Libro Blanco era involucrar en el
proceso a todos los participantes principales (la Comunidad,
las instituciones y los organismos, los Estados miembros, las
autoridades regionales y locales, los partidos políticos y la
sociedad civil). Estableció cinco ámbitos en los que se debían
realizar medidas prácticas:
— definir principios comunes para las medidas de
comunicación relativas a las políticas europeas;
— reforzar el papel de los ciudadanos, con el fin de que
conozcan los asuntos europeos;
— trabajar con los medios de comunicación y con los nuevos
servicios audiovisuales para lograr un espacio público
común europeo;
— comprender a la opinión pública;
— colaborar.
4. «Plan D de democracia, diálogo y debate», de octubre
de 2005
El «Plan D» [COM(2005) 494 final] de la Comisión, propuesto
tras los votos negativos obtenidos en los referendos sobre el
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
—siendo la «D» representativa de democracia, diálogo y
debate—, establece un marco común para lanzar un debate
público a nivel nacional y europeo. El objetivo consiste en
reflexionar sobre el futuro de la Unión Europea y fortalecer la
democracia en Europa. El Plan D se diseñó con el fin de dar
vida al «período de reflexión», de tiempo limitado, en el que la
UE se había embarcado.
Las medidas adoptadas comprendían un programa exhaustivo
de visitas de los comisarios a los Estados miembros, así como
de visitas periódicas a los Parlamentos nacionales, apoyo a los
proyectos de los ciudadanos europeos, más información sobre
las reuniones del Consejo, establecimiento de una red que
promoviera un debate de gran amplitud sobre el futuro de la
Unión Europea y esfuerzos para incrementar las tasas de
participación en las elecciones europeas.
5. Plan de acción de la Comisión para comunicar sobre
Europa
El Plan de acción de la Comisión [SEC(2005) 985] comenzó en
julio de 2005 con el objetivo de provocar un diálogo genuino
con el público y tomar más en cuenta sus preocupaciones en
el trabajo comunicativo de la Comisión.
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
Los tres principios de la estrategia de comunicación son:
— escuchar, de manera que los ciudadanos europeos no solo
estén informados, sino que sus preocupaciones e ideas
también se tengan en cuenta;
— comunicar información sobre la forma en que las
políticas europeas afectan a las vidas cotidianas de los
ciudadanos;
— establecer contacto a nivel local, utilizando como
canales de la comunicación foros locales y nacionales y
determinados medios de comunicación considerados
prioritarios.
La estrategia debe ejecutarse en dos etapas:
— mediante un plan interno de acción con medidas
prácticas iniciadas dentro de la Comisión;
— mediante el Libro Blanco (véase más arriba), que involucra
a todas las partes en cuestión e incluye las decisiones e
iniciativas de la UE que la Comisión planifica en
colaboración con el resto de las instituciones europeas y
las autoridades de los Estados miembros.
Otro objetivo del plan de acción para una mejor
comunicación es:
— realizar mayores esfuerzos para consultar al público;
— coordinar el trabajo de comunicación dentro de la Unión
con el fin de que los medios de comunicación existentes
sean más eficaces, entre otros, formando de forma
específica al personal de la UE para que el trabajo de
comunicación sea más profesional;
— utilizar medios de comunicación dirigidos a grupos
concretos, llevando a cabo el trabajo de comunicación
principalmente a través de medios de comunicación
locales y regionales;
— formular de forma clara a la Comisión propuestas de
iniciativas políticas, de manera que el público general
pueda comprenderlas y entienda con facilidad las ventajas
de dichas medidas;
— desarrollar las representaciones de la Comisión en los
Estados miembros con el fin de contactar con el público
más eficazmente y, así, establecer una cooperación en
materia de comunicación con las instituciones europeas.
6. Conversión al euro
Mediante la Estrategia de información y comunicación
[COM(2004) 552 final], de agosto de 2004, la Comisión adoptó
el objetivo de apoyar la conversión al euro en los nuevos
Estados miembros, persuadiendo al público de los beneficios
del euro y de la unión económica y monetaria (UEM).
Los pilares fundamentales de la estrategia son la
descentralización y subsidiaridad, la coherencia y
adaptabilidad de los mensajes, el partenariado con los
Estados miembros y un enfoque multimedia y
multidisciplinar.
437
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 B. Ejecución práctica
1. Foros en Internet sobre el futuro de Europa
El debate en Internet, que tuvo lugar en veinte lenguas y en el
que podían participar todos los miembros del público que lo
desearon, formaba parte del Plan D (véase más arriba).
En la primera etapa, el debate se centró en tres grupos
principales de temas:
— el desarrollo social y económico de Europa;
— los sentimientos hacia Europa y las tareas de la Unión;
— las fronteras de Europa y su papel en el mundo.
2. Centros de información Europe Direct
Los 400 nuevos centros de información Europe Direct, que
entraron en funcionamiento el 1 de mayo de 2005, brindan
información, asesoramiento y asistencia a los ciudadanos de la
Unión Europea, y responden a sus preguntas sobre la
legislación, las políticas, los programas y las fuentes de
financiación europeas. Esta iniciativa apoya a los centros de
contacto Europe Direct, a los que se puede llamar de forma
gratuita desde cualquier Estado miembro marcando el 00800
6 7 8 9 10 11.
3. Programa Prince
El programa Prince —programa de información del ciudadano
europeo— complementa y consolida el despliegue de los
instrumentos comunicativos en conexión con temas
prioritarios de la UE. Las medidas informativas adoptadas en
este programa se basan en el principio de cooperación entre
las instituciones europeas y las autoridades y organizaciones
de la sociedad civil de los Estados miembros. La campaña de
información iniciada dentro de Prince tiene el objetivo de
cultivar la conciencia pública de los beneficios de la UE y de
los retos a los que se enfrenta.
4. Iniciativa europea de transparencia
El objetivo principal de esta iniciativa es lograr que el trabajo
de las instituciones europeas sea transparente y accesible. A
este fin, la Comisión tiene la intención de publicar en su
página web Europa la identidad de los beneficiarios de
financiación de la UE. Además, desde el 10 de octubre de 2006
se puede acceder a la información sobre las subvenciones y
contratos de la Unión Europea.
Basándose en el Libro Verde sobre la iniciativa europea a
favor de la transparencia, se inició un ejercicio de consulta
en el que se invitó a los participantes a manifestar sus
opiniones sobre los siguientes aspectos de la transparencia en
la Unión Europea:
— transparencia y representación de intereses, en relación
con los grupos de presión en la Unión Europea;
— normas mínimas para la consulta de la Comisión a las
partes interesadas, brindándose un marco estructurado de
trabajo para recibir los comentarios sobre la aplicación de
las normas;
438
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— anuncio de los nombres de aquellos que reciben
financiación de la Unión Europea, lo que se utilizó para el
debate sobre la publicación de la identidad de los
beneficiarios de los distintos fondos europeos
administrados por la Comisión en cooperación con los
Estados miembros, en particular los Fondos Estructurales y
los fondos destinados a la política agrícola común.
5. Programa «Ciudadanos con Europa» (2007-2013)
[COM(2005) 116]
Las bajas tasas de participación en las elecciones de 2004 al
Parlamento Europeo fue una de las razones por las que la
Unión Europea decidió promover la participación activa de los
ciudadanos, situar a los ciudadanos en el centro del escenario
y brindarles la oportunidad de ejercer sus responsabilidades
como ciudadanos europeos. El principal objetivo del programa
consiste en promover la participación transfronteriza de los
ciudadanos y, así, fomentar una mayor conciencia europea.
6. Programa «La juventud en acción» (2007-2013)
[COM(2004) 471]
Está destinado a jóvenes de 13 a 30 años en los Estados
miembros y en terceros países, especialmente los incluidos en
la política de nueva vecindad. Comprende cinco medidas,
incluido un Servicio Voluntario Europeo, acciones de
intercambio entre jóvenes y el programa «La juventud con el
mundo», con el fin de fomentar la realización de proyectos con
terceros países.
Los principales objetivos propuestos son:
— promover la ciudadanía activa de los jóvenes, en general, y
su ciudadanía europea en particular;
— promover la solidaridad de los jóvenes, en particular con el
fin de reforzar la cohesión social de la Unión Europea;
— favorecer el entendimiento mutuo de los pueblos a través
de los jóvenes;
— contribuir a la mejora de la calidad de los sistemas de
apoyo a las actividades juveniles y a la de la capacidad de
las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito de la
juventud;
— favorecer la cooperación europea en materia de políticas
de juventud.
Papel del Parlamento Europeo
A lo largo de los años, el Parlamento Europeo ha estudiado de
forma crítica las propuestas de la Comisión en materia de
comunicación. Como representante de los intereses de los
ciudadanos europeos, también tiene el deber de comunicar
qué es Europa y articular y actuar en función de los intereses
de los ciudadanos europeos. En numerosos informes, el
Parlamento ha presentado propuestas para mejorar la relación
entre la UE y sus ciudadanos, aunque en muchos casos la
Comisión solo los ha aceptado de forma limitada. Como
resultado, los diputados al Parlamento Europeo se han vuelto
críticos con las iniciativas de la Comisión. No obstante, ambos
19/2/09 08:02:19

están de acuerdo en la necesidad de mejorar
considerablemente la capacidad comunicativa de la Unión
Europea.
El Parlamento opina que, al comunicarse con los ciudadanos y
los medios de comunicación, la UE debe expresarse de forma
que sea fácil de entender, ya que la jerga comunitaria solo
sirve para ampliar la brecha entre las instituciones y los
ciudadanos de la Unión Europea.
Por este motivo, se considera que los métodos empleados
para comunicarse con el público deberían ser prioritarios. Se
pide un intercambio de información e ideas que fluya en las
dos direcciones, es decir, un diálogo entre la UE y sus
ciudadanos a todos los niveles.
En su informe del Libro Blanco sobre una política europea
de comunicación, redactado por el eurodiputado español
Luis Herrero-Tejedor y aprobado en noviembre de 2006
[P6_TA(2006)0500], el Parlamento Europeo pidió las
siguientes medidas:
— con el fin de «descentralizar el mensaje», el Parlamento
abogó por comunicar las cuestiones europeas a nivel
nacional, regional y local; además, resaltó la importancia de
la administración europea local a la hora de facilitar
contactos directos importantes entre las instituciones y el
público, y simplificar el acceso a las iniciativas y programas
de la Unión Europea;
— que el apoyo financiero concedido por la Unión sea tan
público y visible como sea posible;
— ya que el público a menudo tendía a considerar a la Unión
Europea como una única entidad, a pesar de sus diversas
instituciones, el Parlamento Europeo consideró necesario
que todas las instituciones adoptaran un enfoque conjunto
en materia de política de comunicación;
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Las políticas comunes Cultura y educación
4 17
— se pensaba que la participación activa de los Estados
miembros era un factor decisivo para el éxito de la
comunicación; uno de los principales retos consistía en
conseguir que los Estados miembros contribuyeran técnica
y financieramente al trabajo común de comunicación de la
UE y proporcionaran información objetiva, fiable e
imparcial sobre las políticas europeas; el Comité de las
Regiones también desempeña un papel importante a este
respecto;
— los medios de comunicación locales, regionales y
nacionales se debían involucrar más en la política de
comunicación;
— con el fin de ejecutar la política de comunicación, el
Parlamento Europeo subrayó la necesidad de una mayor
cooperación transfronteriza sobre temas políticos europeos
entre medios de comunicación locales y regionales; para
este fin se pidió a la Comisión que estableciera un «Fondo
Europeo para el Periodismo (de Investigación)» que
financiara proyectos en los que periodistas de varios
Estados miembros profundicen juntos en un tema europeo
y apliquen sus hallazgos a las distintas situaciones locales y
regionales.
A falta de un fundamento jurídico específico provisto en los
Tratados, el Parlamento Europeo no ha podido ejercer ninguna
competencia de codecisión relativa a la política de
comunicación, lo que en el pasado provocó tensiones con la
Comisión Europea. Como órgano electo, el Parlamento
considera que debería tener una voz decisiva en la decisión de
un enfoque europeo común en esta materia, siendo el
acuerdo interinstitucional propuesto una posible solución a
este problema.
g Cristina SPINEI
Julio de 2008
439
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 4.18. Política fiscal

4.18.1. La política fiscal general

La política fiscal ha desempeñado un papel importante en el mercado interior. Sin embargo, la Unión Europea tiene
relativamente pocas competencias en cuanto a fiscalidad. Los impuestos directos están reglamentados casi en su
totalidad por acuerdos bilaterales, mientras que el Tratado CE contiene algunas disposiciones y medidas de armonización
para los impuestos indirectos. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la cooperación
entre las autoridades fiscales de los Estados miembros continúa siendo un elemento clave en la política fiscal europea.

Fundamento jurídico particular, la migración de las bases imponibles nacionales

La acción en el ámbito general de la fiscalidad puede
justificarse por el objetivo global del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE), consagrado en el artículo 3,
de lograr la supresión, entre los Estados miembros, «de los
derechos de aduana [...], así como de cualesquiera otras
medidas de efecto equivalente», y de garantizar «que la
competencia no será falseada en el mercado interior». El
artículo 93 del Tratado contempla medidas específicas
relacionadas con los impuestos indirectos (IVA e impuestos
sobre consumos). Las medidas adoptadas en otros ámbitos
fiscales se basan generalmente en el artículo 94 (completado
por los artículos 96 y 97), que contemplan medidas para evitar
las distorsiones del mercado. El artículo 293 recomienda
también la celebración de convenios fiscales interestatales
para evitar la doble imposición.
Objetivos
Tanto la creación del mercado único como la realización de la
unión económica y monetaria han llevado a la adopción de
nuevas iniciativas comunitarias en materia de fiscalidad
general. La Comunidad persigue varios objetivos:
— Un primer y antiguo objetivo ha sido evitar que las
diferencias existentes en los tipos y los sistemas de
impuestos indirectos distorsionen la competencia en el
mercado único. Este ha sido el objeto de la legislación
adoptada sobre la base del artículo 93 en materia de IVA e
impuestos sobre consumos (4.18.2 y 4.18.3).
— En el ámbito de los impuestos directos, en el que el marco
jurídico vigente adopta en general la forma de acuerdos
bilaterales entre los Estados miembros, el objetivo primario
de la acción comunitaria ha sido colmar las lagunas que
permiten la evasión fiscal y evitar la doble imposición
(4.18.5).
— El objetivo de las acciones más recientes destinadas a crear
una política general en materia fiscal ha sido evitar los
efectos perjudiciales de la competencia fiscal y, en
a medida que las empresas se desplazan entre los Estados
miembros en busca del régimen fiscal más favorable.
Aunque esta competencia puede tener la ventaja de limitar
la capacidad de los gobiernos para «gravar y gastar»,
también puede distorsionar las estructuras fiscales.
— Las disposiciones del Tratado de Maastricht sobre la unión
económica y monetaria introdujeron una nueva dimensión
en la política fiscal global al limitar drásticamente la
capacidad de los gobiernos para financiar el gasto público
mediante el endeudamiento. De conformidad con el Pacto
de estabilidad y crecimiento, los Estados miembros que
forman parte de la zona del euro no pueden tener en
ningún momento un déficit presupuestario superior al 3 %
del producto interior bruto (PIB). El objetivo general del
pacto es que los presupuestos de los Estados miembros
continúen aproximadamente equilibrados a lo largo del
ciclo económico. A un determinado nivel del PIB, un mayor
gasto público habrá de financiarse, por consiguiente,
mediante un aumento de la recaudación fiscal.
A pesar de la aceptación general de estos objetivos, los
gobiernos nacionales se han mostrado reacios a aprobar
medidas más significativas que lleven a la armonización de los
regímenes fiscales en la Comunidad, o a aceptar las
disposiciones del Tratado que establecen que las medidas
fiscales deben ser adoptadas por unanimidad en el Consejo.
En su documento de 1980 titulado «Las posibilidades de
convergencia de los regímenes fiscales en la Comunidad»
[COM(80) 139], la Comisión señala no solo que «la soberanía
fiscal [...] es uno de los componentes fundamentales de la
soberanía nacional», sino también que los regímenes fiscales
difieren considerablemente como resultado de las diferencias
en las estructuras económicas y sociales y de «las distintas
concepciones del papel de la imposición en general y de un
impuesto en particular».
La presión fiscal media de la Unión Europea (UE) pasó del
34,4 % del PIB en 1970 al 39,9 % en 2006 (Europa de los

440

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Veintisiete [EU-27]), pero las cifras varían considerablemente
entre unos y otros Estados miembros. Según los últimos datos
oficiales disponibles (Eurostat, 2006), los impuestos y las
cotizaciones a la seguridad social representan una cifra
ligeramente superior al 28,6 % en Rumanía, 29,3 % en
Eslovaquia y 29,7 % en Lituania, pero casi al 50 % en Dinamarca
(49,1 %) y Suecia (48,9 %). Las cotizaciones a la Seguridad
Social varían entre el 1,2 % de Dinamarca y un poco más del
16 % en Alemania y Francia (la media aritmética de la UE fue
del 13,1 % en 2004). Las cifras en Dinamarca demuestran cómo
el sistema de la seguridad social puede financiarse
prácticamente en su totalidad mediante la fiscalidad.
Los impuestos promedio sobre el consumo se están
incrementando moderadamente, mientras que los de la
mano de obra están disminuyendo, de acuerdo con una
tendencia más bien global. Sin embargo, el índice fiscal
implícito sobre la mano de obra continúa siendo el mayor
con el 34,8 % del PIB (EU-27), seguido por el del consumo
(22,1 %) y el del capital (29 %). En cuanto a las diferencias
entre los Estados miembros, los impuestos sobre la mano de
obra oscilan entre 21,5 % en Malta y el 44,5 % en Suecia. El
consumo fue gravado efectivamente al 34,0 % en Dinamarca,
mientras que se registraron tasas impositivas al consumo
más bajas en España (16,4 %). Las mayores tasas fiscales
implícitas sobre el capital se registraron en Irlanda (42,5 %), y
las más bajas en Estonia (8,4 %).
Realizaciones
A. Generalidades
En 1996, la Comisión propuso una revisión exhaustiva de la
política fiscal [véase «La fiscalidad en la Unión Europea», de 20
de marzo, SEC(96) 487]. En este documento se destacan los
principales retos a que se enfrenta la Unión: la necesidad de
generar crecimiento y empleo, de estabilizar los sistemas
fiscales y de realizar plenamente el mercado único.
En abril de 1996, el Consejo de Ministros de Economía y
Hacienda (Ecofin) creó un Grupo de alto nivel sobre sistemas
fiscales, presidido por el comisario para asuntos fiscales en
aquel entonces, Mario Monti. Las conclusiones iniciales de la
Comisión a raíz de las reuniones de este grupo (en el que el
Parlamento Europeo se hallaba representado) se publicaron en
octubre de 1996: «La fiscalidad en la Unión Europea. Informe
sobre la evolución de los sistemas tributarios» [COM(96) 546].
La Comisión publicó la nueva estrategia fiscal europea (el
«paquete Monti») en octubre de 1997 [«Hacia la
coordinación fiscal en la Unión Europea. Paquete de medidas
para hacer frente a la competencia fiscal perniciosa»,
COM(97) 495]. Además de las propuestas de imposición
sobre los intereses y los derechos de patentes y sobre el
ahorro, elaboró un código de conducta para la fiscalidad de
las empresas, que fue aprobado por el Parlamento y el
Consejo y está actualmente en vigor. Un organismo
designado por los ministros nacionales de hacienda
supervisa su cumplimiento: el «Grupo Primarolo» (4.18.5).
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
En mayo de 2001, la Comisión publicó una Comunicación
titulada «Política fiscal en la Unión Europea. Prioridades
para los próximos años» [COM(2001) 260]. En ella observa
cómo «en el campo de la imposición indirecta es esencial un
alto grado de armonización». El actual sistema del IVA
«transitorio» es «complicado, susceptible de fraude y
desfasado». No obstante, el miedo de los Estados miembros a
sufrir pérdidas de recaudación fiscal sigue haciendo que el
sistema «definitivo», basado en el principio de origen, resulte
inaceptable para ellos. Por consiguiente, se reafirmó la
necesidad de continuar con la estrategia de concentración en
la mejora del sistema existente (4.18.2).
En cuanto a los impuestos sobre la renta de las personas
físicas, por otra parte, «la opinión es que pueden dejarse en
manos de los Estados miembros» siempre y cuando respeten
«los principios fundamentales del Tratado sobre la no
discriminación y la libre circulación de trabajadores». En el caso
de los impuestos de sociedades, es necesario encontrar un
equilibrio entre la lucha contra los obstáculos al mercado
interior y la soberanía de los Estados miembros (4.19.5).
Habida cuenta de que la necesidad de la unanimidad en el
Consejo limita el alcance de la legislación en materia fiscal, la
Comisión sugirió otras posibilidades [COM(2001) 260]:
— La Comisión mostró la intención de «adoptar una
estrategia más proactiva en el ámbito de las infracciones
fiscales». Expresó su disposición a iniciar acciones cuando
crea que se está vulnerando la legislación comunitaria y a
garantizar la correcta aplicación de las sentencias del
Tribunal de Justicia.
— Existen instrumentos que, a diferencia de los reglamentos y
las directivas, no son legislativos. Entre ellos se incluyen las
recomendaciones, los dictámenes, las comunicaciones,
las orientaciones y los documentos interpretativos.
— Muchos de los recientes avances realizados en el ámbito
de la fiscalidad, en particular el código de conducta sobre
tributación empresarial y el trabajo del Grupo Primarolo,
han adoptado la forma de acuerdos no legislativos en el
Consejo. El Tratado de Amsterdam introdujo la posibilidad
de alcanzar tales acuerdos permitiendo a los subgrupos de
los Estados miembros celebrar acuerdos de cooperación
en un marco comunitario.
B. Cooperación administrativa
La cooperación entre autoridades fiscales de los Estados
miembros ha constituido un elemento clave de la aplicación
de la política fiscal europea, en particular para luchar contra el
fraude fiscal. En el ámbito del IVA, esta cooperación ha
desempeñado un papel esencial en el sistema transitorio
introducido en 1993 (4.17.2), al igual que el sistema
informatizado VIES de comprobación de los números del IVA.
Entre las iniciativas recientes figuran la propuesta relativa a la
informatización de los movimientos y los controles de los
productos sujetos a impuestos especiales [COM(2001) 466]; el
refuerzo de la cooperación administrativa en el ámbito del IVA
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 [COM(2001) 294], y un nuevo programa Fiscalis para el
período 2003-2007 y la segunda fase, aprobada en 2007,
vigente hasta 2013. Fiscalis amplía el programa anterior
mejorando el intercambio de información, las investigaciones
comunes, la formación, etc., del ámbito de la fiscalidad
indirecta al de la directa.
C. La fiscalidad de los vehículos de motor
En septiembre de 1997 la Comisión publicó un estudio
titulado «La fiscalidad de los vehículos en la Unión Europea»
(XXI/306/98). Según ese estudio, «todos los Estados miembros
utilizan una amplia gama de instrumentos fiscales que les
garantizan ingresos presupuestarios considerables
procedentes de los usuarios de la carretera tanto privados
como profesionales». No obstante, diversos factores han dado
lugar a «notables diferencias en las estrategias globales
seguidas». Los impuestos que gravan los vehículos se clasifican
en tres grandes categorías:
— impuestos sobre la adquisición, compra o matriculación de
un vehículo: IVA e impuestos de matriculación;
— impuestos sobre la posesión o la propiedad de un vehículo:
impuesto anual de circulación (normalmente se coloca una
pegatina en el parabrisas del vehículo que demuestra su
pago) y primas de seguro por daños a terceros obligatorias,
que pueden estar sujetas a impuestos;
— impuestos sobre el uso de los vehículos: IVA e impuestos
indirectos sobre los carburantes y los peajes.
En septiembre de 2002 la Comisión publicó una estrategia
general sobre la fiscalidad de los turismos [«La fiscalidad de
los turismos en la Unión Europea. Opciones a escala
nacional y comunitaria», COM(2002) 431]. En ese documento
señalaba una serie de obstáculos fiscales que impiden la
libre circulación de los turismos, tanto con carácter
permanente como temporal, entre los Estados miembros,
como, por ejemplo, la doble fiscalidad (aunque a veces se
reembolsa el impuesto anual de circulación, nunca se
reembolsa el impuesto de matriculación). Por consiguiente,
proponía una reducción progresiva del impuesto de
matriculación con vistas a su total supresión, que se
compensaría con los impuestos de circulación. En julio de
2005 la Comisión presentó una propuesta de nueva
Directiva [COM(2005) 261].
D. La fiscalidad de las pensiones
En junio de 1997 la Comisión publicó un Libro Verde sobre los
sistemas complementarios de pensiones en el mercado único
(DG XV). En el informe sobre los resultados de la consulta
celebrada [«Resultados de la consulta en torno al Libro Verde»,
COM(1999) 134], se señalaba que «el sector empresarial y
financiero consideraba la distorsión fiscal como el principal
obstáculo a la realización de un verdadero mercado único de
las pensiones complementarias». Así, la Comisión publicó una
Comunicación titulada «La eliminación de los obstáculos
fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas de los
sistemas de empleo» [COM(2001) 214].
442
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Las formas posibles de gravar las pensiones son las que siguen:
— Gravadas, exentos, exentas (GEE): cotizaciones gravadas,
rendimientos del organismo de pensiones derivados de
inversiones y plusvalías exentos, prestaciones exentas. Solo
Alemania y Luxemburgo aplican este sistema.
— Exentas, gravados, gravadas (EGG): cotizaciones exentas,
rendimientos del organismo de pensiones derivados de
inversiones y plusvalías gravados, prestaciones gravadas.
Dinamarca, Italia y Suecia aplican este sistema.
— Exentas, exentos, gravadas (EEG): cotizaciones exentas,
rendimientos del organismo de pensiones derivados de
inversiones y plusvalías exentos, prestaciones gravadas.
Todos los demás Estados miembros aplican este sistema.
La solución propuesta por la Comisión sería «centrarse en el
principio EEG para lograr la aproximación de los regímenes
fiscales de los Estados miembros».
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha aprobado las líneas generales de los
programas de la Comisión relativos a la fiscalidad, incluido el
paquete Monti, así como el código de conducta y el trabajo
del Grupo Primarolo.
En marzo de 2002 se aprobó el informe más reciente del
Parlamento Europeo sobre la política fiscal general, en el que
se subraya que «la competencia fiscal no es contraria a la
construcción del mercado interior». De hecho, «la
competencia fiscal puede ser, por sí misma, un instrumento
efectivo para rebajar una alta presión fiscal» y contribuir a
reducir los gastos burocráticos correspondientes, aumentar la
competitividad y modernizar el modelo social europeo.
En lo que respecta a los impuestos especiales, el informe
indica que «unas políticas diferenciadas para fijar el tipo de los
impuestos sobre consumos específicos no constituyen por sí
mismas un obstáculo al mercado interior, a menos que se
utilicen para justificar excepciones a la libre circulación de
mercancías».
El informe también aborda la cuestión de saber en qué
medida las actuaciones en el ámbito de la fiscalidad
deben decidirse a escala comunitaria. En principio, subraya
que «el principio de subsidiariedad debe guiar la política fiscal
de la Unión Europea» y que «la decisión sobre el tipo del
impuesto deberá ser competencia exclusiva de los Estados».
Por otra parte, si se emprenden acciones a escala comunitaria,
se debería mantener «el principio de la unanimidad cada vez
que estén en juego las bases imponibles o los tipos
impositivos [...]».
No obstante, el informe también llama la atención sobre una
serie de ámbitos en los que es necesario emprender
acciones a escala comunitaria:
— Es necesario realizar mayores esfuerzos para «la eliminación
radical de las discriminaciones, de la doble imposición y de
los obstáculos burocráticos». Es «urgente que la Comisión
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examine los principales obstáculos de carácter fiscal a las
actividades transfronterizas de las empresas europeas», lo
que implica la puesta en marcha de medidas en materia de
tratamiento fiscal de los precios de transferencia
intragrupos, compensación transfronteriza de las pérdidas
y flujos transfronterizos de ingresos entre empresas
asociadas.
— La competencia fiscal debe tener lugar «en el contexto de
normas que impidan los comportamientos incorrectos». El
«paquete Monti» se debería aplicar lo antes posible, «en
particular mediante la supresión de las normas que
establecen una discriminación entre residentes y no
residentes o que dejan margen para el fraude y que son
incompatibles con un mercado único». De igual modo, se
deberían apoyar las iniciativas adoptadas por la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) con el fin de limitar «las distorsiones provocadas
por los paraísos fiscales».
— El paso a un «régimen definitivo del IVA que aplique
íntegramente el principio del país de origen» debe figurar
entre las prioridades, ya que se corre el riesgo de que «el
actual régimen, en principio transitorio, vaya
4.18.2. El impuesto sobre el valor añadido
El impuesto sobre el valor añadido (IVA) se aplica en los Estados miembros desde 1970. Las acciones legislativas de la
Unión Europea se centran en la coordinación y armonización de la legislación relativa al IVA para permitir el buen
funcionamiento del mercado interior. La Directiva 2006/112/CE tiene a la armonización de las reglamentaciones sobre el
IVA dentro de dos bandas impositivas.
Fundamento jurídico
De conformidad con el artículo 93 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (Tratado CE), el Consejo debe adoptar
disposiciones referentes a la armonización de «los impuestos
sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos
específicos y otros impuestos indirectos» en la medida en que
así sea necesario para «garantizar el establecimiento y el
funcionamiento del mercado interior».
Objetivos
De conformidad con la Primera Directiva sobre el IVA, de 11
de abril de 1967, los Estados miembros sustituyeron sus
impuestos indirectos generales por un régimen común con
objeto de conseguir la transparencia en la supresión de la
imposición de las exportaciones y la consiguiente
imposición de las importaciones en el comercio interior de
la Comunidad Económica Europea (CEE) (véase más adelante).
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
convirtiéndose en definitivo». No obstante, se acogen
favorablemente las medidas destinadas a mejorar el
funcionamiento del actual régimen.
— El Consejo debería adoptar la Directiva marco sobre la
imposición de los productos energéticos
«inmediatamente» y se debería ampliar la aplicación del
principio de «quien contamina, paga».
— Se debería elaborar «un acuerdo fiscal multilateral para la
Unión Europea», sobre la base del acuerdo fiscal modelo
de la OCDE, para «solucionar los problemas que causa a las
empresas y a las administraciones fiscales la existencia de
más de 100 acuerdos fiscales bilaterales [...]».
— El informe también apoya el recurso limitado a la votación
por mayoría cualificada en el Consejo «para las decisiones
en materia de asistencia recíproca y de cooperación entre
las administraciones fiscales». En cualquier caso, «es
necesario que se atribuya al Parlamento el poder de
codecisión también en materia fiscal».
g Arttu MAKIPAA
Julio de 2008
Todos los Estados miembros introdujeron un régimen de IVA a
principios de la década de los setenta.
En abril de 1970 se tomó la decisión de financiar el presupuesto
de la CEE a partir de los recursos propios de las Comunidades.
Estos recursos habían de incluir pagos basados en una
proporción del IVA «obtenidos mediante la aplicación de un tipo
tributario común sobre la base de una evaluación determinada
de forma uniforme de acuerdo con normas comunitarias». El
principal objetivo de la Directiva 77/388/CEE, de 17 de mayo de
1977, (generalmente conocida como Sexta Directiva sobre el
IVA) consistía en garantizar que cada Estado miembro tuviera
en general la misma «base imponible del IVA»: es decir, el IVA
aplicado a las mismas transacciones. Posteriormente se han
tratado de solucionar anomalías mediante numerosas Directivas
de modificación. Por último, la Directiva 2006/112/CE —la
«Directiva sobre el IVA»—, aprobada en 2007, reúne las diversas
modificaciones realizadas a lo largo de los años a la Sexta
Directiva sobre el IVA en un único documento legislativo y, por
tanto, simplifica y aclara la legislación en el ámbito.
443
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 En 1985, la Comisión publicó el Libro Blanco sobre el mercado
único, en cuya parte III se incluía la supresión de las barreras
fiscales. Entre 1987 y 1990 se publicó un paquete
considerable de propuestas legislativas. La necesidad de
actuación se derivaba de la aplicación del «principio del país
de destino» a las transacciones entre Estados miembros. Los
tipos de IVA y de los impuestos especiales aplicados eran los
del país de consumo final y la totalidad de los ingresos
procedentes de estos impuestos iban a engrosar la hacienda
de ese país. El método de administración de este sistema
requería controles físicos en las fronteras. Cuando las
mercancías negociadas salían de un país, se les «retiraba la
imposición» (en el caso del IVA, por ejemplo, se sometían a un
tipo cero) y se las sometía de nuevo a imposición a su entrada
en otro país. Se requería una documentación compleja para
los bienes en tránsito entre los Estados miembros. El informe
Cecchini llegó a la conclusión de que los controles fronterizos
costaban alrededor de 8 000 millones de ecus, o el 2 % del
volumen de negocios, a los comerciantes intracomunitarios.
Realizaciones
A. El sistema del IVA
1. Propuestas iniciales
La solución propuesta inicialmente por la Comisión [COM(87)
322] entrañaba un cambio en el llamado «principio del país de
origen». Las transacciones entre los Estados miembros a las que
había de aplicarse el IVA, en lugar de ser gravadas al tipo cero, lo
serían al tipo aplicado en el país de origen, que los comerciantes
podrían a continuación deducir como impuesto soportado en la
forma normal. En teoría, esto tenía como consecuencia que las
mercancías que se trasladasen, por ejemplo, entre Inglaterra y
Francia, o entre Francia y Alemania, recibiesen el mismo trato
que las que se trasladaban entre Inglaterra y Escocia o entre
Baviera y Hessen. No obstante, persistía una gran diferencia: el
IVA pagado en Inglaterra y Escocia iba a parar al mismo tesoro
público, mientras que el pagado en Inglaterra y Francia, no. Los
cálculos realizados demostraron que se producirían importantes
transferencias de ingresos fiscales, particularmente a Alemania y
los países del Benelux desde el resto de los países. En
consecuencia, la Comisión propuso el establecimiento de un
sistema de compensación [COM(87) 323] destinado a
reasignar el IVA recaudado en los países de origen a los países
en los que se realizaba el consumo. Este sistema podía basarse
en declaraciones de IVA, en estadísticas macroeconómicas o en
técnicas de muestreo.
2. El sistema de transición
No obstante, las propuestas de la Comisión resultaron
inaceptables para los Gobiernos de los Estados miembros. En
la segunda mitad de 1989, un grupo de alto nivel reunido por
el Consejo esbozó una alternativa.
Tal alternativa suponía la aplicación del principio del país de
destino a las transacciones entre sujetos pasivos del IVA.
Esta se convirtió en la base del sistema transitorio propuesto
por la Comisión en el año siguiente, que entró en vigor a
444
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principios de 1993 (Directiva 91/680/CEE, de 16 de diciembre
de 1991, y Directiva 92/111/CEE, de 14 de diciembre de 1992).
Aunque se han suprimido los controles para fines fiscales en
las fronteras, los comerciantes han de llevar registros
detallados de las compras a otros países y de las ventas a los
mismos, y el sistema se supervisa mediante la cooperación
administrativa entre las autoridades fiscales de los Estados
miembros.
Se aplica el principio del país de origen, por lo general, a
todas las ventas a consumidores finales: es decir, una vez
que se ha pagado el IVA por mercancías determinadas en un
país, se puede hacer que estas circulen por la Comunidad sin
más controles ni impuestos. Hay tres «regímenes especiales» a
los que no se aplica este principio:
— Ventas a distancia: Las empresas de venta por Internet,
por correspondencia o similares que vendan por encima
de un cierto umbral a cualquier Estado miembro están
obligadas a aplicar el IVA al tipo vigente en ese país (es
decir, en el que se suministran los bienes).
— Personas jurídicas exentas del impuesto (por ejemplo,
hospitales, bancos, administraciones públicas, etc.):
Siempre que estas instituciones adquieran bienes por
encima de un cierto umbral procedentes de otro Estado
miembro deberán pagar el IVA al tipo interior, a pesar de
que los suministros tengan teóricamente el tipo cero (es
decir, es el cliente y no el vendedor el que ha de responder
del impuesto).
— Medios de transporte nuevos: Los barcos, aviones y
automóviles con una antigüedad menor de seis meses se
deben gravar en el país del comprador, aunque se
adquieran en otro Estado miembro.
3. Hacia un sistema «definitivo»
El propósito originario era que este sistema transitorio se
mantuviera en aplicación hasta finales de 1996. Con arreglo al
artículo 35 bis de la Sexta Directiva sobre el IVA modificada, se
solicitaba a la Comisión que «presentase propuestas para un
sistema definitivo» antes de finales de 1994, y al Consejo que
llegase a una decisión al respecto antes de finales de 1995. Sin
embargo, no se presentaron propuestas legislativas oficiales.
Para alcanzar el objetivo final, en 1997 se propuso una
propuesta de Directiva para otorgar a la Comisión del
Impuesto sobre el Valor Añadido, formada por
representantes nacionales y presidida por la Comisión, unas
mayores competencias en la toma de decisiones [COM(97)
325]. En 1998 se publicaron nuevas propuestas para sustituir la
Sexta Directiva sobre el IVA por un sistema de deducción en
el país de origen y una propuesta conexa sobre el derecho a
la deducción [COM(98) 377]. Sin embargo, la Comisión
terminó por retirar todas estas propuestas puesto que no
existían probabilidades realistas de adopción.
4. Estrategia viable para mejorar el sistema actual
En 2000 la Comisión abandonó la idea de un sistema
«definitivo» para dedicarse cada vez más a las medidas
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destinadas a mejorar las disposiciones actuales de «transición».
En junio de 2000, publicó una Comunicación sobre una
Estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen
del IVA en el marco del mercado interior [COM(2000) 348],
en la que se propone una nueva lista de prioridades y un
nuevo calendario. La mejora gradual del sistema actual, en
lugar de un cambio «radical» para pasar a un sistema definitivo,
parece la alternativa más viable.
El 20 de octubre de 2003 la Comisión presentó una
Comunicación [COM(2003) 614] titulada «Balance y
actualización de las prioridades de la estrategia en
materia de impuesto sobre el valor añadido (IVA)», que
contenía un informe provisional sobre los progresos realizados
entre 2000 y 2003. Durante este período se aprobaron nueve
propuestas relativas al IVA presentadas en 2000. La evaluación
general de la Comisión sobre el éxito de la nueva estrategia en
2000 era positiva, puesto que había dado un nuevo impulso a
los trabajos efectuados en el Consejo en relación con el IVA.
Desde 1997, diversas Directivas modificaron la Sexta Directiva
sobre el IVA (77/388/CE). El documento legislativo más reciente
sobre el IVA en la Unión Europea (UE) es la Directiva
2006/112/CE. Esta Directiva sobre el IVA es, en efecto, una
consolidación de las diferentes modificaciones de la Sexta
Directiva sobre el IVA a lo largo de los años y reúne las
diversas disposiciones [véanse los apartados a) y b) más abajo]
en un único documento legislativo que resulta más claro.
De conformidad con la estrategia revisada de 2000, la acción
comunitaria a corto plazo debe concentrarse en gran medida
en la simplificación y la modernización, así como en una
aplicación y cooperación administrativa más uniformes.
a) Simplificación y modernización
En 1998 se publicó una simplificación del régimen del
«representante fiscal» [COM(98) 660], aprobada por el
Consejo en 2000. La correspondiente Directiva eliminó, a partir
del 1 de enero de 2002, la obligación de los operadores
europeos, en virtud del régimen del IVA, de nombrar un
representante fiscal para los sujetos pasivos no establecidos.
En 2002 el Consejo aprobó una Directiva sobre la
armonización del contenido de las facturas y la
modernización de la facturación electrónica [COM(2000)
650]. Esta Directiva determinó los datos que deben recoger las
facturas y simplificó y modernizó el sistema para responder a
las nuevas tecnologías y métodos de facturación.
La creciente importancia de la tecnología de la información
hizo que la atención se centrase en la aplicación del IVA en
este sector. La Comisión presentó una propuesta de Directiva
relativa al régimen del impuesto sobre el valor añadido
aplicable a los servicios de telecomunicaciones [COM(97)
4], tras la decisión del Consejo de aplicar una excepción
temporal a las disposiciones normales de la Sexta Directiva y
aplicar un procedimiento de «cobro revertido» (que sigue en
vigor). En 2002 se aprobó una modificación sobre el IVA
aplicable a algunos servicios prestados por vía electrónica
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
[COM(2000) 349], que estableció la necesaria igualdad de
condiciones para la fiscalidad del comercio electrónico.
El 7 de octubre de 2003, la Sexta Directiva fue modificada por
una Directiva sobre las normas relativas al lugar de entrega de
la electricidad y el gas [COM(2002) 688]. El objeto de tal
modificación era revisar las normas en vigor sobre el IVA para
evitar la doble imposición o la ausencia de imposición
mediante la armonización de las normas relativas al lugar de
entrega.
En febrero de 2008 se adoptaron dos Directivas: una relativa al
lugar de suministro de los servicios (Directiva 2008/8/CE) y otra
relativa a las devoluciones de IVA (Directiva 2008/9/CE). Las
nuevas normas garantizarán que el IVA sobre los servicios
(entre empresas) lo cobre el país donde se realiza el consumo,
aunque aplica determinadas excepciones por ejemplo a
restaurantes y servicios de catering. La Directiva sobre las
devoluciones de IVA agilizará el procesamiento de las
solicitudes de devolución del IVA.
Entre los actos legislativos importantes propuestos por la
Comisión, aunque pendientes de examen en el Consejo, se
incluye la denominada «ventanilla única» [COM(2004) 782] o la
fiscalidad de los servicios postales [COM(2003) 243]. Además,
entre los procedimientos pendientes se encuentran las
propuestas de la Comisión de noviembre de 2007 para
modernizar la legislación vigente aplicable a los servicios
financieros y a los seguros [COM(2007) 746 y COM(2007) 747].
b) Aplicación y cooperación administrativa más uniformes
Un Reglamento del Consejo de 17 de octubre de 2005
[Reglamento (CE) nº 1777/2005] sienta las bases de una
aplicación más uniforme de las normas comunitarias
comunes de conformidad con la Sexta Directiva. Como las
diferencias de aplicación práctica de las normas comunes se
estaban convirtiendo en un obstáculo real, el Reglamento
concede fuerza de ley a diversos planteamientos comunes
relativos a determinados elementos de la legislación sobre el
IVA, asegurando la transparencia y la seguridad jurídica a los
empresarios y a las administraciones.
En la COM(2005) 89, aprobada en julio de 2006 por el Consejo,
se presentaba una propuesta de simplificación del
procedimiento de aplicación del impuesto sobre el valor
añadido y de contribución a la lucha contra la evasión y el
fraude fiscales y por la que se derogan determinadas
Decisiones destinadas a la concesión de excepciones. Ello
permite a todos los Estados miembros aplicar normas
especiales para simplificar la aplicación del IVA, algo que ha
cosechado éxitos en numerosos casos. Hasta entonces, los
Estados miembros únicamente podían aplicar este tipo de
normas previa petición específica.
El sistema administrativo del IVA requiere en gran medida la
colaboración entre las administraciones, puesto que, a través
de los mecanismos existentes, es posible evitar el pago del IVA
de muchas formas. La lucha contra el fraude constituye un
objetivo prioritario para la Comunidad. Entre las
445
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 modificaciones importantes hechas en la Sexta Directiva a este
respecto cabe citar la propuesta de Reglamento relativo a la
cooperación administrativa en el ámbito del impuesto
sobre el valor añadido [COM(2001) 294], aprobada en 2003,
y la propuesta de Directiva referente a la asistencia mutua en
materia de cobro de créditos [COM(98) 364], aprobada en
junio de 2001.
El programa Ficalis, cuya primera fase se aplicó durante el
período 2003 a 2007 (Decisión nº 2235/2005/CE) y cuya
segunda fase está actualmente en funcionamiento hasta 2013
(Decisión nº 1482/2007/CE), así como el programa informático
VIES (sistema de intercambio de información sobre el IVA),
cuyo objeto es comprobar los números de IVA [Reglamento
(CE) nº 638/2004], pretenden reforzar el funcionamiento de los
sistemas de fiscalidad indirecta en la Unión Europea en
general. Mientras se siguen aplicando medidas para mejorar el
sistema actual, en marzo de 2008 la Comisión propuso un
paquete de medidas para evitar de manera más eficaz la
evasión del IVA vinculada a las transacciones intracomunitarias
[COM(2008) 147].
B. Tipos del IVA
La actual estructura de los tipos del IVA es, básicamente, una
recopilación de los tipos de IVA que se aplicaban en los
Estados miembros cuando se emprendió la armonización del
IVA en 1993.
Las propuestas originarias de la Comisión sobre los tipos del
IVA [COM(87) 321] tendían a una «aproximación» dentro de
dos bandas impositivas: un tipo normalizado entre el 14 % y el
20 %, y un tipo reducido entre el 5 % y el 9 %. Sin embargo, las
principales disposiciones de la Directiva 92/77/CEE, de 19 de
octubre de 1992, eran:
— un tipo mínimo normalizado del 15 %, sometido a
revisión cada dos años;
— la opción de los Estados miembros de aplicar uno o dos
tipos reducidos superiores al 5 % a cualquiera de los
bienes y servicios incluidos en la lista del anexo H de la
Sexta Directiva sobre el IVA modificada;
— excepciones para ciertos Estados miembros para aplicar el
tipo cero, un tipo «superreducido» o un tipo transitorio,
pendientes de la introducción propuesta de un sistema
definitivo del IVA;
— la abolición del concepto de «lujo» o de los tipos más
elevados.
Según los informes de la Comisión sobre los resultados de este
acuerdo, a partir del 1 de enero de 1993 no se registraron
cambios significativos en las pautas de compra
transfronterizas, ni distorsiones significativas de la
competencia o desviaciones del comercio por causa de
disparidades en los tipos de IVA. En 1995, por consiguiente, la
Comisión [COM(95) 731] no propuso cambios del tipo mínimo
del 15 %, pero sí un nuevo tipo máximo del 25 %. El Consejo,
sin embargo, solamente accedió a hacer «todo lo posible» por
446
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no ampliar el arco actual del 10 %. En 1998 se presentó una
propuesta renovada [COM(98) 693] para fijar los tipos del IVA
dentro de una banda entre el 15 % y el 25 %, que también fue
rechazada por el Consejo. En diciembre de 2005 el Consejo
amplió el período de aplicación del tipo normalizado mínimo
del IVA del 15 % hasta 2010 (Directiva 2005/92/CE). A modo de
excepción a esta regla general, se permite la aplicación de
tipos de IVA reducidos permanentes a un determinado
número de bienes y servicios recogidos en el anexo H de la
Directiva 77/388/CEE.
El anexo K de la Directiva 77/388/CEE permite la aplicación
de tipos reducidos temporales a otra lista de servicios que
requieren mucha mano de obra, entre los que se incluyen
pequeños servicios de reparación, la renovación de viviendas
particulares, la limpieza de cristales y la limpieza de viviendas
particulares, los servicios de asistencia a domicilio y los
servicios de peluquería. En noviembre de 1997 se publicó
una Comunicación de la Comisión titulada «Creación de
empleo: posibilidad de aplicar de forma optativa y
durante un período experimental un tipo reducido del
IVA a los servicios de gran intensidad de mano de obra»
[SEC(97) 2089], y en 1999, una propuesta formal [COM(1999)
62] que fue aprobada originariamente por el Consejo para
una gama limitada de servicios y hasta finales de 2002. No
obstante, este período se ha ampliado en diversas ocasiones,
la más reciente de ellas hasta el 31 de diciembre de 2010, y
se aplica asimismo en la mayoría de los Estados miembros de
nueva adhesión.
Los tipos reducidos del IVA han generado en numerosas
ocasiones cierta controversia entre los Estados miembros,
puesto que algunos de ellos tienen diversas preferencias en
cuanto a su aplicación. En consecuencia, la Comisión presentó
en julio de 2008 una propuesta [COM(2008) 428] que permite
un uso más sistemático de los tipos reducidos para los
servicios que se suministran a escala local, incluidos los
servicios de gran intensidad de mano de obra y de
restauración. No obstante, todavía persiste la incertidumbre
sobre la unanimidad en el Consejo al respecto.
En el pasado, se discutía asimismo intensamente sobre la
aplicación continuada del tipo cero del IVA a ciertos bienes y
servicios, especialmente en el Reino Unido e Irlanda. Una
excepción específica contemplada en el artículo 28 de la Sexta
Directiva remite al artículo 17 de la Segunda Directiva sobre el
IVA de 11 de abril de 1967. El tipo cero que ya estaba en vigor
el 31 de diciembre de 1975 puede mantenerse siempre que
exista por razones sociales plenamente definidas, beneficie al
consumidor final y el «principio del país de origen» siga sin
aplicarse generalmente.
Papel del Parlamento Europeo
De conformidad con la legislación comunitaria en materia de
IVA (principalmente sobre la base de los artículos 93 y 94 del
Tratado CE), el papel del Parlamento se limita al procedimiento
de consulta.
19/2/09 08:02:20

A. El sistema del IVA
En su Resolución de 15 de julio de 1991, el Parlamento aceptó
el régimen transitorio «entendiendo que tanto la Comisión
como el Consejo se comprometen a la completa supresión de
las fronteras fiscales lo más pronto posible». Desde entonces,
el Parlamento ha seguido apoyando la evolución hacia un
sistema «definitivo» basado en la imposición en el país de
origen (el documento más reciente que recoge esta idea es su
Resolución de 14 de marzo de 2002). En los últimos años, el
Parlamento también se ha comprometido a mejorar el
funcionamiento de las disposiciones transitorias y ha adoptado
numerosas resoluciones sobre el IVA. En general, el Parlamento
apoya firmemente la posición proactiva de la Comisión, que
pretende simplificar y modernizar el régimen actual.
B. Tipos del IVA
En junio de 1991 el Parlamento apoyó un tipo mínimo
normalizado del 15 %; posteriormente, en 1997, votó en
contra de la propuesta que establecía el límite superior del
tipo normalizado del IVA en el 25 %, pero en 1998 aprobó una
banda del tipo normalizado de 15 %-25 % bajo determinadas
condiciones. En mayo de 1998, el Parlamento pidió asimismo
la adopción de medidas que aseguren una aplicación
4.18.3. Los impuestos especiales: alcohol y tabaco
Con el objetivo de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y su competencia, la legislación europea cubre
la armonización de los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco. Normalmente, los tipos de imposición aplicables
son tipos mínimos o tipos objetivo hacia los que habría que converger a largo plazo.
Fundamento jurídico
De conformidad con el artículo 93 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (Tratado CE), el Consejo debe adoptar
disposiciones referentes a la armonización de «los impuestos
sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos
específicos y otros impuestos indirectos» en la medida en que
sea necesario para «garantizar el establecimiento y el
funcionamiento del mercado interior».
Objetivos
Los tipos tributarios y la estructura de los impuestos
especiales varían entre los Estados miembros, lo que repercute
de cara a la competencia.
La fijación de tipos tributarios sobre los productos de otros
Estados miembros mayores que los aplicables a los productos
nacionales es discriminatoria y está prohibida por el artículo 90
del Tratado CE.
Grandes discrepancias en los impuestos que gravan un
producto concreto pueden producir movimientos de bienes
por razones fiscales, pérdidas de ingresos y fraudes.
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
uniforme de las normas sobre los tipos reducidos de IVA.
También insistió en que se concediera a los Estados miembros
la opción de aplicar un tipo reducido a determinadas
actividades intensivas en mano de obra o favorables para el
medio ambiente; tal presión hizo que la medida fuese
aprobada.
En diciembre de 2005, el Parlamento votó a favor de un tipo
máximo del 25 %. Además, el Parlamento confirmó su apoyo a
los tipos reducidos para determinados servicios de gran
intensidad de mano de obra. En diciembre de 2007, el
Parlamento respaldó la extensión de las excepciones
transitorias para algunos de los Estados miembros de nueva
incorporación, aunque instó al Consejo a que encontrase una
solución a largo plazo para la estructura de los tipos hasta
finales de 2010. El Parlamento recalcó asimismo que los
servicios suministrados a escala local no afectan al mercado
único y que, en consecuencia, los Estados miembros deberían
poder aplicar tipos reducidos, o incluso un tipo cero, en dicho
sector.
g Arttu MAKIPAA
Julio de 2008
Desde principios de los años setenta se ha intentado
armonizar tanto la estructura como los tipos tributarios,
aunque se han hecho pocos progresos, en parte por
consideraciones ajenas a las puramente fiscales. Por ejemplo,
se han establecido altísimos impuestos en algunos Estados
miembros en el marco de sus políticas generales de disuasión
del consumo de bebidas alcohólicas y de tabaco. En
cambio, en algunos Estados miembros el vino y el tabaco son
productos agrícolas de gran importancia.
Realizaciones
A. Bebidas alcohólicas
Otra dificultad en el caso de las bebidas alcohólicas ha sido el
desacuerdo acerca del grado de competencia de los
diferentes productos entre sí. En 1983, el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas decidió sobre los niveles del
impuesto que se aplicaban en el Reino Unido al vino y a la
cerveza (asunto 170/78, Recopilación de la Jurisprudencia,
1985). En opinión del Tribunal, estos productos podían ser
considerados sustitutivos, ya que «las dos bebidas son capaces
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 de hacer frente a las mismas necesidades». La Comisión ha aumentar el mínimo para el vino pasando de cero a 9,925 ecus
considerado tradicionalmente que «todas las bebidas por hectolitro, pero no fue aprobado. Finalmente, en
alcohólicas compiten más o menos entre sí» [COM(79) 261]. septiembre de 1995 se publicó un informe de la Comisión
No obstante, un estudio encargado por la Comisión (véase [COM(95) 285 final] sobre los tipos de los impuestos especiales.
Study on the competition between alcoholic drinks: final report En lugar de proponer nuevos niveles al respecto, se optaba
[Estudio sobre la competencia entre bebidas alcohólicas: informe por examinar todo el asunto en una ronda general de
final], Customs Associates Ltd, febrero de 2001) indica que el consultas sobre los impuestos especiales con las
grado de competencia varía entre las diferentes bebidas. administraciones nacionales, el sector y otras esferas
interesadas.
1. Estructura
La Comisión presentó sus primeras propuestas de armonización A raíz de algunos debates en el seno del Consejo, la Comisión
de los impuestos especiales sobre la cerveza, el vino y las propuso en septiembre de 2006 una revisión de los tipos
bebidas espirituosas en 1972 [COM(72) 225]. A finales de 1974, mínimos y su ajuste a la inflación para el período posterior a
el Consejo suspendió sus trabajos al respecto, situación que no 1992. El 26 de mayo de 2004 presentó al Consejo su informe
cambió a pesar de las Comunicaciones de 1977 [COM(77) 338] y anterior [COM(2004) 223]. Sin embargo, no presentó ninguna
1979 [COM(79) 261]. También resultó bloqueado un nuevo propuesta relativa a los niveles de imposición del alcohol,
proyecto legislativo en la materia [COM(85) 15]. El programa del puesto que no existía ningún acuerdo sobre el modo de llegar
mercado interior de 1985 proporcionó, sin embargo, un nuevo a un ajuste de los tipos tributarios. Las opiniones de los
impulso. Todos los textos existentes sobre la estructura de estos Estados miembros difieren considerablemente en cuanto a la
impuestos terminaron por ser sustituidos por una nueva importancia de los impuestos especiales que gravan las
propuesta [COM(90) 432], que se convirtió en la Directiva 92/83/ bebidas alcohólicas, según las diferentes circunstancias,
CEE en octubre de 1992. En ella se definen los productos a los culturas y tradiciones nacionales. No obstante, en 2006 la
que se aplica el impuesto especial y el método para fijar este Presidencia finlandesa defendió con firmeza la necesidad del
(por ejemplo, en el caso de la cerveza, mediante referencia al ajuste según la inflación.
número de hectolitros/grado Plato o al número de hectolitros/
grado alcohólico volumétrico). A continuación se ofrecen los niveles mínimos actualmente en
vigor de conformidad con el Derecho comunitario que los
2. Tipos tributarios Estados miembros deben respetar cuando fijan los tipos
Las propuestas originarias de la Comisión en el contexto del tributarios nacionales. El siguiente cuadro indica los tipos
programa del mercado único [COM(87) 328] propugnaban un mínimos para cada categoría de producto, expresados en
tipo tributario comunitario único para cada producto, fijado en euros por hectolitro por grado alcohólico, así como el tipo
el promedio de los tipos nacionales existentes. Tanto para el mínimo expresado por litro de producto al grado alcohólico al
vino como para la cerveza, ese tipo había de ser de 0,17 ecus que se vende habitualmente.
por litro, y para los alcoholes, de 3,81 ecus por botella de
0,75 litros. No obstante, a diferencia del IVA, pocos tipos de Tipo mínimo en
impuestos especiales nacionales sobre el alcohol se acercaban Tipo mínimo en euros por litro de
al tipo medio. Ningún Estado miembro encontró aceptables Categoría de euros por producto al grado
las propuestas. La Comisión propuso entonces un enfoque producto 100 litros por alcohólico al que
más flexible [COM(89) 527]. En lugar de tipos únicos y grado alcohólico se vende
armonizados, se fijarían tipos mínimos y tipos objetivo hacia habitualmente
los que habría que converger a largo plazo. Solamente los Vino 0 Vino (12°) 0
tipos mínimos quedaron incluidos en la Directiva 92/84/CEE.
Cerveza 1,87 Cerveza (5°) 0,1
Los niveles acordados fueron los siguientes:
Bebidas fermentadas 0 Sidra (5°) 0
— alcohol y bebidas alcohólicas (es decir, bebidas distintas del vino y la
espirituosas): 550 ecus por hectolitro de alcohol puro; cerveza (por
— productos intermedios: 45 ecus por hectolitro de producto; ejemplo, sidra y sidra
de pera)
— vinos tranquilos y vinos espumosos: 0 ecus por hectolitro;
Productos 2,5 Productos
— cervezas: 0,748 ecus por hectolitro/grado Plato o 1,87 ecus intermedios (por intermedios (18º)
por hectolitro/grado de alcohol del producto acabado. ejemplo, vinos 0,45
alcoholizados como
Con arreglo a la Directiva, el Consejo debería haber revisado
el oporto, el jerez,
estos tipos a finales de 1994 y adoptado cualquier cambio
etc., hasta 22º de
necesario. Sin embargo, la Comisión no publicó ninguna
alcohol)
propuesta. Se elaboró un proyecto que proponía aumentar los
tipos mínimos sobre las bebidas alcohólicas, los productos Alcohol etílico y 5,5 Bebidas espirituosas
intermedios y la cerveza para mantener su valor real, y bebidas espirituosas (40°) 2,2

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B. Labores del tabaco
1. Estructura
La Directiva 72/464/CEE estableció en 1972 la estructura
básica de los tipos tributarios de los impuestos especiales
sobre el tabaco en la Comunidad. Entre 1972 y 1978, la
Directiva fue modificada en trece ocasiones. A finales de 1978,
se adoptó una Segunda Directiva —la Directiva 79/32/CEE—.
Finalmente, ambas Directivas fueron modificadas a la luz del
programa del mercado único por la Directiva 92/78/CEE.
Ahora, todas estas Directivas han sido sustituidas por una
única versión consolidada [COM(94) 355 de 3.10.1994]. Las
categorías de labores del tabaco sujetas a imposición se
clasifican como cigarrillos; cigarros puros y cigarritos; tabaco
para fumar (picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos);
otros tabacos para fumar.
En el caso de los cigarrillos, el impuesto debe ser un
impuesto especial proporcional (ad valorem), calculado en
porcentaje del precio máximo de venta al por menor,
combinado con un impuesto especial específico calculado
por unidad de producto. Ambos tipos tributarios deben ser los
mismos para todos los cigarrillos; el tipo específico se fija «con
relación a los cigarrillos pertenecientes a la clase de precio más
solicitada».
No obstante, el establecimiento de criterios claros ha
resultado ser un problema irresoluble. La Directiva dispone
que «en la etapa final de la armonización de las estructuras», la
relación entre el elemento específico y el elemento
proporcional (incluyendo el IVA aplicado además del impuesto
especial) deberá ser la misma en todos los Estados miembros.
La relación deberá reflejar asimismo «de manera equitativa, la
diferencia de los precios de cesión de los fabricantes». Sin
embargo, lo máximo que se logró fue que el elemento
específico «no podrá ser inferior al 5 % ni superior al 75 % del
importe acumulado del impuesto especial proporcional y del
impuesto especial específico», ni superior al 55 % del importe
de la carga fiscal total (es decir, una vez añadido el IVA).
La dificultad de alcanzar una relación fija refleja la
estructura del sector comunitario del tabaco. Un impuesto
específico (tantos euros por cada mil cigarrillos) beneficia a los
productos más caros de las empresas privadas al disminuir la
diferencia de precio. Un impuesto proporcional,
particularmente en caso de que esté combinado con el IVA,
tiene el efecto contrario, multiplicando las diferencias de
precio. Establecida la relación con esta amplitud, algunos
Estados miembros se han decidido por un elemento
específico mínimo, y otros han elegido un máximo,
contribuyendo de este modo a las variaciones en los precios al
por menor.
2. Tipos tributarios
Las propuestas originarias de la Comisión sobre impuestos
especiales en el contexto del programa del mercado único
[COM(87) 325 y COM(87) 326] propugnaban la armonización
absoluta de los tipos tributarios. Para las labores de tabaco, el
tipo propuesto fue la media aritmética: en el caso de los
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
cigarrillos, la media del tipo específico (19,5 ecus por millar)
más la media del tipo proporcional (53 % con IVA incluido).
Finalmente, la Directiva 92/79/CEE, relativa a los cigarrillos, y la
Directiva 92/80/CEE, relativa a otras labores del tabaco, fijaron
solamente tipos mínimos:
— Cigarrillos: 57 % del precio de venta al por menor,
impuestos incluidos.
— Picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos: 30 % del
precio de venta al por menor, impuestos incluidos, o
20 ecus por kilogramo.
— Cigarros puros y cigarritos: 5 % del precio de venta al por
menor, impuestos incluidos, o 7 ecus por 1 000 unidades o
por kilogramo.
— Tabaco de pipa: 20 % del precio de venta al por menor,
impuestos incluidos, o 15 ecus por kilogramo.
En ambas Directivas se pedía que el Consejo, basándose en un
informe de la Comisión, examinara estos tipos y los adaptara
en caso necesario antes de finales de 1994. El informe de la
Comisión, publicado finalmente en septiembre de 1995
[COM(95) 285], señalaba que en el caso de los cigarrillos la
aplicación estricta del umbral del 57 % podía aumentar las
diferencias entre los tipos nacionales de los impuestos
especiales, en lugar de reducirlas. Sin embargo, mientras que
proyectos anteriores defendían la adopción de la solución
preconizada por el Parlamento Europeo (véase más adelante),
el informe final se limitaba a señalar que se presentarían las
propuestas adecuadas si la Comisión «lo juzga necesario». En
relación con el tabaco para liar, el informe señalaba que «esta
situación está dando lugar a un fraude importante», pero la
causa no reside «exclusivamente en el ámbito fiscal».
En otro informe publicado en mayo de 1998 se defendía una
solución al «problema del 57 %» consistente en un ajuste
técnico que concedería más flexibilidad a los Estados miembros
en la aplicación de los tipos mínimos y en un aumento de los
importes mínimos específicos para tener en cuenta la inflación:
+ 18,5 % para el período 1992-1998, y + 4,5 % para 1999 y 2000
inclusive (aun cuando ningún Estado miembro gravaba por
debajo de los tipos resultantes). Finalmente, se proponía que el
sistema se revisara en el futuro cada cinco años y no cada dos.
Estas propuestas no se aprobaron.
En 2001 se publicó un nuevo informe y un proyecto de
Directiva [COM(2001) 133]) que proponían:
— Un impuesto especial mínimo específico de 70 euros junto
con la norma del 57 %. En lo que se refiere a los cigarrillos,
la mayoría de los Estados miembros tendrían que aplicar
un impuesto especial mínimo global (específico más ad
valorem) del 57 % del precio de venta al por menor
(impuestos incluidos) de la categoría de precios más
solicitada y un impuesto especial mínimo (específico más
ad valorem) de 70 euros por 1 000 cigarrillos.
— La aplicación de un impuesto especial mínimo de 100
euros como alternativa a la norma del 57 %. Los países
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 como Suecia, que aplican tipos tributarios muy elevados y
tienen dificultades para cumplir la norma del 57 %,
aplicarían bien el impuesto especial mínimo global
(específico más ad valorem) del 57 % del precio de venta al
por menor (impuestos incluidos) de la categoría de precios
más solicitada, bien un impuesto especial mínimo
(específico más ad valorem) de 100 euros por 1 000
cigarrillos de la categoría más solicitada.
— Un impuesto especial mínimo más elevado sobre los
cigarrillos muy baratos (importados).
El Parlamento Europeo rechazó todas estas propuestas (véase
más abajo), pero en febrero de 2002 se aprobaron en un texto
modificado por el Consejo (Directiva 2002/10/CE). El umbral
alternativo de 100 euros por cada 1 000 cigarrillos se redujo a 95
euros, y el umbral adicional de 70 euros se redujo a 60 euros por
cada 1 000 cigarrillos a partir de julio de 2002 y se aumentó a 64
euros a partir de julio de 2006. España y Grecia obtuvieron
mayores plazos. Los nuevos Estados miembros también se
benefician de un período transitorio hasta 2010 (a excepción de
Malta y Chipre, que adoptaron el régimen general).
Papel del Parlamento Europeo
A. 1987 a 1992
La Comisión de Asuntos Económicos del Parlamento examinó
la estructura y los tipos tributarios de los impuestos especiales
sobre el alcohol y el tabaco con gran detalle, y celebró amplias
consultas con los diferentes grupos de intereses afectados. En
abril de 1988 se celebró una audiencia pública. En el caso de
las bebidas alcohólicas, el proyecto de informe
correspondiente examinó diversos enfoques alternativos. El
dictamen definitivo del Parlamento sobre los proyectos de
Directiva proponía los tipos tributarios mínimos siguientes:
559,25 ecus por hl de alcohol para las bebidas espirituosas;
37,4 ecus por hl para los productos intermedios; 4,67 ecus por
hl para el vino y vinos espumosos; 0,374 ecus por hl/grado
Plato para la cerveza.
El Parlamento también pidió que, en la revisión de 1994, se
fijase para cada categoría «un tipo de impuesto especial
proporcional al grado alcohólico» con el objetivo final de
obtener dos tipos por unidad de alcohol: uno para bebidas
con un contenido menor del 15 % de alcohol y otros para las
que tuviesen un contenido superior.
En cuanto a los labores del tabaco, el dictamen aprobado por
el Parlamento aceptó el establecimiento inicial de tipos mínimos
solamente, pero indicando que estos «debían aproximarse por
etapas con vistas a alcanzar tipos objetivo únicos». El Parlamento
manifestó su acuerdo con el tipo mínimo global del 57 % para
los cigarrillos, pero propuso que se estableciera un tipo mínimo
general alternativo de 35 ecus por cada 1 000 cigarrillos, como
ocurría para otras labores del tabaco.
450
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B. 1997
En septiembre de 1997, el Parlamento reiteró que no debían
producirse distorsiones de la competencia entre las diferentes
bebidas alcohólicas y propuso ciertas orientaciones para el
futuro:
— las diferencias existentes en la imposición del vino, la
cerveza y las bebidas espirituosas no deberían aumentar;
— aplicación de tipos más reducidos a los productos de
pequeños destiladores y pequeños fabricantes de cerveza;
— elaboración por la Comisión de un informe completo sobre
el mercado de vinícola, incluyendo la fiscalidad;
— introducción de imposición sobre nuevos preparados y
combinados alcohólicos;
— evaluación de las consecuencias positivas y negativas
sanitarias y sociales del consumo de alcohol.
En el caso de los cigarrillos y las labores del tabaco, el
Parlamento pidió en principio la «armonización claramente al
alza» de los tipos, pero pidió también la realización de más
estudios antes de efectuar cambios. En particular, pidió a la
Comisión que examinara:
— el problema del «desencadenante automático», que
aumentaba las disparidades entre los Estados miembros;
— los costes sociales, los riesgos sanitarios, la adicción a la
nicotina y las prácticas monopolísticas;
— el contrabando con tabacos manufacturados;
— las relaciones entre los tipos aplicables a los cigarrillos y al
tabaco para liar cigarrillos;
— las repercusiones sobre el empleo de unos niveles
superiores de imposición.
C. 2002
En 2002 el Parlamento rechazó las propuestas de modificación
de los impuestos especiales sobre el tabaco formuladas por la
Comisión (véase más arriba). Uno de los principales motivos
que adujo fue la influencia de los países de la ampliación, en
los que los tipos tributarios eran claramente inferiores a los
mínimos aplicados en ese momento en la Unión Europea.
En su informe más reciente sobre la política fiscal de la Unión,
aprobado en marzo de 2002, el Parlamento Europeo
manifiesta que «no [comparte] la política de la Comisión
relativa a los impuestos especiales sobre el tabaco y las
bebidas alcohólicas, en particular cuando plantea una
armonización al alza mediante el aumento constante de los
tipos mínimos de imposición».
g Arttu MAKIPAA
Septiembre de 2006
19/2/09 08:02:20

4.18.4. La fiscalidad de la energía
A escala europea se aplican diversas tasas en el sector energético, en particular para la protección del medio ambiente y
de la salud de las personas, y el fomento de la utilización prudente y racional de los recursos naturales. En este contexto, se
han establecido diversas reglamentaciones e impuestos especiales sobre los hidrocarburos, el gasóleo, los combustibles y
los biocombustibles.
Fundamento jurídico
De conformidad con el artículo 93 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (Tratado CE), el Consejo debe adoptar
disposiciones referentes a la armonización de «los impuestos
sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos
específicos y otros impuestos indirectos» en la medida en que
así sea necesario para «garantizar el establecimiento y el
funcionamiento del mercado interior».
El artículo 175, introducido por el Tratado de Maastricht,
también autoriza la actuación de la Comunidad, incluyendo la
de «carácter fiscal» para perseguir los objetivos establecidos en
el artículo 174: protección del medio ambiente y de la salud de
las personas, y fomento de «la utilización prudente y racional
de los recursos naturales».
Objetivos
Sin embargo, ya antes de Maastricht otros factores de igual
importancia que los del artículo 93 habían intervenido en la
determinación de la estructura y de los niveles de los
impuestos sobre los hidrocarburos.
Algunos aspectos de la política de transportes eran de
notable importancia, en particular el de la competencia entre
los diferentes modos de transporte y la búsqueda de la
transparencia en la atribución de los costes de infraestructura.
El control de la contaminación provocada por la combustión de
hidrocarburos ha sido siempre uno de los elementos principales
de la política de medio ambiente. Este fue el factor decisivo en
el establecimiento de diferentes niveles mínimos de impuestos
para la gasolina con plomo y sin plomo.
La política energética general ha tenido también un lugar en
la determinación de los impuestos sobre los hidrocarburos:
por ejemplo, las relaciones entre las diferentes fuentes de
energía (carbón, petróleo, gas, energía nuclear, etc.) y entre las
fuentes internas y de importación.
Los objetivos de la política agrícola también han tenido
importancia, especialmente en la propuesta [COM(92) 36]
relativa a un tipo reducido del impuesto especial sobre los
combustibles de origen agrícola para motores
(«biocombustibles»).
Finalmente, en el contexto de la política comunitaria de
empleo se ha desarrollado una estrategia fiscal para trasladar
la imposición del trabajo a otras fuentes de ingresos, incluida la
imposición del uso de materias primas y la energía.
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
Realizaciones
A. Hidrocarburos
La estructura básica de los impuestos especiales sobre los
hidrocarburos en la Comunidad se estableció en la Directiva
92/81/CEE. En ella se pide a cada Estado miembro que
aplique un impuesto especial sobre los hidrocarburos
utilizados como carburante o combustible para calefacción,
con determinadas excepciones, que debían revisarse a más
tardar a finales de 1997. La Decisión 92/510/CEE del Consejo
permitió cierto número de excepciones consistentes en la
exención o la aplicación de tipos reducidos a determinados
productos en los diferentes Estados miembros.
Los impuestos son específicos, es decir, se calculan por
1 000 litros del producto o por 1 000 kilogramos. Por lo que se
refiere a los impuestos especiales, en los hidrocarburos se
incluyen la gasolina con plomo, la gasolina sin plomo, el
gasóleo, el fuelóleo, el gas licuado del petróleo (GLP), el
metano y el queroseno.
Las propuestas originarias de la Comisión sobre impuestos
especiales sobre los hidrocarburos en el contexto del programa
del mercado único [COM(87) 327] propugnaban la
armonización absoluta sobre la base de tipos medios (para la
gasolina y el GLP, la media aritmética; para el gasóleo, una media
ponderada). Incluso en una propuesta revisada en junio de 1989
[COM(89) 260], la Comisión defendía la aplicación de tipos
únicos o de abanicos de tipos para los hidrocarburos porque
«los riesgos de distorsión de la competencia [...] en este ámbito
son más graves que para los alcoholes y los tabacos».
No obstante, como en el caso de los alcoholes y los tabacos, se
fijaron solamente tipos mínimos mediante la Directiva
92/82/CEE.
— gasolina con plomo: 337 ecus por cada 1 000 litros;
— gasolina sin plomo: 287 ecus por cada 1 000 litros, en el
entendimiento de que «en cualquier caso, el tipo del
impuesto será inferior al de la gasolina con plomo»;
— gasóleo: 245 ecus por cada 1 000 litros, con tipos reducidos
para el gasóleo para calefacción;
— fuelóleo (diésel): 13 ecus por cada 1 000 kg;
— GLP y metano para propulsión: 100 ecus por cada 1 000 kg;
en otros casos, 36 ecus o 0 ecus por kg;
— queroseno como carburante: 245 ecus por cada 1 000 litros;
en otros casos, 18 ecus por cada 1 000 litros, o 0 ecus.
451
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 Cada dos años «y por vez primera a más tardar el 31 de
diciembre de 1994», se revisarán los tipos «basándose en un
informe y, en su caso, en una propuesta de la Comisión». Sin
embargo, el informe de la Comisión no se publicó oficialmente
hasta septiembre de 1995 [COM(95) 285]. Aunque en
proyectos previos se proponían varios cambios en los tipos
mínimos, en el informe final no se hacían propuestas.
B. La propuesta sobre el impuesto sobre el CO2 y la
energía
El objetivo primordial de las propuestas de 1992 realizadas
por la Comisión relativas al establecimiento de un impuesto a
escala comunitaria sobre las emisiones de dióxido de carbono
y la energía era la estabilización de las emisiones de CO2 para
el año 2000 en el nivel de 1990. Este objetivo se consideraba
asimismo un elemento clave de las medidas mundiales para la
reducción de las emisiones de gases de efecto de invernadero
y para detener el calentamiento mundial. Un objetivo
subsidiario era el ahorro general de energía: en parte por esta
razón se concibió dedicar el impuesto en un 50 % a las
emisiones de CO2, quedando la otra mitad reservada a la
cuestión de la energía. La propuesta se consideraba también
como un elemento de una política general de reforma fiscal.
Puesto que se perseguía la «neutralidad fiscal», los ingresos
obtenidos podían utilizarse para reducir otros impuestos, en
particular para trasladar la carga fiscal general de los
«impuestos sobre el trabajo» (especialmente los costes no
salariales) a los impuestos por el uso de recursos. Es lo que se
ha dado en llamar «doble dividendo».
A raíz del bloqueo en el Consejo de las propuestas de 1992
—que encontraron oposición tanto por razones técnicas
como por razones de soberanía nacional en materia fiscal—, la
Comisión publicó una versión revisada [COM(94) 127], en la
que se contemplaba una mayor flexibilidad. Los tipos mínimos
de la propuesta originaria se convertían en tipos objetivo y se
permitían excepciones para diversos sectores. Sin embargo, el
Consejo tampoco adoptó la propuesta revisada. Por el
contrario, los Estados miembros han seguido buscando
soluciones nacionales encaminadas a la reducción de las
emisiones de CO2. Los aspectos ambientales de la situación se
han descrito en la Comunicación «Impuestos y gravámenes
ambientales en el mercado único» [COM(97) 9].
C. Las propuestas de 1997
En 1997 la Comisión publicó una nueva propuesta «por la que
se reestructuraba el marco comunitario de imposición de los
productos energéticos» [COM(97) 30]. Tal propuesta trataba de
apoyarse en el sistema de imposición de los hidrocarburos
para extenderlo a todos los productos energéticos y, en
particular, a los productos que pueden sustituirlos directa o
indirectamente: carbón, coque, lignito, betunes y productos
derivados, gas natural y electricidad.
En el caso de la electricidad, el impuesto se aplicaría a la propia
electricidad, y no a la energía utilizada en su producción,
aunque sería posible una rebaja en el caso de que para su
producción se emplearan combustibles «preferibles desde el
punto de vista medioambiental». La legislación propuso la
introducción de tipos mínimos del impuesto especial. Esta
propuesta fue debatida en el Consejo de Ministros de la UE y
se modificó ampliamente antes de aprobarse y convertirse en
la Directiva 2003/96/CE, de 27 de octubre de 2003. Los tipos
mínimos aplicables a los productos energéticos se recogen en
los siguientes cuadros:

Productos energéticos usados como carburante

Gasolina con plomo (euros por 1 000 litros) 421 Gasóleo (euros por 1 000 litros) 302
Gasolina sin plomo (euros por 1 000 litros) 359 GLP (euros por 1 000 kg) 125
Gas natural (euros por gigajulio) 2,6 Queroseno (euros por 1 000 litros) 302

Productos energéticos usados como carburantes para determinados fines industriales y comerciales
Gasóleo (euros por 1 000 litros) 21 Queroseno (euros por 1 000 litros) 21
GLP (euros por 1 000 kg) 41 Gas natural (euros por gigajulio) 0,3

Productos energéticos usados como combustible de calefacción

Gasóleo de calefacción (euros por 1 000 litros) 21 Fuelóleo (euros por 1 000 litros) 15
Queroseno (euros por 1 000 litros) 0 GLP (euros por 1 000 kg) 0
Gas natural (euros por gigajulio) 0,15 Electricidad (euros por Mwh) 0,5
Coal and coke (EUR per gigajoule) 0,15

Productos energéticos usados como combustible de calefacción (sin fines comerciales)

Gasóleo de calefacción (euros por 1 000 litros) 21 Fuelóleo (euros por 1 000 litros) 15
Queroseno (euros por 1 000 litros) 0 GLP (euros por 1 000 kg) 0
Gas natural (euros por gigajulio) 0,3 Electricidad (euros por Mwh) 1
Coal and coke (EUR per gigajoule) 0,3

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La Directiva 2004/74/CE modifica a la Directiva «Energía» en lo
que se refiere a la posibilidad de que Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la
República Checa apliquen, de forma temporal, niveles
impositivos reducidos o excepciones. Además, la Directiva
2004/75/CE modifica a la Directiva «Energía» en lo que se
refiere a la posibilidad de que Chipre aplique, de forma
temporal, niveles impositivos reducidos o excepciones.
La Directiva 2003/96/CE del Consejo prevé una exención
obligatoria del impuesto especial armonizado para los productos
energéticos suministrados para su utilización como carburante
en la navegación aérea distinta de la navegación aérea de recreo
privada. No obstante, introduce, por primera vez, disposiciones
que permiten a los Estados miembros gravar el carburante
utilizado en los vuelos nacionales y, mediante acuerdos
bilaterales, el carburante utilizado en los vuelos intracomunitarios.
En tales casos, los Estados miembros pueden aplicar un nivel
impositivo inferior al nivel mínimo fijado en la Directiva.
En 2000 la Comisión también publicó una Comunicación
sobre la imposición del combustible de aviación
[COM(2000) 110] en la que se establecían cinco posibles
sistemas, que van desde la imposición exclusiva de los vuelos
nacionales hasta la imposición de todos los vuelos de todos
los transportistas a la totalidad de los destinos. Los debates
entablados muestran que será muy difícil, si no imposible,
alcanzar un acuerdo sobre esta cuestión. En el transcurso de
los debates que precedieron a la adopción de la Directiva
2003/96/CE, todos los Estados miembros menos dos
convinieron que, por principio, el carburante destinado a
aviación comercial debería gravarse sobre la misma base que
todos los demás. Sin embargo, es necesario tomar en
consideración la cuestión de la competencia con terceros
países y evitar cualquier tipo de distorsión de la competencia.
En el marco de su esfuerzo por mejorar la eficacia de la ayuda
al desarrollo, los servicios de la Comisión presentaron un
documento titulado «New Sources of Financing for
Development: A Review of Options» («Nuevas fuentes de
financiación del desarrollo: análisis de las distintas opciones
existentes») (SEC(2005) 467), que trata especialmente de los
instrumentos fiscales como el impuesto sobre el queroseno o
el impuesto sobre el despegue de los aviones y que debería
estimular el debate a escala europea y nacional.
D. Fiscalidad del gasóleo
El 24 de julio de 2002 la Comisión Europea presentó nuevas
propuestas sobre la fiscalidad del gasóleo, vinculadas a las de
la gasolina sin plomo [COM(2002) 410]. El objetivo era doble:
— armonizar, progresivamente, los impuestos especiales de
los Estados miembros sobre el carburante utilizado en el
transporte internacional por carretera;
— uniformizar los tipos mínimos de los impuestos especiales
sobre el gasóleo destinado a un uso no comercial
(fundamentalmente como carburante para los coches) y
los tipos impositivos de la gasolina sin plomo.
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
Para lograr ambos objetivos, la propuesta defiende el
establecimiento de dos niveles impositivos sobre el gasóleo:
— un tipo armonizado para el uso comercial internacional:
para 2010, el tipo mínimo para el gasóleo destinado a un
uso comercial pasaría de los 245 euros por cada 1 000 litros a
un tipo común «central», fijado inicialmente en 350 euros en
2003 y ajustado posteriormente sobre la base de la inflación
en función del índice de los precios al consumo;
— un tipo mínimo aplicado a la gasolina sin plomo para el resto.
La principal justificación para las propuestas sobre el gasóleo
destinado a un uso comercial es poner fin a la distorsión de la
competencia en el ámbito del transporte por carretera en el
mercado interior. Según la Comisión, unos niveles de fiscalidad
muy diferentes ofrecen a los transportistas establecidos en
países con tipos impositivos menos elevados pero que operan
más allá de las fronteras nacionales una ventaja competitiva
injusta. La pérdida de ingresos de los países con tipos
impositivos elevados se encuentra vinculada a la distorsión de la
competencia. La propuesta también se justifica por otras dos
consideraciones: la protección del medio ambiente y la
eficiencia energética de los carburantes. Asimismo, también
se señala que los camiones se desvían innecesariamente en sus
viajes comerciales para llenar el depósito de carburante en
países con tipos impositivos más bajos, lo que alarga los viajes y
aumenta el consumo de carburante.
A comienzos de febrero de 2003 el Consejo alcanzó un
acuerdo marco según el cual se aplicaría un tipo mínimo de
302 euros por cada 1 000 litros desde la entrada en vigor de la
Directiva, para pasar a 330 euros en 2010. No obstante, los
países que tuviesen que aumentar sus impuestos tendrían
hasta siete años para llegar a los 302 euros y hasta 2012 para
alcanzar los 330 euros.
El 17 de diciembre de 2003 el Parlamento Europeo rechazó la
propuesta y pidió a la Comisión que presentase otra que
tratase la cuestión adoptando un enfoque mejor coordinado
con las directivas recientemente adoptadas en materia de
fiscalidad de la energía.
E. La fiscalidad de los biocarburantes
Los biocarburantes son carburantes derivados de recursos
orgánicos y renovables, cuyo ejemplo más evidente, la madera,
es también el más antiguo. En el marco de la fiscalidad de la
energía, los principales carburantes en cuestión son los
siguientes: el bioetanol, una forma del etanol
fundamentalmente producido por fermentación de productos
agrícolas (por ejemplo, la caña de azúcar y los cereales); el
biodiésel, producido a partir de la reacción entre un aceite
vegetal y el metanol; el biogás (metano), producido a partir de
los residuos biodegradables; y el bioetanol eterificado, el
biometanol y el biodimetiléter.
Se pueden aducir diversos motivos a favor de la utilización de
los biocarburantes. Se producen a partir de recursos
renovables. Se pueden producir a escala nacional, lo que
reduce la dependencia de las importaciones del petróleo.
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 Su combustión entraña menos emisiones de partículas y de
gases tóxicos o perjudiciales para el medio ambiente. Por otra
parte, los biocarburantes ofrecen a la agricultura una
alternativa de comercialización de los cultivos en una
época en la que se tienden a reducir las ayudas a la
producción alimentaria. Por otra parte, en lo que respecta a los
precios, los biocarburantes no pueden competir con los
carburantes tradicionales.
En noviembre de 2001, la Comisión Europea propuso una serie
de medidas para promover la utilización de los biocarburantes
[COM(2001) 547], incluida la posibilidad de aplicar un tipo de
impuesto especial reducido. El objetivo final era lograr una
proporción mínima de consumo de biocarburantes: el 2 %
para 2005 y el 5,75 % para 2010. El 20 de junio de 2002 el
Consejo llegó a un acuerdo político en relación con la
propuesta. La Directiva se aprobó en el marco del
procedimiento de codecisión y se publicó en el Diario Oficial
de la Unión Europea el 8 de mayo de 2003.
F. El IVA sobre otros carburantes
Entre otras propuestas recientes en el sector de la energía
cabe citar la propuesta de diciembre de 2002 relativa al IVA
sobre el gas natural y la electricidad [COM(2002) 688].
Actualmente, el lugar de imposición es el lugar de entrega,
pero la intensificación de los intercambios transfronterizos de
energía complica la tarea de determinar tal lugar. La propuesta
prevé que, para las sociedades, el lugar de imposición sea el
país en el que el comprador se encuentra establecido. Para el
consumidor final, se trataría del lugar de consumo.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento aprobó su dictamen inicial sobre los impuestos
especiales aplicables a los hidrocarburos en junio de 1991.
Pedía el establecimiento de tipos objetivo más elevados para
4.18.5. La imposición sobre las personas y la imposición
sobre las sociedades
El ámbito de la imposición directa no está directamente regulado en la legislación europea. No obstante, varias directivas
y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas están ayudando a establecer normas en
armonía para el impuesto de sociedades y el impuesto sobre la renta. Además, las comunicaciones y las directrices
resaltan la preocupación por impedir la evasión fiscal y la doble imposición en la Unión Europea.
Fundamento jurídico
En el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado
CE) no se incluyen disposiciones explícitas sobre las
competencias legislativas en el área de las imposiciones
directas. Por lo tanto, la actuación en este ámbito debía
fundarse en objetivos más generales.
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la gasolina (445 ecus para el año 2000 para la gasolina sin
plomo) y un tipo mínimo mucho más alto para el gasóleo
pesado (diésel) entre 245 y 270 ecus.
El Parlamento Europeo aprobó su dictamen sobre las
propuestas de 1997 de la Comisión en abril de 1999. Las
principales modificaciones tenían por objeto:
— suprimir la lista de las excepciones sistemáticas y ampliar la
de excepciones facultativas;
— indexar los tipos impositivos mínimos a la inflación; y
— establecer un procedimiento de reembolso total o parcial
de los impuestos para los Estados miembros en los casos
en que las sociedades puedan demostrar que tal impuesto
menoscaba su capacidad competitiva.
En relación con las propuestas sobre la fiscalidad del gasóleo,
el Parlamento ha planteado diversas cuestiones relativas a la
viabilidad de la aplicación de dos tipos impositivos diferentes y
la necesidad de lograr una armonización total en lugar de
tender únicamente hacia tipos mínimos.
En su Resolución de abril de 2002 sobre la política fiscal
europea en general, el Parlamento considera que «es necesario
ampliar la aplicación, en particular a los productos energéticos,
del principio “quien contamina, paga”» y que «este principio no
se concreta únicamente a través de los impuestos sino
también a través de la reglamentación».
En octubre de 2002, el Parlamento emitió un dictamen
favorable a las propuestas relativas a los biocarburantes y
aprobó algunas modificaciones para reforzar tales
propuestas.
g Arttu MAKIPAA
Septiembre de 2006
La legislación relativa a los impuestos de sociedades se ha
fundado generalmente en el artículo 94 del Tratado CE, que
autoriza las «directivas para la aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los
Estados miembros que incidan directamente en el
establecimiento o funcionamiento del mercado común». Al
igual que en el artículo 93, y a diferencia del artículo 95 con
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arreglo al cual se aprobó la mayor parte de la legislación del
mercado interior, son de aplicación la unanimidad y el
procedimiento de consulta.
El artículo 58, introducido por el Tratado de Maastricht,
precisa el concepto de libre circulación de capitales al
permitir a los Estados miembros «que distingan entre
contribuyentes cuya situación difiera con respecto a su lugar
de residencia o con respecto a los lugares donde esté
invertido su capital». No obstante, el 14 de febrero de 1995, el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas resolvió, en
el asunto C-279/93, que el artículo 39 del Tratado era
directamente aplicable en el ámbito de los impuestos y de la
seguridad social. El artículo establece que la libre circulación
de los trabajadores «supondrá la abolición de toda
discriminación por razón de la nacionalidad entre los
trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo,
la retribución y las demás condiciones de trabajo». El artículo
293 pide a los Estados miembros que «entablen
negociaciones» para la supresión de la doble imposición
dentro de la Comunidad, y el artículo 294 prohíbe la
discriminación entre los nacionales de los Estados
miembros «en lo que respecta a su participación financiera en
el capital de las sociedades».
La mayoría de los arreglos en el ámbito de la imposición
directa continúan, no obstante, fuera del marco de la
legislación comunitaria. Una densa red de tratados fiscales
bilaterales, con participación tanto de Estados miembros
como de terceros países, regula la imposición de los flujos de
renta transfronterizos.
Objetivos
Dos objetivos específicos son la prevención de la evasión
fiscal (por ejemplo, la propuesta de retención sobre los
intereses) y la eliminación de la doble imposición (por
ejemplo, los acuerdos sobre los pagos de dividendos a no
residentes).
Más en general, se considera necesario algún grado de
armonización de la imposición sobre las sociedades (tanto del
impuesto sobre beneficios de las sociedades como de la
imposición personal sobre los dividendos) para evitar
distorsiones de la competencia, particularmente en lo
relativo a decisiones de inversión. La armonización podría estar
justificada también para prevenir la erosión de los ingresos
mediante la competencia fiscal (4.18.1) y para reducir las
posibilidades de recurso a la manipulación de la contabilidad
(por ejemplo, mediante la fijación de precios de transferencia).
Realizaciones
A. Imposición sobre las sociedades
En la Comunidad Europea se han debatido durante más de 30
años una serie de propuestas de armonización del impuesto
de sociedades. El informe Neumark de 1962 y el informe Van
den Tempel de 1970 recomendaban la armonización, aunque
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
con regímenes diferentes. En 1975, la Comisión Europea
publicó un proyecto de Directiva en el que se proponía la
introducción en todos los Estados miembros de un régimen
más, con alineamiento de tipos entre el 45 % y el 55 %. La
propuesta resultó inaceptable; en 1980, la Comisión afirmaba
que si bien un régimen común podría ser deseable por
motivos de competencia, «cualquier intento de solucionar el
problema mediante la armonización estaría probablemente
condenado al fracaso» (informe sobre las posibilidades de
convergencia de los regímenes fiscales [COM(80) 139]).
En vez de ello, la Comisión decidió concentrarse en medidas
de alcance más limitado fundamentales para la realización del
mercado único. Las Orientaciones en materia de fiscalidad de
las empresas de 1990 [SEC(90) 601], concedían la prioridad a
tres propuestas ya publicadas, que se adaptaron
posteriormente en el mismo año:
— la Directiva sobre fusiones (Directiva 90/434/CEE), sobre
el tratamiento de las plusvalías que se producen en
fusiones de sociedades;
— la Directiva sobre sociedades matrices y filiales
(Directiva 90/435/CEE), que elimina la doble imposición de
los dividendos pagados por una filial en un Estado
miembro a la sociedad matriz situada en otro; y
— el Convenio sobre el procedimiento arbitral (Directiva
90/436/CEE), que establece los procedimientos de
resolución de conflictos relativos a los beneficios de
empresas asociadas de diferentes Estados miembros.
A principios del año siguiente, la Comisión publicó asimismo
una propuesta relativa al régimen fiscal común aplicable a
los pagos de intereses y cánones efectuados entre
sociedades matrices y filiales de Estados miembros
diferentes [COM(90) 571]. Sin embargo, a pesar de la revisión
efectuada dos años después [COM(93) 196] y del dictamen
favorable del Parlamento Europeo, la propuesta fue retirada
ante la falta de acuerdo en el Consejo. En 1998 [COM(98) 67]
apareció una nueva versión como parte del «paquete Monti»
(4.18.1), que también incluye el código de conducta y la
propuesta sobre la imposición de los rendimientos del ahorro
(véase más adelante).
Entre tanto, el Comité Ruding de Expertos Independientes,
creado en 1991, presentó un informe en marzo de 1999
(Informe del comité de expertos independientes sobre la
imposición de sociedades) que recomendaba un programa de
actuación para eliminar la doble imposición, armonizar los
tipos del impuesto sobre sociedades en una banda del 30 % al
40 % y garantizar la plena transparencia de las diversas
ventajas fiscales concedidas por los Estados miembros para
fomentar la inversión. La Comisión publicó sus respuestas en
junio de 1992 [SEC(92) 1118]. A pesar de no estar de acuerdo
con todas las recomendaciones de Ruding (especialmente
respecto a los tipos del impuesto de sociedades), aceptó la
necesidad de una acción prioritaria sobre la doble imposición.
En el siguiente año propuso modificaciones para ampliar el
alcance de las Directivas sobre las fusiones y las
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 sociedades matrices y filiales [COM(93) 293] y llamó la
atención sobre dos proyectos de Directiva ya presentados: la
relativa a las pérdidas trasladables [COM(84) 404] y la relativa
a las pérdidas de sociedades filiales situadas en otros
Estados miembros [COM(90) 595].
En 1996 la Comisión presentó un nuevo enfoque sobre toda la
cuestión fiscal (4.18.1). En el ámbito del impuesto de
sociedades, su principal resultado fue el Código de conducta
para la fiscalidad de las empresas, adoptado en enero de 1998en
forma de una resolución del Consejo. El Consejo también creó
un Grupo del Código de conducta (conocido como «Grupo
Primarolo», en honor a su presidente) que se encargaría de
examinar los casos notificados de imposición comercial
injustificada. Este grupo presentó su principal informe en
noviembre de 1999, que identificaba 66 prácticas impositivas
que dejarían de aplicarse en un plazo de cinco años.
Mientras tanto, a finales de 1998, los gobiernos de los Estados
miembros pidieron a la Comisión Europea que preparase un
«estudio analítico de la fiscalidad de las empresas en la
Comunidad Europea». Así pues, la Comisión estableció dos
grupos de expertos: uno compuesto por representantes del
ámbito universitario y el otro formado por representantes del
mundo empresarial y sindical. El estudio se publicó en octubre
de 2001 [«La fiscalidad de las empresas en el mercado
interior», SEC(2001) 1681]. A continuación, una Comunicación
de la Comisión titulada «Hacia un mercado interior sin
obstáculos fiscales. Una estrategia destinada a dotar a las
empresas de una base imponible consolidada del impuesto
sobre sociedades para sus actividades a escala comunitaria»
[COM(2001) 582] completó el estudio mencionado.
Los documentos señalaban que el principal problema al que
se enfrentan las empresas es que «se encuentran en una zona
económica única en la que se aplican 15 regímenes fiscales
distintos». La Comisión propuso diferentes enfoques para
ofrecer una base consolidada a los impuestos de sociedades
para todas las actividades a escala comunitaria:
— imposición en el país de origen;
— una base imponible consolidada común (BICC) opcional;
— un impuesto de sociedades europeo;
— una base imponible única armonizada.
A fin de debatir todas estas propuestas, la Comisión organizó
una conferencia el 29 de abril de 2002 en la que se acordó que
las sociedades que operasen en diversos países debían ser
objeto de una base imponible consolidada. Para las pequeñas y
medianas empresas (PYME) se acordó conceder prioridad al
régimen impositivo en vigor en el país de origen, y para grandes
empresas, al régimen de la base imponible consolidada común.
Así, se creó un Grupo de trabajo sobre la base imponible
consolidada común, que emprendió sus trabajos en
noviembre de 2004. Una serie de expertos tanto de los
veinticinco Estados miembros como de la Comisión trabajan
en este grupo y aportan sus contribuciones de orden técnico.
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B. La imposición sobre las pequeñas y medianas
empresas
En mayo de 1994, la Comisión publicó una Comunicación
relativa a la mejora del entorno fiscal de las pequeñas y
medianas empresas [COM(94) 206]. En comparación con
empresas más grandes, las PYME tenían que resolver tres
problemas principales: captar suficientes recursos financieros,
hacer frente a la complejidad administrativa y garantizar la
continuidad de la propia empresa tras el cambio de titularidad
de la misma. Aunque no había «intención de armonizar el trato
fiscal que cada país aplica a las pequeñas y medianas empresas»,
se puso de manifiesto la necesidad de actuar en cuanto a los
aspectos transfronterizos. Se adjuntaba a la Comunicación una
primera iniciativa sobre la autofinanciación (94/390/CE). Se
pedía a los Estados miembros que actuaran en dos asuntos
relacionados con las empresas individuales y las sociedades
personalistas: «corregir los efectos disuasivos de la progresividad
del impuesto sobre la renta [...] por lo que se refiere a los
beneficios reinvertidos» —por ejemplo concediendo la
posibilidad de optar por el impuesto de sociedades— y
«eliminar los obstáculos de carácter fiscal a la modificación de la
forma jurídica de las empresas, en particular [...] en sociedades
de capital». Desde 2001, y más recientemente en 2005, la
Comisión ha presentado el «régimen de imposición según las
normas del Estado de origen» [COM(2005) 702] como posible
solución para las PYME. Fundamentalmente, el régimen prevé
que las PYME puedan calcular sus beneficios según las normas
del país de origen (con las que se encuentran familiarizadas) de
la sociedad matriz o de la sede social cuando ejercen sus
actividades en otro Estado miembro.
C. Imposición personal directa
1. Impuesto sobre la renta
La imposición aplicable a las personas que trabajan o reciben
una pensión de un Estado miembro y viven o tienen familiares
a su cargo en otro ha sido origen de diversos problemas.
Mediante acuerdos bilaterales se ha evitado en general la
doble imposición, pero quedan por cubrir cuestiones como las
relativas a la aplicación de las diferentes formas de reducciones
impositivas existentes en el país de residencia a los ingresos en
el país en que se trabaja. Con el fin de garantizar la igualdad de
trato entre trabajadores residentes y no residentes, la Comisión
propuso, de conformidad con el artículo 94 (antiguo artículo
100), una Directiva sobre la armonización de las
disposiciones sobre el impuesto sobre la renta en relación
con la libertad de circulación [COM(1979) 737]. En virtud de
esta Directiva se habría aplicado el principio general de
imposición en el país de residencia, pero el proyecto no fue
adoptado por el Consejo y se retiró en 1993. En su lugar, la
Comisión publicó una Recomendación de conformidad con el
artículo 211 (antiguo artículo 155) que contempla los
principios que deberían aplicarse al trato fiscal de los
ingresos de no residentes.
Entretanto, la Comisión inició procedimientos de infracción
contra algunos Estados miembros por discriminación contra
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trabajadores no nacionales. El Tribunal de Justicia resolvió en
1993 (asunto C-112/91) que un país podía aplicar a sus propios
ciudadanos una imposición más elevada si residen en otro
Estado miembro. Sin embargo, el Tribunal señaló que un país
no puede tratar a un nacional no residente de otro Estado
miembro de modo menos favorable que a sus propios
nacionales (véase, más arriba, el asunto C-279/93). En general,
la integración en el ámbito de la imposición directa sobre las
personas evoluciona gracias a las resoluciones del Tribunal de
Justicia europeo, más que por el procedimiento ordinario de
decisión de las instituciones.
2. Fiscalidad aplicable a los intereses bancarios y de otro
tipo pagados a no residentes
En principio, el contribuyente debe declarar estos ingresos. En
la práctica, «la libre circulación de capitales [...], junto con la
existencia del secreto bancario [...], aumentará el potencial de
evasión fiscal de los particulares» (informe Ruding). Algunos
Estados miembros imponen una retención sobre los ingresos
por intereses, pero cuando en 1989 Alemania introdujo esta
retención, con el modesto tipo del 10 %, se produjo un
traslado masivo de fondos a Luxemburgo, y el impuesto
alemán tuvo que ser suprimido temporalmente.
Ese mismo año, la Comisión publicó un proyecto de Directiva
sobre un régimen común de retención a cuenta sobre los
intereses [COM(89) 60], fijado en un tipo del 15 %. Algunos
Estados miembros se opusieron argumentando que ello daría
lugar a evasión de capitales de la Comunidad. La propuesta fue
finalmente retirada y se presentó una nueva destinada a
garantizar un mínimo de imposición efectiva de los
rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la
Comunidad [COM(98) 295]. El tipo propuesto era del 20 %, pero
habría un sistema alternativo consistente en facilitar información
sobre los pagos a las autoridades fiscales del país de residencia
del ahorrador. El Consejo Europeo de Helsinki, celebrado en
diciembre de 1999, alcanzó un acuerdo para continuar el debate
sobre el proyecto de Directiva, sobre la base del principio de
que «todo ciudadano residente en un Estado miembro de la
Unión Europea deberá pagar los impuestos aplicables a la
totalidad de las rentas de su ahorro». El Ministerio de Hacienda
británico publicó entonces un documento («Exchange of
Information and the Draft Directive on Taxation of Savings»
[«Intercambio de información y proyecto de Directiva sobre la
fiscalidad del ahorro»], febrero de 2000) que planteaba que
únicamente un intercambio completo de información entre
autoridades fiscales permitiría lograr este objetivo.
Tras largas negociaciones, se llegó a un compromiso en el
Consejo Europeo de Santa Maria da Feira el 20 de junio de
2000 según el cual:
— se acuerda adoptar el sistema de intercambio de
información tras la entrada en vigor de la Directiva, con un
período transitorio de siete años;
— mientras tanto, Austria y Luxemburgo, que mantienen el
secreto bancario para los no residentes, y probablemente
otros Estados miembros, introducirían una retención a
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Las políticas comunes Política fiscal
4 18
cuenta sobre los intereses abonados a los no residentes, a
un tipo que aún estaba por decidir; por otra parte, se
conviene en transferir «la parte correspondiente de sus
ingresos» al Estado de residencia del inversor;
— la introducción de la legislación estaría, no obstante,
condicionada a la obtención de un acuerdo sobre medidas
equivalentes con terceros países clave —especialmente
Suiza— y los Estados Unidos; a finales de 2002 se debía
adoptar una decisión por unanimidad sobre la cuestión.
El 3 de junio de 2003, el Consejo aprobó la Directiva en materia
de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago
de intereses que entró en vigor el 1 de julio de 2005 y que
contiene las siguientes disposiciones:
— Todos los Estados miembros intercambiarán información
sobre los pagos de intereses a los residentes en otro Estado
miembro a efectos fiscales. Todos los Estados miembros
—excepto Austria, Bélgica y Luxemburgo— introducirán
inmediatamente un sistema de comunicación de
información.
— Austria, Bélgica y Luxemburgo tienen derecho a recibir
información de los demás Estados miembros e introducirán
un sistema de comunicación de información al final de un
período de transición durante el que aplicarán una
retención en origen del 15 % durante los tres primeros
años del período de transición, del 20 % durante los tres
años siguientes y del 35 % posteriormente; el 75 % de estos
ingresos se transferirá al Estado miembro de residencia del
beneficiario efectivo de los intereses.
— El período transitorio concluirá cuando la Comunidad
Europea, la Confederación Suiza, el Principado de Andorra,
el Principado de Liechtenstein, el Principado de Mónaco y
la República de San Marino adopten un acuerdo que
garantice el intercambio de información previa petición, y
si tales países continúan simultáneamente aplicando la
retención fiscal, así como hasta que el Consejo convenga
por unanimidad que los Estados Unidos se comprometen a
intercambiar información.
El 2 de junio de 2004, el Consejo adoptó una Decisión sobre el
acuerdo entre la Comunidad Europea y Suiza que preveía
medidas equivalentes a las recogidas en la Directiva. El
acuerdo se firmó el 26 de octubre de 2004 y sus elementos
fundamentales constituyen también la base de los acuerdos
celebrados con Andorra, Liechtenstein, Mónaco y San Marino:
— Durante el período transitorio se aplicará una retención a
cuenta con reparto de ingresos a los mismos tipos que en
Austria, Bélgica y Luxemburgo.
— El sujeto pasivo podrá optar por permitir la divulgación de
sus ingresos en lugar de pagar la retención a cuenta.
— Se podrá solicitar el intercambio de información en caso de
fraude o comportamiento similar.
— El mecanismo de los acuerdos se podrá revisar en el
tiempo de conformidad con la evolución internacional.
457
19/2/09 08:02:21
 2004-06 2007-09 2010+ Tras el acuerdo con Suiza, Estados Unidos, etc.
Austria, Bélgica y Austria, Bélgica y Austria, Bélgica y Votación por unanimidad sobre la adopción del
Luxemburgo: 15 % de Luxemburgo: 20 % de Luxemburgo: 35 % de intercambio automático de información, sujeto a
retención a cuenta. retención a cuenta. retención a cuenta. la adopción por parte de Suiza, Liechtenstein, San
Otros: intercambio de Otros: intercambio de Otros: intercambio de Marino, Mónaco y Andorra y al compromiso de
información información información Estados Unidos de adopción del sistema de
automático. automático. automático. intercambio de información, previa petición, tal
como se define en el acuerdo de la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

Papel del Parlamento Europeo
En el caso de las propuestas, el papel del Parlamento Europeo
se limita a un procedimiento de consulta de lectura única. Las
resoluciones y enmiendas del Parlamento han apoyado en
gran medida todas las propuestas de la Comisión en los
ámbitos de imposición de sociedades y de imposición
personal directa, incluidos todos los elementos del
«paquete Monti», pero defendiendo al mismo tiempo la
ampliación de su alcance. El Parlamento emitió su dictamen
sobre el informe Ruding y la reacción de la Comisión al
respecto en un informe aprobado en abril de 1994. Al
conceder su aprobación general al enfoque de la Comisión
sobre las PYME el día 24 de octubre de 1994, el Parlamento
pidió un plan de acción configurado de manera que pudiera
formar parte de un programa integrado para las PYME.
El Parlamento ofreció su opinión inicial sobre las propuestas de
la Comisión en el ámbito de la imposición sobre sociedades en
su Resolución de marzo de 2002 (4.18.2). En relación con las
alternativas en cuestión, el Parlamento «señala, en particular, la
hipótesis de la imposición del país de origen, también como
paso intermedio hacia una «base imponible común», es decir,
hacia nuevas normas comunitarias armonizadas, paralelas a las
nacionales, que las empresas europeas tendrán la facultad de
adoptar o no». Más recientemente, el 13 de diciembre de 2005,
el Parlamento adoptó una Resolución relativa a la imposición
sobre sociedades en la que acoge con satisfacción y reitera su
apoyo a las propuestas de la Comisión relativas a la base
imponible consolidada común y la fiscalidad según las normas
del país de origen para las pequeñas y medianas empresas.
g Arttu MAKIPAA
Julio de 2008

458

BAAA08001ESC_cap04.indd 458 19/2/09 08:02:22

 El funcionamiento

5
1 de la Unión Europea 4 Las políticas comunes

La Europa de los La Unión Económica

2 ciudadanos 5 y Monetaria

Las relaciones exteriores

3 El mercado interior 6 de la Unión Europea

La Unión Económica y Monetaria

La Unión Económica y Monetaria (UEM) se traduce en una mayor coordinación de las políticas
económicas de los Estados miembros a escala europea y en la obligación de evitar un déficit
presupuestario excesivo («Pacto de estabilidad y crecimiento»).  La UEM ha llevado a la
introducción de una moneda única, el euro. Desde el 1 de enero de 1999, el Banco Central
Europeo (BCE) dirige la política monetaria europea.

5.1. El desarrollo de la unión económica 5.4. La coordinación de las políticas

y monetaria, 461 económicas, 472
5.2. Las instituciones de la unión 5.5. El marco de las políticas
económica y monetaria, 465 fiscales, 476
5.3. La política monetaria
europea, 469

459

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5.1. El desarrollo de la unión económica
y monetaria
La instauración del mercado interior implica la creación de una unión monetaria entre los Estados miembros de la Unión
Europea. Esta unión monetaria se hizo realidad con la introducción de una moneda única europea, el «euro».
Actualmente, dieciséis Estados miembros de la Unión Europea han adoptado la moneda común, y los nuevos Estados
miembros deberán implantar el euro después de participar como mínimo durante dos años en el SME II y siempre que
cumplan los criterios de convergencia.
Fundamento jurídico
— Decisiones de las cumbres europeas de La Haya (1969),
París (1972) y Bruselas (1978).
— Artículos 98 a 124 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE), introducidos por el
Tratado de Maastricht.
— Protocolos anejos al Tratado de la Unión Europea (Tratado
UE) sobre la transición a la tercera fase de la unión
económica y monetaria (UEM), el procedimiento aplicable
en caso de déficit excesivo, los criterios de convergencia,
las cláusulas de excepción para el Reino Unido y
Dinamarca, los Estatutos del Instituto Monetario Europeo y
los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y
del Banco Central Europeo.
Objetivos
Los objetivos principales de la unión monetaria son:
— ultimar la realización del mercado interior eliminando las
fluctuaciones de los tipos de cambio, de los costes de
transacción inherentes a las operaciones de cambio, así
como los gastos de cobertura de los riesgos de fluctuación
monetaria;
— garantizar la plena comparabilidad de los costes y precios
en toda la Unión Europea (UE), lo cual ha de ayudar a los
consumidores, estimular los intercambios
intracomunitarios y facilitar las actividades empresariales;
— aumentar la estabilidad monetaria y la potencia financiera
de Europa:
• p
 oniendo fin, por definición, a toda posibilidad de
especulación entre las monedas comunitarias;
• g
 arantizando, mediante la dimensión económica de la
unión monetaria creada, una gran invulnerabilidad de
la nueva moneda frente a la especulación internacional;
• o
 freciendo al euro la posibilidad de convertirse en una
importante moneda de reserva y de pago.
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La Unión Económica El desarrollo de la unión económica
5 y Monetaria 1 y monetaria
Realizaciones
A. El período 1957-1969: inexistencia de un proyecto
monetario común europeo
El Tratado de Roma tan solo preveía disposiciones secundarias
en materia de cooperación monetaria. Los seis Estados
fundadores de la Comunidad participaban en el sistema
monetario internacional de Bretton Woods, caracterizado por
unos tipos de cambio fijos entre las monedas, con posibilidad
de ajuste. La creación de un sistema paralelo era innecesaria.
B. El período 1969-1979: los primeros esfuerzos de
integración
A la desaparición del sistema de Bretton Woods, confirmada
por la supresión de la convertibilidad del dólar en oro el 15 de
agosto de 1971, siguió un período de tipos de cambio
flexibles. Por otra parte, la crisis del petróleo a comienzos de la
década de los setenta acrecentó la presión sobre las monedas
europeas. Ante esta inestabilidad general, causante de serias
dificultades económicas y sociales, los Estados miembros
intentaron establecer un marco que permitiera introducir un
mínimo de estabilidad, al menos a escala europea, y que
pudiera culminar en la unión monetaria.
Ya en 1969, cuando el sistema monetario internacional
amenazaba con derrumbarse, los Jefes de Estado o de
Gobierno habían decidido en la cumbre de La Haya que la
Comunidad debía transformarse progresivamente en una
unión económica y monetaria.
En octubre de 1970, el entonces Primer Ministro de
Luxemburgo, Pierre Werner, propuso:
— en una primera fase, debían reducirse los márgenes de
fluctuación entre las monedas de los Estados miembros;
— a continuación, se establecería la plena liberalización de los
movimientos de capitales y la integración de los mercados
financieros, en particular de los sistemas bancarios;
— por último, se procedería a fijar de modo irrevocable los
tipos de cambio entre las monedas.
El 12 de abril de 1972, el mecanismo de «la serpiente en el
túnel» redujo los márgenes de fluctuación entre las monedas
comunitarias a ± 2,25 % (la serpiente), y los existentes entre
estas monedas y el dólar, a ± 4,5 % (el túnel). Para garantizar el
funcionamiento de este mecanismo, en 1973 los Estados
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 miembros crearon el Fondo Europeo de Cooperación
Monetaria (FECOM), al que se facultó para recibir una parte de
las reservas monetarias nacionales (5.2).
Los resultados de este mecanismo fueron decepcionantes.
Los Estados miembros reaccionaron de formas diversas ante
las perturbaciones provocadas por el aumento de los precios
del petróleo, lo que dio lugar a frecuentes e intensas
fluctuaciones de los tipos de cambio. Se produjeron entradas y
salidas del mecanismo de estabilidad de los tipos de cambio, y
la serpiente, concebida inicialmente como un acuerdo de
alcance comunitario, se redujo a una zona de estabilidad
monetaria en torno al marco alemán.
A finales de 1977, solo cinco de los nueve Estados miembros
de entonces (Alemania, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo y
Dinamarca) continuaban dentro del mecanismo; los demás
países habían decidido dejar flotar libremente sus monedas.
Ese mismo año se abandonó el Plan Werner.
C. El período 1979-1987: reanudación con éxito del
proceso de integración. El sistema monetario europeo
A instancias del canciller alemán Helmut Schmidt y del
Presidente francés Valéry Giscard d’Estaing la cumbre de
Bruselas de diciembre de 1978 decidió crear un sistema
monetario europeo (SME), con el objeto de instaurar en
Europa una zona de estabilidad monetaria para reducir las
fluctuaciones entre las monedas de los países participantes. El
sistema monetario europeo comenzó a funcionar el 13 de
marzo de 1979.
1. Mecanismos del sistema monetario europeo
El sistema monetario europeo instauró un sistema de tipos de
cambio fijos, pero ajustables, entre las monedas de los países
participantes.
a) El ecu (unidad de cuenta europea)
Elemento central del sistema, era una «cesta» de monedas
europeas en la que el peso de cada moneda dependía de la
parte correspondiente al país dentro del producto nacional
bruto (PNB) comunitario y de los intercambios
intracomunitarios. Era una moneda de cuenta utilizada como
instrumento de pago entre los bancos centrales y para
expresar el presupuesto comunitario, y no tenía curso legal.
b) El mecanismo de los tipos de cambio
A cada moneda se le asignaba un tipo central en ecus, de
modo que el conjunto de los tipos centrales determinaba los
tipos de cambio entre las monedas (tipos de cambio bilaterales).
c) Los márgenes de fluctuación
En torno a los tipos bilaterales se permitían unos márgenes de
fluctuación, que inicialmente fueron del 2,25 % inicialmente
(6 % en el caso de la lira italiana).
d) Los «indicadores de divergencia»
Si una moneda se situaba a menos del 25 % de su margen de
fluctuación máximo, se consideraba «divergente», lo cual
obligaba a las autoridades pertinentes a adoptar determinadas
medidas: subir los tipos de interés, hacer más estricta la política
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presupuestaria, apoyar el tipo de cambio en caso de que
bajara y hacer lo contrario en caso de que subiera.
e) La modificación de la paridad
Las paridades no estaban fijadas irrevocablemente. Podían ser
modificadas si una moneda concreta se apartaba
estructuralmente de los márgenes de fluctuación. No
obstante, tales modificaciones, que implicaban variar los tipos
centrales, debían hacerse siguiendo un procedimiento común.
2. Desarrollo del sistema monetario europeo: década de
los ochenta
a) Admisión de nuevos miembros
En el momento de la creación del SME, todos los Estados
miembros de la Comunidad entraron en el mecanismo de
tipos de cambio a excepción del Reino Unido, que no lo hizo
hasta el año 1990.
Grecia, que ingresó como miembro en la Comunidad en 1981,
no entró en el mecanismo de tipos de cambio, pero se adhirió
al SME II con vistas a adoptar la moneda común en 1999.
España y Portugal, que ingresaron en la Comunidad en 1986,
se adhirieron al mecanismo de tipos de cambio en 1989 y en
1992, respectivamente, con un margen de fluctuación del 6 %.
b) La crisis de 1992-1993
El SME resultó muy afectado por la violenta convulsión que
conmocionó los mercados cambiarios europeos en
septiembre y octubre 1992, a resultas de las dificultades en la
ratificación del Tratado de Maastricht en Dinamarca y Francia.
La libra esterlina y la lira tuvieron que abandonar el mecanismo
de tipos de cambio en septiembre de 1992, y, en noviembre
del mismo año, la peseta y el escudo se devaluaron un 6 % con
respecto a las demás monedas. En enero de 1993, la libra
irlandesa se devaluó un 10 %; en mayo, la peseta y el escudo
sufrieron una nueva devaluación. Ante una nueva oleada de
especulación, los márgenes de fluctuación se elevaron al 15 %
(1 de agosto de 1993).
c) Balance del sistema monetario europeo
El objetivo principal del SME —garantizar un alto grado de
estabilidad monetaria interna y externa— se consiguió. La
inestabilidad que caracterizó al sistema monetario
internacional durante la década de los ochenta se evitó en los
países participantes. Al cabo de más de veinte años de
esfuerzos, se impuso cierta estabilidad.
La disciplina monetaria trajo consigo una convergencia
económica, con una reducción de las tasas de inflación y una
aproximación de los tipos de interés.
El uso privado del ecu (por oposición a su uso «oficial», es decir,
entre los bancos centrales pertenecientes al SME) se desarrolló
considerablemente. Cada vez se utilizaba más en las emisiones
internacionales de obligaciones por parte de las instituciones
comunitarias, los Estados miembros y las empresas, y, por tanto,
se convirtió en un instrumento financiero internacional. De estas
diversas maneras, el SME y el ecu crearon una sólida base para la
introducción de la moneda única.
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D. El período 1988-1992: progreso hacia la unión
económica y monetaria
El establecimiento del mercado interior llevó a la Comunidad a
volver al objetivo de la unión monetaria. El Consejo
Europeo de Hannover (junio 1988) recordó que, «al adoptar
el Acta Única [que entró en vigor el 1 de julio de 1987], los
Estados miembros confirmaron el objetivo de realización
progresiva de la unión económica y monetaria». El Consejo
Europeo confió a un comité presidido por Jacques Delors,
Presidente de la Comisión Europea, «la misión de estudiar y
proponer las etapas concretas que deben conducir a dicha
unión».
En abril de 1989, el informe del Comité Delors preveía la
realización de la UEM en tres fases: en la primera se reforzaría la
cooperación entre los bancos centrales; la segunda conllevaba
la creación de un Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC),
así como la transferencia progresiva del poder de decisión en
materia de política monetaria a instituciones supranacionales;
por último, durante la tercera fase se fijarían de forma
irrevocable las paridades de las monedas nacionales y se
introduciría la moneda única europea.
El Consejo Europeo de Madrid de junio de 1989 adoptó el
Plan Delors como base de trabajo y decidió poner en práctica
la primera de esas fases el 1 de julio de 1990, fecha de la total
liberalización de los movimientos de capitales y los servicios
financieros en la Comunidad.
En diciembre de 1989, el Consejo Europeo de Estrasburgo tuvo
que tomar en consideración la nueva situación creada por la
perspectiva de reunificación de Alemania. Se decidió convocar
una conferencia intergubernamental para preparar las
modificaciones del Tratado de Roma necesarias para la UEM.
Las modificaciones propuestas por la conferencia
intergubernamental, aprobadas por el Consejo Europeo de
diciembre de 1991, se incorporaron al Tratado de la Unión
Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992. El
proyecto de UEM del Tratado se inspiraba en líneas generales
en el Plan Delors, pero difería de este en algunos puntos
significativos. Concretamente, la segunda fase no comenzaba
hasta el 1 de enero de 1994 ni incluía la transferencia de
competencias en materia de política monetaria a un
organismo supranacional, sino únicamente el refuerzo de la
cooperación entre los bancos centrales, sustituyendo el
antiguo Comité de Gobernadores por el Instituto Monetario
Europeo (5.2), que se encargaría, junto con la Comisión, de la
preparación técnica de la UEM. La creación del SEBC se
aplazaba a la tercera fase.
E. El período 1990-2002: las fases de la unión económica
y monetaria
1. Primera fase (1 julio de 1990-31 diciembre de 1993)
Esta fase comprendía:
— la plena realización del mercado interior, que implicaba
en particular la total liberalización de los movimientos de
capitales;
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La Unión Económica El desarrollo de la unión económica
5 y Monetaria 1 y monetaria
— un refuerzo de la coordinación económica, mediante
una mayor convergencia en materia de estabilidad de
precios y una reforma de las finanzas públicas.
2. Segunda fase (1 de enero de 1994-31 de diciembre de
1998)
a) El Instituto Monetario Europeo
El Instituto Monetario Europeo (IME) fue creado el 1 de enero
de 1994 (5.2), fue el precursor del futuro Banco Central
Europeo y fue el quien tuvo que preparar la tercera fase de la
UEM.
b) Disciplina presupuestaria y monetaria
Durante esta fase, los Estados miembros tenían que:
— hacer su banco central independiente de las autoridades
políticas (artículo 116, apartado 5, del Tratado CE);
— suprimir la concesión de descubiertos por su banco central
y el acceso privilegiado a las entidades financieras
(artículos 101, 102 y 103 del Tratado CE);
— esforzarse en cumplir los cinco criterios de convergencia
siguientes (artículo 121 del Tratado CE):
• u
 na tasa de inflación que en el ejercicio anterior a la
tercera fase no superara en más del 1,5 % la media de
los tres Estados miembros con mejor comportamiento
en materia de estabilidad de precios;
• u
 n déficit presupuestario inferior al 3 % del PIB o, al
menos, próximo a este nivel, a condición de que
previamente hubiera registrado un descenso continuo;
• u
 na deuda pública inferior al 60 % del PIB o, al menos,
próxima a este nivel gracias a una notable tendencia a
la baja;
• u
 n tipo de interés a largo plazo que no superara en más
del 2 % la media de los tres países con mejor
comportamiento en materia de estabilidad de precios;
• e l respeto de los márgenes de fluctuación normales del
mecanismo de tipos de cambio del sistema monetario
europeo y la ausencia de devaluación, durante al
menos dos años, con respecto a la moneda de otro
Estado miembro.
c) Decisión de pasar a la tercera fase
De acuerdo con el artículo 121 del Tratado, el Consejo debía
decidir la fecha para el comienzo de la tercera fase, aunque
preveía una fecha mínima y una fecha límite.
El Consejo Europeo de Madrid (15 y 16 de diciembre de 1995)
decidió que la tercera fase comenzaría el 1 de enero de 1999.
Dio nombre a la moneda única —euro— y adoptó, previa
consulta a la Comisión y al Instituto Monetario Europeo, el
marco para su introducción.
El Consejo Europeo de Bruselas (2 de mayo de 1998),
siguiendo la recomendación de la Comisión y del Consejo de
Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin), así como el
dictamen del Parlamento Europeo, decidió que el paso a la
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 tercera fase de la UEM se hiciera con once países: Alemania,
Bélgica, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Austria,
Países Bajos, Portugal y Finlandia.
3. Tercera fase (1 de enero de 1999-1 julio de 2002)
El 1 de enero de 1999, se inició la UEM con once países antes
mencionados. Grecia se unió a ellos el 1 de enero de 2001.
a) El Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y el Banco
Central Europeo (BCE) comenzaron a funcionar el 1 de enero
de 1999 (5.2)
b) Proceso de introducción del euro
El 1 de enero de 1999, el euro se convirtió en la moneda oficial
única de los Estados miembros participantes:
— se fijaron irrevocablemente las paridades entre las
monedas participantes y su tipo de conversión al euro;
— el euro se convirtió en una moneda de pleno derecho y
dejó de existir la cesta del ecu;
— ahora la política monetaria y la política de tipos de cambio
se llevan a cabo en euros y los Estados participantes
emiten sus nuevos títulos de deuda pública en esta
moneda.
Entre el 1 de enero de 1999 y el 1 de enero de 2002, el SEBC y
las autoridades públicas nacionales y comunitarias debían
supervisar el proceso de transición a la moneda única, en
particular en el sector financiero y bancario y, en general, en el
conjunto de los sectores de la economía.
El 1 de enero de 2002, comenzaron a circular los billetes y las
monedas en euros de forma paralela a los billetes y monedas
en las monedas nacionales. La doble circulación se mantuvo
durante un período de dos meses, al cabo del cual solo los
billetes y monedas de euros tenían curso legal.
c) Coordinación de las políticas económicas
Desde el comienzo de la tercera fase, la política económica
debe ser considerada por los Estados miembros como una
cuestión de interés común (artículos 99 y 104 del Tratado CE).
Para conseguirlo, el Tratado prevé el establecimiento, por parte
del Consejo, de unas orientaciones generales de las políticas
económicas aplicables a todos los Estados miembros y de un
mecanismo de vigilancia de los déficits públicos excesivos
(5.4).
d) El Pacto de estabilidad y crecimiento
Adoptado por el Consejo Europeo de Amsterdam de los días
16 y 17 de junio de 1997 (5.5), su fin es garantizar la disciplina
presupuestaria manteniendo la obligación de respetar los
criterios de déficit y de endeudamiento establecidos para el
acceso inicial a la unión monetaria. El 20 de marzo de 2005, el
Consejo adoptó un informe titulado «Mejorar la aplicación del
Pacto de estabilidad y crecimiento». El informe fue refrendado
por el Consejo Europeo, el cual declaró, en sus conclusiones
del 22 de marzo de 2005, que el informe actualizaba y
completaba el Pacto de estabilidad y crecimiento, del que ya
formaba parte integrante. El 27 de junio de 2005, el Pacto se
completó mediante dos reglamentos suplementarios que
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modificaban a los Reglamentos (CE) n° 1466/97 y (CE)
nº 1467/97.
e) El SME II
El Consejo Europeo de Amsterdam estableció asimismo los
principios básicos y las características de funcionamiento de
un nuevo mecanismo de tipos de cambio para regular las
relaciones entre la moneda única y las monedas de los Estados
de la Unión Europea que no participan en la unión monetaria.
El «SME II» se introdujo el 1 de enero 1999, fecha del comienzo
de la tercera fase de la UEM. A diferencia del SME, en el que
todas las monedas establecían unas paridades centrales entre
ellas (tipos de cambio centrales) y unos márgenes de
fluctuación a su alrededor, las paridades y los márgenes del
nuevo mecanismo de tipos de cambio se fijaron
exclusivamente con respecto al euro.
La participación en el mecanismo es opcional. Sin embargo,
los Estados miembros que ingresaron en la Unión Europea en
2004 y 2007, además de Suecia, deberán adherirse al SME II en
función de su estado de preparación para la adopción del
euro. El 27 de junio de 2004 se integraron en el SME II la corona
estonia, el litas lituano y el tólar esloveno. Este último dejó de
participar en el SME II después de que Eslovenia ingresara en la
zona del euro el 1 de enero de 2007. El 2 de mayo de 2005,
ingresaron en el nuevo mecanismo de tipos de cambio las
divisas de otros tres Estados miembros: Chipre, Letonia y Malta.
La lira maltesa y la libra chipriota dejaron de formar parte del
SME II tras el ingreso de Chipre y Malta en la zona del euro el 1
de enero de 2008. La corona eslovaca dejará de formar parte
del SME II en el momento de la adhesión de Eslovaquia a la
zona del euro: el 1 de enero de 2009. Actualmente, la corona
danesa participa en el SME II y está vinculada al euro con un
margen de fluctuación del 2,25 %.
Tipo de cambio Banda de
País (moneda nacional)
central(por 1 euro) fluctuación
Dinamarca (corona
7 46038 +/- 2.25 %
danesa)
Estonia (corona estona) 15 6466 +/- 15 %
Letonia (lats) 0 702804 +/- 15 %
Lituania (litas) 3 45280 +/- 15 %
Eslovaquia (corona
30 1260 +/- 15 %
eslovaca)
F. La ampliación de la zona del euro
Los nuevos Estados miembros que se adhirieron a la UE en
2004 y 2007, así como Suecia, no disponen de ninguna
cláusula de exclusión voluntaria. Para ingresar en la zona del
euro deben participar en el mecanismo de tipos de cambio
durante al menos dos años y satisfacer los demás criterios de
convergencia nominales. La Comisión Europea y el Banco
Central Europeo (BCE) presentan cada dos años un informe de
convergencia que examina el cumplimiento de los criterios
por parte de estos países. Además, a petición de un Estado
miembro deben presentarse informes de convergencia
durante el período situado entre los informes regulares.
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En el primer semestre de 2006, Eslovenia y Lituania solicitaron
que la Comisión y el BCE informaran al Consejo sobre los
progresos logrados por ambos países en el cumplimiento de
los criterios de convergencia con miras a ingresar en la zona
del euro el 1 de enero de 2007. La Comisión y el BCE emitieron
un dictamen positivo con respecto a Eslovenia, pero
rechazaron la solicitud de Lituania de entrar en la zona del
euro. El 1 de enero de 2007, Eslovenia pasó a ser el
decimotercer Estado miembro de la zona del euro. A
comienzos de 2007, Chipre y Malta solicitaron la verificación
de la convergencia de sus respectivas economías nacionales.
Ambos países recibieron luz verde para ingresar en la zona del
euro el 1 de enero de 2008. En la primavera de 2008, la
Comisión Europea y el BCE presentaron un informe de
convergencia regular que concluye que Eslovaquia cumple los
criterios de convergencia. El 1 de enero de 2009, este país
pasará a ser el decimosexto miembro de la zona del euro.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es consultado sobre las siguientes
cuestiones:
— los acuerdos sobre los tipos de cambio entre el euro y las
monedas de países no pertenecientes a la UE;
5.2. Las instituciones de la unión económica
y monetaria
Las instituciones de la unión monetaria europea tienen la responsabilidad de determinar la política monetaria europea y
de tomar decisiones sobre la emisión de euros y sobre la estabilidad de los precios en la Unión Europea. Estas instituciones
son el Banco Central Europeo, el Sistema Europeo de Bancos Centrales, el Comité Económico y Financiero, el Eurogrupo y
el Consejo de los Ministros de Economía y Hacienda.
Fundamento jurídico
— Artículos 105 a 124 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
— Protocolos anejos al Tratado de la Unión Europea (Tratado
UE o Tratado de Maastricht):
• s obre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo
(IME) (artículos 1 a 23);
• s obre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos
Centrales (SEBC) y del Banco Central Europeo (BCE)
(artículos 1-53).
— Declaración relativa al artículo 10, apartado 6, de los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del
Banco Central Europeo aneja al Tratado de Niza.
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La Unión Económica Las instituciones de la unión
5 y Monetaria 2 económica y monetaria
— la elección, desde 1999, de los países que cumplen los
requisitos para adoptar la moneda única;
— el nombramiento del presidente, del vicepresidente y de
los demás miembros del Comité Ejecutivo del Banco
Central Europeo;
— la legislación para poner en práctica el procedimiento en
caso de déficit excesivo previsto por el Pacto de estabilidad
y crecimiento.
El Parlamento solicita participar en la designación de
candidaturas y en el nombramiento de los miembros del
Comité Ejecutivo del BCE y considera que se podría mejorar la
responsabilidad democrática anticipada y la transparencia si el
candidato propuesto por el Consejo se sometiera a un voto de
ratificación por parte del Parlamento. De cara a las sucesivas
ampliaciones de la zona del euro, el Parlamento reclama una
mejora del procedimiento, ya que la premura de estos
procedimientos de consulta dificulta enormemente un
examen objetivo del contenido de los informes de
convergencia.
g Christine BAHR
Julio de 2008
Objetivos
Los principales objetivos de las instituciones de la unión
económica y monetaria (UEM) son los siguientes:
— ultimar la realización del mercado interior eliminando las
oscilaciones de los tipos de cambio y los costes de
transacción inherentes a las operaciones de cambio, así
como los gastos de cobertura de los riesgos de fluctuación
monetaria;
— garantizar la posibilidad de comparar los costes y los
precios en la Unión Europea (UE), lo que ayudaría a los
consumidores, fomentaría los intercambios
intracomunitarios y facilitaría las actividades de las
empresas;
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 — reforzar la estabilidad monetaria y la potencia financiera de
Europa:
• p
 oniendo fin, por definición, a cualquier posibilidad de
especulación entre las monedas comunitarias;
• g
 arantizando, mediante la dimensión económica y
financiera de la unión monetaria creada, una cierta
invulnerabilidad de la nueva moneda frente a la
especulación internacional;
• o
 freciendo al euro la posibilidad de convertirse en una
importante moneda de reserva y de pago.
Realizaciones
Durante la primera fase de la UEM (1 de julio de 1990-31 de
diciembre de 1993) no se creó ninguna institución monetaria.
A. Las instituciones de la segunda fase de la unión
económica y monetaria (1 de enero de 1994-31 de
diciembre de 1998)
1. El Instituto Monetario Europeo
a) Funciones
Creado a comienzos de la segunda fase de la UEM, de
conformidad con el artículo 117 del Tratado CE, el IME asumió
las funciones del Comité de Gobernadores y del Fondo
Europeo de Cooperación Monetaria (FECOM). Sin embargo, no
tenía ni voz ni voto en la puesta en práctica de la política
monetaria, que seguía siendo una prerrogativa de las
autoridades nacionales. Entre sus principales funciones de
desarrollo de la segunda fase de la UEM, se incluían las
siguientes:
— reforzar la cooperación entre los bancos centrales
nacionales;
— reforzar la coordinación de las políticas monetarias de los
Estados miembros con el fin de garantizar la estabilidad de
los precios;
— supervisar el funcionamiento del sistema monetario
europeo;
— facilitar la utilización del ecu (european currency unit) y
supervisar su desarrollo;
— examinar el cumplimiento, por parte de los Estados
miembros, de los criterios de convergencia para el acceso a
la UEM e informar al Consejo al respecto.
Para la preparación de la tercera fase de la UEM, su principal
función consistió en:
— elaborar los instrumentos y los procedimientos necesarios
para ejecutar la política monetaria única;
— promover la eficacia de los pagos transfronterizos;
— fomentar la armonización de las normas y prácticas que
regulan las estadísticas;
— especificar el marco reglamentario de organización y
logístico que el SEBC necesitaría para llevar a cabo su tarea.
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b) Estatuto institucional
El IME, dotado de personalidad jurídica, estaba dirigido y
administrado por un Consejo:
— compuesto por un presidente y los gobernadores de los
bancos centrales nacionales;
— independiente de las instituciones y órganos comunitarios
y los gobiernos nacionales, de los que no recababan ni
aceptaban instrucciones (artículo 8 de los Estatutos).
El presidente era nombrado de común acuerdo por los Jefes
de Estado o de Gobierno de los Estados miembros sobre la
base de una recomendación del Consejo del IME y previa
consulta al Parlamento Europeo y al Consejo (artículo 117 del
Tratado CE).
De conformidad con el artículo 123, apartado 2, del Tratado
CE, el IME se liquidó tras la constitución del BCE, al que había
allanado el camino (1 de junio de 1998).
2. El Comité Monetario
Estaba formado por cuatro miembros designados a partes
iguales por la Comisión y por los Estados miembros.
Creado para promover la coordinación de las políticas de los
Estados miembros en todo lo necesario para el
funcionamiento del mercado interior (artículo 114 del Tratado
CE), el Comité Monetario tenía carácter consultivo.
Sus funciones consistían en:
— informar regularmente al Consejo y a la Comisión sobre la
evolución de la situación monetaria y financiera de los
Estados miembros y de la Comunidad, y del régimen
general de pagos de los Estados miembros;
— emitir dictámenes destinados al Consejo y a la Comisión,
contribuir a la preparación de los trabajos del Consejo e
informar al Consejo y a la Comisión, al menos una vez al
año, sobre la situación relativa a los movimientos de
capitales y la libertad de pagos.
El Comité Monetario se disolvió a comienzos de la tercera
etapa y se sustituyó por el Comité Económico y Financiero.
B. Las instituciones de la tercera fase (a partir del 1 de
enero de 1999)
1. El Banco Central Europeo
a) Organización
Creado el 1 de junio de 1998, el BCE, con sede en Fráncfort del
Meno, no es una institución europea, pero sí está dotada de
personalidad jurídica (artículo 107, apartado 2, del Tratado CE, y
artículo 9 de los Estatutos del BCE). Sus dos órganos de decisión,
el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo, además del
Consejo General para determinadas funciones, que en sí mismo
no es un órgano de decisión del SEBC, gozan de independencia
total frente a las instituciones nacionales y comunitarias.
— El Consejo de Gobierno
Está formado por los miembros del Comité Ejecutivo y por los
gobernadores de los bancos centrales de los países que han
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adoptado el euro (artículo 112, apartado 1, del Tratado CE, y
artículo 10, apartado 1, de los Estatutos).
Como órgano decisorio supremo, el Consejo de Gobierno
adopta las orientaciones y las decisiones necesarias para
garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas al SEBC,
formula la política monetaria de la Comunidad, incluidas, en su
caso, las decisiones relativas a los objetivos monetarios
intermedios, los tipos de interés básicos y el suministro de
reservas en el SEBC, y establece las orientaciones necesarias
para su cumplimiento (artículo 12 de los Estatutos).
— El Comité Ejecutivo
Está formado por un presidente, un vicepresidente y cuatro
miembros más, todos ellos nombrados por los Jefes de Estado
o de Gobierno de los Estados miembros de la zona del euro
por un período no renovable de ocho años (artículo 112,
apartado 2, del Tratado CE).
El Comité Ejecutivo pone en práctica la política monetaria y, a
tal efecto, da las instrucciones necesarias a los bancos
centrales nacionales. Además, prepara las reuniones del
Consejo de Gobierno y se ocupa de la gestión corriente del
BCE (artículos 11 y 12 de los Estatutos).
— El Consejo General
Está formado (artículo 45, apartado 1, de los Estatutos) por el
presidente y el vicepresidente del BCE y por los gobernadores
de los bancos centrales de todos los Estados miembros de la
Unión Europea, independientemente de que hayan adoptado
el euro o no.
Contribuye a reunir información estadística, coordina las
políticas monetarias de los Estados miembros que no han
adoptado el euro y supervisa el funcionamiento del
mecanismo europeo de tipos de cambio (5.1).
b) Funciones
El BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de
billetes de banco en la Comunidad. El BCE y los bancos
centrales nacionales podrán emitir billetes. Los Estados
miembros pueden realizar emisiones de moneda metálica,
para las cuales será necesaria la aprobación del BCE en cuanto
al volumen de emisión (artículo 106 del Tratado CE).
El BCE toma las decisiones necesarias para el ejercicio de las
funciones encomendadas al SEBC por el Tratado y por los
Estatutos del SEBC (artículo 110 del Tratado CE).
El BCE, asistido por los bancos centrales nacionales, recopila la
información estadística necesaria, obteniéndola de las
autoridades nacionales competentes o directamente de los
agentes económicos (artículo 5 de los Estatutos).
El BCE es consultado sobre cualquier propuesta de acto
comunitario que entre en su ámbito de competencia y, a
petición de las autoridades nacionales, acerca de cualquier
proyecto de disposición legal (artículo 105 del Tratado CE).
El BCE puede llevar a cabo funciones específicas relativas a las
políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 467
La Unión Económica Las instituciones de la unión
5 y Monetaria 2 económica y monetaria
entidades de crédito y otras entidades financieras (artículo 25,
apartado 2, de los Estatutos). Sin embargo, las autoridades
competentes de los Estados miembros continúan ocupándose
de la supervisión del sistema bancario, tal como hacían antes
de la creación del euro.
El BCE es el responsable del buen funcionamiento del sistema
transeuropeo automatizado de transferencias urgentes con
liquidación bruta en tiempo real (Target), sistema de pago en
euros que vincula entre sí a los sistemas de pago nacionales y
al mecanismo de pago del BCE.
Por otra parte, el BCE está adoptando las medidas necesarias
para la integración en el SEBC de los bancos centrales de los
Estados miembros que entran en la zona del euro.
2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el
Eurosistema
a) Organización
El SEBC está compuesto por el BCE y los bancos centrales de los
Estados miembros (artículo 107, apartado 1, del Tratado CE, y
artículo 1, apartado 2, de los Estatutos). Está dirigido por los
órganos rectores del BCE (artículo 107, apartado 2, del Tratado CE).
El Eurosistema comprende únicamente el BCE y los bancos
centrales de los Estados miembros de la zona del euro.
b) Funciones
El mantenimiento de la estabilidad de los precios (artículo 105
del Tratado CE) es el objetivo principal del SEBC. Sin perjuicio
de este objetivo, el SEBC apoya las políticas económicas
generales de la Comunidad con el fin de contribuir a la
realización de los objetivos comunitarios. Las funciones básicas
que se llevan a cabo a través del SEBC son las siguientes
(artículo 105, apartado 2, del Tratado CE, y artículo 3 de los
Estatutos):
— definir y ejecutar la política monetaria de la Comunidad;
— realizar operaciones de cambio de moneda que sean
coherentes con las disposiciones del artículo 111 del
Tratado CE;
— poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los
Estados miembros;
— promover el buen funcionamiento de los sistemas de
pago; y
— contribuir a la buena gestión de las políticas de supervisión
prudencial de las entidades de crédito aplicadas por las
autoridades competentes y a la estabilidad del sistema
financiero.
3. El Comité Económico y Financiero
Compuesto por seis miembros como máximo, un tercio de los
cuales es designado por los Estados miembros, otro tercio por
la Comisión y el tercio restante por el BCE, sus funciones son
las mismas que las del Comité Monetario, al que sucedió el 1
de enero de 1999, excepto la información a la Comisión y al
Consejo sobre la evolución de la situación monetaria, que es
ahora competencia del BCE.
467
19/2/09 08:03:13
 4. El Eurogrupo
Inicialmente denominada «Euro 11», la reunión de los Ministros
de Economía y Hacienda de la zona del euro adoptó el
nombre de «Eurogrupo» en 1997. Este órgano consultivo e
informal debate periódicamente acerca de todas las
cuestiones relativas al buen funcionamiento de la zona del
euro y la UEM. Se invita a participar en estas reuniones a la
Comisión Europea y, en su caso, al BCE. Durante la reunión
informal del Consejo de los Ministros de Economía y Hacienda
en Scheveningen el 10 de septiembre de 2004, el Primer
Ministro y Ministro de Economía y Hacienda de Luxemburgo,
Jean-Claude Juncker, fue elegido presidente del Eurogrupo y
se convirtió en el primer presidente elegido y permanente del
Eurogrupo para un mandato que comenzaría el 1 de enero de
2005 y concluiría el 31 de diciembre de 2006. En septiembre
de 2006 su mandato se renovó para otros dos años.
5. El Consejo de los Ministros de Economía y Hacienda
El Consejo de los Ministros de Economía y Hacienda (Ecofin)
reúne a los Ministros de Economía y Hacienda de todos los
Estados miembros de la UE y constituye el órgano decisorio a
escala europea. Tras consultar con el BCE, el Ecofin adopta
decisiones relativas a la política de cambio del euro frente a las
monedas de terceros países, en el respeto del objetivo de la
estabilidad de los precios.
Papel del Parlamento Europeo
A. Papel legislativo
1. Se consulta al Parlamento Europeo sobre los
siguientes asuntos:
— Decisiones de los Estados miembros para la introducción
de monedas en euro (los billetes son responsabilidad del
BCE).
— Acuerdos sobre tipos de cambio entre el euro y las
monedas no comunitarias.
— Elección de los países que reunían las condiciones para
participar en la moneda única en 1999 y con posterioridad
a esta fecha.
— Nombramiento del presidente, del vicepresidente y de los
otros miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central
Europeo.
— Cualquier modificación de las modalidades de voto en el
Consejo de Gobierno del BCE (artículo 10, apartado 2, de
los Estatutos del SEBC y del BCE), de conformidad con la
Declaración relativa al artículo 10, apartado 6, de los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del
Banco Central Europeo aneja al Tratado de Niza.
— Legislación que aplique el procedimiento de déficit
excesivo previsto en el pacto de estabilidad y crecimiento.
2. Dictamen conforme del Parlamento Europeo:
— Para cualquier modificación de las atribuciones del BCE en
relación con la supervisión de las instituciones financieras.
468
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— Para la mayoría de las modificaciones de los Estatutos.
B. Papel de supervisión
1. De conformidad con el Tratado
El BCE remitirá un informe anual sobre las actividades del SEBC
y sobre la política monetaria del año precedente y del año en
curso al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, así
como al Consejo Europeo (artículo 113, apartado 3, del Tratado
CE).
El presidente del BCE presentará dicho informe al Consejo y al
Parlamento Europeo, que podrá proceder a un debate general
sobre esa base.
El presidente del BCE y los restantes miembros del Comité
Ejecutivo, a petición del Parlamento Europeo o por iniciativa
propia, podrán ser oídos por las comisiones competentes del
Parlamento Europeo. De conformidad con el artículo 113,
apartado 3, del Tratado CE, los diputados al Parlamento
Europeo formulan preguntas al presidente del BCE en el marco
de un diálogo monetario que se celebra cuatro veces al año y
en el que se debaten las decisiones monetarias del BCE y se
analiza la situación económica, lo que garantiza el control
democrático del BCE.
2. Iniciativa del Parlamento
El Parlamento pidió que los amplios poderes del BCE previstos
en el Tratado, a saber, la libertad de determinar la política
monetaria de aplicación, se compensasen mediante un
control democrático (Resolución de 18 de junio de 1996). A tal
fin, estableció el «diálogo monetario». El presidente del BCE u
otro miembro de su Consejo de Gobierno comparecen ante la
Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del
Parlamento al menos cada tres meses para responder a
preguntas sobre la situación económica y para justificar la
administración de la política monetaria en la zona del euro.
Además, el Parlamento remite al BCE de forma periódica un
informe anual de propia iniciativa.
Modificaciones introducidas por el Tratado
de Lisboa
A. El Banco Central Europeo
El Tratado de Lisboa considera al BCE órgano de la Unión
Europea (artículos 282 al 284 Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea [TFUE]), aunque, de conformidad con el
Tratado CE, este no tiene estatus pero sí personalidad jurídica.
El BCE opina que su clasificación como órgano entra en
conflicto con su independencia. Al respecto, el Tratado de
Lisboa establece que el Consejo Europeo nombra y elige a los
miembros del Comité Ejecutivo por mayoría cualificada
(artículo 283 del TFUE) y no, como figura en el Tratado CE, por
unanimidad.
En cambio, el Parlamento Europeo acoge con satisfacción el
estatus del BCE como órgano de la Unión Europea y considera
que el reconocimiento del BCE como tal refuerza la
responsabilidad del Parlamento como institución, ya que el
19/2/09 08:03:13

Banco responde ante él en lo relativo a las decisiones
monetarias. El Paramento también opina que, si se tiene en
cuenta al BCE como órgano, se debería ampliar el papel del
Parlamento a la hora de nombrar a los miembros del Comité
Ejecutivo del BCE.
B. El Eurogrupo
Mediante el Tratado de Lisboa, el papel del Eurogrupo se vio
reforzado con el objetivo de aumentar los votos en la zona del
euro, además de mencionarse por primera vez el concepto
«Eurogrupo». A las novedades formales, se agrega la elección
de un presidente del Eurogrupo para un mandato de dos años
5.3. La política monetaria europea
El Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales se ocupan de lograr el objetivo prioritario de la unión
monetaria europea, a saber, la estabilidad de los precios. A este respecto, los instrumentos más importantes de la política
monetaria unitaria en la zona del euro son las operaciones de mercado abierto, las facilidades permanentes y el
mantenimiento de reservas mínimas.
Fundamento jurídico
— Artículos 98 a 124 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
— Protocolo, anejo al Tratado de Maastricht, sobre los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC)
y del Banco Central Europeo (BCE): artículos 1 a 52.
Objetivos
El objetivo principal del SEBC es mantener la estabilidad de
precios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105,
apartado 1, del Tratado CE.
Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoya las políticas
económicas generales de la Comunidad Europea con miras a
contribuir a la consecución de los objetivos de la Comunidad,
tal como se establecen en el artículo 2 del Tratado CE. El SEBC
actúa con arreglo al principio de una economía de mercado
abierta y de libre competencia, favoreciendo una asignación
eficiente de los recursos.
Realizaciones
A. Principios rectores de la actividad del Banco Central
Europeo
1. Independencia del Banco Central Europeo
El principio esencial de independencia del BCE está definido
en el artículo 108 del Tratado CE y en el artículo 7 de los
Estatutos del SEBC. En el ejercicio de las facultades y en el
desempeño de las funciones y obligaciones, ni el BCE, ni los
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La Unión Económica La política monetaria europea
5 y Monetaria 3
y medio con la mayoría de los votos de los Estados miembros
representados en el Eurogrupo (protocolo 14, artículo 2, anejo
al TFUE).
El Parlamento reconoce la creciente contribución del
Eurogrupo a la hora de determinar gran parte de la agenda
económica de la Unión Europea y acoge con agrado las
modificaciones relativas al Eurogrupo introducidas por el
Tratado de Lisboa.
g Christine BAHR
Julio de 2008
bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de
sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones
de las instituciones y organismos comunitarios, ni de los
Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano.
El respeto del artículo 108 está garantizado por la naturaleza
del mandato confiado a los miembros del Comité Ejecutivo y
del Consejo de Gobierno (5.2).
La independencia del BCE se mantiene en virtud de las
prohibiciones enunciadas en el artículo 101 del Tratado CE,
que también son aplicables a los bancos centrales nacionales:
queda prohibida la autorización de descubiertos o la
concesión de cualquier otro tipo de créditos en favor de
instituciones u organismos comunitarios, Gobiernos centrales,
autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas,
organismos de Derecho público o empresas públicas de los
Estados miembros (5.2).
La independencia del BCE se centra en la libre elección de los
instrumentos de política monetaria. El Tratado prevé la
utilización de instrumentos tradicionales (artículos 18 y 19 de
los Estatutos) y permite al Consejo de Gobierno decidir, por
mayoría de dos tercios de los votos emitidos, el uso de otros
métodos que considere adecuados (artículo 20 de los
Estatutos).
2. Principios de responsabilidad y transparencia del
Banco Central Europeo
Con el fin de garantizar la credibilidad del BCE, el Tratado
(artículo 113, apartado 3) y los Estatutos (artículo 15) le
imponen unas obligaciones de presentación de informes.
469
19/2/09 08:03:13
 El BCE elabora y publica informes sobre las actividades del
SEBC con una periodicidad al menos trimestral. Cada semana
se publica sobre este un estado financiero consolidado.
Asimismo, el BCE presenta cada año al Parlamento Europeo
un informe sobre las actividades del SEBC y la política
monetaria del año anterior y del año en curso. En la práctica,
el BCE publica cada mes un análisis en profundidad de la
situación económica y de las perspectivas de evolución de
los precios.
El BCE también ha de rendir cuentas ante el Parlamento
Europeo. Los miembros del Comité Ejecutivo comparecen
periódicamente ante el Parlamento Europeo (5.2). Sin
embargo, el Parlamento no puede dar instrucciones al BCE ni
ejercer un control a posteriori.
3. Normas de votación en el Consejo de Gobierno
(artículo 11 de los Estatutos)
En las votaciones del Consejo de Gobierno se respeta el
principio de «un miembro, un voto». Así pues, cada miembro
del Consejo de Gobierno dispone de un voto. Las resoluciones
de política económica se aprueban por mayoría simple de los
miembros con derecho de voto, siendo el voto del presidente
del BCE el determinante en caso de empate.
Desde el momento en que el número de miembros del
Consejo de Gobierno exceda de 21, cada miembro del Comité
Ejecutivo dispondrá de un voto, y el número de gobernadores
de bancos centrales nacionales con derecho de voto y, por
tanto, el derecho de voto otorgado a los bancos centrales
nacionales, será de 15. El derecho de voto de los gobernadores
se asignará y rotará con arreglo a lo siguiente:
Desde el momento en que el número de gobernadores de los
bancos centrales nacionales exceda de 15 y hasta que llegue a
22, los gobernadores se distribuirán en dos grupos de acuerdo
con el tamaño de la participación del Estado miembro
correspondiente a su banco central nacional en el producto
interior bruto total a precio de mercado y en el balance
agregado total de las instituciones financieras monetarias de
los Estados miembros que hayan adoptado el euro. Se asignará
a las participaciones en el producto interior bruto total a
precio de mercado y en el balance agregado total de las
instituciones financieras monetarias un peso de 5/6 y 1/6
respectivamente. El primer grupo estará formado por cinco
gobernadores, con un voto cada uno, y el segundo grupo
estará formado por los demás gobernadores, entre los que se
repartirán los votos restantes.
Desde el momento en que su número llegue a 22, los
gobernadores de los bancos centrales nacionales se
distribuirán en tres grupos de acuerdo con la clasificación
basada en los criterios expuestos. El primer grupo estará
formado por cinco gobernadores y dispondrá de cuatro votos.
El segundo grupo comprenderá la mitad del número total de
gobernadores, redondeándose las fracciones al número entero
siguiente, y dispondrá de ocho votos. El tercer grupo estará
formado por los gobernadores restantes y dispondrá de tres
votos.
470
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 470
Con una mayoría de dos tercios de sus miembros con y sin
derecho de voto, el Consejo de Gobierno adopta medidas
necesarias para llevar a cabo la rotación. En particular, el
Consejo de Gobierno puede decidir retrasar el comienzo del
sistema de rotación hasta que el número de gobernadores de
los bancos centrales nacionales sea 18.
En sus actividades dentro del Consejo de Gobierno, los
gobernadores de los bancos centrales nacionales no deben
defender intereses nacionales, sino actuar por el interés
común de la zona del euro. Los protocolos de los Estatutos del
Consejo de Gobierno, así como el procedimiento de votación,
no se publican.
B. Estrategia de la política monetaria
del Banco Central Europeo
1. Panorama general
En su reunión de 13 de octubre de 1998, el Consejo de
Gobierno del BCE acordó los elementos principales de su
estrategia de política monetaria: definición cuantitativa de la
estabilidad de precios; papel destacado del seguimiento del
crecimiento de la masa monetaria, mediante la identificación
de los riesgos para la estabilidad de los precios; y valoración
amplia de las perspectivas de evolución de los precios.
El BCE ha optado por una estrategia monetaria basada en dos
pilares, cuyas respetivas funciones se volvieron a definir con
motivo de la revisión de esta estrategia, el 8 de mayo de 2003.
2. Estabilidad de precios
La estabilidad de precios se definió inicialmente como un
incremento interanual del índice armonizado de precios de
consumo (IAPC) de la zona del euro inferior al 2 %. La
estabilidad de precios ha de mantenerse en el medio plazo.
Esta definición se confirmó y aclaró el 8 de mayo de 2003 en
un aspecto relevante: mantener las tasas de inflación por
debajo del 2 %, pero próximas a este valor, en el medio
plazo. De este modo se subrayaba el compromiso de
proporcionar un margen adecuado para evitar el riesgo de
deflación, además de tener en cuenta la posible presencia de
un sesgo de medición en la recogida de datos y los
diferenciales de inflación dentro de la zona del euro.
3. El primer pilar de la estrategia de política monetaria
El análisis económico forma parte del primer pilar de la
estrategia de política monetaria del BCE y se centra,
fundamentalmente, en la valoración de la situación económica
y financiera existente y en los riesgos implícitos de corto a
medio plazo para la estabilidad de precios. Entre las variables
económicas y financieras que se someten a este análisis se
encuentran la evolución del producto total, la demanda
agregada y sus componentes, la política fiscal, la situación de
los mercados de capitales y de trabajo, una amplia gama de
indicadores de precios y costes, la trayectoria del tipo de
cambio, la economía mundial y la balanza de pagos, los
mercados financieros, así como la situación patrimonial de los
sectores de la zona del euro. Todos estos factores son útiles
para valorar la dinámica de la actividad real y la evolución
19/2/09 08:03:13

probable de los precios desde la perspectiva de la interacción
entre la oferta y la demanda en los mercados de bienes,
servicios y factores en horizontes temporales más cortos.
4. El segundo pilar de la estrategia de política monetaria
El segundo pilar de la estrategia de política monetaria del BCE
abarca el análisis monetario. El BCE asigna un papel destacado
al dinero entre el conjunto de indicadores fundamentales que
analiza y sobre los que realiza un detenido seguimiento. Esta
decisión se adoptó en reconocimiento del hecho de que el
crecimiento monetario y la inflación están estrechamente
relacionados en el medio y el largo plazo. Esta relación,
ampliamente aceptada, proporciona a la política monetaria un
ancla nominal que trasciende los horizontes convencionales
utilizados para construir previsiones de inflación. La adopción
de decisiones de política monetaria y la evaluación de sus
consecuencias, no solo a partir de indicaciones a corto plazo
procedentes del análisis de la situación económica y
financiera, sino también en función de consideraciones
relacionadas con el dinero y la liquidez, permite a un banco
central ver más allá del impacto transitorio de las distintas
perturbaciones y evitar la tentación de tomar medidas
demasiado activistas.
Para proporcionar un punto de referencia para la valoración de
la evolución monetaria, el BCE anunció un valor de referencia
para el agregado monetario M3, que corresponde a la tasa de
crecimiento anual de M3 que se considera compatible con la
estabilidad de precios en el medio plazo y que, desde el
comienzo de la unión económica y monetaria, es 4,5 %.
C. Ejecución de la política monetaria: instrumentos
y procedimientos
Al establecer unos tipos de interés a lo que los bancos
comerciales pueden obtener dinero del banco central, el
Consejo de Gobierno del BCE influye indirectamente en los
tipos de interés de toda la economía de la zona del euro y, más
concretamente, en los tipos de los préstamos concedidos por
los bancos comerciales y para los depósitos de ahorro.
El BCE utiliza una serie de instrumentos de política monetaria
para modificar su política monetaria.
1. Operaciones de mercado abierto
Las operaciones de mercado abierto desempeñan un papel
importante a efectos de controlar los tipos de interés y la
liquidez, además de señalar la orientación de la política
monetaria mediante cuatro tipos de operaciones.
a) Operaciones principales de financiación
Las operaciones principales de financiación son el instrumento
más importante de la política monetaria. Se trata de
operaciones temporales periódicas de inyección de liquidez
de periodicidad semanal y con un vencimiento a dos meses.
Constituyen la principal fuente de liquidez para el sistema
bancario. El tipo mínimo de puja de las operaciones
principales de financiación constituye uno de los tipos de
interés básicos del BCE. Se sitúa dentro de los límites de los
tipos de la facilidad de depósito y de la facilidad marginal de
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La Unión Económica La política monetaria europea
5 y Monetaria 3
crédito. El nivel de estos tres tipos básicos señala la orientación
de la política monetaria de la zona del euro.
b) Operaciones de financiación a plazo más largo
Son operaciones temporales de inyección de liquidez de
periodicidad mensual y con un vencimiento a tres meses.
Representan solo una pequeña parte del volumen total de
financiación concedido y no pretenden enviar señales al mercado.
c) Operaciones de ajuste
El fin de estas operaciones ad hoc es hacer frente a las
fluctuaciones inesperadas de liquidez en el mercado, en
particular con miras a suavizar los efectos sobre los tipos de
interés.
d) Operaciones estructurales
Estas operaciones van dirigidas principalmente a modificar de
forma permanente la posición estructural del Eurosistema
frente al sector financiero.
2. Facilidades permanentes
Las facilidades permanentes proporcionan o absorben liquidez
a un día. Sus tipos de interés controlan los tipos de interés del
mercado a un día. Este tipo se conoce como EONIA (índice
medio del tipo del euro a un día). Las entidades de
contrapartida pueden recurrir a dos facilidades permanentes:
— La facilidad marginal de crédito permite a las entidades
de contrapartida obtener liquidez a un día contra activos
de garantía. El tipo de interés de esta facilidad constituye
un límite máximo para el tipo de interés del mercado a un
día.
— La facilidad de depósito permite a las entidades de
contrapartida realizar depósitos a un día en el Eurosistema.
Su tipo de interés constituye un límite mínimo para el tipo
de interés del mercado a un día.
El fin de estos dos tipos de interés es garantizar el buen
funcionamiento del mercado en situaciones de gran oferta y
demanda de fondos.
3. Mantenimiento de unas reservas mínimas
De conformidad con el artículo 19, apartado 1, de los
Estatutos, el BCE podrá exigir que las entidades de crédito
establecidas en los Estados miembros mantengan unas
reservas mínimas en las cuentas en el BCE y en los bancos
centrales nacionales. La función del sistema de reservas
mínimas del Eurosistema es la estabilización de los tipos de
interés a corto plazo y la creación (o ampliación) de un déficit
estructural de liquidez del sistema bancario frente al
Eurosistema, lo que facilita el control de las tasas del mercado
monetario sobre las operaciones periódicas que proporcionan
liquidez. Los métodos de cálculo y determinación de la
cantidad requerida son fijados por el Consejo de Gobierno.
D. Balance
El euro, símbolo visible de la identidad europea, se convirtió en
la segunda moneda del mundo después de su lanzamiento.
471
19/2/09 08:03:13
 Se ha convertido en divisa internacional tanto de inversión
como en los mercados junto al dólar estadounidense y el yen.
Desde su entrada en funcionamiento, el Eurosistema ha tenido
que enfrentarse a la depreciación del euro (depreciación del
25 % frente al dólar entre principios de 1999 y principios de
2002) y, posteriormente, a una prolongada apreciación con
respecto al dólar desde junio de 2002, con un nuevo punto
álgido tras la crisis financiera mundial que comenzó en agosto
de 2007.
La inflación se situó de media en el 2,1 % en 2007, algo por
encima de los niveles compatibles con la definición de la
estabilidad de precios. Desde finales de 2007, se ha observado
un claro aumento de la inflación a consecuencia de la
situación económica mundial. No obstante, el BCE no ha caído
en una actividad a corto plazo, sino que trabaja en
concordancia con su mandato garantizando la estabilidad de
los precios a medio plazo.
5.4. La coordinación de las políticas
económicas
La coordinación de las políticas económicas es un paso necesario para lograr los objetivos del Tratado, especialmente en
materia de política fiscal, política presupuestaria y política de empleo. Entre los procedimientos incluidos en esta
coordinación se encuentran métodos abiertos de coordinación que permiten identificar prácticas óptimas en un Estado
miembro con el fin de incorporarlas en otros Estados miembros.
Fundamento jurídico
— Artículos 2, 4 y 98 a 104 introducidos por el Tratado de
Maastricht; y artículos 125 y 126 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (Tratado CE) introducidos por el
Tratado de Amsterdam.
— Protocolo, anejo al Tratado, sobre el procedimiento
aplicable en caso de déficit excesivo.
Objetivos
A. Disposiciones del Tratado
El artículo 98 constituye la base de la coordinación; en él se
exige a los Estados miembros que consideren sus políticas
económicas como una cuestión de interés común y las
coordinen en el seno del Consejo. En los artículos siguientes se
estipulan los ámbitos y las formas de coordinación. El artículo
99 describe los procedimientos relativos a las orientaciones
generales de las políticas económicas. El artículo 100 se refiere
a las disposiciones especiales aplicables en caso de dificultades
económicas graves. Los artículos 101 a 103 prohíben el acceso
privilegiado de cualquier organismo público a financiación de
472
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Papel del Parlamento Europeo
En su Resolución sobre el informe anual de 2007 del BCE, el
Parlamento Europeo reitera su deseo de una mayor
transparencia en el BCE y exige con firmeza la realización de
mejoras en la política de comunicación del Banco. Respecto a
la estrategia de política monetaria del BCE, el Parlamento
opina que el modelo de dos pilares es un método adecuado
para medir la estabilidad de los precios.
Modificaciones introducidas por el Tratado
de Lisboa
El Tratado de Lisboa no prevé ninguna modificación esencial a
la ejecución de la política monetaria europea.
g Christine BAHR
Julio de 2008
la Unión Europea (UE) o del Banco Central Europeo (BCE) y de
los bancos centrales nacionales. El artículo 104 describe el
procedimiento que debe aplicarse en una situación de déficit
excesivo. Los umbrales del déficit público y de la deuda
pública se definen aparte en un protocolo anejo al Tratado
(«Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit
excesivo»). El título sobre el empleo, introducido en el Tratado
de Amsterdam, incluye la política de empleo entre los ámbitos
de coordinación de las políticas económicas (artículos 125 y
126) (4.9.3).
B. Fines
1. Contribuir a alcanzar los objetivos del Tratado
Los objetivos globales de la coordinación de las políticas
económicas coinciden con los de la Unión Europea, es decir,
intentar garantizar un crecimiento equilibrado, sostenible y no
inflacionista, asociado a un alto nivel de empleo y a una
industria competitiva en el marco de una economía de
mercado. Ello ha de conducir, en principio, a un nivel y una
calidad de vida más elevados, así como a una mayor
19/2/09 08:03:13

convergencia de los resultados económicos de los Estados
miembros.
2. Ajustar las políticas fiscales nacionales a la política
monetaria única
La zona del euro es una unión monetaria en la que el espacio
monetario no coincide con el espacio de soberanía
presupuestaria. La coordinación de las políticas es necesaria
para que las políticas fiscales y estructurales de las que cada
Estado miembro sigue siendo responsable se correspondan
con la política monetaria seguida por un banco central
independiente.
3. Obtener el máximo beneficio de la integración
económica
La Unión Europea presenta un elevado nivel de integración en
lo que respecta a los flujos comerciales y de inversiones. Hay
que tener en cuenta el alto nivel de interdependencia entre las
economías nacionales, ya que aumenta la influencia de las
decisiones políticas de un Estado miembro sobre la evolución
de las economías de los demás. Una coordinación satisfactoria
garantiza que estos efectos externos se tengan en cuenta en la
concepción de las políticas, y así poder explotar plenamente las
ventajas que ofrece un gran mercado interior que funcione bien.
4. Lograr la convergencia económica
La coordinación de las políticas estructurales, por ejemplo
sobre el mercado de productos y el mercado laboral, tiene el
fin de fomentar la convergencia a largo plazo de las economías
nacionales, ya que su evolución determina la evolución futura
de la economía de la Unión Europea.
C. Alcance de la coordinación
La coordinación de las políticas económicas tiene un gran
alcance, pero no se ha definido con precisión. Se puede
considerar que engloba todas las acciones encaminadas a
crear las condiciones económicas de un crecimiento
equilibrado y sostenible en el seno de la unión económica y
monetaria (UEM) y de la UE. Sus elementos principales
deberían ser:
— una evaluación común de la situación económica;
— un acuerdo sobre las respuestas políticas apropiadas a
corto y a largo plazo;
— la aceptación de la presión de los iguales y, en caso
necesario, el ajuste de las políticas seguidas.
Realizaciones
A. Marco de la toma de decisiones
La coordinación de la política económica se basa
principalmente en el consenso, sin que haya unas normas de
obligado cumplimiento, salvo en el marco de la política fiscal
(5.5). En los demás ámbitos, los medios empleados consisten
en intercambios de información, conversaciones, exámenes
por los iguales y, en su caso, la definición en común de unos
objetivos que lleven aparejados unas acciones comunes. El
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La Unión Económica La coordinación de las políticas
5 y Monetaria 4 económicas
concepto fundamental del «método abierto de coordinación»
se forjó en la cumbre de Lisboa en marzo de 2000, cuando los
dirigentes europeos animaron a los Estados miembros a
establecer unos puntos de referencia, a identificar las prácticas
idóneas y a aplicar una política acorde con estas.
El marco jurídico de la coordinación de las políticas
económicas, desarrollado desde Maastricht, se basa en los
textos siguientes:
— Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo [modificado por
el Reglamento (CE) nº 475/2000], relativo a la aplicación del
Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de
déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea.
— Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo [modificado por
el Reglamento (CE) nº 1055/2005], relativo al refuerzo de la
supervisión de las situaciones presupuestarias y a la
supervisión y coordinación de las políticas económicas.
— Reglamento (CE) n° 1467/97 del Consejo [modificado por
el Reglamento (CE) nº 1056/2005], relativo a la aceleración
y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
— Pacto de estabilidad y crecimiento (5.5).
Se ha definido un marco suplementario de coordinación
mediante decisiones adoptadas en el Consejo Europeo. Dichas
decisiones han creado una base jurídica «blanda» para la
coordinación de las políticas en diferentes ámbitos o la han
hecho más explícita:
— Empleo: conclusiones de la cumbre de Luxemburgo de
noviembre de 1997.
— Políticas estructurales: conclusiones del Consejo Europeo
de Cardiff de junio de 1998.
— Metas estratégicas de la reforma estructural que han de
alcanzarse para 2010: conclusiones del Consejo Europeo de
Lisboa de marzo de 2000 y relanzamiento de las mismas en
2005.
— Resolución del Consejo Europeo de Colonia de junio de
1999, que estableció el diálogo macroeconómico.
— Código de conducta sobre el contenido y la forma de los
programas de estabilidad y convergencia, refrendado por
el Consejo Europeo el 11 de octubre de 2005, y que
incorporó los elementos fundamentales del Reglamento
(CE) n° 1467/97 del Consejo a unas directrices para ayudar
a los Estados miembros en la elaboración de sus
programas. Tiene además por objetivo simplificar el
examen de los programas por parte de la Comisión, el
Comité Económico y Financiero y el Consejo.
B. Intervinientes
El Consejo Europeo establece unas prioridades políticas
coordinadas y define unas orientaciones al máximo nivel. Los
Estados miembros se encargan de transmitir informes nacionales,
intercambiar información y poner en práctica las
recomendaciones y las decisiones adoptadas por el Consejo de
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 Asuntos Económicos y Financieros (Consejo Ecofin). El Eurogrupo
(ministros de Economía y Hacienda de los Estados miembros que
han adoptado el euro como moneda) debaten de manera
informal temas relacionados con la UEM, normalmente antes de
las reuniones del Consejo Ecofin. El BCE participa en los temas
relacionados con la política monetaria. La Comisión (en particular
el comisario y la dirección general a cargo de los asuntos
económicos y financieros) se ocupa de redactar informes,
preparar y presentar recomendaciones, pero también de hacer
un seguimiento de la puesta en práctica de las decisiones. El
Comité Económico y Financiero emite dictámenes y prepara el
trabajo del Consejo, al igual que el Comité de Política Económica,
que contribuye asimismo al trabajo de la Comisión. Por último,
los interlocutores sociales participan en sus ámbitos de interés:
empleo, evolución salarial y reforma estructural.
C. Principales instrumentos
1. Coordinación global de las políticas: orientaciones
generales de las políticas económicas
a) Naturaleza y frecuencia
Las orientaciones generales de las políticas económicas (OGPE)
constituyen el documento normativo general para diferentes
áreas de coordinación de la política económica. Abarcan
cuestiones de política tanto macroeconómica como
estructural. El Consejo Ecofin adopta este documento
estratégico, refrendado por el Consejo Europeo, al principio del
verano de cada año basándose en la recomendación de la
Comisión. Desde 2003, el período de revisión a fondo se ha
ampliado a tres años, respondiendo al carácter a medio plazo
de este documento estratégico. Desde 2005, las OGPE y las
directrices para el empleo se unen en las «directrices
integradas para el crecimiento y el empleo».
b) Contenido
Mediante las OGPE se pretende ofrecer a los Estados
miembros unas recomendaciones concretas sobre las políticas
macroeconómicas y estructurales. El documento consta de
dos grandes secciones: la primera está dedicada a las
orientaciones comunes para todos los Estados miembros o
todos los Estados miembros de la zona del euro y la segunda
contiene recomendaciones específicas para cada país.
c) Condición jurídica
Las OGPE no son de obligado cumplimiento desde el punto
de vista jurídico, pero se supone que la presión interpares
ejercida por los demás Estados miembros las hace
políticamente vinculantes. Para acrecentar esa presión, el
Consejo puede dirigir una recomendación a un Estado
miembro que no respete las orientaciones y hacerla pública.
d) Aplicación y seguimiento
Desde 2000, la Comisión publica un informe anual sobre la
aplicación con el fin de reforzar el seguimiento de las
recomendaciones. El informe pretende conferir mayor visibilidad
a los progresos realizados o a la ausencia de progresos,
permitiendo tener en cuenta los resultados obtenidos al
elaborar las OGPE para el año siguiente. El informe sobre la
474
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aplicación constituye además un nexo importante entre las
OGPE y la coordinación de las políticas presupuestarias en el
marco del Pacto de estabilidad y crecimiento (5.5).
e) Relación con la coordinación sectorial
Con el fin de garantizar la coherencia de la coordinación
sectorial, la información debe circular entre estos y la
coordinación global basada en las OGPE. Los datos
procedentes de la coordinación en los ámbitos de la política
presupuestaria y de las finanzas públicas, el empleo, las
reformas estructurales y el diálogo macroeconómico general
se utilizan para la elaboración de las OGPE. Y, por su parte, las
recomendaciones que figuran en las OGPE se deben aplicar al
definir los objetivos en otros ámbitos.
2. Diálogo macroeconómico: el Proceso de Colonia
La cumbre de Colonia de junio de 1999 introdujo reuniones
semestrales entre representantes de diferentes instituciones
europeas y los interlocutores sociales denominadas «diálogo
macroeconómico» o «Proceso de Colonia». Su propósito es servir
de foro de intercambio de puntos de vista, fomentando así una
evaluación común de la situación económica en la Unión
Europea. Se espera que dichos intercambios favorezcan unas
reivindicaciones salariales orientadas a la estabilidad y una política
macroeconómica equilibrada, que apoye un crecimiento fuerte y
no inflacionista. El modelo de este procedimiento es el diálogo,
habitual en algunos Estados miembros, entre la dirección de las
empresas y las organizaciones sindicales. Intervienen en el diálogo
macroeconómico los interlocutores sociales, el Consejo, la
Comisión y el Banco Central Europeo.
3. Marco de la política fiscal: el Pacto de estabilidad
y crecimiento
La coordinación de las políticas presupuestarias tiene como
objetivo garantizar un nivel suficiente de coherencia entre las
políticas fiscales de los Estados miembros, teniendo en cuenta
la política monetaria común llevada a cabo por el BCE. La
coordinación de las políticas presupuestarias comprende una
vigilancia multilateral y el procedimiento aplicable en caso de
déficit excesivo, cuyas normas están definidas
pormenorizadamente en el Pacto de estabilidad y crecimiento
(5.5).
4. Empleo: el Proceso de Luxemburgo y las directrices
para el empleo
a) Procedimientos
Las directrices para el empleo constituyen la pieza principal de
este proceso de coordinación de las políticas. El Consejo
adopta este documento normativo basándose en una
propuesta de la Comisión. A los Estados miembros se les pide
que tengan en cuenta las directrices al formular sus políticas
nacionales para el empleo. Deben presentar a la Comisión sus
planes nacionales de acción sobre el empleo, que son
examinados por la Comisión y el Consejo. Dichos planes son
una fuente de información del Informe conjunto sobre el
empleo elaborado por el Comisión y, por consiguiente, de las
directrices para el empleo del año siguiente. Además de los
Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Comité
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Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones
hacen cada uno su propia aportación a las directrices para el
empleo, las cuales se unen ahora a las OGPE en las nuevas
directrices integradas para el crecimiento y el empleo (4.9.3).
b) Condición jurídica
Las políticas en materia de empleo de los Estados miembros se
coordinan mediante los métodos abiertos de coordinación, a
partir de informes periódicos, el examen por iguales y unas
directrices generales destinadas a los Estados miembros. Se
pueden formular además unas recomendaciones específicas
de cada país, pero no son jurídicamente vinculantes.
5. Reforma estructural: el Proceso de Cardiff y los
objetivos de Lisboa
a) Origen y contenido
El fin de las reformas estructurales es hacer más eficaces los
mercados de productos, de trabajo y de capitales,
promoviendo así, en un mundo globalizado, un nivel de vida
elevado para los ciudadanos europeos. El progreso en estos
ámbitos es objeto de seguimiento en el marco del Proceso de
Cardiff, llamado así porque fue el Consejo Europeo de Cardiff el
que introdujo el procedimiento.
b) Procedimientos
La coordinación es voluntaria y se basa en el seguimiento, el
intercambio de las mejores prácticas entre los Estados
miembros y la presión de los iguales. El elemento fundamental
del proceso es un sistema de notificación de las medidas
adoptadas para mejorar el funcionamiento de los mercados de
productos y de capitales. Los Estados miembros presentan
informes nacionales anualmente y, basándose en ellos, la
Comisión elabora un «informe de Cardiff». Este documento
aporta información para evaluar la aplicación de las
orientaciones generales de las políticas económicas.
c) Aceleración de las reformas estructurales: los objetivos de
Lisboa
En la cumbre del Consejo Europeo en Lisboa en el año 2000,
los Estados miembros se comprometieron a acelerar el
proceso de reforma estructural para convertir a la Unión
Europea en la economía más dinámica del mundo para 2010.
Se fijaron unos objetivos cuantitativos para 2010 en ámbitos
como el empleo y la investigación y desarrollo. Los progresos
realizados en cinco años han sido decepcionantes, razón por la
cual se reactivó el programa de Lisboa en 2005.
Desde 2000, las cumbres de primavera de los Jefes de Estado o
de Gobierno se dedican especialmente a la política económica
y a la evaluación, en particular, de los avances en lo relativo a
reformas estructurales.
6. Directrices integradas para el crecimiento y el empleo
En marzo de 2005, el Consejo Europeo consideró que era
esencial revitalizar sin tardanza la Estrategia de Lisboa y volver
a conferir máxima prioridad al crecimiento y el empleo. En este
contexto, el Consejo aprobó las directrices integradas para el
crecimiento y el empleo, que incluyen las orientaciones
generales de las políticas económicas, que garantizan la
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La Unión Económica La coordinación de las políticas
5 y Monetaria 4 económicas
coherencia económica global entre las tres dimensiones de la
Estrategia de Lisboa, y las directrices para el empleo.
Esta reestructuración de los instrumentos de coordinación es
el primer resultado del nuevo enfoque definido en la reunión
del Consejo de marzo de 2005, que hace posible coordinar las
políticas macroeconómicas, las políticas microeconómicas y
las relativas al empleo siguiendo directrices integradas, de
manera dinámica y coherente y respetando los
procedimientos previstos por el Tratado.
Para seguir el nuevo ciclo de gobernanza económica, las
directrices integradas sirvieron de base para la elaboración de
los programas nacionales de reforma que presentaron los
Estados miembros. Estos programas responden a las
necesidades particulares de los Estados miembros y reflejan el
enfoque que caracteriza las directrices integradas, que
engloban las políticas macroeconómicas, las políticas
microeconómicas y el empleo.
Las directrices, al igual que los programas nacionales, tendrán
vigencia de 2008 a 2010 y, si es necesario, podrán ser objeto
de un reajuste todos los años, de conformidad con las
disposiciones del Tratado. Los Estados miembros podrán
asimismo modificar, si es preciso, los programas nacionales
—dentro de su período de vigencia—, para tomar en
consideración las necesidades en materia de política nacional.
La Comisión ha presentado un programa de Lisboa que se
deberá poner en práctica paralelamente a los programas
nacionales y engloba las medidas comunitarias destinadas a
fomentar el crecimiento y el empleo de 2008 a 2010.
Papel del Parlamento Europeo
En varias resoluciones, el Parlamento Europeo ha reiterado su
opinión de que tanto a él como a los Parlamentos nacionales
se le debería asociar más estrechamente al proceso de
coordinación de las políticas, que tiene gran influencia en las
acciones nacionales en materia de política fiscal y política
estructural. El Parlamento ha llegado a esta exigencia tras
numerosos encuentros anuales con miembros de los
Parlamentos nacionales.
Junto con las orientaciones generales de las políticas
económicas, el Parlamento aprobó una resolución no legislativa
poco antes de la cumbre de primavera de los Jefes de Estado o
de Gobierno, con el fin de integrar sus opiniones en el proceso
de gobernanza económica. Cada año se consulta al Parlamento
sobre las orientaciones políticas para el empleo.
Modificaciones introducidas por el Tratado
de Lisboa
El Tratado de Lisboa no prevé ninguna modificación esencial
en materia de coordinación de la política económica.
g Christine BAHR
Julio de 2008
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 5.5. El marco de las políticas fiscales
El objetivo principal del marco para las políticas fiscales de los Estados miembros de la Unión Europea es supervisar el
déficit y la deuda general de los Estados miembros, de manera que se lleguen a situaciones presupuestarias equilibradas
mediante el ciclo de convergencia. La Comisión es la responsable de esta supervisión.
Fundamento jurídico
— Artículos 2, 4 y 98 a 104 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE), introducidos por el
Tratado de Maastricht.
— Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de
déficit excesivo, anejo al Tratado.
— Protocolo sobre los criterios de convergencia previstos en
el artículo 121, anejo al Tratado.
Objetivos
A. Objeto
El objeto del establecimiento de un marco para las políticas
fiscales de los Estados miembros es cumplir el objetivo del
Tratado de garantizar unas finanzas públicas saneadas en el
contexto del refuerzo de la integración económica, en
particular en la unión económica y monetaria (UEM). Las
normas que conforman la base del marco común de las
políticas fiscales nacionales se introdujeron en el Derecho
comunitario con el Tratado de Maastricht como elemento
esencial de los preparativos para la culminación de la UEM.
Aunque se mantuvo la soberanía nacional en materia de
política fiscal, la autonomía de los Estados miembros quedó
reducida por los criterios de convergencia, cuyo cumplimiento
era necesario para poder adoptar el euro (5.2).
1. Requisitos fiscales en toda unión monetaria
En toda unión monetaria caracterizada por la independencia en
materia de política fiscal, la existencia de un marco común para
las políticas fiscales puede justificarse por la amenaza de riesgo
moral. El problema aparece cuando un participante puede
actuar sabiendo que no padecerá (todas) las consecuencias de
sus acciones. En la UEM, es lo que puede ocurrir si un Estado
miembro decide registrar déficits presupuestarios elevados y
acumular deuda con la expectativa de no tener que pagar el
coste íntegro de sus acciones, ya que los demás Estados
miembros de la UEM acarrearían parte de los costes. En ausencia
de unión monetaria, cualquier país con políticas tan
imprudentes estaría sometido al aumento del coste del
endeudamiento en forma de subida de los tipos de interés. En
un caso extremo, la deuda podría llegar a alcanzar un nivel que
el deudor no pudiera sostener sin solicitar ayuda a sus socios,
que quedarían obligados a pagar para evitar daños a la moneda
común. Si el país imprudente fuese una de las grandes
economías, su comportamiento podría suponer también el
aumento de los tipos de interés del conjunto de la UEM.
Aunque algunos economistas arguyen que los mercados
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financieros mundiales serían lo bastante eficientes para cobrar a
cada Estado miembro el coste íntegro del aumento del
endeudamiento, persuadiéndole así a no registrar déficits
excesivos, tal hipótesis es bastante incierta. Otros economistas
afirman de forma convincente que los mecanismos de mercado
mencionados no funcionan debido al problema del riesgo
moral. No pueden exigírseles responsabilidades a los países por
sus imprudencias presupuestarias, ya que no existen
mecanismos creíbles para castigarlos, especialmente dado que
las disposiciones de no corresponsabilidad financiera de la UEM
(artículo 103 del Tratado CE), no se consideran creíbles. Debido a
esta incertidumbre y dada la experiencia de deslizamientos
hacia niveles más elevados de deuda, los Estados miembros han
optado por establecer un marco normativo para las políticas
fiscales.
Mantener el equilibrio de las finanzas públicas en
circunstancias normales proporcionará margen de maniobra a
los Estados miembros y les permitirá utilizar la política fiscal
discrecional para reaccionar ante perturbaciones económicas
asimétricas, es decir, las que afectan al Estado miembro en
cuestión pero no al conjunto de la zona del euro.
Realizaciones
A. Marco
1. Criterios de convergencia
Los criterios de convergencia definen el marco de las políticas
fiscales de los Estados miembros de la Unión Europea (UE)
antes de su incorporación a la UEM y, por tanto, siguen siendo
de aplicación para los Estados miembros que todavía no han
adoptado el euro. En el caso de los primeros once Estados
miembros que se incorporaron a la tercera fase de la UEM en
1999, conjuntamente con Grecia —que lo hizo a principios de
2001— y todos los demás países que han ido entrando en la
zona del euro, han dejado de aplicarse los criterios originales.
No obstante, el marco de las políticas fiscales que se les aplica
actualmente se basa en gran medida en los criterios de
convergencia e incluye procedimientos de información y
sanciones. El Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo, relativo
a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable
en caso de déficit excesivo, sigue siendo aplicable.
2. El Pacto de estabilidad y crecimiento
El Pacto de estabilidad y crecimiento consta de:
— las Resoluciones adoptadas por el Consejo Europeo de
Amsterdam de junio de 1997 sobre el Pacto de estabilidad
y crecimiento;
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— el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de
1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las
situaciones presupuestarias y a la coordinación de las
políticas económicas, modificado por el Reglamento (CE)
nº 1055/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005; y
— el Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de
1997, relativo a la aceleración y clarificación de la aplicación
del procedimiento de déficit excesivo, modificado por el
Reglamento (CE) nº 1056/2005 del Consejo, de 27 de junio
de 2005.
Estas normas establecen cómo deben aplicarse las
disposiciones del Tratado, en particular el procedimiento de
déficit excesivo. El Pacto es aplicable a todos los Estados
miembros, tanto a los que ya han adoptado el euro como a los
que todavía se encuentran a la espera [Suecia, República
Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia y Eslovaquia
(que entrará en la zona del euro el 1 de enero de 2009)], o a los
que se han acogido a una cláusula de exclusión (Dinamarca y
Reino Unido).
Con respecto a la solidez de la situación presupuestaria, las
normas son las mismas que los criterios de convergencia.
Limitan:
— el déficit de las finanzas públicas generales al 3 % del
producto interior bruto (PIB) de cualquier año, y
— el cociente de deuda pública al 60 % del PIB.
Además, la sección relativa a los objetivos presupuestarios a
medio plazo del Reglamento (CE) nº 1466/1997 del Consejo
exige que las finanzas públicas generales alcancen una
situación próxima al equilibrio o presenten superávit a medio
plazo. Esto, combinado con el límite del 3 % de déficit nominal
independiente de la situación del ciclo económico, significa
que, en tiempos de fuerte crecimiento, las finanzas públicas
deberían registrar superávit si han de permitirse déficits en las
fases de recesión. Una posición equilibrada a medio plazo
permite el uso de «estabilizadores automáticos», que dan lugar
a déficit en las fases de recesión porque la disminución del
crecimiento reduce la recaudación tributaria y, al mismo
tiempo, el aumento del desempleo aumenta el gasto público.
Los Reglamentos (CE) nº 1055/2005 y (CE) nº 1056/2005 del
Consejo modificaron los Reglamentos originales y reformaron
el Pacto de estabilidad y crecimiento. Dado que algunos
Estados miembros atravesaban dificultades para respetar las
normas del Pacto, en lo esencial la reforma aumentó su
flexibilidad. Lo más destacable es que el Pacto reformado
presta mayor atención a la evolución de la deuda y a la
aplicación de políticas estructurales y permite asimismo una
evaluación más diferenciada por países en los objetivos a
medio plazo. Asimismo, proporciona mayor libertad de acción
en la ejecución del procedimiento de déficit excesivo (véase,
más abajo, el punto 3). A menudo, se culpa a la reforma de
haber ido demasiado lejos al satisfacer las necesidades
especiales de algunos Estados miembros que atravesaban
dificultades debidas a elevados déficits presupuestarios. A la
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La Unión Económica El marco de las políticas fiscales
5 y Monetaria 5
luz de la experiencia adquirida desde 2006, se concluye que
con una mayor flexibilidad y una valoración específica del país
se logra un resultado global positivo y se reduce el déficit
presupuestario.
B. Cumplimiento
Los procedimientos que garantizan el cumplimiento de los
objetivos se basan en la supervisión multilateral y abarcan la
presentación periódica de información y la formulación de
recomendaciones de adopción de medidas correctivas si no se
cumplen los objetivos acordados en común. Aunque cabe
aplicar sanciones pecuniarias si se rebasa el límite de déficit
vinculante, no se utilizan penalizaciones económicas para
hacer cumplir el límite establecido en relación con la deuda
pública general.
1. Los programas de estabilidad y convergencia
Para la supervisión multilateral, todos los Estados miembros
están obligados a presentar programas a medio plazo al
Consejo y a la Comisión relativos a su situación presupuestaria
y a las perspectivas económicas en las que se basan los planes
presupuestarios. Dichos programas se denominan «programas
de estabilidad», para los Estados miembros de la unión
económica y monetaria, y «programas de convergencia», para
los que todavía no se han incorporado a ella. Deben
comprender un período de tres años posterior al año de
presentación, así como el año anterior a la presentación y el
año actual. Los programas deben actualizarse cada año. En
otoño se presentan las actualizaciones, lo que en la mayoría de
los Estados miembros coincide con la presentación del
proyecto de presupuesto del año siguiente ante el Parlamento
nacional.
a) Contenido
Los programas deben facilitar información sobre:
— cómo alcanzar el objetivo a medio plazo relativo a la
obtención de situaciones presupuestarias próximas al
equilibrio o con superávit y a la evolución esperada de la
ratio de deuda pública;
— los principales supuestos respecto a la evolución
económica en los que se basa el programa y las medidas
de política presupuestaria o de otras políticas económicas
que se han adoptado a fin de lograr los objetivos
establecidos en el programa.
b) Evaluación
Los programas son evaluados por la Comisión y por el Comité
Económico y Financiero. Sobre la base de estas evaluaciones,
el Consejo estudia si:
— teniendo en cuenta los objetivos a medio plazo
establecidos en el programa, es probable que se evite un
déficit excesivo;
— las medidas adoptadas o propuestas son suficientes para
lograr un presupuesto equilibrado a medio plazo;
— los supuestos económicos de base son realistas;
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19/2/09 08:03:14
 — el programa es coherente con las recomendaciones
dirigidas al Estado miembro en las orientaciones generales
de las políticas económicas (5.4).
El Consejo emite un dictamen sobre cada programa según la
recomendación de la Comisión y tras haber consultado al
Comité Económico y Financiero.
2. Alerta rápida
a) Incumplimiento del requisito del equilibrio presupuestario
Si el Consejo estima que la evolución de las finanzas públicas
de un Estado miembro difiere de forma considerable del
objetivo de situación equilibrada a medio plazo o del camino
hacia dicha situación, debe emitir una alerta rápida al Estado
miembro de que se trate. Dicha alerta se efectúa en forma de
recomendación del Consejo con el fin de que se realicen los
ajustes de política necesarios.
b) No aplicación de las orientaciones generales de las políticas
económicas
El Consejo también puede emitir una alerta rápida si considera,
a partir de una recomendación de la Comisión, que un Estado
miembro no ha aplicado en su programa de estabilidad o
convergencia las recomendaciones que se le habían hecho en
las orientaciones.
3. Procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo
a) Concepto
La finalidad del procedimiento aplicable en caso de déficit
excesivo (PDE) es garantizar que los déficits excesivos se
corrigen sin dilaciones. En circunstancias normales, se
considera excesivo un déficit público general que rebase el
valor de referencia del 3 % del producto PIB a precios de
mercado. Este límite de déficit no es aplicable en caso de
recesión grave. Antes de la reforma del Pacto en junio de 2005,
la recesión grave se definía como una reducción anual del PIB
real de al menos un 2 %. Tras la reforma, basta con una tasa
negativa de crecimiento del PIB o un período prolongado de
bajo crecimiento. Asimismo, el PDE puede evitarse en
circunstancias «excepcionales», habiéndose ampliado el
alcance de estas circunstancias en la reforma de junio de 2005
(actualmente, «factores relevantes»). Es importante señalar que
entre los nuevos factores relevantes se encuentran las
circunstancias en las que los países realicen gastos en
esfuerzos para «promover la solidaridad internacional y lograr
los objetivos políticos europeos, entre los que destaca la
unificación de Europa, en caso de que causen un efecto
perjudicial en el crecimiento y en la carga fiscal del Estado
miembro».
b) Aplicación
La Comisión es responsable de supervisar las situaciones
presupuestarias y los niveles de deuda pública de los Estados
miembros. Para ello, los Estados miembros deben informarle
de sus déficits públicos previstos y actuales y de los niveles de
deuda dos veces al año, no más tarde del 1 de marzo y del 1
de septiembre. Si la Comisión detecta un déficit que es o corre
el riesgo de llegar a ser excesivo, debe elaborar un informe.
478
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También puede elaborarlo, aunque no se sobrepasen los
valores de referencia, si considera que existe el riesgo de un
déficit o de una deuda excesivos. Sobre la base de una
recomendación de la Comisión, el Consejo decide si existe
déficit excesivo. Si el Consejo concluye que existe déficit
excesivo, formula una recomendación al Estado miembro en la
que se establece un plazo de seis meses para que se adopten
medidas correctivas efectivas. Si el Estado miembro no adopta
medidas adecuadas, el Consejo puede exigir al Estado
miembro en cuestión, en un plazo no superior a diez meses a
contar a partir de la notificación de los datos que indicaron la
existencia de déficit excesivo, que efectúe un depósito sin
devengo de intereses. Sin embargo, de conformidad con el
Pacto reformado, el Consejo puede ampliar este período en un
año más. El depósito a abonar está formado por un
componente fijo igual al 0,2 % del PIB y por un componente
variable vinculado al tamaño del déficit. Cada año siguiente, el
Consejo puede decidir intensificar las sanciones mediante la
exigencia de otro depósito, si bien la cantidad anual de los
depósitos no puede sobrepasar el límite máximo del 0,5 % del
PIB. Como norma general, el depósito se convierte en una
multa si el Consejo estima que el déficit excesivo no se ha
corregido en los dos años siguientes.
c) Práctica
Desde el comienzo de la tercera fase de la UEM, la Comisión ha
elaborado varios informes en el marco del proceso de déficit
excesivo. En septiembre de 2002, llegó a la conclusión de que
el déficit público efectivo de Portugal del 4,1 % del PIB en 2001
era excesivo. En noviembre de 2002 llegó a la misma
conclusión en relación con el déficit previsto de Alemania para
2002. En abril de 2003 consideró excesivo el déficit de Francia
del 3,1 % en 2002. En todos los casos, el Consejo adoptó
posteriormente una decisión sobre la existencia de déficit
excesivo y una recomendación para que se pusiera fin a la
situación. En julio de 2004, el Consejo decidió que Hungría y
otros cinco países (Chipre, Eslovaquia, Malta, Polonia y
República Checa) presentaban déficits excesivos, puesto que
habían sobrepasado con creces el valor de referencia del 3 %
establecido en el Tratado de Maastricht. El plazo para la
corrección del déficit quedó fijado para 2008 porque el déficit
se situaba muy por encima del valor de referencia en la fecha
de la adhesión y por el cambio estructural a una economía de
mercado moderna orientada a los servicios. Se acordaron
objetivos anuales con arreglo al programa de convergencia de
Hungría. Según el procedimiento de déficit excesivo definido
en el Tratado de la Unión Europea y en el Reglamento (CE)
nº 1467/97, el Consejo estableció asimismo un plazo para la
adopción de «medidas efectivas» con el fin de reducir el
déficit. En enero de 2005, el Consejo concluyó que las medidas
proyectadas por el Gobierno húngaro no eran suficientes para
alcanzar el objetivo de déficit en 2005 y se formuló una nueva
recomendación. En octubre de 2005, la Comisión concluyó
que las perspectivas presupuestarias de Hungría se habían
deteriorado considerablemente desde la evaluación anterior.
El nuevo objetivo del Gobierno para este año es el 6,1 % desde
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el 3,6 % inicial en 2005 y el 5,2 % para 2006. Por tanto, la
Comisión recomendó que el Consejo decidiese que, de nuevo,
Hungría no había adoptado medidas efectivas para corregir su
déficit excesivo. Mientras tanto, el plazo para corregir el déficit
se fijó en 2009. Durante todo este tiempo se ejecutaron los
procedimientos contra Chipre (2006), Malta (2007), Eslovaquia,
Polonia y la República Checa (estos tres en 2008). En 2008 se
inició un nuevo procedimiento contra el Reino Unido, en el
que está prevista una corrección del déficit excesivo para el
año presupuestario 2009/2010.
C. Evolución de los déficits y de la deuda
La conclusión general con respecto a las normas fiscales
resulta positiva: los déficits y los niveles de deuda han
disminuido considerablemente desde la introducción de las
normas en el Tratado de Maastricht. Tras un descenso inicial
claro de los déficits en la fase inicial para la UEM, muchos
Estados miembros se incorporaron a la UEM con un ligero
déficit excesivo, lo que condujo al establecimiento de límites
temporales para alcanzar una situación presupuestaria
próxima al equilibrio o con superávit. La finalidad de esta
medida era impedir que el objetivo a medio plazo se
convirtiese en un objetivo móvil que nunca se alcanzase. La
mayoría de los Estados miembros utilizaron la recuperación
económica de finales de los años noventa para equilibrar sus
presupuestos, inducidos también en gran parte por la decisión
de adoptar el euro, con el resultado de una reducción
considerable de los déficits públicos. Para finales de 2001, siete
de los, por entonces, doce Estados miembros de la UEM
habían alcanzado el objetivo de tener una situación
presupuestaria próxima al equilibrio o con superávit. Esta
imagen queda empañada por el posterior deterioro de
algunos Estados miembros y por el hecho de que algunos de
los que no han conseguido alcanzar hasta ahora una situación
equilibrada constituyen las tres mayores economías de la zona
del euro (Alemania, Francia e Italia), que representan más del
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La Unión Económica El marco de las políticas fiscales
5 y Monetaria 5
70 % del producto total. No obstante, desde 2006, tras la
reforma del Pacto de estabilidad se ha observado una ligera
mejora de las situaciones presupuestarias medias, que sin
embargo no se debería considerar de ningún modo como el
resultado del perfecto funcionamiento del Pacto.
La deuda pública se ha venido reduciendo en la zona del euro,
aunque el nivel medio sigue rebasando el valor de referencia
del 60 % como resultado de la repercusión de tres países con
un elevado nivel de endeudamiento (Bélgica, Grecia e Italia).
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento posee ciertas prerrogativas en el ámbito de la
coordinación de las políticas fiscales:
— el Consejo informa al Parlamento de sus decisiones en
materia de supervisión multilateral y déficit público
excesivo;
— se consulta al Parlamento sobre el Derecho derivado que
aplica el procedimiento de déficit excesivo, incluido el
Pacto de estabilidad y crecimiento.
El Parlamento ha reiterado en varias resoluciones su opinión
de que él y los Parlamentos nacionales deberían tener una
asociación más estrecha con los procesos de coordinación de
políticas, que tienen repercusiones considerables en la política
fiscal nacional.
Modificaciones introducidas por el Tratado
de Lisboa
El Tratado de Lisboa no prevé ninguna modificación esencial
para el marco de las políticas fiscales.
g Christine BAHR
Arttu MAKIPAA
Julio de 2008
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 El funcionamiento

6
1 de la Unión Europea 4 Las políticas comunes

La Europa de los La Unión Económica

2 ciudadanos 5 y Monetaria

Las relaciones exteriores

3 El mercado interior 6 de la Unión Europea

Las relaciones exteriores

de la Unión Europea
Con el fin de ampliar y profundizar sus relaciones con otros países y regiones del mundo, la
UE celebra regularmente cumbres con sus principales socios, como Estados Unidos, Japón y
Canadá y, más recientemente, Rusia, India y China. Numerosos acuerdos rigen las relaciones
de cooperación y comerciales, así como el diálogo político entre la UE y los países del
Mediterráneo, del Oriente Próximo, de Asia, de América Latina, de la Europea Oriental, del Asia
Central y de los Balcanes occidentales. En el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC), la Unión ha elaborado una Política Europea Común de Seguridad y Defensa (PESD) que,
en caso de acuerdo posterior, podría dar lugar en el futuro a la creación de una estructura de
defensa común.

6.1. Política exterior y de seguridad 6.4.3. El Cáucaso Meridional (Armenia,

común, 483 Azerbaiyán, Georgia), 524
6.1.1. La política exterior: objetivos, 6.4.4. Asia Central, 527
mecanismos y realizaciones, 483 6.4.5. Países del sur y el este
6.1.2. La defensa de los derechos humanos y del Mediterráneo, 530
de la democracia, 486 6.4.6. La Península Arábiga, Iraq e Irán, 533
6.1.3. La política europea de seguridad 6.4.7. Relaciones transatlánticas: los Estados
y de defensa, 490 Unidos de América y Canadá, 537
6.4.8. América Latina, 540
6.2. Política económica y comercio 6.4.9. Japón, 543
exterior, 495
6.4.10. La República Popular China
6.2.1. La Unión Europea como potencia y Taiwán, 545
comercial, 495 6.4.11. Los países del Asia Meridional
6.2.2. La Unión Europea y la Organización y el subcontinente indio, 549
Mundial del Comercio, 499 6.4.12. La Asociación de Naciones del Asia
Sudoriental y la Península Coreana, 555
6.3 Marco para las relaciones con
determinados grupos de países, 503 6.4.13. Australia y Nueva Zelanda, 560
6.3.1. La ampliación de la Unión 6.5. Política general de desarrollo, 563
Europea, 503 6.5.1. Resumen general de la política
6.3.2. El Espacio Económico Europeo, 509 de desarrollo, 563
6.5.2. Los regímenes comerciales aplicables a
6.3.3. La política europea de vecindad, 513
países en vías de desarrollo, 565
6.4. Relaciones con determinados países 6.5.3. La ayuda humanitaria, 567
y regiones, 516
6.5.4. Las relaciones con los países de
6.4.1. Los países de los Balcanes África, del Caribe y del Pacífico: de los
Occidentales, 516 Convenios de Yaundé y Lomé
6.4.2. La Federación de Rusia, 521 al Acuerdo de Cotonú, 570

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6.1. Política exterior y de seguridad común
6.1.1. La política exterior: objetivos, mecanismos
y realizaciones
Los fundamentos de la política exterior europea se establecieron en 1969 con el «Informe Davignon», que constituía un
primer paso hacia una cooperación política europea. En el Tratado UE se desarrolló el concepto de política exterior y de
seguridad común, modificado y ampliado por los Tratados de Amsterdam y de Niza.
Fundamento jurídico
El Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) define la base de
la política exterior y de seguridad común (PESC) en el título V,
artículos 11 a 28.
La PESC se ve reforzada además por otras disposiciones:
— En el Tratado UE:
• L as «Disposiciones comunes» del título I, en particular
los artículos 2 y 3.
• Las «Disposiciones» finales del título VIII.
• E l Protocolo sobre el artículo 17, añadido al Tratado por
el Tratado de Amsterdam.
• L as declaraciones 27 a 30 adoptadas por la conferencia
intergubernamental de 1990 (en el marco del Tratado
de Maastricht) y cinco declaraciones sobre la PESC
adoptadas por la conferencia intergubernamental de
1996 (Tratado de Amsterdam): Declaración nº 2, sobre
la intensificación de la cooperación entre la Unión
Europea (UE) y la Unión Europea Occidental (UEO);
Declaración nº 3, relativa a la UEO; Declaración nº 4,
relativa a los artículos 24 y 38; Declaración nº 5, sobre el
artículo 25, y Declaración nº 6, sobre el establecimiento
de una Unidad de Planificación de la Política y de Alerta
Rápida (6.1.3). También es pertinente la Declaración
n° 1, relativa a la política europea de seguridad y de
defensa, adoptada por la conferencia
intergubernamental de 2000 (Tratado de Niza).
— En el Tratado CE: los artículos 296, 297, 300 y 301.
Objetivos
El artículo 11 del Tratado UE define los siguientes cinco
objetivos de la PESC:
— la defensa de los valores comunes, de los intereses
fundamentales y de la independencia e integridad de la
Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las
Naciones Unidas;
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Las relaciones exteriores Política exterior
6 de la Unión Europea 1 y de seguridad común
— el fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de sus
Estados miembros en todas sus formas;
— el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la
seguridad internacional, de conformidad con los principios
de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del
Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de
París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores;
— el fomento de la cooperación internacional;
— el desarrollo y la consolidación de la democracia y el
Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
El artículo 2 (antiguo artículo B) del título I del Tratado UE
(«Disposiciones comunes») define los objetivos generales de
la Unión, que son igualmente aplicables en el marco de la
PESC.
Por otra parte, los Estados miembros están obligados a
respetar una cláusula de lealtad hacia la Unión Europea. El
artículo 11, apartado 2, estipula que deben:
— apoyar la PESC activamente y sin reservas;
— abstenerse de toda acción contraria a los intereses de la
Unión o que pueda perjudicar su eficacia en las relaciones
internacionales;
— trabajar conjuntamente para incrementar y desarrollar su
solidaridad política mutua
Realizaciones
A. La cooperación política europea
Tras el fracaso en 1954 del Plan Pleven, con el que se pretendía
crear un ejército europeo integrado bajo un mando común, el
primer proyecto concreto de voluntad política surgió durante
la cumbre de La Haya de 2 de diciembre de 1969. Los seis
Ministros de Asuntos Exteriores presentaron un texto,
conocido como «Informe Davignon», que constituía un primer
paso hacia una cooperación política europea (CPE); se basaba
483
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 en unos procedimientos de cooperación entre los Estados
miembros fuera de la estructura comunitaria. En el marco de la
CPE, los Estados miembros aumentaron la coordinación de las
políticas exteriores y adoptaron varias posiciones comunes, en
particular con respecto a la región de Oriente Medio. La CPE se
vio reforzada además por la creación del Consejo Europeo en
1974, que definió las orientaciones generales de la agenda de
la CPE, y por el Acta Única Europea en 1987, que dotó al
procedimiento de un fundamento jurídico.
B. El Tratado de Maastricht (1992)
El Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) instauró el sistema
de tres pilares, que introdujo una distinción entre las diferentes
áreas de intervención de la UE. El segundo pilar, referido a la
política exterior y de seguridad común —al igual que el tercer
pilar, referido a la cooperación en el ámbito de la justicia y los
asuntos de interior—, se basaba en procedimientos
intergubernamentales, al contrario que el primer pilar, el
principal, que se refería a las políticas estrictamente
comunitarias. Al crear el concepto de la PESC, el Tratado UE
supuso un giro radical.
1. Instrumentos
La PESC se diferenciaba de la CPE en la introducción de unos
medios estratégicos concretos, que iban más allá de simples
declaraciones verbales. En la versión original de Maastricht, los
artículos 12 y 23 preveían posiciones y acciones comunes.
Ambas debían ser adoptadas por el Consejo por unanimidad y
tenían un carácter vinculante para todos los Estados miembros.
2. Un marco institucional único
Uno de los aspectos más innovadores del Tratado UE es el
establecimiento de un marco institucional único. Por lo tanto,
aunque la PESC se base en la consulta intergubernamental,
intervienen numerosas partes: el Consejo Europeo, el Consejo
(en su formación de Asuntos Exteriores y Relaciones Exteriores),
la Comisión, el Parlamento y el Comité Político y de Seguridad.
3. Seguridad y defensa
6.1.3.
C. El Tratado de Amsterdam (1997)
Aunque en principio se suponía que iba a introducir una
reforma institucional global para conferir a la PESC mayor
coherencia, finalmente el Tratado de Amsterdam apenas
modificó la estructura establecida. No obstante, introdujo toda
una serie de nuevos instrumentos, además de establecer un
proceso de decisión mucho más eficaz.
1. Instrumentos
Basándose en el artículo 12, el Tratado de Amsterdam confirió
a la PESC los instrumentos siguientes:
— principios y orientaciones generales (artículo 13), definidos
por el Consejo Europeo, incluidos los asuntos con
repercusiones en el ámbito de la defensa;
— estrategias comunes, decididas por el Consejo Europeo a
recomendación del Consejo en los ámbitos en que los
484
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Estados miembros tengan importantes intereses en
común; las estrategias comunes deben definir sus
objetivos y duración, así como los medios que deberán
facilitar la Unión y los Estados miembros; también las aplica
el Consejo;
— acciones comunes (artículo 14);
— posiciones comunes (artículo 15);
— cooperación sistemática entre los Estados miembros, que
deben informarse y consultarse entre sí en el seno del
Consejo sobre toda cuestión de política exterior y de
seguridad que revista un interés general.
2. Unidad de Planificación de la Política y de Alerta
Rápida
Fue creada en virtud de una declaración aneja al Tratado de
Amsterdam. Sus tareas principales en el marco de la PESC
consisten en:
— observar y analizar la evolución de la situación, facilitar
evaluaciones a tiempo y emitir alertas rápidas;
— elaborar evaluaciones de los intereses de la Unión y
determinar los ámbitos en los que las PESC podría
centrarse en el futuro;
— elaborar documentos en los que se expongan de forma
razonada opciones políticas, como aportación a la
definición de la política en el seno del Consejo;
— prestar un apoyo político directo al Alto Representante.
3. Proceso de decisión
El artículo 23 estipula que las decisiones deben ser adoptadas
por el Consejo por unanimidad. Con idea de superar los
obstáculos que creaba la regla de la unanimidad, el Tratado
introdujo el instrumento de la abstención constructiva
(artículo 23, apartado 1) como medio de conseguir una mayor
flexibilidad. Así pues, cuando un Estado miembro se abstiene
en una votación, no estará obligado a aplicar la decisión, pero
admitirá que esta sea vinculante para la Unión.
Asimismo, el Tratado intentó extender la esfera de la votación
por mayoría cualificada. El Consejo puede adoptar por mayoría
cualificada acciones comunes, posiciones comunes o cualquier
otra decisión basada en una estrategia común, así como
cualquier decisión por la que se aplique una acción común o una
posición común, pero no las decisiones que tengan
repercusiones militares o en el ámbito de la defensa. Si ningún
Estado miembro objeta o solicita una decisión por unanimidad
en el seno del Consejo Europeo («freno de emergencia»), la
decisión es adoptada por mayoría cualificada (que requiere
actualmente 62 votos de al menos 10 Estados miembros).
4. Aplicación
La responsabilidad de la aplicación recae en la Presidencia,
asistida por el Secretario General del Consejo, que actúa en
calidad de Alto Representante de la Política Exterior y de
Seguridad Común, una función que se introdujo en el Consejo
Europeo de diciembre de 1999.
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5. Financiación
El artículo 28 prevé que los gastos operativos y administrativos
se sufraguen con cargo al presupuesto de las Comunidades
Europeas.
D. El Tratado de Niza (2003)
Ante los cambios producidos en el sistema de relaciones
internacionales a causa de los retos en materia de seguridad,
los Estados miembros reconsideraron el marco institucional de
la PESC. El Tratado de Niza, que entró en vigor el 1 de febrero
de 2003, introdujo los cambios que se indican a continuación:
1. Proceso de decisión
Como excepción a lo dispuesto en el artículo 23, apartado 1, el
Consejo se pronunciará por mayoría cualificada para designar
a un representante especial.
2. Acuerdos con uno o varios Estados u organizaciones
internacionales
El artículo 24 del Tratado UE estipula que cuando el acuerdo
tenga como finalidad aplicar una acción común o una
posición común, el Consejo decidirá por mayoría cualificada.
3. El Comité Político y de Seguridad
El Comité Político y de Seguridad (CPS), establecido por
decisión del Consejo en enero de 2001, está autorizado a
ejercer el control político y la dirección estratégica de las
operaciones de gestión de crisis (artículo 25 del Tratado UE).
4. Cooperación reforzada
Los artículos 27A a 27E del Tratado extienden la posibilidad de
cooperación reforzada a la aplicación de una acción común o
de una posición común a propósito de cuestiones relativas a la
PESC que no tengan repercusiones militares ni en el ámbito de
la defensa. Cabe precisar que, sin embargo, en otros ámbitos
de actuación, la cooperación reforzada solo podrá iniciarse
como último recurso, cuando haya quedado sentado que los
objetivos previstos no pueden alcanzarse, en un plazo
razonable, mediante la aplicación de las disposiciones
pertinentes de los Tratados.
E. Tratado de Lisboa (2009?)
Tras el fracaso del proyecto de Constitución Europea en 2005,
las disposiciones institucionales esenciales se volcaron en una
nueva reforma del Tratado adoptada el 19 de octubre de 2007
en Lisboa. En caso de que el Tratado de Lisboa quede
finalmente ratificado, a pesar de haber sido rechazado en el
referéndum irlandés el 12 de junio de 2008, habrá amplias
modificaciones en el ámbito de la política exterior:
1. Alto Representante
La Oficina del Alto Representante de la Política Exterior y de
Seguridad Común de la Unión Europea, actualmente en la
persona del Secretario General del Consejo, se beneficiaría sin
duda, puesto que el nuevo Alto Representante (llamado
originalmente en la Constitución «Ministro de Asuntos
Exteriores de la Unión Europea») sería al mismo tiempo
Vicepresidente de la Comisión, lo que permitiría incrementar la
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Las relaciones exteriores Política exterior
6 de la Unión Europea 1 y de seguridad común
influencia, la coherencia y la visibilidad de la política exterior
de la Unión Europea.
2. Servicio exterior único
Para ayudar al Alto Representante a aplicar la política exterior y
de seguridad común y en cooperación con los servicios
diplomáticos de los Estados miembros, se crearía un servicio
exterior único compuesto por funcionarios de la Comisión, del
Consejo y de los Estados miembros.
3. Personalidad jurídica
Puesto que la Unión Europea tendría personalidad jurídica en
su representación externa, serviría de interlocutor para terceros
países y organizaciones internacionales. De esta forma, podría
participar con eficacia tanto en foros multilaterales como en
negociaciones bilaterales.
4. Mayor cooperación
En materia de política europea de seguridad y defensa se
aplicarían normas especiales para la toma de resoluciones y al
mismo tiempo se allanaría el camino para lograr una mayor
cooperación entre grupos pequeños de Estados miembros
también en este ámbito.
Papel del Parlamento Europeo
A. Disposiciones del Tratado
El artículo 21 del Tratado de Amsterdam establece que la
Presidencia debe consultar con el Parlamento Europeo sobre
los aspectos principales y las opciones básicas de la política
exterior y de seguridad común. El Parlamento Europeo puede
dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo.
B. El Acuerdo interinstitucional
De conformidad con el apartado 40 del Acuerdo
interinstitucional de 6 de mayo de 1999, el Consejo debe
elaborar un documento anual para el Parlamento Europeo
sobre los aspectos principales y las decisiones fundamentales
de la PESC, en particular las consecuencias financieras para el
presupuesto general de las Comunidades Europeas.
C. Acciones efectivas
Pese a su modesto papel oficial en el proceso, el Parlamento
Europeo ha apoyado el concepto de la PESC desde su inicio e
intentado ampliar su alcance. Teniendo presentes los
conflictos que asolan el mundo entero, pero sobre todo los de
los Balcanes y Oriente Medio, así como la evolución de la
situación en materia de seguridad después de los atentados
terroristas del 11 de septiembre de 2001, el Parlamento ha
señalado en numerosas ocasiones que la estructura de tres
pilares debilita la eficacia de la PESC, instando a los Estados
miembros a recurrir de manera menos sistemática al
mecanismo de la abstención constructiva. El Parlamento
propugnó, asimismo, la creación de un «Ministro de Asuntos
Exteriores» y de un servicio diplomático europeo único.
El principal instrumento del Parlamento en este diálogo
político es el informe anual y la resolución sobre la PESC
485
19/2/09 08:03:15
 (llamado «Informe BROS» en honor a su autor, presidente en la
actualidad y desde hace tiempo de la Comisión de Asuntos
Exteriores). Dicho informe es la respuesta directa del
Parlamento al documento anual del Consejo sobre la PESC
(véase más arriba) y se inscribe en el procedimiento
presupuestario, en virtud del cual el Parlamento, en calidad de
autoridad presupuestaria de la UE, debe aprobar el
presupuesto para la PESC.
A la espera de que el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa haga más oficial su papel en la PESC,
el Parlamento Europeo ha conseguido en la práctica un cierto
grado de cooperación extraoficial con la Presidencia, la
Secretaría del Consejo y la Comisión. Representantes de las tres
entidades asisten periódicamente a las reuniones y a las
audiencias de la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET) del
Parlamento Europeo y de la Subcomisión de Seguridad y de
Defensa (SEDE), creada en 2004. El Parlamento también ha
creado relaciones de trabajo con los Parlamentos nacionales en
el ámbito de la política exterior, manteniendo un intercambio
anual con los mismos en lo relativo a la política exterior y de
seguridad común y a la política europea de seguridad y defensa.
g Stefan SCHULZ
Julio de 2008

6.1.2. La defensa de los derechos humanos

y de la democracia
La Unión Europea está comprometida con una política en defensa de la democracia y de los derechos humanos en sus
relaciones exteriores que se basa en sus principios fundadores: la libertad, la democracia, el respeto de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, y el Estado de Derecho. En la práctica, la política de derechos humanos de la
Unión Europea cuenta con diversos instrumentos para integrar las preocupaciones sobre los derechos humanos en todas
las políticas y programas comunitarios, y para financiar proyectos específicos mediante los instrumentos financieros de la
Unión para el fomento y la defensa de los derechos humanos.

Realizaciones Además, en lo que respecta a la cooperación al desarrollo, «la

El artículo 6 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE), que
constituye la disposición jurídica fundamental en el ámbito de
los derechos humanos, dice: «La Unión se basa en los
principios de libertad, democracia, respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales».
El Tratado de Lisboa —en su artículo 2 de la versión
consolidada del Tratado UE, pendiente de ratificación—
refuerza este compromiso con la siguiente declaración: «La
Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y
respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de
las personas pertenecientes a minorías». En relación con las
relaciones exteriores de la Unión, el artículo 3 reafirma su
compromiso a contribuir a la «erradicación de la pobreza y la
protección de los derechos humanos, especialmente los
derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo
del Derecho internacional, en particular el respeto de los
principios de la Carta de las Naciones Unidas».
política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al
objetivo general de desarrollo y consolidación de la
democracia y del Estado de Derecho, así como al objetivo de
respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales» (artículo 177 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea [Tratado CE]).
El Tratado de Lisboa —en su artículo 21 de la versión consolidada
del Tratado UE, pendiente de ratificación— confirma y amplía
estas declaraciones: «La acción de la Unión en la escena
internacional se basará en los principios que han inspirado su
creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el
resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la
universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los
principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios
de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional».
Realizaciones

Objetivos A. Consideraciones generales

El artículo 11 del Tratado UE va todavía más allá y especifica
que uno de los objetivos de la política exterior y de seguridad
común (PESC) será «el desarrollo y la consolidación de la
democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de
los derechos humanos y de las libertades fundamentales».
1. La toma de decisiones en la política exterior
y de seguridad común
Las cuestiones relativas a los derechos humanos, que se
plantean en el marco de las relaciones exteriores de la Unión
Europea (UE) a través de la política exterior y de seguridad

486

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común (PESC) o de la política comercial y de desarrollo de la
Comunidad Europea, suelen ser competencia de los Ministros
de Asuntos Exteriores de la Unión, que se reúnen en el
Consejo de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores una
vez al mes. Por lo que respecta a los grupos de trabajo del
Consejo, las cuestiones relativas a los derechos humanos en el
marco de las relaciones exteriores de la UE son competencia
de los funcionarios que se reúnen en el Grupo específico sobre
derechos humanos. Este grupo de trabajo está compuesto,
como norma general, por los jefes de los departamentos
encargados de los derechos humanos de los Ministerios de
Asuntos Exteriores de cada Estado miembro y por un
representante de la Comisión.
2. Designación de un Representante Personal para los
Derechos Humanos del Alto Representante de la
Política Exterior y de Seguridad Común
El 29 de enero de 2007, el Secretario General y Alto
Representante de la PESC, Javier Solana, nombró a la Dra. Riina
Kionka como su Representante Personal para los Derechos
Humanos en el ámbito de la PESC. La Dra. Kionka es la
segunda persona, después de Michael Matthiessen, que
asume una función que el Consejo Europeo acogió en
diciembre de 2004 «como contribución a la coherencia y a la
continuidad de la política de derechos humanos de la Unión
Europea».
3. Integración de las políticas de derechos humanos y
democratización en las relaciones exteriores de la
Unión Europea
Este proceso consiste en la integración de las cuestiones de
derechos humanos y democratización en todos los aspectos
de la toma de decisión y la aplicación de políticas de la UE,
incluida la ayuda exterior. La Comisión Europea plasmó por
primera vez las medidas necesarias para conseguirlo en su
Comunicación de mayo de 2001 sobre el papel de la UE en el
fomento de los derechos humanos y la democratización en
terceros países. En 2006, el Comité Político y de Seguridad del
Consejo de la Unión Europea aprobó unas recomendaciones
para la adopción de medidas adicionales para la integración,
tales como un uso más sistemático de los informes y
recomendaciones elaborados por los Ponentes Especiales de
las Naciones Unidas y por los organismos encargados del
seguimiento de los Tratados, así como las medidas de
protección sistemáticas de los derechos humanos en todas las
fases de las operaciones de la política europea de seguridad y
defensa (PESD).
4. Adopción de directrices para la política de la Unión
Europea sobre las principales preocupaciones en
materia de derechos humanos
Las directrices de la Unión Europea sobre derechos humanos
son documentos políticos adoptados por el Consejo de la
Unión. Las directrices son un instrumento práctico de la
política de derechos humanos de la UE. Brindan a los diversos
actores de la UE elementos que permiten una actuación
constante en una serie de ámbitos de interés fundamentales:
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Las relaciones exteriores Política exterior
6 de la Unión Europea 1 y de seguridad común
lucha contra la pena de muerte (1998); establecimiento de
diálogos especializados sobre los derechos humanos (2001);
lucha contra la tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes (2001); protección de los niños en
los conflictos armados (2003); protección de los defensores de
los derechos humanos (2004); cumplimiento del Derecho
internacional humanitario (2005); y, por último, las directrices
relativas a los derechos del niño en 2007. En relación con cada
una de estas directrices se han adoptado medidas específicas
de la UE y se han dirigido recomendaciones a los Estados
miembros.
5. El Instrumento Europeo para la Democracia
y los Derechos Humanos
El 1 de enero de 2007 entró en vigor un nuevo Reglamento
para el Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos, el principal instrumento de ayuda
financiera de la UE para promover los derechos humanos y la
democracia. En la práctica, este objetivo se alcanza
respaldando a los agentes de la sociedad civil que actúan en el
ámbito de los derechos humanos y la democracia en terceros
países. Es el sucesor de la antigua Iniciativa Europea para la
Democracia y los Derechos Humanos para el período 1994-
2006, durante el cual se destinó una media de 120 millones de
euros al año a proyectos dedicados a mejorar la situación de
los derechos humanos y la democracia en terceros países de
todo el mundo.
La Estrategia del Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos para el período 2007-2010 se centra en:
— mejorar el respeto de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en aquellos países y regiones
donde corren mayor riesgo;
— reforzar el papel de la sociedad civil en el fomento de los
derechos humanos y las reformas democráticas;
— apoyar las actuaciones en los ámbitos previstos en las
directrices de la UE sobre las principales preocupaciones
en materia de derechos humanos;
— apoyar el marco internacional para la protección de los
derechos humanos;
— desplegar misiones de observación electoral de la Unión
Europea.
6. Elaboración de un informe anual sobre
los derechos humanos
Desde 1999, el Consejo publica un informe anual sobre los
derechos humanos para conferir mayor transparencia a su
política y su actuación en este ámbito. Hay que precisar que,
desde 1984, el Parlamento publica su propio informe anual
sobre la situación de los derechos humanos en el mundo.
B. Iniciativas de la Unión Europea en terceros países
1. Cláusula sobre «derechos humanos y democracia» en
los acuerdos exteriores de la Unión Europea
Desde 1995, la Unión incluye una cláusula sobre derechos
humanos en los acuerdos comerciales y los acuerdos de
487
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 cooperación y asociación que realiza con terceros países o con
organizaciones regionales. Se denomina «cláusula de
“elementos esenciales”» una disposición según la cual el
respeto de los derechos humanos y de los principios
democráticos sustenta las políticas de las partes en los ámbitos
interior y exterior y constituye un elemento esencial del
acuerdo. A menudo se refuerza mediante una cláusula
adicional acerca de la falta de ejecución del acuerdo si no se
respeta un elemento esencial del acuerdo. Las medidas
aplicadas de conformidad con la cláusula sobre derechos
humanos pueden adoptar diversas formas, desde la reducción
o suspensión de la cooperación hasta sanciones más graves.
2. Estrategias, acciones y posiciones comunes
La Unión Europea persigue sus objetivos en materia de
derechos humanos y democracia definiendo los principios
generales en los que se basa su política. Dichos principios
pueden plasmarse en «estrategias comunes» cuando la Unión
y sus Estados miembros tienen intereses comunes importantes
(Rusia o el Mediterráneo, por ejemplo); en «acciones
comunes», cuando se considera necesaria una acción
operativa de la Unión (designación de representantes
especiales de la UE y operaciones de gestión de crisis); o en
«posiciones comunes», cuando se trata de definir la posición
de la Unión sobre una cuestión particular de carácter
geográfico o temático. Aunque los instrumentos mencionados
no van dirigidos específicamente a la defensa de los derechos
humanos, se utilizan habitualmente con este propósito.
3. Gestiones y declaraciones
Las gestiones diplomáticas adoptadas por la Presidencia del
Consejo de la Unión Europea, la troica o un Estado miembro
en nombre de todos los Estados miembros hacia las
autoridades de un tercer país constituyen un importante
medio de presión. Generalmente son adoptadas de manera
confidencial y con ellas se recuerda a las autoridades sus
compromisos internacionales en materia de derechos
humanos, ya sea en un ámbito particular (por ejemplo, la
lapidación o la pena de muerte) o en lo relativo a un defensor
de los derechos humanos o de una organización
especialmente. En 2007, más de 90 de estas gestiones
estuvieron relacionadas con la tortura y los malos tratos.
Además, se procedió a gestiones generales sobre la pena de
muerte en unos 30 países. En el mismo sentido, se puede
decidir hacer declaraciones públicas con el fin de instar a un
gobierno a que respete los derechos humanos o expresar su
satisfacción por un cambio positivo (por ejemplo, la
celebración de elecciones). En el mismo sentido, se puede
decidir hacer declaraciones públicas con el fin de instar a un
gobierno a que respete los derechos humanos o expresar su
satisfacción por un cambio positivo (por ejemplo, la
celebración de elecciones).
4. Diálogos políticos y diálogos específicos sobre los
derechos humanos
En el marco de la PESC, los derechos humanos son una
cuestión sistemáticamente presente en el diálogo político
488
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entre la Unión Europea y terceros países o grupos regionales.
Además, la Unión Europea mantiene diálogos específicos
sobre los derechos humanos con un número cada vez mayor
de países, los primeros de los cuales fueron con China e Irán.
En 2001, el Consejo adoptó las Directrices de la Unión Europea
en materia del diálogo sobre derechos humanos. En función
de estas directrices, los diálogos sobre derechos humanos
incluirán debates para reforzar la cooperación en materia de
derechos humanos, manifestar la inquietud de la UE por la
situación de los derechos humanos en el país en cuestión y
trabajar a favor de la mejora de la situación de los derechos
humanos en dicho país. En 2007 se decidió que el diálogo
sobre derechos humanos entre la Unión Europea y la Unión
Africana debería representar una parte integral de la
Asociación estratégica UE-África. Esa fue la primera vez que la
UE, como entidad, entabló un diálogo sobre derechos
humanos con otra entidad mundial en lugar de con un Estado.
Uno de los principales retos para los diálogos sobre derechos
humanos consiste en ir más allá de la reiteración de las
posturas sobradamente conocidas para alcanzar una mejora
concreta de la situación de los derechos humanos sobre el
terreno.
Situación actual
La política de derechos humanos de la Unión Europea se
centra en el fomento del respeto de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales: civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales. No obstante, entre el
abanico de cuestiones relacionadas con los derechos
humanos que trata la Unión Europea, últimamente la Unión ha
prestado una atención especial a determinadas
preocupaciones relacionadas con el fomento de los derechos
humanos y la democracia.
A. La lucha contra la pena de muerte
La Unión Europea preconiza activamente la abolición de la
pena de muerte, de acuerdo con las Directrices sobre la
política de la Unión Europea frente a terceros países en
relación con la pena de muerte, adoptadas en junio de 1998.
La UE insta a los países que todavía aplican la pena capital a
adoptar todas las medidas necesarias para abolir la pena de
muerte y, como mínimo, introducir una moratoria como
primer paso hacia la abolición. Los instrumentos financieros
disponibles permiten respaldar proyectos concretos en el
ámbito de esta política. Entre 1994 y 2008, la Comisión
Europea ha financiado alrededor de 30 proyectos contra la
pena de muerte en el mundo entero, con un presupuesto total
de aproximadamente 15 millones de euros. La acción de la UE
en el ámbito también incluye una Declaración anual de la UE
sobre la pena de muerte durante el Día Mundial contra la Pena
de Muerte, que se celebra el 10 de octubre.
B. La lucha contra la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes
De conformidad con las directrices de la UE contra la tortura,
adoptadas en abril de 2001, la Unión Europea está
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profundamente comprometida con la lucha mundial contra la
tortura. La UE aplica esta política activamente a escala bilateral,
regional y multilateral. En las Naciones Unidas, en diciembre de
2002, la Unión Europea fue una de las fuerzas impulsoras de la
aprobación del Protocolo Facultativo de la Convención contra
la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, que entró en vigor el 22 de junio de 2006. Este
Protocolo establece un sistema de mecanismos nacionales e
internacionales de visita para la inspección de los lugares de
detención con el objetivo de evitar la tortura. Con ocasión del
Día Internacional de las Naciones Unidas en Apoyo a las
Víctimas de Tortura, el 26 de junio de 2008 la Unión Europea
destacó nuevamente la prioridad que concede a la
erradicación en todo el mundo de la tortura y otros tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes, así como a la plena
rehabilitación de las víctimas de la tortura.
C. Justicia penal internacional y lucha contra la
impunidad
La Unión Europea se ha impuesto la tarea de convencer a
otros países, mediante gestiones diplomáticas, iniciativas de
sensibilización y apoyo financiero, de que ratifiquen el Estatuto
de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI), que entró en
vigor en 2002. La política de la Unión Europea frente a la CPI se
encuentra en la posición común aprobada en 2003,
complementada por un plan de acción en 2004. En
consecuencia, incluyó una disposición relativa a la ratificación
y aplicación del Estatuto de Roma en la revisión del Acuerdo
de Cotonú con los países de África, el Caribe y el Pacífico
(países ACP), firmado en 2005. Esta disposición refleja el
compromiso de la UE y de los Estados ACP con las
instituciones de gobernanza mundial. Asimismo, se han
introducido disposiciones similares en todos los acuerdos de
asociación con terceros países.
D. Derechos del niño
En diciembre de 2007 el Consejo de la Unión Europea adoptó
un nuevo bloque de directrices de la Unión relativas a la
promoción y la protección de los derechos de la infancia. La
importancia que concede la UE a la promoción de los
derechos del niño ya se había plasmado en las anteriores
orientaciones de la UE sobre los niños en los conflictos
armados (2003), que trataba el impacto de los conflictos sobre
los niños a corto, medio y largo plazo.
E. Derechos de la mujer e igualdad de género
Desde la Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en
Pekín en 1995, la UE ha desempeñado un papel primordial
en la promoción de los derechos de la mujer y de la
igualdad de género tanto en la Unión como en terceros
países. Tras la integración de la cuestión del género en todas
sus políticas, la Unión Europea pretende integrar las
prioridades y necesidades de las mujeres y los hombres en
todas las políticas clave. Recientemente, el 8 de marzo de
2007, la Comisión adoptó una Comunicación titulada
«Igualdad de género y capacitación de las mujeres en la
cooperación al desarrollo» como parte de una serie de
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Las relaciones exteriores Política exterior
6 de la Unión Europea 1 y de seguridad común
iniciativas políticas de la UE encaminadas a coordinar y
armonizar la asistencia para el desarrollo que prestan los
Estados miembros y la Comisión.
F. Racismo, xenofobia y protección de minorías
La lucha contra el racismo y la xenofobia es una prioridad de la
UE tanto dentro como fuera de sus fronteras. A escala
internacional, la Unión respalda firmemente la ratificación
universal de la Convención de las Naciones Unidas sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y se
esfuerza por garantizar un seguimiento de la histórica
Conferencia mundial contra el racismo, la discriminación racial,
la xenofobia y formas conexas de intolerancia celebrada en
Durban en 2001. En 2007, los Estados miembros de la UE
aprobaron por unanimidad la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
G. Apoyo y observación electoral
Desde 2002, la Unión Europea ha desplegado más de 60
misiones de observación electoral y 10 misiones de asistencia
electoral en países de África, del Oriente Medio, de América
Latina y de Asia en las que participaron 5 000 expertos y
observadores. Los objetivos de las misiones de observación
electoral consisten en evitar el fraude y la violencia y
desarrollar la confianza en el proceso electoral entre los
candidatos políticos, la sociedad civil y el electorado en
general. Las misiones de observación electoral de la Unión
Europea suelen estar dirigidas por un diputado al Parlamento
Europeo. Las misiones de observación electoral representan
una herramienta de desarrollo de la democracia muy
importante y contribuyen asimismo al respeto de los derechos
humanos.
Papel del Parlamento Europeo
La defensa de los derechos humanos en el mundo es, desde
hace muchos años, una de las grandes preocupaciones del
Parlamento y uno de sus temas de intervención pública más
destacados.
A. Competencias
El Parlamento Europeo ha asumido un importante papel en el
ámbito de los derechos humanos y la democracia. Contribuye
a la elaboración, aplicación y evaluación de políticas en el
sector de los derechos humanos mediante sus resoluciones,
informes, misiones a terceros países, eventos relacionados con
los derechos humanos, delegaciones interparlamentarias y
comisiones parlamentarias mixtas con terceros países,
preguntas orales y escritas, lecturas especiales sobre
cuestiones específicas y la concesión anual de su Premio
Sájarov. Mediante los debates públicos en sesiones plenarias,
comisiones, subcomisiones y grupos de trabajo, mantiene
informados al Consejo y a la Comisión. Además, el Presidente
del Parlamento Europeo trata regularmente cuestiones
relacionadas con los derechos humanos con representantes
de terceros países, en conversaciones directas o por
correspondencia.
489
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 B. Realizaciones
1. Garantizar la coherencia de las acciones de la Comisión
Europea y del Consejo
El Parlamento Europeo mantiene un diálogo permanente con
el Consejo de la UE y con la Comisión Europea para realizar el
seguimiento de los logros en las prioridades políticas
acordadas. Además, el Parlamento expresa su opinión sobre
sus acciones y alienta a todas las instituciones a actuar cuando
se necesita una estrategia o una acción comunes.
El principal órgano del Parlamento en la promoción de los
derechos humanos y la democracia y en la protección de las
minorías es la Subcomisión de Derechos Humanos (DROI), una
subcomisión de la Comisión de Asuntos Exteriores. Se encarga
de la gestión diaria de los informes sobre derechos humanos,
en ocasiones en cooperación con otras comisiones
parlamentarias (por ejemplo, de Asuntos Exteriores, Desarrollo,
Libertades Civiles, Derechos de la Mujer o Seguridad y
Defensa) o con las delegaciones del Parlamento Europeo en
los Parlamentos de terceros países. Asimismo, el Parlamento
Europeo aprueba un informe anual sobre la situación de los
derechos humanos en el mundo y la política de derechos
humanos de la Unión Europea.
2. Diálogo continuo con la comunidad internacional
y la sociedad civil
La Subcomisión de Derechos Humanos es el centro de los
debates sobre derechos humanos en el Parlamento. Adopta
las iniciativas parlamentarias en este ámbito político y
constituye un foro permanente para el debate sobre la
6.1.3. La política europea de seguridad y de defensa
Hasta el momento se ha avanzado mucho en el campo de la política europea de seguridad y defensa en la Unión
Europea desde que fracasara la Comunidad Europea de Defensa. Sin embargo, aún queda mucho por hacer en este
sentido y la Estrategia Europea de Seguridad significa un paso más hacia dicho progreso.
Fundamento jurídico
Título V del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE), sobre las
disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad
común (PESC) (6.1.1), y las cinco declaraciones sobre la PESC
anejas al Tratado UE, sobre todo las números 2 y 3, relativas a la
Unión Europea Occidental (UEO).
Objetivos
En el Tratado (con las modificaciones introducidas por el
Tratado de Amsterdam) se establecen cinco objetivos para la
PESC:
— la defensa de los valores comunes, de los intereses
fundamentales y de la independencia e integridad de la
490
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situación de los derechos humanos y el desarrollo de la
democracia en terceros países. Las reuniones de la
Subcomisión suelen acoger diálogos con otras instituciones
comunitarias, Ponentes Especiales de las Naciones Unidas y
otros representantes de las Naciones Unidas o de sus
organismos, el Consejo de Europa, representantes
gubernamentales, defensores de los derechos humanos y
organizaciones no gubernamentales activas en el sector.
Además, organiza visitas de las delegaciones a determinados
terceros países, incluidos países candidatos a la adhesión a la
Unión Europea (por ejemplo, Turquía). Este intercambio
continuo de información permite adoptar las acciones
adecuadas en unas circunstancias que cambian rápidamente y
ofrecen, por ejemplo, la posibilidad de adoptar resoluciones
urgentes en la sesión plenaria.
3. Organización y preparación del procedimiento
del Premio Sájarov
El Parlamento creó el Premio Sájarov a la libertad de conciencia
el 13 de diciembre de 1985, cuando Andréi Sájarov todavía
estaba exiliado en Gorki. El premio se concede cada año en
reconocimiento de una acción o un logro relacionados con el
respeto por la defensa de los derechos humanos. En la
actualidad, contribuye a subrayar el compromiso del
Parlamento con la defensa de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales en todo el mundo.
g Jarmo OIKARINEN
Julio de 2008
Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las
Naciones Unidas;
— el fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de sus
Estados miembros en todas sus formas;
— el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la
seguridad internacional, de conformidad con los principios
de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del
Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de
París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores;
— el fomento de la cooperación internacional;
— el desarrollo y la consolidación de la democracia y el
Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
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Realizaciones
A. El Tratado de Amsterdam
1. Contenido de la política exterior y de seguridad común
a) Incorporación de las misiones de Petersberg
El artículo 17, apartado 4, del Tratado de Amsterdam incorporó
al Tratado UE las denominadas «misiones de Petersberg»:
misiones humanitarias y de rescate; misiones de
mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan
fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las
misiones de restablecimiento de la paz. Estas misiones pasaron
a formar parte de la PESC y de la política común de defensa.
Todos los Estados de la Unión pueden participar en ellas (a
excepción de Dinamarca, que, en virtud del Protocolo 5 del
Tratado de Amsterdam, dispone de la posibilidad de no
intervenir en temas de defensa).
b) Estrategias comunes
Este nuevo instrumento es decidido por el Consejo Europeo.
c) Relaciones Unión Europea-Unión Europea Occidental
El artículo 17, apartado 3, del Tratado de Amsterdam intenta
aclarar el carácter de estas relaciones, señalando que la Unión
Europea recurrirá a la UEO para poner en práctica decisiones
que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa, y que la
UE definirá unas directrices políticas para situaciones de este
tipo. No obstante, tras el Consejo Europeo de Colonia de 1999,
en el que se reforzó la política europea de seguridad y de
defensa de la UE, la UEO atraviesa un período de transición. En
Marsella, en noviembre de 2000, el Consejo de Ministros de la
UEO decidió mantener una Secretaría mínima a fin de que las
funciones y las estructuras de la UEO pudieran continuar
respondiendo a los compromisos de los Estados miembros
derivados del Tratado de Bruselas de 1954 revisado. Las
reuniones del Consejo de Ministros de la UEO celebradas en
Oporto en mayo de 2000 y en Marsella en noviembre de 2000
sentaron las bases para la transferencia a la UE de las funciones
de la UEO necesarias para llevar a cabo las misiones de
Petersberg. En este contexto, la sede de la UEO se ha cerrado y
su personal militar ha sido desmovilizado.
2. Procedimiento de decisión
a) Iniciativa
En virtud de lo dispuesto en el artículo 18, apartado 4, la
Comisión está plenamente asociada a la labor realizada en el
ámbito de la PESC y dispone, junto con los Estados miembros,
del derecho de iniciativa. También puede, como cualquier
Estado miembro, solicitar a la presidencia que convoque una
reunión extraordinaria del Consejo, así como formular
propuestas a la unidad de planificación de políticas («Policy
Unit») sobre el trabajo por realizar.
b) Proceso de decisión
Para conferir una cierta flexibilidad a la regla general del voto
por unanimidad en el proceso de toma de decisiones, el
Tratado de Amsterdam introdujo el procedimiento de la
abstención constructiva, en virtud del cual un Estado miembro
puede optar por no aplicar una decisión concreta aunque
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Las relaciones exteriores Política exterior
6 de la Unión Europea 1 y de seguridad común
admita que esta sea vinculante para la Unión en su conjunto. A
título de excepción, el Consejo adopta por mayoría cualificada
acciones comunes, posiciones comunes o cualquier otra
decisión basada en una estrategia común, así como cualquier
decisión por la que se aplique una acción común o una
posición común.
c) Aplicación
El Tratado de Amsterdam introdujo la nueva función de Alto
Representante de la PESC, la cual va unida a la de Secretario
General del Consejo. Según el artículo 26, el Alto
Representante asistirá al Consejo en cuestiones propias del
ámbito de la política exterior y de seguridad común, en
particular contribuyendo a la formulación, preparación y
puesta en práctica de las decisiones políticas y, cuando
proceda, en nombre del Consejo y a petición de la presidencia,
dirigiendo el diálogo político con terceros. Javier Solana fue el
primer designado para el cargo y entró en funciones el 18 de
octubre de 1999.
El presupuesto de la PESC, que forma parte del presupuesto de
la Comunidad Europea, es administrado por la Comisión.
B. El Tratado de Niza
1. Comité Político y de Seguridad
El artículo 25 del Tratado de Niza señala que el Comité Político
y de Seguridad (establecido ya de forma permanente después
de ser creado como organismo «provisional» en el Consejo
Europeo de Feira de junio de 2000) ejercerá, bajo la
responsabilidad del Consejo, el control político y la dirección
estratégica de las operaciones de gestión de crisis. A efectos
de una operación de gestión de crisis y para el tiempo que
dure dicha operación, según determine el Consejo, este podrá
autorizar al Comité a que adopte las decisiones adecuadas en
lo que se refiere al control político y a la dirección estratégica
de la operación, lo cual le confiere un papel aún más
prominente en la política europea de seguridad y de defensa.
2. Cooperación reforzada
La cooperación reforzada deberá respetar los principios, los
objetivos, las orientaciones generales y la coherencia de la
política exterior y de seguridad común, así como las decisiones
adoptadas en el marco de esta política. Se referirán a la
aplicación de una acción común o de una posición común. No
podrán referirse a cuestiones que tengan repercusiones
militares o en el ámbito de la defensa. Si ningún Estado
miembro objeta o pide el voto por unanimidad del Consejo
Europeo, el Consejo adoptará la cooperación reforzada por
mayoría cualificada, con un mínimo de solo ocho Estados
miembros.
C. Evolución
1. Consejo Europeo de Colonia
En el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, a resultas
del conflicto de Kosovo, la UE dio un paso importante para
dotarse de capacidad militar propia y situó las misiones de
Petersberg en el centro del proceso de refuerzo de la política
europea común de seguridad y defensa (PESD). El objetivo era
491
19/2/09 08:03:16
 crear capacidad de acción autónoma, respaldada por fuerzas
militares fiables, y que la Unión estuviera preparada para
responder a crisis internacionales sin perjuicio de las acciones
de la OTAN. El Consejo Europeo dejó claro que la integración
de la UEO en el marco institucional de la UE no era necesaria,
aunque estuviera prevista en el Tratado de Amsterdam, y
precisó que las funciones asumidas por la UEO en el marco de
las misiones de Petersberg se incluirían en la Unión Europea.
2. Consejo Europeo de Helsinki
El Consejo Europeo fijó un objetivo militar concreto, conocido
como «Headline Goal» («objetivo general»): para el año 2003,
cooperando voluntariamente entre sí, los Estados miembros
estarían en condiciones de desplegar en un plazo de 60 días, y
de mantener, fuerzas capaces de realizar todas las misiones de
Petersberg fijadas en el Tratado de Amsterdam, incluso las que
exigieran mayores medios, en operaciones que implicaran la
intervención de hasta un cuerpo de ejército (hasta quince
brigadas o entre 50 000 y 60 000 personas). Esta nueva «fuerza
de reacción rápida» europea estaría disponible para ser
desplegada en una región en crisis hasta una distancia de 2
500 millas en un plazo de 60 días y estaría operativa hasta un
plazo de un año. Cabe precisar que la realización de este
objetivo no implica la creación de un ejército europeo.
3. Consejo Europeo de Feira
En el Consejo de junio de 2000, celebrado en Santa Maria da
Feira (Portugal), la UE estableció oficialmente el Comité Político
y de Seguridad (CPS) provisional, compuesto por
representantes nacionales encargados de tratar todos los
aspectos de la PESC, entre ellos el de la política europea de
seguridad y de defensa. El Consejo de Feira creó además un
órgano encargado de asesorar militarmente al CPS: el Órgano
Militar provisional (apoyado por personal militar provisional de
la UE), compuesto por representantes de los jefes del Estado
Mayor de la Defensa, con el fin de asesorar y formular
recomendaciones al CPS. En el área de la gestión de crisis
civiles, el Consejo Europeo de Feira se congratuló de la
creación y primera reunión del Comité para los aspectos civiles
de la gestión de crisis (CIVCOM). Asimismo, definió unos
ámbitos prioritarios en la gestión civil de crisis: el compromiso
de suministrar, para 2003, hasta 5 000 agentes de policía para
misiones internacionales en operaciones dirigidas a la
prevención de conflictos y a la gestión de crisis; el compromiso
de poder identificar y desplegar hasta 1 000 funcionarios en
un plazo de treinta días; y acoger favorablemente la
disposición de la Comisión a contribuir a la gestión civil de
crisis dentro de sus ámbitos de actuación. Los agentes de
policía estarán bajo el control del CPS, en tanto que el control
operacional efectivo estará en manos del Alto Representante.
Se calcula que un compromiso de esta magnitud requeriría la
constitución de una reserva máxima de 15 000 hombres
especialmente entrenados.
4. Conferencia de compromiso de capacidades militares
El 20 de noviembre de 2000, en Bruselas, los Estados miembros
participaron en la primera Conferencia de compromiso de
492
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capacidades militares, que actualmente tiene carácter anual. La
conferencia ofrece a los Estados miembros la posibilidad de
comunicar «voluntariamente» compromisos nacionales
específicos correspondientes a los objetivos de capacidad militar
fijados por el Consejo Europeo de Helsinki. Dichos compromisos
se han recogido en un documento denominado «Catálogo de
fuerzas». De acuerdo con las directrices de los Consejos Europeos
de Helsinki y de Feira sobre los objetivos de capacidades
colectivas, los Estados miembros se comprometieron a realizar
esfuerzos a medio y largo plazo para seguir incrementando sus
capacidades tanto operacionales como estratégicas
introduciendo en sus fuerzas armadas las reformas necesarias
para una acción autónoma de la Unión Europea.
5. Consejo Europeo de Niza
En diciembre de 2000, el Consejo Europeo de Niza evaluó los
compromisos de cada Estado miembro con respecto a la
elaboración de la política europea de seguridad y de defensa.
6. Consejo Europeo de Gotemburgo
En el Consejo Europeo de Gotemburgo de diciembre de 2001,
la UE se comprometió a desarrollar y perfeccionar sus
capacidades, estructuras y procedimientos con el fin de
mejorar su aptitud para asumir todas las tareas de prevención
de conflictos y gestión de crisis utilizando medios civiles y
militares. Se hizo especial hincapié en la prevención de
conflictos por medio del Programa de la Unión Europea para la
prevención de conflictos violentos.
7. Consejo Europeo de Laeken
En el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001, la UE
aprobó una declaración sobre la capacidad operacional de la
política europea de seguridad y de defensa, afirmando que:
— el desarrollo de las capacidades militares no implica la
creación de un ejército europeo;
— la Unión ha empezado a ensayar sus estructuras y
procedimientos relativos a los aspectos militares y civiles
de las operaciones de gestión de crisis;
— la capacidad de gestión de crisis de la Unión se ha visto
fortalecida por el desarrollo de las consultas, la cooperación
y la transparencia entre ambas organizaciones en la
gestión de las crisis de los Balcanes Occidentales.
Por otra parte, en torno a las capacidades que en los inventarios
europeos se consideraban en general insuficientes, pero
esenciales para las operaciones de gestión de crisis, el Consejo
de Laeken aprobó el plan de acción europeo de las capacidades,
en el que se instaba a los Estados miembros a movilizar
voluntariamente todos los esfuerzos, inversiones, proyectos y
medidas de coordinación, tanto a escala nacional como
multinacional, con el fin de mejorar los recursos existentes y
desarrollar progresivamente las capacidades necesarias para las
operaciones de gestión de crisis de la Unión.
8. Consejo Europeo de Sevilla
El Consejo Europeo acogió favorablemente el primer ejercicio
de gestión de crisis realizado por la Unión en 2002, en el que
19/2/09 08:03:16

se probaron con resultados satisfactorios las estructuras y
procedimientos de decisión de la PESD.
9. Consejo Europeo de Copenhague
El Consejo Europeo manifestó también la voluntad de la Unión
de liderar una operación militar en Bosnia como continuación
de la Fuerza Multinacional de Estabilización de la OTAN (SFOR).
Confirmó que la Unión estaba preparada para asumir la
operación militar en la Antigua República Yugoslava de
Macedonia cuanto antes, en consulta con la OTAN.
Posteriormente, en marzo de 2003, se firmó con esta
organización un acuerdo denominado «Berlín plus», que abría
el camino a la primera operación militar de las PESD, conocida
como «Concordia». La segunda operación militar, «Artemis»,
desarrollada en la República Democrática del Congo, se inició
también en junio de 2003, confirmando la capacidad de la UE
para llevar a cabo una operación autónoma dirigida por una
«nación marco», en este caso Francia.
10. Consejo Europeo de Bruselas
En el Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 2003, la UE
acogió con satisfacción la operación policial en Bosnia y
Herzegovina (1 de enero de 2003). En diciembre del mismo
año, se puso en marcha en la Antigua República Yugoslava de
Macedonia una segunda operación policial («Proxima») como
prolongación de la operación «Allied Harmony» de la OTAN.
D. Relaciones «Berlín plus» UE-OTAN
«Berlín plus» es la forma abreviada con la que se denomina el
acceso de la UE a la planificación y las capacidades de la OTAN
relativas a las operaciones de gestión de crisis. El origen de
esta iniciativa se remonta al Consejo de Ministros de la OTAN
celebrado en Berlín en 1996, en el que los Ministros de
Asuntos Exteriores convinieron en poner los recursos de la
OTAN a disposición de las operaciones dirigidas por la UEO,
con el deseo de impulsar la defensa europea en el marco de la
Alianza Atlántica. En la cumbre de Washington de 1999, esta
disposición se hizo extensiva a las operaciones de gestión de
crisis dirigidas por la UE en el marco de la política europea de
seguridad y defensa. De acuerdo con el comunicado de la
cumbre («comunicado de Washington»), dichas medidas
debían englobar «las operaciones en las que no esté
comprometida la Alianza en su conjunto». El acuerdo
definitivo entre la UE y la OTAN se suspendió entre 1999 y
diciembre de 2002 debido a las maniobras de bloqueo
realizadas, alternativamente, por Grecia y Turquía. Un acuerdo
facilitado por la mediación del Reino Unido y celebrado
aprovechando el Consejo Europeo de Bruselas de noviembre
de 2002, abrió el camino a la Declaración UE-OTAN sobre la
PESD de 16 de diciembre de 2002.
Así pues, el acuerdo final «Berlín plus» UE-OTAN se compone
de una serie de acuerdos institucionales entre ambas
organizaciones que les permite intercambiar información de
manera segura y determinar la manera en la que la OTAN
facilita sus recursos. El acuerdo institucional final que era
necesario para formalizar dicha relación se celebró el 12 de
marzo de 2003: Acuerdo UE-OTAN sobre Seguridad en la
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Las relaciones exteriores Política exterior
6 de la Unión Europea 1 y de seguridad común
Información, que incluye 18 artículos. Así se pudo vincular el
conjunto del bloque «Berlín plus» con el «Acuerdo marco»,
consistente en un canje de notas entre el Alto Representante
de la UE y el Secretario General de la OTAN con fecha de 17 de
marzo de 2003, justo a tiempo para que la UE pudiera poner
en marcha la operación «Concordia» el 31 de marzo de 2003,
que requería medios y recursos de planificación de la OTAN.
E. La Estrategia Europea de Seguridad y el nuevo
objetivo general para 2010
En diciembre de 2003, los Estados miembros de la UE
aprobaron una Estrategia Europea de Seguridad que
constituye un hito histórico, definiendo por primera vez, en un
marco comunitario, sus aspiraciones colectivas en esta área de
actuación. La Estrategia Europea de Seguridad se ha
convertido en el principal documento de referencia para la
evolución de la política dentro de la PESD, lo cual incluye la
definición de las relaciones con las Naciones Unidas, las
organizaciones regionales y los socios estratégicos. En el
Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003, los Estados
miembros reconocieron que la capacidad operacional de la UE
en toda la serie de misiones de Petersberg seguía siendo
limitada y adolecía de carencias reconocidas. Por consiguiente,
en el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004 se definió
y aprobó un nuevo objetivo general para 2010, extendiendo
las misiones iniciales de Petersberg a las operaciones
conjuntas de desarme y al apoyo a terceros países en su lucha
contra el terrorismo y la reforma del sector de la seguridad,
además de hacer extensiva la demanda operacional a la
capacidad de llevar a cabo varias operaciones coincidentes,
pudiendo así mantener varias operaciones simultáneamente
con distinto nivel de compromiso. Por otro lado, el Consejo
Europeo de Salónica sentó las bases para la creación de la
Agencia Europea de Defensa en 2004.
Posteriormente, las capacidades se desarrollaron aún más con
un centro de operaciones de la Unión Europea y los
llamados «battlegroups» (con dos grupos en espera de
despliegue desde enero de 2007), los cuales fueron
declarados totalmente operativos, es decir, que habían
alcanzado la capacidad operativa completa, el 1 de enero de
2007. Además de la establecida Cadena Militar de Mando,
recientemente también se ha fortalecido la Cadena Civil de
Mando gracias a la creación de la Capacidad Civil de
Planeamiento y Conducción (CCPC). Tanto el comando civil
como el militar podrán aprovecharse del Centro de
Operaciones en Bruselas, que está disponible desde enero de
2007 pero que solamente puede activarse con una decisión
del Consejo Europeo. Además se sigue trabajando sobre el
desarrollo de la capacidad civil, que se dirige bajo el
denominado «proceso objetivo general civil para 2010».
En resumen: desde la primera misión de gestión civil de la
crisis europea, la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE)
en Bosnia y Herzegovina, en enero de 2003 se registró un
rápido incremento en el número de operaciones desarrolladas
bajo la PESD en apoyo de la PESC. La primera operación civil
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 pronto fue sucedida de la primera misión de gestión militar de
la crisis: la operación «Concordia» en la Antigua República
Yugoslava de Macedonia en abril de 2003. En total se han
completado diez misiones y nueve todavía están en curso
(ocho de diecinueve han tenido en parte carácter militar.)
De estas diecinueve operaciones pasadas o actuales, cinco han
sido exclusivamente operaciones militares con un
componente civil o una mezcla de componentes civiles y
militares, como en la República Democrática del Congo
(Misión de asesoramiento y asistencia en materia de reforma
del sector de la seguridad, «EUSEC») y en el AMIS II de la Unión
Africana, que, sorprendentemente, está dotado de fondos del
Fondo Europeo de Desarrollo (FED), bajo el denominado
«Fondo de Apoyo a la Paz para África». Todas las misiones
civiles (incluyendo las recientes grandes misiones policiales en
Kosovo y Afganistán) han sido financiadas con el presupuesto
de la PESC y, por tanto, el Parlamento Europeo, junto con el
Consejo, han sido apelados como autoridad presupuestaria, es
decir, responsables de toma de decisiones en el contexto de
presupuesto multianual (perspectivas financieras) y anual.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha acogido satisfactoriamente
repetidas veces el debate sobre la política europea común de
seguridad y defensa, iniciado en Pörtschach en octubre de
1998. Al comienzo de la legislatura de 2004, reconociendo el
rápido desarrollo de la PESD, el Parlamento creó una nueva
Subcomisión de Seguridad y Defensa (SEDE) en su Comisión
de Asuntos Exteriores. No obstante, a través de sus
resoluciones, el Parlamento ha señalado sistemáticamente la
falta de una dimensión parlamentaria en el desarrollo de la
PESD y constatado un serio déficit democrático.
En sus Resoluciones de 15 de junio de 2000 y de 30 de
noviembre de 2000, el Parlamento Europeo insistió en la
importancia de desarrollar los recursos y las capacidades
militares de los Estados miembros, así como los instrumentos
civiles de prevención de conflictos y de gestión de crisis.
Posteriormente desarrolló el tema en su Resolución de 10 de
abril de 2003 sobre «La nueva arquitectura europea de
seguridad y de defensa. Prioridades y lagunas». Posteriormente
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el Parlamento ha aprobado resoluciones específicas sobre la
Estrategia Europea de Seguridad y, en 2008, sobre la
implementación para la «Estrategia Europea de Seguridad y
Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD)». Además,
siguiendo las discusiones dentro de la SEDE bajo vigilancia de
la PESD, el Parlamento Europeo ha adoptado resoluciones que
aprueban el despliegue de las operaciones de la PESD en
Bosnia y Herzegovina (EUFOR Althea), la República
Democrática del Congo (EUFOR RD Congo) y en Chad (EUFOR
Chad/RCA).
El Parlamento opina que las Naciones Unidas deberían ser el
único organismo legítimo de aplicación del Derecho
internacional y recuerda que solo el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas está facultado para autorizar el uso de la
fuerza.
Además, el Parlamento Europeo propone, en el marco de la
PESC y de la PESD, la organización periódica de reuniones
entre representantes de las comisiones competentes de los
Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo, con la idea
de examinar la evolución de estas dos políticas conjuntamente
con la Presidencia del Consejo, el Alto Representante de la
PESC y el comisario responsable de Relaciones Exteriores.
En su Resolución de 2008 sobre la aplicación de la Estrategia
Europea de Seguridad y PESD, el Parlamento Europeo reitera
su petición de conferir a la PESD una fuerte dimensión
parlamentaria intensificando la cooperación entre el
Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales a través de
reuniones comunes y de consultas periódicas. También pidió
una revisión de la Estrategia Europea de Seguridad para incluir
materias importantes como la inmigración, la seguridad de la
energía, las consecuencias de la seguridad internacional del
cambio climático y el nexo entre la seguridad y el desarrollo.
Por último, considera que la lucha contra el terrorismo debe
convertirse en un elemento central de la política exterior y de
seguridad común, debiendo combinarse los aspectos de
seguridad exterior con los de seguridad interior.
g Gerrard QUILLE
Julio de 2008
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 Las relaciones exteriores Política económica
6 de la Unión Europea 2 y comercio exterior

6.2. Política económica y comercio exterior

6.2.1. La Unión Europea como potencia comercial

Primera potencia comercial a escala mundial, la Unión Europea participa con un 20 % en el total de las importaciones y
exportaciones del mundo. Actualmente se tiende, asimismo, a englobar los servicios en el ámbito del comercio de la
Unión.

I. COMERCIO representaban el 21 % del total mundial, y sus

A. El lugar de la Unión Europea en el comercio mundial
1. En 2006, la Unión Europea (UE) representó alrededor
de la quinta parte del comercio total mundial:
— con un 19,2 %, se situó como la primera exportadora,
por delante de los Estados Unidos;
— con un 19,0 %, se situó como la segunda importadora,
después de los Estados Unidos.
2. Sin embargo, su posición relativa ha empeorado a largo
plazo. En 1980, cuando tan solo contaba con nueve
Estados miembros, las exportaciones comunitarias
importaciones, el 27 % del total mundial. Esta situación
puede compararse con la de China, que, excluyendo Hong
Kong, durante el mismo período experimentó un
crecimiento en el que:
— sus exportaciones aumentaron de un 1,3 % a un 11,2 %; y
— sus importaciones aumentaron de un 1,3 % a un 7,9 %.
3. Por lo que al período 2002-2006 se refiere, la balanza
comercial de la UE presenta un ligero déficit, mientras que
la de Estados Unidos acusa un déficit en aumento. La de
China registra un excedente asimismo en aumento, y la de
Japón, un excedente constantemente a la baja.

Cuadro 1:  Exportaciones mundiales de productos (en miles de millones de euros)

2002 2003 2004 2005 2006 % (2006)
EU-27 891,9 869,2 952,9 1 053,2 1 159,3 19,2 % (1)
Estados Unidos 713,6 624,4 639,0 709,1 804,8 12,0 %
China 337,5 379,6 466,1 599,5 752,8 11,2 %
Japón 412,9 389,5 421,1 443,0 478,3 7,1 %
Total mundial 4 689,1 4 519,1 5 026,8 5 851,2 6 718,2 100,0 %
EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
(1) Se excluye el comercio intracomunitario.
Fuentes: Fondo Monetario Internacional (FMI), Eurostat-Comext (UE).

Cuadro 2:  Importaciones mundiales de productos (en miles de millones de euros)

2002 2003 2004 2005 2006 % (2006)
EU-27 937,0 935,2 1 027,5 1 179,8 1 351,7 19,0 % (1)
Estados Unidos 1 235,9 1 124,7 1 197,3 1 363,3 1 491,6 21,0 %
China 272,1 321,3 399,3 470,7 559,2 7,9 %
Japón 342,2 325,9 352,2 399,6 443,2 6,2 %
Total mundial 4 976,8 4 796,7 5 353,4 6 200,1 7 094,1 100,0 %
EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
(1) Se excluye el comercio intracomunitario.
Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), Eurostat-Comext (UE).

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 Cuadro 3:  Balanza comercial (en miles de millones de euros)
2002 2003 2004 2005 2006
EU-27 –45,1 –66,0 –74,6 –126,7 –192,5
Estados Unidos –522,4 –500,3 –558,3 –654,2 –686,8
China 65,3 58,2 66,9 128,8 193,6
Japón 70,7 63,6 68,9 43,4 35,1
EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), Eurostat-Comext (UE).

B. Naturaleza del comercio de la Unión Europea déficit considerable en energía, que se ha duplicado durante el
1. Productos principales período 2000-2007.
La Unión Europea adquiere y vende principalmente productos Cuadro 6:  Balanza comercial de la EU-27 por
manufacturados: estos representan 90 % de sus exportaciones productos (en miles de millones de euros)
y unas tres cuartas partes de sus importaciones:
2000 2007
a) S olo la maquinaria y los equipos de transporte ya
representan más del 44 % de las exportaciones y del 30 % Productos alimenticios y bebidas 7,1 –13,4
de las importaciones. Materias primas –31,4 –39,7
Energía –131,9 –269,1
b) L os productos energéticos y químicos ocupan el
segundo lugar. Productos químicos 48,4 77,4
Maquinaria y equipos de 21,9 129,2
c) E n cambio, los productos alimenticios y las materias transporte
primas constituyen tan solo poco más del 5 % de las
Otros –42,7 –69,6
exportaciones y un 5,3 % de las importaciones.
Total –142,9 –185,3
Cuadro 4:  Desglose del total de exportaciones por EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
productos (en %) Fuente: Eurostat.

2000 2007 C. Principales socios comerciales de la Unión

Productos alimenticios y bebidas 5,6 % 5,0 % Durante el período 2000-2007, los Estados Unidos, con más
Materias primas 2,1 % 2,5 % de un 16 % del comercio total, siguen siendo el principal socio
Energía 3,4 % 5,0 % comercial de la UE, dado que son, a la vez, su principal cliente
y proveedor. Es preciso apuntar, sin embargo, que esta cuota
Productos químicos 14,0 % 15,9 %
ha disminuido sensiblemente desde 2000.
Maquinaria y equipos de transporte 46,3 % 43,8%
Otros 28,6 % 27,7 % Durante el mismo período, China pasó del cuarto al segundo
puesto, desbancando a Japón. Las exportaciones de este país
Fuente: Eurostat.
a la UE se multiplicaron prácticamente por cuatro y sus
Cuadro 5:  Desglose del total de importaciones por importaciones casi por tres.
productos (en %)
De modo concomitante, Japón retrocedió del segundo al
2000 2007 quinto puesto, después de Rusia y de Suiza. Apuntemos
Productos alimenticios y bebidas 5,5 % 5,3 % asimismo la fuerte progresión de Rusia, que ha pasado del
Materias primas 5,0 % 4,9 % quinto al tercer puesto.
Energía 16,2 % 23,3 % Procede mencionar, para acabar, que la India y Brasil
Productos químicos 7,1 % 8,4 % desbancaron, respectivamente, a Taiwán y a Canadá. Durante
Maquinaria y equipos de 37,4 % 29,1 % el período 2000-2007, las exportaciones de la UE hacia las
transporte principales zonas económicas conocieron evoluciones
contrastadas. Cabe destacar las siguientes:
Otros 28,8 % 29,0 %
Fuente: Eurostat. — un estancamiento con América Latina, con la Asociación
2. Balanza comercial por productos de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), con las
economías dinámicas de Asia (EDA: Corea del Sur, Hong
En 2007, la Unión Europea registró un superávit elevado en
Kong, Malasia, Singapur, Tailandia y Taiwán) y con Japón;
productos químicos y muy elevado en maquinaria y
herramientas y equipos de transporte. Sin embargo, acusó un — una ligera progresión con Estados Unidos;

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 Las relaciones exteriores Política económica
6 de la Unión Europea 2 y comercio exterior

— un aumento medio con los países de África, del Caribe y 2000 2007
del Pacífico (países ACP); de la Asociación Europea de Libre (en miles (en miles Variación
Comercio (AELC); con los países del sur y del este del Zona o país
de mill. de mill. 2007/2000 (%)
Mediterráneo (MEDA); y con los miembros del Espacio de euros) de euros)
Económico Europeo (EEE);
PECO (2) 148,0 29,2 – 80,2
— una fuerte progresión con China, con los países de la EDA 83,6 98,9 + 0,1
Comunidad de Estados Independientes (CEI) y con los de la CEI 33,8 128,6 + 73,7
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP),
China 25,8 71,7 + 64,0
así como con los países candidatos a la Unión Europea (la
Antigua República Yugoslava de Macedonia, Croacia y Japón 45,4 43,7 + 3,7
Turquía). (1) Antigua República Yugoslava de Macedonia, Croacia y Turquía.
(2) Países de Europa Central y Oriental.
A pesar de tales progresos, y exceptuando los Estados Unidos, Fuente: Eurostat.
los países candidatos a la UE y los países MEDA, el saldo de la
balanza comercial de la UE sigue siendo deficitario con Cuadro 9:  Importaciones de la Unión Europea por
respecto a la mayoría de las zonas económicas, y en particular zonas económicas
con China.
2000 2007
Cuadro 7:  Principales socios comerciales Zona o país
(en miles (en miles Variación
de la EU-27 (en % del comercio total: de mill. de mill. 2007/2000 (%)
importaciones + exportaciones) de euros) de euros)
Estados Unidos 206,2 181,1 – 12,1
2000 2007 Países candidatos a la 22,4 53,7 + 58,2
1. Estados Unidos 24,1 % 1. Estados Unidos 16,6 % adhesión la Unión
2. Japón 7,5 % 2. China 11,4 % Europea
3. Suiza 7,3 % 3. Rusia 8,7 % AELC 112,3 157,2 + 28,5
4. China 5,5 % 4. Suiza 6,4 % Países ACP 44,6 61,7 + 27,7
5. Rusia 4,7 % 5. Japón 4,6 % OPEP 87,2 126,3 + 30,9
6. Noruega 4,0 % 6. Noruega 4,5 % MEDA 67,3 107,1 + 37,1
7. Turquía 2,7 % 7. Turquía 3,7 % ASEAN 75,3 80,2 + 6,1
América Latina 51,2 88,7 + 42,2
8. Corea del Sur 2,4 % 8. Corea del Sur 2,4 %
EEE 1 656,6 2 624,7 + 36,8
9. Taiwán 2,4 % 9. India 2,1 %
PECO 122,5 13,3 – 89,1
10. Canadá 2,2 % 10. Brasil 2,0 %
EDA 116,6 129,3 + 9,8
EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
Fuente: Eurostat.
CEI 76,5 184,6 + 58,5
China 74,6 231,4 + 67,7
Cuadro 8:  Exportaciones de la Unión Europea por
zonas económicas Japón 92,0 78,1 – 15,1
Fuente: Eurostat.
2000 2007
(en miles (en miles Variación II. COMERCIO DE SERVICIOS
Zona o país
de mill. de mill. 2007/2000 (%)
de euros) de euros) Además del comercio propiamente dicho —el comercio de
Estados Unidos 238,2 261,6 + 8,9 productos—, cabe mencionar también el intercambio de
Países candidatos a la 39,5 67,9 + 41,8 servicios, que en estos últimos años ha ido adquiriendo una
adhesión a la Unión relevancia considerable.
Europea (1)
A. Panorama general
AELC 101,6 140,4 + 27,6
La Unión Europea registra más de un tercio de las
Países ACP 40,4 61,7 + 15,1
transacciones comerciales mundiales de servicios y sigue
OPEP 55,3 102,2 + 45,8 siendo la mayor importadora y exportadora de este sector.
MEDA 90,8 119,6 + 24,0
ASEAN 41,8 54,5 + 0,2 Durante el período 2004-2007, la Unión Europea presentó un
superávit en aumento, el cual resulta actualmente superior al
América Latina 55,6 71,3 + 0,2
de los Estados Unidos. Japón, por su parte, acusa un déficit
EEE 1 693,9 2 649,0 + 36,0 persistente.

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 Cuadro 10:  Exportaciones, importaciones y saldo del comercio de servicios (en miles de millones de euros)
2004 2005 2006 2007
EU-27
Crédito 368,1 402,8 441,5 501,4
Deuda 321,7 349,9 373,0 413,0
Saldo 46,3 52,8 68,4 88,3
Estados Unidos
Crédito 278,3 309,1 333,5 346,6
Deuda 234,9 253,7 273,0 271,6
Saldo 43,4 55,4 60,5 75,0
Japón
Crédito 78,5 88,8 93,4 n.d.
Deuda 109,0 108,1 107,9 n.d.
Saldo – 30,5 – 19,3 – 14,5 n.d.
EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
n.d. = datos no disponibles.
Fuentes: Eurostat, Fondo Monetario Internacional (FMI).

B. Tipología de los servicios

Los servicios que ocupan el primer lugar en las exportaciones
son los servicios a empresas (seguros, servicios financieros e
informáticos, licencias, etc.), desbancando a los transportes y a
los viajes.

Cuadro 11 — Comercio de servicios de la EU-27 (en miles de millones de euros)

2004 2007
Crédito Deuda Neto Crédito Deuda Neto
Total servicios 368,1 321,7 46,4 501,4 413,0 88,4
Transporte 93,5 79,5 14,0 118,5 102,0 16,5
Viajes 62,1 79,5 – 17,4 76,7 94,1 – 17,3
Servicios de comunicaciones 6,4 7,1 – 0,7 9,8 10,7 0,9
Construcción 9,6 5,8 3,8 15,9 7,9 8,0
Seguros 10,7 8,4 2,3 14,3 7,7 6,5
Servicios financieros 29,6 11,9 17,7 54,3 21,3 33,0
Informática e información 16,3 8,1 8,2 23,6 10,3 13,2
Cánones y derechos de licencia 20,4 29,4 – 9,0 25,5 36,1 – 10,6
Otros servicios empresariales 102,4 77,5 24,9 147,8 107,6 40,2
Servicios personales, culturales 5,1 6,3 – 1,2 5,0 5,9 -0,9
y recreativos
Servicios prestados o recibidos por 9,1 5,5 3,7 7,7 7,2 0,7
Administraciones públicas
Servicios no clasificados 2,9 2,9 0,1 2,5 2,2 0,3
EU-27: Los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea.
Fuente: Eurostat.

C. Socios principales
En 2007, la EU-27 realizó 48 % de su comercio de servicios con
los Estados Unidos, 20 % con Suiza, 6,6 % con Japón, 6,2 % con
Rusia y 6,1 % con China.

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 Las relaciones exteriores Política económica
6 de la Unión Europea 2 y comercio exterior

Cuadro 12:  Principales socios comerciales de la Unión Europea (en miles de millones de euros)
2005 2006 2007
Crédito Deuda Neto Crédito Deuda Neto Crédito Deuda Neto
Suiza 49,4 38,1 11,3 52,7 37,8 15,0 60,6 41,8 18,9
Rusia 12,3 9,1 3,2 14,2 10,8 3,4 18,1 11,5 6,7
Canadá 9,0 7,6 1,3 10,2 8,2 2,0 11,3 9,5 1,8
Estados Unidos 123,2 118,2 4,9 134,7 122,1 12,6 139,0 127,8 11,2
Brasil 4,6 4,0 0,6 5,2 4,6 0,5 6,6 4,8 1,8
China 12,3 9,6 2,7 12,8 11,3 1,4 17,7 13,1 4,6
Hong Kong 8,3 5,6 2,6 6,9 6,7 0,2 8,3 7,8 0,7
India 5,4 4,8 0,6 7,0 5,5 1,4 9,0 6,6 2,4
Japón 19,6 12,3 7,3 18,9 12,9 6,0 19,3 13,3 6,0
Fuente: Eurostat.

g Dominique DELAUNAY
Julio de 2008

6.2.2. La Unión Europea y la Organización Mundial

del Comercio
En razón de su competencia exclusiva en materia comercial, la Comunidad Europea es un actor interesado en el marco
del comercio mundial, en el cual aplica su propia acción comercial, participando, asimismo, activamente, en las
estructuras cuya misión es facilitar el comercio mundial: Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y, a
partir de 1995, Organización Mundial del Comercio.

Fundamento jurídico — la defensa de los intereses europeos, en particular de

— Internacional: Acuerdo por el que se establece la
Organización Mundial del Comercio (OMC), firmado en
Marrakech el 15 de abril de 1994 y vigente desde el 1 de
enero de 1995.
— Política comercial común europea: artículos 26, 27 y 131 a
134 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE). Celebración de acuerdos internacionales:
artículos 300 y 301 del Tratado CE.
Objetivos
La Unión Europea (UE) es una de las regiones comerciales más
importantes del mundo y siempre ha desempeñado una
función clave en las estructuras creadas para facilitar el
comercio global: primero el Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) y luego la OMC. Sus objetivos
permanentes son:
— la liberación del comercio de bienes y servicios e
inversiones con el fin de garantizar el crecimiento del
comercio y, por tanto, de la prosperidad económica;
determinados sectores de la industria, la agricultura, los
servicios públicos y la cultura;
— la creación de un marco para esta liberalización por medio
de reglamentos que protejan el medio ambiente y a los
trabajadores y que garanticen uno cuota equitativa para
los países menos avanzados.
Realizaciones
A. Competencia en materia de toma de decisiones
1. Principio de competencia exclusiva de la Comunidad
Dado que, según el Tratado de Roma, la Comunidad Europea
constituye una unión aduanera (completada con la
culminación del período de transición de 1970), tiene por
definición la competencia exclusiva de la política de comercio
exterior. Los objetivos de esta «política comercial común» son:
— establecer y modificar el arancel aduanero común;
— firmar acuerdos arancelarios y comerciales con terceros
países;

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 — aplicar una política de exportación;
— implantar medidas de defensa del comercio (en caso de
dumping, por ejemplo).
2. Mecanismo de toma de decisiones
Las medidas unilaterales (aranceles aduaneros, medidas
antidumping):
— las propone la Comisión;
— las adopta el Consejo por mayoría cualificada (artículos 133
y 301).
Los acuerdos con terceros países:
— los negocia la Comisión sobre la base de las directivas del
Consejo (adoptadas por mayoría cualificada);
— los celebra el Consejo, en general por mayoría cualificada
(artículos 133 y 300).
El Parlamento Europeo no interviene ni siquiera como
consultor (salvo en el caso de los acuerdos de asociación
sujetos a su dictamen conforme, 1.4.1 y 1.3.2).
3. Las adaptaciones que se prevén en el Tratado de Lisboa
En materia de política comercial, el artículo 188 C del Tratado
de Lisboa retoma las disposiciones del artículo 133 del Tratado
CE, a las que aporta modificaciones. Los principales cambios se
refieren a:
— la extensión de la competencia exclusiva de la Unión
Europea a la totalidad de los acuerdos comerciales;
— el refuerzo del papel del Parlamento Europeo.
En concreto, se prevé que:
— el procedimiento legislativo ordinario (la codecisión) se
aplicará a partir de ahora al conjunto de los instrumentos
autónomos de política comercial (Reglamentos de base
relativos a los instrumentos de defensa comercial, al
sistema de preferencias arancelarias [SPG], al antidumping,
a las reglas de origen, etc.) (artículo 188 C, apartado 2);
— todos los acuerdos comerciales se someterán, a partir de
ahora, al dictamen conforme del Parlamento Europeo
(artículo 188 N, apartado 6, relativo al procedimiento de
negociación y de conclusión de acuerdos internacionales
entre la UE y terceros países u organizaciones
internacionales) y que, por consiguiente, se mantendrá
informado con regularidad a este acerca del estado de
seguimiento de las negociaciones (artículo 188 N, apartado
110), lo cual no era el caso en los Tratados anteriores.
La extensión de la codecisión debería, así pues, reforzar la
legitimidad democrática de la legislación europea en materia
de política comercial.
B. Contexto
1. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio
Cuando se constituyó inicialmente la Comunidad Económica
Europea a principios de 1958, sus seis miembros eran también
500
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miembros del GATT, organismo creado en 1948 para
garantizar el desarrollo del comercio internacional por medio
de normas comunes.
Desde entonces, la Comunidad ha representado un papel
activo en los trabajos del GATT para liberalizar el comercio y ha
participado en ocho rondas de negociaciones. Ha apoyado
los principios adoptados por el GATT para facilitar la
liberalización gradual del comercio mundial:
— en primer lugar, el principio de no discriminación, que se
aplica mediante el recurso a la cláusula de nación más
favorecida;
— en segundo lugar, la eliminación de las restricciones
cuantitativas, la prohibición de las ayudas a la exportación,
los aranceles como única forma legal de protección y la
transparencia de la legislación comercial nacional;
— por último, el trato más favorable a los países en
desarrollo.
La Comunidad se mostró particularmente activa durante la
Ronda Uruguay, iniciada en septiembre de 1986 y
considerada como la más importante de la historia del GATT
según los siguientes criterios:
— la magnitud de las reducciones arancelarias y no
arancelarias;
— el ámbito de la liberalización se amplió para incluir la
agricultura y nuevos sectores que hasta entonces no se
habían abordado en las negociaciones internacionales,
como la propiedad intelectual, la contratación pública, los
servicios y las inversiones;
— la atención sistemática prestada a las medidas de
protección del comercio, en especial las medidas
antidumping y contra las subvenciones.
2. La creación de la Organización Mundial
del Comercio
La Ronda Uruguay dio lugar a la creación de una nueva
organización, la OMC, por medio del Acuerdo de Marrakech de
15 de abril de 1994. La Comunidad Europe intervino muy
activamente en la negociación de este Acuerdo, que
estableció un nuevo conjunto de normas de comercio
internacional y un mecanismo para su aplicación y para la
adopción de nuevas reglas. Se incorporó a esta organización
inmediatamente (entrada en vigor de los acuerdos, el 1 de
enero de 1995). Al hacerlo, se comprometió a aceptar
importantes concesiones en relación con su propia política
comercial, sobre todo sustituyendo las exacciones reguladoras
agrícolas en sus fronteras exteriores (un mecanismo que
proporcionaba una elevada protección a su agricultura) por
aranceles aduaneros y reduciendo las subvenciones a la
exportación (otro componente clave de las preferencias
europeas en el ámbito de la agricultura). No obstante, tiene la
intención de mantener, por otros medios, el «modelo social y
rural europeo», y a tal fin propone una agricultura
«multifuncional».
19/2/09 08:03:18

C. La participación de la Unión Europea en las principales
etapas de la actividad de la Organización Mundial del
Comercio
1. 1996 y 1997
Tras la Conferencia ministerial de la OMC celebrada en
Singapur en diciembre de 1996, la Unión Europea ejerció una
actividad importante a lo largo de 1997.
Dio un impulso considerable a la celebración de tres
acuerdos esenciales:
— sobre tecnologías de la información (26 de marzo): aceptó
reducciones arancelarias e incluso la suspensión de la
recaudación de determinados derechos de su arancel
aduanero común;
— sobre servicios básicos de telecomunicaciones (15 de
febrero);
— sobre servicios financieros (12 de diciembre).
Incentivó la Conferencia sobre iniciativas para los países
menos avanzados. La integración de estos países en el sistema
de comercio mundial es una de las prioridades de la UE. La
Conferencia recogió medidas a corto plazo para tratar a todos
los países menos avanzados de conformidad con las
disposiciones del Convenio de Lomé (6.5.4), y a largo plazo,
para asegurar su acceso a los mercados sin derechos de aduana.
2. 1998 y 1999
Después de la Conferencia ministerial de 1998 celebrada en
Ginebra, la UE desempeñó una importante función en el
Consejo General de la OMC durante la preparación de la
Conferencia de Seattle de 1999. Sus objetivos fueron:
— establecer reglamentos para conducir la liberalización en
distintos ámbitos (inversiones, competencia, contratación
pública);
— integrar el medio ambiente;
— dialogar sobre niveles sociales;
— tener en cuenta los intereses de los países menos
avanzados.
Como la Conferencia (noviembre-diciembre de 1999) fue un
completo fracaso, la UE propuso a continuación una nueva
ronda de negociaciones [véanse los detalles del planteamiento
general de la Unión en la Comunicación de la Comisión
COM(1999) 331 y en las conclusiones del Consejo de 21 de
junio, 27 de septiembre y 15 de noviembre].
3. 2000-2001
A lo largo de 2000, la Unión Europea se propuso restaurar la
confianza y alcanzar un consenso para el lanzamiento de una
nueva ronda de negociaciones orientada no solo a continuar
la liberación del comercio, sino también a crear un marco
reglamentario más sólido, a promover el desarrollo sostenible
y a ayudar a los países en desarrollo. Intervino activamente en
los grupos de trabajo de la OMC, en particular en el Comité de
Obstáculos Técnicos al Comercio, en el que hizo aportaciones
en materia de normalización y etiquetado internacionales.
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 501
Las relaciones exteriores Política económica
6 de la Unión Europea 2 y comercio exterior
Apoyó la incorporación de China a la organización, que se
produjo en 2001, junto con Taiwán.
La Unión Europea acogió con satisfacción la decisión de la
Conferencia ministerial de Doha (noviembre de 2001) de
iniciar una nueva ronda de negociaciones comerciales de tres
años de duración. La Conferencia manifestó su esperanza de
estimular el crecimiento mediante una mayor liberalización y
una regulación más sólida del sistema basada en acuerdos
sobre inversiones, competencia y contratación pública y en el
apoyo a los países en desarrollo, que aumentaron su influencia
dentro de aquella.
4. 2002-2003
Después de la Conferencia de Doha, la UE lideró las iniciativas
para asegurar el éxito de la nueva ronda de negociaciones
iniciada en 2001. Al tiempo que defendía sus objetivos de
mayor liberalización, reglamentos más estrictos y fomento del
desarrollo sostenible, se concentró de manera especial en la
asistencia técnica a los países en desarrollo para la aplicación
de los reglamentos y para su participación en el sistema de
comercio multilateral (véase la Comunicación de la Comisión
de septiembre de 2002 «Comercio y desarrollo: Ayudar a los
países en desarrollo a beneficiarse del comercio»).
Pese a todo, la Conferencia ministerial de 2003 (celebrada en
septiembre en Cancún) fue un completo fracaso debido, sobre
todo, al problema de la agricultura. Hubo un choque norte-sur,
en particular entre la coalición formada por Estados Unidos y la
Unión Europea (que habían adoptado una posición común
sobre agricultura justo antes de la Conferencia) y el llamado
«Grupo de los 21», encabezado por China, Brasil y la India, cuyo
principal objetivo era acabar con las subvenciones a la
agricultura de las dos principales uniones occidentales.
5. 2004-2006
Los miembros de la OMC aceptaron un acuerdo marco el 31
de julio de 2004. El acuerdo se centraba en la agricultura, el
acceso a los mercados para los productos no agrícolas (AMNA),
los servicios en desarrollo y la facilitación del comercio. El
acuerdo final recoge también el comercio y el medio
ambiente, la solución de diferencias, las indicaciones
geográficas (IG) y los reglamentos antidumping.
En diciembre de 2005, en Hong Kong, los miembros de la OMC
decidieron suprimir todas las subvenciones a las exportaciones
agrícolas para 2013.
6. 2007-2008
Oficialmente suspendidas desde el 23 de julio de 2006, las
negociaciones de la Ronda de Doha retomaron en febrero de
2007, tras la cumbre de Davos. Sin embargo, hoy en día siguen
persistiendo divergencias con respecto a los principales temas
de discusión. Las cuestiones más sensibles, como el acceso al
mercado de productos agrícolas e industriales, así como la
liberalización del mercado de los servicios, no han progresado
en absoluto. La Unión Europea desea mantener un nivel de
protección tarifaria para sus producciones agrícolas, mientras
que los Estados Unidos se muestran reticentes para disminuir
501
19/2/09 08:03:18
 significativamente la cuantía de las subvenciones de las cuales
gozan sus agricultores. La nueva Ley marco americana relativa
a la agricultura («Farm Bill»), aprobada por el Congreso en junio
de 2008, prevé un importante incremento de las subvenciones
agrícolas, unos 290 millones de dólares durante un período de
cinco años. Para acabar, los países emergentes, y en particular
Brasil y la India, exigen que se avance de modo más
significativo sobre estos puntos, pero aceptan con dificultad
bajar, como contrapartida, los derechos de aduana que aplican
a los productos industriales.
7. El fracaso de las negociaciones (la reunión de Ginebra,
21-29 julio de 2008)
a) El proyecto de compromiso del Director General de la
Organización Mundial del Comercio
Con la esperanza de salvar las negociaciones del naufragio y
de concluir la Ronda de Doha antes de finales de 2008, el
Director General de la OMC, Pascal Lamy, convocó el 21 de
julio de 2008 una reunión ministerial de los 153 países
miembros de la OMC, en Ginebra, y propuso a dichos países
un proyecto de compromiso relativo a los principales puntos
de la negociación.
Dicho proyecto de compromiso preveía lo siguiente:
— En materia de apoyos internos, los Estados Unidos
reducirían en un 70 %, hasta 14 500 millones de dólares
(9 300 millones de euros), sus subvenciones agrícolas, y la
Unión Europea disminuiría las suyas en un 80 %, hasta
24 000 millones de euros. Por otra parte, las subvenciones
agrícolas se verían reducidas dentro de un plazo de cinco
años: en un 80 % para la Unión Europea; en un 70 % para
los Estados Unidos y Japón; y entre un 50-60 % para el
resto de los países desarrollados.
— En materia de acceso al mercado, la UE reduciría en un 70 %
sus derechos de aduana agrícolas más elevados, frente a
una disminución del 36 % para los países en desarrollo. Los
países menos avanzados no bajarían los suyos.
— Este proyecto de compromiso preveía excepciones: para
atenuar los efectos de la reducción de sus derechos de
aduana, los países desarrollados podrían, respetando ciertas
condiciones, exceptuar 4 % de sus productos denominados
«sensibles» de tal disminución. Los países en desarrollo, un
5,3 %. Por otra parte, estos últimos podrían limitar la
reducción de sus derechos en relación con 12 % del conjunto
de sus productos, de los cuales el 5 % se vería exento de
cualquier disminución. Un mecanismo de protección
denominado «mecanismo especial de salvaguardia»
permitiría asimismo a estos países proteger determinados
productos en caso de fuerte aumento de las importaciones.
— Por lo que se refiere a los productos industriales, los
derechos de aduana se fijarían entre el 11 % y el 12 % para
la India y Brasil, frente al 3 % para los países desarrollados.
Los países emergentes podrían proteger hasta un 14 % de
sus productos «sensibles». Un mecanismo denominado
«anticoncentración» tendría, sin embargo, por objeto
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impedir a un país proteger todo un sector de actividad. Los
países desarrollados tendrían cinco años para aplicar estas
medidas; los países emergentes, diez años, y China, de trece
a catorce, en su calidad de nuevo miembro de la OMC.
b. El fracaso de las negociaciones
Tras nueve días de intensas negociaciones, estas fracasaron,
principalmente a causa del desacuerdo entre los Estados
Unidos, China y la India acerca de las importaciones agrícolas. Tal
desacuerdo se refería al mecanismo de la cláusula de
salvaguardia con respecto a las importaciones agrícolas, es decir,
con respecto a la fijación de un umbral a partir del cual los
países importadores se verían autorizados a incrementar los
aranceles sobre las mercancías, para hacer frente a un aumento
repentino de las importaciones o a una bajada excesiva de los
precios. La India y China deseaban que el umbral de aplicación
del mecanismo de salvaguardia fuese lo más bajo posible, con el
fin de proteger sus agriculturas, mientras que los Estados Unidos
consideraban que se trataba de un sistema peligroso,
susceptible de convertirse en un arma proteccionista.
Otros puntos de divergencia contribuyeron al fracaso de las
negociaciones:
— China desmintió sus compromisos, negándose a disminuir
sus derechos de aduana agrícolas con respecto a tres
productos clave (algodón, arroz y azúcar) y a participar a
los acuerdos sectoriales en materia de reducción de
aranceles sobre los productos industriales. Este giro
planteó un problema importante de cara a los países en
desarrollo que dependen de un número reducido de
productos de exportación, como Tailandia (arroz), los países
africanos y la India (algodón) y Brasil (azúcar).
— El problema del algodón, que enfrenta a los productores
africanos (Benín, Burkina Faso, Malí y Chad) y a China contra
los Estados Unidos. Los primeros reclamaban una disminución
del 82 % de los apoyos internos americanos a la producción.
— El problema del plátano: los productores latinoamericanos
reprochaban a la UE la aplicación de tasas prohibitivas con
respecto a los plátanos. La UE se declaró dispuesta a
reducir la tasa de 176 euros por tonelada a 144 euros por
tonelada en 2016. El principio de un acuerdo se había
alcanzado. Sin embargo, los países de África, el Caribe y el
Pacífico (países ACP), que gozan de un acceso privilegiado
al mercado europeo por lo que a sus plátanos se refiere,
amenazaron con bloquear un eventual acuerdo global si
no se les concedía una compensación financiera.
— Para acabar, Sudáfrica, Argentina y China persistieron con
su oposición a una apertura de sus mercados industriales.
El fracaso de las negociaciones de la Ronda de Doha traduce la
dificultad que existe para instaurar un sistema comercial
multilateral fuerte, basado en reglas. A estas alturas, resulta difícil
prever en qué momento podrán retomar las negociaciones.
Durante ese intervalo, este fracaso es susceptible de favorecer la
multiplicación de los acuerdos bilaterales, de los cuales los
países más pobres serán las víctimas principales.
19/2/09 08:03:18

D. Participación en la solución de diferencias
Una de las principales innovaciones aportadas por la OMC en
comparación con el GATT es la creación de un mecanismo
vinculante para la solución de diferencias comerciales entre
Estados que adopta la forma de un órgano permanente con su
propia jurisdicción (Órgano de Solución de Diferencias, OSD),
que analiza los asuntos que se le remiten mediante el
nombramiento de paneles especiales.
La Unión Europea ha recurrido con frecuencia a este órgano y
ha estado en el origen de alrededor de un tercio de los
paneles constituidos desde el inicio del sistema. Ha ganado la
mayor parte de los conflictos, que en una proporción
considerable tenían relación con Estados Unidos. Su mayor
éxito lo obtuvo contra las medidas proteccionistas
estadounidenses a las importaciones de acero: el OSD
condenó estas medidas e incluso autorizó a la UE a aplicar
medidas de retorsión (que ascendieron a 4 000 millones de
dólares estadounidenses); los Estados Unidos acabaron por
retirar sus medidas en diciembre de 2003.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha apoyado a la Comisión en su deseo
de proteger de la liberalización al sector de la salud, al sector
6.3. Marco para las relaciones con
determinados grupos de países
6.3.1. La ampliación de la Unión Europea
Hasta el momento, desde su creación, la Comunidad Europea ha experimentado seis ampliaciones. La sexta se produjo el
1 de enero de 2007, fecha de la adhesión de Rumanía y Bulgaria a la Unión Europea. No obstante, todavía existe la
posibilidad de que otros países se conviertan en Estados miembros de la Unión, en particular los países de los Balcanes
Occidentales.
Fundamento jurídico
Artículos 49 y 6 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).
Objetivos
La ampliación de la Unión Europea (UE) no es un objetivo en sí
mismo. Sin embargo, constituye una de las políticas más
importantes y de mayor éxito, que contribuye al refuerzo de la
integración del continente europeo por medios pacíficos y
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
de la educación y al sector audiovisual, a fin de salvaguardar
un servicio universal y de proteger la diversidad cultural
(Resolución de 12 de marzo de 2003).
Ha defendido la función de las normas sociales en el sistema
internacional de comercio y ha instado a la estrecha
cooperación en este ámbito entre la OMC y la Organización
Internacional del Trabajo (Resoluciones de 13 de noviembre de
1996 y 13 de enero de 1999).
Ha manifestado su apoyo a la exportación de medicamentos
asequibles y esenciales a los países más pobres por medio de
una derogación de la autorización del titular de la patente
(Resolución de 12 de febrero de 2003), que el Consejo General
de la OMC acabó por aceptar.
Ha manifestado el deseo de que el Programa de Doha para el
Desarrollo plantee la cuestión del desarrollo en la primera línea
de las negociaciones (Resolución de 12 de mayo de 2005).
Para concluir, se ha pronunciado a favor de una reforma de la
Organización Mundial del Comercio (Resolución de 3 de abril
de 2008).
g Dominique DELAUNAY
Julio de 2008
hace extensiva la zona de estabilidad y prosperidad a nuevos
miembros.
Realizaciones
A. Marco jurídico aplicable
1. Condiciones de adhesión
Según el artículo 49 del Tratado UE, cualquier Estado europeo
que respete los principios enunciados en el artículo 6,
503
19/2/09 08:03:18
 apartado 1, del Tratado UE podrá solicitar el ingreso como
miembro en la Unión Europea. El artículo 6, apartado 1,
describe tales principios como los de libertad, democracia,
respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales, y el Estado de Derecho, principios que son
comunes a todos los Estados miembros.
En el contexto del quinto proceso de ampliación, el Consejo
Europeo de Copenhague de junio de 1993 definió los
criterios de adhesión básicos que los futuros miembros
debían cumplir y que se añaden a las condiciones previstas en
el Tratado, a saber:
— la existencia de instituciones estables garantes de la
democracia, del Estado de Derecho, de los derechos
humanos y del respeto de las minorías y su protección;
— la existencia de una economía de mercado viable y de la
capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las
fuerzas de mercado que existen en el seno de la Unión;
— la capacidad del país candidato de asumir las obligaciones
de la pertenencia a la Unión, especialmente su adhesión a
los objetivos de la unión política, económica y monetaria, y
la adopción de las normas y políticas comunes que
constituyen la legislación de la UE, es decir, el acervo
comunitario.
2. Procedimiento de toma de decisiones
El país candidato dirige su solicitud al Consejo, que se
pronunciará por unanimidad después de haber consultado a
la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento
Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los
miembros que lo componen. Las condiciones de admisión y
las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los
Tratados serán objeto de un acuerdo de adhesión, que se
someterá a la ratificación del Estado adherente y de todos los
Estados miembros (artículo 49 del Tratado UE).
En la práctica, la Comisión Europea prepara y adopta un
dictamen sobre la solicitud de adhesión en cuestión en el
que se evalúa la situación de cada país en relación con los
criterios de adhesión. La Comisión toma en consideración la
información ofrecida por los propios países candidatos; las
evaluaciones realizadas por los Estados miembros; los
informes y las resoluciones del Parlamento Europeo; y los
trabajos de otras organizaciones internacionales y de las
instituciones financieras internacionales (IFI), así como los
avances realizados en el marco de los acuerdos de
asociación y otros acuerdos existentes. El dictamen de la
Comisión constituye habitualmente también un análisis
prospectivo de los progresos previstos. Sobre la base de esta
evaluación, la Comisión Europea formula una
recomendación sobre la posible apertura de las
negociaciones de adhesión.
La decisión unánime del Consejo que otorga el mandato de
negociación abre el camino a las negociaciones entre el país
candidato y todos los Estados miembros. Para cada país
candidato, la UE establece un marco de negociación que
504
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determina la orientación general de las negociaciones de
adhesión. Antes del comienzo efectivo de las negociaciones, la
Comisión, conjuntamente con el país candidato, realiza el
denominado «examen analítico», un ejercicio conjunto para
determinar el grado de preparación del país candidato. Cada
país candidato elabora un plan de acción en el que figuran las
medidas que prevé aplicar para conformar su administración y
su sistema judicial a los requisitos para la adhesión, junto con
un calendario para su aplicación. La Unión Europea, mediante
un instrumento denominado «asociaciones europeas» o
«asociaciones para la adhesión», enumera las reformas y
adaptaciones que el país candidato deberá introducir para
poder incorporarse. Las negociaciones se llevan a cabo en el
nivel jerárquico de ministros y embajadores. En ellas se
abordan las condiciones y los plazos para la adopción, entrada
en vigor y aplicación de toda la normativa europea vigente (el
«acervo comunitario», que no es negociable) por parte del
país candidato. A efectos de las negociaciones de adhesión, la
normativa europea se divide por temas en 35 capítulos. La
Comisión mantiene informados al Consejo y al Parlamento
Europeo sobre los países candidatos mediante informes
periódicos de progreso y documentos estratégicos.
Asimismo, se cerciora del cumplimiento de los criterios de
referencia y de los avances realizados por el país candidato en
la aplicación de la legislación europea y del respeto de los
compromisos.
Completadas las negociaciones sobre todos los capítulos a
satisfacción de ambas partes, el pormenor de las condiciones
se plasma en un proyecto de tratado de adhesión que
recoge todos los plazos y disposiciones transitorias, así como
disposiciones financieras detalladas y las cláusulas de
salvaguardia.
B. Anteriores ampliaciones
A los seis Estados fundadores se les unieron:
— Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en 1973;
— Grecia en 1981;
— España y Portugal en 1986;
— Austria, Finlandia y Suecia en 1995.
C. La quinta ampliación
La quinta ampliación de la Unión ha constituido, según el
Parlamento Europeo, una tarea única de dimensiones políticas
e históricas sin precedentes, y ofrece la oportunidad de
desarrollar la integración del continente por medios pacíficos.
El Parlamento ha manifestado que todos los países candidatos
gozan del derecho a entrar en la Unión. No obstante, también
ha expresado en diversas ocasiones su preocupación por el
carácter poco adecuado del marco institucional de la UE y los
recursos adicionales necesarios en una Unión ampliada. Por
otra parte, en el curso de las negociaciones entabladas
siempre ha insistido sobre la necesidad de evaluar a los países
candidatos sobre la base del mérito y de conformidad con el
principio de la diferenciación.
19/2/09 08:03:18

1. Solicitudes de adhesión
Chipre (julio de 1990) y Malta (julio de 1990, reactivada en
1998); Hungría y Polonia (marzo y abril de 1994); Eslovaquia y
Rumanía (junio de 1995); Estonia y Letonia (octubre y
noviembre de 1995); Bulgaria y Lituania (diciembre de 1995); la
República Checa y Eslovenia (enero y junio de 1996). (Turquía
ya había presentado su candidatura en 1987).
2. El procedimiento de adhesión
El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997
aprobó el dictamen de la Comisión sobre las solicitudes de
adhesión y decidió lanzar el proceso de ampliación y entablar
negociaciones inicialmente con seis países candidatos: Chipre,
Estonia, Polonia, la República Checa, Eslovenia y Hungría.
También convino en la necesidad de una estrategia de
preadhesión reforzada. El Consejo Europeo de Helsinki de
diciembre de 1999 decidió entablar negociaciones con
Bulgaria, Eslovaquia, Letonia, Lituania, Malta y Rumanía, y
reconocer el estatuto de país candidato a Turquía.
Las negociaciones se han regido por dos principios
fundamentales:
— un marco de negociación único;
— la celebración de negociaciones distintas por país, cada
una de las cuales se inicia en el momento adecuado, según
el grado de preparación del candidato, y se desarrolla a un
ritmo propio.
3. La estrategia de preadhesión: los instrumentos
En 1994 el Consejo Europeo de Essen definió una estrategia de
preadhesión destinada a preparar a los países candidatos de
Europa Central y Oriental (PECO) para la adhesión a la UE. Tal
estrategia se basaba en la aplicación de los acuerdos europeos,
el programa Phare de ayuda financiera y un «diálogo
estructurado» que reúne al conjunto de los Estados miembros
y los países candidatos para debatir cuestiones de interés
común. El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de
1997 decidió aplicar una estrategia de preadhesión reforzada
para los diez PECO. La estrategia comprendía dos
instrumentos:
— Las asociaciones para la adhesión. Consisten en poner
todas las formas de asistencia de la Unión en un marco
único para aplicar programas nacionales de preparación de
los países candidatos a la adhesión. Estos programas
agrupan las prioridades a medio y a largo plazo que se han
de tener en cuenta para asimilar el acervo y los medios
económicos disponibles para ello.
— Las ayudas comunitarias. El Consejo Europeo de Berlín
de marzo de 1999 decidió aumentar sustancialmente la
ayuda de preadhesión y crear dos instrumentos específicos
—el ISPA (para el transporte y el medio ambiente) y el
Sapard (para la agricultura y el desarrollo rural)— para
complementar el programa Phare, que se habría de
concentrar en el refuerzo de los sistemas administrativos y
judiciales, y en el apoyo a las inversiones relacionadas con
la asimilación del acervo comunitario. La ayuda aumentó
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
con la adopción, en 2002, de los planes de acción para el
refuerzo de la capacidad administrativa, judicial e
institucional, y el mecanismo de transición especial para el
desarrollo institucional, aprobado por el Consejo Europeo
en octubre de 2002.
Chipre y Malta recibieron ayuda de preadhesión en el marco
de un Reglamento del Consejo para el período 2000-2004. Las
ayudas se han centrado en el proceso de armonización y, en el
caso de Chipre, en la adopción de medidas bimunicipales que
ayuden a configurar un acuerdo político. El Consejo Europeo
de Helsinki de diciembre de 1999 decidió que Turquía, como
el resto de los países candidatos, se beneficiaría de una
estrategia de preadhesión para financiar sus reformas.
4. La histórica adhesión de diez nuevos Estados
miembros en 2004
a) La adhesión del 1 de mayo de 2004
El Consejo Europeo de Copenhague celebrado los días 12 y
13 de diciembre de 2002 dio por concluidas las
negociaciones de adhesión con diez países (Chipre, Eslovaquia,
Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la
República Checa).
En una votación histórica, el 9 de abril de 2003 el Parlamento
aprobó una resolución relativa a la conclusión de las
negociaciones sobre la ampliación en Copenhague y presentó
oficialmente su dictamen conforme a las solicitudes de
adhesión de los diez países candidatos que habían
completado las negociaciones, lo que permitía la firma del
Tratado de adhesión. A continuación, los diputados a los
Parlamentos nacionales de los países adherentes pudieron
participar en las reuniones del Parlamento Europeo como
observadores a partir del 1 de mayo de 2003.
El 16 de abril de 2003 se firmó en Atenas un único Tratado
de adhesión con los diez nuevos Estados miembros. En
todos los países adherentes, excepto Chipre, la adhesión a la
Unión Europea había sido objeto de un referéndum nacional,
cerrado con resultado positivo en todos los casos.
El 1 de mayo de 2004, los diez nuevos Estados miembros
hicieron su ingreso en la Unión Europea.
b) Supervisión tras la adhesión
La supervisión por parte de la Comisión Europea de los
compromisos contraídos por los nuevos Estados miembros
tenía por objeto ofrecer asistencia adicional a los Estados
adherentes en sus esfuerzos por asumir las responsabilidades
de la adhesión, así como garantizar la tranquilidad de los
antiguos Estados miembros. Además de la cláusula de
salvaguardia económica general, se incluyeron en el Tratado
de adhesión una serie de cláusulas de salvaguardia específicas
relativas al funcionamiento del mercado interior y la justicia y
los asuntos de interior, con vistas a hacer frente a los
imprevistos que pudiesen surgir en los tres primeros años
después de la adhesión.
Después de más de un año tras la adhesión, no ha surgido
ningún problema importante de integración. Este éxito se
505
19/2/09 08:03:18
 puede atribuir en gran medida al hincapié hecho por la UE en
una preparación completa de los Estados adherentes, asistidos
y apoyados por la Comisión Europea en el transcurso del
período anterior a su adhesión. Este proceso de preparación
hizo posible identificar las principales lagunas y solucionarlas
antes de la adhesión, evitando así la necesidad de hacer uso
de las cláusulas de salvaguardia.
5. Bulgaria y Rumanía
Las negociaciones de adhesión con Bulgaria y Rumanía se
dieron por concluidas en diciembre de 2004 con vistas a su
adhesión el 1 de enero de 2007. Las condiciones de adhesión
convenidas son similares a las de los diez nuevos Estados
miembros que ingresaron en la UE el 1 de mayo de 2004 y,
desde un punto de vista político, se consideran parte de la
«quinta ampliación». El 13 de abril de 2005 el Parlamento
Europeo emitió su dictamen conforme sobre la admisión de
Bulgaria y Rumanía a la UE. El 25 de abril de 2005 se firmó un
único Tratado de adhesión y posteriormente fue ratificado.
Con vistas a la adhesión en 2007, desde el 26 de septiembre
de 2005 el Parlamento Europeo acogió a 35 diputados
rumanos y a 18 diputados búlgaros en calidad de
observadores.
El período comprendido entre la conclusión de las
negociaciones de adhesión y la fecha de la adhesión fue
mayor, puesto que se consideraba que Bulgaria y Rumanía
todavía debían realizar importantes esfuerzos. Por
consiguiente, se hizo especial hincapié en el refuerzo de la
supervisión de los compromisos que aún quedaban por
cumplir para garantizar que ambos países estuviesen
totalmente preparados en el momento de su adhesión. Si, a
pesar de los esfuerzos realizados por ambos países y de la
ayuda aportada por la UE, hubiesen subsistido dificultades
graves, la Comisión podía aplicar determinadas salvaguardias,
especialmente la posibilidad de aplazar durante un año la
adhesión. Esta cláusula no existía cuando se produjo la
adhesión de los diez nuevos Estados miembros. Los dos países
finalmente entraron en la Unión el 1 de enero de 2007.
D. Adaptación de la Unión (disposiciones institucionales)
Para enfrentarse al desafío de la ampliación, la Unión Europea,
además de garantizar que no se pone en peligro el nivel de
integración logrado ni la continuación del proceso de
integración, también ha debido adaptar sus disposiciones
institucionales. En un Protocolo sobre las instituciones, el
Tratado de Amsterdam definía a grandes rasgos tales
disposiciones, así como el procedimiento necesario para
adaptarse a las mismas.
El Tratado de Niza (1.1.4) (firmado el 26 de febrero de 2001 y
en vigor desde el 1 de febrero de 2003) y su Protocolo sobre la
ampliación y las declaraciones anejas enuncian los principios y
los métodos utilizados para determinar el número y el reparto
de los escaños en el Parlamento Europeo, el número de votos
en el Consejo y los umbrales para la votación por mayoría
cualificada, así como la composición de la Comisión.
Asimismo, fija el número máximo de escaños en el Parlamento
506
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Europeo en 732 para una Unión con 27 Estados miembros
—anticipándose a la adhesión de Rumanía y Bulgaria en el
marco del quinto proceso de ampliación—, con la posibilidad
de superar temporalmente este número en función de las
fechas de adhesión efectiva de los diferentes países
candidatos. En el caso de Bulgaria y Rumanía, el Tratado de
adhesión de abril de 2005 celebrado con estos dos países ya se
basaba en el entorno jurídico del Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa, cuya entrada en
vigor se había previsto para el 1 de noviembre de 2006. Sin
embargo, previendo la posibilidad de que surgieran
dificultades en el proceso de ratificación del Tratado por el que
se establece una Constitución para Europa, materializadas en
el voto negativo en los referendos sobre su aprobación
celebrados en Francia y en los Países Bajos en mayo y junio de
2005, el Tratado de adhesión preveía asimismo que los nuevos
Estados miembros pudieran ingresar en la «antigua» Unión
Europea.
El 19 de octubre de 2007, en Lisboa, los Estados miembros de
la Unión Europea alcanzaron un acuerdo sobre el texto del
Proyecto de Tratado por el que se modifican el Tratado de la
Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, conocido como «Tratado de Lisboa». El nuevo Tratado
de Lisboa fue firmado por los Jefes de Estado o de Gobierno
en el Consejo Europeo celebrado el 13 de diciembre de 2007.
Este fue el último paso en los esfuerzos continuos por reformar
las instituciones de la Unión Europea, un proyecto que
comenzó en febrero de 2002 con la creación de la Convención
Europea y que continuó con el malogrado Tratado por el que
se establece una Constitución para Europa. El Tratado de
Lisboa debería entrar en vigor el 1 de enero de 2009, tras su
ratificación por parte de los 27 Estados miembros. No
obstante, todavía persiste cierta incertidumbre en relación con
el proceso de ratificación, en particular tras el «No» de Irlanda
en el referéndum de aprobación realizado en junio de 2008.
De hecho, resulta poco probable que se cumpla el plazo del 1
de enero.
Aunque los principales artículos del Tratado UE (artículo 49 y
artículo 6, apartado 1) relativos a las condiciones de adhesión
permanecen prácticamente iguales, el Tratado de Lisboa
incorpora los principales cambios en política exterior que
contiene el Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa. Entre las innovaciones se encuentra la creación
del cargo de Alto Representante para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad con un doble mandato, pues presidirá el
Consejo de Asuntos Exteriores y será Vicepresidente de la
Comisión; le asistirá un Servicio Europeo de Acción Exterior.
E. La futura ampliación de la Unión Europea
1. Turquía
Turquía presentó su candidatura en 1987. En el Consejo
Europeo de Helsinki celebrado en diciembre de 1999, Turquía
fue oficialmente reconocida como Estado candidato, en un
plano de igualdad con los demás países candidatos. Dio
comienzo así una estrategia de preadhesión para Turquía
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encaminada a estimular y apoyar sus reformas mediante la
concesión de ayuda financiera y otras formas de cooperación.
El Consejo Europeo de diciembre de 2004 decidió entablar las
negociaciones de adhesión con Turquía el 3 de octubre de
2005. Esta decisión se basaba en la Recomendación de la
Comisión de octubre de 2004, que recomendaba entablar
dichas negociaciones si Turquía aplicaba determinados textos
legislativos clave en el ámbito judicial. Tras intensos debates en
el Consejo y el Parlamento Europeo, así como en los Estados
miembros, se procedió a la apertura de las negociaciones
de adhesión con Turquía el 3 de octubre de 2005. El 28 de
septiembre de 2005, el Parlamento Europeo había dado su
apoyo al respecto. No obstante, el Parlamento también
manifestó su insatisfacción por la falta de reconocimiento
oficial del Gobierno de Chipre por parte de Turquía, a cuyo
efecto aplazó de la votación sobre la ampliación de la unión
aduanera Unión Europea-Turquía a los diez nuevos Estados
miembros. El Parlamento Europeo ha pedido asimismo a
Ankara que reconozca el genocidio armenio.
Aunque Turquía ha hecho algunos progresos en relación con
la legislación y su aplicación práctica, la viabilidad y el carácter
irreversible del proceso de reforma deberán confirmarse a lo
largo de un período más largo. En su Resolución de 15 de
diciembre de 2004, el Parlamento Europeo destacaba que el
proceso de negociación con Turquía «[...] por su propia
naturaleza, es un proceso abierto que no lleva a priori
automáticamente a la adhesión [...]».
En su Resolución de 21 de mayo de 2008 sobre el informe de
la Comisión sobre los progresos de Turquía en 2007, la más
reciente, el Parlamento Europeo reiteró que las negociaciones
de adhesión son un «proceso cuyo final se desconoce» y
destacó que la «modernización interesa en primer lugar y
principalmente a Turquía», además de indicar que si se
producen nuevos retrasos en los planes de reforma «resultará
afectado gravemente el ritmo de las negociaciones». Los
eurodiputados añadieron que «el Gobierno solo podrá
garantizar la separación entre Estado y religión mediante una
nueva Constitución, y todos los representantes de la sociedad
civil deben participar en el proceso». Asimismo, la nueva
constitución debería «garantizar la igualdad de género [...] y
consolidar los derechos humanos de las mujeres [...] como
derechos individuales».
En lo referente a la libertad de expresión, el Parlamento
Europeo consideró que la derogación del artículo 301 de la
Constitución turca y de otras disposiciones jurídicas que
«representan una restricción ilegítima a la libertad de
expresión, garantizada por el Derecho internacional, sería la
mejor solución».
El informe también instó a las fuerzas armadas para que
reconozcan «plenamente y sin ambigüedades el control por
parte de las autoridades civiles».
El Parlamento Europeo instó al Gobierno turco a que
«emprenda una iniciativa política a favor de una solución
duradera de la cuestión kurda», incluido un «plan general para
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
impulsar el desarrollo socioeconómico y cultural del sudeste
de Turquía» mientras que, simultáneamente, pidió a Turquía
que «no emprenda operaciones militares desproporcionadas
en violación del territorio de Iraq».
2. Croacia
Croacia presentó su candidatura en febrero de 2003. Tras el
dictamen positivo y la recomendación de la Comisión Europea
de abril de 2004, el Consejo Europeo de junio de 2004 decidió
concederle el estatuto de país candidato. El Consejo Europeo
de diciembre de 2004 decidió proceder a la apertura de las
negociaciones de adhesión el 17 de marzo de 2005, a
condición de que Croacia cooperase plenamente con el
Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY), con
sede en La Haya. Sin embargo, en marzo de 2005 el Consejo
llegó a la conclusión, al igual que el fiscal general del Tribunal
de La Haya, de que Croacia no colaboraba plenamente con el
TPIY. En un importante y positivo signo a Croacia, la UE adoptó
un marco de negociación en el que el único obstáculo que se
había de superar antes del comienzo de las negociaciones era
la adopción por Croacia de medidas más firmes para garantizar
su plena colaboración con el Tribunal. Posteriormente, tras
decidir que el último obstáculo había sido superado, se
procedió a la apertura de las negociaciones de adhesión
con Croacia el 3 de octubre de 2005. No obstante, el Consejo
confirmó en sus conclusiones que si en algún momento no
cooperaba plenamente con el TPIY, podrían suspenderse las
negociaciones.
En su última Resolución, de 10 de abril de 2008, sobre el
informe de la Comisión relativo a los progresos realizados por
Croacia en 2007, el Parlamento Europeo recuerda que «el
futuro de todos los países de los Balcanes Occidentales se
encuentra en la Unión Europea» y afirmó que «Croacia se
encuentra en una etapa avanzada de su marcha hacia la plena
adhesión a la Unión Europea», siempre que siga satisfaciendo
los requisitos necesarios. El Parlamento felicita a Croacia por los
progresos alcanzados hasta el momento, especialmente con
respecto al número de capítulos de negociación abiertos, al
cumplimiento de los valores de referencia para abrir nuevos
capítulos y a la adaptación del corpus legislativo de Croacia a
la normativa comunitaria. No obstante, la Resolución también
dejó patente cierta preocupación con respecto a la reforma
judicial, la capacidad administrativa y la corrupción, así como a
las cuestiones fronterizas pendientes con sus países vecinos
—especialmente Eslovenia y Bosnia y Herzegovina— que
debe resolver. El Parlamento Europeo «conviene con la
Comisión en que con el incremento de los esfuerzos por parte
de Croacia y un mayor apoyo constante de las instituciones de
la UE, las negociaciones de adhesión deberían finalizar en
cualquier caso en 2009».
3. Otros países de los Balcanes Occidentales
La Antigua República Yugoslava de Macedonia presentó su
candidatura a la Unión Europea en marzo de 2004.
La Comisión Europea adoptó su Dictamen sobre su solicitud el
9 de noviembre de 2005 y observó que el país había realizado
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 grandes progresos. Tras la recomendación de la Comisión, el
Consejo Europeo le concedió la condición de país
candidato el 17 de diciembre de 2005. Por el momento, ni
la Comisión ni el Consejo han propuesto o fijado una fecha
para la apertura de las negociaciones de adhesión. La
asociación europea identificó las prioridades de reforma
política, legislativa, institucional y económica (adoptada por el
Consejo el 30 de enero de 2006).
Las negociaciones de adhesión no darán comienzo hasta que
el país haya alcanzado un grado suficiente de cumplimiento
de los criterios de adhesión. La Comisión evaluó de nuevo los
progresos al respecto en su informe de progreso de finales de
2006.
En su última Resolución, de 10 de abril de 2008, sobre el informe
de la Comisión relativo a los progresos de la Antigua República
Yugoslava de Macedonia en 2007, el Parlamento Europeo reiteró
que la disputa respecto al nombre entre la Antigua República
Yugoslava de Macedonia y Grecia no debería obstaculizar el
proceso de adhesión de Antigua República Yugoslava de
Macedonia a la Unión. El informe se congratula por los logros
del Gobierno «en la ejecución del Acuerdo marco Ohrid», que
trata los aspectos políticos de las relaciones interétnicas en el
país, aunque llama la atención sobre «la discriminación de la
que sigue siendo objeto la comunidad romaní». Asimismo, el
Parlamento Europeo acogió con satisfacción los resultados
económicos del Gobierno y la adopción de diversas leyes de
gran importancia sobre la fiscalía.
Los diputados lamentan la firma del acuerdo bilateral de
inmunidad entre los Estados Unidos y la Antigua República
Yugoslava de Macedonia, que garantiza exenciones a la
jurisdicción de la Corte Penal Internacional de La Haya, lo cual
«es contrario a las normas y políticas de la Unión Europea».
En relación con la todavía problemática del nombre con
Grecia, el informe acoge con satisfacción el aumento de la
cooperación bilateral y de los contactos personales entre la
Antigua República Yugoslava de Macedonia y Grecia.
El informe toma nota, con satisfacción, de que se han celebrado
conversaciones bilaterales en la región bajo los auspicios de las
Naciones Unidas y asistidas por el enviado especial Matthew
Nimitz para encontrar una solución aceptable para ambas
partes en relación con las diferencias surgidas en lo que se
refiere al nombre del país. El Parlamento Europeo pide a las dos
partes que aprovechen la oportunidad de llegar a una solución
beneficiosa para ambas, de modo que este asunto no continúe
obstaculizando el ingreso de la Antigua República Yugoslava de
Macedonia en organizaciones internacionales, como establece
el acuerdo temporal de 1995, todavía en vigor.
Los restantes países de los Balcanes Occidentales [Albania,
Bosnia y Herzegovina, Serbia y Kosovo (según la
Resolución nº 1244/1999 del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas) y Montenegro] también tienen
perspectivas de adhesión a la UE en el futuro. Este objetivo fue
reconocido por el Consejo Europeo de Feira de 2000 y
confirmado por los posteriores Consejos Europeos. Los países
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progresarán hacia su pertenencia a la UE en función de sus
propios méritos individuales en el cumplimiento de los
criterios de Copenhague de 1993 para la adhesión a la UE y de
los criterios específicos fijados en el Proceso de
estabilización y asociación específico. La plena cooperación
con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, con
sede en La Haya, sigue siendo una condición sine qua non para
la adhesión a la UE. El Acuerdo de estabilización y asociación,
reforzado por el Consejo Europeo de Salónica en 2003, seguirá
siendo el marco de la política comunitaria para las relaciones
con la región hasta su futura adhesión.
Papel del Parlamento Europeo
En el ámbito de la ampliación, las facultades más significativas
del Parlamento Europeo residen en la necesidad de su
dictamen conforme para la adhesión de cualquier otro país a
la UE (artículo 49 del Tratado UE). Esta facultad únicamente se
ejerce en la fase final, una vez concluidas las negociaciones.
Sin embargo, a la luz del papel fundamental que desempeña
el Parlamento, las otras instituciones tienen un interés especial
en asegurar su participación desde el principio del proceso.
Por otra parte, el Parlamento desempeña un papel importante
en lo relativo a los aspectos financieros de la adhesión, puesto
que es uno de los dos órganos de la autoridad presupuestaria
de la UE. En el Parlamento Europeo, la Comisión de Asuntos
Exteriores es la que se encarga de coordinar los trabajos sobre
la ampliación y garantizar la coherencia entre las posiciones
adoptadas por el Parlamento y las actividades de sus
comisiones especializadas, así como las de las comisiones
parlamentarias mixtas con los países candidatos.
En su última Resolución, de 10 de julio de 2008, sobre el
documento de la Comisión «Estrategia de ampliación y
principales retos 2007-2008», el Parlamento Europeo reiteró
su «firme compromiso con todos los países candidatos y con
aquellos que han dado muestras claras de tener perspectivas
de adherirse», aunque también indica que «la UE debe
esforzarse por reforzar su capacidad de integración y que esta
capacidad debe tenerse en cuenta». Además, consideró que
deben establecerse unas políticas más firmes para corregir el
desfase entre la política de vecindad y la estrategia de
ampliación de la Unión.
En ese informe de propia iniciativa, el Parlamento indica que
«las anteriores ampliaciones han constituido un éxito
indiscutible tanto para la UE como para los Estados miembros
de nuevo ingreso» y considera que «tras cada ampliación debe
haber una adecuada consolidación y concentración política»
en la propia Unión, para que la UE siga funcionando
adecuadamente.
Por tanto, la Eurocámara opina que «el éxito del proceso de
ampliación (y por tanto el éxito del proceso de integración
política de la Unión Europea) solo podrá alcanzarse si existe un
apoyo público claro y persistente para la adhesión en cada
país candidato». La Resolución del Parlamento Europeo
«recuerda por tanto a los gobiernos y Parlamentos de los
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Estados miembros que tienen la responsabilidad de informar
adecuadamente al público sobre los logros positivos de
anteriores ampliaciones».
En relación con las futuras ampliaciones, el informe reitera que
«la Unión debe esforzarse por reforzar su capacidad de
integración». El Parlamento «recuerda, en este contexto, la
necesidad de emprender las reformas internas necesarias,
destinadas, entre otras cosas, a incrementar la eficiencia, la
cohesión social y a reforzar la responsabilidad democrática». El
Parlamento está «convencido, asimismo, de que antes de
ingresar en la UE, cualquier Estado adherente deberá tratar de
resolver sus principales problemas internos, particularmente
los relativos a su territorio y configuración constitucional». El
Parlamento subraya que los principios rectores de la estrategia
de ampliación de la Unión Europea deberían ser «la
consolidación, la condicionalidad y la comunicación».
Los eurodiputados recordaron que «la capacidad integradora
está ligada al poder de la UE de tomar decisiones en un
determinado momento y mostrar de esa manera su aptitud
para lograr sus objetivos políticos», y considera que el
concepto de «capacidad de integración» abarca cuatro
elementos: los Estados de adhesión deben contribuir, y no
perjudicar, a los objetivos políticos de la UE; las instituciones de
la Unión deben ser eficientes y efectivas; sus recursos
6.3.2. El Espacio Económico Europeo
El Espacio Económico Europeo se creó en 1994 sobre todo con el fin de extender la aplicación del mercado interior de la
Unión Europea a los países de la Asociación Europea de Libre Comercio. Toda la normativa legal de la Unión relacionada
con el mercado interior se incorpora continuamente a la legislación de los países de la Asociación Europea de Libre
Comercio, que cuentan con organismos especiales que supervisan la correcta transposición y el cumplimiento de dicha
normativa.
Fundamento jurídico
Artículo 310 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE) (acuerdos de asociación).
Objetivos
El objeto del Espacio Económico Europeo (EEE) es ampliar el
mercado único comunitario a una serie de países de la
Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) que no desean
entrar en la Unión Europea o que aún no están preparados
para hacerlo.
Realizaciones
A. Origen y antecedentes
1. Contexto inicial
El contexto inicial se refiere a las relaciones entre la
Comunidad Europea (CE) y la AELC. En 1973, la entrada de dos
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
financieros deben ser suficientes; y debe instaurarse una
estrategia de comunicación para informar a la opinión pública
sobre las consecuencias de la ampliación.
El informe afirma que «la participación en la política europea
de vecindad (PEV) no es, ni en principio ni en la práctica, un
sustitutivo de la plena pertenencia, ni una etapa que conduzca
necesariamente a la adhesión». No obstante, considera que
debe corregirse el desfase conceptual y legal entre la
Estrategia de ampliación de la UE y su política de vecindad. En
consecuencia, los eurodiputados afirman que la Unión
Europea debería «crear un área basada en políticas comunes»
que incluya la democracia, los derechos humanos y el Estado
de Derecho.
El Parlamento respalda el incremento de la cooperación con la
zona del mar Negro e insta a la conclusión de un «Acuerdo de
cooperación para el mar Negro que debe incluir, en igualdad
de condiciones, a la UE, Turquía y los Estados ribereños del mar
Negro, tratando de lograr a la vez la participación plena de
Rusia y que podría, en una fase posterior, convertirse en la
Unión del Mar Negro».
g Georgios GHIATIS
Julio de 2008
de sus Estados miembros, el Reino Unido y Dinamarca, en la
Comunidad, modificó la composición de la AELC, que se vio
reducida a solo cinco países: Austria, Finlandia, Noruega, Suiza
y Suecia. Así, fue necesario celebrar acuerdos comerciales con
cada uno de tales países. Sin embargo, la perspectiva de la
creación del gran mercado interior comunitario, puesta en
marcha a partir de 1985 y concluida a finales de 1992, ejerció
una atracción muy fuerte sobre estos países, a los que
mientras tanto se había unido Islandia. Era necesario encontrar
una fórmula para hacerles participar de forma significativa en
este mercado sin por ello tener que unirse a la Comunidad.
2. Creación del Espacio Económico Europeo
Negociado a partir de 1992, el Acuerdo por el que se creaba el
Espacio Económico Europeo se firmó el 2 de mayo de 1992 y
entró en vigor el 1 de enero de 1994. Unía a la Comunidad
(compuesta entonces por doce miembros) con los seis Estados
miembros de la AELC. Estos últimos, no obstante, se vieron
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 rápidamente reducidos a cinco a raíz del resultado negativo
del referéndum celebrado en Suiza, que no ratificó el Acuerdo.
No obstante, Suiza dispone de un estatuto de observador en el
EEE, mientras que sus relaciones con la Comunidad Europea se
rigen por acuerdos bilaterales.
3. Evolución
a) Después de la entrada en la UE de otros tres Estados de la
AELC (Austria, Finlandia y Suecia) a comienzos de 1995,
actualmente el EEE comprende únicamente a Islandia,
Noruega y Liechtenstein (que se unió a la AELC en mayo de
1995).
b) Los diez nuevos Estados miembros que entraron en la UE
el 1 de mayo de 2004, además de Bulgaria y Rumanía, han
pasado a formar parte automáticamente del EEE en la fecha de
su adhesión a la Unión Europea.
B. La naturaleza del Espacio Económico Europeo
1. Un paso más allá de una zona de libre comercio
a) Una ampliación del mercado interior comunitario
El objeto del EEE consiste, fundamentalmente, en ampliar a los
tres países de la AELC el mercado interior de la Comunidad
Europea. Este mercado va mucho más allá de la eliminación de
los derechos de aduana y las limitaciones cualitativas entre
países miembros: su objetivo es eliminar todos los obstáculos
para crear un espacio de libertad de circulación total análogo a
un mercado nacional. A tal fin, el EEE incluye:
— las cuatro grandes libertades de circulación en el mercado
interior: libre circulación de personas, de mercancías, de
servicios y de capitales;
— las políticas comunitarias estrechamente vinculadas a la
realización de las cuatro libertades, denominadas «políticas
horizontales», principalmente la política de competencia.
b) Participación en determinadas políticas comunitarias de
acompañamiento
El Acuerdo EEE prevé que los países de la AELC participen
también en políticas denominadas «de acompañamiento» del
mercado interior, participación que entraña por otra parte una
contribución económica por su parte.
Asimismo, tales países han decidido participar desde el punto
de vista financiero en la política estructural comunitaria.
c) Adopción del Derecho comunitario
Habida cuenta de que, a diferencia de una zona de libre
comercio, el mercado interior comunitario, en lugar de
contentarse con algunas normas iniciales, produce
continuamente un número considerable de actos legislativos,
el EEE se ha visto obligado a poner en práctica un mecanismo
de ampliación de tales normas a los países de la AELC.
2. Los límites del Espacio Económico Europeo
a) El libre comercio en sí está limitado: no cubre ciertos
sectores, como la agricultura y la pesca.
510
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b) La ampliación del mercado interior no es completa:
— la libre circulación de personas únicamente es válida para
los trabajadores asalariados, aunque resulta total para
todos en la Unión Europea, especialmente en el espacio
Schengen (2.3);
— siguen existiendo los controles fronterizos entre la UE y los
tres países de la AELC;
— no hay armonización de la fiscalidad.
c) E
 l EEE no es tampoco una unión aduanera, ya que no
existe un arancel aduanero común. Por consiguiente,
tampoco dispone de una política comercial común frente
al resto del mundo.
d) Evidentemente, el EEE excluye a los otros elementos
de la integración europea:
— la unión económica y monetaria;
— la política exterior y de seguridad común;
— la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior.
e) Sobre todo, no incluye a estos tres países en el sistema
institucional y de decisión de la Unión Europea.
C. La ampliación inicial del mercado interior a los tres
Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio
Desde el principio, el Acuerdo EEE incorporó buena parte de
las normas y políticas del mercado interior que existían en
aquel momento.
1. Principios básicos (correspondientes al Derecho
comunitario primario)
a) Las cuatro libertades
— Libre circulación de mercancías. Las disposiciones del
Acuerdo EEE relativas a las normas básicas del mercado
interior son idénticas o similares a las del Tratado CE:
• E liminación de los derechos de aduana y gravámenes
de efecto equivalente, así como de las limitaciones
cuantitativas y medidas de efecto equivalente.
• Ajuste de monopolios comerciales estatales.
• S implificación de los controles fronterizos y la
cooperación aduanera.
— Libre circulación de personas, servicios y capitales:
• P
 rohibición de la discriminación por motivos de
nacionalidad de los trabajadores asalariados en lo que
respecta a la residencia y el acceso al empleo.
• D
 erecho de establecimiento para los trabajadores por
cuenta propia y las sociedades.
• Libertad de prestación de servicios.
• M
 edidas destinadas a facilitar el ejercicio de estas
libertades, en particular el reconocimiento mutuo de
las cualificaciones profesionales.
19/2/09 08:03:19

b) Políticas horizontales vinculadas a la realización de las
cuatro libertades
— La más importante es la política de competencia, para la
que el Acuerdo EEE reproduce literalmente las
disposiciones del Tratado CE:
• E n relación con las empresas: prohibición de acuerdos
entre empresas y abusos de posición dominante y
control de las concentraciones.
• E n relación con los Estados: control de las empresas
públicas y de los servicios de interés económico general.
— Las otras políticas comunitarias integradas en el EEE son:
• Política de transportes
• Contratos públicos
• Derecho de sociedades
• Propiedad intelectual
• Política social
• Protección de los consumidores
• Medio ambiente.
c) Participación en las políticas de acompañamiento
(«cooperación no relacionada con las cuatro libertades»)
— Ámbitos: El Acuerdo EEE prevé la participación de los
Estados de la AELC en las actividades de la UE en
determinados ámbitos:
• Investigación y desarrollo
• Información
• Educación y la formación
• Juventud
• Turismo
• Pyme
• Sector audiovisual
• Protección civil.
— Formas: En estos ámbitos, los Estados de la AELC
participan en particular en los programas marco y los
proyectos.
— Principios
• Igualdad de derechos y responsabilidades en la
actividad correspondiente.
• Participación financiera de los países de la AELC.
2. Incorporación de la legislación comunitaria
El Acuerdo EEE no se limita simplemente a hacer extensivas a
los países de la AELC las normas fundamentales del Tratado CE
relativas al mercado interior, sino que también incorpora el
conjunto de la legislación de aplicación de tales normas
elaborado por la Comunidad, es decir, la «legislación
secundaria» o «acervo comunitario». Tal incorporación se
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
materializa en los protocolos y los anexos del Acuerdo e
incluye alrededor de 1 600 actos comunitarios:
— reglamentos, directivas, decisiones y actos no vinculantes;
— los actos relativos en su mayoría a las cuatro libertades y las
políticas conexas y, en menor grado, a las políticas de
acompañamiento.
D. La continua ampliación del mercado interior a los
Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio
1. Incorporación permanente de la legislación
comunitaria
La Unión Europea elabora permanentemente legislación sobre
el mercado interior y las políticas conexas, legislación que se
debe hacer extensiva a los tres Estados AELC para que el EEE
funcione de forma totalmente homogénea. Por consiguiente,
el Acuerdo EEE establece un mecanismo permanente de
incorporación.
a) Decisiones sobre la incorporación de la legislación
A medida que la UE adopta nuevos textos, un Comité Mixto,
compuesto por representantes de la Unión Europea y de los tres
Estados AELC que se reúnen de forma periódica (una vez al mes),
se encarga de decidir qué proporción de la legislación y, más en
general, del conjunto de los actos comunitarios (acciones,
programas, etc.) se debe incorporar al EEE; la incorporación se
realiza oficialmente mediante la inclusión de los actos en
cuestión en las listas de protocolos y anexos al Acuerdo EEE.
En total, alrededor de 4 000 actos comunitarios se han
incorporado al Acuerdo EEE desde su entrada en vigor.
Un Consejo del EEE, compuesto por representantes del
Consejo de la Unión Europea y por los Ministros de Asuntos
Exteriores de los Estados de la AELC, se reúne al menos dos
veces al año para brindar el necesario impulso político y las
orientaciones correspondientes al Comité Mixto.
b) Transposición
Tras la incorporación de un acto comunitario al Acuerdo EEE,
este se debe trasponer a la legislación nacional de los tres
países AELC (siempre que tal transposición resulte necesaria de
conformidad con sus normas constitucionales). Esta
transposición puede adoptar la forma de una simple decisión
gubernamental o requerir una aprobación parlamentaria.
c) Carácter del mecanismo
El mecanismo da la impresión de que la ampliación de los
actos comunitarios del mercado interior a los Estados de la
AELC se encuentra sometida a la valoración de tales Estados,
inicialmente en forma de decisión de incorporación del
Comité Mixto y en segundo lugar mediante decisión nacional
de transposición. En realidad, tales decisiones revisten un
carácter meramente formal: la legislación comunitaria se debe
hacer extensiva a estos países, que no tienen elección. El
acuerdo de asociación también obliga al Comité Mixto a
decidir lo más rápidamente posible para que el acto en
cuestión se aplique más o menos de forma simultánea en la
Unión Europea y en los tres países; el único margen de
511
19/2/09 08:03:19
 maniobra a efectos de valoración consiste en la posibilidad de
realizar adaptaciones meramente técnicas.
Ciertamente, se han adoptado disposiciones para que los
Estados de la AELC participen en la preparación de actos
comunitarios. Por consiguiente, se invita a los representantes
de estos países, en pie de igualdad con sus homólogos de los
Estados miembros de la UE, a participar en las consultas
escritas u orales, y a veces en el trabajo de los comités
permanentes organizados al efecto por la Comisión Europea.
Incluso en la fase del procedimiento comunitario de decisión
(propuesta de la Comisión, deliberación y decisión del Consejo
y del Parlamento Europeo), se mantiene a los Estados de la
AELC periódicamente informados, e incluso se les consulta.
Tras las decisiones legislativas, se vuelve a consultar a los países
de la AELC acerca de las medidas de ejecución de las
decisiones adoptadas por la Comisión Europea. En efecto, a
menudo se les invita a participar, sin derecho de voto, en los
diversos comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de su
poder ejecutivo («comitología»).
Básicamente, los países de la AELC no participan en la toma de
decisiones de la Unión Europea, aunque muchas de tales
decisiones se les aplican de forma casi automática.
Ciertamente, lo anterior es consecuencia de su no pertenencia
a la UE. No obstante, paradójicamente, esto significa que el
mecanismo del EEE les hace menos soberanos de lo que serían
si pertenecieran a la Unión Europea.
2. Supervisión de la ampliación del Derecho comunitario
al Espacio Económico Europeo
Una vez que la legislación del mercado interior se ha ampliado
a los países de la AELC, se debe supervisar su correcta
transposición y aplicación. Habida cuenta de que tales países
no disponen de ningún mecanismo para ejercer este control,
el Acuerdo EEE prevé que la AELC establecería un mecanismo
apropiado. Tal mecanismo se compone de:
— un Órgano de Vigilancia de la AELC,
— un Tribunal de la AELC.
Estos dos órganos desempeñan la misma función que la
Comisión Europea, y el Tribunal de Primera Instancia y el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
respectivamente, en el seno de la Unión Europea, con vistas a
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garantizar que los Estados AELC del EEE respetan las normas
correspondientes.
Papel del Parlamento Europeo
Aunque se trata ante todo de un Tratado internacional, el
Acuerdo EEE se articula sobre la ampliación de la legislación
comunitaria a los países socios. Por consiguiente, tanto el
Parlamento Europeo como los Parlamentos nacionales de los
países socios participan estrechamente en el control de su
funcionamiento. De conformidad con el artículo 95 del
Acuerdo, se instituyó un Comité Parlamentario Mixto del EEE
para contribuir, mediante el diálogo y el debate, a un mejor
entendimiento entre las Comunidades y los Estados de la AELC
en los ámbitos cubiertos por el Acuerdo EEE. El Comité
Parlamentario Mixto celebrará alternativamente dos reuniones
al año en la Comunidad y en un Estado de la AELC.
Inicialmente contaba con 66 miembros (33 diputados
europeos y 33 diputados de los Estados de la AELC), pero se
estableció de mutuo acuerdo —a raíz de la adhesión a la UE,
en enero de 1995, de Austria, Finlandia y Suecia— la reducción
de la composición de las delegaciones a 12 miembros cada
una. La presidencia la ejerce alternativamente, cada año, un
diputado al Parlamento Europeo y un diputado de un Estado
de la AELC. Los parlamentarios de la Asamblea Federal suiza
asisten a las reuniones en calidad de observadores.
Toda la legislación comunitaria de aplicación al EEE, así como
su puesta en práctica, se somete al control del Comité
Parlamentario Mixto del EEE, cuyos miembros tienen derecho
a formular preguntas orales y escritas a los representantes del
Consejo del EEE y al Comité Mixto del EEE. El Comité
Parlamentario Mixto del EEE expresa sus puntos de vista en
forma de informes o resoluciones, según el caso. En
particular, examina el informe anual del Comité Mixto del
EEE, publicado de conformidad con el artículo 94, apartado 4,
del Acuerdo EEE, sobre el funcionamiento y el desarrollo del
Acuerdo. En cada reunión, el Comité Parlamentario Mixto
participa en el debate con los representantes del Consejo de
Ministros del EEE, el Comité Mixto del EEE y el Órgano de
Vigilancia de la AELC.
g Stefan SCHULZ
Julio de 2008
19/2/09 08:03:19

6.3.3. La política europea de vecindad
A raíz de su ampliación, la Unión Europea tiene nuevos vecinos. La política europea de vecindad establece un marco de
relaciones con los vecinos —antiguos y nuevos, del este y del sur— a los que la Unión Europea no ha ofrecido ninguna
perspectiva de adhesión, pero con los que la Unión, sin embargo, desea mantener relaciones más estrechas. El Parlamento
Europeo apoya la política europea de vecindad.
Fundamento jurídico
Para la política de la Unión Europea (UE): título V del Tratado de
la Unión Europea (Tratado UE) sobre la política exterior y de
seguridad común (PESC); artículo 133, apartado 3 (comercio), y
artículo 300 (acuerdos internacionales) del Tratado UE.
Para las relaciones bilaterales: Acuerdos de asociación y
cooperación (con países de Europa Oriental) y Acuerdos de
asociación con la zona del euromediterránea (con países del
Mediterráneo).
Objetivos
Contribuir a reforzar la estabilidad, la seguridad y la
prosperidad de la UE y sus vecinos orientales y meridionales,
ofreciendo, en particular, a los países correspondientes una
relación cada vez más estrecha con la UE. La política europea
de vecindad (PEV) debería impedir la aparición de nuevas
líneas divisorias entre la UE ampliada y sus vecinos. La política
de vecindad se fundamenta en una serie de compromisos
contraídos en relación con valores comunes, especialmente la
democracia, el Estado de Derecho, la buena gobernanza y el
respeto de los derechos humanos, así como los principios de
la economía de mercado, el libre comercio, el desarrollo
sostenible y la reducción de la pobreza.
A través de la PEV, la Unión Europea se esfuerza, entre otras
cosas, por contrarrestar o evitar la aparición de amenazas de
seguridad «blandas», como la inmigración ilegal a gran escala,
la interrupción del suministro de energía, la degradación
ambiental, y la penetración del crimen organizado y del
terrorismo. El motivo de la seguridad que sustenta la PEV
también se refleja en la Estrategia Europea de Seguridad
(6.1.3, punto E).
Antecedentes y ámbito geográfico
En el período previo a la gran ampliación de 2004 que aportó
a la Unión Europea diez nuevos Estados miembros, se
reconocía generalmente que esta ampliación iba a tener
repercusiones importantes para los países situados al otro lado
de las nuevas fronteras exteriores de la Unión Europea en el
este. Se argumentaba que había que prevenir o mitigar los
efectos negativos y que aprovechar el potencial de desarrollo
de una cooperación mutuamente beneficiosa con los nuevos
vecinos. Comenzó el debate en torno a la iniciativa «Una
Europa más amplia. Nueva vecindad».
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
En noviembre de 2002, el Consejo invitó a la Comisión y al Alto
Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común,
Javier Solana, a preparar las propuestas oportunas. Al mes
siguiente, el Consejo Europeo indicó claramente que los países
del Mediterráneo meridional también debían incluirse en la
iniciativa. Los países candidatos y los potenciales candidatos
—esta última expresión se refiere a los países de los Balcanes
Occidentales— no se incluyeron en la política, y el criterio de
la ausencia de perspectiva de adhesión a la UE apareció más
claramente como criterio de selección.
El carácter general de la nueva política se recogió en una
Comunicación de la Comisión presentada de marzo de 2003.
Según las palabras utilizadas en el debate por el Presidente de
la Comisión de aquella época, Romano Prodi, esta política
debía tener por objeto crear un «círculo de amigos» con los
que podríamos en última instancia compartir «todo menos las
instituciones». Esta última fórmula no fue aceptada por el
Consejo, pero en las conclusiones adoptadas en junio de 2003,
el Consejo siguió en gran medida las propuestas de la
Comisión.
Tras la «Revolución rosa» en Georgia, a finales de 2003, el
Consejo decidió, unos meses después, incluir a Georgia,
Armenia y Azerbaiyán en la nueva política, llamada, a partir de
entonces, política europea de vecindad (PEV). La PEV, por lo
tanto, afecta a seis países del este: Ucrania, Moldova, Belarús,
Georgia, Armenia y Azerbaiyán. En el sur, afecta a diez países:
Marruecos, Túnez, Argelia, Libia, Egipto, Israel, los Territorios
Palestinos, Jordania, Líbano y Siria. Los países de la PEV de la
región meridional también participan en el Proceso de
Barcelona (6.4.5).
La Unión Europea no mantiene relaciones oficiales con Belarús
ni con Libia, y la PEV se aplica de forma diferente y mucho más
limitada a estos países. En una primera fase, Rusia ha decidido
no participar en la nueva PEV. Las relaciones entre la UE y Rusia
se centran en cambio en un proyecto que tiene por objeto
establecer cuatro «espacios políticos comunes».
Instrumentos
La PEV se basa en los Acuerdos de asociación y cooperación y
los Acuerdos de asociación euromediterráneos celebrados con
13 de los 16 países correspondientes. No presupone el
establecimiento de un nuevo tipo de acuerdo, pero como los
períodos iniciales de aplicación de los acuerdos de asociación
y cooperación se están acabando, es preciso responder a la
cuestión de cuál debería ser el futuro fundamento jurídico de
513
19/2/09 08:03:19
 las relaciones bilaterales con los países vecinos del este. Las
negociaciones con Ucrania en torno a lo que actualmente se
denomina «nuevo acuerdo reforzado» se iniciaron en la
primavera de 2007.
Los planes de acción bilaterales constituyen el principal
instrumento de la PEV. La elaboración de un plan de acción de la
PEV supone que ha entrado en vigor un acuerdo de asociación
y cooperación o «Euromed». La Comisión elabora un proyecto
de plan de acción que, a continuación, se negocia con el país
vecino en cuestión. El órgano rector conjunto establecido al
amparo del respectivo acuerdo de asociación y cooperación o
«Euromed» aprueba posteriormente el plan de acción.
Cada plan de acción de la PEV recoge un determinado número
de objetivos y medidas concretas que se deben emprender en
el marco de la reforma política y económica. En este sentido,
guardan cierta similitud con las asociaciones para la adhesión,
que apoyan las reformas de los países candidatos y la
preparación para la adhesión a la UE. En el contexto de la PEV,
la Unión Europea no busca ninguna adaptación general a su
legislación y jurisprudencia (el acervo comunitario), y la
ausencia del incentivo para la reforma que representa la
perspectiva de adhesión se nota a todas luces.
Los planes de acción de la PEV están en vigor durante cinco
años (en cambio, los acordados con Israel, Moldova y Ucrania,
durante tres años). La aplicación se controla mediante comités
establecidos al amparo del acuerdo respectivo. A los dos años
de la adopción de un plan de acción, la comisión presenta un
informe de progreso. Este informe es anual desde abril de
2008. El Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos
Humanos también se utiliza, entre otras cosas, para apoyar a
organizaciones de la sociedad civil destacables a través de las
Delegaciones de la Comisión en los países de la PEV (excepto
Libia, Siria y Túnez, donde no existen las condiciones necesarias
y se buscarán otras formas de promover la democracia y los
derechos humanos). En varios países de la PEV se llevan a cabo
asimismo acciones financiadas por medio del Instrumento
para la estabilidad y del Instrumento para la seguridad
nuclear. También están disponibles programas temáticos al
amparo del Instrumento de cooperación al desarrollo, por
ejemplo, para la cooperación en el ámbito de la emigración y el
asilo y para apoyar a agentes no estatales y agentes locales, pero
las sumas correspondientes son muy pequeñas. También se
puede utilizar el Instrumento de asistencia humanitaria y la
ayuda macrofinanciera.
Los países de la PEV también se benefician de préstamos con
condiciones favorables del Banco Europeo de Inversiones
(BEI). En el período 2007-2013 hay disponibles 8 700 millones de
euros para PEV/Sur y 3 700 millones de euros para PEV/Este
(incluidos los países del Cáucaso Meridional, que no se
incluyeron en el anterior mandato de préstamo del BEI) y Rusia.
Situación actual
En julio de 2008 se han adoptado planes de acción de la PEV
para los siguientes países: Ucrania, Moldova, Marruecos, Túnez,
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Jordania, Israel, los Territorios Palestinos (adopción formal en
enero-julio de 2005), Armenia, Azerbaiyán y Georgia
(noviembre de 2006), el Líbano (enero de 2007) y Egipto
(marzo de 2007). Los planes de acción para Ucrania, Moldova e
Israel, que inicialmente estaba previsto que fueran válidos
durante tres años, fueron, a principios de 2008 renovados por
un año más.
Argelia ha mostrado interés por un plan de acción de la PEV.
Para Belarús, Libia y Siria, el requisito de que exista un acuerdo
bilateral vigente no se cumplía. La Comisión presentó informes
sobre la aplicación de todos los planes de acción en abril de
2008 y pretende publicar informes nuevos en primavera de
2009.
Una Comunicación de la Comisión de 2006 concluyó que había
que reforzar la credibilidad y el impacto de la PEV. Los vecinos
deberían recibir de la Unión Europea una oferta más atractiva de
apoyo a la reforma política. Esto debería conseguirse, en
concreto, a través de la búsqueda de una nueva generación de
«acuerdos de libre comercio profundos y exhaustivos» y esto
sería «coherente con una visión a más largo plazo de una
comunidad económica emergente entre la UE y sus socios de la
PEV». La Comisión también propuso facilidades para obtener el
visado, el aumento de contactos entre las personas y una mayor
implicación de la UE a la hora de abordar los conflictos en su
vecindario. Habría que promover la cooperación regional,
inclusive en el mar Negro, y la Comisión solicitó que se explorara
la posibilidad de desarrollar una dimensión multilateral de la
PEV. La Comisión también sugirió la creación de un mecanismo
de gobernanza, a través del cual se entregarían cada año fondos
adicionales al país o a los países que hubiesen hecho los
mayores progresos en las reformas relacionadas con la
gobernanza, además de un fondo de inversión de vecindad para
apoyar a los fondos de entidades de financieras internacionales.
Este mecanismo y dicho fondo se crearon el año siguiente. Una
Comunicación de seguimiento de 2007 apreció avances en
alguno de los aspectos tratados y abordó una serie de asuntos
temáticos y operativos.
La Unión Europea lanzó en 2007 una iniciativa para la
cooperación en la región del mar Negro. La llamada Sinergia
del mar Negro abarca, entre otros, a todos los países de la PEV
del este, excepto Belarús, a pesar del hecho de que Ucrania y
Georgia son los únicos entre ellos que tienen costa en el mar
Negro. En reacción a unas propuestas de Polonia y Suecia en
torno a una asociación oriental, el Consejo Europeo, en junio
de 2008, encargó a la Comisión que presentara las propuestas
en la primavera de 2009. Por medio de la asociación oriental, la
política de la Unión Europea hacia los socios de la PEV
orientales podría reforzarse con formatos tanto bilaterales
como multilaterales.
Papel del Parlamento Europeo
A. Competencias
El Parlamento no es consultado en ninguna etapa de la
elaboración de los planes de acción. Sus amplios poderes
19/2/09 08:03:20

legislativos, presupuestarios y de control le permiten, sin
embargo, intervenir en el proceso.
El Reglamento que establece el Instrumento Europeo de
Vecindad y Asociación (IEVA) fue adoptado por el Consejo y el
Parlamento por el procedimiento de codecisión en otoño de
2006. El Parlamento define las líneas presupuestarias
relevantes (la «nomenclatura», en términos presupuestarios de
la UE) y las cantidades respectivas en los presupuestos anuales
de la UE. Después de cada ejercicio presupuestario, el
Parlamento aprueba (o no) la gestión de la Comisión con
respecto a la aplicación del presupuesto. Además, al amparo
de un acuerdo con el Consejo y la Comisión concluido antes
de la aprobación del Reglamento del IEVA, el Parlamento tiene
derecho a revisar los documentos que orientan la aplicación
del IEVA antes de que se adopten (un procedimiento que se
denomina «escrutinio democrático»).
B. Actividades
La Comisión de Asuntos Exteriores prepara regularmente
informes de iniciativa propia sobre la PEV. Esta comisión
también somete a escrutinio democrático la aplicación del
IEVA.
Se han establecido Comisiones de Cooperación Parlamentaria
con todos los países orientales de la PEV, excepto con Belarús.
Estas se reúnen una vez al año y, entre tanto, las delegaciones
del Parlamento Europeo se reúnen entre ellas regularmente
para tratar temas relacionados con los respectivos países. De
forma similar, normalmente se celebra una vez al año una
reunión interparlamentaria entre una delegación del
Parlamento Europeo y cada país meridional de la PEV (excepto
Libia) y, mientras tanto, las delegaciones correspondientes del
Parlamento también se reúnen. Además, la Asamblea
Parlamentaria Euromediterránea, que dota de una dimensión
parlamentaria a la Asociación Euromediterránea (el «Proceso
de Barcelona»), celebra una sesión plenaria una vez al año, y
sus comisiones trabajan aún de modo continuo.
En junio de 2008 se celebró en el Parlamento Europeo una
Conferencia sobre la política europea de vecindad dirigida
hacia el este. Las delegaciones de los Parlamentos nacionales
de Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldava y Ucrania, la
oposición de Belarús y el Parlamento Europeo aprobaron una
declaración conjunta que, entre otras cosas, llamaba a los
Parlamentos representados en la conferencia a plantearse la
creación de una «Asamblea Parlamentaria de la UE. Vecinos
orientales». En esta asamblea se podría prestar ayuda mutua
para una mayor integración con la Unión Europea.
El Parlamento Europeo participa a menudo en la observación
de elecciones en los países de la PEV.
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Las relaciones exteriores Marco para las relaciones con
6 de la Unión Europea 3 determinados grupos de países
C. Posiciones
El Parlamento Europeo instó a la inclusión del Cáucaso
Meridional en la PEV mucho antes de que el Consejo tomase
una decisión sobre el asunto. Una Resolución de 2006 sobre la
PEV apoyó ampliamente esta política —tal como fue
desarrollada por el Consejo y la Comisión—, y este apoyo fue
confirmado en la Resolución de noviembre de 2007 sobre la
PEV. La Resolución de enero de 2006 afirmó que «la posibilidad
de adhesión a la UE debe seguir siendo el máximo incentivo
para que todos los países europeos sigan los ideales europeos
comunes y participen en el proceso de integración europea», y
que los planes de acción «deberían servir como instrumento
para la consecución de los objetivos de una posible adhesión
a la UE de aquellos países que cumplan los criterios
correspondientes y para una asociación cada vez más estrecha
de los demás países vecinos» (apartados 34 y 17
respectivamente). Asimismo, la Resolución mencionaba que
entre las condiciones para la adhesión figura también la
«capacidad de la UE para integrar a nuevos miembros» y que
«el Tratado de Niza no es una base aceptable para nuevas
decisiones sobre la adhesión de nuevos Estados miembros»
(considerando H y apartado 4, respectivamente). En su
Resolución de noviembre de 2007, el Parlamento reitera su
posición a favor de celebrar acuerdos de asociación con
Ucrania y Moldova, abriendo la posibilidad de adhesión a la UE
(apartado 26). Considera que Belarús tiene la mismas
perspectivas «si se adhiere a la democracia, respeta los
derechos humanos y las libertades fundamentales y refuerza el
Estado de Derecho» (29).
El Parlamento Europeo «manifiesta sus dudas en cuanto a la
pertinencia del ámbito geográfico de la PEV, puesto que
abarca países geográficamente europeos y países
mediterráneos no europeos» (apartado 2 de la Resolución
sobre la PEV de noviembre de 2007). La misma resolución
afirma que «se ha de apoyar con firmeza la sociedad civil en
todos los países de la PEV» (apartado 5) y que «acoge con
satisfacción el objetivo a más largo plazo de crear una zona
de libre comercio que abarque a todos los países de la PEV»
(apartado 11). Considera que es preciso aumentar la dotación
del IEVA (apartado 21). Cuando fue consultado sobre las
revisiones más recientes del mandato del Banco Europeo de
Inversiones en materia de préstamos exteriores, el
Parlamento apoyó la extensión a Ucrania, Moldova y Belarús
y trató de obtener la extensión a Armenia, Azerbaiyán y
Georgia.
g Dag SOURANDER
Julio de 2008
515
19/2/09 08:03:20
 6.4. Relaciones con determinados países
y regiones
6.4.1. Los países de los Balcanes Occidentales
En junio de 2008, las conclusiones del Consejo Europeo reafirmaron su pleno apoyo a la perspectiva europea de los
Balcanes Occidentales —como se estableció en la Agenda de Salónica y en la Declaración de Salzburgo—, que sigue
siendo fundamental para la estabilidad, la reconciliación y el futuro de la región. El Consejo Europeo también hizo
hincapié en que los restantes candidatos potenciales de los países de los Balcanes Occidentales deberían conseguir el
estado de candidatos a la adhesión a la Unión Europea una vez que cumplieran con las condiciones y requisitos
necesarios.
Fundamento jurídico
Título V del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).
Artículos 133 y 310 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE).
Objetivos
Promover la paz, la estabilidad y el desarrollo económico en la
región y abrir la perspectiva de la integración en la Unión
Europea (UE).
Realizaciones
Desde 1980, la antigua Yugoslavia se beneficiaba de un
acuerdo de cooperación con la UE. En junio de 1990, la
Comisión Europea propuso medidas para mejorar las
relaciones, pero el desmembramiento del país en 1991 y
diversos conflictos han cambiado por completo la situación.
Las relaciones políticas, comerciales y financieras de la UE con
la región se centraron en la gestión de crisis y la reconstrucción
para responder a las necesidades urgentes del país en aquel
momento. Los sustanciales programas de ayuda de la UE se
elevaron a un total de alrededor de 5 500 millones de euros.
Cuando la región salió de este difícil período, se hizo necesario
un planteamiento a más largo plazo en materia de desarrollo.
A iniciativa de la Unión Europea, el 10 de junio de 1999 se
adoptó en Colonia el Pacto de estabilidad para Europa
Suroriental (relativo a los países de los Balcanes Occidentales,
los demás países de la región, la Unión Europea y muchos
otros países, instituciones financieras internacionales e
iniciativas regionales). La principal contribución de la Unión al
Pacto de estabilidad fue la puesta en marcha del Proceso de
estabilización y asociación para los países de los Balcanes
Occidentales en 1999. Los Consejos Europeos de Feira y Niza
(junio y diciembre de 2000) reconocieron que todos los países
de los Balcanes Occidentales (Albania, Bosnia y Herzegovina,
Croacia, la República Federativa de Yugoslavia, la Antigua
República Yugoslava de Macedonia) eran potenciales
candidatos a la adhesión a la UE. Se afirmó que los países de
516
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los Balcanes Occidentales tenían claras posibilidades de
adhesión una vez que se cumplieran las condiciones
pertinentes. Las siguientes reuniones del Consejo Europeo
reiteraron que el futuro de los Balcanes Occidentales está
dentro de la UE. La Agenda de Salónica, adoptada en el año
2003 por la UE y los países de los Balcanes Occidentales,
reflejaba la evolución en la relación. Estos países se movían
progresivamente, desde la estabilización y la reconstrucción
hacia la consolidación de la estabilidad, el desarrollo
sostenible, la asociación y la integración en las estructuras
europeas. La UE confirmó su determinación a apoyar a los
países en sus esfuerzos por implementar reformas cuyo
objetivo es consolidar la democracia y la estabilidad y
promover el desarrollo económico y la cooperación regional.
Así pues, la política de la Unión de estabilización y asociación,
incluyendo los Acuerdos de estabilización y asociación
enriquecidos con elementos del proceso de ampliación,
constituye hasta la fecha el marco general para el curso
europeo de los países de los Balcanes Occidentales hacia su
futura adhesión.
Instrumentos
Del Pacto de estabilidad al Consejo
de Cooperación Regional
El Proceso de estabilización y asociación (PEA) estableció un
marco estratégico para las relaciones de los países de los
Balcanes Occidentales con la UE, combinando una nueva
relación contractual (los Acuerdos de estabilización y
asociación, AEA) y un programa de ayudas (CARDS). El PEA es
tanto bilateral como regional y prevé una serie de vínculos
estrechos entre cada país y la UE, al tiempo que fomenta
igualmente la cooperación entre los diferentes países y sus
vecinos en la región. Los Acuerdos de estabilización y
asociación son acuerdos internacionales jurídicamente
vinculantes que, una vez firmados, requieren el dictamen
conforme del Parlamento Europeo y la ratificación del
Parlamento del país que celebra el acuerdo y de los
Parlamentos de todos los Estados miembros. Tales acuerdos
19/2/09 08:03:20

requieren el respeto de los principios democráticos, de los
derechos humanos y del Estado de Derecho; prevén el
establecimiento de una zona de libre comercio con la UE; y
determinan una serie de derechos y obligaciones en ámbitos
como la competencia y las normas de subvención del Estado,
la propiedad intelectual y el establecimiento, lo que permite a
las economías de la región comenzar a integrarse en la de la
UE. Junto con la Antigua República Yugoslava de Macedonia,
Croacia, Albania, Montenegro y Serbia, el 16 de junio de 2008
Bosnia y Herzegovina fue el último país en firmar los Acuerdos
de estabilización y asociación.
El programa CARDS, que sustentaba los objetivos y los
mecanismos del PEA, se elevó en el período 2000-2006 a
alrededor de 5 000 millones de euros para proporcionar ayuda
a esta región. A medida que los diferentes países avanzan en el
proceso, la ayuda pasa de concederse a la reconstrucción de
las infraestructuras y al fomento de la reconciliación a hacerlo
al desarrollo de las instituciones gubernamentales y la
legislación, así como al acercamiento progresivo a las normas
europeas y, por último, a la armonización con el acervo de la
UE. Las ayudas financieras se destinan al refuerzo de la
democracia y del Estado de Derecho, los derechos humanos, la
sociedad civil, los medios de comunicación y el
funcionamiento de una economía de libre mercado.
Desde el año 2007, la financiación de preadhesión a la UE se
canaliza desde un único instrumento unificado —el
Instrumento de Preadhesión (IPA)—, diseñado para dar apoyo
tanto a los países candidatos como a los candidatos
potenciales. La financiación de preadhesión total para el marco
financiero actual (2007-2013) es de 11 500 millones de euros.
Para alcanzar los objetivos de cada país de la forma más
eficiente, el IPA consta de los siguientes cinco componentes: a)
ayuda de transición y creación de instituciones; b) cooperación
transfronteriza (con los Estados miembros de la UE y con otros
países aptos para el IPA); c) desarrollo regional (desarrollo del
transporte, del medio ambiente y económico); d) desarrollo de
recursos humanos (fortalecer el capital humano y combatir la
exclusión); e) desarrollo rural.
El IPA se centra más en la propiedad de implementación de los
países beneficiarios, en el apoyo a la cooperación
transfronteriza y en «aprender haciendo». También prepara a
los países candidatos para que implementen el desarrollo
regional, social y rural y los fondos de cohesión en la adhesión.
Se espera un intenso esfuerzo en la cooperación regional y en
la mejora de las relaciones con los países vecinos,
principalmente a través del nuevo Consejo de Cooperación
Regional. Esta estructura, que tuvo éxito en el Pacto de
estabilidad, promueve la cooperación mutua y la integración
europea y euroatlántica de la Europa sudoriental para volver a
vigorizar el desarrollo económico y social en la región en
beneficio de su gente.
Estado actual
En junio de 2008, las conclusiones del Consejo Europeo
reafirmaron su pleno apoyo a la perspectiva europea de los
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
Balcanes Occidentales —como se estableció en la Agenda de
Salónica y en la Declaración de Salzburgo—, que sigue siendo
fundamental para la estabilidad, la reconciliación y el futuro de
la región. El Consejo Europeo también hizo hincapié en que el
resto de los posibles candidatos de los Balcanes Occidentales
deberían conseguir el estado de candidato a la adhesión a la
UE una vez que cumplieran con las condiciones y requisitos
necesarios.
Relaciones con los diferentes países de la región
1. Albania
La Unión Europea no tenía ninguna relación con este país
antes de los contactos establecidos en 1990 a raíz del
derrumbamiento del comunismo. Las relaciones actuales se
basan en un acuerdo no preferencial en materia de comercio y
cooperación económica que entró en vigor en diciembre de
1992. Los intentos de Albania de 1995 y 1999 por desarrollar su
relación contractual con la UE fracasaron debido a la falta de
preparación del país.
Albania participa en el Proceso de estabilización y asociación
desde el principio y firmó el Acuerdo de estabilización y
asociación con la Unión el 12 de junio de 2006. Este país ha
hecho muchos progresos en democracia y en Estado de
Derecho; sin embargo, la cultura democrática y, en concreto, el
diálogo constructivo entre los partidos necesita desarrollarse
para permitir que el sistema político funcione de manera eficaz
y transparente. El Parlamento de Albania necesita hacer más
progresos en impulsar la reforma. La lucha contra la corrupción
y el crimen organizado representa un desafío importante.
Albania ha continuado desempeñando un papel positivo en el
mantenimiento de la estabilidad regional, fomentando buenas
relaciones con otros países vecinos de la Unión y de los
Balcanes Occidentales, tanto de forma multilateral como
bilateral.
2. Bosnia y Herzegovina
Desde que los acuerdos de paz de Dayton/París celebrados en
1995 pusieron fin a la guerra en Bosnia y Herzegovina, la Unión
Europea participa plenamente en la reconstrucción del país.
Bosnia y Herzegovina está acogida al régimen de preferencias
comerciales desde 1996, pero sus contactos se
institucionalizaron con la UE a partir de junio de 1998. Bosnia y
Herzegovina empezó a participar en el PEA desde su puesta
en marcha en 1999. Para identificar las cuestiones más
importantes para el país en el marco del PEA, la UE publicó un
plan de trabajo en el que se recogían las dieciocho etapas
fundamentales. Este plan de trabajo se completó en líneas
generales en septiembre de 2002, y en noviembre de 2003 un
estudio de viabilidad de la Comisión Europea sobre las
negociaciones con vistas a la celebración de un Acuerdo de
estabilización y asociación estableció las consiguientes
prioridades para el país.
Mientras tanto, Bosnia y Herzegovina ha realizado progresos
significativos en la mayoría de las prioridades señaladas en el
estudio de viabilidad. No obstante, todas las realizaciones del
país han sido por el momento de naturaleza principalmente
517
19/2/09 08:03:20
 legislativa. Bosnia y Herzegovina deberá concentrarse en
mayor medida en la puesta en práctica y la aplicación efectivas
de las leyes aprobadas. No obstante, en octubre de 2005 la
Comisión Europea recomendó al Consejo la apertura de
negociaciones sobre un AEA con Bosnia y Herzegovina. Las
negociaciones en un AEA se lanzaron en noviembre de 2005.
El AEA se inició el 4 de diciembre de 2007 y el acuerdo se firmó
el 16 de junio de 2008 siguiendo el progreso en tratar cuatro
prioridades clave, en particular: la reforma de la policía,
cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la
ex Yugoslavia, la reforma de la administración pública y la
televisión pública.
Por otra parte, Bosnia y Herzegovina ha sido objeto de un
interés político cada vez mayor por parte de la UE,
especialmente en relación con las medidas de la política
exterior y de seguridad común (PESC) y la política europea de
seguridad y defensa (PESD). La primera operación puesta en
marcha en el seno de la PESD comenzó en Bosnia y
Herzegovina el 1 de enero de 2003, cuando la Misión de Policía
de la Unión Europea (MPUE) tomó el relevo de la Fuerza de
Policía Internacional de las Naciones Unidas. En junio de 2004
el Consejo adoptó una acción común relativa a una Operación
Militar de la UE en el país (EUFOR Althea). Esta decisión
condujo al despliegue de tropas en diciembre de 2004. Tras la
mejora de la situación de la seguridad en Bosnia y
Herzegovina, los Ministros de Defensa de la Unión decidieron
en diciembre de año 2006 una reducción de las tropas de la
fuerza de EUFOR Althea de 6 000 a 2 500 efectivos. El mandato
de la MPUE se ha extendido dos años adicionales hasta finales
del año 2009. La MPUE sigue centrándose en la reforma de la
policía y la lucha contra el crimen organizado.
La Unión Europea ha seguido utilizando/desplegando recursos
considerables en Bosnia y Herzegovina en el marco de la PESC
y la PESD. Un nuevo Representante Especial de la UE (REUE),
que también es el Alto Representante, tomó posesión del
cargo en julio del año 2007. El mandato del REUE es para
ofrecer el asesoramiento y el apoyo de la Unión Europea en el
proceso político y para promover la coordinación política
general en Bosnia y Herzegovina.
3. Croacia
Tras la disolución de la República Federativa Socialista de
Yugoslavia y hasta 2001 no existió ninguna relación
contractual global entre Croacia y la UE a causa de la guerra y
del incumplimiento de las condiciones de la democracia por
parte del país. Se ofrecieron a Croacia preferencias comerciales
de forma unilateral. La cooperación financiera se limitaba a la
ayuda humanitaria, la ayuda a la democratización y, desde
1996, la ayuda a la reconstrucción. Tras el cambio de gobierno
en 2000, Croacia salió del aislamiento internacional provocado
por la política del antiguo gobierno para participar
plenamente en el PEA. En octubre de 2001, Croacia firmó un
Acuerdo de estabilización y asociación con la UE que entró en
vigor el 1 de febrero de 2005. También se firmó de forma
paralela un acuerdo provisional que permitió a las
disposiciones relativas al comercio y a las medidas de
518
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acompañamiento del AEA entrar en vigor el 1 de enero de
2002.
El 21 de febrero de 2003, Croacia presentó una solicitud oficial
de adhesión a la UE; fue el primero de los países de los
Balcanes Occidentales en presentar una tal solicitud. A raíz de
un dictamen positivo y de la recomendación de la Comisión
Europea de abril de 2004, el Consejo Europeo de diciembre de
2004 decidió que se procedería a la apertura de las
negociaciones de adhesión el 17 de marzo de 2005, a
condición de que Croacia cooperase plenamente con el
Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY), con
sede en La Haya. Sin embargo, el Consejo concluyó en marzo
de 2005, tal como el fiscal general del Tribunal de La Haya
había hecho, que Croacia no colaboraba plenamente con el
TPIY. Este último obstáculo se consideró posteriormente
eliminado, por lo que las negociaciones de adhesión con
Croacia dieron comienzo oficialmente el 3 de octubre de 2005.
Tras la finalización del proceso de investigación de
antecedentes en octubre de 2006, se habían abierto dieciséis
capítulos de negociación y se cerraron dos provisionalmente
en febrero de 2008. El progreso de Croacia envía una señal a
los demás países de los Balcanes Occidentales sobre sus
propias perspectivas de adhesión, una vez que cumplan las
condiciones necesarias. Para que Croacia haga que el año 2008
sea un año decisivo en su proceso de adhesión, necesita hacer
más progreso con, entre otros, reformas judiciales y
administrativas, lucha contra la corrupción, derechos de las
minorías y retorno de los refugiados.
4. Serbia (Kosovo) y Montenegro
Las relaciones económicas y comerciales, sometidas a un
embargo durante largo tiempo, se reanudaron parcialmente,
pero la crisis de Kosovo dio lugar a una nueva imposición de
sanciones económicas y financieras, a la que siguió la
intervención de la OTAN en 1999. Después del cese de los
bombardeos y la retirada serbia de Kosovo el 21 de junio de
1999, se desplegó la fuerza de la OTAN en Kosovo (KFOR) y se
estableció la Misión de Administración Provisional de las
Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK). A raíz del cambio
democrático en la República Federativa de Yugoslavia en
octubre de 2000, la UE reestableció sus relaciones con el
Gobierno de Belgrado y levantó rápidamente la mayoría de las
sanciones. Por otra parte, la UE incluyó a la República
Federativa de Yugoslavia en el régimen liberalizado de
preferencias comerciales para la región, que entró en vigor el 1
de diciembre de 2000. Asimismo, el país se convirtió en
participante de pleno derecho en el Proceso de estabilización
y asociación.
La República Federativa de Yugoslavia dejó de existir
oficialmente el 4 de febrero de 2003 y fue sustituida por la
nueva Unión de Serbia y Montenegro.
El 3 de octubre de 2005, el Consejo decidió abrir
negociaciones relativas a un Acuerdo de estabilización y
asociación con Serbia y Montenegro. De conformidad con el
enfoque adoptado en esa ocasión, que siguió una doble vía,
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las negociaciones, entabladas oficialmente el 10 de octubre de
2005, se mantuvieron con la Unión o con las Repúblicas según
el correspondiente reparto de competencias. Sin embargo, al
no cumplir el país sus compromisos sobre la cooperación con
el TPIY, la Comisión decidió suspender las negociaciones del
AEA el 3 de mayo de 2006.
El 21 de mayo de 2006, Montenegro organizó un referéndum
sobre la independencia, de acuerdo con las previsiones del
artículo 60 de la Carta Constitucional de Serbia y
Montenegro. Tras el referéndum y la consiguiente
declaración de independencia del Parlamento de
Montenegro, el Consejo de la Unión Europea aprobó como
conclusión, el 12 de junio de 2006, que «la Unión Europea y
sus Estados miembros decidieron desarrollar más sus
relaciones con la República de Montenegro como un Estado
soberano e independiente».
4.1.  Serbia
Serbia tiene un papel clave que desempeñar en la región
desde un punto de vista económico y político, que se
beneficiaría de una Serbia estable y próspera totalmente
integrada en la familia de las naciones europeas.
El país se enfrenta actualmente con elecciones estratégicas
con respecto a su futuro. Las elecciones presidenciales
celebradas en febrero de 2008 confirmaron las aspiraciones
europeas de Serbia. El 29 de abril de 2008, Serbia firmó un
Acuerdo de estabilización y asociación con la Unión Europea,
normalmente el primer paso hacia la adhesión. El 7 de julio de
2008 se formó un nuevo gobierno proeuropeo en Belgrado. La
Unión Europea alentó al nuevo Gobierno serbio a que
mantuviera relaciones positivas con la Unión Europea y sus
Estados miembros y a que participara de forma activa con los
esfuerzos de la UE para contribuir a la paz y a la estabilidad en
la región balcana. El Presidente del Parlamento Europeo, Hans-
Gert Pöttering, acogiendo con agrado el arresto del
sospechoso de crímenes de guerra, el serbio bosnio Radovan
Karadžić, el 21 de julio, dijo: «El arresto del Sr. Karadžić es una
clara indicación de que el nuevo Gobierno serbio se
compromete a cumplir con sus obligaciones internacionales,
en concreto con respecto a los tribunales penales de crímenes
de guerra de las Naciones Unidas en La Haya».
Kosovo
El 7 de octubre de 2005, Kofi Annan, Secretario General de las
Naciones Unidas, recomendó al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas iniciar el proceso de determinación del futuro
estatuto de Kosovo. Esta recomendación se transmitió con el
informe del embajador, Kai Eide, que concluía que, a pesar de
la corrupción y las tensiones étnicas omnipresentes, se habían
realizado los avances necesarios para la creación de
instituciones para hacer posible el funcionamiento de un
gobierno en Kosovo y que, por consiguiente, no sería
razonable frenar tal impulso político. El Consejo de Seguridad
aprobó las intenciones del Secretario General de las Naciones
Unidas. El Sr. Annan nombró al ex Presidente finlandés, Martti
Ahtisaari, su representante especial para supervisar este
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
proceso. En febrero de 2006 dieron comienzo en Viena las
negociaciones sobre el estatuto de Kosovo.
El 17 de febrero de 2008, la Asamblea de Kosovo adoptó una
resolución que declaró a Kosovo independiente, confirmando
su aceptación del plan Ahtisaari y su buena voluntad para que
la UE desplegase nuevas misiones y para que la OTAN
mantuviese su fuerza allí. El 16 de febrero de 2008, el Consejo
aprobó el envío de la Misión de la Unión Europea por el Estado
de Derecho en Kosovo, conocida como «EULEX Kosovo».
EULEX Kosovo tiene un amplio encargo que va desde el
mantenimiento hasta la promoción del Estado de Derecho, del
orden público y de la seguridad para garantizar que los casos
de terrorismo de crímenes de guerra y el crimen organizado
son investigados y procesados.
Como confirmó la cumbre de Salónica en junio de 2003,
Kosovo está firmemente anclada en el marco del Proceso de
estabilización y asociación, la política de la Unión Europea que
se aplica a los Balcanes Occidentales. En abril de 2005, la
Comisión Europea aprobó la Comunicación sobre Kosovo al
Consejo «Un futuro europeo para Kosovo», que refuerza el
compromiso de la Comisión con Kosovo. Además, el 20 de
enero de 2006 el Consejo aprobó una asociación europea para
Serbia y Montenegro incluyendo a Kosovo, según se describe
en la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas. La asociación europea es un medio para
materializar las perspectivas europeas de los países de los
Balcanes Occidentales dentro del marco del Proceso de
estabilización y asociación.
4.2.  Montenegro
La Unión Europea reconoció la independencia de Montenegro
en junio de 2006, que se convirtió más tarde en un candidato
potencial para la adhesión a la UE. El 15 de octubre de 2007,
Montenegro firmó el Acuerdo de estabilización y asociación
con la Comunidad Europea y sus Estados miembros. Este
Acuerdo entrará en vigor una vez que finalice el proceso de
ratificación. Un acuerdo provisional sobre comercio y sobre
temas relacionados con el comercio, que se firmó el mismo
día, entró en vigor el 1 de enero de 2008. La adopción de una
nueva Constitución, en términos generales en línea con los
estándares europeos, y la firma del AEA fueron los pasos
principales para Montenegro y sus relaciones con la UE. La
Constitución proporciona un marco de trabajo general
satisfactorio para los derechos judiciales, humanos y de las
minorías. Sin embargo, se espera que Montenegro establezca
los preparativos para garantizar la implementación. La
independencia y responsabilidad judicial tienen que
respetarse completamente y tienen que aumentar los
esfuerzos para luchar contra la corrupción y el crimen
organizado.
5. Antigua República Yugoslava de Macedonia
La Antigua República Yugoslava de Macedonia declaró su
independencia tras el colapso de la federación yugoslava en
septiembre de 1991. En enero de 1998 entró en vigor un
primer acuerdo de cooperación comercial y económica.
519
19/2/09 08:03:20
 En abril de 2001, la Antigua República Yugoslava de Macedonia
fue el primer país de la región que firmaba un Acuerdo de
estabilización y asociación, que entró en vigor en abril de 2004.
En abril de 2001 se firmó un acuerdo provisional que permitió
a las disposiciones relativas al comercio y a las medidas de
acompañamiento del AEA entrar en vigor el 1 de junio de
2002.
En 2001 la Antigua República Yugoslava de Macedonia se
enfrentó a una grave crisis política originada por un
levantamiento violento, que desembocó en el despliegue de
una misión de la OTAN. La OTAN garantizó la presencia militar
internacional hasta el 31 de marzo de 2002, fecha en la que la
Unión Europea tomó el relevo de la OTAN con la primera
misión militar de mantenimiento de la paz de su historia.
La Antigua República Yugoslava de Macedonia presentó su
candidatura de entrada en la Unión Europea en marzo de
2004. La Comisión Europea aprobó su dictamen sobre tal
candidatura el 9 de noviembre de 2005 y tomó nota de los
significativos avances logrados por el país. Tras la
recomendación de la Comisión Europea, el 17 de diciembre de
2005 el Consejo Europeo decidió conceder a la Antigua
República Yugoslava de Macedonia el estatuto de país
candidato. Ni la Comisión ni el Consejo han propuesto o
indicado aún ninguna fecha para la apertura de las
negociaciones de adhesión. Una asociación europea aprobada
por el Consejo el 30 de enero de 2006 permitió identificar las
prioridades en materia de reformas políticas, legislativas,
institucionales y económicas. Sin embargo, mientras el ritmo
de las reformas ha sido, en general, lento durante los últimos
dos años, recientemente ha habido signos de reformas
ganando velocidad. La Asociación para la adhesión adoptada
por el Consejo el 18 de febrero de 2008 identifica ocho
prioridades clave para el progreso en el proceso de adhesión
por la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Incluyen la
implementación apropiada de todos los compromisos
contraídos bajo el AEA, el diálogo entre los partidos políticos,
la implementación de la ley en la policía y legislación
anticorrupción, la reforma de la administración judicial y
pública, además de las medidas en la política de empleo y de
ampliación del entorno de negocio. La Antigua República
Yugoslava de Macedonia tiene que cumplir con las prioridades
clave para demostrar su buena disposición a emprender
negociaciones de adhesión. La Comisión considera que, con
suficiente voluntad política y colaboración entre partidos, se
podrían conseguir los progresos necesarios en el 2008. La
Comisión evaluará estas prioridades clave como puntos de
referencia en su informe regular de otoño. Una recomendación
en el comienzo de la negociación de adhesión dependerá de
los resultados conseguidos.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo había constituido inicialmente una
delegación para Europa sudoriental responsable de todos los
520
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países de los Balcanes Occidentales y del envío periódico de
observadores parlamentarios con ocasión de la celebración de
elecciones en la región. Con la entrada en vigor de los
Acuerdos de estabilización y asociación con la Antigua
República Yugoslava de Macedonia y Croacia, a comienzos de
2005 se crearon Comisiones Parlamentarias Mixtas entre el
Parlamento Europeo y los Parlamentos de los países socios en
el marco del acuerdo. Tras la celebración de elecciones al
Parlamento Europeo en 2004, la nueva delegación del
Parlamento Europeo para las relaciones con los países de
Europa sudoriental es el foro que acoge el diálogo
interparlamentario y los contactos con los demás países, a
saber: Albania, Bosnia y Herzegovina, Serbia (incluido Kosovo)
y Montenegro.
Las reuniones interparlamentarias —a las que están invitados
regularmente los representantes de la Presidencia de turno del
Consejo de la Unión Europea, del Gobierno del país del que se
trata y de la Comisión Europea— han permitido, debido a su
continuidad y al relativo buen conocimiento entre ellos de los
participantes, un debate sincero, y se han centrado cada vez
más en la importancia de alcanzar los estándares de
democracia y derechos humanos (por ejemplo, legislación
relacionada con los medios, restitución de la propiedad) y de
mejorar las medidas necesarias para combatir la actividad
criminal, el contrabando y la corrupción. La preparación de
varios países para la asociación y estabilización del proceso y la
necesidad de realizar no solamente reformas administrativas y
judiciales sino también económicas —infraestructuras, energía
y privatización— y la legislación apropiada de una serie de
temas nuevos —como el medio ambiente, la salud pública o
la educación— estaban entre los temas de debate. Los
seminarios y las reuniones temáticas con miembros del
Parlamento Europeo y personal de los Parlamentos de los
países candidatos y potenciales candidatos también son
organizados por el secretariado del Parlamento Europeo. Los
días 26-27 de mayo de 2008, la reunión parlamentaria
conjunta sobre los Balcanes Occidentales se celebró en
Bruselas. Este evento reunió a los miembros del Parlamento
Europeo y a los parlamentarios de los Estados miembros de la
UE y de los países de los Balcanes Occidentales para compartir
experiencias sobre la integración de la UE y debatir cuestiones
económicas, de seguridad y justicia.
Normalmente, cuando el Parlamento Europeo se dirige a los
Balcanes Occidentales destaca con frecuencia la necesidad de
respetar la democracia, el Estado de Derecho y los derechos de
las minorías en la región. Ha insistido en la plena y efectiva
cooperación de los países con el Tribunal Penal Internacional
para la ex Yugoslavia, en la implementación efectiva de una
política en favor del regreso de los refugiados y en una política
activa organizada contra el crimen organizado y la corrupción.
g Sandro d’ANGELO
Georgios GHIATIS
Julio de 2008
19/2/09 08:03:20

6.4.2. La Federación de Rusia
La colaboración estratégica con Rusia es una de las máximas prioridades de la Unión Europea en política exterior. En los
últimos años, la enérgica política exterior rusa ha introducido dificultades adicionales en las relaciones bilaterales entre la
Unión Europea y Rusia. La base jurídica de las relaciones actuales es un acuerdo de colaboración y cooperación que entró
en vigor en 1997, en un principio para diez años, y que se ha renovado automáticamente. Las negociaciones para
alcanzar un nuevo acuerdo comenzaron en julio de 2008, pero podrían tardar mucho tiempo en culminar.
Antecedentes
La Federación de Rusia es un socio clave para la Unión Europea
(UE). Impulsar una colaboración estratégica con Rusia es vital
para la UE por diversas razones. En primer lugar, Rusia es el
mayor país vecino de la UE y ha ganado todavía mayor
importancia tras las ampliaciones de la Unión en 2004 y 2007.
La Estrategia Europea de Seguridad de 2003 señala a Rusia
como un factor clave en el ámbito de la seguridad y de la
geopolítica mundial y regional. Rusia es un miembro
importante del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y
un agente fundamental de la política europea de vecindad. La
seguridad energética es también un elemento definitorio de
las relaciones entre la UE y Rusia, dado que este país es un
importante proveedor de energía para la Unión y está previsto
que sus exportaciones aumenten en los próximos años. El
comercio y la inversión representan otro espacio de
crecimiento dinámico en las relaciones con Rusia. Es este un
gran mercado para los bienes y servicios comunitarios, con
una considerable expansión y un creciente poder adquisitivo
que convierten a Rusia en el tercer socio comercial de la UE.
Por otra parte, el mercado de la Unión es, con diferencia, el
principal destino de las exportaciones rusas. Las empresas de
la UE son las que más invierten en Rusia.
Los principios y valores fundamentales de la democracia, los
derechos humanos, el Estado de Derecho y la economía de
mercado sustentan la relación bilateral entre la UE y Rusia y su
base jurídica, el acuerdo de colaboración y cooperación. Rusia
y la UE han adquirido el compromiso de trabajar
conjuntamente para combatir nuevas amenazas para la
seguridad internacional, como el terrorismo, el crimen
organizado, la inmigración ilegal y la trata de seres humanos,
así como el tráfico de drogas. Rusia es también un país
fundamental para combatir el cambio climático.
Rusia sigue siendo un importante factor geopolítico. La UE y
Rusia mantienen un profundo diálogo sobre los problemas
políticos del mundo, incluida la resolución de conflictos
—como los existentes en Oriente Próximo, Afganistán y los
Balcanes Occidentales— y la prevención de la proliferación de
armas de destrucción masiva y las correspondientes
tecnologías, como en los casos de Irán y Corea del Norte.
La energía ha generado importantes tensiones entre Rusia, sus
vecinos inmediatos y la UE. En los últimos tiempos han surgido
divergencias significativas en materia de política exterior,
como el caso de Kosovo y los llamados «conflictos
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
enquistados» o «conflictos latentes» de las antiguas repúblicas
soviéticas. El conflicto armado entre Georgia y Rusia por Osetia
del Sur podría tener importantes ramificaciones para las
relaciones entre Rusia y la Unión Europea.
Objetivos
Las relaciones de la UE con la Federación de Rusia se basan en
el acuerdo de colaboración y cooperación, que tiene por
objeto consolidar la colaboración estratégica con Rusia y
resolver problemas comunes en el continente europeo y en el
mundo.
Instrumentos
A. El acuerdo de colaboración y cooperación
El acuerdo de colaboración y cooperación (ACC) entró en vigor
en 1997 para un plazo inicial de diez años, prorrogado
automáticamente a partir de 2007 con carácter anual. En él se
fijan los principales objetivos comunes, se establece el marco
institucional para los contactos bilaterales y se propugna la
colaboración y el diálogo en varios ámbitos.
El acuerdo de colaboración y cooperación se basa en los
siguientes principios y objetivos: promover la paz y la
seguridad internacionales y apoyar la democracia y las
libertades políticas y económicas. Se basa en el concepto de
colaboración mutua, destinada a reforzar los vínculos políticos,
comerciales, económicos y culturales.
Las disposiciones del ACC afectan a diversos ámbitos, como el
diálogo político, el comercio de bienes y servicios, la empresa
y la inversión, la cooperación financiera y legislativa, la ciencia
y la tecnología, la educación y la formación, la energía, la
cooperación en tecnología nuclear y espacial y el medio
ambiente, el transporte y la cultura.
Como complemento al ACC, el Consejo Europeo adoptó en
1999 una estrategia común: la primera aplicación de este
instrumento conforme a la política exterior y de seguridad
común introducida por el artículo 13 del Tratado de la Unión
Europea (Tratado UE). Esta estrategia otorgaba prioridad a
cuatro ámbitos de actuación:
— la consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y
las instituciones públicas rusas;
— la integración de Rusia en un espacio económico y social
común europeo;
521
19/2/09 08:03:21
 — la cooperación para reforzar la estabilidad y la seguridad
dentro y fuera de Europa;
— los retos comunes en el continente europeo.
El ACC estableció un marco institucional de consulta regular
entre la Unión Europea y la Federación de Rusia. Este marco
incluye cumbres de los Jefes de Estado o de Gobierno, que se
celebrarán dos veces al año para definir la orientación
estratégica de las relaciones. A nivel ministerial, en el Consejo
Permanente de Asociación se mantienen reuniones siempre
que es necesario para discutir cuestiones concretas. También
se celebran reuniones de altos funcionarios y de expertos.
El diálogo político tiene lugar en reuniones periódicas de los
Ministros de Asuntos Exteriores, reuniones de altos
funcionarios comunitarios con sus homólogos rusos,
reuniones mensuales del Embajador de Rusia ante las
Comunidades Europeas con la troica del Comité Político y de
Seguridad y en reuniones de expertos sobre una gran variedad
de temas internacionales de actualidad. Desde 2005 se
mantienen consultas regulares sobre cuestiones de derechos
humanos.
Los diputados al Parlamento Europeo y al Parlamento ruso
(Duma Estatal y Consejo de la Federación) se reúnen
periódicamente en la Comisión de Cooperación
Parlamentaria entre la Unión Europea y Rusia para
intercambiar opiniones sobre temas actuales.
Desde 1991, la asistencia técnica de la Comisión Europea ha
sido uno de los principales programas que han apoyado el
proceso de transición en Rusia. Más recientemente, esta
asistencia técnica se ha reorientado a un número reducido de
áreas, a fin de apoyar las reformas institucionales en Rusia y
lograr un impacto sistémico en cuestiones socioeconómicas
esenciales vinculadas al proceso de aplicación del ACC. La
anterior financiación Tacis está siendo sustituida de forma
gradual por fondos provenientes del Instrumento Europeo de
Vecindad y Asociación (IEVA), aun cuando las relaciones con
Rusia quedan fuera del marco de la política europea de
vecindad. Los fondos del IEVA están relacionados con la
implantación de los cuatro espacios comunes (véase más
adelante). Esta asistencia ha sido complementada por otros
instrumentos comunitarios, como el Instrumento Europeo
para la Democracia y los Derechos Humanos, la ayuda
humanitaria a Chechenia y la cooperación en el ámbito de la
ciencia y la tecnología. También se pretende mejorar la
coordinación a todos los niveles con los Estados miembros de
la Unión Europea, las instituciones financieras internacionales y
otros importantes donantes.
B. Acuerdos y mecanismos complementarios
1. Cooperación comercial y económica
Como complemento a las disposiciones del ACC, existen varios
acuerdos sectoriales e internacionales, así como otros
mecanismos de cooperación. El acero y el textil son los
principales sectores objeto de acuerdos comerciales
bilaterales. El último acuerdo sobre el acero comprende los
522
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años 2007 y 2008 y se extinguirá si Rusia se convierte en
miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En
2002, la UE otorgó el «estatuto de economía de mercado» a los
exportadores rusos, que tiene cierta importancia para las
medidas de defensa comercial, aunque el antidumping no es
un aspecto importante del comercio entre la UE y Rusia en
estos momentos.
Las negociaciones bilaterales entre la UE y Rusia relativas a la
adhesión de este país a la OMC finalizaron en 2004, pero las
negociaciones multilaterales continúan.
2. La dimensión septentrional y la cooperación con la
región del mar Báltico
La dimensión septentrional abarca un amplio espacio
geográfico que se extiende, de norte a sur, desde las zonas
árticas y subárticas de Europa hasta los países que bordean las
costas meridionales del mar Báltico y, de este a oeste, desde el
noroeste de Rusia hasta Islandia y Groenlandia. Dentro de su
alcance, la dimensión septentrional está cada vez más
enfocada al noroeste de Rusia, que constituye el mayor
territorio sujeto a esta política. El mar Báltico, la región de
Kaliningrado —con sus oportunidades de desarrollo gracias a
su particular situación geográfica—, así como las extensas
zonas árticas y subárticas —incluida la región de Barents—
son áreas prioritarias para la política de la dimensión
septentrional, que vela por que no se establezcan líneas
divisorias en el norte de Europa. Los socios de la dimensión
septentrional son la Unión Europea, Islandia, Noruega y la
Federación de Rusia; también participan otras entidades,
especialmente los organismos regionales.
3. Cooperación en el mar Negro
Con la adhesión de Bulgaria y Rumanía, dos de los estados
litorales del mar Negro, la prosperidad, estabilidad y seguridad
de esta región ha adquirido todavía mayor importancia. Por lo
tanto, la Comisión Europea propuso complementar las
políticas existentes en el ámbito regional —como la política
europea de vecindad, el proceso de preadhesión con Turquía y
la colaboración estratégica con Rusia— con una iniciativa de
cooperación en el mar Negro. Esta cooperación puede darse
en el seno de los mecanismos regionales existentes —como la
Comisión para la Protección del Mar Negro, cuyo objetivo es la
protección del medio ambiente—, mientras que también se
reforzará la cooperación con la Organización de Cooperación
Económica del Mar Negro (BSEC).
C. Los espacios comunes
En la cumbre de San Petersburgo de mayo de 2003, la Unión
Europea y Rusia acordaron reforzar su cooperación con la
creación a largo plazo de cuatro espacios comunes en el
marco del ACC y basados en valores comunes e intereses
compartidos.
El espacio económico común trata de lograr que las
economías de la UE y Rusia sean más compatibles para
impulsar la inversión y el comercio. El objetivo último es un
mercado integrado entre la UE y Rusia, basado en la
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convergencia normativa, aunque ello no implica
necesariamente la armonización de las normas rusas con el
acervo comunitario. La cooperación en materia energética y el
medio ambiente también entran en el espacio económico
común. Sobre este último punto, la UE ha acogido con
satisfacción la ratificación del Protocolo de Kyoto por parte de
Rusia. Otro tema de conversación es el desarrollo de redes
paneuropeas de transporte (como autopistas y ferrocarriles),
energía (como oleoductos o conexiones entre redes eléctricas)
y telecomunicaciones.
El espacio común de libertad, seguridad y justicia
comprende también el ámbito conocido como «justicia e
interior». Esta es un área creciente de cooperación entre la UE
y Rusia, basada en el respeto de los derechos humanos,
cuando ambas afrontan los apremiantes desafíos comunes del
terrorismo, la inmigración ilegal y la delincuencia internacional,
incluido el tráfico de drogas y la trata de seres humanos. La UE
y Rusia necesitan una cooperación judicial y policial eficaz para
hacer frente a estos problemas.
Al mismo tiempo, el afán de aumentar la seguridad de las
fronteras no debe crear barreras a la legítima interacción entre
las economías y las sociedades de la UE y Rusia. Los ciudadanos
deben poder viajar más fácilmente. Esta es la justificación del
reciente acuerdo de facilitación de visados, que puede ser el
primer paso para simplificar más los desplazamientos y, a largo
plazo, favorecer la posibilidad de que se eliminen las
restricciones mutuas a la expedición de visados.
El espacio común de seguridad exterior tiene por objeto
mejorar la cooperación en materia de seguridad y política
exterior, subrayando al mismo tiempo la importancia de
organismos internacionales como las Naciones Unidas, la
Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa
(OSCE) y el Consejo de Europa. Rusia y la UE tienen un amplio
margen de acción conjunta en la prevención de conflictos, la
gestión de crisis y la reconstrucción después de un conflicto.
Esto es así especialmente en lo que respecta a los conflictos
regionales «enquistados» en los países vecinos comunes.
El espacio común de investigación, educación y cultura
tiene por objeto promover la cooperación científica, educativa
y cultural, especialmente a través de programas de
intercambio, que fomentarán los vínculos entre pueblos y un
mayor entendimiento entre sociedades.
En la cumbre de Moscú de mayo de 2005 se adoptaron hojas de
ruta como instrumentos a corto y medio plazo para la
implantación de los cuatro espacios comunes. Estos
instrumentos se basan en la cooperación antes descrita, fijan
nuevos objetivos concretos y especifican las acciones necesarias
para convertir los espacios comunes en realidad y determinan
así la agenda de cooperación entre la UE y Rusia a medio plazo.
Los proyectos concretos —tanto en el programa Tacis como en
el IEVA— se definen a través de un proceso de varias fases. En
primer lugar, la UE marca las prioridades acordadas con el socio
ruso en un documento de estrategia nacional para Rusia.
Después, basándose en este documento, la Comisión Europea y
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
el Gobierno de Rusia trabajan conjuntamente para determinar
los recursos financieros que se asignarán a los objetivos
prioritarios y formular un programa indicativo nacional (PIN)
para cuatro años —el actualmente vigente abarca el período
comprendido entre 2007 y 2010—. Por último, basándose en el
PIN, la Comisión Europea adopta programas anuales
denominados «programas de acción», que establecen los
proyectos concretos y detallados que se ajustan a los objetivos
marcados en el documento estratégico y en el programa
indicativo. Cuando los proyectos están listos para llevarse a
cabo, la Comisión Europea selecciona a los correspondientes
contratistas a través de un concurso de licitación.
Situación actual
En la cumbre entre la UE y Rusia organizada en Khanty-
Mansiisk en junio de 2008, las partes acordaron entablar
negociaciones sobre un nuevo acuerdo para sustituir al ACC
actual. Este nuevo acuerdo reflejará los cambios políticos,
económicos y sociales ocurridos tanto en la UE como en Rusia
desde que el ACC entrara en vigor en 1997. El mandato de
negociación de la Unión Europea fue adoptado a finales de
mayo de 2008, tras vencer las importantes reservas
manifestadas por Polonia y Lituania como consecuencia de las
tensiones existentes en sus relaciones bilaterales con Rusia.
El nuevo acuerdo tendrá por objeto establecer un marco
duradero y global para las relaciones entre la UE y Rusia
basado en el respeto a valores comunes. Hay que señalar que
Rusia insistió en un breve acuerdo marco complementado por
un sistema de acuerdos sectoriales, mientras que la UE busca
un acuerdo global basado en valores comunes. Las
negociaciones podrían tardar varios años en llegar a buen
término.
Papel del Parlamento Europeo
A. Poderes
De acuerdo con los Tratados, el Parlamento Europeo debe dar
su aprobación a un nuevo acuerdo, como en el caso del ACC
anterior. Aunque el Parlamento no participa directamente en
la definición de las necesidades estratégicas y los programas
de acción concretos, sí desempeñó un papel importante en la
creación del marco de cooperación financiera a través de la
normativa IEVA que se adoptó por el procedimiento de
codecisión. Además, según el acuerdo alcanzado con el
Consejo y la Comisión antes de adoptar la normativa IEVA, el
Parlamento tiene derecho a examinar los documentos que
guían la aplicación del IEVA antes de que se aprueben (un
procedimiento conocido como «examen democrático»).
B. Actividades
La Comisión Parlamentaria de Cooperación UE-Rusia es el
marco institucionalizado para las relaciones
interparlamentarias. Su reglamento contempla dos reuniones
anuales, aunque algunos años también ha habido visitas
periódicas a Rusia por parte de diputados al Parlamento
Europeo en grupos de trabajo de formato más reducido, que
523
19/2/09 08:03:21
 permiten contactos más frecuentes. La delegación del
Parlamento Europeo en la Comisión Parlamentaria de
Cooperación se reúne periódicamente para hablar de temas
de actualidad y recibe visitas de funcionarios del Gobierno
ruso, como el Embajador de Rusia ante las Comunidades
Europeas y otras instituciones. En 2002 y 2003, una delegación
especial siguió de cerca los acontecimientos de Chechenia.
Las resoluciones del Parlamento que afectan a Rusia están
relacionadas con las cumbres entre la UE y este país. El
Parlamento también establece su posición con respecto a
Rusia en varios informes de propia iniciativa sobre energía,
derechos humanos —también con ocasión de las últimas
elecciones parlamentarias y presidenciales celebradas en el
país— y las regiones del mar Báltico y el mar Negro.
C. Posiciones
Las numerosas resoluciones del Parlamento Europeo relativas
a Rusia —incluido el informe de propia iniciativa sobre las
relaciones entre la UE y este país— reflejan que el Parlamento
es favorable a un nuevo acuerdo global con Rusia que ha de
estar sustentado en valores e intereses comunes. Se han
planteado de forma reiterada cuestiones de derechos
humanos en varios contextos. El Parlamento ha pedido que se
intensifiquen las consultas entre la UE y Rusia en materia de
derechos humanos para que sean más eficaces y orientadas a
resultados, y ha recordado a Rusia los compromisos y
responsabilidades que ha adquirido como miembro de la
OSCE y del Consejo de Europa.
En su informe sobre las relaciones económicas y comerciales
entre la UE y Rusia (septiembre de 2007), el Parlamento se
mostró favorable a establecer unos vínculos económicos más
integrados, incluido un posible acuerdo de libre comercio en
el futuro. El informe hacía hincapié en la importancia de que
Rusia entrase a formar parte de la OMC y, en este contexto, en
la necesidad de resolver el problema de los aranceles sobre la
exportación de madera, la doble tarificación de la energía y las
tarifas por el uso de las infraestructuras ferroviarias.
El Parlamento Europeo ha requerido una base adecuada en el
Tratado con respecto a la energía y la seguridad del suministro
energético, ha hecho hincapié en la necesidad de hablar con
una sola voz en cuestiones energéticas y ha propuesto un
posible alto funcionario para la política exterior en el ámbito
de la energía, en su informe titulado «Creación de una política
exterior común europea en el ámbito de la energía»
(septiembre de 2007). Los diputados también han expresado
su inquietud por los riesgos ambientales y otros riesgos
diversos que puedan generarse en el mar Báltico en relación
con el gasoducto Nord Stream.
g Levente CSÁSZI
Julio de 2008

6.4.3. El Cáucaso Meridional (Armenia, Azerbaiyán,

Georgia)
Las ampliaciones de la Unión Europea, sus intereses en materia de energía y la creciente preocupación por cuestiones de
seguridad han llevado a la Unión a emprender una política cada vez más activa en relación con los países del Cáucaso
Meridional. El Parlamento Europeo ha estado a la vanguardia de muchas iniciativas que la Unión ha adoptado
posteriormente, incluido el nombramiento de un Representante Especial de la Unión para la región y la inclusión de los
tres países en la política europea de vecindad.

Fundamento jurídico y facilitar la ejecución de tales resoluciones, promover la

Para la política de la Unión Europea (UE): título V, sobre la
política exterior y de seguridad común (PESC), del Tratado de
la Unión Europea (Tratado UE); y artículos 133, apartado 3
(comercio), y 300 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE) (acuerdos internacionales).
Para las relaciones bilaterales: acuerdos de colaboración y
cooperación.
Objetivos
Alentar a los países de la región a llevar a cabo reformas
políticas y económicas, contribuir a la resolución de conflictos
cooperación intrarregional y desarrollar las relaciones de los
países con la Unión.
Antecedentes
En el pasado, la Unión Europea no había demostrado un
interés especial sobre el Cáucaso Meridional. Sin embargo, este
hecho ha cambiado en los últimos años y desde 2003 la UE
cuenta con un Representante Especial para el Cáucaso
Meridional, mientras que en 2004 se incluyó a los tres países
de la región en la política europea de vecindad (PEV). Por otra
parte, la ayuda comunitaria destinada a la región ha
aumentado y en el año 2006 se decidió incluir a Armenia,

524

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Azerbaiyán y Georgia en la lista de países a los que el Banco
Europeo de Inversiones puede conceder préstamos. Existe una
ligera, aunque constante, tendencia hacia un compromiso
cada vez mayor por parte de la Unión, que abarca esfuerzos
orientados a resolver los conflictos de la región.
Son varias las razones de ese creciente interés de la UE. Debido
a sus distintas ampliaciones, la Unión está cada vez más cerca
geográficamente del Cáucaso Meridional, y para algunos de
los nuevos Estados miembros esta región es de gran
importancia. A raíz de la Revolución rosa de Georgia en 2003-
2004 aparecieron nuevas e inesperadas perspectivas de
expansión de la democracia y reformas económicas. Poco
después, cuando Rusia interrumpió el suministro de energía a
Ucrania y a Georgia (muy probablemente por motivos
políticos), la UE tuvo la imperiosa necesidad de reducir su
dependencia de la energía rusa, por lo que rápidamente
centró su atención en los recursos petrolíferos y de gas natural
de la cuenca del mar Caspio y en las posibilidades de
transporte en el Cáucaso Meridional. Este nuevo interés de la
UE por la energía de la región supuso una razón adicional para
preocuparse también por sus conflictos no resueltos, además
de las mencionadas en la Estrategia Europea de Seguridad
(recién adoptada entonces) por las que esos conflictos se
consideran una amenaza fundamental. Al mismo tiempo,
algunos Estados miembros se mostraban —y aún se
muestran— reticentes a una mayor implicación de la UE en
cuestiones de seguridad del Cáucaso Meridional, cuestión no
menos debida a sus relaciones con Rusia.
Instrumentos
El 1 de julio de 1999 entraron en vigor los acuerdos de
colaboración y cooperación (ACC) negociados con cada uno
de los países del Cáucaso Meridional, por un período inicial de
diez años tras el cual seguirán en vigor salvo que alguna de las
partes se oponga a ello.
Los ACC con los países del Cáucaso Meridional son similares a
los celebrados con otros Estados de Europa Oriental y Asia
Central que surgieron a raíz de la disolución de la Unión
Soviética en 1991. En ellos se contempla la liberalización del
comercio, así como la cooperación económica y en otros
ámbitos, incluida la prevención de la delincuencia y la
migración ilegal. La constitución de órganos conjuntos,
incluido un Consejo de Cooperación a escala ministerial y una
Comisión de Cooperación Parlamentaria, garantiza un diálogo
político regular. A la ejecución de los acuerdos contribuyen
asimismo los comités de altos funcionarios y expertos.
En el preámbulo a cada Acuerdo se reconoce que el apoyo a la
independencia, la soberanía y la integridad territorial del país
de que se trate contribuirá a salvaguardar la paz y la
estabilidad en Europa. En el artículo 2 se establece: «[e]l
respeto por la democracia, los principios del Derecho
internacional y los derechos humanos [...] constituyen
elementos esenciales de la asociación y del presente Acuerdo».
Si una de las partes considera que la otra ha incumplido
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
alguna de las obligaciones que le atañen en virtud del
Acuerdo, podrá «adoptar medidas apropiadas» (incluida la
suspensión de la aplicación del Acuerdo, o de una parte del
mismo).
Existe además un Representante Especial de la Unión
Europea (actualmente, Peter Semneby) que contribuye a la
ejecución de los objetivos de las políticas de la UE en la región
mencionados anteriormente.
Los países del Cáucaso Meridional están bajo la política
europea de vecindad (6.3.3), cuyo elemento principal son
los planes de acción, adoptados para todos los países del
Cáucaso Meridional en noviembre de 2006. La Comisión
Europea elabora todos los años un informe de situación; el
más reciente se publicó en abril de 2008.
La PEV recibe ayuda comunitaria principalmente a través del
Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA). Por
su parte, el Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos se encarga de promover la democracia y
el respeto a los derechos humanos. Se utiliza asimismo el
Instrumento de Estabilidad. Además, el Banco Europeo de
Inversiones puede conceder préstamos a los países del
Cáucaso Meridional.
Comercio
La Unión Europea es, con mucho, el socio comercial más
importante de todos los países de la región. El componente
más relevante del intercambio comercial es el constituido por
las exportaciones de energía de Azerbaiyán a la Unión. Las
exportaciones de petróleo están aumentando, como resultado
de la apertura en 2005 del oleoducto Bakú-Tiflis-Ceyhan (BTC),
que conecta el mar Caspio con el Mediterráneo. A principios
de 2007 se abrió el oleoducto Bakú-Tiflis-Erzurum (BTE,
conocido también como «South Caucasus Pipeline» o «SCP»),
paralelo en gran medida al anterior.
Papel del Parlamento Europeo
A. Competencias
Antes de que se suscribieran los ACC, el Parlamento Europeo
otorgó su consentimiento, según se requiere para los «acuerdos
que creen un marco institucional específico al organizar
procedimientos de cooperación», de conformidad con el
artículo 300 (antiguo artículo 228), apartado 3, del Tratado CE.
En otoño de 2006, el Parlamento y el Consejo adoptaron los
Reglamentos IEVA e IdE mediante el procedimiento de
codecisión. Su aplicación está sujeta al control democrático
del Parlamento, lo que significa principalmente que el
Parlamento Europeo tiene la posibilidad de expresar su
opinión sobre proyectos de documentos importantes antes de
que su aprobación.
B. Actividades
El 17 de enero de 2008 se adoptó una amplia Resolución sobre
la política de la Unión Europea en el Cáucaso Meridional,
525
19/2/09 08:03:21
 basada en un informe de la Comisión de Asuntos Exteriores
(véase más abajo). El Parlamento Europeo ofrece reacciones
rápidas ante situaciones particularmente graves en materia de
derechos humanos con la adopción de resoluciones mediante
un procedimiento especial de urgencia.
La Comisión de Asuntos Exteriores se encarga del control
democrático de la aplicación de los Reglamentos IEVA e IdE.
De conformidad con los planes de acción, el Parlamento
Europeo ha creado una Comisión Parlamentaria de
Cooperación (CPC) con cada uno de los Parlamentos
nacionales de los Estados del Cáucaso Meridional. Estas
comisiones se reúnen una vez al año y, en el intervalo, la
Delegación del Parlamento Europeo en las CPC, conocida
comúnmente como Delegación del Parlamento Europeo en el
Cáucaso Meridional, tiene reuniones frecuentes para hablar
sobre asuntos concretos relacionados con estos países.
El Parlamento Europeo participa regularmente en la
observación de procesos electorales dirigida por la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
(OSCE) y por la Oficina de Instituciones Democráticas y
Derechos Humanos (OIDDH) de dicha organización.
C. Posturas
En la Resolución del Parlamento Europeo de 17 de enero de
2008 sobre el Cáucaso Meridional, se subraya la compleja
situación geopolítica de la región y se «considera, por lo tanto,
sumamente importante que se conceda la máxima prioridad a
la cooperación con el Cáucaso Meridional y no solo por lo que
respecta a la energía» (apartado 3). Por otra parte, se apoya
plenamente la política de la Unión Europea con respecto a
Armenia, Azerbaiyán y Georgia en el marco de la PEV, aunque
«son necesarias medidas de incitación adicionales para
motivar a Armenia, Azerbaiyán y Georgia en la senda de las
reformas» (considerando C). Asimismo, el Parlamento Europeo
defiende en esta resolución que la Unión Europea debe asumir
el papel de factor de seguridad y estabilidad (considerando D)
y que, por otra parte, hay que desarrollar una política regional
para el Cáucaso Meridional (apartados 4 y 6), en la que se debe
hacer partícipe a la sociedad civil (apartados 6, 21, 24 y 50). Se
hace hincapié en la importancia de la política comercial y en el
desarrollo económico como instrumentos para reducir la
pobreza (apartado 8).
En lo que respecta a los conflictos de la región, el Parlamento
«aboga por los programas transfronterizos y por el diálogo
entre sociedades civiles como herramientas de transformación
de conflictos y reconstitución de la confianza», a la vez que «se
congratula más especialmente por los esfuerzos de la
Comisión en prestar ayuda y divulgar información en Abjazia y
526
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Osetia del Sur». En la Resolución se reclama asimismo «este
tipo de ayuda y la difusión de información a Nagorno Karabaj»
(apartado 29). «[L]a contradicción existente entre los principios
de autodeterminación e integridad territorial [...] únicamente
podrá superarse mediante negociaciones sobre la base de los
principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y en
el Acta final de Helsinki y en el marco de la integración
regional» (apartado 31). El Parlamento Europeo reitera su
apoyo a la integridad territorial y a las fronteras de Georgia
reconocidas internacionalmente (apartado 32), al igual que a
las de Azerbaiyán (apartado 33), aunque en este último caso
añade una nueva referencia al principio de autodeterminación.
«[L]a ulterior internacionalización de los conflictos
postsoviéticos no resueltos debe ser uno de los puntos clave
de las relaciones UE-Rusia» (considerando H) y «el diálogo y la
coordinación entre la UE, Rusia y los Estados Unidos podrían
contribuir a fomentar la democracia, incrementar la seguridad
energética y reforzar la seguridad regional en la región del
Cáucaso Meridional» (considerando K).
El Parlamento Europeo «[r]echaza todos los intentos de las
potencias extranjeras de crear esferas de influencia exclusiva
(apartado 30) y «[p]ropone la organización de una Conferencia
3+3 sobre seguridad y cooperación en el Cáucaso Meridional»
con los tres Estados de esta región y la Unión Europea, los
Estados Unidos y Rusia (apartado 38).
En la Resolución del Parlamento Europeo de 5 de junio de
2008 sobre Georgia, el Parlamento criticaba con dureza los
pasos de Rusia orientados a desarrollar relaciones oficiales con
las regiones separatistas de Abjasia y Osetia del Sur, en
Georgia. Según la Resolución, las tropas rusas desplegadas en
esta región «ya no desempeñan un papel de fuerza de
mantenimiento de la paz neutral e imparcial» y se «solicita una
mayor participación europea [...] para que los procesos de paz
avancen».
Tanto la inclusión del Cáucaso Meridional en la PEV como la
designación de un Representante Especial de la Unión
Europea para la región fueron precedidas por sendos
llamamientos del Parlamento Europeo a favor de la adopción
de estas medidas. En las resoluciones fundamentales sobre el
Cáucaso Meridional adoptadas en 2003 y 2004 también se
instaba a la dedicación de un mayor esfuerzo a la promoción
de la resolución de conflictos y la estabilidad en la región,
considerando a tal efecto la utilización de un Pacto de
estabilidad y extrayendo lecciones del adoptado en el caso de
Europa Sudoriental.
g Dag SOURANDER
Julio de 2008
19/2/09 08:03:21
 Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones

6.4.4. Asia Central

La Unión Europea está ampliando su compromiso con Asia Central. El Parlamento Europeo da la bienvenida a esta
iniciativa, aunque espera que se produzca un cambio de tono. Aunque son muy importantes, los objetivos en materia
comercial y energética no deberían perseguirse a expensas de los derechos humanos, la buena gobernanza y el desarrollo
social. Mientras que, por ejemplo, la lucha contra el terrorismo, la inmigración y la gestión del agua exigen un enfoque
regional, las políticas de la Unión Europea con respecto a los cinco países considerados individualmente, deberían reflejar
mejor las notables diferencias entre ellos en cuestiones clave como los derechos humanos o la energía. El Parlamento
Europeo considera que la represión masiva, la corrupción y la explotación, unidas a la ausencia de derechos políticos,
aumentan los riesgos de extremismo y terrorismo. Es necesario un enfoque cauto en la cooperación en materia de
seguridad, ya que los regímenes utilizan la lucha contra estos fenómenos como pretexto para la represión general.

Fundamento jurídico Estados de Asia Central para combatir el terrorismo

Título V del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE)
(disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad
común, PESC); artículo 300 (acuerdos internacionales) y
artículo 133, apartado 3 (específicamente sobre acuerdos
comerciales internacionales), del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
La Estrategia de la Unión Europea (UE) con respecto a Asia
Central, aprobada en 2007, y que puede consultarse en la
página web de la Comisión Europea dedicada a Asia Central
(disponible solo en inglés), ratifica el fuerte interés de la UE en
una región de Asia Central pacífica, democrática y
económicamente próspera, además de señalar la relación
entre estos objetivos. El fortalecimiento del compromiso de los
Estados de Asia Central con el Derecho internacional, con el
Estado de Derecho, los derechos humanos y los valores
democráticos, así como con una economía de mercado,
promoverán la seguridad y la estabilidad, según hace notar la
Estrategia.
Las medidas concretas anunciadas por la Estrategia incluyen el
diálogo periódico de los Ministerios de Asuntos Exteriores, una
iniciativa educativa europea, una iniciativa de Estado de
Derecho, un diálogo periódico y con resultados orientados en
materia de derechos humanos con cada uno de los Estados de
Asia Central y un diálogo periódico en materia energética. La
iniciativa para la instauración del Estado de Derecho debería
abordar las prioridades específicas identificadas por cada país.
La Estrategia menciona la reforma judicial y administrativa,
además de la legislación mercantil como áreas en las que la UE
prestará apoyo. Esto podría contribuir a preparar el terreno
para las inversiones por parte de empresas de la UE y
conexiones con vistas a la promoción del desarrollo de
infraestructuras energéticas, comerciales y de transporte.
La Estrategia cuenta con una sección dedicada a las amenazas
y los retos comunes, en la que se discute principalmente la
importancia de la gestión de las fronteras. Gran parte del
apoyo de la UE a Asia Central va en esta dirección. De pasada,
se menciona que la UE reforzará su cooperación con los
internacional, si bien no se alude a qué podría significar esto
en la práctica.
Antecedentes
En los últimos años, numerosos avances han hecho que
aumente el interés de la UE en Asia Central. El primero de estos
avances comenzó con los ataques terroristas del 11 de
septiembre de 2001 en Nueva York y Washington. A raíz de
dichos ataques, se centró la atención en Afganistán, pero
también en la falta de estabilidad y la presencia de grupos
islámicos extremistas en la vecina región de Asia Central. Ello
llevó a reevaluar la importancia de un compromiso de la Unión
Europea en la región. Las conclusiones del Consejo de 10 de
diciembre de 2001 afirmaban que solo a través de reformas
continuadas se puede lograr en los países del Asia Central una
estabilidad y una seguridad duraderas, y que es importante
combatir las causas profundas del terrorismo y de la
conflictividad en la región dando apoyo a los esfuerzos para
mejorar la gobernanza y reducir la pobreza. La ayuda de la UE
al Asia Central se ha ido incrementando desde entonces.
Desde 2005-2006, el nuevo interés de la UE por diversificar sus
fuentes de suministro energético ha estimulado también el
compromiso. El petróleo y el gas de Kazajstán y el gas de
Turkmenistán suscitan mucha atención. Traerlos al oeste sin
pasar por Rusia ayudaría a limitar el control de esta última
sobre las importaciones energéticas de la UE. Los esfuerzos de
la UE y de los Estados Unidos en este sentido, sin embargo, no
han tenido éxito hasta la fecha.
Los acontecimientos en la región también han sacado este
hecho a la luz. Nos referimos aquí concretamente a la
Revolución de los tulipanes en Kirguistán en marzo de 2008 y a
la masacre de los manifestantes de la ciudad de Andijan, en
Uzbekistán, menos de dos meses después. Las acciones de
Turkmenistán con vistas a flexibilizar la política de
aislacionismo que imperaba hasta la salida de su anterior líder
suscitaron la cuestión de cómo reaccionaría la UE. Y el
incumplimiento hasta la fecha por parte de Kazajstán de
muchos de sus compromisos con la Organización para la
Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) supone ahora

527

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 un reto especial, habida cuenta de que dicho país presidirá la
Organización en 2010.
El creciente interés de la Unión Europea en Asia Central puede
explicarse hasta cierto punto por sus ampliaciones de 2004 y
2007. Dichas ampliaciones redujeron en cierta medida la
distancia geográfica con Asia Central e impulsaron la creación
de la política europea de vecindad (PEV) (6.3.3). Dicha política
afecta, entre otras regiones, a los países del Cáucaso
Meridional, por lo que los países más occidentales de Asia
Central se convierten en «vecinos de nuestros vecinos».
Instrumentos
Se firmaron acuerdos de colaboración y cooperación similares
a los suscritos con países de Europa Oriental, con Kazajstán,
Kirguistán y Uzbekistán a mediados de la década de los
noventa, que entraron en vigor el 1 de julio de 1999. En 1998 y
2004, respectivamente, se celebraron negociaciones sobre
acuerdos de colaboración y cooperación con los otros dos
países de la región, Tayikistán y Turkmenistán. El proceso de
ratificación del acuerdo con Turkmenistán fue posteriormente
bloqueado por el Parlamento Europeo, debido a las
violaciones masivas de los derechos humanos en el país. Se
han preparado acuerdos provisionales que abarcan los
aspectos relativos al comercio de los acuerdos de colaboración
y cooperación y que no requieren una ratificación por los
Estados miembros. El acuerdo provisional celebrado con
Tayikistán entró en vigor en mayo de 2005.
Los acuerdos de colaboración y cooperación prevén la
liberalización del comercio, la cooperación económica y la
cooperación en otros diversos ámbitos. Los órganos paritarios,
que comprenden un consejo de cooperación a nivel
ministerial y una comisión parlamentaria de cooperación,
garantizan un diálogo político periódico. La aplicación de cada
acuerdo es apoyada asimismo por comités formados por altos
funcionarios y expertos.
El artículo 2 establece: «[...] el respeto a la democracia, a los
principios del Derecho internacional y a los Derechos humanos
[...] constituyen un elemento esencial de la colaboración y del
presente Acuerdo». Si una de las partes considera que la otra ha
incumplido alguna de las obligaciones previstas, podrá «tomar
las medidas oportunas» (inclusive suspender total o
parcialmente la aplicación del Acuerdo).
Pierre Morel, actual Representante Especial de la Unión
Europea, tiene la misión de fomentar unas buenas y estrechas
relaciones entre los países de Asia Central y la UE; de contribuir
a reforzar la democracia, el Estado de Derecho, la buena
gobernanza y el respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales en Asia Central; así como de
aumentar la eficacia de la actuación de la UE en la región. Esto
último se debe conseguir, entre otras cosas, mediante una
coordinación más estrecha con las demás partes interesadas y
organizaciones internacionales, por ejemplo la OSCE.
La ayuda de la Unión Europea se obtiene fundamentalmente a
través del Instrumento de Financiación de la Cooperación al
528
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Desarrollo (ICD), que sustituye al programa Tacis. Un
documento de estrategia para Asia Central (no hay que
confundir con la Estrategia para Asia Central mencionada más
arriba) y un programa indicativo regional proporcionan un
marco a la asistencia. Gran parte de la asistencia está
relacionada con la gestión de las fronteras y la lucha contra el
tráfico de drogas. Los principales objetivos son promover la
estabilidad en la región y reducir el flujo de drogas a la Unión.
La ayuda de la UE debería además apoyar la reducción de la
pobreza en los países más atrasados. Asia Central recibirá algo
menos de 80 millones de euros en el período comprendido
entre 2007 y 2010. Aproximadamente un tercio de esta
cantidad debería ir destinado a la cooperación regional, y el
resto, a programas nacionales. Tayikistán y Kirguistán (los países
más pobres) reciben las cantidades mayores. Se podrá obtener
financiación limitada en virtud del Instrumento Europeo de
Vecindad y Asociación (IEVA) para proyectos específicos o
programas de carácter global, regional o transfronterizo.
A través del Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos, pueden recibir financiación
organizaciones relevantes de la sociedad civil, excepto en
Turkmenistán y Uzbekistán, donde las políticas
gubernamentales imposibilitan prácticamente la
supervivencia de dichas organizaciones, por lo que se ha
bloqueado la ayuda extranjera. En Kirguistán se utiliza el
Instrumento de Estabilidad.
La Comisión cuenta con una Delegación en Kazajstán y con
oficinas en Kirguistán y Tayikistán. Además, planea abrir una
Delegación en Uzbekistán y una Casa de Europa en
Turkmenistán.
Comercio
Desde la perspectiva de la Unión Europea, las relaciones
comerciales con los países de Asia Central tienen un carácter
marginal. Las importaciones de la UE procedentes de todos
estos países representan el 0,1 % como máximo, con la
notable excepción de Kazajstán, que roza el 1 %. Las
importaciones de energía procedentes de este país, así como
las exportaciones de diferentes tipos de productos al mismo,
están actualmente en auge, con un incremento de
aproximadamente el 40 % del volumen total de las
importaciones de Kazajstán en 2006.
La Unión es el principal socio comercial de Kazajstán, el
segundo de Tayikistán y Uzbekistán, el tercero de Turkmenistán
y el quinto de Kirguistán. Puede encontrar más información
sobre comercio en la sección de información sobre relaciones
comerciales bilaterales de la página web de la Comisión
dedicada al comercio exterior.
Papel del Parlamento Europeo
Poderes
El dictamen conforme del Parlamento Europeo es necesario
para la celebración de «acuerdos que creen un marco
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institucional específico al organizar procedimientos de
cooperación» (artículo 300 [antiguo artículo 228], apartado 3,
del Tratado CE). Los acuerdos de colaboración y cooperación
entran dentro de esta categoría. Los acuerdos con Kazajstán,
Kirguistán y Uzbekistán están en vigor; hay un acuerdo con
Tayikistán en fase de ratificación y se ha negociado un acuerdo
correspondiente con Turkmenistán.
El Reglamento ICD fue aprobado por el Parlamento y el
Consejo mediante procedimiento de decisión conjunta en
otoño de 2006. La aplicación del ICD está sujeta al control
democrático por parte del Parlamento, lo que significa
particularmente que el Parlamento aprovecha la oportunidad
para expresar sus opiniones sobre documentos de trabajo
(documentos de estrategia, programas indicativos, programas
de acción anual y project fiches), antes de su aprobación.
Actividades
El 20 de febrero de 2008 se aprobó una resolución global
sobre la estrategia de la UE para Asia Central basándose en un
informe de la Comisión de Asuntos Exteriores. El Parlamento
Europeo reacciona con rapidez ante casos de especial
gravedad relacionados con los derechos humanos mediante la
adopción de resoluciones a través de un procedimiento
especial de urgencia.
El control democrático de la aplicación del ICD es realizado por
la Comisión de Desarrollo, con la ayuda de grupos de trabajo
creados por la misma.
Dada la magnitud de las violaciones de los derechos humanos
en varios países de Asia Central, la Subcomisión de Derechos
Humanos del Parlamento Europeo ha discutido en numerosas
ocasiones la situación en dicha región, además de con las
propias organizaciones de derechos humanos.
Se han creado comisiones parlamentarias de cooperación con
los Estados de Asia Central con los que existe un acuerdo de
colaboración y cooperación en vigor. Dichas comisiones se
reúnen habitualmente una vez al año. Además, se mantienen
reuniones interparlamentarias con otros dos estados de la
región. La Delegación del Parlamento Europeo en las
comisiones parlamentarias de cooperación y en las reuniones
interparlamentarias se reúne periódicamente para discutir
cuestiones de interés relacionadas con la región. El Parlamento
Europeo ha participado en misiones de observación electoral
en Kazajstán y Kirguistán.
Posiciones
La Resolución del Parlamento Europeo sobre una estrategia de
la UE para Asia Central del 20 de febrero de 2008 subraya que
las reformas sociales, la lucha contra la corrupción y el
desarrollo económico justo y sostenible son cruciales para
garantizar la estabilidad a largo plazo, la seguridad y la
prosperidad en Asia Central (apartado 10). Afirma, además, que
«considerando el principio de seguridad y otros intereses de la
UE, así como sus valores y su apoyo a los objetivos de
desarrollo del milenio (ODM), las dificultades y la falta de
oportunidades a las que han de hacer frente muchos de los
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
habitantes de esta región [...] deben situarse en el núcleo
mismo de la estrategia adoptada por la UE con respecto a Asia
Central» (considerando I).
El Parlamento «considera que la Estrategia no es
suficientemente ambiciosa en lo que se refiere a la
cooperación bilateral en materia de derechos humanos,
Estado de Derecho, buena gobernanza y democratización»
(apartado 19); y «que la UE [debe enfocar] las cuestiones de
derechos humanos con una energía similar a la empleada en
materia de energía, seguridad y comercio» (apartado 4). La
Resolución «condena la persecución de los defensores de los
derechos humanos en Uzbekistán y Turkmenistán» (apartado
22). Otros problemas que se mencionan son el maltrato a las
mujeres (apartados 28 y 29), el trabajo infantil (apartado 30) y
la extradición de los demandantes de asilo (apartados 33 y 34).
Se pide al Consejo y la Comisión que «establezcan criterios de
referencia, indicadores y objetivos [en las áreas de democracia,
buena gobernanza, Estado de Derecho y derechos humanos],
en consulta con los países socios de Asia Central»
(apartado 21). Se hace referencia explícita a los prisioneros
políticos, la independencia de los medios de comunicación, la
persecución de los defensores de derechos humanos y el nivel
de cooperación con los relatores especiales y los mecanismos
de las Naciones Unidas (apartados 20 y 21).
En relación con el extremismo y el terrorismo, la resolución
indica que «los ejemplos de represión, corrupción y
explotación masivas y la denegación de los derechos
fundamentales de las personas y de las oportunidades de
mejorar sus vidas, junto con la ausencia de canales autorizados
para manifestar sus quejas y participar en los procesos
políticos, agravan el riesgo de que aumenten el extremismo y
el terrorismo» (considerando AD). Además, señala que «en
algunos casos la “lucha contra el terrorismo” se utiliza como
excusa para acciones represivas contra quienes critican al
Gobierno, los defensores de los derechos humanos, los
movimientos religiosos y los simples empresarios»
(considerando V). Si bien reconoce la necesidad de la
cooperación regional en materia de lucha contra el terrorismo
(apartado 5), el Parlamento Europeo «subraya que los
contactos de la UE con estructuras de seguridad o el apoyo de
la UE a la cooperación en materia de seguridad en los que
intervengan Estados altamente represivos deberían reducirse
al mínimo, y que este tipo de contactos deberían llevarse
siempre a cabo de forma transparente» (apartado 23).
Dadas las grandes diferencias entre los Estados de Asia Central,
la Unión Europea debe desarrollar, en consecuencia, políticas
diferenciadas (considerando T). La diferenciación de la
política de la Unión Europea con respecto a los países de la
región debería estar «basada especialmente en la situación de
los derechos humanos en cada uno de ellos, en el respeto por
los respectivos gobiernos de los compromisos de la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
(OSCE), en las necesidades nacionales en materia de desarrollo
y en el empeño de los gobiernos en la mejora del bienestar de
los ciudadanos, en la importancia actual y potencial del país
529
19/2/09 08:03:22
 para la UE como socio comercial, en la cooperación en materia
de energía y en otros ámbitos, en el diálogo sobre cuestiones
internacionales y en las perspectivas de éxito de las acciones
de la UE, incluidas las distintas formas de asistencia» (apartado
6). Se pide a la Comisión «que proporcione información
periódica y detallada al Parlamento sobre cómo se relacionará
la ayuda bilateral y regional con cada uno de los ODM, así
como sobre el presupuesto previsto para los sectores de la
sanidad y de la educación básica» (apartado 9).
El Parlamento Europeo «considera que la cooperación en el
ámbito de la política exterior de la UE en materia de energía
es de gran importancia en el contexto de su Estrategia para
Asia Central» y «apoya, por tanto, los esfuerzos de la Unión
Europea por aumentar las importaciones de gas natural y
petróleo de Kazajstán y Turkmenistán y por diversificar las rutas
de transporte». Además, «pide una cooperación activa de la UE
en materia de energía con esta región, en especial con
Kirguistán, Tayikistán y, si es posible, Uzbekistán, con objeto de
abordar problemas energéticos de particular importancia para
sus enormes necesidades de desarrollo económico, sus
difíciles relaciones interestatales y su precaria seguridad de
suministro» (81).
En otras secciones específicas se comentan cuestiones
económicas —incluyendo el ingreso en la Organización
Mundial del Comercio (OMC) por parte de otros países de la
región (apartados 11 a 18)— o medioambientales,
incluyendo las cuestiones relacionadas con el agua (apartados
74 a 79).
La Resolución incluye además una sección sobre cada uno de
los países de Asia Central. El Parlamento Europeo «apoya la
decisión de permitir que Kazajstán asuma la presidencia de la
OSCE en 2010, lo que ha sido posible gracias a las promesas de
este país de defender el actual mandato de la Oficina de
Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de
la OSCE y de democratizar y liberalizar el sistema político de
Kazajstán» (apartado 48). Con respecto a la nueva constitución
de Kirguistán aprobada en octubre de 2007, el Parlamento
Europeo «insta a las autoridades kirguisas a que salvaguarden
los controles y equilibrios adecuados» en su sistema político
(apartado 54). De acuerdo con la resolución del Parlamento
Europeo, el Presidente de Tayikistán «ha reprimido
sistemáticamente toda oposición» (apartado 56). La
ratificación del acuerdo de colaboración y cooperación entre
la UE y Tayikistán debería, no obstante, acelerarse y el
Parlamento Europeo procurará dar su aprobación al mismo
«en un futuro próximo».
«Turkmenistán debe progresar en ámbitos clave para que la
UE pueda seguir adelante con el Acuerdo interino, entre otras
cosas, permitiendo al Comité Internacional de la Cruz Roja
(CICR) un acceso libre y sin trabas, liberando
incondicionalmente a todos los presos políticos y de
conciencia, derogando todas las restricciones
gubernamentales a los viajes y permitiendo que todas las ONG
y organismos de derechos humanos desarrollen libremente
sus actividades en el país» (apartado 64).
Mediante la resolución, el Parlamento Europeo «confirma
[además] su apoyo a las sanciones impuestas por la UE a
Uzbekistán tras la masacre de Andijan» (apartado 67), «apoya
el establecimiento de un diálogo en materia de derechos
humanos» y «rechaza cualquier tentativa de utilizar la mera
existencia de este diálogo como excusa para levantar
sanciones» (apartado 68). Se insta a la Comisión a «que
establezca obligaciones concretas y mecanismos de control
más eficaces» (apartado 69).
g Dag SOURANDER
Julio de 2008

6.4.5. Los países del sur y del este del Mediterráneo

La Asociación Euromediterránea acordada en la Conferencia de Barcelona de noviembre de 1995 constituye el
fundamento de la colaboración entre la Unión Europea y los países del área mediterránea. La Asociación
Euromediterránea, a la que en 2004 se sumó la dimensión meridional de la política europea de vecindad, tiene un
componente bilateral y otro regional. Su financiación viene asegurada por el Instrumento Europeo de Vecindad y
Asociación, que entró en vigor el 1 de enero de 2007. En la cumbre de París de julio de 2008 se intentó relanzar la
Asociación Euromediterránea con la iniciativa de la Unión por el Mediterráneo.

Fundamento jurídico Artículos 188 y 217 del Tratado de Lisboa.

Título V del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).

Antecedentes
Artículos 133 y 310 del Tratado constitutivo de la Comunidad El fin de la rivalidad este-oeste abrió el camino a una nueva
Europea (Tratado CE). relación norte-sur. Además de redefinir la relación de la Unión

530

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Europea (UE) con la parte oriental de Europa, era necesario
reforzar sus vínculos con sus vecinos del área mediterránea. La
perspectiva de solución del conflicto árabe-israelí sobre la
base de los acuerdos de Oslo a mediados de la década de los
noventa marcó las esperanzas depositadas en la cooperación
mediterránea impulsada en 1995 en el marco del Proceso de
Barcelona.
Desde entonces, los parámetros regionales e internacionales
han experimentado una serie de cambios, como la ampliación
de la UE en 2004 —incluida la adhesión a la Unión Europea de
Malta y Chipre, dos países inicialmente asociados—, la
apertura de las negociaciones para la adhesión de Turquía a la
UE, el nuevo estallido de violencia en Oriente Próximo, la crisis
de Iraq, la expansión del terrorismo y sus efectos en las
sociedades, además de la creciente importancia del control de
los flujos migratorios. En respuesta a estos cambios, la UE lanzó
en 2004 su política europea de vecindad (PEV) con el fin de
reforzar y completar el Proceso de Barcelona (6.3.3).
Objetivos
La Conferencia Euromediterránea de Ministros de Asuntos
Exteriores que se celebró en Barcelona los días 27 y 28 de
noviembre de 1995 estableció los tres objetivos principales de
la cooperación:
— definición de un espacio común de paz y estabilidad
basado en los principios de los derechos humanos y de la
democracia por medio de la intensificación del diálogo
social y político (capítulo de «Colaboración política y de
seguridad»);
— creación de un espacio de prosperidad compartida
mediante el establecimiento gradual de una zona de libre
comercio entre la UE y sus socios mediterráneos (2010) y
entre los propios socios (capítulo de «Colaboración
económica y financiera»);
— fomento de la comprensión mutua entre los pueblos de la
región e instauración de una sociedad civil libre y
floreciente («Colaboración en los ámbitos social, cultural y
humano»).
Instrumentos
— La Unión Europea lleva a cabo numerosas actividades a
escala bilateral con cada país. Las más importantes son
los acuerdos de asociación, que han entrado en vigor
con Egipto (2004), Argelia (2005), Israel (2000), Jordania
(2002), el Líbano (2006), Marruecos (2000), la Autoridad
Palestina (1997, Acuerdo provisional), Túnez (1998) y
Turquía (unión aduanera en vigor desde 1996). En lo que
respecta a Siria, aún está pendiente de firma. Se han
emprendido negociaciones sobre la liberalización de los
servicios y las inversiones con los socios mediterráneos
interesados. Mauritania y Albania, que hasta entonces
tenían estatuto de observador, pasaron en 2007 a ser
miembros de pleno derecho del Proceso de Barcelona,
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
pero no mantienen ningún acuerdo de asociación con la
Unión Europea.
— En el plano multilateral se llevan a cabo diálogos y
actividades regionales dentro de los tres capítulos del
Proceso de Barcelona. Los altos funcionaros del Comité
Euromediterráneo —integrado por representantes de los
Estados miembros de la UE, los países mediterráneos
asociados y la Comisión Europea— se reúne cada
trimestre, y la presidencia la tiene la Presidencia en ejercicio
del Consejo de la Unión Europea. Se trata de un órgano
multilateral que dirige el conjunto del proceso y está
facultado para poner en marcha actividades que deberán
financiarse con cargo a fondos de la UE. Además, prepara
encuentros ministeriales, conferencias, etc.
— El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación
(IEVA), amparado en la política europea de vecindad,
sustituye desde enero de 2007 al programa MEDA como
principal instrumento financiero de la UE para poner en
práctica la asociación. Para el período 2007-2010 se han
previsto las siguientes asignaciones de fondos (en millones
de euros): Programa Regional Sur (343), Argelia (220),
Egipto (558), Israel (8), Jordania (265), Líbano (187),
Marruecos (654), Siria (130), Túnez (300), Cisjordania y Franja
de Gaza (632).
Realizaciones
A. En el ámbito político y de seguridad
— Seminarios de información y de formación para
diplomáticos euromediterráneos.
— Comisión de Estudios Euromediterráneos (EuroMeSCo).
— Adopción de un plan de gestión de las catástrofes
naturales.
— Aprobación de un «código de conducta para la lucha
contra el terrorismo».
— Diálogo político reforzado, que incluye subcomisiones de
derechos humanos creadas en diferentes países en virtud
de los acuerdos de asociación.
— Red Euromediterránea de Derechos Humanos.
— Cooperación en el ámbito de la justicia.
B. En el ámbito económico y financiero
— Sobre la base de la dotación presupuestaria de 2007-2010,
que asciende a 2 630,3 millones de euros, se han elaborado
programas indicativos nacionales trienales a escala
nacional. Un programa regional abarca las actividades
multilaterales.
— Desde 2003, el Banco Europeo de Inversiones concede
préstamos a los socios euromediterráneos con cargo al
Mecanismo Euromediterráneo de Inversión y Cooperación
(FEMIP); desde hace bastante tiempo se está estudiando su
transformación en un banco de desarrollo
euromediterráneo.
531
19/2/09 08:03:22
 — En marzo de 2007 entró en vigor el Acuerdo de Agadir de
libre comercio entre Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez,
que constituye un gran paso hacia la integración
económica regional.
— Se ha establecido una red de institutos de investigación
económica (Femise).
C. En el ámbito social, cultural y humano
— Desde los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001,
se ha reforzado el diálogo entre las culturas y las
civilizaciones, entre otras cosas mediante la creación de la
Fundación Anna Lindh para el Diálogo entre Culturas, que
tiene por objetivo promover los intercambios intelectuales,
culturales y de la sociedad civil.
— Están en funcionamiento los programas Euromed Heritage,
Euromed Audiovisual, Eumedis (desarrollo de la sociedad
de la información) y Euromed Juventud.
— El Foro Civil Euromediterráneo, que reúne a organizaciones
no gubernamentales, sindicatos y grupos regionales, se
reúne antes de cada reunión de los ministros
euromediterráneos y se coordinará con la plataforma no
gubernamental Euromed creada en abril de 2005 para dar
coherencia a las actividades del Foro Civil y acrecentar la
participación de la sociedad civil en el Proceso de
Barcelona.
— Se ha establecido un programa de cooperación en la
enseñanza superior (Tempus).
Evolución
A instancias del Presidente francés, Nicolas Sarkozy, el Proceso
de Barcelona recibió en la cumbre euromediterránea del 13 de
julio de 2008 un nuevo impulso político a través de la iniciativa
Unión por el Mediterráneo. Esta iniciativa está integrada por
los 27 Estados miembros de la UE, los 10 países del Proceso de
Barcelona (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, el Líbano, Marruecos,
la Autoridad Palestina, Siria, Túnez, Turquía), así como Albania,
Bosnia y Herzegovina, Croacia, Mónaco, Montenegro y
Mauritania.
Con su nueva estructura de dirección (cumbres de los Jefes de
Estado o de Gobierno cada dos años, copresidencia norte-sur,
comisión permanente conjunta en Bruselas y una pequeña
secretaría) se pretende impulsar una serie de proyectos
regionales concretos. A partir de la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, la copresidencia estará compuesta, en lo
que respecta a la parte europea, por el Presidente del Consejo
Europeo y el Presidente de la Comisión (en el nivel de Jefes de
Estado o de Gobierno), así como por el Alto Representante/
Vicepresidente de la Comisión (en el nivel de Ministros de
Asuntos Exteriores).
En la cumbre de París se seleccionaron seis proyectos:
descontaminación del Mediterráneo (partiendo del programa
«Horizon 2020», que ya estaba en marcha); ampliación de las
comunicaciones marítimas y terrestres; impulso del
532
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aprovechamiento de la energía solar; desarrollo de programas
de investigación regionales por parte de la Universidad
Europa-Mediterráneo en Eslovenia; creación de un mecanismo
conjunto de protección ante catástrofes; y fomento
económico de la pequeña y mediana empresa.
Financiación: Además del presupuesto de la Unión Europea (es
decir, en particular los programas regionales de la UE, pues la
financiación de los proyectos no puede realizarse con cargo a
las asignaciones bilaterales) y las aportaciones de los países
asociados, se intentará buscar nuevas fuentes de financiación,
como el sector privado, instituciones financieras
internacionales y desembolsos de otros países.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo y varios de sus órganos (comisiones,
delegaciones y delegación del Parlamento Europeo ante la
Asamblea Parlamentaria Euromediterránea [APEM])
intervienen muy de cerca en la evolución del Proceso de
Barcelona y han sido especialmente activos en la promoción
de la dimensión parlamentaria de la Asociación, entre otras
cosas mediante la observación de las elecciones para apoyar el
proceso de democratización en los países socios.
La APEM, institución parlamentaria del Proceso de Barcelona,
está formada desde 2003 por representantes del Parlamento
Europeo, de los Parlamentos nacionales de la UE y de los
Parlamentos de los países socios mediterráneos. Sus 260
miembros incluyen a 130 diputados de los Parlamentos
nacionales de los países mediterráneos y a 130 de la Unión
Europea, de los que 81 son nombrados por los Parlamentos
nacionales y 49 por el Parlamento Europeo. Con la ampliación
del círculo de socios al amparo de la Unión por el
Mediterráneo se procederá a un ajuste de los escaños,
manteniendo en todo caso el número total de 260 diputados.
El primer período de sesiones de la APEM se celebró en marzo
de 2005 en El Cairo. Para celebrar el décimo aniversario de la
Asociación Euromed, tuvo lugar en Rabat un período de
sesiones extraordinario en noviembre de 2005. El segundo
período de sesiones de la APEM se celebró en Bruselas en
marzo de 2006, el tercero en Túnez en marzo de 2007 y el
cuarto en Atenas en marzo de 2008. En octubre de 2008, la
APEM se reunirá de nuevo en un período de sesiones
extraordinario en Jordania.
Cuatro comisiones parlamentarias preparan los trabajos del
pleno en los principales ámbitos políticos de la Asociación:
Comisión de Asuntos Políticos, Seguridad y Derechos
Humanos; Comisión Económica, Financiera, de Asuntos
Sociales y de Educación; Comisión de Mejora de la Calidad de
Vida, Intercambios entre Sociedad Civil y Cultura (cada una con
70 miembros), y Comisión de Derechos de la Mujer en la
Región Euromediterránea, creada en 2008 (50 miembros).
La APEM desempeña un papel consultivo:
— aporta impulso, información y apoyo parlamentarios para
el refuerzo y el desarrollo de la Asociación;
19/2/09 08:03:22

— expresa sus puntos de vista sobre todas las cuestiones
relativas a la Asociación, en particular la aplicación de los
acuerdos de asociación;
— adopta resoluciones o recomendaciones, que no son
jurídicamente vinculantes, dirigidas a la Conferencia
Euromediterránea
El Parlamento Europeo, en su Resolución de 5 de junio de
2008, acogió con satisfacción la iniciativa de la Unión por el
Mediterráneo como nuevo impulso a las relaciones
multilaterales de la UE en el área mediterránea, aunque
insistiendo en la preservación de los logros del Proceso de
Barcelona. El Parlamento se mostró crítico, desde el principio,
con respecto a la creación de estructuras paralelas o que
interfirieran con el Proceso de Barcelona. El Parlamento
6.4.6. La Península Arábiga, Iraq e Irán
La Unión Europea ha suscrito un acuerdo de cooperación con los países del Consejo de Cooperación del Golfo y un
acuerdo de cooperación con Yemen. Las relaciones entre la Unión Europea e Iraq se limitan a la ayuda humanitaria y al
establecimiento de la Misión Integrada de la Unión Europea por el Estado de Derecho en Iraq. En la actualidad, la Unión
Europea no mantiene relaciones contractuales con Irán, y la Comisión no cuenta con una Delegación en Teherán.
Fundamento jurídico
Título V del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE) (política
exterior y de seguridad común).
Artículos 113 y 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE).
Artículos 188N, apartado 6, y 188C, apartado 2, del Tratado de
Lisboa.
I. LOS PAÍSES DEL CONSEJO DE
COOPERACIÓN DE LOS ESTADOS ÁRABES
DEL GOLFO
Antecedentes
Los países del Golfo ricos en petróleo, de donde procede
aproximadamente el 20 % de los recursos energéticos de la
Unión Europea (UE), asisten a movimientos políticos y sociales
de gran envergadura, aunque el desarrollo de las reformas
sigue un paso irregular. Algunos países del Consejo de
Cooperación de los Estados Árabes del Golfo (CCG), como
Arabia Saudí o Qatar, también han mostrado una mayor
actividad como actores diplomáticos fundamentales en
Oriente Próximo. Si bien la UE tiene el objetivo de convertirse
en un importante agente político en la región, las relaciones
entre la UE y el CCG han venido fundamentalmente definidas
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
Europeo está especialmente interesado en que se reconozca a
la APEM como única asamblea parlamentaria legítima del
Mediterráneo, que debería tener derecho a presentar
propuestas y evaluaciones.
En su declaración sobre la fundación de la Unión por el
Mediterráneo de 12 de julio de 2008, la Mesa de la APEM
retoma estas peticiones y reclama que la nueva estructura
institucional del «Proceso de Barcelona: Unión por el
Mediterráneo» deba rendir cuentas ante la APEM como
asamblea elegida legítima.
g Stefan KRAUSS
Julio de 2008
en términos económicos y comerciales. Los volúmenes
comerciales de ambas partes se incrementan a ritmo firme
desde los años ochenta del siglo pasado. El CCG es el sexto
mercado de exportación de la Unión y el principal socio
económico del mundo árabe. La interdependencia económica
está igualmente en la base de los esfuerzos de la UE por
apoyar el proceso de integración regional.
El CCG se instituyó el 25 de mayo de 1981, con seis países
miembros: Arabia Saudí, Bahréin, Kuwait, Omán, Qatar y los
Emiratos Árabes Unidos, países con elementos culturales y
lenguas comunes. El proyecto de unión monetaria del CCG
(inicialmente previsto para 2010) tiene similitudes con la
experiencia de la zona del euro y ofrece numerosas
posibilidades comparativas.
La Unión Europea y el CCG han manifestado en numerosas
ocasiones posturas comunes con respecto a los problemas de
Oriente Próximo, en términos de estrechar las relaciones entre
ambas organizaciones con vistas a la influencia estabilizadora
que una mayor integración entre los Estados del Golfo tendría
sobre la región. Desde 1994, existe una Delegación del CCG en
Bruselas y, a principios de 2004, la Unión Europea abrió una
Delegación en Riad, sede de la Secretaría General del CCG.
Objetivos
— Contribuir al fortalecimiento de la estabilidad en una
región de importancia estratégica.
533
19/2/09 08:03:22
 — Asegurar los recursos energéticos de Europa.
— Fomentar el diálogo político.
— Ampliar la cooperación en varias áreas económicas y
técnicas, entre otros medios, a través del fortalecimiento
del proceso de desarrollo económico y diversificación de
los países del CCG.
Instrumentos
A. Acuerdo de cooperación
El principal objetivo del acuerdo de cooperación, firmado en
1989 y en vigor desde el 1 de enero de 1990, consiste en
facilitar las transferencias de tecnología a través de empresas
mixtas y promover la cooperación sobre normas. En todo caso,
también se ocupa de los sectores del comercio, agricultura y
pesca, industria, energía, ciencias y tecnología, inversiones y
medio ambiente. El acuerdo es administrado por un Consejo
Conjunto de Cooperación de nivel ministerial, que se reúne
anualmente desde 1990 en países europeos y del Golfo de
forma alternativa. Se han creado grupos de trabajo en las áreas
de energía y economía.
B. Acuerdo de libre comercio
Las negociaciones sobre un acuerdo de libre comercio se
entablaron por primera vez en octubre de 1990, pero estuvieron
en suspenso, pendientes de la decisión del CCG de 1999 de
crear una unión aduanera, lo que se produjo en marzo de 2005.
Sin tal unión, la UE se habría visto obligada a firmar acuerdos
individuales con cada uno de los Estados y no con el CCG como
tal. La UE aprobó en julio de 2001 una serie de directivas de
negociación, que incluían el área de servicios, y otras presentes
en los acuerdos de libre comercio. Las nuevas cláusulas sobre
derechos humanos, no proliferación y lucha contra el terrorismo
confieren al acuerdo una dimensión que va más allá de lo
comercial. Sin embargo, estas cláusulas constituyen también un
gran obstáculo en las negociaciones que se retomaron en
marzo de 2002 y continúan desde entonces.
C. Instrumentos de financiación
Desde el 1 de enero de 2007, el Instrumento de financiación
de la cooperación con los países y territorios industrializados y
otros países y territorios de renta alta (ICI) financia medidas
para la aplicación del Acuerdo de cooperación entre la UE y el
CCG. Dichas medidas incluyen:
— la promoción de la cooperación, la asociación y las
iniciativas conjuntas entre los agentes económicos,
académicos y científicos;
— la estimulación del comercio bilateral, los flujos de
inversión y las asociaciones económicas;
— el fomento del diálogo entre los agentes políticos,
económicos y sociales y otras organizaciones no
gubernamentales en áreas de importancia;
— la promoción de contactos interpersonales, de programas
de educación y formación y de intercambios intelectuales;
534
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— el fomento de proyectos de cooperación en ámbitos como
investigación, ciencia y tecnología, energía, transporte y
cuestiones medioambientales (incluyendo el cambio
climático) o cuestiones financieras o relacionadas con las
aduanas; los países del CCG se benefician además del
programa Erasmus Mundus.
Situación actual
Si bien en numerosas ocasiones se ha anunciado la
celebración del acuerdo como inminente, aún quedan unas
cuantas cuestiones fundamentales por abordar. El Consejo
Conjunto UE-CCG, en su 18.ª sesión celebrada en Bruselas el 26
de mayo de 2008, animaba a los negociadores de ambas
partes «a preparar el acuerdo para que entre en vigor antes de
finales de 2008».
Se han emprendido esfuerzos para promover el conocimiento
entre los países del CCG sobre la Unión Europea, sus políticas y
su papel como actor internacional. Así, tuvo lugar en Riad la
primera jornada informativa sobre investigación y cooperación
al desarrollo. También se han celebrado reuniones de expertos
en medio ambiente y cambio climático, y se está explorando la
posible cooperación entre la UE y el CCG en el ámbito de las
políticas en materia de energías renovables y limpias y
tecnología.
II. YEMEN
Yemen es el país más pobre de Oriente Próximo. Las relaciones
entre la UE y Yemen se basan en un acuerdo de cooperación
firmado en 1997, que cubre aspectos relacionados con el
comercio, la cooperación al desarrollo, la cultura, la
comunicación y la información, el medio ambiente y la gestión
de los recursos naturales. Las relaciones se fortalecieron en
2004 con la apertura de una Delegación de la Comisión
Europea en Sana’a y el inicio del diálogo político entre la Unión
Europea y Yemen.
En las elecciones presidenciales y locales del 20 de septiembre
de 2006, la UE llevó a cabo una misión de observación
electoral que consideró que los comicios habían sido
auténticos y abiertos, si bien identificó una serie de
deficiencias democráticas, relacionadas con la publicación de
los resultados, la participación de las mujeres y el uso de
financiación estatal en la campaña.
La cooperación sigue siendo el principal elemento de las
relaciones de la UE con Yemen. Desde la unificación de Yemen
en 1990, el país ha recibido, hasta 2006, 200 millones de euros.
La estrategia para el período comprendido entre 2007 y 2010
se centra en el buen gobierno, el desarrollo del sector privado
y del capital humano, e irá acompañada de un paquete de
ayudas de 60 millones de euros. Además de la asistencia
bilateral, Yemen puede beneficiarse también de programas
temáticos como el de ayuda alimentaria, el Instrumento
Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos, el
programa de migración y asilo, el programa «Invertir en los
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ciudadanos», el programa temático «Participación de los
agentes no estatales y las autoridades locales en el desarrollo»,
el programa temático para el medio ambiente o el programa
renovado Erasmus Mundus, que facilita el intercambio de
estudiantes.
Papel del Parlamento Europeo
Al amparo del artículo 188N, artículo 6, del Tratado de Lisboa,
en cualquier acuerdo comercial es necesario el
consentimiento del Parlamento Europeo, y se aplicará el
procedimiento de decisión conjunta a todos los instrumentos
de política comercial autónomos (artículo 188C, apartado 2).
Así pues, la opinión del Parlamento tendrá más peso también
en las relaciones comerciales con el CCG.
El Parlamento Europeo cubre la mayor parte de la región a
través de su Delegación para las Relaciones con los Estados del
Golfo, entre los cuales esté Yemen, que celebran
periódicamente reuniones interparlamentarias individuales
con Estados del Golfo. Las últimas visitas de la Delegación del
Parlamento Europeo tuvieron como destino Bahréin, a
comienzos de la década de los ochenta; Qatar, en 1990; y los
Emiratos Árabes Unidos, en 2007.
En enero de 2007, el Segundo Viceprimer Ministro de Qatar y
Ministro de Energía e Industria, Abdullah Bin Hamad Al-Attiyah,
visitó el Parlamento Europeo y se reunió con la Comisión de
Industria, Investigación y Energía (ITRE).
El Emir de Qatar, el jeque Hamad bin Khalifa Al-Thani, se dirigió
al Pleno del Parlamento en Estrasburgo en noviembre de 2006
y criticó en particular el boicot de la comunidad internacional
al Gobierno palestino.
El Viceprimer Ministro de Bahréin, el jeque Mohammed bin
Mubarak Al-Khalifa, visitó el Parlamento Europeo el 3 de mayo
de 2007 y expresó el deseo de Bahréin de cooperar
estrechamente en términos de intercambio y desarrollo de la
capacidad.
El Parlamento Europeo criticó los acuerdos concernientes al
Acuerdo de libre comercio del CCG, en primer lugar porque el
Consejo no le consultó antes de adoptar un mandato de
negociación, y en segundo lugar porque considera que el
Acuerdo podría tener un impacto negativo en las industrias
petroquímicas y de fertilizantes. Se ha solicitado a la Comisión
que incluya mecanismos en el Acuerdo que impidan cualquier
distorsión de la competencia.
En su Resolución del 10 de marzo de 2005, el Parlamento
Europeo acogió con satisfacción la celebración de las
primeras elecciones nacionales en Arabia Saudí, supervisadas
por una delegación del Parlamento Europeo. No obstante,
también pidió que se refuercen los derechos de la mujer, la
abolición de la pena de muerte y la mejora de las
condiciones de trabajo y del tratamiento de los trabajadores
inmigrantes.
No hay resoluciones específicas relativas a Yemen.
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
III.  IRAQ
Antecedentes
Desde el final de la guerra contra Iraq, la Unión Europea, a
través de la Comisión Europea, ha constituido un apoyo
fundamental en la aplicación del Fondo Internacional para la
Reconstrucción de Iraq (IRFFI) al proceso de restaurar la
normalidad en Iraq, aun lentamente. El IRFFI tiene dos fondos
fiduciarios independientes:
— el Fondo Fiduciario para Iraq del Grupo de las Naciones
Unidas para el Desarrollo,
— el Fondo Fiduciario para Iraq del Banco Mundial.
La Comisión Europea concedió un total de 829 millones de
euros entre el período comprendido entre 2003 y 2007. Dichos
fondos se distribuyeron entre varios ámbitos: servicios básicos
(educación, salud, infraestructuras, agua y saneamiento);
desarrollo humano (agricultura, desarrollo rural, lucha contra
pobreza, soluciones sostenibles para los refugiados); procesos
políticos (celebración de elecciones y desarrollo de una
Constitución) y desarrollo de la capacidad (sociedad civil,
derechos humanos, comercio y aduanas, apoyo técnico,
justicia y Estado de Derecho). Con una contribución del 44 %,
la Comunidad Europea ocupa el primer puesto de la lista de
donantes al IRFFI.
El 1 de julio de 2005, la Unión Europea lanzó la Misión
Integrada de la Unión Europea por el Estado de Derecho
(Eujust LEX), dentro de su política europea de seguridad y
defensa (PESD), que contribuye a la instauración del Estado de
Derecho mediante la formación de casi 800 iraquíes, entre
jueces, agentes de policía y funcionarios de prisiones. El
impacto positivo de Eujust LEX ha sido resaltado en numerosas
ocasiones por las autoridades iraquíes. En septiembre de 2007,
la Misión Eujust LEX se amplió otros 18 meses, hasta el 30 de
junio de 2009.
El 20 de noviembre de 2006, se iniciaron las negociaciones
para un acuerdo de cooperación y comercio entre la Unión
Europea e Iraq. Los debates se circunscriben al ámbito del
comercio, especialmente de bienes y servicios, además de
tratar cuestiones como la lucha contra la pobreza, la
protección del medio ambiente o la educación. También se
abordarán cuestiones relativas a los derechos humanos, la
lucha contra el terrorismo y la proliferación de armas de
destrucción masiva. En febrero se celebrará una tercera ronda
de conversaciones. La firma del acuerdo podría producirse a
principios de 2009.
Papel del Parlamento Europeo
Con el fin de fortalecer sus relaciones con el Parlamento Iraquí,
el Parlamento Europeo estableció en febrero de 2008 la
Delegación Permanente ad hoc para las Relaciones con Iraq. La
Delegación aspira a fomentar los intercambios parlamentarios,
la capacidad y la formación e información sobre el trabajo
535
19/2/09 08:03:22
 realizado en las estructuras parlamentarias y en los procesos
legislativos.
Entre las visitas de alto nivel al Parlamento Europeo
relacionadas con Iraq se encuentran la del Presidente kurdo,
Masud Barzani, en mayo de 2007; la del Portavoz
parlamentario, Mahmud Mashhadani, en octubre de 2008; la
del Viceportavoz, el jeque Khalid al-Attiya, en febrero de 2008;
la del Representante Especial para Iraq del Secretario General
de las Naciones Unidas, Staffan de Mistura, el 10 de abril de
2008; y la del Primer Ministro iraquí, Nuri al-Maliki, el 16 de abril
de 2008.
La Resolución del Parlamento Europeo sobre el papel de la
Unión en Iraq aprobada el 13 de marzo de 2008 tras el informe
de Ana Maria Gomes (Grupo Socialista en el Parlamento
Europeo [PSE]) recomienda «una nueva estrategia reforzada de
acción», basada en el respeto de los derechos humanos. Una
de las piedras angulares del informe es la sugerencia de
colaborar más estrechamente con los parlamentarios iraquíes.
La estrategia reforzada incluiría:
— usar los actuales instrumentos financieros comunitarios para
canalizar su ayuda financiera, en lugar del uso de los fondos
fiduciarios (véanse las repetidas demandas de una mayor
transparencia en la información hechas por el Parlamento
Europeo a la Comisión en relación con el procedimiento de
aprobación de la gestión del ejercicio 2006);
— animar al Gobierno iraquí para que dedique más fondos a
la ayuda a los refugiados y a las personas desplazadas;
— apoyar las negociaciones de la Comisión para un acuerdo
de comercio y cooperación;
— animar a las empresas europeas a que regresen a Iraq;
— entablar un diálogo con los países vecinos de Iraq, a saber,
Irán, Siria, Arabia Saudí y Turquía.
IV.  IRÁN
Las relaciones de la Unión Europea con Irán están dominadas
por la cuestión nuclear, en concreto por la supuesta
proliferación de su capacidad nuclear y por los intentos de la
Comunidad de conseguir que Irán suspenda sus actividades
nucleares más controvertidas. El Alto Representante de la
Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad Común,
Javier Solana, representa además a Francia, el Reino Unido,
Rusia, los Estados Unidos (miembros permanentes del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, conocidos también
como «P5») y a Alemania en sus intentos de iniciar las
negociaciones con Irán con el fin de llegar a un acuerdo sobre
la cuestión nuclear.
Otro obstáculo en el acercamiento en sus relaciones entre la
UE e Irán es la masiva y continuada violación de los derechos
humanos por parte del régimen iraní.
La Unión Europea no mantiene ninguna relación contractual
con Irán. En 2001, el Consejo aprobó una Comunicación de la
536
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Comisión sobre las relaciones de la UE con Irán, que establecía
las perspectivas y las condiciones para el desarrollo de
relaciones más estrechas con Irán, incluyendo la celebración
de un acuerdo comercial y de cooperación. El año siguiente, el
Consejo de la UE aprobó un mandato para la negociación de
dicho acuerdo. Los progresos en relación con el refuerzo de la
cooperación económica y comercial con Irán se deberían
acompañar de progresos sobre las cuestiones políticas,
especialmente en lo que se refiere a la actitud de Irán hacia los
derechos humanos, la no proliferación de las armas nucleares,
el terrorismo y el proceso de paz en Oriente Próximo.
Irán ha firmado y ratificado el Tratado sobre la no proliferación
de las armas nucleares (TNP) y un acuerdo de salvaguardias de
conformidad con el cual los Estados que no disponen de
armas nucleares se comprometen a no adquirirlas y aceptan
someterse a determinados controles. Sin embargo, los
informes elaborados por el Organismo Internacional de
Energía Atómica (OIEA) sobre la aplicación del acuerdo de
salvaguardias han alimentado las sospechas de que Irán se
prepara para construir armas nucleares.
En 2003, tres Estados miembros de la UE —Francia, Alemania
y el Reino Unido (la «EU-3»)— lideraron los esfuerzos
dirigidos a lograr un acuerdo para que Irán ofreciese las
garantías necesarias en relación con una utilización pacífica
de su programa nuclear. Con el apoyo del Alto
Representante de la UE para la Política Exterior y de
Seguridad Común, Javier Solana, el 15 de noviembre de
2003 la EU-3 alcanzó un acuerdo con Irán sobre la
suspensión total de las actividades de enriquecimiento y
reprocesado del uranio, así como sobre ciertas
negociaciones relativas a acuerdos a largo plazo. Este
acuerdo se conoce con el nombre de «Acuerdo de París».
En agosto de 2005, tras la elección de Mahmud Ahmadineyad
como nuevo Presidente y el rechazo de una propuesta de la
EU-3 para establecer el marco para un acuerdo a largo plazo,
Irán anunció que reanudaría la conversión del uranio,
procedimiento relacionado con el enriquecimiento de este
metal. A comienzos de 2006 comenzó su programa de
enriquecimiento del uranio. El OIEA informó de ello al Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, que pidió al país que
pusiese fin a tal enriquecimiento. En junio de 2006, Javier
Solana presentó a Irán un paquete de incentivos y medidas
disuasorias en nombre de la UE, del P5 y de Alemania. La
Resolución 1737 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas del 27 de diciembre de 2006 aprobó la aplicación de
sanciones limitadas a Irán ante la imposibilidad continuada de
poder alcanzar una solución diplomática. El alcance de dichas
sanciones fue ampliado por la Resolución 1747 del 24 de
marzo de 2007 y por la Resolución 1804 del 3 de marzo de
2008 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Mientras aplica estas y otras sanciones adicionales, la UE sigue
buscando llegar a una solución negociada. En junio de 2008,
Javier Solana, en representación de la UE, del P5 y de Alemania,
presentó a Irán un paquete de incentivos actualizado y algo
más amplio.
19/2/09 08:03:23

Mientras tanto, la situación de los derechos humanos en Irán
se ha deteriorado aún más. La UE denuncia, entre otros abusos,
la aplicación de la pena de muerte.
Papel del Parlamento Europeo
La cuestión nuclear en Irán está frecuentemente en los
debates del Parlamento Europeo, a través de Javier Solana; de
su Representante Personal en materia de no proliferación de
armas de destrucción masiva, Annalisa Giannella; de
representantes de la presidencia de turno de la Unión Europea;
y de otros interlocutores que, ocasionalmente, incluyen un
representante de alto nivel de Irán. Los debates tienen lugar
principalmente en las sesiones plenarias del Parlamento
Europeo, en el seno de la Comisión de Asuntos Exteriores y de
la Subcomisión de Seguridad y Defensa.
El Parlamento Europeo realiza un seguimiento de los
acontecimientos que se producen en el país y de las relaciones
internacionales a través de su Delegación para las Relaciones
con Irán. En 2006 y en 2007 se celebraron reuniones
interparlamentarias entre el Parlamento Europeo e Irán, en
Bruselas y Teherán respectivamente. Las cuestiones de
derechos humanos en relación con Irán son además tratadas
por la Subcomisión de Derechos Humanos del Parlamento
Europeo.
El Parlamento Europeo ha denunciado la situación de los
derechos humanos en Irán en numerosas resoluciones
aprobadas en los últimos cinco años (para consultarlas,
6.4.7. Relaciones transatlánticas: los Estados Unidos
de América y Canadá
Las relaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América se fundamentan en la cooperación política
consagrada en la Declaración Transatlántica de noviembre de 1990, en la Nueva Agenda Transatlántica y en el plan de
actuación conjunta de 1995, así como en una intensa colaboración en el terreno económico. Las relaciones entre la Unión
Europea y Canadá tienen una larga tradición y se remontan al año 1959; se basan especialmente en el acuerdo marco
para las relaciones comerciales y la cooperación económica de 1976.
Fundamento jurídico
— Para los Estados Unidos: artículo 133 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE).
— Para Canadá: artículos 133 y 308 del Tratado CE y artículo
101 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de
la Energía Atómica (Tratado Euratom).
Objetivos
El mantenimiento del libre intercambio de mercancías, al
tiempo que se salvaguardan los intereses legítimos de la Unión
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
remítase a http://www.europarl.europa.eu/activities/plenary/
ta/search.do y, en la versión española, realice una búsqueda
por la palabra «Irán»), llamando a menudo la atención sobre
casos particulares y pidiendo la liberación de determinados
prisioneros. La resolución más reciente se aprobó el 16 de
noviembre de 2006.
El Parlamento apoya los trabajos de la EU-3. En su Resolución
del 15 de febrero de 2006, el Parlamento Europeo afirma que
la cuestión nuclear debe resolverse de conformidad con el
Derecho internacional y que debería hacerse todo lo posible
por alcanzar un acuerdo global que tenga en cuenta las
preocupaciones de Irán en materia de seguridad (puntos 8 y 9
respectivamente). El establecimiento de una zona libre de
armas de destrucción masiva en Oriente Próximo podría
constituir un paso importante con respecto a las
preocupaciones en materia de seguridad de los países de la
región (punto 14). En su Resolución del 31 de enero de 2008
renuncia claramente a la idea de la acción militar y a las
políticas dirigidas a un cambio de régimen (punto 5).
Las agresivas declaraciones sobre Israel hechas por el
Presidente Ahmadineyad provocaron la adopción de una
Resolución específica el 17 de noviembre de 2005 en la que se
condenaban dichas declaraciones.
g Stefan KRAUSS
Dag SOURANDER (parte sobre Irán)
Julio de 2008
Europea (UE), sigue siendo uno de los principales objetivos de
las importantes relaciones comerciales de la Unión con los
Estados Unidos. Los Estados Unidos y la UE desempeñan un
papel destacado en foros internacionales como la
Organización Mundial del Comercio (OMC). El interés en una
mayor coordinación no solo se observa en las cumbres
económicas mundiales, sino que se ha concretado también en
el programa de ayuda a los países de Europa Oriental. El
acuerdo marco con Canadá tiene como objetivo establecer
vínculos directos entre ambas partes, así como consolidar y
diversificar al máximo la cooperación económica y comercial.
537
19/2/09 08:03:23
 Realizaciones
I. ESTADOS UNIDOS
A. Generalidades
En la actualidad, las relaciones UE-Estados Unidos son de
carácter bilateral y multilateral. En el plano multilateral,
implican el trabajo conjunto encaminado a promover
objetivos compartidos, como el fomento de la democracia, de
los derechos humanos y de la economía de mercado. Se
incluyen aquí, asimismo, los intereses comunes UE-Estados
Unidos en el tratamiento de problemas mundiales como las
amenazas contra la seguridad y la estabilidad, la proliferación
de armas, el desempleo, el deterioro del medio ambiente, las
drogas, la delincuencia y el terrorismo, así como otros asuntos.
B. Cooperación política
1. La Declaración Transatlántica de noviembre de 1990
La Declaración Transatlántica prevé un régimen de consultas
periódicas:
— consultas semestrales entre la Presidencia del Consejo de la
Unión Europea (más la Comisión Europea) y el Presidente
de los Estados Unidos;
— consultas semestrales entre los Ministros de Asuntos
Exteriores de la UE y la Comisión y el Secretario de Estado
de los Estados Unidos;
— consultas ad hoc entre los Ministros de Asuntos Exteriores
de la Presidencia y el Secretario de Estado de los Estados
Unidos;
— consultas semestrales entre la Comisión y el Gobierno de
los Estados Unidos a nivel ministerial;
— sesiones informativas de la Presidencia del Consejo de la
Unión Europea destinadas a representantes de los Estados
Unidos sobre la política exterior y de seguridad común
(PESC) a nivel ministerial.
2. La Nueva Agenda Transatlántica y el plan de actuación
conjunta (1995)
En la cumbre UE-Estados Unidos de diciembre de 1995 se
adoptaron una declaración de compromiso político, la Nueva
Agenda Transatlántica, y un amplio plan de actuación conjunta
UE-Estados Unidos La nueva Agenda hace posible que ambas
partes aúnen sus fuerzas para alcanzar cuatro objetivos de
amplio alcance: fomentar la paz, el desarrollo y la democracia
en todo el mundo; reaccionar ante los problemas de alcance
mundial; contribuir a la expansión del comercio mundial; y
establecer unas relaciones económicas más estrechas y tender
puentes sobre el Atlántico. El plan de actuación establece más
de 150 ámbitos de acción específicos en los que la UE y los
Estados Unidos han decidido actuar conjuntamente a nivel
bilateral y multilateral. Para fomentar la paz y la estabilidad,
tanto la Unión Europea como los Estados Unidos se han
comprometido a cooperar de manera particular con vistas a la
creación de una Europa cada vez más estable y próspera. La
538
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cooperación y las acciones conjuntas se centran en la
reconstrucción de la antigua Yugoslavia; el fomento de la
reforma democrática y económica de Europa Central y
Oriental, Rusia, Ucrania y otros Estados de la antigua Unión
Soviética; la garantía de la paz en Oriente Próximo; y un
planteamiento común de la ayuda para el desarrollo y la ayuda
humanitaria.
3. Situación actual
a) Ámbitos de acuerdo
Tras unas pronunciadas divergencias en relación con el
conflicto en Iraq en 2003 y a comienzos de 2004, el diálogo se
volvió a reforzar con la visita del Presidente George W. Bush a
Bruselas en febrero de 2005 (la primera visita de un presidente
estadounidense a las instituciones de la Unión Europea).
En la cumbre de Washington de junio de 2005, esta
cooperación estrecha renovada se tradujo en una serie de
declaraciones comunes sobre la democracia, la libertad y los
derechos humanos; sobre el refuerzo de la cooperación en
materia de no proliferación de armas nucleares; sobre la lucha
contra el terrorismo; y sobre África y Oriente Próximo.
Asimismo, ambas partes pusieron en marcha una iniciativa de
refuerzo de la integración económica transatlántica y de
crecimiento, acompañada de declaraciones específicas que
reflejan su interés común por la lucha contra la falsificación y la
garantía de un suministro energético seguro y eficaz.
b) Ámbitos de desacuerdo
Aún persisten algunas divergencias en relación con cuestiones
como los cultivos modificados genéticamente, que los Estados
Unidos desean desarrollar y explotar en mayor medida que la
UE, y la competencia mundial en sectores como el de la
producción de acero y la construcción aeronáutica (Boeing
contra Airbus). También existen divergencias en el ámbito de
la Corte Penal Internacional, en el uso de la fuerza militar en las
relaciones internacionales y en la relación de los derechos
humanos y civiles con la lucha preventiva contra el terrorismo
internacional.
c) Cooperación económica
La Unión Europea y los Estados Unidos son recíprocamente los
principales socios comerciales y abarcan juntos las dos quintas
partes del comercio mundial. Los flujos comerciales
transatlánticos alcanzan un valor de unos 1 700 millones de
euros al día. Las conocidas disputas comerciales afectan en
realidad a tan solo el 2 % del comercio entre los Estados
Unidos y la UE. Se calcula que del comercio transatlántico
dependen unos 14 millones de puestos de trabajo, repartidos
más o menos a partes iguales entre ambos lados, lo que refleja
fielmente la mutua dependencia de ambas economías. Las
relaciones comerciales transatlánticas ejercen una gran
influencia en la economía mundial en la medida en que bien
la UE, bien los Estados Unidos son el principal socio comercial
y de inversión de casi todos los demás países del mundo.
En la cumbre UE-Estados Unidos que tuvo lugar en
Washington el 30 de abril de 2007 se aprobó el Acuerdo
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marco para la profundización de la integración económica
transatlántica entre los Estados Unidos y la Unión
Europea. Entre los aspectos que conviene destacar de este
acuerdo marco figura la adopción de un programa de trabajo
para la cooperación y la creación del Consejo Económico
Transatlántico, que deben supervisar, dirigir e impulsar la
ejecución de dicho programa de trabajo. El Consejo
Económico Transatlántico (TEC) es un órgano político
presidido por el Vicepresidente de la Comisión Europea,
Günter Verheugen, y por Dan Price, asesor del Presidente de
los Estados Unidos en cuestiones económicas internacionales.
El TEC está integrado además por miembros de la Comisión
Europea y del Gobierno de los Estados Unidos que ejercen la
responsabilidad política sobre los ámbitos políticos
contemplados en el acuerdo marco. Los miembros
permanentes del TEC por parte de la Unión Europea son los
comisarios de Relaciones Exteriores y Política Europea de
Vecindad (Benita Ferrero-Waldner), de Comercio (Peter
Mandelson) y de Mercado Interior y Servicios (Charlie
McCreevy). Además, en las reuniones pueden participar otros
comisarios, invitados por los copresidentes o a petición propia.
La primera sesión del TEC tuvo lugar el 9 de noviembre de
2007 en Washington D.C., y la segunda, en mayo de 2008 en
Bruselas. Está previsto celebrar otra en octubre de 2008 para
asegurar la continuidad del proceso durante el período crítico
de las elecciones estadounidenses.
II. CANADÁ
A. Generalidades
Las relaciones entre la Unión Europea y Canadá se formalizaron
por primera vez en 1959, fecha de la celebración, entre el
Gobierno de Canadá y la Comunidad Europea de la Energía
Atómica, de un acuerdo de cooperación para uso pacífico de
la energía atómica (se trata del acuerdo internacional de
Euratom más antiguo). Más tarde, en 1976, se celebró el
acuerdo marco para las relaciones comerciales y la
cooperación económica entre las Comunidades Europeas y
Canadá: se trataba del primer acuerdo de cooperación de la
Comunidad con un país industrializado.
Desde entonces, la cooperación de la UE con Canadá se ha
desarrollado mucho más allá del ámbito de aplicación limitado
del Acuerdo de 1976, a pesar del hecho de que tal Acuerdo
sigue ofreciendo la principal base jurídica para las relaciones
oficiales entre la UE y Canadá. Con vistas a facilitar la
cooperación en un amplio conjunto de ámbitos políticos, en
1990 primero y en 1996 después se aprobaron una serie de
declaraciones políticas. En marzo de 2004 ambas partes
aprobaron un programa de asociación que determinaba los
ámbitos de acción común sobre ciertas cuestiones mundiales.
La Unión Europea y Canadá celebran actualmente reuniones
en diversos foros para desarrollar su programa de cooperación.
Se celebran reuniones entre los Ministerios de Asuntos
Exteriores dos veces al año y también se mantienen
periódicamente cumbres entre la Presidencia del Consejo
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
Europeo, el Presidente de la Comisión y el Primer Ministro de
Canadá. La reunión anual del Comité Mixto de Cooperación,
creado en virtud del acuerdo marco de 1976, y las reuniones
informales de altos responsables en los ámbitos de justicia y
asuntos interiores (JAI) se suceden.
B. Relaciones económicas
La Unión Europea sigue siendo el segundo destino más
popular de la inversión directa canadiense, por detrás de los
Estados Unidos. Canadá es un socio comercial importante para
la UE, tanto a escala bilateral —ocupaba el noveno lugar en
2004— como en materia de política comercial mundial.
Los regímenes de comercio bilateral se caracterizan por un
intercambio de mercancías de elevado valor añadido
(maquinaria, equipos de transporte, productos químicos),
aunque los productos agrícolas representan todavía más del
10 % de las exportaciones de Canadá destinadas a la Unión
Europea.
Se han celebrado acuerdos bilaterales en materia de
reconocimiento de la evaluación de la conformidad (1998),
cuestiones veterinarias (1999), cooperación en materia de
aplicación de la competitividad (1999), y comercio de vinos y
bebidas espirituosas (2003).
La cumbre de Ottawa, celebrada en marzo de 2004,
desembocó en un marco para un acuerdo entre la Unión
Europea y Canadá para reforzar el comercio y la inversión
(ARCI), en relación con el cual se han entablado ya las
negociaciones correspondientes. Su principal objeto será una
cooperación estrecha entre los reguladores europeos y
canadienses sobre temas que van desde el reconocimiento
mutuo de las cualificaciones profesionales hasta los contratos
públicos pasando por los servicios financieros.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo mantiene, como con la mayoría de los
demás países y regiones del mundo, un contacto
interparlamentario periódico con los Estados Unidos y Canadá
a través de las delegaciones permanentes, que se reúnen con
sus homólogas al menos una vez al año. Estos contactos
forman parte de las relaciones exteriores más antiguas del
Parlamento Europeo, ya que se remontan respectivamente a
1972 y 1973.
En el caso de los Estados Unidos, enseguida se vio la
necesidad de un intercambio más intenso y, como excepción
al Reglamento del Parlamento, la frecuencia de las reuniones
se aumentó a dos por año desde 1980. A raíz de la Nueva
Agenda Transatlántica, la quincuagésima reunión
interparlamentaria UEEstados Unidos celebrada en
Estrasburgo decidió, el 16 de enero de 1999, refundir los
contactos en el marco de un Diálogo Transatlántico de
Legisladores. Además de las reuniones bianuales, tal diálogo
prevé una plataforma de intercambio de informaciones a
través de Internet, de contacto entre las comisiones
especializadas de los dos Parlamentos, de teleconferencias
539
19/2/09 08:03:23
 sobre cuestiones de especial importancia, así como de
reuniones periódicas con el grupo de altos responsables que
prepara las cumbres anuales UE-Estados Unidos. A partir de
2004, todas estas posibilidades se ampliaron gracias a un
seminario de media jornada de duración añadido a cada una
de las reuniones interparlamentarias que permite a los
parlamentarios examinar con detalle una cuestión de interés
bilateral o compartido, entre sí y con expertos. Un comité
director, copresidido por los presidentes de la Delegación para
las Relaciones con los Estados Unidos y la Comisión de
Asuntos Exteriores, coordina todas las actividades del
Parlamento Europeo relativas al Diálogo Transatlántico de
Legisladores.
6.4.8. América Latina
Las relaciones de la Unión Europea con América Latina adquieren distintas formas: relaciones multilaterales, como las
existentes con el Grupo de Río; relaciones birregionales, como las mantenidas con América Central, la Comunidad Andina
y Mercosur; acuerdos bilaterales, como los suscritos con México y Chile; y, por último, organización periódica de cumbres
de Jefes de Estado o de Gobierno de ambas regiones (cumbres Unión Europea-América Latina y Caribe).
Fundamento jurídico
Tratado de la Unión Europea (Tratado UE): título V para las
relaciones generales.
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE):
— artículo 37, para los acuerdos de pesca;
— artículos 133 y 300, para las relaciones comerciales;
— artículo 308, para los acuerdos de cooperación.
Objetivos
— Estrechar los vínculos políticos.
— Reforzar las relaciones económicas y comerciales.
— Respaldar la evolución democrática y el progreso
económico y social de los países latinoamericanos.
— Favorecer la integración regional.
Estos objetivos se traducen en acuerdos de «cuarta
generación», más ambiciosos que los anteriores y con más
alcance que los simples pactos comerciales y de ayuda al
desarrollo, pues contemplan la posibilidad de crear zonas de
libre comercio y de cooperación política.
540
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En dos Resoluciones sobre las relaciones transatlánticas,
aprobadas el 13 de enero y el 9 de junio de 2005, el
Parlamento Europeo toma nota de la naturaleza cada vez más
integrada del mercado transatlántico y subraya la necesidad
de desarrollar en mayor medida la supervisión parlamentaria
de tal mercado. Por consiguiente, el Parlamento invitó a la
creación de los necesarios mecanismos de alerta temprana
relativos a la legislación en curso y, a largo plazo, a la
transformación del Diálogo Transatlántico de Legisladores en
una Asamblea Transatlántica.
g Stefan SCHULZ
Julio de 2008
Realizaciones
A. Relaciones a escala continental
1. La cooperación al desarrollo
Desde los años sesenta, América Latina se beneficia de la
ayuda económica y técnica de la Unión Europea (UE), que es
su principal proveedor de ayuda pública al desarrollo. La
política comunitaria de desarrollo y cooperación tiene por
objeto la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales,
la integración en la economía mundial y la consolidación del
Estado de Derecho. Adquiere la forma de acuerdos regionales
y bilaterales que abarcan todos los ámbitos de la actividad
comercial, técnica, financiera, cultural y política. Se beneficia
asimismo de programas especiales de asistencia técnica y
financiera: ALFA, para la cooperación universitaria; ALβAN,
para la concesión de becas de alto nivel; Al-Invest, para la
cooperación entre empresas; ATLAS, para la cooperación
entre cámaras de comercio; ALURE, para la cooperación en
materia de energía; @LIS, el nuevo programa para la difusión
de las tecnologías de la información; URB-AL, para la
cooperación descentralizada entre entes públicos locales; así
como el proyecto destinado a la creación del Observatorio
de las Relaciones Unión Europea-América Latina. La Unión
Europea asignará a América Latina 2 700 millones de euros
hasta 2013 en el marco de la política de cooperación.
2. Relaciones con el Grupo de Río y cumbres de Jefes de
Estado o de Gobierno
Fundado en 1986, el Grupo de Río es la principal estructura de
concertación política a escala continental. El Grupo incluye a la
19/2/09 08:03:23

totalidad de América Latina, además de contar con
representantes de los países caribeños. Las relaciones entre la
Unión Europea y el Grupo de Río quedaron institucionalizadas
mediante una declaración hecha en Roma el 20 de diciembre
de 1990. El diálogo birregional conlleva un encuentro anual de
los Ministros de Asuntos Exteriores y una cumbre de Jefes de
Estado o de Gobierno cada dos años. Esta asociación
birregional incluye:
— un diálogo político;
— intercambios comerciales;
— cooperación técnico-financiera y económica.
Tras una primera cumbre celebrada en Río de Janeiro en junio
de 1999, los Jefes de Estado o de Gobierno de los países de la
Unión Europea, América Latina y el Caribe se reunieron de
nuevo en Madrid (mayo de 2002), Guadalajara (mayo de 2004),
Viena (mayo de 2006) y Lima (mayo de 2008). Durante la
última cumbre, la primera de la Europa de los Veintisiete (EU-
27), los participantes hicieron hincapié en:
— el multilateralismo: fortalecimiento del sistema multilateral
haciéndolo más efectivo y reforzando su naturaleza
democrática, teniendo a las Naciones Unidas como centro,
a través de una mayor coordinación y cooperación Unión
Europea-América Latina y Caribe (UE-ALC);
— la cohesión social: lucha contra la exclusión social
mediante políticas sociales eficaces, créditos mayores,
intercambio de experiencias;
— el desarrollo sostenible: necesidad de promoverlo e
integrar el desarrollo económico y social con la protección
del medio ambiente, centrándose particularmente en el
cambio climático, la desertificación, la energía, el agua, la
biodiversidad, los bosques, etc.;
— la integración regional: profundizar la integración
regional y otras formas asociativas, así como los procesos
birregionales de diálogo político, cooperación y
comercio, tomando en cuenta las asimetrías entre las dos
regiones.
B. Relaciones con las diferentes regiones y acuerdos
alcanzados
1. América Central
En septiembre de 1984, los representantes de la Unión
Europea y los de los países de América Central (Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y El Salvador) se
reunieron en San José de Costa Rica para analizar la situación
de la región, que a la sazón se encontraba en crisis. Han
seguido reuniéndose cada año en una capital
centroamericana o europea (Diálogo de San José). Mediante
este Diálogo, la UE pretende fomentar en dichos países la
estabilidad política, el respeto de los derechos humanos, el
desarrollo económico y la integración regional. En esta última
cuestión se han realizado progresos desde entonces, con el
establecimiento, en 1991, del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA).
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
En la cumbre de Madrid (2002), los socios decidieron poner en
práctica un nuevo acuerdo de cooperación y de diálogo
político que sustituiría al de 1993. Este acuerdo, firmado el 15
de diciembre de 2003 en Roma, formaliza el diálogo político
instaurado desde 1984. Asimismo, amplía la cooperación al
control de la inmigración, a la lucha contra el terrorismo y a la
cooperación económica. Sin embargo, el nuevo acuerdo no
incluye la liberalización de los intercambios comerciales como
deseaban los países centroamericanos, tomando como
modelo los acuerdos UE-México y UE-Chile. No obstante,
aspira a «crear las condiciones» para un acuerdo de asociación,
llamado «de cuarta generación», que incluya el libre comercio,
basado en los resultados de las negociaciones de Doha de la
Organización Mundial del Comercio (OMC), así como los
progresos en la integración regional. La cumbre de Viena
(mayo de 2006) anunció el inicio de negociaciones para
alcanzar este acuerdo, cuya firma está prevista para 2009.
2. Comunidad Andina
La Unión Europea mantiene relaciones regulares con los países
andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) desde 1969, fecha
en que se constituyó el Grupo Andino, que en 1996 se
convirtió en la Comunidad Andina. La Unión celebró un primer
acuerdo de cooperación con dichos países en 1983 y,
posteriormente, en 1993, un acuerdo del tipo «tercera
generación», que prevé la cooperación económica y comercial,
la cooperación al desarrollo y la concesión de la cláusula de
nación más favorecida.
En su encuentro al margen de la cumbre de Río (1999), los
países andinos plantearon la posibilidad de un nuevo acuerdo
de cooperación más vasto que el de 1993. En 2002, en Madrid,
los socios decidieron actualizar el acuerdo. El nuevo acuerdo
se firmó en Roma en diciembre de 2003. No obstante, las
nuevas disposiciones no incluyen la liberalización de los
intercambios como deseaban los países andinos, tomando
como modelo los acuerdos UE-México y UE-Chile. Con todo,
tienen la ambición de crear las condiciones para un acuerdo
de asociación que incluya el libre comercio, basado en los
resultados de las negociaciones de Doha de la OMC, así como
en los progresos en la integración regional. El acuerdo de 2003
amplía la cooperación a la lucha contra el terrorismo y la
inmigración ilegal. Por otro lado, institucionaliza los
mecanismos de diálogo político, que se había iniciado en
1996. Por último, en diciembre de 2006 la Comisión solicitó un
mandato al Consejo para poder comenzar las negociaciones
UE-Comunidad Andina (UE-CAN) para la firma de un acuerdo
de asociación. Estas negociaciones siguen abiertas y la
Comisión espera concluirlas en 2009.
3. Mercosur
En 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay constituyeron el
Mercado Común del Sur (Mercosur). Las relaciones UE-
Mercosur quedaron institucionalizadas mediante el Acuerdo
marco de 1995, que abrió la vía a una cooperación política y a
una negociación en la perspectiva de una zona de libre
comercio entre las dos partes. Durante la cumbre de Madrid
541
19/2/09 08:03:23
 (2002), los representantes del Mercosur y de la UE dieron un Papel del Parlamento Europeo
nuevo impulso a las negociaciones económicas y comerciales,
Tras las elecciones de 2004, el Parlamento Europeo, teniendo
en particular fijando el calendario y los procedimientos de
en cuenta los distintos acuerdos firmados con los socios
negociación, así como el alcance que las dos partes esperan
latinoamericanos, creó delegaciones para las relaciones con
del futuro acuerdo. La coyuntura internacional desfavorable y
México, América Central, la Comunidad Andina, el Mercosur y
en especial la crisis argentina de 2001-2002 repercutieron de
Chile. Mantiene igualmente relaciones ininterrumpidas con los
forma negativa en las negociaciones. La Unión Europea y el
Parlamentos de la región, en particular con el Parlamento
Mercosur, reunidos a nivel ministerial el 12 de noviembre de
Latinoamericano (Parlatino), el Parlamento Centroamericano
2003, decidieron concluir las negociaciones del acuerdo de
(Parlacen), la Comisión Parlamentaria Mixta de Mercosur, el
asociación y de libre comercio en octubre de 2004 en Lisboa.
Parlamento Andino (Parlandino) y el Congreso de México y de
El fracaso de este encuentro puso de manifiesto que el
Chile. Se han creado comisiones parlamentarias mixtas entre el
principal obstáculo a la conclusión del acuerdo reside en el
Parlamento Europeo y los Parlamentos de estos dos últimos
capítulo agrícola. A pesar del impulso de las cumbres de
países, tal y como se preveía en los acuerdos de asociación. Por
Guadalajara, Viena y Lima, las negociaciones todavía distan
otra parte, el Parlamento Europeo viene organizando desde
mucho de haber concluido. Las condiciones de relanzamiento
1974 conferencias interparlamentarias con su homólogo
de las negociaciones y el calendario de trabajo aún dependen
latinoamericano, el Parlatino, que han constituido el principal
no obstante de la marcha de las negociaciones de la OMC para
vector del diálogo y de la cooperación entre los elegidos de
la liberalización de los intercambios.
ambas regiones. En total se han celebrado 14 conferencias
C. Relaciones con los diferentes países interparlamentarias UE-América Latina desde 1974, la última
de las cuales tuvo lugar en Lima en junio de 2005.
1. México
En su Resolución de 26 de abril de 2006, el Parlamento
El acuerdo de asociación económica, concertación política y
Europeo reiteró su deseo de que la UE aprobase una estrategia
cooperación, llamado también Acuerdo global México-UE,
común para América Latina y el Caribe con el fin de «dar un
firmado el 8 de diciembre de 1997, entró en vigor el 1 de julio
contenido y unas orientaciones a la Unión para la creación de
de 2000 para los bienes industriales y agrícolas, y, desde marzo
la asociación estratégica birregional» decidida en la cumbre de
de 2001, para los servicios, la propiedad intelectual y las
Río de junio de 1999 y reafirmada por las cumbres de Madrid,
inversiones. La plena liberalización de las exportaciones
Guadalajara, Viena y Lima. En su detalladísima resolución (93
industriales mexicanas se alcanzó en 2003, y la de las
puntos), el Parlamento Europeo pide, en concreto:
exportaciones europeas, en 2007. Este acuerdo de cuarta
generación no solo creó una zona de libre comercio, sino que — En el ámbito político, constitución de una Asamblea
también institucionalizó un diálogo político para promover los Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EuroLat) para reforzar
principios democráticos y de respeto de los derechos el diálogo parlamentario, la firma de una carta euro-
humanos. Los intercambios comerciales han progresado latinoamericana para la paz y la seguridad, la creación de un
desde la entrada en vigor del acuerdo: las exportaciones centro birregional de prevención de conflictos y la puesta en
europeas a México se han incrementado en más de un 30 %, marcha de una asociación política y de seguridad.
mientras que el volumen de las exportaciones mexicanas a la
— En el ámbito económico, financiero y comercial, creación
UE prácticamente se ha doblado. En 2004 se firmó un acuerdo
de una zona del euro-latinoamericana de libre comercio
de cooperación científica y técnica. Ambos socios esperan
para 2012 y, simultáneamente, puesta en marcha de
celebrar también un acuerdo sobre educación, juventud y
acuerdos de asociación entre la Unión Europea, por una
formación.
parte, y sus socios regionales —Mercosur, Comunidad
2. Chile Andina y América Central—, por otra.
En 1996, la UE y Chile suscribieron un acuerdo de cooperación. — En el ámbito social y cultural, creación de un Fondo de
Tres años más tarde, se iniciaron las negociaciones con vistas a Solidaridad birregional que respaldaría las acciones de
celebrar un acuerdo de asociación. Concluido en marzo de distintos socios en materia de lucha contra la pobreza y la
2002 y firmado el 18 de noviembre de 2002, este acuerdo, exclusión social en América Latina, con la participación y la
también de cuarta generación, comprende tres capítulos: ayuda financiera de organismos financieros internacionales
político, comercial y de cooperación. Se prevé un diálogo públicos y privados.
político en el que deberá participar la sociedad civil. Asimismo,
La resolución insiste igualmente en que esta mayor
el acuerdo prevé una apertura prácticamente total de las
cooperación también debe tener por objeto promover el
economías de ambas partes, con una liberalización progresiva
respeto de los derechos humanos, la democracia, la
de las exportaciones de Chile a la UE que alcanzarían el 97 %
gobernanza, la transparencia y el Estado de Derecho, en el
en enero de 2012. El acuerdo se calificó de «acuerdo para el
marco de un auténtico multilateralismo.
siglo XXI» en el Parlamento Europeo. En efecto, se trata del
acuerdo más ambicioso e innovador negociado hasta la fecha El 8 de noviembre de 2006 se cumplió el primero de los tres
con un país no candidato al ingreso. objetivos mencionados: la nueva EuroLat, escaparate

542

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parlamentario de la asociación estratégica y regional UE-
América Latina, vio la luz en Bruselas. La Asamblea agrupa a
120 miembros del Parlamento Europeo, del Parlamento
Latinoamericano, del Parlacen, del Parlandino y del Parlamento
de Mercosur, así como miembros de los Parlamentos mexicano
y chileno. La nueva Asamblea, inspirada en la Asamblea
paritaria UE-ACP y en la Asamblea Parlamentaria
Euromediterránea (APEM), tiene tres comisiones permanentes:
política, seguridad y derechos humanos; asuntos económicos,
financieros y comerciales; asuntos sociales, medio ambiente,
educación y cultura.
Reunida en Lima unos días antes de la cumbre de Jefes de
Estado o de Gobierno, la Asamblea EuroLat envió un mensaje
a los participantes de la cumbre para reafirmar los principios y
valores que conforman la base de la asociación estratégica que
une a ambos bloques geográficos: fortalecimiento del
multilateralismo en la conducción de los asuntos económicos
6.4.9. Japón
Las relaciones entre la Unión Europea y Japón, basadas en una declaración política del año 1991, se caracterizan sobre
todo por un deseo de desregulación con el fin de reducir el número de normas innecesarias que dificultan el comercio y las
inversiones extranjeras, así como por el fomento del comercio y las inversiones.
Fundamento jurídico
Artículo 133 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE).
Objetivos
Mientras que los contactos entre Japón y la Comunidad
Europea o la Unión Europea (UE) en los años setenta y ochenta
estaban centrados básicamente en el intercambio comercial,
en el año 1991 se fijaron en una Declaración política los
principios comunes derivados para las relaciones entre Japón
y la UE y sus Estados miembros. Esta Declaración también
estableció una lista de los objetivos compartidos en los
ámbitos político, económico, cultural y de cooperación, así
como un marco consultivo para las reuniones anuales entre
Japón y la UE. Además, desde 2001 está en vigor un plan de
acción decenal que debe reforzar la asociación bilateral y
facilitar que se pase de la consulta a la acción común. El plan
de acción incluye cuatro objetivos principales:
— promover la paz y la seguridad;
— reforzar la asociación económica y comercial explotando el
dinamismo de la globalización en beneficio de todos;
— responder a los retos mundiales y sociales;
— acercar poblaciones y culturas.
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 543
Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
y políticos a escala internacional; mayor integración regional
en el seno de los subconjuntos geográficos (América Central,
Comunidad Andina y Mercosur); y respaldo sin reservas de los
temas prioritarios de la Agenda de Lima, a saber, la lucha
contra la pobreza, las desigualdades y la inserción social, por
una parte, y la lucha contra el cambio climático y el desarrollo
sostenible, por otra. EuroLat recomienda igualmente que se
concluyan «a mediados de 2009 a más tardar» las
negociaciones relativas a los Acuerdos de asociación UE-
América Central y UE-Comunidad Andina, y, lo antes posible,
las destinadas a concluir un acuerdo de asociación UE-
Mercosur, y que se profundice la aplicación de los acuerdos
específicos que vinculan a la Unión Europea con Chile y
México.
g Pedro NEVES
Julio de 2008
Realizaciones
A. Generalidades
Uno de los grandes pilares de las relaciones bilaterales UE-
Japón es el diálogo bidireccional sobre la desregulación, cuyo
fin es reducir el número de leyes y normativas innecesarias
que obstaculizan el comercio y la inversión extranjera. Desde
1995, la UE y Japón participan activamente en la labor de
reforma reguladora de la otra parte por medio del diálogo. Por
lo tanto, la naturaleza del diálogo ha variado: mientras que, en
el pasado, las relaciones económicas con Japón estaban
dominadas por las diferencias comerciales, hoy en día el
acento recae en las peticiones de desregulación y de reformas
estructurales en Japón formuladas por la UE. En el marco de
una estrecha cooperación, la UE y Japón se presentan
mutuamente y con periodicidad anual propuestas de
desregulación y organizan numerosas reuniones a alto nivel y
reuniones de expertos.
El «diálogo para la reforma reguladora» se desarrolla
anualmente desde 1994. Se trata de un proceso bidireccional
en el que Japón y la UE se presentan mutuamente solicitudes
de desregulación. La UE presenta solicitudes a Japón de
manera que se integren en el ciclo anual de trabajo del Comité
de la Reforma Reguladora (sustituido ahora por el Consejo
Consultivo sobre la Reforma Reguladora, institucionalmente
543
19/2/09 08:03:24
 más fuerte), mientras que Japón presenta a la UE solicitudes
relativas a sus empresas en la UE. En la última reunión de alto
nivel del diálogo para la reforma reguladora, celebrada el 4 de
marzo de 2005, las conversaciones se centraron en la
legislación comercial, las normativas comerciales y aduaneras,
los visados y los permisos de trabajo, la protección de la
propiedad intelectual, los servicios financieros, la política de la
Unión Europea en materia de productos químicos (REACH) y
las nuevas directivas medioambientales que afectan a
productos como las pilas, los residuos electrónicos y los
productos químicos.
B. Diálogo político
La actual estructura del diálogo político entre la UE y Japón se
definió en la declaración conjunta de 1991 y se manifiesta en:
consultas anuales entre el Presidente del Consejo Europeo, el
Presidente de la Comisión y el Primer Ministro japonés;
reuniones anuales entre la Comisión y el Gobierno de Japón
representado a nivel ministerial; dos reuniones anuales entre
los Ministros de Asuntos Exteriores de la troica de la UE, junto
con el comisario competente para las Relaciones Exteriores, y
el Ministro japonés de Asuntos Exteriores, y dos reuniones
anuales de los directores políticos de la troica y del director
político japonés.
En la cumbre de Tokio de 2000, la Unión Europea y Japón
iniciaron un decenio de cooperación (2001-2011) que dio un
impulso decisivo a la relación global entre la UE y Japón y
definió unos objetivos ambiciosos de una asociación
exhaustiva y orientada a la acción.
La 17.ª cumbre UE-Japón se celebró en Tokio el 23 de abril de
2008. Los dirigentes examinaron la aplicación del Plan de
acción para la cooperación entre la UE y Japón y definieron las
prioridades relativas a las medidas que había que adoptar
hasta la celebración de la próxima cumbre. Asimismo,
debatieron sobre toda una amplia serie de cuestiones con el
fin de crear una asociación eficaz tanto para abordar de un
modo más eficaz cuestiones internacionales clave
(especialmente el cambio climático, cuestiones de desarrollo y
el sistema de comercio mundial) como para poder resolver de
modo constructivo cuestiones bilaterales.
C. Comercio e inversión
Los lazos comerciales y de inversión entre Japón y la UE siguen
siendo sólidos. El mercado japonés se abre cada vez más a la
competencia exterior. No obstante, la inversión extranjera total
en Japón sigue siendo muy escasa (menos del 2 % del
producto interior bruto) en comparación con otros países
desarrollados. La UE sigue siendo el inversor directo extranjero
más importante en Japón, pero los importes totales están
registrando un descenso. En 2003-2004, Europa representaba
el 33 % (700 000 millones de yenes) de la inversión extranjera
directa en Japón (frente a 1,4 billones de yenes en 1999-2000).
Igualmente, Europa es un destino habitual de las inversiones
japonesas. Japón ha invertido 1,4 billones de yenes en Europa
en 2003-2004, lo cual representa un porcentaje del 35 % de la
544
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inversión directa japonesa en el extranjero, algo menos del
30 % que va a parar a Estados Unidos.
Aunque China se esté convirtiendo en el principal socio
comercial de Japón, el comercio entre la UE y este último país
sigue siendo importante. Entre 1999 y 2003, las exportaciones
de la UE hacia Japón aumentaron por término medio un 3,5 %
al año. En 2004, el 13 % de todas las importaciones japonesas
procedía de la UE (14 % de Estados Unidos, 21 % de China), en
tanto que la Unión Europea se mantuvo como segundo
mercado de Japón, con el 16 % de las exportaciones
japonesas, por detrás de Estados Unidos, con el 22 %.
A la Unión le preocupa que no haya un aumento significativo
de las exportaciones de la UE a Japón en algunos sectores en
los que, sin embargo, la UE parece ser competitiva
internacionalmente. Un llamativo ejemplo de esto lo
constituyen las exportaciones de la UE de maquinaria de
oficina y equipos de telecomunicaciones. Los productos
alimenticios constituyen otra categoría en la que las
exportaciones de la UE al Japón deberían ser mayores.
Casi todos estos problemas comerciales se están abordando,
no solo en el marco de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), sino también de forma bilateral. Europa está decidida a
proseguir bilateralmente con ciertos temas no resueltos. En
este contexto, el 1 de enero de 2002 entró en vigor un acuerdo
de reconocimiento mutuo, el cual reducirá los trámites
administrativos para el comercio y significará un ahorro anual
para los exportadores de hasta 400 millones de euros. El
acuerdo de reconocimiento mutuo permite la aceptación de
la evaluación de conformidad efectuada por una de las partes
en virtud de las normativas de la otra parte en cuatro
categorías de productos (terminales de telecomunicaciones y
equipos de radio, productos eléctricos, buenas prácticas de
laboratorio para los productos químicos y buenas prácticas en
materia de fabricación de medicamentos) y constituye un
paso importante para facilitar el acceso al mercado.
El Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de
Japón sobre cooperación en la lucha contra las actividades
contrarias a la competencia (Decisión del Consejo de 16 de
junio de 2003) debería facilitar la cooperación bilateral en la
evaluación de los aspectos relacionados con la competencia
en grandes fusiones y adquisiciones.
En la OMC, la Unión Europea y Japón, en su calidad de
segunda y tercera economías del mundo, han instaurado una
estrecha cooperación política. El desarrollo de esta
cooperación es una de las iniciativas fundamentales incluidas
en el plan de acción.
D. Cooperación en otros sectores
La Unión Europea y Japón cooperan en temas muy diversos.
Existen foros permanentes de debate por sectores, por
ejemplo: política industrial, ciencia y tecnología, investigación,
telecomunicaciones y servicios conexos, asuntos sociales,
ayuda al desarrollo, protección del medio ambiente, diálogo
sobre cuestiones macroeconómicas y financieras, y cuestiones
19/2/09 08:03:24

relacionadas con el transporte. La UE y Japón son asociados en
el proyecto del reactor termonuclear experimental
internacional (ITER), para el cual se ha llegado a un acuerdo
sobre su ubicación en Francia. Japón, la Unión Europea, los
Estados Unidos y Corea cooperan en el seno de la
Organización para el Desarrollo Energético de la Península
Coreana (KEDO), creada por la necesidad de reducir el riesgo
de proliferación nuclear en Corea del Norte y promover la
utilización pacífica de la energía nuclear. La Comisión Europea
apoya la Mesa Redonda del Diálogo Empresarial UE-Japón,
una iniciativa privada dirigida a reforzar los lazos entre
empresas europeas y japonesas, y acoge con satisfacción las
aportaciones específicas del sector privado a administraciones
públicas con el fin de fomentar el comercio y la inversión entre
Europa y Japón. Esta Mesa Redonda contribuye a la
identificación de iniciativas positivas para ambas partes y sigue
de cerca los progresos logrados por las administraciones
europea y japonesa.
Papel del Parlamento Europeo
Desde 1979, una delegación del Parlamento Europeo se reúne
casi todos los años con una delegación del Parlamento
japonés, a la que pertenecen tanto miembros de la cámara
alta como de la cámara baja, alternativamente en la Unión
Europea y en Japón. La reunión interparlamentaria Parlamento
Europeo-Japón más reciente (la número 29) tuvo lugar a
comienzos de junio de 2008 en Bruselas con la posterior visita
a Viena de la delegación japonesa. El orden del día
6.4.10. La República Popular China y Taiwán
Las relaciones entre la Unión Europea y China, suspendidas después de la masacre de la Plaza de Tiananmen en 1989, se
retomaron en 1994 con un nuevo marco para la organización de un diálogo político bilateral. Al respetar la Unión
Europea el principio de «una sola China», la Unión Europea no mantiene relaciones diplomáticas con Taiwán.
Fundamento jurídico
— Título V del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).
— Artículos 133 y 310 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
Objetivos
Desarrollar intercambios comerciales y de todo tipo entre la
Unión Europea (UE) y la República Popular China:
— reforzar la imagen política, comercial y económica de la UE
en China;
— impulsar la integración de China en la comunidad
internacional a través de su incorporación a la economía
mundial;
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
contemplaba la cuestión de la información mutua sobre la
evolución política nacional y regional, un intercambio sobre el
cambio climático y la política energética, así como una
deliberación sobre la cooperación económica. En febrero de
2008, el Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert
Pöttering, visitó oficialmente Japón, donde fue recibido tanto
por el Parlamento y el Gobierno como por el Emperador.
El Parlamento Europeo celebró en años pasados varios
debates sobre las relaciones con Japón, algunos dedicados a
las relaciones comerciales y al acceso a los mercados, y otros
dedicados a cuestiones políticas. Revisten un especial interés
las resoluciones siguientes: Resolución de 18 de septiembre de
1997 sobre la Comunicación de la Comisión titulada «Europa y
Japón: próximos pasos»; Resolución de 13 de abril de 1999
sobre el programa de medidas y acciones específicas para
mejorar el acceso de los bienes y de los servicios
transfronterizos de la Unión Europea al mercado japonés;
Resolución de 7 de octubre de 1999 sobre el accidente nuclear
ocurrido en el Japón; Resolución de 13 de junio de 2002 sobre
la abolición de la pena de muerte en Japón, en Corea del Sur y
en Taiwán; Resolución de 3 de julio de 2002 sobre el acuerdo
entre la Comunidad Europea y el Gobierno de Japón sobre
cooperación en la lucha contra las actividades contrarias a la
competencia.
g Stefan SCHULZ
Julio de 2008
— apoyar la transición de China a una sociedad abierta
basada en el Estado de Derecho y el respeto de los
derechos humanos;
— apoyar el proceso de reforma económica y social que se
está produciendo en el país.
Realizaciones
I. REPÚBLICA POPULAR CHINA
A. Evolución general de las relaciones
1. Primeros pasos
a) En 1975, China y la Unión Europea decidieron establecer
relaciones oficiales como ejemplo de la política de apertura
545
19/2/09 08:03:24
 seguida por dicho país en la segunda mitad de la década de
los setenta. En abril de 1978 se firmó un acuerdo comercial.
b) En 1980, China quedó incluida en la lista de países a los que
podía aplicarse el sistema de preferencias generalizadas de la
Comunidad. El acuerdo de 1978 fue sustituido en 1985 por
otro más amplio de cooperación económica y comercial. En
1988 tuvo lugar la apertura de una Delegación de la Comisión
en Pekín.
2. Un contratiempo
La evolución de las relaciones quedó interrumpida
bruscamente por la matanza de Tiananmen en junio de 1989.
La Comunidad reaccionó con una condena inmediata. El
Consejo Europeo de Madrid de los días 26 y 27 de junio
decidió la suspensión de los contactos bilaterales de alto nivel,
el aplazamiento de nuevos proyectos de cooperación y la
desaceleración de los programas existentes. Se estableció un
embargo sobre las ventas de armas y la cooperación militar.
3. Reanudación progresiva de las relaciones: documentos
orientativos
a) Hasta 1994, las esperanzas europeas de que se produjera
un cambio de la política china en materia de derechos
humanos sufrieron constantes decepciones, puesto que
continuaron las detenciones y los encarcelamientos de
opositores al régimen.
b) En junio de 1994 se estableció un nuevo marco para
organizar el diálogo político bilateral.
c) En julio de 1995, la Comisión publicó la Comunicación
titulada «Una política a largo plazo para las relaciones China-
Europa» adoptada por el Consejo Europeo y en la que se
reflejaba el ascenso de China como potencia económica y
política mundial. Desde entonces, las relaciones UE-China han
seguido tres líneas fundamentales: el diálogo político (también
en materia de derechos humanos), las relaciones económicas
y comerciales, y el programa de cooperación entre la Unión
Europea y China.
En 1998, la Comisión Europea adoptó su Comunicación
«Creación de una asociación global con China», cuyo principal
objetivo era actualizar la relación de la UE con este país. La
política actual de la UE sobre China se basa en el documento
orientativo de la Comisión de junio de 2001 titulado
«Estrategia de la Unión Europea respecto de China». El 13 de
octubre de 2003 se aprobó un nuevo documento orientativo
titulado «Hacia una asociación madura. Intereses comunes y
desafíos en las relaciones UE-China». En él se proponen nuevas
formas de desarrollar las relaciones UE-China mediante la
mejora de los mecanismos existentes y la inclusión sistemática
de cuestiones de gobernanza mundial y regional y de
seguridad.
La Comisión elaboró a finales de 2006 dos Comunicaciones
diferentes, pero coordinadas, para definir el futuro
acercamiento general a la relación. «UE-China: socios próximos,
responsabilidades crecientes» pasa revista a las relaciones UE-
China en el contexto del resurgimiento de China como
546
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potencia económica y política mundial. Señala el deseo de la
Unión de continuar e intensificar la plena cooperación con
China. La Comunicación persigue una estrategia de cinco
puntos que se centra en el apoyo al paso de China hacia una
sociedad plural, la promoción del desarrollo sostenible, la
mejora de nuestras relaciones comerciales y económicas, el
fortalecimiento de nuestra cooperación bilateral, y el fomento
de la cooperación regional e internacional. De modo más
general, la Comunicación hace hincapié en que las mayores
responsabilidades y expectativas deberían ir de la mano de
una posición e influencia más fuerte de China en el mundo.
Hecho público el mismo día que la Comunicación, el
documento de trabajo sobre el comercio y la inversión UE-
China, titulado «Competencia y asociación», profundiza en las
opciones políticas para asegurar relaciones comerciales
mutuamente beneficiosas.
d) El 13 de octubre de 2003, China publicó su primer
documento orientativo sobre la Unión Europea. El país apoya
la integración de la UE y ha instado a la UE a que le conceda
«categoría de economía de mercado plena». Asimismo, espera
que la UE pase a ser su mayor socio comercial y de inversión.
e) En diciembre de 2005, el Consejo instó a la Comisión a que
sustituyera el Acuerdo de cooperación y Comercio CEE-China
de 1985 por un acuerdo de colaboración y cooperación,
estableciendo así la agenda para las relaciones UE-China en el
siglo XXI. Las negociaciones se iniciaron en enero de 2007 e
incluirán una actualización del acuerdo comercial de 1985.
B. Estado actual de las relaciones
1. Relaciones políticas
a) El diálogo político establecido en 1994 continúa e incluye:
la celebración periódica de reuniones de nivel ministerial entre
la troica de la UE y China; el mantenimiento de consultas de
alto nivel entre la Comisión y China; la celebración de
reuniones ad hoc de los Ministros de Asuntos Exteriores; dos
reuniones anuales entre el Ministro chino de Asuntos
Exteriores y el Embajador de la Unión Europea en Pekín; y dos
reuniones anuales entre el Ministro de Asuntos Exteriores del
país que ejerce la Presidencia del Consejo de la Unión Europea
y el Embajador de China en la capital de dicho país.
b) Los derechos humanos han constituido uno de los asuntos
principales de las relaciones UE-China desde el incidente de la
Plaza de Tiananmen en 1989. Desde 1996 existe un nuevo
diálogo dedicado exclusivamente a los derechos humanos.
Para ello se celebran dos reuniones anuales entre la troica de la
UE y el Gobierno chino. Entre los asuntos tratados se
encuentran los «derechos fundamentales» de los disidentes
políticos, el trato dado a los cultos religiosos y al movimiento
espiritual Falun Gong, la libertad de expresión, la aplicación de
la tortura y de la pena de muerte y la situación de las minorías
étnicas. También se trataron la situación del Tíbet y casos
particulares. El diálogo se complementa con el apoyo
financiero a proyectos tales como la aplicación de los pactos
de las Naciones Unidas sobre derechos humanos, la
democracia local y la reforma judicial.
19/2/09 08:03:24

La primera cumbre política regular UE-China se celebró en
Londres en abril de 1998. La cumbre más reciente, la décima,
tuvo lugar en Pekín el 28 de noviembre de 2007. Los
mandatarios tomaron nota del progreso realizado en los
últimos diez años en la relación Unión Europea-China y lo
consideraron histórico. Se debatieron a fondo los asuntos
bilaterales e internacionales, centrándose particularmente en
el fortalecimiento de la cooperación en torno a algunos
problemas actuales, como el cambio climático, la seguridad
energética y el apoyo al desarrollo de África. Aparte del debate
sobre temas bilaterales —incluido el estado de las
negociaciones de cara al acuerdo de colaboración y
cooperación, concerniente al tipo de cambio/déficit
comercial—, los mandatarios de la UE y China también
intercambiaron puntos de vista sobre temas regionales e
internacionales, incluidos Myanmar, la no proliferación nuclear
en Corea del Norte e Irán y el proceso de paz de Oriente
Medio. Ambas partes acordaron entablar un diálogo
económico y comercial a alto nivel para debatir estrategias en
el comercio UE-China, inversiones y cooperación económica y
el crédito marco firmado por el Banco Europeo de Inversiones
de 500 millones de euros para apoyar proyectos que
contribuyan a combatir el cambio climático. Por otro lado,
desde la última cumbre los progresos han sido limitados en
relación con los principales contenciosos del embargo de
armas, el estatuto de la economía de mercado y los derechos
humanos.
E l 12 de febrero de 2004, la Comunidad Europea y la
administración nacional de turismo de China firmaron un
acuerdo para facilitar el turismo chino de grupo a la Unión
Europea (excepto en el caso de los países que no forman parte
de Schengen, que tendrán que negociar acuerdos bilaterales).
c) La devolución de Hong Kong a China en 1997 no afectó a
las relaciones de la UE con Hong Kong, donde esta mantiene
una Delegación.
d) Tampoco la devolución de Macao, que tuvo lugar en 1999,
entrañó ningún cambio en las relaciones con la UE: el acuerdo
de comercio y cooperación se ha mantenido. En noviembre de
1999, la Comisión adoptó una Comunicación del Consejo y del
Parlamento Europeo titulada «La Unión Europea y Macao: más
allá del año 2000». En ella se subraya el respeto de los
principios establecidos en la Ley Fundamental de la Región
Administrativa Especial de Macao y la plena aplicación del
concepto «un país, dos sistemas»; asimismo, se garantiza la
identidad social, económica y cultural específica de Macao.
e) Tanto en Hong Kong como en Macao, la Comisión
supervisa la situación para garantizar que se respetan la
democracia y los derechos humanos y publica informes
anuales.
f) En el caso de Taiwán, la Unión Europea sigue el principio
de «una sola China», por el que reconoce el Gobierno de la
República Popular China como el único gobierno legal de
China.
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
g) Los días 24 y 25 de abril de 2008, el Presidente de la
Comisión Europea y nueve comisarios viajaron a China para
abrir el diálogo con el Gobierno de China, centrándose en el
cambio climático y el desarrollo sostenible (comercio,
cooperación económica, energía)
2. Relaciones comerciales
a) El Acuerdo de cooperación económica y comercial de 1985
ofrece un marco no preferencial para aumentar los
intercambios comerciales mutuos sobre la base de los precios
de mercado. Está administrado por un Comité Mixto que se
reúne cada año para seguir la evolución de las relaciones.
El comercio se ha desarrollado muy rápidamente desde 1975,
cuando casi no existía. El comercio bilateral total se ha más
que sixtiplicado desde que comenzaron las reformas en China
en 1978, y su valor ascendía a 254 000 millones de euros en
2006. La UE ha pasado de un superávit comercial a principios
de los años ochenta a un déficit de 128 000 millones de euros
en 2006, mayor que el que tiene con cualquier otro socio. En
general, China constituye actualmente el segundo mayor
socio comercial no europeo tras los Estados Unidos, y la UE
representa actualmente el primer socio comercial de China. En
los últimos años, las empresas de la UE han realizado grandes
inversiones en China (la inversión de la UE en China acumulada
alcanza los 6 000 millones de euros en 2006).
b) Tras la entrada de China en la Organización Mundial del
Comercio (OMC), el Acuerdo Multifibras finalizó en 2004,
después de varias décadas que debían haber dado tiempo a
los productores europeos a prepararse para el aumento de la
competencia. Sin embargo, la magnitud de la avalancha de los
primeros meses de 2005 resultó sorprendente y el porcentaje
de importaciones comunitarias textiles procedentes de China
registró un incremento espectacular durante este período. El
problema se contuvo tras lograrse un acuerdo para
reintroducir cuotas temporales. China sigue siendo el segundo
mayor beneficiario del Sistema de Preferencias Generalizadas
(SPG), bajo el que la Unión Europea garantiza preferencias
comerciales a autónomos para la importación desde países en
desarrollo.
3. La cooperación entre la Unión Europea y China
a) La Unión Europea apoya las reformas y la liberalización de
China a través de su programa de cooperación. Las
responsabilidades de la gestión de proyectos se han
transferido de la Comisión, en Bruselas, a la Delegación de
Pekín.
b) El Acuerdo de 1985 preveía la cooperación en los sectores
de la industria, minería, energía, transportes, comunicaciones y
tecnología. En 1999 se firmó un acuerdo sobre ciencia y
tecnología. El 30 de octubre de 2003 se firmó otro acuerdo de
cooperación en el programa de navegación por satélite de la
Unión Europea «Galileo». En la cumbre UE-China de 2004 se
celebró un nuevo acuerdo sobre la investigación conjunta de
la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos.
547
19/2/09 08:03:24
 c) En mayo de 2000, la UE y China firmaron un acuerdo
bilateral que abrió el camino la entrada de China a la OMC, que
se completó a finales de ese año. Para contribuir a que el
Gobierno chino aplicase los compromisos adquiridos en la
OMC, la Unión Europea colaboró con dicho Gobierno y
elaboró una serie de proyectos de asistencia técnica
orientados a la OMC con un presupuesto total de unos 22
millones de euros.
d) La estrategia actual para que la Comunidad Europea
coopere con China está definida en el documento estratégico
nacional 2007-2013, que propone una concentración de las
actividades en tres áreas: prestando apoyo al programa de
reforma chino en aspectos tratados en diálogos sociales;
ayudando a China en el tratamiento de problemas globales
sobre medio ambiente, energía y cambio climático; y
apoyando a China en el desarrollo de los recursos humanos. La
financiación indicativa para el período de siete años alcanza
los 224 millones de euros (para el primer período de 2007 a
2010 se dispone de un presupuesto de 128 millones de euros)
e) Ayuda humanitaria
China también se beneficia del apoyo de la Comunidad a
través del programa de la UE para los derechos humanos y la
democracia, y unos pocos proyectos también reciben fondos
del presupuesto de las organizaciones no gubernamentales de
la Comunidad. Además se ha proporcionado ayuda de
emergencia desde la Dirección General de Ayuda Humanitaria
(ECHO) de la Comisión Europea. En mayo de 2008 ECHO
proporcionó ayuda de emergencia valorada en 2 millones de
euros para ayudar a las víctimas del terremoto que sacudión la
provincia de Sichuan.
II. TAIWÁN
La Unión Europea, como la mayoría de los países, sigue una
política de «una sola China» y, por tanto, no mantiene
relaciones diplomáticas con Taiwán. Sin embargo, reconoce a
Taiwán como entidad económica y comercial y mantiene
relaciones sólidas en ámbitos no políticos, como las relaciones
económicas, la educación y la cultura. Taiwán es el tercer
mayor socio comercial de la UE en Asia, después de Japón y de
la República Popular China. La UE apoyó firmemente el ingreso
de Taiwán en la OMC, que tuvo lugar el 1 de enero de 2002. En
marzo de 2003, la Comisión creó una oficina económica y
comercial permanente en Taiwán. La Unión Europea apoya la
resolución pacífica de diferencias entre Taiwán y la República
Popular China.
Papel del Parlamento Europeo
La XXI reunión interparlamentaria entre el Parlamento Europeo
y China se celebró en Pekín, Shangai y Henan entre los días 14
y el 21 de marzo de 2004, mientras que la XXII reunión tuvo
lugar en Bruselas entre el 10 y el 13 de septiembre de 2005. Las
sesiones de trabajo se celebraron con la asistencia de los
homólogos de la Asamblea Popular Nacional. Los programas
548
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de las reuniones trataron, entre otras cosas, de derechos
humanos, comercio y asuntos empresariales, así como de la
pertenencia de China a la OMC. En sus numerosas
resoluciones referentes a China, el Parlamento Europeo ha
contribuido considerablemente a mejorar la cooperación
bilateral entre la UE y este país (visados, OMC, ciencia y
tecnología, transporte marítimo): Resoluciones del Parlamento
Europeo de 7 de septiembre de 2006, de 25 de octubre de
2001, de 9 de febrero de 1999 y de 12 de junio de 1997, sobre
las relaciones UE-China; Resolución de 2 de septiembre de
2003 sobre el transporte marítimo; Resolución de 25 de
octubre de 2001 sobre la entrada de China en la OMC; y
Resolución de 4 de noviembre de 1999 sobre la cooperación
tecnológica y científica entre la UE y China. El 6 de septiembre
de 2005 se adoptó una Resolución sobre comercio de textiles
y ropa; el 17 de enero de 2006, sobre la cría de osos para
obtención de bilis; el 17 de enero de 2006, sobre las relaciones
UE-China en el campo del transporte; el 26 de septiembre de
2007, sobre la seguridad de los productos, en particular de los
juguetes; el 11 de octubre de 2007, sobre la conclusión de
acuerdos relevantes bajo el artículo XXI del GATS; y el 13 de
diciembre de 2007, sobre la cumbre UE-China y el diálogo por
los derechos humanos UE-China. Recientemente, en 2008, se
adoptaron tres resoluciones más en el Parlamento Europeo: el
23 de abril, sobre la política de China y su efecto en África; el
22 de mayo, sobre la catástrofe natural que sacudió la
provincia de Sichuan; y el 10 de julio, sobre la situación en
China después del terremoto y antes de los Juegos Olímpicos.
Asimismo, el Parlamento Europeo ha tratado asuntos más
controvertidos, como la cuestión de Taiwán (13 de abril de
2000, 7 de julio de 2005 y 18 de mayo de 2006); el embargo de
armas (18 de diciembre de 2003 y 17 de noviembre de 2004);
la protección de los derechos humanos (Resoluciones de 15
de febrero de 2001 y de 8 de septiembre de 2005, sobre la
libertad de culto en la República Popular China),
especialmente en el Tíbet (Resoluciones de 13 de abril de
2000, 19 de diciembre de 2002, 13 de enero de 2005, 27 de
octubre de 2005 y 15 de diciembre de 2005); así como la
preocupación por la democracia en Hong Kong (26 de octubre
de 2006 y 10 de abril de 2008).
El Parlamento Europeo ha instado al Gobierno chino a que
responda a los llamamientos internacionales para que mejore
la situación de los derechos humanos y garantice la
democracia, la libertad de expresión, la libertad de los medios
de comunicación y la libertad política y religiosa en China.
Sobre la cuestión de Taiwán, el Parlamento Europeo ha
rechazado amenazas militares y ha instado a China ya Taiwán a
que detengan las provocaciones y encuentren una solución
negociada a sus diferencias. Asimismo, el Parlamento Europeo
ha hecho un llamamiento al Consejo y a los Estados miembros
para que mantengan el embargo de la Unión Europea sobre el
comercio de armas con la República Popular China.
g Xavier NUTTIN
Julio de 2008
19/2/09 08:03:24

6.4.11. Los países del Asia Meridional y el subcontinente
indio
La Unión Europea mantiene relaciones bilaterales con cada uno de los ocho países de la Asociación para la Cooperación
Regional del Asia Meridional que conforman esta organización regional en el subcontinente indio. En la XIII cumbre de la
Asociación, celebrada en 2005, sus dirigentes acordaron la incorporación de Afganistán. La entrada en vigor del Acuerdo
Comercial Preferencial del Sur de Asia el 1 de enero de 2006 representa un logro positivo.
Fundamento jurídico
De conformidad con el artículo 133 del Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea (Tratado CE), la Comunidad es
competente en materia de política comercial con terceros
países. Los antiguos acuerdos de cooperación se basan,
además, en el artículo 308 del Tratado CE, mientras que los
nuevos acuerdos (denominados «de tercera generación») se
basan en el artículo 133, así como en los artículos 181 y 300.
Objetivos
Los objetivos de la Unión Europea (UE) relativos a los países del
Asia Meridional incluyen el refuerzo de las relaciones
bilaterales con los países de la región y la consolidación del
proceso de cooperación regional representado por la
Asociación para la Cooperación Regional del Asia Meridional
(SAARC), la única organización regional para la cooperación
que existe en el sur de Asia. Está destinada a promover la paz,
el comercio y el desarrollo en la región a través del diálogo y la
cooperación. La agenda de la organización se guía
principalmente por los esfuerzos orientados a promover la
facilitación del comercio. La SAARC no tiene como prioridad
abordar asuntos bilaterales conflictivos desde un punto de
vista político, aunque es cierto que las cumbres y los
encuentros ministeriales suponen buenas oportunidades para
tener conversaciones informales «de pasillo».
Realizaciones
A. Relaciones de la Asociación para la Cooperación
Regional del Asia Meridional
Para los países del Asia Meridional, Europa constituye un socio
comercial importante y el mayor mercado de exportación. La
UE participa en el desarrollo de esta región a través de la ayuda
financiera y técnica, así como de la cooperación económica.
Entre las prioridades cabe citar la estabilidad regional, la lucha
contra el terrorismo y la reducción de la pobreza. La SAARC se
creó en 1985 y reúne a siete países del subcontinente indio
(India, Pakistán, Bangladesh, Nepal, Sri Lanka, Bhután y
Maldivas). Por diversos motivos, la SAARC no ha tenido el
mismo éxito que otros grupos regionales similares. A pesar de
las limitaciones estructurales existentes, la entrada en vigor en
2006 del Acuerdo Comercial Preferencial del Sur de Asia
(SAPTA) constituyó un logro positivo.
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
En su diálogo con la SAARC, la Unión Europea ha mostrado
de manera constante su interés por el refuerzo de los
vínculos con la SAARC como organización regional. Este
sentimiento es recíproco por parte de la Asociación. La UE
obtuvo el estatus de observador en el año 2006 y puede
ayudar a consolidar el proceso de integración en curso gracias
a su influencia económica en la región, a su propia experiencia
histórica de trato de la diversidad y a sus intereses en la
prevención de crisis. La UE sigue estando convencida de que
la SAARC podrá desempeñar un papel útil en materia de
cooperación regional y diálogo, aunque hasta el momento el
desarrollo de la Asociación no ha sido nada excepcional en los
ámbitos económico y político.
Por consiguiente, la Comunidad Europea tomó la iniciativa en
1996 de firmar un memorándum de acuerdo con la Secretaría
de la SAARC para ofrecerle asistencia técnica. Sin embargo, los
problemas internos de la SAARC han impedido en gran
medida la puesta en práctica del mismo. El principal resultado
de esta cooperación, habitualmente limitada, es la inclusión de
la SAARC en el Sistema de Preferencias Generalizadas
(SPG).
B. Relaciones bilaterales
1. India
La India es el segundo país más poblado del mundo, el poder
político y militar dominante de la región y una de las
economías más dinámicas de los países en desarrollo. Por otra
parte, su sector de las tecnologías de la información está
atravesando por un período de gran crecimiento. Su
democracia es más sana y está más viva que nunca y el país es
un protagonista cada vez más importante de los asuntos de
escala mundial. Tanto la UE como la India promueven un
enfoque multilateral eficaz.
Las relaciones entre la UE y la India se remontan a comienzos
de la década de los sesenta: la India fue uno de los primeros
países en establecer relaciones diplomáticas con la
Comunidad Económica Europea:
— En 1973, se celebró el primer acuerdo de cooperación con
la India. Este fue sustituido en 1981 por un acuerdo más
completo que no solo comprendía el comercio, sino
también la cooperación económica, y, más tarde, en 1994,
por un acuerdo denominado «de tercera generación». El
acuerdo prevé una mayor cooperación, sobre todo en el
sector del comercio. Está basado en el respeto de la
549
19/2/09 08:03:24
 cláusula de nación más favorecida y es compatible con las
normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Comprende asimismo medidas destinadas a la resolución
de conflictos y las medidas que deberán adoptarse en caso
de dumping. La cooperación afecta a la industria, los
servicios, la comunicación, la energía y la inversión privada.
La Comisión Mixta UE-India prevé la cooperación en todas
sus formas. En noviembre de 2001 se firmó un acuerdo
sobre ciencia y tecnología.
— Desde 2000 la Unión Europea y la India han celebrado una
cumbre a escala gubernamental todos los años. La 8.ª
cumbre se celebró en Nueva Delhi el 30 de noviembre de
2007 y se centró en un nuevo acuerdo sobre un marco
jurídico para las relaciones entre la UE y la India, en las
negociaciones sobre la zona de libre comercio y en la
cooperación en materia de energía y gestión del cambio
climático. En la agenda también se recogían las
negociaciones de la OMC sobre el Programa de Doha para
el Desarrollo, la cooperación en materia de energía nuclear
civil, así como una implicación más activa de la India en su
vecindad (sobre todo en Myanmar y en Sri Lanka). Estaban
asimismo en curso negociaciones en materia de aviación
civil y acuerdos marítimos, y se creó el Centro Europeo
Empresarial y de Tecnología.
— El acuerdo alcanzado en la cumbre UE-India celebrada en
noviembre de 2004 para iniciar una asociación estratégica
y ponerla en práctica mediante un plan de acción sentó las
bases para dar un salto cualitativo en las relaciones. En la
6.ª cumbre celebrada en Nueva Delhi el 7 de septiembre
de 2005 se aprobó el plan de acción y una nueva
declaración política común. El plan de acción define los
ámbitos concretos en los que la UE y la India deberían
colaborar activamente y de forma influyente en los
ámbitos político, económico y social a escala mundial.
El 23 de abril de 2007, el Consejo aprobó un mandato para la
negociación de un tratado de libre comercio con la India. En la
misma decisión, el Consejo solicitó a la Comisión entablar
conversaciones preliminares con la India orientadas a una
posible negociación de un acuerdo de colaboración y
cooperación que sustituyera al acuerdo de 1994. Es también
destacable el hecho de que la India se unió a la Reunión Asia-
Europa (ASEM) en 2006.
El Documento de estrategia nacional 2007-2013 para la India
destina 470 millones de euros para apoyar los esfuerzos de la
India en la consecución de un desarrollo económico y social, lo
que supone un aumento sustancial en comparación con la
financiación proporcionada en el pasado. Este documento de
estrategia nacional pretende que la cooperación de la Unión se
aleje gradualmente de la ayuda tradicional al desarrollo para
abordar los últimos desafíos que plantea el proceso de
transición económica de la India. En el documento se propone
la movilización de los fondos comunitarios para apoyar la
aplicación del plan de acción conjunto —en particular la
convergencia entre la normativa y los diálogos sectoriales y en
550
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materia de cooperación económica—, así como para ayudar a la
India a conseguir sus objetivos de desarrollo del milenio en los
sectores sanitario y educativo.
2. Pakistán
Tras los retrasos sufridos a causa del programa nuclear del país y
sus vulneraciones de los derechos humanos, en noviembre de
2001 se firmó un acuerdo de cooperación de tercera
generación, ratificado por el Parlamento Europeo en abril de
2004. Se trata de un acuerdo no preferencial que no comporta
protocolo financiero. En primer lugar, establece el respeto de los
derechos humanos y los principios democráticos como base
fundamental de cooperación. En segundo lugar, el alcance de la
cooperación entre Pakistán y la Comunidad se ampliará de
forma significativa. El acuerdo no solo prevé el marco para la
cooperación comercial, económica y al desarrollo, sino que
también ofrece posibilidades de diálogo y cooperación en
nuevos e importantes ámbitos como el medio ambiente, la
cooperación regional, la ciencia y la tecnología, el tráfico de
drogas y el blanqueo de capitales. Sin embargo, desde
mediados de 2004, la UE ha dejado de poner en práctica el
acuerdo debido al estancamiento de las negociaciones en
materia de readmisión (el retorno de los inmigrantes ilegales).
La Unión Europea es el mayor socio comercial de Pakistán, ya
que representa más del 20 % del comercio total de este país.
Desde 1976 —año en que comenzó su cooperación con
Pakistán—, la Comisión ha dedicado más de 500 millones de
euros a proyectos y programas. En el período 2007-20013 la
Unión Europea destinará alrededor de 398 millones de euros al
desarrollo y la cooperación económica con Pakistán.
En línea con las prioridades políticas de Pakistán, el
Documento de estrategia nacional 2007-2013 ha identificado
como objetivo principal la reducción de la pobreza. El primer
ámbito principal de asistencia será el desarrollo rural y la
gestión de los recursos naturales en la provincia fronteriza del
noroeste y en Baluchistán con vistas a reducir las diferencias
regionales y a promover la estabilidad en las provincias más
sensibles de Pakistán, fronterizas con Afganistán. El segundo
ámbito principal será la educación y el desarrollo de los
recursos humanos, ingrediente crucial para el desarrollo de
una población activa bien formada y la creación de un Pakistán
moderado y estable. Entre otros ámbitos de ayuda se
encuentran también el desarrollo comercial, la
democratización y los derechos humanos, así como la lucha
contra el blanqueo de capitales.
En respuesta al terremoto de octubre de 2005 que tuvo lugar
en Cachemira Azad, la Comisión propuso un paquete de
ayuda de 98,6 millones de euros, compuesto por ayuda
humanitaria y apoyo a la reconstrucción.
3. Bangladesh
Las relaciones con Bangladesh se remontan a 1973, poco
después de la independencia del país.
El acuerdo de cooperación comercial firmado en 1976 fue
sustituido por un nuevo acuerdo de cooperación firmado en
19/2/09 08:03:25

2000 y en vigor desde marzo de 2001. Este nuevo acuerdo
tiene por objeto prestar apoyo al desarrollo económico y social
sostenible en Bangladesh y, en particular, a los estratos más
pobres de la población; presta una atención especial a las
mujeres, y tiene en cuenta su condición de país menos
desarrollado. Tal acuerdo se centra en la cooperación
comercial; la cooperación al desarrollo; las políticas
medioambientales; la creación de un entorno más favorable a
la inversión privada, la ciencia y la tecnología; la lucha contra el
tráfico de drogas y el blanqueo de capitales; así como en las
actividades en el ámbito de la información, la cultura y la
comunicación.
El Documento de estrategia nacional 2007-2013 para
Bangladesh aborda los desafíos recogidos en el Documento
de estrategia para la reducción de la pobreza del Gobierno y
les asigna un presupuesto indicativo de 403 millones de euros.
Al mismo tiempo, la estrategia de la Comunidad Europea
pretende encontrar el equilibrio justo entre los compromisos
para el desarrollo social y el económico: mientras se
proporciona apoyo al crecimiento económico y se contribuye
a la integración del país en el mercado global, los asuntos
relativos a la exclusión y a la pobreza no dejan de ser
prioritarios. Para aumentar el impacto de las medidas y
promover una mayor eficacia en la utilización de los recursos,
la Comunidad centrará el alcance de sus compromisos para el
desarrollo en tres ámbitos principales: desarrollo social y
humano; buena gobernanza y derechos humanos; y desarrollo
económico y comercial.
4. Sri Lanka
Sri Lanka firmó el primer acuerdo de cooperación con la UE en
1975. En 1995 entró en vigor un acuerdo de tercera
generación, centrado en la asociación, la cooperación y el
respeto de los derechos humanos y la democracia. En ese
mismo año, la Comisión abrió una Delegación en Colombo. La
Comisión Conjunta se reunió en Colombo los días 10 y 11 de
junio de 2008, tras cuatro años de retraso.
La Unión Europea es uno de los cuatro copresidentes elegidos
en la conferencia de Tokio de junio de 2003 para apoyar el
esfuerzo de facilitación y el progreso de observación noruegos
en el proceso de paz. La Unión decidió, el 29 de mayo de 2006,
incluir al movimiento político-armado Tigres de la Liberación
Tamil Eelam (LTTE) en la lista de grupos terroristas de la Unión
Europea relativa a la aplicación de medidas específicas con el
fin de luchar contra el terrorismo, y emitió una declaración el 7
de enero de 2008 en la que lamentaba profundamente la
decisión del Gobierno de cesar el acuerdo de alto el fuego con
el LTTE. Desde el 1 de julio de 2005, Sri Lanka se beneficia del
nuevo Sistema de Preferencias Generalizadas —el
denominado «SPG+»—, que ofrece incentivos concretos a los
países que hayan ratificado ciertas convenciones sobre
desarrollo sostenible y buena gobernanza. No obstante, en
2008 se está desarrollando una revisión del esquema SPG+.
Tras el tsunami que afectó a Sri Lanka el 26 de diciembre de
2004 y causó innumerables inundaciones, muertes y
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
devastación, se ofrecieron cuantiosas ayudas al país. La ayuda
inicial de emergencia se canalizó a través de Dirección General
de Ayuda Humanitaria (ECHO) de la Comisión Europea y fue
seguida rápidamente por importantes programas de
rehabilitación y reconstrucción que alcanzaron los 95 millones
de euros. También se aprobaron otras medidas de
acompañamiento relativas al comercio, la pesca y los sistemas
de alerta temprana.
El Documento de estrategia nacional 2007-2013 para Sri Lanka
cuenta con una dotación de 112 millones de euros y está en la
línea de la estrategia establecida por la Comunidad Europea
para centrarse en la prevención de conflictos y en la reducción
de la pobreza. Lo prioritario será apoyar el proceso de paz y
reducir la pobreza en el norte y en el este, mediante un
desarrollo sostenible e integrado por distritos. Junto a esto, el
Documento incluye una asignación menor destinada a apoyar
dos sectores secundarios: en primer lugar, la facilitación
comercial, en la que se incluye la asistencia al país para que
obtenga los mayores beneficios de las importantes
concesiones comerciales proporcionadas por la Unión
Europea, sobre todo bajo el esquema del SPG+; el segundo
sector secundario es la promoción de la buena gobernanza, a
través de una reforma electoral, de la observación del respeto
a los derechos humanos, y de la defensa y la resolución de
conflictos.
No obstante, la situación política y de seguridad del país ha
llevado a la Comunidad Europea a iniciar la aplicación del
Documento de estrategia nacional de acuerdo con un
escenario de «guerra a gran escala», lo que equivale a decir
que la ayuda se centrará en las comunidades y en la población
desarraigadas, y se gestionará a través de las Naciones Unidas
y de las organizaciones no gubernamentales, fuera de los
canales gubernamentales. De hecho, es necesario hacer
hincapié en el ofrecimiento de potenciales «dividendos de
paz» mediante programas de ayuda, así como en el fomento
de la resolución de conflictos y del diálogo.
5. Nepal
La Unión Europea estableció relaciones diplomáticas con
Nepal en el año 1975, y el 20 de noviembre de 1995 la Unión
Europea y Nepal firmaron un primer acuerdo de cooperación
que comprendía los siguientes ámbitos: el respeto de los
derechos humanos y de los principios democráticos, la
cooperación en los sectores del comercio, el desarrollo
científico y tecnológico, la energía, la agricultura y el medio
ambiente, así como en materia de lucha contra el tráfico de
drogas y el sida. En abril de 2002 la Unión Europea estableció
una Delegación en Katmandú. La cooperación con el
Gobierno quedó en suspenso tras el golpe de estado de 2005,
aunque ya se ha reanudado.
La ayuda comunitaria a Nepal comenzó en 1977, y en 2006
alcanzó aproximadamente los 240 millones de euros, si se
cuentan las ayudas de todo tipo. La Comunidad Europea ha
aumentado gradualmente sus ámbitos de cooperación, entre
los que actualmente se incluyen los recursos renovables
551
19/2/09 08:03:25
 naturales —energía—, el desarrollo rural, la educación, la
sanidad, el medio ambiente, los derechos humanos, el
conflicto de la inmigración y la diversificación. Con el fin de
apoyar el proceso de paz, la UE envió a Nepal una misión de
observación electoral en abril de 2008.
En su esfuerzo por apoyar los objetivos gubernamentales para
el desarrollo, la ayuda comunitaria a Nepal durante el período
2007-2013 cuenta con un presupuesto estimado de 120
millones de euros y se centrará en los siguientes tres ámbitos:
educación (72 millones de euros); consolidación de la paz y la
estabilidad (36 millones de euros); facilitación comercial y
fortalecimiento de la capacidad económica (12 millones de
euros). El Documento de estrategia nacional 2007-2013
supone un cambio de política desde los proyectos de
desarrollo rural individuales (prioritarios bajo los anteriores
programas subvencionados por la Comunidad) hacia el apoyo
a una agenda de reformas del Gobierno a través de un
programa de apoyo al sector educativo y al proceso de paz.
6. Bhután
La ayuda comunitaria a Bhután empezó a concederse en 1982
y desde entonces se han destinado a este país alrededor de 80
millones de euros.
En el marco del objetivo más amplio de paliar la pobreza y
teniendo en cuenta las intervenciones de otros donantes, la
cooperación de la Comunidad Europea en Bhután para el
período 2007-2013 se centrará en el sector de los recursos
renovables naturales (con el medio ambiente como tema
transversal), así como en la buena gobernanza y en la
democratización (para desarrollar y reforzar la capacidad de
recursos humanos a largo plazo de las principales instituciones
gubernamentales). Para el período 2007-2010 se ha destinado
a estos dos programas un presupuesto de 8 millones de euros.
Para el período 2011-2013 se prevé una continuación de las
actividades llevadas a cabo bajo el proyecto comercial que
actualmente se está desarrollando.
7. Maldivas
Las relaciones diplomáticas entre Maldivas y la Comunidad
Europea se establecieron en 1983.
Desde 1981 hasta 2004 la Unión Europea ha asignado a
Maldivas 5 millones de euros en concepto de ayuda al
desarrollo (proyectos en materia de turismo e inspección de la
pesca). Durante los últimos veinte años el país ha
experimentado un crecimiento continuo. El desarrollo de los
sectores del turismo y la pesca, las condiciones exteriores
favorables, las aportaciones de ayuda exterior y la buena
gestión económica han contribuido a lograr un crecimiento
económico estable. Los indicadores sociales de Maldivas
también han mostrado la existencia de mejoras significativas.
Pero Maldivas debe aún hacer frente a una serie de problemas
clave en materia de desarrollo.
El tsunami del 26 de diciembre de 2004 provocó un desastre
de proporción nacional. Aunque el coste humano fue
relativamente pequeño, el tsunami afectó a casi todo el país.
552
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De las 199 islas habitadas del archipiélago, 14 quedaron
destruidas, y alrededor de 15 000 personas se vieron
desplazadas. La Comunidad Europea asignó al país 16 millones
de euros para desarrollar en mayor medida las realizaciones de
la fase de ayuda humanitaria, puesta en marcha a través de
ECHO.
El Documento de estrategia nacional 2007-2013 para Maldivas
recoge una dotación de 10 millones de euros. La estrategia de
la Comunidad Europea en Maldivas se centrará en la
sostenibilidad medioambiental a través del desarrollo
regional, para ayudar así al Gobierno a promover unas islas
mejores, más seguras y más sostenibles desde el punto de
visto económico y medioambiental, en las que la población
esté más protegida ante los desastres naturales y tenga más
oportunidades laborales. Otras preocupaciones principales de
la política comunitaria de desarrollo en Maldivas son la buena
gobernanza, los derechos humanos y la democratización, que
constituyen además un sector secundario de la ayuda.
8. Afganistán
Las relaciones entre la Unión Europea y Afganistán se asientan
firmemente en las relaciones de la comunidad internacional
en sentido amplio con este país, así como en los esfuerzos de
reconstrucción realizados. Mientras que la Unión Europea (a
través del Eurocuerpo) y sus Estados miembros han
contribuido militarmente en Afganistán (a través de la Fuerza
internacional de asistencia para la seguridad [FIAS]), la ayuda a
la reconstrucción y al desarrollo constituye el pilar de las
relaciones políticas. La Comisión está a punto de cumplir su
promesa de Tokio de 2002 de conceder 1 000 millones de
euros en concepto de ayuda a la reconstrucción para el
período comprendido entre 2002 y 2006. En términos
globales, la UE es el segundo donante más importante en
Afganistán después de los Estados Unidos.
Los esfuerzos de la Comunidad Europea también incluyen la
organización conjunta del foro estratégico de alto nivel de
marzo de 2003 sobre Afganistán, al que el Gobierno afgano
invitó a los principales donantes y organizaciones
multilaterales, encargado de los progresos y la visión futura del
desarrollo del Estado en Afganistán, así como de los fondos
necesarios a largo plazo para la reconstrucción. El 30 de enero
de 2006 el Consejo acogió favorablemente la puesta en
marcha del Pacto para Afganistán, basado en una asociación
entre el Gobierno afgano y la comunidad internacional, y que
se vio como un paso adelante en los esfuerzos de
reconstrucción liderados por Afganistán.
En términos de seguridad y de tratamiento de la cuestión
del tráfico de drogas, la UE ofrece una ayuda financiera para
apoyar a Alemania e Italia en su papel primordial en materia
de legislación, orden y justicia, así como para sostener los
esfuerzos del Reino Unido en su papel de lucha contra la
producción de adormidera. La Comunidad Europea destina
65 millones de euros en concepto de ayuda a la policía
afgana para imponer el orden público, otro elemento clave
en la lucha de Afganistán contra el tráfico de drogas, al
19/2/09 08:03:25

tiempo que se financia un proyecto de refuerzo de los
controles fronterizos entre Afganistán e Irán para que las
autoridades puedan detener más fácilmente a los
traficantes.
La Representación de la Unión Europea en Kabul comenzó a
funcionar en febrero de 2002 y la oficina de ECHO en
Afganistán abrió sus puertas en enero de 2002. Se envió a
Kabul a un representante especial de la UE para poner en
práctica la política comunitaria para Afganistán a través de un
estrecho contacto con los dirigentes afganos y de los países
vecinos, con vistas a promover un gobierno estable en
Afganistán.
Papel del Parlamento Europeo
A. Relaciones de la Asociación para la Cooperación
Regional del Asia Meridional
El Parlamento Europeo ha recomendado el refuerzo de las
relaciones económicas, políticas y culturales entre la Unión
Europea y Asia en general, en particular a través de un
incremento de los intercambios comerciales y de las
inversiones, así como de una mejor coordinación en los
ámbitos de la cooperación y el desarrollo con los países más
desarrollados de la región. Por otra parte, ha hecho hincapié
en la realización de esfuerzos por mejorar las libertades
democráticas, los derechos humanos y los derechos de las
minorías, los derechos sociales y las normas relativas a la salud
y a la protección del medio ambiente. En abril de 2007, la
Delegación del Parlamento Europeo para las relaciones con los
países de la Asociación para la Cooperación Regional del Asia
Meridional (SAARC) se dividió en una Delegación para las
relaciones con la India y otra Delegación para las relaciones
con el Sur de Asia, que comprende a Pakistán, Bangladesh,
Nepal, Bhután y Maldivas.
B. Relaciones bilaterales
El Parlamento Europeo ha aprobado numerosas resoluciones
sobre la situación política, incluidos los derechos humanos, en
los países de la SAARC.
1. India
Tomando en consideración los valores indios de la democracia,
el pluralismo cultural y el sólido espíritu empresarial, apoyados
por unas elecciones libres, un poder judicial independiente,
una prensa regional y nacional libre, la presencia de
organizaciones no gubernamentales activas, así como una
sociedad civil abierta y transparente, el Parlamento Europeo
considera que existe un considerable potencial para el
establecimiento de unas relaciones bilaterales globales entre la
Unión Europea y la India, por lo que invita a que se entable un
diálogo amplio que aborde todos los aspectos de las
relaciones bilaterales, incluidas las cuestiones vinculadas a la
no proliferación de armas nucleares. Asimismo, ha invitado a la
India a continuar el diálogo con Pakistán y ha acogido con
satisfacción los esfuerzos realizados por la India para reforzar la
cooperación regional entre los Estados miembros de la SAARC,
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
en particular los esfuerzos de promoción de la zona de libre
comercio de Asia Meridional.
En 1981 tuvo lugar el primer encuentro entre el Parlamento
Europeo y el Lok Sabha (la Cámara baja del Parlamento indio);
los intercambios parlamentarios entre el Parlamento Europeo y
la India han estado institucionalizados durante años bajo la
Delegación del Parlamento Europeo para las Relaciones con
los Países del Asia Meridional y la SAARC. El 12 de abril de 2007
el Parlamento Europeo decidió crear una Delegación
específica para las relaciones con la India, independiente de la
Delegación para las relaciones con la SAARC. El objetivo de
esta nueva Delegación es mejorar las relaciones políticas,
económicas y culturales con este nuevo socio estratégico,
poniendo especial énfasis en la diplomacia parlamentaria.
El 29 de septiembre de 2005, en el transcurso de la sexta
legislatura, se adoptó una Resolución sobre la asociación
estratégica de la UE y la India, y el 28 de septiembre de 2006 se
adoptó otra Resolución en materia de relaciones económicas y
comerciales. Asimismo, el 17 de noviembre de 2005 y el 24 de
mayo de 2007 se votaron dos Resoluciones sobre la cuestión
de Cachemira, y el Parlamento Europeo votó el 1 de febrero de
2007 una resolución sobre la situación de los derechos
humanos de los dalits [también denominados «intocables»].
2. Pakistán
El Parlamento Europeo recordó a Pakistán que el respeto de los
derechos humanos reviste una importancia fundamental para
la Unión Europea en sus relaciones exteriores y para cualquier
acuerdo de cooperación. Así, reiteró su llamamiento a la
Comisión para la creación de programas de cooperación que
propongan un apoyo activo a las organizaciones no
gubernamentales que trabajan en el sector de los derechos
humanos (Resolución de 5 de abril de 2001). Las
preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo
relativas a la imparcialidad de las elecciones generales de
octubre de 2002 condujeron al Consejo a posponer la
ratificación del acuerdo de cooperación de 2001 hasta abril de
2004. Ese mismo día se aprobó una nueva Resolución sobre
los derechos humanos y la democracia. Asimismo, el
Parlamento Europeo manifestó su preocupación sobre el
estatus nuclear de Pakistán, por lo que le solicitó, el 17 de
noviembre de 2005, su adhesión al Tratado sobre la no
proliferación de las armas nucleares (TNP). El Parlamento
adoptó una Resolución sobre los Documentos de estrategia
nacional y los programas indicativos (15 de febrero de 2007) y
sobre tres Resoluciones sobre la situación política y
humanitaria (12 de julio de 2007, 25 de octubre de 2007 y 15
de noviembre de 2007).
3. Bangladesh
El Parlamento Europeo ha manifestado su preocupación por la
situación de los derechos humanos (arrestos y detenciones
arbitrarias y tortura) en Bangladesh. El Parlamento Europeo
invitó al Gobierno del país a proteger los derechos humanos y
a aplicar los principios democráticos en todos los ámbitos,
incluidas las acciones para abordar el problema de los índices
553
19/2/09 08:03:25
 de delincuencia en aumento. Así, el Parlamento Europeo instó
a la Comisión a obtener el compromiso del Gobierno de este
país, en virtud del acuerdo de cooperación entre la UE y
Bangladesh, en relación con el cese de las violaciones y la
protección de los derechos humanos, así como a informar de
ello al Parlamento Europeo (Resolución de 21 de noviembre
de 2002). El 14 de abril de 2005, en el curso de la sexta
legislatura, se aprobó una Resolución sobre la situación política
y en materia de seguridad en Bangladesh. Desde entonces, el
Parlamento Europeo aborda todos los años la situación política
y humanitaria de este país (Resoluciones de 16 de noviembre
de 2006, de 6 de septiembre de 2007 y de 10 de julio de 2008).
4. Sri Lanka
El Parlamento Europeo ha manifestado su posición en diversas
ocasiones (18 de mayo de 2000, 14 de marzo de 2002 y 20 de
noviembre de 2003) sobre la situación política en Sri Lanka y,
en particular, ha advertido sobre la necesidad de que se
respeten los derechos humanos y de que se apoye el proceso
de paz con vistas a la solución del conflicto étnico que
enfrenta a la mayoría cingalesa y a la minoría tamil. El 14 de
diciembre de 2004 se adoptó una Resolución por la que se
apoyaba el Acuerdo Comunidad Europea-Sri Lanka relativo a la
readmisión de personas residentes sin autorización. Asimismo,
el 18 de mayo y el 7 de septiembre de 2006 se adoptaron dos
Resoluciones sobre la situación política de Sri Lanka.
5. Nepal
El Parlamento Europeo ha manifestado una profunda
preocupación por el cese del alto el fuego y el reciente brote
de violencia en Nepal que ha conducido a enormes pérdidas
de vidas humanas y ha dejado numerosos heridos por todo el
país. Así, instó al Gobierno de Nepal y a los rebeldes maoístas a
declarar un alto el fuego inmediato (Resolución de 23 de
octubre de 2003). El 24 de febrero de 2005, el Parlamento
Europeo condenó la toma de poder del rey Gyanendra y le
invitó a reestablecer la democracia parlamentaria. El 29 de
septiembre de 2005, el Parlamento Europeo acogió con
agrado el alto el fuego y el 18 de mayo 2006 aplaudió el
entonces favorable giro de la política nepalí. El Parlamento
554
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 554
participó en la misión de observación electoral de la Unión
Europea de abril de 2008, con una delegación individual de
siete parlamentarios.
6. Afganistán
La principal contribución del Parlamento Europeo ha sido de
índole presupuestaria, en particular la ayuda a la
reconstrucción, a la eliminación de minas y a la celebración de
elecciones. En septiembre de 2005, el Parlamento Europeo
envió una delegación a Afganistán para observar las
elecciones legislativas nacionales.
Afganistán ha sido objeto de diversos debates en el seno del
Parlamento Europeo. Los eurodiputados, por ejemplo, han
manifestado su preocupación por el secuestro de cooperantes
o por el aumento de la oferta de opiáceos en Europa,
procedentes especialmente de Afganistán. El Parlamento
Europeo ha aprobado diferentes resoluciones. Desde la caída
de los talibanes, el Parlamento Europeo ha abordado
cuestiones como la de la congelación de los activos de los
talibanes y el rechazo de los embargos sobre el país, entre
otras. El 12 de febrero de 2004 el Parlamento Europeo aprobó
una Resolución basada específicamente en la situación en
Afganistán e inspirada en el informe de iniciativa de André Brie
(miembro alemán del Grupo Confederal de la Izquierda
Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica [EUL/NGL]) y de la
Comisión de Asuntos Exteriores. El Presidente Karzai visitó las
instituciones europeas en mayo de 2005, y el 10 de mayo de
2005 pronunció un discurso ante el Parlamento Europeo en
Estrasburgo. El 18 de enero de 2006 el Parlamento Europeo
adoptó una Resolución sobre la situación en Afganistán y, en
octubre de 2007, realizó algunas recomendaciones al Consejo
de la Unión sobre la producción de opiáceos con fines
médicos en Afganistán. Más recientemente, el 8 de julio de
2008 se aprobó una Resolución sobre la estabilización de
Afganistán y, especialmente, sobre los retos que supone para
la Unión Europea y la comunidad internacional.
g Xavier NUTTIN
Julio de 2008
19/2/09 08:03:25

6.4.12. La Asociación de Naciones del Asia Sudoriental
y la Península Coreana
Las relaciones entre la Unión Europea y la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental se basan en el acuerdo de
cooperación de 1980 y cubren los campos políticos, técnicos y comerciales. Myanmar, sin embargo, está excluida de esta
cooperación debido a su deficiente orientación hacia un régimen democrático y su falta de respeto por los derechos
humanos. La Unión Europea mantiene relaciones diplomáticas y económicas con la República de Corea y con la
República Popular Democrática de Corea.
Fundamento jurídico
Artículos 133 y 308 del Tratado de la Unión Europea (Tratado
UE).
Objetivos
Las relaciones de la Unión Europea (UE) con el Asia Sudoriental
persiguen los siguientes objetivos:
— el fomento de la paz, la estabilidad regional y la seguridad
a través de canales bilaterales y multinacionales;
— el refuerzo de las relaciones comerciales y de inversión;
— el apoyo al desarrollo de los países menos avanzados;
— el fomento de los derechos humanos, los principios
democráticos y la buena gobernanza;
— la cooperación en la lucha contra la delincuencia
internacional y el terrorismo;
— la unión de los pueblos y las culturas.
Realizaciones
I. LA ASOCIACIÓN DE NACIONES
DEL ASIA SUDORIENTAL
A. Evolución
Creada en 1967, la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental
(ASEAN) incluye actualmente, además de los cinco Estados
miembros fundadores (Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y
Tailandia) a Brunéi, Vietnam, Laos, Myanmar y Camboya.
1. El acuerdo de cooperación de 1980
La relación entre la UE y la ASEAN data de 1972, momento en
que se estableció un Comité Especial de Coordinación de la
ASEAN encargado de las relaciones con la Unión Europea. Desde
entonces, la UE ha construido una amplia red de relaciones
comerciales, económicas y políticas con la ASEAN. Estas
relaciones se formalizaron en 1980 con la celebración del
acuerdo de cooperación que establece el objetivo de la
cooperación comercial, económica y en materia de desarrollo y
crea una Comisión Mixta de Cooperación encargada de
fomentar las diversas actividades de cooperación previstas por
las dos partes. Aunque se trata más bien de un acuerdo de
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
cooperación que de un acuerdo comercial, prevé, de
conformidad con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT), el trato de nación más favorecida.
2. Acontecimientos tras el acuerdo de 1980
Cuando Brunéi (1984), Vietnam (1995), Laos (1977) y Camboya
(1999) ingresaron en la ASEAN, la Unión Europea aceptó la
adhesión de estos países al acuerdo de cooperación de 1980.
Myanmar se convirtió en miembro de la ASEAN en 1997, pero
el acuerdo no se hizo extensivo a este país.
Las relaciones entre la ASEAN y la UE han cambiado
radicalmente desde la firma del acuerdo de 1980,
especialmente como resultado del considerable crecimiento
de los países del sureste asiático y de la evolución de la ASEAN
hacia una comunidad política y económica. En 1980, las
relaciones eran las existentes entre un país donante y un país
receptor. Posteriormente evolucionaron hacia un comercio
equilibrado, el desarrollo de la inversión, una mayor
cooperación económica y un creciente diálogo político. Se
concedió a la ASEAN un papel fundamental en la estrategia de
la UE sobre Asia, aprobada en julio de 1994. Tal estrategia tiene
por objeto reforzar los vínculos entre Asia y Europa y
constituye la respuesta europea a la cambiante situación
política y económica de la región.
En septiembre de 2001, la Comisión Europea presentó su
Comunicación titulada «Un marco estratégico para consolidar
las asociaciones entre Europa y Asia», que identificaba a la
ASEAN como un socio económico y político clave de la
Comunidad Europea y subrayaba su importancia como motor
de las relaciones globales entre Europa y Asia. La
Comunicación de la Comisión titulada «Una nueva asociación
con Asia Sudoriental», presentada en julio de 2003, reafirma la
importancia de la Asociación Comunidad Europea–ASEAN.
B. Relaciones actuales
1. Relaciones políticas
a) Reuniones Asia-Europa
Las relaciones políticas y de seguridad entre Asia y las
principales potencias sufrieron un cambio progresivo y
profundo tras el final de la guerra fría. La nueva estrategia
asiática se desarrolló con la primera Reunión Asia-Europa
(ASEM), una reunión informal de los Jefes de Estado celebrada
en Bangkok en 1996. La ASEM reúne a los Estados miembros
555
19/2/09 08:03:25
 de la UE con los diez Estados miembros de la ASEAN, pero
también con China, Japón y Corea y ha desarrollado una
estructura con tres pilares: político, económico y financiero, y
cultural e intelectual. La sexta cumbre de la ASEM, celebrada
en septiembre de 2006 en Helsinki, decidió admitir a Bulgaria y
a Rumanía, en el lado europeo, y a India, Mongolia, Pakistán y
la Secretaría de la ASEAN en el lado asiático de la ASEM. La
decisión significa que la ASEM reunirá ahora en un solo foro a
países del sudeste asiático, del noroeste de Asia, del sur de Asia
y a la Unión Europea ampliada, además de a la Secretaría de la
ASEAN y a la Comisión Europea. Constará de 45 socios y
abarcará casi un 60 % de la población mundial.
La tercera reunión de la ASEM, celebrada en Seúl en 2000,
aprobó un «marco de acción» decenal y manifestó su apoyo al
«acercamiento» de las dos Coreas. Ambas partes pidieron el
refuerzo de los vínculos culturales a través de la Fundación
Asia-Europa con sede en Singapur (ASEF), la única institución
del diálogo ASEM encargada del fomento de los contactos
culturales, intelectuales e interpersonales entre las dos
regiones.
La sexta cumbre de la ASEM se celebró en Helsinki en
septiembre de 2006 y mantuvo debates globales
—exhaustivos y fructíferos— sobre los distintos temas de
interés común bajo el tema dominante: «Diez años de la
ASEM: Respuestas conjuntas a desafíos globales». La cumbre
aprobó la Declaración de Helsinki sobre el futuro de la
ASEM, identificando las zonas clave en las que la ASEM
debería centrar su trabajo en el segundo decenio. Estas
incluyen fortalecer el multilateralismo y orientar las amenazas
globales; la globalización y la competitividad; el desarrollo
sostenible; y el diálogo intercultural y entre miembros de
distintas religiones. La Declaración también propone, en su
anexo sobre los métodos de trabajo y los mecanismos
institucionales de la ASEM, mejoras a los mecanismos
institucionales a la ASEM, mientras se hace hincapié en su
naturaleza informal.
b) El encuentro ministerial Unión Europea-Asociación de
Naciones del Asia Sudoriental
El encuentro ministerial Unión Europea-Asociación de
Naciones del Asia Sudoriental (AEMM), al que asisten los
Ministros de Asuntos Exteriores y se celebra en años alternos
desde 1978, representa el nivel institucional más alto que
ofrece orientaciones estratégicas para supervisar los avances
en el diálogo político.
Tras la suspensión originada por el problema de Myanmar, en
diciembre de 2000 se celebró un AEMM en Laos, que aprobó
una declaración común en la que se pedía la rápida
reanudación de las negociaciones entre la Junta Militar
birmana de Yangón y la oposición democrática. La declaración
también apoyaba los esfuerzos comunes de la comunidad
internacional e Indonesia para resolver rápidamente la
situación de los refugiados en Timor Oriental y hacía referencia
al respeto de los derechos humanos y a la voluntad de
556
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reencauzar la cooperación entre la UE y la ASEAN en relación
con las cuestiones económicas y de seguridad.
En la decimoquinta reunión AEMM celebrada en Indonesia en
marzo de 2005 quedó confirmado que la estrategia de la
Unión Europea «Nueva asociación con Asia Sudoriental» era el
origen de una mayor relación. La reunión decidió aumentar el
apoyo a la integración de la ASEAN y desarrollar la cooperación
conjunta en la lucha contra el terrorismo. La reunión también
proporcionó a la Comisión una ocasión para informar a la
región sobre el sustancial plan de acción de la Comunidad
Europea para la reconstrucción tras el tsunami.
La decimasexta reunión ministerial AEMM tuvo lugar en
Nuremberg los días 14 y 15 de marzo de 2007. Hubo una
percepción compartida de que la UE y la ASEAN juntas
representaban alrededor de 1 000 millones de personas y de
que estaban comprometidas en los mismos principios de
cooperación regional y multilateral y tenían un gran potencial
para trabajar juntas para dirigir los desafíos globales. La
reunión trató el progreso realizado en los programas de
cooperación Comunidad Europea-ASEAN, las negociaciones
de asociación y los acuerdos de cooperación, los distintos
diálogos del sector entre las dos regiones y el fortalecimiento
de las relaciones económicas. Los ministros trataron los
desarrollos regionales en la UE y la ASEAN y una serie de
cuestiones internacionales. La reunión marcó un cambio nivel
en las relaciones UE-ASEAN, reflejando un deseo por ambas
partes de aumentar el compromiso en el que ASEAN acelera el
paso de su propia integración y la UE busca un mayor papel en
el sudeste asiático.
c) Por primera vez una cumbre UE-ASEAN tuvo lugar, el 22 de
noviembre de 2007, en Singapur. El evento se organizó para
celebrar los treinta años de relaciones formales entre la UE y la
ASEAN. La cumbre debatió los logros y las perspectivas de la
asociación de la UE-ASEAN, además de cuestiones regionales y
globales, como el proceso de la integración de la ASEAN, la
energía, el cambio climático y la sostenibilidad
medioambiental, y la situación en Myanmar. Una Declaración
conjunta que cubre estas y otras cuestiones se emitió después
del evento. Un plan de acción que detalla las actividades de
cooperación a término medio también fue aprobado por la
cumbre.
d) Foro Regional de la Asociación de Naciones del Asia
Sudoriental
La Unión Europea participa, en calidad de parte dialogante, en
el Foro Regional de la Asociación de Naciones del Asia
Sudoriental (ARF), un órgano creado en 1994 como principal
foro multilateral en la región en relación con las cuestiones
mundiales y de seguridad. Según la UE, se trata de un foro
adecuado para tratar las cuestiones regionales clave en
materia de seguridad y para lograr el consenso entre los países
asiáticos en estas cuestiones. Las recientes posiciones
adoptadas por el ARF sobre Myanmar y sobre la península
coreana constituyen factores alentadores en este sentido,
aunque el foro podría aplicar un planteamiento más activo en
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relación con los conflictos y las tensiones regionales. En lo que
respecta al terrorismo, la UE ha participado en las últimas
reuniones intersesiones y apoya el punto de vista según el cual
el ARF constituye un foro ideal para el intercambio de
información y para la cooperación entre expertos.
e) Relaciones técnicas: la Comisión Mixta de Cooperación
Esta comisión, compuesta por funcionarios de alto nivel y
apoyada por numerosas subcomisiones, constituye el único
órgano oficialmente creado por el acuerdo de cooperación de
1980 encargado de su aplicación. La comisión se reúne cada
18 meses para departir sobre las actividades en curso y las
futuras. Está compuesta por representantes de la Comisión
Europea (aunque los Estados miembros de la Unión también
se encuentran representados) y de los gobiernos de los países
miembros de la ASEAN. Desde 1994 se han creado cinco
subcomisiones encargadas del comercio y la inversión, de la
cooperación económica e industrial, de la ciencia y la
tecnología, de la silvicultura y el medio ambiente, y de los
estupefacientes. En la reunión de septiembre de 2001 se
decidió la adopción de un nuevo planteamiento en materia de
cooperación, a saber, hacer especial hincapié en el diálogo
político en el seno del cual la UE puede apoyar la integración
regional de la ASEAN y otras prioridades clave. Los futuros
programas de cooperación deberían basarse en el diálogo
político y someterse a una prueba de valor añadido de doble
sentido. La Comunicación de la Comisión de 2003 titulada
«Una nueva asociación con Asia Sudoriental» confirmó que la
comisión seguirá dirigiendo la aplicación de los acuerdos en
vigor. El último Comité de Cooperación Mixta de la UE-ASEAN
tuvo lugar el 4 de mayo de 2007.
2. Relaciones comerciales
La Unión Europea ampliada es actualmente el segundo socio
comercial más grande de la ASEAN, por delante de China y
Japón, y representa un 11,7 % del comercio de la ASEAN en el
año 2006. La ASEAN, como bloque, es el quinto socio
comercial global más grande de la UE, por delante de Japón,
Noruega y Turquía. A pesar del nivel actual de comercio, el
enorme potencial de ampliar la asociación económica llevó a
la UE y a la ASEAN en el año 2007 a lanzar negociaciones en un
acuerdo de libre comercio. Las principales exportaciones de la
UE a la ASEAN en el año 2006 fueron productos químicos,
maquinaria y equipos de transporte. Las principales
importaciones de la ASEAN a la UE fueron maquinaria y
equipos de transporte, además de productos químicos, textiles
y ropa. La Unión Europea es, con gran diferencia, el mayor
inversor en los países de la ASEAN: el 27 % de las aportaciones
totales de inversión extranjera directa desde el año 2001 al
2005 vienen de la UE, frente al 15 % de los Estados Unidos.
Como región, la ASEAN se ha beneficiado considerablemente
del SPG de la Unión Europea. Diversos sectores de países
como Tailandia e Indonesia han «madurado» y adquirido
competitividad durante los últimos años, perdiendo de este
modo la posibilidad de incluirse en el SPG en relación con
importantes productos —en particular los productos
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
pesqueros en el caso de Tailandia—. Debido a su avanzado
nivel de desarrollo, Singapur se encuentra excluido del
sistema.
En octubre de 2006, la Comisión emitió la Comunicación
titulada «Una Europa global: competir en el mundo», en la que
la ASEAN se reveló como socio principal para un tratado de
libre comercio. Dicho Tratado necesitaría ser exhaustivo y
ambicioso en la cobertura, y tener como objetivo el nivel más
alto posible de liberalización comercial, incluyendo la
liberalización de gran alcance de servicios e inversión. El 23 de
abril de 2007 el Consejo autorizó a la Comisión para que
empezara a negociar un tratado de libre comercio con la
ASEAN —y también con India y Corea—; las negociaciones se
iniciaron oficialmente el 4 de mayo de 2007. Ambas partes, sin
embargo, confirmaron que una conclusión con éxito de la
ronda de negociaciones multilaterales del Programa de Doha
para el Desarrollo sigue siendo su prioridad.
El proceso de negociación entre la Unión Europea y la ASEAN
se basa en un enfoque de región a región. Es claramente más
complicado y lleva mucho tiempo negociar un acuerdo con
los diez países independientes que un acuerdo con un solo
país, en particular cuando hay una gran variación del nivel de
desarrollo. Estos diferentes niveles de desarrollo y capacidad
de los miembros individuales de la ASEAN tienen que
reconocerse y ser tomados en cuenta. Laos y Camboya ya se
benefician del sistema EBA («Euro Banking Association» o
«Asociación Bancaria del Euro»), mientras que la situación
política de Myanmar hace que la Unión Europea se oponga a
su plena participación en las negociaciones a no ser que
empiece un proceso de democratización creíble.
C. La Unión Europea y Myanmar
En 1996, el Consejo Europeo impuso por primera vez un
embargo sobre las exportaciones de mercancías que podrían
servir para la represión, se negó a expedir visados de entrada a
una lista de miembros de la Junta y congeló los activos
depositados por tales miembros en el extranjero. Cuando
Myanmar ingresó en la ASEAN en 1997, la Unión Europea se
negó a permitir la adhesión del país al acuerdo de cooperación
de 1980 entre la UE y ASEAN y se suspendieron los encuentros
ministeriales UEASEAN. A pesar del endurecimiento de las
sanciones, los cambios realizados en la primavera de 2000
hicieron posible la participación de Myanmar en la conferencia
ministerial UEASEAN de ese año, en la que la UE reafirmó su
voluntad de continuar el diálogo con todas las partes. La
reunión permitió la visita a Yangón de la troica europea en
enero de 2001 y la celebración de una entrevista al más alto
nivel con Aung San Suu Kyi, líder de la oposición birmana y
ganadora del Premio Nóbel de la Paz. En octubre de 2002, la
UE volvió a apelar a la restauración de la democracia, la
continuación de la reconciliación nacional y la protección de
los derechos humanos en Myanmar.
El 26 de abril de 2004 el Consejo amplió la posición común de
la Unión Europea sobre Myanmar a la luz del fracaso del
régimen militar en relación con la realización de progresos
557
19/2/09 08:03:25
 significativos hacia la normalización de la administración del
país y el trato de las cuestiones de derechos humanos, que
suscitan la preocupación de la UE. En concreto, la prohibición
de la concesión del visado a los oficiales militares que viajaban
a la UE se extendió al mismo tiempo que se habían autorizado
nuevas restricciones para prohibir a las empresas de la UE que
invirtieran en las empresas que pertenecían a Birmania. Tras el
levantamiento de los monjes en septiembre de 2007, el
Consejo de la UE decidió, el 15 de octubre de 2007, aumentar
la presión directa en el régimen por medio de medidas
restrictivas adicionales sobre las exportaciones, importaciones
e inversiones en los sectores maderero y extracción de
metales, minerales, piedras preciosas y semipreciosas. La UE
también exige la liberación inmediata de todos los prisioneros
políticos y un embargo internacional sobre las exportaciones
de armas al régimen. También se dictaron sanciones
financieras dirigidas a evitar el acceso a los servicios de banca
internacionales a oficiales militares importantes y a sus socios
empresariales.
La posición común se renovó el 29 de abril de 2008, pero, al
mismo tiempo, la Unión Europea sigue una política equilibrada
que combina la presión con incentivos para el cambio
(asistencia humanitaria y apoyo a los programas sanitarios y
educativos) y en donde las sanciones son parte de la los
instrumentos utilizados. La UE está preparada para volver a
examinar o corregir estas medidas a la luz de la evolución
sobre el terreno.
II. LA PENÍNSULA COREANA
A. La República de Corea (Corea del Sur)
1. Las relaciones económicas de la Unión Europea con Corea
del Sur son fuertes. Desde una perspectiva coreana, la UE se ha
convertido en su segundo mayor socio de exportación
(después de China). El volumen total del comercio bilateral
creció una media de 10 % en los años recientes y excedía de
60 000 millones de euros en el año 2006. La UE también es el
mayor inversor extranjero, tanto sobre una base anual —en la
que representa un tercio de la entrada total en Corea del Sur—,
como en términos del total acumulativo desde 1962.
2. El profundo compromiso de Corea del Sur con los valores
democráticos y el rápido desarrollo de su economía de
mercado permitieron el desarrollo de estrechos vínculos
políticos y económicos entre Corea del Sur y la Unión Europea.
En 1996 se firmó un nuevo «acuerdo marco de comercio y
cooperación», que entró en vigor en 2001. Tal acuerdo
compromete a las partes a desarrollar el comercio y la
inversión y también prevé la colaboración en los ámbitos de la
justicia, los asuntos interiores, la ciencia y la cultura. El acuerdo
recoge la creación de un Comité Mixto, la celebración de
reuniones periódicas y una troica ministerial. En abril del año
2007, el Consejo de la Unión Europea exigió una actualización
del acuerdo marco como parte de un mayor fortalecimiento
de las relaciones. Las negociaciones al respecto deben
empezar en el año 2008. En paralelo al comercio y al acuerdo
558
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 558
de cooperación, desde 1997 está en vigor un Acuerdo sobre la
cooperación y la ayuda administrativa mutua en asuntos de
aduanas. Además, la Unión Europea ha establecido un foro
permanente para hacer consultas y compartir experiencias y
puntos de vista sobre la política de competitividad, y está
negociando actualmente un acuerdo de cooperación más
específico para la aplicación de las leyes de competencia a
actividades anticompetitivas.
3. Dado el rápido crecimiento de la asociación económica,
Corea del Sur fue señalada como un socio prioritario para un
tratado de libre comercio en la estrategia de política de
comercio «Europa global» del año 2006. Ambas partes
consideran que sería interesante un tratado de libre comercio
global y ambicioso con Corea del Sur que incluyera una
liberalización de servicios y una inversión de gran alcance.
Iniciadas en Seúl en mayo de 2007, las negociaciones llegaron
a su séptima ronda en mayo de 2008. A pesar de la divergencia
en cuestiones como tasas industriales y normas de origen y
del popular contencioso contra el comercio con los Estados
Unidos sobre la carne de ternera, ambas partes creen que es
posible finalizar las negociaciones en el año 2008.
4. La relación de hoy entre Corea del Sur y la Unión Europea
se funda en: a) valores políticos cada vez más compartidos; b)
lazos económicos fuertes que reflejan el comercio bilateral
grande y los flujos de inversión; y c) el apoyo reiterado de la UE
a la política de reunificación «soñada» con el norte. En la
escena global, la UE y Corea del Sur cooperan estrechamente
en una serie de marcos multilaterales: aparte de la
cooperación en el marco de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), ambas partes también mantienen una
relación cercana dentro de la Reunión Asia-Europa (ASEM). La
Red de información transeurásica, creada en enero de 2001, es
una de las iniciativas mixtas de Unión Europea-Corea.
B. La República Popular Democrática de Corea (Corea del
Norte)
1. Las relaciones diplomáticas con Corea del Norte se
entablaron en mayo de 2001. Desde 1998 se organizan
diálogos políticos anuales de la troica entre la UE y Corea del
Norte a escala de directores regionales. La última reunión
bilateral se celebró en Pyongyang en noviembre de 2004. Por
otra parte, los contactos entre la UE y Corea del Norte se
mantienen a través de los jefes de misión en Pyongyang y las
posibles visitas ad hoc de las autoridades norcoreanas a
Europa. En lo que se refiere a los derechos humanos, la UE ha
manifestado su preocupación en este sentido en el proceso de
diálogo político, además de en el foro de las Naciones Unidas.
2. La base de los vínculos económicos entre la Unión Europea
y Corea del Norte es de un solo sentido. La Comunidad
Europea ha proporcionado varios paquetes de ayuda,
incluyendo 344 millones de euros en comida y ayuda
humanitaria desde 1995, con el programa de ayuda
humanitaria —a través de Dirección General de Ayuda
Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO)—, que por si solo
tiene un valor de 93 millones de euros. El programa de ayuda y
19/2/09 08:03:26

seguridad alimentaria se centraba inicialmente en los cereales,
el maíz, el azúcar y el aceite, pero se ha ido orientando cada
vez más desde el año 2000 hacia la rehabilitación agrícola
(abonos e insumos agrícolas).
3. Aunque no es uno de los participantes de las negociaciones
a seis bandas, la Unión Europea apoya totalmente el proceso, en
línea con su apoyo a largo plazo a todos los esfuerzos que
tienen como objetivo reducir las tensiones en la península
coreana y fomentar el diálogo directo como un medio de
reconciliación entre las dos Coreas.
Papel del Parlamento Europeo
Los primeros contactos entre el Parlamento Europeo y los
países de la ASEAN tuvieron lugar en 1976, pero hasta 1979 no
se establecieron reuniones regulares entre el Parlamento
Europeo y la Organización Interparlamentaria de la ASEAN
(AIPO). La responsable es la Delegación del Parlamento
Europeo para las Relaciones con la ASEAN y se están
desarrollando en dos frentes: por medio de visitas bilaterales a
los países miembros de ASEAN para mantener los contactos
con los Parlamentos nacionales en la región, y por medio de la
participación como observador en la Asamblea General anual
de la AIPO (denominada actualmente«AIPA»). El Parlamento
Europeo no deja de subrayar la necesidad de restablecer el
proceso democrático en Myanmar y de liberar a todos los
prisioneros políticos. Durante la legislatura 2004-2009, se
votaron más de diez resoluciones sobre Myanmar. El
Parlamento Europeo también pidió en varias ocasiones a
Vietnam que llevara a cabo reformas políticas exhaustivas para
abolir la pena de muerte y la persecución religiosa. El
Parlamento Europeo aprobó también muchas resoluciones
con respecto a los derechos políticos y humanos en Camboya.
El 8 de mayo de 2008 el Parlamento Europeo aprobó una
resolución sobre las relaciones comerciales y económicas con
la ASEAN en la que apoya un ambicioso acuerdo de comercio
que beneficiaría enormemente a ambas partes. El Parlamento
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Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
Europeo también expresó su preocupación sobre el lento
ritmo de las negociaciones, pero rechaza sacrificar la calidad
del acuerdo en búsqueda de un acuerdo rápido. El Parlamento
Europeo también insistió en que las negociaciones con la
ASEAN han de seguir siendo complementarias al Programa de
Doha para el Desarrollo, que sigue siendo la prioridad del
comercio de la Unión.
Como resultado de una iniciativa del Parlamento Europeo, la
Asociación Parlamentaria de Asia-Europa (ASEP) ofrece la
oportunidad a los eurodiputados y a los parlamentarios de los
Parlamentos nacionales de los Estados miembros de la Unión
Europea de reunirse con sus homólogos de China, Japón,
Corea y los países de la ASEAN. La reunión inicial de la ASEP se
celebró el 1 de abril de 1996 en Estrasburgo. Las siguientes
reuniones de la ASEP tuvieron lugar en Manila (agosto de
2002), Hué (marzo de 2004), Helsinki (mayo de 2006) y Pekín
(junio de 2008). La ASEP se ha convertido en la sección
parlamentaria de la Reunión Asia-Europa (ASEM) por dar
orientación parlamentaria al proceso ASEM e implicar a los
Parlamentos en la implementación de las iniciativas ASEM.
Desde septiembre de 2004, la Delegación del Parlamento
Europeo para las Relaciones con la Península Coreana
mantiene contactos anuales tanto con la Asamblea Nacional
de Corea del Sur como con la Asamblea Popular Suprema de
Corea del Norte (antes de esta fecha, las relaciones con Corea
del Sur estaban cubiertas con la delegación ASEAN, mientras
que se trataba directamente con Corea del Norte a través del
Comité de Asuntos Exteriores). Los recientes encuentros con
Corea del Sur se han centrado en cuestiones extraordinarias
en las negociaciones del tratado de libre comercio, además
de en el progreso a seis bandas; las visitas de la delegación a
Corea del Norte incluyen normalmente una reunión
informativa en Seúl.
g Xavier NUTTIN
Stefan SCHULZ
Julio de 2008
559
19/2/09 08:03:26
 6.4.13. Australia y Nueva Zelanda
La Unión Europea ha sido en los últimos once años el principal socio comercial de Australia. El objetivo político de la
Unión con respecto a este país es mantener relaciones comerciales estables y profundizar la cooperación. Las relaciones
entre la Unión Europea y Nueva Zelanda quedaron formalizadas en 1999 y actualmente la Unión es el segundo socio
comercial de Nueva Zelanda después de Australia.
Fundamento jurídico
— Artículo 133 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (Tratado CE) (política comercial común de la
Unión Europea [UE]).
— Reglamento del Consejo (CE) nº 1934/2006 (denominado
«ICI») (cooperación con los países industrializados de
Norteamérica, la región Asia-Pacífico y la región del Golfo)
Objetivos
La Unión Europea mantiene fuertes vínculos históricos y
económicos con Australia y Nueva Zelanda y se propone
reforzar sus relaciones con ambos países, especialmente a la
luz de la cada vez mayor importancia de la zona AsiaPacífico.
La política de la Unión Europea hacia ambos países se centra
en mantener relaciones comerciales estables y en profundizar
la cooperación. Dada su dependencia histórica de las
exportaciones de productos agrícolas al Reino Unido, ambos
países se vieron afectados por la adhesión del Reino Unido a la
Unión. Los regímenes preferenciales de la Commonwealth
tuvieron que adaptarse a la política agrícola de la Unión
Europea.
Realizaciones
I. AUSTRALIA
A. Aspectos generales de las relaciones
1. Relaciones económicas estrechas
Durante estos últimos doce años, la UE ha sido el primer socio
económico de Australia y en 2001 y 2002 el 20 % de todas las
transacciones australianas en el extranjero se destinaron a la
Unión Europea, frente al 17 % dirigidas a Estados Unidos y el
13 % a Japón y a la Asociación de Naciones del Asia
Sudoriental (ASEAN). La UE también fue la fuente principal de
las importaciones australianas (con el 22 % de las
importaciones totales, principalmente de medicamentos,
vehículos y equipos de telecomunicaciones) y el tercer
mercado en importancia para las exportaciones australianas
(con el 12 % de las exportaciones totales, principalmente de
carbón, hierro, lana y vino). La UE sigue siendo el primer socio
de Australia en el comercio de servicios (con el 22 %) y es el
principal inversor en el país (con el 33 % de la inversión total
extranjera en Australia). El comercio de mercancías y servicios
superó los 35 000 millones de euros en 2002. En los últimos
años, se han celebrado acuerdos bilaterales sobre el comercio
560
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 560
de vino, la cooperación en los ámbitos de la ciencia y la
tecnología y las normas y certificaciones.
2. Voluntad de cooperación
En junio de 1997 se firmó una declaración conjunta sobre las
relaciones UEAustralia por la que se establecía una asociación
con vistas a fomentar el diálogo y la cooperación en ámbitos
de interés común, tanto a nivel bilateral como en el marco de
organizaciones internacionales. En estas relaciones se incluyen
las negociaciones bilaterales en el ámbito veterinario y
fitosanitario, las perspectivas para la celebración de una nueva
ronda de negociaciones comerciales, la adhesión de nuevos
miembros a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y
asuntos relativos al cambio climático, el medio ambiente, la
ciencia marina, la biotecnología y las tecnologías de la
información y de las comunicaciones. Otro ámbito de
cooperación es el relativo a la coordinación de la ayuda al
desarrollo en la zona del Pacífico. En enero de 1982, se celebró
un acuerdo sobre uranio y el transporte de material nuclear a
la UE por un período de 30 años.
B. Prioridades para la cooperación futura
A raíz de las consultas celebradas en Bruselas en abril de 2002,
las partes aceptaron tomar en consideración la evolución de la
relación a partir de la firma de la declaración común. Se
identificaron los siguientes ámbitos prioritarios para los cinco
años subsiguientes:
1. Seguridad y cuestiones estratégicas
Se deberían compartir en mayor medida las evaluaciones de la
situación internacional y regional en materia de seguridad,
haciendo especial hincapié en:
— la intensificación de la cooperación en materia de lucha
contra el terrorismo y de protección de las infraestructuras
fundamentales mediante el intercambio de información
sobre las redes terroristas internacionales, la protección de
las infraestructuras de información y el apoyo al desarrollo
de capacidad antiterrorista en la región de AsiaPacífico;
— el refuerzo del diálogo sobre la no proliferación y las
cuestiones del control de las exportaciones, especialmente
en lo que se refiere a la reglamentación de los intercambios
de artículos de doble uso y los respectivos compromisos
contraídos con los países pertinentes;
— el desarrollo de la cooperación bilateral entre los servicios
australianos encargados de velar por el cumplimiento de la
ley y la Oficina Europea de Policía (Europol).
19/2/09 08:03:26

2. Comercio
Compromiso para resolver las cuestiones pendientes en el
acuerdo bilateral sobre el vino.
Cooperación sobre la Agenda de Desarrollo de Doha en el
marco de las negociaciones de la OMC. A pesar de las
divergencias en determinados ámbitos, se siguen realizando
esfuerzos comunes para garantizar un planteamiento general
ambicioso sobre las cuestiones de acceso al mercado, las
relativas a reglamentación y las vinculadas al desarrollo.
Reconocimiento de la importancia y la complejidad de las
negociaciones sobre la agricultura, y compromiso para
alcanzar un acuerdo coherente con la declaración de Doha. En
lo que se refiere a los países en desarrollo, las partes
cooperarán para:
— aplicar y promover políticas de acceso al mercado exentas
de impuestos y de cuotas para los países menos
avanzados;
— ayudar a tales países a acceder a los medicamentos a
precios asequibles; y
— ofrecer asistencia técnica y actividades de desarrollo de
capacidades.
Se presta una atención especial a la resolución de las
divergencias relativas a las cuestiones agrícolas y comerciales
bilaterales, en particular la seguridad alimentaria y las
cuestiones veterinarias y fitosanitarias, a través de consultas
reforzadas, especialmente en el grupo de expertos sobre el
comercio y la comercialización agrícolas.
3. Educación, ciencia y tecnología
Tras haber lanzado con éxito el primer proyecto piloto de
cooperación entre Australia y Europa en materia de enseñanza
superior, se acordó la creación de un segundo proyecto piloto
sobre una base similar de cofinanciación cuando los
procedimientos de financiación necesarios hayan concluido.
Desarrollo de un plan de acción dirigido a estimular los
proyectos científicos y tecnológicos de colaboración entre
Australia y la UE en el marco del Sexto Programa Marco de
Investigación.
Compromiso para utilizar de forma óptima el Foro para la
cooperación científica y tecnológica entre la Unión Europea y
Australia (FEAST) como motor clave del proceso.
4. Transporte
Elaboración de acuerdos entre el comité australiano de
coordinación del sistema mundial de navegación por satélite y
la Comisión Europea para permitir una cooperación asociada
al proyecto de navegación por satélite Galileo.
Actividades de cooperación reforzada en los ámbitos de los
sistemas de transporte inteligentes y las estrategias de
transporte sostenibles.
Estrecha cooperación en el sector de los transportes, en
particular el programa de liberalización de la aviación en el
seno de un foro multilateral como la Organización de Aviación
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 561
Las relaciones exteriores Relaciones con determinados países
6 de la Unión Europea 4 y regiones
Civil Internacional, la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos y la Organización Mundial del
Comercio (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios),
mediante la celebración de un acuerdo bilateral para
flexibilizar las normas de propiedad y de control, las
oportunidades de inversión directa y las ocasiones de
desarrollo de servicios intermodales en los mercados
respectivos.
5. Medio ambiente
Sobre la base del marco de cooperación existente,
continuación de la colaboración sobre el cambio climático. Se
podría prestar una atención especial:
— al desarrollo y el despliegue de tecnología;
— a la ciencia, las consecuencias y la adaptación del clima;
— a la armonización del control de las emisiones, a los
informes y a los procedimientos de comprobación y
homologación; y
— a la evolución de los compromisos de reducción de los
efectos.
Acuerdo dirigido a la mejora de la comprensión mutua de los
respectivos enfoques hacia la protección del medio ambiente
y el modo en que tales planteamientos afectan a las políticas
internacionales y los intereses individuales y comunes.
6. Cooperación al desarrollo
Continuación de las oportunidades de colaboración en
programas de cooperación al desarrollo en los ámbitos de
mutuo interés, entre otros:
— mediante la ayuda al proceso de recuperación y
reconstrucción nacional en Timor Oriental y las Islas
Salomón;
— a través de la dirección de programas dirigidos a consolidar
la buena gobernanza y el crecimiento económico en los
países del Pacífico, especialmente en Papúa Nueva Guinea;
y
— ofreciendo apoyo y financiación al Foro AsiaPacífico sobre
el VIH/sida y el desarrollo.
7. Migración y asilo
Refuerzo del intercambio de información y cooperación sobre
los modos de abordar los problemas que plantea la migración
mundial, en estrecha consulta con los foros multilaterales y
también de forma bilateral. En particular, se presta una
atención especial a las políticas de desarrollo y a la
cooperación práctica en lo que respecta a:
— la readmisión de los solicitantes de asilo y los refugiados en
el primer país de asilo;
— la mejora del desarrollo de capacidad (incluida la gestión
de las fronteras) en terceros países que revisten un interés
común;
— la integración de los migrantes y el vínculo entre desarrollo
y migración;
561
19/2/09 08:03:26
 — el intercambio de información relativa a la trata de seres
humanos y la delincuencia internacional;
— el intercambio de información relativa a las nuevas
tecnologías y estructuras de apoyo electrónicas dirigidas a
sostener la lucha contra la inmigración ilegal y la
documentación e identidad falsas.
II. NUEVA ZELANDA
A. Aspectos generales
Las relaciones entre la Unión Europea y Nueva Zelanda se
dotaron de un marco oficial en mayo de 1999 con la
Declaración común sobre las relaciones entre las dos partes.
Se definieron unos objetivos comunes, como el apoyo a la
democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos
humanos, el fomento de la eficacia de las Naciones Unidas, la
cooperación en materia de desarrollo en el Pacífico Sur, la
promoción del desarrollo sostenible y la protección del medio
ambiente mundial. Para ello, se identificaron numerosos
ámbitos de cooperación.
La Declaración común también establece un marco
consultivo en el seno del cual se puede desarrollar tal
cooperación:
— un diálogo político periódico, en particular determinadas
consultas a nivel ministerial entre la UE y Nueva Zelanda;
— consultas oportunas entre funcionarios de ambas partes
para abordar los aspectos relevantes de la relación.
Los objetivos generales de la Declaración común se ponen en
práctica mediante el plan de acción «Prioridades de la futura
cooperación» de 2004. La Declaración común sobre las
relaciones y la cooperación, suscrita en septiembre de 2007,
está formada por la Declaración de 1999 y el plan de acción; la
nueva Declaración tiene una vigencia de 5 años.
B. Relaciones económicas
La Unión Europea es el segundo socio comercial de Nueva
Zelanda después de Australia. Aunque el Reino Unido sigue
siendo el principal destino de las exportaciones de Nueva
Zelanda a la UE, otros países, como Francia, han empezado a
adquirir mayor importancia. El comercio total de mercancías y
servicios casi alcanzó los 7 000 millones de euros en 2002.
562
BAAA08001ESC_cap05-06.indd 562
La UE representa el 17 % de la inversión extranjera directa total
en Nueva Zelanda. Asimismo, la UE se encuentra entre los
principales destinos de la inversión neozelandesa, con un 28 %
de la inversión extranjera directa de Nueva Zelanda. La
importancia de Europa como socio fiable y estable ha
aumentado tras la crisis financiera asiática.
El Acuerdo veterinario (1997) tiene por objeto facilitar el
comercio de animales vivos y productos animales al tiempo
que se protege la salud pública y de los animales y se
responde a las expectativas de los consumidores en relación
con la inocuidad de los productos alimenticios. A pesar del
retraso, las dos partes desean que el acuerdo se aplique
plenamente.
El Acuerdo de reconocimiento mutuo (1999) facilita el
comercio de los productos industriales entre la UE y Nueva
Zelanda. Tal acuerdo abarca los intercambios comerciales
estimados en más de 500 millones de euros en sectores como
el de los equipos médicos, los productos farmacéuticos y los
terminales de telecomunicaciones. También se firmó un
acuerdo paralelo con Australia. Estos acuerdos son los
primeros acuerdos de reconocimiento mutuo que la Unión
Europea ha firmado nunca con un tercer país.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo mantiene, como con la mayoría de los
demás países y regiones del mundo, un contacto
interparlamentario periódico con Australia y Nueva Zelanda a
través de una delegación permanente para las relaciones con
ambos países. Las primeras reuniones interparlamentarias con
los dos países se celebraron a comienzos de 1981. Por regla
general, las reuniones bilaterales se deberían celebrar, en
adelante, una vez al año. Tales reuniones se complementan
con un intercambio de puntos de vista periódico con los
respectivos embajadores. Las cuestiones debatidas incluyen
problemas bilaterales, como la política agrícola y el comercio,
así como preocupaciones compartidas de orden mundial,
desde el medio ambiente y las cuestiones climáticas hasta los
problemas en materia de seguridad.
g Stefan SCHULZ
Julio de 2008
19/2/09 08:03:26

6.5. Política general de desarrollo
6.5.1. Resumen general de la política de desarrollo
La política de desarrollo es uno de los campos clave de las relaciones exteriores de la Unión Europea. Desde su creación, la
Comunidad Europea sostiene el desarrollo de numerosas regiones del mundo: los países de África, del Caribe y del Pacífico,
y el conjunto de países en vías de desarrollo, por su ayuda al desarrollo o la concesión de un régimen comercial
privilegiado. El principal objetivo de la política europea del desarrollo es la erradicación de la pobreza. Cada año, la
Comunidad y sus Estados miembros conceden el 55 % de la ayuda internacional al desarrollo.
Fundamento jurídico
— La política de ayuda al desarrollo y la cooperación en
general: artículos 177 a 181 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (Tratado CE).
— El Acuerdo de Cotonú y varios acuerdos de asociación (en
particular con Asia y América Latina): artículo 310 del
Tratado CE.
— El Sistema de Preferencias Generalizadas y los acuerdos de
cooperación: artículo 133 del Tratado CE.
Objetivos
El artículo 177 del Tratado CE dispone que la política de la
Comunidad en este campo tiene como fin desarrollar y reforzar
la democracia y el Estado de Derecho. En los países en vías de
desarrollo, la política comunitaria favorece un desarrollo
económico y social duradero, la inserción armónica y progresiva
en la economía mundial y la lucha contra la pobreza.
La inclusión de las disposiciones relativas a la política de
desarrollo en el Tratado CE reviste una importancia política
particular, ya que estas disposiciones consideran la política del
desarrollo como una política comunitaria de pleno derecho.
Define los objetivos generales de la política de desarrollo, los
cuales se adoptan según el principio de codecisión, y asigna
tres obligaciones a la Comunidad y a sus Estados miembros.
Conforme al artículo 178, la Unión Europea (UE) debe tener en
cuenta los objetivos de la política de desarrollo en las políticas
que aplica y que son susceptibles de afectar a los países en
vías de desarrollo. El artículo 180 obliga a la Unión Europea y a
sus Estados miembros a coordinar sus políticas de cooperación
al desarrollo y a ponerse de acuerdo con respecto a sus
programas de ayuda. Conforme al artículo 181, la Unión
Europea y los Estados miembros cooperan, en el marco de sus
competencias respectivas, con los países terceros y con las
organizaciones internacionales competentes.
El Tratado de Lisboa no modifica profundamente la política de
desarrollo (artículos 208 a 210 del Tratado de Funcionamiento
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Las relaciones exteriores Política general de desarrollo
6 de la Unión Europea 5
de la Unión Europea [TFUE]). Retoma, sin embargo, el
consenso europeo sobre la política de desarrollo de la Unión
Europea y hace de la lucha contra la pobreza el principal
objetivo de la política de desarrollo (artículo 208, apartado 1,
párrafo segundo, del TFUE). Los principios que se definen
como principios de desarrollo en el actual Tratado CE (ya que
la política exterior no pertenece al pilar comunitario) se
convierten en los principios de la acción exterior de la Unión
(artículo 21, apartado 2, del Tratado UE).
Realizaciones
Las prioridades para la aplicación de la política europea de
desarrollo han evolucionado estos últimos años. El marco
político se ha reajustado para colocar la lucha contra la
pobreza en el centro de la política europea y se ha simplificado
el marco financiero alrededor del instrumento único, el
Instrumento de Cooperación al Desarrollo, aunque la
cooperación al desarrollo con respecto a los países de África,
del Caribe y del Pacífico (países ACP) continúa estando
financiada por un instrumento intergubernamental (el Fondo
Europeo de Desarrollo) y no por el presupuesto general de la
Unión (6.5.4).
A. El marco político
El 20 de diciembre de 2005, las tres instituciones — Parlamento,
Consejo y Comisión— adoptaron conjuntamente el primer
Consenso europeo sobre la política de desarrollo de la Unión
Europea. Este texto es de hecho la revisión de la declaración
sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea que
databa del año 2000. Pero, sobre todo, es el primer texto común
de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros. En
efecto, el nuevo cuerpo único de principios deberá guiar la
acción de la Comisión y de los 27 Estados miembros. Se sitúa en
la misma línea que los objetivos de desarrollo del milenio,
adoptados por las Naciones Unidas en el año 2000.
La política de desarrollo hace de la erradicación de la pobreza
su objetivo primordial. Se fundamenta en el fomento de la
buena gobernanza, de la democracia y de los derechos
563
19/2/09 08:03:26
 humanos, así como en una relación de asociación con los
países en vías de desarrollo. Siendo un texto conjunto, el
consenso insiste en la necesaria coherencia entre las acciones
de la Comunidad y de los Estados miembros, y en un espíritu
de complementariedad, para que la Unión Europea ofrezca
una visión real común del desarrollo.
Para aplicar su política, la UE se comprometió a aumentar los
presupuestos dedicados a la ayuda para alcanzar el 0,7 % del
producto nacional bruto de aquí a 2015, con un objetivo
intermedio del 0,56 % de aquí a 2010. La mitad de este
aumento de la ayuda se destinará al África subsahariana. La
ayuda deberá destinarse prioritariamente a los países menos
avanzados. Además de la cantidad de ayuda, la UE dedica una
atención particular a la eficacia de la ayuda. Para ello, es
necesaria una mejor coordinación con los países receptores y
con los otros prestadores de fondos.
Para reforzar la eficacia de la ayuda de la Unión, es
indispensable un reparto mejorado del trabajo entre la
Comunidad Europea y sus Estados miembros. El consenso
determina cuáles son los campos en los que el valor añadido
de la Comunidad es el más fuerte, en particular gracias a su
presencia a nivel mundial. Así, la Comunidad concentrará su
actividad en el comercio y la integración regional; el medio
ambiente y la gestión de los recursos naturales y las
infraestructuras; el agua y la energía; el desarrollo rural, la
agricultura y la seguridad alimentaria; la gobernanza, la
democracia, los derechos humanos y el apoyo a las reformas
económicas e institucionales; la prevención de los conflictos y
de la fragilidad de los Estados; el desarrollo humano, la
cohesión social y el empleo.
B. El marco legislativo y financiero
1. El campo de aplicación
A finales de 2004, la Comisión Europea propuso una nueva
«arquitectura simplificada» en el campo de las relaciones
exteriores. Las decenas de textos legislativos existentes fueron
remplazados por siete instrumentos, adoptados por la mayoría
a finales de 2006. Además del Instrumento de Cooperación al
Desarrollo, son importantes otros instrumentos para el
desarrollo de los países copartícipes de que se trata, en
particular el que trata sobre la política de vecindad. El
Instrumento para la Ayuda Humanitaria, el Instrumento
Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y el
Instrumento de Estabilidad permiten también aportar una
ayuda comunitaria específica a los países en vías de desarrollo.
2. El Instrumento de Cooperación al Desarrollo
El Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) simplificó el
anterior marco de la cooperación fusionando los diferentes
instrumentos geográficos y temáticos en un instrumento
único. Remplaza a los anteriores reglamentos adoptados sobre
la base del artículo 179 del Tratado CE.
El ICD comprende:
— programas geográficos: documentos de estrategia por país
para Asia y América Latina, Sudáfrica y Oriente Medio;
564
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— cinco programas temáticos: «Invertir en los recursos
humanos»; «Medio ambiente y gestión sostenible de los
recursos naturales, incluyendo la energía»; «Papel de los
actores no estáticos y de las autoridades locales en el
desarrollo»; «Seguridad alimentaria»; «Emigración y asilo»;
— un programa de medidas de acompañamiento a favor de
18 países ACP firmantes del protocolo sobre el azúcar, para
ayudarles tras la reforma del régimen comunitario en el
sector del azúcar.
Con el ICD, la Comunidad Europea financia medidas dirigidas a
sostener la cooperación con los países en vías de desarrollo que
se encuentran en la lista de los países beneficiarios de la ayuda
del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Los países ACP
son, sin embargo, elegibles para los programas temáticos. Así, el
campo de aplicación de los programas temáticos es más grande
que el de cooperación geográfica al cual completan.
La ayuda comunitaria puede concederse a países o regiones y
también a entidades descentralizadas en los países
beneficiarios, a organizaciones internacionales, a agencias de
la UE o a organizaciones no gubernamentales. Una parte
importante de la ayuda comunitaria se entrega a agencias de
las Naciones Unidas.
La dotación financiera para el período 2007-2013 es de 16 897
millones de euros, de los cuales 10 057 millones son para los
programas geográficos, 5 596 millones para los programas
temáticos y 1.244 millones para los países ACP firmantes del
protocolo del azúcar.
Papel del Parlamento Europeo
La política de desarrollo es una política comunitaria para la
cual el Parlamento dispone de poder de codecisión. Según los
Tratados actuales, es el único campo de las relaciones
exteriores para el cual el Parlamento Europeo es colegislador.
El Instrumento de Cooperación al Desarrollo fue adoptado por el
Parlamento Europeo el 12 de diciembre de 2006 por el
procedimiento de codecisión. El Parlamento, en un primer
momento, se opuso vivamente al texto propuesto por la
Comisión. Los diputados estimaron que la versión propuesta del
Reglamento debilitaba los poderes del Parlamento, ya que
confería amplios poderes de aplicación a la Comisión y al Consejo,
en detrimento de los poderes legislativo y presupuestario del
Parlamento. Las negociaciones desembocaron a finales del año
2006 en la obtención por el Parlamento Europeo de un derecho
de vigilancia sobre los documentos de estrategia por país y por
región (programas geográficos), así como sobre los programas
temáticos. En términos de contenido, el Parlamento Europeo
logró que la educación y la salud fueran los sectores prioritarios
de la ayuda comunitaria al desarrollo: el 20 % del total de la ayuda
debe reservarse a estos sectores en 2009.
g Armelle DOUAUD
Julio de 2008
19/2/09 08:03:26

6.5.2. Los regímenes comerciales aplicables a países
en vías de desarrollo
El Sistema de Preferencias Generalizadas es un acuerdo comercial autónomo a través del cual la Unión Europea ofrece un
acceso preferencial no recíproco al mercado de la Unión a los países y territorios en vías de desarrollo mediante la
reducción de los aranceles aduaneros de entrada de sus bienes en el mercado comunitario. El Sistema de Preferencias
Generalizadas de la Unión Europea es uno de los instrumentos de desarrollo comercial más significativos de todos los
gestionados por países desarrollados.
Objetivos
El objetivo principal del Sistema de Preferencias Generalizadas
(SPG) es contribuir a la reducción de la pobreza mediante un
crecimiento del mercado, así como fomentar el desarrollo
sostenible y la gobernanza. Las preferencias arancelarias en el
mercado de la Unión Europea (UE) permiten a los países en
vías de desarrollo participar de forma más activa en el
mercado internacional y generar unos ingresos adicionales por
la exportaciones que apoyen la aplicación de su propio
desarrollo sostenible y de sus estrategias sobre políticas de
reducción de la pobreza.
Instrumentos y evolución histórica
La Comunidad Europea comenzó ofreciendo un acceso
preferencial a su mercado en 1971 con la finalidad de
aumentar la participación en el mercado internacional de los
países en vías de desarrollo.
El plan SPG ha sido revisado varias veces y, mientras que el
sistema más reciente funcionará hasta finales de 2008, para el
período 2009-2011 el Consejo aprobó en julio de 2008 una
nueva normativa.
En 2001 el Consejo aprobó la iniciativa «Todo menos armas»
(TMA), que garantizaba el acceso libre de derechos a las
importaciones de los productos provenientes de países menos
avanzados (PMA), a excepción de las armas y la munición, sin
restricciones cuantitativas. La única excepción durante un
período limitado fueron los plátanos, el azúcar y el arroz. La
iniciativa «Todo menos armas» se incorporó al acuerdo SPG.
En 2005 la Unión Europea estableció el programa SPG+, un
plan especial de estímulo del desarrollo sostenible y la
gobernanza que ofrecía privilegios arancelarios adicionales.
Este nuevo plan también sustituyó a los anteriores acuerdos
especiales que apoyaban las medidas destinadas a la lucha
contra las drogas en los Estados miembros de la Comunidad
Andina, del Mercado Común Centroamericano y en Pakistán.
Una normativa del Consejo aplicable cada de tres años es la
encargada de ejecutar el acuerdo SPG. Cubre tres regímenes
preferenciales distintos:
— el SPG estándar, que ofrece preferencias a 176 países y
territorios en vías de desarrollo en más de 6 300 líneas
arancelarias;
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Las relaciones exteriores Política general de desarrollo
6 de la Unión Europea 5
— el régimen especial de estímulo del desarrollo sostenible y la
gobernanza, conocido como «SPG+», que ofrece
reducciones arancelarias adicionales para facilitar que los
países en vías de desarrollo vulnerables ratifiquen y ejecuten
convenciones internacionales relevantes en estos ámbitos; y
— la iniciativa «Todo menos armas», que ofrece el acceso libre
de derechos y de contingentes a los cincuenta países
menos avanzados.
En los últimos años se ha producido un aumento significativo
del valor de las importaciones preferenciales bajo el SPG. Las
importaciones realizadas según el acuerdo alcanzaron los
51 000 millones de euros en 2006 (un 10 % más que en 2005) y
57 000 millones de euros en 2007 (un 12 % más que en 2006).
La normativa actual se centra especialmente en las
preferencias de los países con mayor necesidad de obtener
beneficios comerciales. En este sentido, las importaciones de
los PMA aumentaron un 35 % en 2006 y durante 2007
permanecieron en general estables, mientras que los
beneficiarios del SPG+ vieron un aumento del 15 % en sus
exportaciones en 2006 y de un 10 % en 2007.
Según los datos comerciales de 2007, el volumen total de las
importaciones de la Unión bajo cada uno de los tres acuerdos
SPG y el valor bruto de las preferencias en términos de pérdida
nominal de derechos —si los mismos productos hubieran sido
importados y los impuestos pagados bajo las condiciones de
acceso del estándar de nación más favorecida de la Unión
Europea— fueron los siguientes:
Importaciones
Pérdida nominal
preferenciales bajo
2007 de derechos
el SPG (millones de
(millones de euros)
euros)
SPG estándar 47 848 1,542
SPG+ 4 900 0,501
TMA 4 302 0,505
Total 57 050 2,548
La nueva normativa del sistema de preferencias
generalizadas para el período 2009-2011
Teniendo en cuenta que la fase trienal del SPG termina a
finales de 2008, la Comisión Europea propuso una normativa
equivalente el 21 de diciembre de 2007. Siguiendo la opinión
565
19/2/09 08:03:26
 del Parlamento Europeo, el Consejo de Asuntos Generales y
Relaciones Exteriores de la Unión Europea aprobó una
normativa el 22 de julio de 2008 mediante la aplicación de un
nuevo acuerdo SPG durante el período que va entre el 1 de
enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2011.
Dos países (Myanmar y Belarús) permanecen excluidos del SPG
sobre la base de los Reglamentos (CE) nº 552/97 y nº 1933/2006,
respectivamente, ya que aún se dan las razones que llevaron a su
exclusión. También se retiró a Moldova de la lista de beneficiarios
de la actual normativa SPG, al mismo tiempo que la Comunidad
Europea le garantizaba preferencias autónomas de gran alcance
bajo un instrumento legal distinto en marzo de 2008.
En respuesta a los deseos expresados por los beneficiarios del
SPG de asegurar una estabilidad, una previsibilidad y una
transparencia continuas, el plan no ha sido alterado en líneas
generales. Sin embargo, lleva a cabo algunos cambios
técnicos, sobre todo teniendo en cuenta las evoluciones en las
corrientes comerciales.
A. Graduación y degraduación
Cuando la actuación individual de un país en el mercado de la
Unión Europea supera o cae por debajo de un umbral
establecido durante un período de tres años, los aranceles
preferenciales se suspenden o se reestablecen. Estos cálculos
se hacen en base a las secciones de productos establecidas en
el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de
Mercancías. Este mecanismo de graduación no es relevante
para la iniciativa TMA. La graduación se activa cuando un país
se vuelve competitivo en uno o más grupos de productos y,
por tanto, se considera que ya no necesita los tasas
arancelarias preferenciales. Como resultado de los nuevos
cálculos hechos a partir de los datos comerciales del período
2004-2006, la preferencias del SPG se reestablecerán durante
seis meses y se suspenderán durante uno, en las siguientes
combinaciones de país y grupo de productos:
1. Degraduación (reestablecimiento de las preferencias)
Argelia: sección V (productos minerales).
India: sección XIV (joyas, perlas, metales y piedras preciosas).
Indonesia: sección IX (madera y artículos de madera).
Rusia: sección VI (productos de la industria química o de
industria relacionadas) y sección XV (metales comunes).
Sudáfrica: sección XVII (equipos de transporte).
Tailandia: sección XVII (equipos de transporte).
2. Graduación (suspensión de las preferencias)
Vietnam: sección XII (calzado, sombreros y demás tocados,
paraguas, quitasoles, flores artificiales, etc.).
El efecto neto de estos ajustes supone al menos 160 millones
de euros a los países beneficiarios en cuanto a los derechos de
importación que serían impuestos de otro modo.
B. SPG+
Bajo el plan actual hay 14 países cualificados para recibir las
preferencias adicionales ofrecidas por el régimen de estímulo
566
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del SPG+ (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Georgia, Guatemala, Honduras, Mongolia, Nicaragua, Panamá,
Perú, Sri Lanka y Venezuela). Cualquier país, incluidos los
actuales beneficiarios del SPG+, que desee recibir las
preferencias del SPG+ desde enero de 2009, debe presentar
una solicitud antes del 31 de octubre de 2008.
Según los criterios de cualificación, cualquier país
beneficiario del SPG+ debe ser considerado «vulnerable» y
debe haber ratificado y cumplido eficazmente veintisiete
convenciones internacionales especificadas en los ámbitos
de los derechos humanos, las normas laborales básicas, el
desarrollo sostenible y la gobernanza. Para aquellos países
que aún no cumplen los criterios de cualificación del SPG+
este año, la nueva normativa ofrece una oportunidad
adicional para presentar solicitudes a mediados de 2010. Esto
supone una ventaja añadida con las nuevas normas, ya que
los solicitantes potenciales que aún no cumplan los criterios
no están obligados a esperar tres años antes de poder volver
a presentar su solicitud.
C. Iniciativa «Todo menos armas»
Actualmente, para las 41 líneas arancelarias relacionadas con el
arroz y el azúcar se han establecido cuotas libres de derechos
hasta que se consiga la plena liberalización en septiembre de
2009 (arroz) y octubre de 2009 (azúcar). La nueva normativa
incorpora un régimen de precios mínimos para el azúcar con
el fin de asegurar la coherencia con los resultados de las
negociaciones de la iniciativa «Todo menos armas«(TMA). El
régimen de precios mínimos se aplicará desde el 1 de octubre
de 2009 hasta el 30 de septiembre de 2012.
Papel del Parlamento Europeo
Los Tratados actuales no garantizan ningún poder legislativo al
Parlamento Europeo en política comercial. Se consultó la
opinión del Parlamento Europeo en el momento de las
revisiones del SPG, incluida la de 2008. Entre otros aspectos, el
Parlamento pidió una evaluación rigurosa y una evaluación de
impacto, un aumento de la transparencia y la previsibilidad y la
posibilidad de que los países interesados pudieran presentar
solicitudes al plan SPG+ anualmente. Siguiendo la opinión del
Parlamento Europeo, el Consejo de Asuntos Generales y
Relaciones Exteriores de la Unión Europea aprobó una
normativa el 22 de julio de 2008 mediante la aplicación de un
nuevo acuerdo SPG para el período que va entre el 1 de enero
de 2009 y el 31 de diciembre de 2011.
Si entra en vigor, el Tratado de Lisboa aumentará
sustancialmente las competencias del Parlamento en política
comercial. Este posibilita que el procedimiento legislativo
ordinario se aplique a la mayoría de las áreas de la política
comercial, incluido el sistema SPG y las medidas comerciales
autónomas.
g Levente CSÁSZI
Julio de 2008
19/2/09 08:03:26
 Las relaciones exteriores Política general de desarrollo
6 de la Unión Europea 5

6.5.3. La ayuda humanitaria

Desde 1960 la Comisión Europea presta ayuda humanitaria a personas afectadas por conflictos o catástrofes —tanto
naturales como provocados por el hombre— en terceros países. Esta ayuda se ha convertido en un elemento esencial de
la acción exterior comunitaria, ya que desde finales de los años ochenta se han llevado a cabo numerosas operaciones de
ese tipo. La Dirección General de Ayuda Humanitaria (ECHO) gestiona desde 1992 la ayuda humanitaria de la
Comunidad Europea y, con el paso del tiempo, esta Dirección se ha ido adaptando al aumento y a la naturaleza
cambiante de los retos de carácter humano. Hoy día, la Unión Europea —es decir, la Comisión Europea y los Estados
miembros, conjuntamente— es el principal donante de ayuda humanitaria.

Fundamento jurídico de la década de los ochenta la ha convertido en un elemento

Artículo 179 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE).
Objetivos
El marco jurídico de las operaciones humanitarias de la
Comunidad Europea es el Reglamento (CE) nº 1257/96 del
Consejo, de 20 de junio de 1996. De acuerdo con este
Reglamento, la ayuda humanitaria de la Comunidad consistirá
en acciones no discriminatorias de asistencia, socorro y
protección a favor de las poblaciones de terceros países, en
particular las más vulnerables de ellas, con el fin de:
— salvar y preservar vidas humanas en situaciones de
emergencia o inmediatamente posteriores y como
consecuencia de catástrofes naturales;
— ofrecer la asistencia y el socorro necesarios a las
poblaciones afectadas por crisis más prolongadas, en
particular como consecuencia de conflictos o guerras;
clave de la política internacional comunitaria. Entre tanto, la
Unión Europea (UE) —la Comisión Europea y los Estados
miembros, conjuntamente— se ha convertido en el principal
donante mundial de ayuda humanitaria: en 2006 contribuyó
con más de 2 000 millones de euros (más del 40 % de la
asistencia internacional oficial). Desde 1992, gestiona esta
asistencia a través de la Dirección General de Ayuda
Humanitaria.
A. Objeto de la Dirección General de Ayuda Humanitaria
La Dirección General de Ayuda Humanitaria (ECHO) se
constituyó con el objetivo de centralizar las operaciones de
ayuda humanitaria de la Comisión y, de este modo, organizar
las mismas con mayor eficacia. ECHO no aplica programas de
asistencia por sí misma; financia operaciones a través de más
de 200 socios (organizaciones no gubernamentales [ONG],
agencias de las Naciones Unidas, organizaciones
internacionales como el Movimiento Internacional de la Cruz
Roja y la Media Luna Roja).

— contribuir a la financiación del transporte de la ayuda y de
su libre entrega a los destinatarios;
— llevar a cabo labores de rehabilitación y reconstrucción a
corto plazo, especialmente de las infraestructuras y
equipos, con el fin de facilitar la llegada de la ayuda;
— hacer frente a las consecuencias de los movimientos
demográficos (refugiados, personas desplazadas y
repatriados) debidos a catástrofes naturales o causadas por
el hombre;
— garantizar la preparación contra los riesgos de catástrofes
naturales o circunstancias excepcionales comparables y el
uso de un sistema de alerta rápida y de intervención;
— apoyar las operaciones civiles de protección a favor de las
víctimas de conflictos o situaciones de emergencia
comparables, de conformidad con los acuerdos
internacionales vigentes.
Realizaciones
La Comunidad participa en estas operaciones de ayuda
humanitaria desde finales de la década de los sesenta. La
significativa cuantía de la ayuda proporcionada desde finales
La tarea principal de ECHO es garantizar que los productos y
servicios humanitarios llegan, a través de esos socios, con
eficacia y rapidez a las poblaciones vulnerables en zonas de
crisis, y que se entregan de acuerdo con las necesidades
reales, y asegurar una gestión financiera sólida.
El Reglamento Financiero y sus reglas de aplicación facilitan la
rapidez de la entrega de la ayuda, porque permiten a la
Comisión adoptar decisiones de emergencia en materia de
ayuda económica. Estas decisiones pueden inyectar hasta 3
millones de euros en 72 horas y hasta 10 millones de euros en
10 días en operaciones humanitarias a través de
procedimientos rápidos de presupuestación en las primeras
fases de una catástrofe humana. Además, los socios de ECHO
(más de 200) han firmado un acuerdo marco de asociación
(AMA) —para ONG y organizaciones internacionales— o un
acuerdo marco financiero y administrativo (AMFA) —para
agencias de las Naciones Unidas—. Estos acuerdos
contractuales ex ante han facilitado y acelerado la asignación
de recursos, mediante la promoción, al mismo tiempo, de la
responsabilidad de los socios de ECHO.
ECHO asigna asistencia financiera exclusivamente sobre la
base de las necesidades humanas, con pleno respeto por los
principios humanitarios básicos de humanidad, neutralidad,

567

BAAA08001ESC_cap05-06.indd 567 19/2/09 08:03:27

 imparcialidad e independencia. Para ello, ECHO ha
desarrollado su propia metodología que se basa en un doble
enfoque: clasificación analítica de terceros países de acuerdo
con su vulnerabilidad general, que se combina con la
evaluación de campo por parte de expertos de ECHO, que
también son decisivos en la rápida identificación de socios y
proyectos apropiados para satisfacer las necesidades.
A la ejecución de acciones humanitarias le sigue una
supervisión in situ por parte de ECHO de sus socios y
proyectos, a fin de garantizar una gestión financiera sólida y
que los recursos asignados se hayan utilizado para el fin
previsto. La unidad de evaluación de ECHO, creada en 1996, ha
contribuido a fortalecer la supervisión y la eficacia de las
acciones humanitarias.
Asimismo, la ayuda de ECHO tiene por objeto facilitar, con
otros instrumentos de ayuda, el retorno de las poblaciones a la
autosuficiencia donde y cuando sea posible, y permitir la
financiación humanitaria gradual en buenas condiciones. Con
esta perspectiva, ECHO participa activamente en la aplicación
de una estrategia de vínculo entre la ayuda de emergencia, la
rehabilitación y el desarrollo («VARD»).
Aparte de su tarea principal de financiar intervenciones
humanitarias, ECHO se ocupa de cuestiones asociadas
dirigidas a dar soporte a la prestación y a la calidad de ayuda
humanitaria:
— promueve el respeto de los derechos humanos y los
principios humanos internacionales, así como la defensa
del espacio humanitario;
— ha desarrollado una política de seguridad para los
trabajadores de ECHO que participan en la prestación de
ayuda humanitaria;
— coopera con programas de formación, como la Red de
Ayuda Humanitaria (NOHA), y brinda asistencia técnica a
sus colaboradores;
— conciencia a la opinión pública de los temas humanitarios
de Europa y otros lugares.
Con objeto de desempeñar sus diversas tareas, ECHO ha crecido
a lo largo de los años y actualmente cuenta con 200 empleados
que trabajan en su sede central de Bruselas, además de 100
expertos de campo y 250 empleados locales que trabajan en
sus cerca de 40 oficinas de soporte en terceros países.
B. Marco político general: el consenso europeo sobre
ayuda humanitaria
En las últimas décadas han aumentado la magnitud, el
impacto y el número de las catástrofes naturales y causadas
por el hombre, y se han hecho más complejas y prolongadas
en el tiempo. Asimismo, ha crecido el número de personas
afectadas, y las personas más desfavorecidas se han visto
perjudicadas de forma desproporcionada. El contexto
internacional donde se presta la ayuda humanitaria se ha
vuelto más desafiante y comprende nuevos protagonistas
estatales y no estatales, violaciones flagrantes de los derechos
568
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humanos internacionales y de la seguridad de los trabajadores
humanitarios, que a menudo ponen sus vidas en peligro.
En este contexto, las tres instituciones de la Unión Europea (el
Consejo, el Parlamento y la Comisión) firmaron en diciembre
de 2007 un Consenso europeo sobre la ayuda humanitaria tras
seis meses de negociaciones. El Consenso es un esfuerzo
colectivo de la Unión Europea (incluyendo a sus Estados
miembros) dirigido a configurar el futuro de la ayuda
humanitaria de la Unión Europea, haciendo frente a los nuevos
desafíos y respondiendo, por primera vez, con una voz única y
más eficaz. Representa un hito significativo en la ayuda
humanitaria de la Unión Europea.
El Consenso confirma el compromiso de la Unión con los
principios humanitarios, el derecho humanitario internacional y
la necesidad de una mayor coordinación en el ámbito
comunitario, respetando al mismo tiempo la función de
coordinación central de las Naciones Unidas. Además, hace
hincapié en la necesidad de contar con más recursos y en que la
ayuda deberían prestarla profesionales dedicados. Asimismo,
delimita con precisión la función de los agentes estatales —en
particular sus ejércitos—, que solo deberían emplearse como
último recurso para satisfacer las necesidades humanas básicas.
Al Consenso le siguió en 2008 el plan de acción presentado
por la Comisión, que incluye medidas concretas y mensurables
en cada uno de los ámbitos y que fue bien acogido por el
Consejo y el Parlamento Europeo. Por su parte, el Consejo
decidió ampliar y adaptar el mandato de su Grupo de trabajo
de ayuda alimentaria, que a partir del 1 de enero de 2009 se
conocerá como «Grupo de trabajo de ayuda humanitaria y
ayuda alimentaria». Esta importante decisión, que debería
considerarse una de las consecuencias inmediatas de la
aprobación del Consejo, cuando menos establecerá un foro
apropiado para el debate político regular en el Consejo.
C. Tratado de Lisboa
Si finalmente el Tratado de Lisboa entra en vigor, supondría
una serie de novedades para la ayuda humanitaria de la Unión
Europea, incluyendo, por primera vez, la ayuda humanitaria
como política de propio derecho en el Tratado CE.
Actualmente, la ayuda humanitaria se basa, por defecto, en el
artículo 179 del Tratado CE (política de desarrollo).
Las disposiciones del Tratado de Lisboa confirmarían, en su
conjunto, los objetivos actuales, los principios y los
procedimientos básicos (codecisión) e integrarían la política
humanitaria en las disposiciones generales de la acción
exterior de la UE. Además, el Tratado contempla la creación de
un Cuerpo voluntario europeo de ayuda humanitaria, un
marco para contribuciones conjuntas de jóvenes europeos a
acciones de ayuda humanitaria de la Unión.
D. Fuentes y destino de los fondos de la Dirección
General de Ayuda Humanitaria
1. El presupuesto
ECHO tiene dos fuentes principales para sus fondos: el
presupuesto general de la Comunidad Europea y el Fondo
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Europeo de Desarrollo (FED), que ha de utilizarse para la
asistencia humanitaria excepcional destinada a los países de
África, del Caribe y del Pacífico (países ACP). La Comisión aplica
los mismos principios y las mismas directrices para la ayuda
financiada con el FED y para la ayuda del presupuesto general.
A fin de poder responder rápidamente a necesidades de
ayuda concretas derivadas de eventos que no pudieron
preverse cuando se estableció el presupuesto, ECHO también
puede convocar una reserva de ayuda de emergencia. Para
movilizarla se precisa un acuerdo a tres bandas entre la
Comisión, el Consejo y el Parlamento. El año 2007 ha sido una
excepción porque no se han producido grandes crisis o
catástrofes imprevistas y, por consiguiente, ECHO no tuvo que
recurrir a la reserva de ayuda de emergencia de la Comisión.
ECHO, como todos los demás servicios de la Comisión, debe
dar cuenta ante el Parlamento y el Consejo, especialmente
mediante informes anuales que expliquen con detalle sus
actividades. Su gestión presupuestaria también está sujeta a la
auditoría continua del Tribunal de Cuentas, que informa al
Parlamento y al Consejo. Todos los años se invita al Parlamento
y al Consejo a dar su opinión sobre la descarga de los
presupuestos pasados.
Desde 1992 hasta la fecha, ECHO ha suministrado más de
7 000 millones de euros de la ayuda humanitaria en más de 85
países de todo el mundo. El presupuesto de ECHO era
modesto al principio. Pero aumentó con rapidez para alcanzar
un nivel similar al de la asistencia prestada bilateralmente por
parte de los Estados miembros. Entre 2000 y 2005 el
presupuesto medio anual de ECHO ha sido de 543 millones de
euros (incluyendo la reserva de emergencia). En el período
2007-2013 este presupuesto irá aumentando gradualmente
hasta alcanzar un presupuesto anual de 875 millones de euros
en 2013, aunque gran parte de este aumento se debe a la
transferencia, a partir del 1 de enero de 2007, de la línea del
presupuesto de ayuda alimentaria humanitaria a ECHO
(previamente gestionada por la Oficina de Cooperación
EuropeAid con operaciones de seguridad alimentaria). Las
asignaciones de ECHO de 2007 alcanzaron casi los 769
millones de euros.
2. Asignación de fondos
a) Intervenciones por país/región
Con respecto a la distribución geográfica de las
intervenciones humanitarias, la cuota relativa de la
financiación dirigida a los países ACP no ha cesado de
aumentar, excepto en 2005, año en que la mayor parte de la
financiación se destinó a dos grandes crisis acaecidas en Asia:
el tsunami del océano Índico y el terremoto de Cachemira. En
2007 los países ACP recibieron 422,7 millones de euros (es
decir, el 55 % del presupuesto final total de ECHO), seguidos
de Asia (110 millones de euros o el 14 % del presupuesto),
Oriente Próximo y el Norte de África (99 millones de euros o el
12,8 % del presupuesto), Latinoamérica (32 millones de euros
o el 4 % del presupuesto) y, finalmente, el este de Europa y los
nuevos Estados independientes (NEI) —incluyendo a
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Las relaciones exteriores Política general de desarrollo
6 de la Unión Europea 5
Chechenia— (25,8 millones de euros o el 3,3 % del
presupuesto).
Las mayores asignaciones de financiación única de 2007 se
dedicaron a Sudán, los Territorios Palestinos y la República
Democrática del Congo.
La estrategia de ayuda de ECHO sigue centrándose
continuamente en «crisis olvidadas»: situaciones donde las
principales necesidades humanas reciben poca atención por
parte de los donantes —lo que se refleja en el bajo nivel de
ayuda recibida en comparación con las necesidades— y de los
medios de comunicación. En 2007 se identificaron las
siguientes crisis olvidadas: refugiados saharauis, Chechenia,
Jammu y Cachemira (India), Nepal, Myanmar y Colombia.
Aparte de Colombia, todas ellas ya se consideraban «crisis
olvidadas» en 2006. En los últimos años ha ido disminuyendo
la cantidad de fondos asignados a las «crisis olvidadas»: 89
millones de euros en 2005 (es decir, el 18,7 % del presupuesto),
65 millones de euros en 2006 (es decir, el 14 % del
presupuesto) y 60,7 millones de euros en 2007 (es decir, el
13 % del presupuesto).
b) Preparación para situaciones de catástrofe
Es prácticamente imposible evitar las catástrofes naturales. Sin
embargo, su impacto negativo a menudo puede reducirse o
prevenirse en gran medida. De acuerdo con su mandato,
ECHO promueve la preparación para hacer frente a situaciones
de catástrofe a través de la coordinación, la defensa y su
programa específico de preparación frente a catástrofes,
Dipecho, operativo desde 1998. Dipecho financia proyectos
con una base comunitaria dirigidos a mejorar las capacidades
de prevención y respuesta de comunidades vulnerables,
haciendo hincapié en la formación, la creación de capacidad,
la sensibilización, el establecimiento o la mejora de sistemas
locales de aviso rápido y planificación de contingencias.
Dipecho abarca actualmente seis regiones propensas a sufrir
catástrofes (América Central, América del Sur, el Caribe, Asia
Central, Asia Meridional y Asia Sudoriental). Desde su creación,
Dipecho ha financiado más de 400 proyectos en todo el
mundo, por un valor de más de 119 millones de euros. En 2007
se asignaron 19,5 millones de euros al programa Dipecho (es
decir, el 2,5 % del presupuesto total).
Además, ECHO coopera activamente con los principales
agentes de cooperación en materia de desarrollo, con la
intención de integrar mejor la reducción del riesgo de
catástrofes en las actividades de desarrollo y garantizar un
vínculo más fuerte con los esfuerzos relativos a la adaptación
al cambio climático en países de riesgo de alto nivel.
c) Financiación temática
El compromiso de la Unión Europea con la cooperación
estrecha con instituciones internacionales a fin de mejorar la
respuesta humanitaria mundial se refleja en el programa de
financiación temática de ECHO. En 2007 se asignó un total de
27,5 millones de euros al apoyo del refuerzo de capacidades
institucionales de agencias de las Naciones Unidas y el
movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
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 Papel del Parlamento Europeo
En sus dictámenes y resoluciones, el Parlamento Europeo ha
expresado siempre su preocupación en materia de ayuda
humanitaria y ha ejercido una presión considerable en pro de
una constante mejora y un mayor desarrollo de los
instrumentos correspondientes. Así, por ejemplo, de él
procedió la idea de crear ECHO.
En cuanto institución responsable de la aprobación del
presupuesto de la Unión Europea, el Parlamento Europeo ha
insistido año tras año en el aumento de los créditos para ayuda
humanitaria, no solo en general, sino también en regiones y
países concretos, incluyendo el aumento de actividades de
preparación para hacer frente a catástrofes y la utilización de
fondos de emergencia para abordar la crisis de los precios de
los alimentos. Asimismo ha enviado con frecuencia
delegaciones para que estudien la situación de las poblaciones
locales sobre el terreno, a fin de poder avanzar propuestas
concretas para mejorar la ayuda.
Cabe señalar también las numerosas resoluciones sobre la
situación en diversos lugares de crisis en los que la población
sufre graves carencias. En los últimos años, el Parlamento se ha
6.5.4. Las relaciones con los países de África, del Caribe y
del Pacífico: de los Convenios de Yaundé y Lomé
al acuerdo de Cotonú
Las relaciones entre la Unión Europea y los países de África, del Caribe y del Pacífico se han formalizado a lo largo del
tiempo a través de la firma de varios acuerdos o convenios. Se trata de los convenios de Yaundé, Lomé y Cotonú. El
principal objetivo de estos acuerdos era la erradicación de la pobreza mediante una mayor integración de los países e
África, del Caribe y del Pacífico en el sistema comercial mundial, y en ellos se han integrado paulatinamente elementos de
gobernanza, diálogo político y cooperación económica.
Fundamento jurídico
Artículo 310 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(Tratado CE).
Objetivos
Tras la expiración del IV Convenio de Lomé de 29 de febrero de
2000, el acuerdo de asociación firmado en Cotonú (Benín) el
23 de junio de 2000 establecía un nuevo marco de 20 años
para las futuras relaciones entre la Unión Europea (UE) y los
países de África, del Caribe y el Pacífico (ACP). Al igual que el
Convenio de Lomé, la finalidad del Acuerdo de Cotonú es
mejorar los niveles de vida y el desarrollo económico de los
países ACP y establecer con ellos una estrecha colaboración
con un espíritu de verdadera alianza. El nuevo Acuerdo, sin
570
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ocupado en varias ocasiones, en función de los
acontecimientos actuales, entre otros, de la región de los
Grandes Lagos, Sudán, Etiopía y Eritrea, Níger, Zimbabue, Haití,
Nepal y la República Democrática Popular de Corea.
A fin de mejorar su posición en asuntos de ayuda humanitaria,
el Parlamento Europeo creó en 2006 el puesto de Ponente
permanente de ayuda humanitaria, cuyo mandato incluye la
preservación de intereses presupuestarios de ayuda
humanitaria, la supervisión de la aplicación de programas
humanitarios de la Comunidad y el mantenimiento de
contactos estrechos con la comunidad humanitaria.
Las firmes posiciones adoptadas por el Parlamento Europeo
durante las negociaciones del Consenso europeo en materia
de ayuda humanitaria son decisivas para lograr algunos
resultados tangibles, como el compromiso por parte del
Consejo de crear un foro apropiado para debates de política
de ayuda humanitaria.
g Anna CAPRILE
Armelle DOUAUD
Julio de 2008
embargo, difiere de los convenios anteriores en que su
cobertura se extiende más allá del abanico tradicional de
cuestiones de desarrollo. Su objetivo principal es la
erradicación de la pobreza a través de una mayor integración
de los Estados ACP en el sistema de comercio mundial.
También refuerza la dimensión institucional y política de las
relaciones ACP-UE, especialmente en aspectos tan
fundamentales como los derechos humanos, la democracia y
la gobernanza. La primera revisión del Acuerdo, en 2005, se
planteó para mejorar el diálogo político, conservar el
reconocimiento de todas las partes de la autoridad de la Corte
Penal Internacional y simplificar los procedimientos para la
asignación de ayudas. También se añadieron al Acuerdo
referencias a los deseos de frenar la proliferación de armas de
destrucción masiva y combatir el terrorismo.
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Realizaciones
A. Acuerdos anteriores
1. De Yaundé a Lomé
En la parte IV del Tratado constitutivo de la Comunidad
Económica Europea (Tratado CEE), completada con un
convenio de aplicación, se exponían los principios que regían
las relaciones entre la Comunidad Económica Europea (CEE)
y los países y territorios de ultramar (PTU). Después de la
independencia de los países de este grupo, los dos
Convenios de Yaundé (1964-1969 y 1971-1975) asociaban
con la CEE a los dieciocho —y más tarde a los diecinueve—
Estados de África, Madagascar y Mauricio (EAMM). Al mismo
tiempo, el Convenio de Arusha (1971-1975) establecía
vínculos comerciales con los tres Estados del África Oriental
(Kenia, Uganda y Tanzania).
El protocolo 22 que figuraba como anexo a las Actas de
adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca ofrecía a los
veinte países de la Commonwealth situados en África, en el
Caribe y en el Pacífico la posibilidad de negociar con la
Comunidad Europea la organización de sus relaciones futuras.
También se ha ofrecido esta posibilidad a otros Estados
africanos que no pertenecen a la Commonwealth ni al grupo
EAMM.
Estos acuerdos culminaron con el primer Convenio de Lomé
(1975-1980), que fue seguido por otros tres más (1981-1985,
1986-1990 y 1990-2000).
2. El IV Convenio de Lomé
El IV Convenio de Lomé (Lomé IV) se firmó el 15 de diciembre
de 1989 por un período de diez años y entró en vigor el 1 de
marzo de 1990, mientras que el correspondiente Protocolo
Financiero se estableció por un período de 5 años solamente.
El texto modificado del Convenio, tras la revisión a mitad del
período de aplicación, y el segundo Protocolo Financiero en el
marco de Lomé IV se firmaron el 4 de noviembre de 1995 y
finalizaron el 29 de febrero de 2000.
La práctica totalidad de los productos originarios de los países
ACP (99,5 %) podía entrar libremente en la Comunidad. No
existía reciprocidad y los países ACP solo debían garantizar a la
UE el beneficio de la cláusula de nación más favorecida. El
sistema Stabex (estabilización de ingresos por exportación)
garantizaba a los países ACP un determinado nivel de ingresos
de exportación, evitándoles las fluctuaciones que
experimentan normalmente debido a la evolución de los
mercados o las variaciones en la producción. El sistema para
los minerales (Sysmin) concedía subvenciones encaminadas a
subsanar problemas de carácter temporal en relación con los
aspectos de producción o exportación del sector minero.
Desde Lomé IV, el sistema incluyó ocho minerales.
Como resultado de la revisión a mitad de período se introdujo
una cláusula (artículo 366 bis) que establece la posibilidad de
suspender, parcial o totalmente, la ayuda a un Estado que
contravenga el artículo 5 del Convenio (derechos humanos,
democracia, Estado de Derecho).
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Las relaciones exteriores Política general de desarrollo
6 de la Unión Europea 5
B. La conclusión del Acuerdo de asociación de Cotonú
1. Proceso
Las negociaciones para el Acuerdo de asociación ACP-UE
finalizaron en Bruselas el 3 de febrero de 2000. De acuerdo con
el protocolo que establecía el ingreso parcial de Sudáfrica
desde abril de 1997, se suscribió un nuevo acuerdo por
separado con Sudáfrica (6.5.1). La ceremonia de la firma se
celebró en Cotonú (Benín) el 23 de junio de 2000.
El proceso de ratificación finalizó el 27 de febrero de 2003,
cuando el Consejo de la Unión Europea depositó su
instrumento de ratificación. El nuevo Acuerdo entró en vigor el
1 de abril de 2003, y aunque muchas de sus disposiciones se
habían aplicado ya desde agosto de 2000, no se había hecho
así con las cláusulas relativas al noveno Fondo Europeo de
Desarrollo (FED). El nuevo Acuerdo tiene una duración de 20
años y puede ser revisado cada cinco años (artículo 95). La
primera revisión del Acuerdo finalizó el 25 de junio de 2005.
2. Principios fundamentales del Acuerdo (artículos 2 y 4)
El Acuerdo de Cotonú se caracteriza por la noción de
asociación, que implica responsabilidad y compromiso
mutuos, y de ahí la insistencia en el diálogo político, incluidos
temas tales como la democracia, la gobernanza, la migración y
la participación de la sociedad civil basada en el pluralismo.
Asimismo, el nuevo Acuerdo se centra en el desarrollo
económico sostenible de los países ACP y su integración
armoniosa en la economía mundial gracias a una estrategia
que combina el comercio, las inversiones, el desarrollo del
sector privado, la cooperación financiera y la integración
regional. El objetivo prioritario de las estrategias para el
desarrollo es la reducción de la pobreza.
3. Dimensión institucional y política
a) Instituciones
El Consejo de Ministros, el Comité de Embajadores y la
Asamblea Parlamentaria Paritaria son las instituciones
conjuntas. El nuevo Acuerdo da un nuevo nombre a la antigua
Asamblea Paritaria —«Asamblea Parlamentaria Paritaria»—,
con el fin de subrayar la naturaleza parlamentaria de este
órgano. Entre las tareas de la Asamblea Parlamentaria Paritaria
se incluye la organización de contactos regulares, no solo con
interlocutores sociales y económicos, como ocurría en el
anterior Convenio de Lomé, sino también con la sociedad civil
(artículo 17). La mayor innovación en lo que respecta al
Consejo de Ministros paritario es la ampliación de su mandato
para mantener un diálogo permanente con los interlocutores
económicos y sociales y otros miembros de la sociedad civil
(artículo 15).
b) Participantes en la asociación (artículos 4 a 7)
Una de las innovaciones más significativas del nuevo Acuerdo
es la introducción de un capítulo sobre los participantes en la
asociación ACP-UE. Los países ACP reconocen el papel
complementario de los participantes no oficiales en el proceso
de desarrollo. De este modo, los participantes no oficiales
están informados y participan en el proceso consultivo de las
políticas de cooperación y en el diálogo político. Participan en
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 la aplicación de los proyectos de cooperación y se les facilita
los medios adecuados para la creación de capacidades.
c) Diálogo político (artículos 8 a 10)
Las partes deberán entablar regularmente un diálogo político
global y equilibrado que se mantenga de forma flexible al nivel
apropiado con el fin de intercambiar información y establecer
prioridades y principios comunes. Los objetivos del diálogo
incluyen cooperación regional, prevención de conflictos y
resolución pacífica de disputas. Por medio del diálogo, las
partes contribuyen a la paz, la seguridad y la estabilidad y
fomentan un ambiente político democrático y estable (artículo
8, apartado 3). Tras la revisión del Acuerdo de Cotonú en 2005,
los representantes del grupo ACP y de la Asamblea
Parlamentaria Paritaria pueden participar en el diálogo político.
En el diálogo entran todos los ámbitos de cooperación
establecidos en el Acuerdo, así como temas de interés común,
incluidos el medio ambiente, la igualdad entre hombre y
mujeres, la emigración y temas culturales. Presta especial
atención a los derechos humanos, los principios democráticos,
el Estado de Derecho y la buena gestión de los asuntos
públicos, el comercio de armamento, las minas antipersonas,
el gasto militar, la corrupción, las drogas, la delincuencia
organizada y la discriminación por razón de etnia, raza o
religión. La Unión Europea facilita asistencia para la creación de
capacidades que promuevan la democracia, la transparencia,
un mejor acceso a la justicia y unos procedimientos más
eficientes para el cumplimiento de la ley.
d) Emigración (artículo 13)
El Acuerdo establece el marco para abordar el problema de la
emigración mediante una cláusula de readmisión: cada Estado
ACP o de la UE aceptará la repatriación y readmisión de cualquiera
de sus ciudadanos que resida de manera ilegal en el territorio de
un Estado ACP o de la UE, a petición de este y sin mediar más
trámites. Asimismo, el Acuerdo incluye una disposición en virtud
de la cual los trabajadores de un país ACP legalmente contratados
en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, o viceversa,
no serán objeto de trato discriminatorio.
4. Marco comercial y financiero
a) Acuerdos de asociación económica (artículos 36 y 37) (6.5.2)
El Acuerdo de Cotonú prevé la finalización de las antiguas
prerrogativas comerciales no recíprocas disfrutadas por los
países ACP desde el I Convenio de Yaundé. El Acuerdo
establece un período preparatorio de ocho años antes de
cumplir los nuevos acuerdos comerciales (acuerdos de
asociación económica [AAE]) compatibles con las normas de la
Organización Mundial del Comercio (OMC) en enero de 2008.
Los acuerdos de asociación económica se diseñaron
inicialmente para crear un marco totalmente nuevo para las
operaciones comerciales y de inversión entre la UE y los países
ACP, impulsando, entre otros factores positivos, la integración
regional entre países ACP.
Las negociaciones formales para estos acuerdos comerciales
comenzaron en septiembre de 2002. A finales de 2005, las
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negociaciones entraron en su tercera fase, en la cual la UE
comenzó las negociaciones relativas a los acuerdos de
asociación económica con las seis regiones ACP. Sin embargo,
el proceso se vio seriamente retrasado debido a importantes
desacuerdos entre las partes con relación al plazo y alcance de
la liberalización comercial, a las medidas compensatorias por
pérdida de ingresos y al grado de asimetría en su aplicación.
Como resultado de ello, solamente se llegó a un acuerdo
completo de asociación económica con el Foro del Caribe del
Grupo de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico
(Cariforum) a finales de 2007. También se llegó a una serie de
acuerdos individuales provisionales que cubren casi
exclusivamente la liberalización de bienes con varios países y
pequeñas regiones de África y del Pacífico, con la intención de
negociar acuerdos completos de asociación económica.
b) Inversión y ámbitos vinculados al comercio
Por primera vez, el Acuerdo ACP-UE contiene disposiciones
(capítulo 5) sobre temas relacionados con el comercio, como
barreras sin aranceles, derechos de propiedad intelectual,
biodiversidad, política sobre la competencia, niveles de
calidad, medidas fitosanitarias y normas laborales y
medioambientales. En el artículo 46, ambas partes subrayan la
importancia del Acuerdo Internacional sobre los Aspectos de
los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio (ADPIC) y el Convenio sobre biodiversidad.
Este nuevo Acuerdo hace más hincapié en el apoyo a la
financiación y al sector privado. La cooperación para la
inversión incluirá:
— medidas para crear y mantener condiciones estables de
inversión y fomentar la inversión del sector privado de la
UE en los países ACP;
— apoyo a la inversión mediante mecanismos de financiación
a largo plazo; y
— sistemas que aseguren las inversiones de riesgo.
c) Cooperación financiera
El importe total de la ayuda financiera de la Unión Europea
durante los cinco primeros años del Acuerdo (2003-2008) fue
de 13 500 millones de euros (noveno FED). También se
dispuso de una suma de 2 500 millones de euros del anterior
Fondo Europeo de Desarrollo (FED), ascendiendo a un total
de 16 000 millones de euros, a los que se añadieron 1 700
millones de euros del Banco Europeo de Inversiones (BEI) en
forma de préstamos. Otros 10 000 euros en forma de
subvenciones fueron destinados para apoyar el desarrollo a
largo plazo. El décimo FED para los seis años siguientes
(2008-2013) se ha establecido en 22 682 millones de euros.
De estos fondos, 21 966 millones de euros se asignarán a los
países ACP, 286 millones de euros a los PTU y 430 millones de
euros a la Comisión en concepto de ayuda para la
planificación y aplicación del FED. A diferencia de lo ocurrido
en el pasado, los saldos del noveno FED o de los FED
anteriores ya no se pueden volver a asignar, a menos que el
Consejo de la Unión Europea decida lo contrario por
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unanimidad. El décimo FED entró en vigor el 1 de julio de
2008, con seis meses de retraso.
Además de los fondos del FED, los países ACP se beneficiarán
de 2 000 millones de euros gracias al Mecanismo de Inversión
gestionado por el Banco Europeo de Inversiones. El
Mecanismo de Inversión está diseñado para ayudar a los países
ACP apoyando a las empresas privadas sólidas, fomentando la
privatización, proporcionando capital de riesgo y financiación
a largo plazo, y fortaleciendo los mercados de capitales y
bancos locales.
d) Asignación de los recursos y programación
El Acuerdo de Cotonú introduce cambios significativos en los
procedimientos de programación y asignación de los recursos.
A partir de ahora, los países ACP deberán identificar a los
participantes no oficiales susceptibles de ser elegidos y los
recursos que se les asignen como parte de sus programas
indicativos nacionales. La asignación de recursos a los países
ACP se realizará según criterios basados tanto en las
necesidades como en los resultados. Cada país o región ACP
recibirá una indicación de los recursos que puede recibir
durante un período de cinco años. Además de las revisiones a
medio plazo y a final del plazo de los programas indicativos
nacionales, las autoridades ACP y de la UE presentarán
conjuntamente una revisión anual para identificar las causas
del retraso de la aplicación y proponer medidas para mejorar
la situación. Después de las revisiones intermedia y final, la
Unión Europea puede examinar la asignación de los recursos a
los países ACP según sus necesidades y resultados. La
asignación de los recursos consta de dos elementos
principales: una asignación destinada a la financiación
macroeconómica —programas y proyectos— y una
asignación destinada a necesidades imprevistas, como la
ayuda de urgencia.
La aplicación del décimo FED estará regulada por el
Reglamento (CE) nº 617/2007 del Consejo, de 14 de mayo de
2007. Este Reglamento establece como objetivo de
cooperación primordial la erradicación de la pobreza en el
contexto del desarrollo sostenible, así como la persecución de
los objetivos de desarrollo del milenio (ODM).
Las novedades introducidas en la aplicación del décimo FED son:
— el «tramo de incentivos», es decir, recursos que se añadirán
a las asignaciones indicativas nacionales basándose en
criterios de gobernanza;
— un aumento significativo en la ayuda presupuestaria, ligada
al avance positivo en la consecución de los ODM;
— una importante financiación destinada a la integración
regional, especialmente en el marco del proceso acuerdos
de asociación económica;
— la posibilidad de cofinanciar proyectos de desarrollo con
estados miembro u otros donantes; y
— la financiación del Fondo de Apoyo a la Paz para África (300
millones de euros).
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Las relaciones exteriores Política general de desarrollo
6 de la Unión Europea 5
e) Estabilización de los ingresos de exportación
El Acuerdo sustituye los sistemas Stabex y Sysmin por un
nuevo método diseñado para mitigar los efectos adversos de
las fluctuaciones a corto plazo en los ingresos de exportación.
Los programas indicativos nacionales proporcionarán los
recursos para este sistema. En caso de que el déficit público
coincida con una pérdida general de ingresos de exportación
o una pérdida de ingresos de exportación de productos
agrícolas y minerales, se podrá conceder financiación. Los
países menos avanzados se benefician de un acuerdo
mediante el cual se requiere un nivel de pérdidas en la
exportación menor para obtener financiación (artículo 68).
f ) Condonación de la deuda
Fuera del marco ACP-UE, los países ACP aceptaron una
propuesta de la Unión Europea consistente en invertir más de
1 000 millones de euros procedentes de los fondos del FED no
comprometidos para la financiación de los países ACP pobres
muy endeudados. Los fondos no comprometidos de los
anteriores programas indicativos se han utilizado para reducir
la deuda basándose en el análisis caso por caso. Se
proporcionará asistencia técnica a los países ACP para la
gestión de la deuda (artículos 66 y 67).
C. Estrategias regionales de la Unión Europea
En el año 2006, la Comisión presentó documentación
conceptual para las relaciones estratégicas de la UE con las
regiones ACP: el Caribe, el Pacífico, África y otra en relación con
Sudáfrica.
El objetivo de las estrategias regionales de la UE propuestas es
destacar la manera en que los retos a los que se enfrenta cada
una de las regiones se pueden transformar en oportunidades
centrándose en la adecuada combinación de políticas,
paralelamente a la total optimización de las oportunidades
ofrecidas por el Acuerdo de Cotonú. Estos objetivos se
deberán alcanzar a través de una nueva asociación mejorada,
compuesta por un conjunto de facetas relacionadas entre sí:
dar forma a la asociación política y ayudar a la región a abordar
sus vulnerabilidades económicas, sociales y medioambientales.
Además, la segunda cumbre UE-África se celebró finalmente
en Lisboa en diciembre de 2007, después de varios
aplazamientos. Durante esta cumbre, en la que se señaló un
salto cualitativo en las relaciones UE-África, se adoptó la
Estrategia conjunta UE-África. El correspondiente plan de
acción (2008-2010) establece ocho asociaciones:
— paz y seguridad;
— gobernanza democrática y derechos humanos;
— comercio, integración regional e infraestructuras;
— objetivos de desarrollo del milenio;
— energía;
— cambio climático;
— migraciones, movilidad y empleo;
— ciencia, sociedad de la información y espacio.
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 Papel del Parlamento Europeo
La Comisión Europea informa regularmente al Parlamento
Europeo de la aplicación del Acuerdo de asociación ACP-UE.
Sin embargo, el Parlamento Europeo no tiene verdaderos
poderes de decisión en lo que respecta a la asignación de
ayudas, ya que el Fondo Europeo de Desarrollo no figura en el
presupuesto. No obstante, debe proceder a la aprobación de
la gestión anual en lo que respecta a las operaciones
financiadas en el marco del FED. El Parlamento Europeo ha
solicitado con regularidad la inclusión del FED en el
presupuesto comunitario, y la Comisión presentó una
comunicación en este sentido en el año 2003. Si finalmente se
ratifica el Tratado de Lisboa, este debate se podrá abrir de
nuevo, ya que el nuevo Tratado elimina la exclusión explícita
del FED del ámbito de competencia de la Comunidad Europea
(artículo 179, apartado 3, del Tratado CE).
Además, el Parlamento dio su conformidad al Acuerdo de
asociación y cada revisión está sujeta también a la aprobación
parlamentaria, y lo mismo sucede con el Acuerdo de
asociación económica. En opinión del Parlamento Europeo, los
incrementos en las ayudas concedidas en el marco del
Acuerdo de Cotonú deben ser lo bastante importantes como
para que se cumplan las promesas dadas por la Unión en
relación con el aumento de ayuda pública al desarrollo con el
fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio.
El Parlamento Europeo contribuye de manera significativa a
la cooperación entre los países ACP y la UE a través del
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trabajo desarrollado por su Comisión de Desarrollo y a través
de la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, sucesora de la
anterior Asamblea Paritaria, que desempeña un papel
fundamental en el desarrollo y el fortalecimiento de las
relaciones entre la Unión Europea y sus socios ACP y reúne
dos veces al año a los representantes elegidos de la Unión
Europea —los diputados al Parlamento Europeo— y de los
países ACP. El Parlamento Europeo ha establecido asimismo
una delegación encargada de las relaciones con el
Parlamento Panafricano, con un programa de visitas de
campo y reuniones regulares. Cada año el Parlamento
Europeo aprueba una resolución en la que expresa sus
puntos de vista y preocupaciones sobre el trabajo de la
Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE y sobre la
cooperación ACP-UE.
Los miembros del Parlamento Europeo realizan
regularmente visitas oficiales a los países ACP, ya sea en
relación con sus trabajos en la Comisión de Desarrollo y en
la Asamblea Parlamentaria Paritaria o como observadores de
elecciones. En 2005-2007, los diputados realizaron un
seguimiento de las elecciones de Etiopía, Liberia, Uganda, la
República Democrática del Congo, Mauritania, Timor
Oriental y Togo.
g Armelle DOUAUD
Anna CAPRILE
Julio de 2008
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 Parlamento Europeo
Fichas técnicas sobre la Unión Europea
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
2009 — 574 pp. — 22 x 27 cm
ISBN 978-92-823-2470-7
Precio en Luxemburgo (IVA excluido): 40 EUR

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