Modernizacin y sistema judicial: el lugar de los usuarios

Pablo Andueza
El Estado y el rol de la sociedad civil
Se reclama la necesidad de vigorizar la cautela de los derechos humanos permitiendo
que la organizacin democrtica del Estado sea ms real y menos declarativa. As se
refiere Jos Luis Cea1 a este imperativo del nuevo Derecho Pblico chileno, uno de los
giros importantes ha consistido en que el Estado se sienta menos autojustificado para
remediar los problemas de la gente y, en cambio, ms abierto al rol de los propios
ciudadanos quienes, empoderados por el propio sistema jurdico, pueden promover por
s mismo sus derechos e incluso en esta funcin controlar la accin pblica, lo que haba
sido indito hasta ahora pues el control ha recado de manera cuasi-monoplica en los
diversos rganos del Estado.
Efectivamente, dice Cea, una de las transformaciones capitales del Derecho Pblico
yace en el despliegue de esa Sociedad, separada del Estado y autnoma, fuente de
identidades y virtudes cvicas de cooperacin, estabilidad y legitimidad para la
comunidad poltica. Una Sociedad Civil moderna y pluralista, como la chilena, requiere
de instancias que le permitan manifestarse, sin intermediarios, en la solucin de los
asuntos que le ataen (). Reconocerlo es abrir las posibilidades de participacin,
correlativas a la retraccin del Estado, todo con elevacin del ndice de gobernabilidad
democrtica y, por lo mismo, de acatamiento del orden jurdico (p. 32-33).
El esfuerzo de la modernizacin del Estado debe ser resuelto, a partir de la sociedad
civil y de los derechos y deberes de la persona humana, y el aparato pblico de distintas
maneras debe responder no tan slo a sus propias urgencias sino tambin a las
demandas y urgencias de los ciudadanos. La modernizacin implica una suerte de
devolucin de competencias desde el centro poltico a una zona intermedia
configurada por los grupos de la sociedad. Entre otras medidas, la modernizacin del
Estado conlleva instaurar los mecanismos jurdicos que permitan a la poblacin
controlar a los gobernantes. Ms y mejor, precaviendo o haciendo que sean sancionados
el mal uso de los recursos fiscales, la corrupcin, la indolencia en la satisfaccin de las
demandas sociales y otras patologas que caracterizan al Estado-Gobierno2, con rasgos
alarmantes en Amrica Latina (p.37).
Sin embargo, la nocin de que un objetivo crtico de la reforma del Estado deba ser su
apertura a la sociedad civil no ha estado siempre presente3. No tuvo de hecho
centralidad alguna durante las reformas de mercado durante la dcada de los aos 80.
Pero las cosas en Amrica Latina empezaron lentamente a cambiar con el advenimiento
de sistemas democrticos y los cambios experimentados a nivel internacional, en
particular en el Banco Interamericano de Desarrollo bajo la presidencia de Enrique
1

Cea, Jos Luis (2006) El nuevo derecho pblico en la doctrina chilena. Cuadernos del Tribunal
Constitucional N30, Santiago.
2
Entre estas patologas, Cea incluye el sentimiento de envidia y odio, la disposicin a la violencia y al
incumplimiento de las leyes, la frustracin o insatisfaccin, la arbitrariedad en trminos de perjuicio o
favoritismo, la desigualdad de oportunidades en el acceso al bienestar espiritual y material, la
marginalidad de amplios sectores ciudadanos en relacin con la justicia y la participacin, etc. (p.125).
3
Tomassini, Luciano (2002) Introduccin. En Tomassini, Luciano y Armijo, Marianela. Reforma y
modernizacin del Estado. Experiencia y desafo. LOM, Santiago.

Iglesias. Esta progresiva apertura preocupacin de los Estado por la sociedad civil se
refleja bien en esta cita de Fukuyama de 1996:
La leccin ms importante que podemos extraer del examen de la vida econmica
durante un largo perodo de tiempo es que el bienestar de una nacin, as como tambin
su capacidad para competir en el mundo, estn condicionadas por una fundamental
caracterstica cultural: el nivel de confianza propio de esa sociedad. La comunidad, en
cada uno de esos casos, constituy un fenmeno cultural, no solamente formado por
reglas y regulaciones explcitas, sino tambin a partir de una serie de hbitos ticos y
obligaciones morales recprocas internalizadas por cada uno de los miembros de la
comunidad a travs de sus instituciones4.

Los modelos de modernizacin del Estado

De acuerdo a Luciano Tomassini, tres enfoques se han debatido y en algunos momentos
han sido utilizados en los procesos de modernizacin del Estado con apertura hacia la
sociedad civil, ms all de la mera adecuacin al mercado.
En primer lugar, se encuentra el enfoque administrativo que en su modalidad actual
bien podra llamarse gerencial. Se trata de introducir cambios en la administracin del
Estado, de manera tal de favorecer el desarrollo econmico centrado el predominio del
mercado aggiornando su burocracia por la va de imprimirle una nueva cultura de
gestin, de desempeo, de resultados, de medicin de esos resultados, de orientacin al
usuario, y de calidad de servicio. Ahora bien, en muchos pases estos cambios
administrativos, concluye Tomassini, no resultaron suficientes para atender las
demandas sociales y polticas por mayor equidad social as como por adaptacin a los
profundos cambios econmicos y tecnolgicos que se vivan en Chile y el mundo.
Enseguida, se destaca el enfoque institucional que alentaba a cambios profundos en la
administracin pblica sobre la base de rediseos de los procesos as como de los
rganos del Estado. As se modernizaron los sistemas presupuestarios e impositivos, los
regmenes monetarios, cambiarios, comerciales. Lo propio se hizo con los sistemas de
educacin, salud y seguridad social, as como con tambin un amplio proceso de
privatizacin de empresas pblicas y de desregulacin de los mercados. No obstante
sus buenos resultados en ciertos aspectos, este enfoque institucional al igual que el
enfoque administrativo, no incorporaron como una preocupacin central la de
interpretar las demandas ciudadanas, incorporarlas a la agenda pblica y traducirlas en
polticas pblicas a pesar de los reclamos sociales.
En tercer lugar, se cuenta el enfoque pblico que pretende ir ms all de la bsqueda de
eficiencia instrumental a la hora de realizar las reformas del Estado para esforzarse en
conferir sentidos al acontecer econmico y social de los pases, imprimindole
determinada direccionalidad de conjunto. La primera condicin para avanzar a este tipo
de reformas radica, justamente, en acentuar su apertura hacia la sociedad civil, la que
lejos de ser visualizada como una amenaza a la organizacin del Estado y a la
burocracia, es, por el contrario, concebida como una oportunidad de anclar ms y mejor
sus instituciones en la red social y cultural.
4

Citado por Tomassini, Luciano (2002) Introduccin. En Tomassini, Luciano y Armijo, Marianela.
Reforma y modernizacin del Estado. Experiencia y desafo. LOM, Santiago, p. 22.

Los tres enfoques no deben ser, por supuesto, incompatibles entre s y suelen coexistir
en una variedad de nfasis y resultados. Hoy existe creciente consciencia en la
complejidad del proceso de modernizacin del Estado, as como de cualquier otro
proceso poltico, y en la conveniencia de encontrar frmulas de gestin que atiendan
simultneamente las exigencias administrativas, institucionales y pblicas.
En Chile, la reforma del Estado y de la administracin pblica no estuvieron entre las
principales prioridades del gobierno durante la transicin que encabez el Presidente
Aylwin, las que fueron ms bien orientadas a abordar los desafos del cambio poltico y
a responder a demandas sociales postergadas sin comprometer la senda de crecimiento
econmico del rgimen anterior5. La modernizacin del Estado, all incluida la
modernizacin de la justicia en Chile, slo ocurre con la inauguracin del segundo
gobierno de la Concertacin.
Entre 1994 a 1996 se promueven un conjunto de iniciativas cuyo eje articulador es
atender los requerimientos de eficacia, eficiencia y calidad de servicio, con un marcado
nfasis gerencial de la gestin pblico, mientras que entre 1997 a 2000 se desarrolla un
programa de cambios en varias dimensiones de la gestin, con una definicin
estratgica y el impulso de iniciativas de gestin de carcter ms integral6. En esta
etapa se incorporan temas tales como las TICs, compras gubernamentales y propuestas
de rediseo en la gerencia pblica: gestin por resultados, calidad del servicio y
atencin del usuario. En suma hasta el ao 2000 todava el enfoque de tipo gerencial
sigue teniendo un enorme peso en comparacin con los otros enfoques de gestin, los
que lentamente comienzan a ser atendidos. Ahora bien, durante la administracin de M.
Bachelet ha sido muy evidente el nfasis que se ha puesto, sobre todo a nivel de los
enunciados pblicos, en la necesidad de apertura del Estado a las demandas sociales y
esta suerte de gobierno aliado entre Estado, mercado y sociedad civil cuyo equilibrio,
probablemente, ser tema central de la poltica venidera.

La modernizacin en el sistema de justicia

El influyente rector de la Universidad Diego Portales Carlos Pea marc a mediados de
la dcada de los 90 un giro importante en la discusin acerca de la crisis del sistema
judicial chileno al afirmar que la crisis de legitimidad del sistema jurdico chileno se
explica, bsicamente, por la cultura jurdica de nuestro pas que tradicionalmente ha
dependido excesivamente del poder poltico. La incondicionalidad crnica de la
Judicatura para con el Gobierno obedece, en definitiva, a nuestra cultura jurdica la que,
como buena heredera del colonialismo espaol, resalta en exceso la figura del
gobernante7.

Armijo, Marianela (2002). Modernizacin administrativa y de la gestin pblica en Chile. En

Tomassini, Luciano y Armijo, Marianela. Reforma y modernizacin del Estado. Experiencia y desafo.
LOM, Santiago.
6
Armijo, Marianela (2002). Modernizacin administrativa y de la gestin pblica en Chile. En
Tomassini, Luciano y Armijo, Marianela. Reforma y modernizacin del Estado. Experiencia y desafo.
LOM, Santiago.
7
Pea, Carlos (1994). Hacia una caracterizacin del ethos legal: de nuevo sobre la cultura jurdica. CPU.
Santiago.

Entre otros vicios que se apreciaban en la tradicin jurdica del pas, Agustn Squella8
haba mencionado el culto desmesurado a la ley, al apego al formalismo y ajena al
dilogo con la ciudadana, lo que contribua a una sostenida devaluacin del poder
judicial en la imagen de la ciudadana. Juan Enrique Vargas 9 recordar que los sistemas
judiciales comprometen la gobernabilidad de los pases y la buena gestin pblica, la
que requiere instancias judiciales y procedimientos adecuados y compatibles con los
procesos de modernizacin econmico, social y poltico de vive el conjunto del pas.
En la modernizacin del sistema judicial ha estado en juego, entonces, no tan solamente
la mejora en el plano del servicio, acrecentando por ejemplo la cantidad, calidad y
oportunidad en las respuestas que da el sistema a sus usuarios. Tambin guardan
relacin con una nueva concepcin del rol de la Judicatura, de los operadores jurdicos
y de los ciudadanos lo que ha implicado un profundo cambio cultural en el abordaje
mismo de los conflictos jurdicos introduciendo nuevos modelos de procedimientos,
entre los cuales el ms destacado y trascendental ha sido la reforma a la justicia
criminal10. Por cierto, la persistencia de la tradicin jurdica ha limitado, no obstante, el
alcance de los cambios y se ha echado de menos una poltica de direccionalidad de las
reformas en su conjunto11.
En suma, la reforma judicial en nuestro pas ha apuntado, por una parte y en
concordancias con las polticas de modernizacin del Estado, a mejorar la gestin
introduciendo modelos gerenciales que promueven, miden e incentivan la eficiencia en
el servicio; pero, por la otra, ha introducido una reingeniera a los procedimientos
judiciales introduciendo modelos de procesos que, entre otros efectos, buscan mejorar la
percepcin social frente a la justicia. Sin embargo, la persistencia de la tradicin jurdica
no ha hecho fcil la implementacin de las reformas y obliga al Estado replantearse un
direccionamiento de la justicia.
El sistema de administracin de Justicia, precisamente por esta pesada tradicin jurdica
cargada de formalismo, lentitud y lejana con sus usuarios, ha sido visto por la
ciudadana latinoamericana con altos niveles de desconfianza12. El nudo que ha sido
difcil de destrabar corresponde, para algunos como Vargas y CEJA, a la gestin de los
tribunales y a la cultura organizacional de la administracin de justicia, caracterizada
por ser altamente jerarquizada pero con baja capacidad de gestin real. As como a la
idoneidad de los modelos de procesos que, histricamente, estaban fundados en la
escrituracin y el desarrollo de innumerables actos procesales que alargaban ms de la
cuenta su desenlace. Estas antiguas prcticas judiciales, que podra pensarse que han
desaparecido luego de las reformas procesales, en realidad subsisten, en el caso del
8

Squella, Agustn (1992). La cultura jurdica chilena. C.P.U. Santiago.

Juan Enrique Vargas (2002). Las reformas judiciales en Amrica Latina. En Tomassini, Luciano y
Armijo, Marianela. Reforma y modernizacin del Estado. Experiencia y desafo. LOM, Santiago, p. 425 a
475.
10
Juan Enrique Vargas (2002). Las reformas judiciales en Amrica Latina. En Tomassini, Luciano y
Armijo, Marianela. Reforma y modernizacin del Estado. Experiencia y desafo. LOM, Santiago, p. 425 a
475.
11
Juan Enrique Vargas (2002). Las reformas judiciales en Amrica Latina. En Tomassini, Luciano y
Armijo, Marianela. Reforma y modernizacin del Estado. Experiencia y desafo. LOM, Santiago, p. 425 a
475. Se han introducido, adems, reformas a la carrera funcionaria a fin de reclutar a jueces portadores de
mritos, programas de incentivos, capacitacin permanente, etc.
12
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) (s/d) Perspectivas de uso e impactos de las TIC
en la Administracin de Justicia en Amrica Latina. Documento elaborado por un trabajo conjunto entre
CEJA y Microsof.
9

Ministerio Pblico, a travs de la formacin de expedientes y a la organizacin del

despacho judicial13.
Es interesante sealar en este punto del anlisis que ha habido una evaluacin muy
distinta de las reformas procesales segn estemos hablando de los usuarios letrados y de
los usuarios justiciables. Para los primeros, las ventajas de los nuevos procesos y de la
gestin moderna de los tribunales son percibidas como altamente positivas; en cambio
para los segundos, la percepcin que se tiene de la Justicia sigue siendo
mayoritariamente negativa, vindola como un sistema distante, poco eficiente y con
dosis significativas de corrupcin14.

La atencin de los usuarios

Los lineamientos estratgicos que comienzan a ser formulados por las instituciones
pblicas vinculadas al sector justicia buscarn revertir sus aspectos deficitarios a travs
del perfeccionamiento de los modelos procesales y de la gestin de los casos. Sin
embargo, hay otro aspecto en el cual, ms recientemente, los reformadores han
comenzado a prestar atencin y que CEJA ha resumido as desarrollar efectivos
mecanismos de atencin y comunicacin con sus usuarios y con la ciudadana,
fortaleciendo los mecanismos de rendicin de cuentas15.
La emergencia de los usuarios profanos en el sistema de administracin de justicia se
rescata en los reformadores, primeramente, en la apertura del sistema estatal a introducir
instancias de negociacin y reparacin a travs de los mecanismos alternativos de
resolucin de controversias. De manera algo ms difusa, se suma a lo anterior el hecho
que la oralidad y publicidad de los procesos judiciales reformados alentar la
participacin de los usuarios como pblico activo y crtico.
Por su parte, en el proceso de apertura y comunicacin hacia los usuarios, se asigna un
importante valor a la preocupacin en la satisfaccin de los usuarios. Desde lo ms
bsico, como es el establecimiento de sistemas de informacin al pblico, hasta lo ms
sofisticado, como la creacin de estndares de satisfaccin del cliente, la voz del usuario
se har presente en el funcionamiento de la justicia16. Dentro de este aspecto en el
mbito del proceso penal, no hay duda que la atencin de las vctimas de delitos
corresponde a un servicio especfico que posee sus propios estndares. As mismo, el
tiempo de duracin de los procedimientos es uno de los factores que tienen mayor
importancia en la ciudadana.

13

Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) (s/d) Perspectivas de uso e impactos de las TIC
en la Administracin de Justicia en Amrica Latina. Documento elaborado por un trabajo conjunto entre
CEJA y Microsof.
14
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) (s/d) Perspectivas de uso e impactos de las TIC
en la Administracin de Justicia en Amrica Latina. Documento elaborado por un trabajo conjunto entre
CEJA y Microsof, p. 13.
15
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) (s/d) Perspectivas de uso e impactos de las TIC
en la Administracin de Justicia en Amrica Latina. Documento elaborado por un trabajo conjunto entre
CEJA y Microsof, p. 20.
16
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) (s/d) Perspectivas de uso e impactos de las TIC
en la Administracin de Justicia en Amrica Latina. Documento elaborado por un trabajo conjunto entre
CEJA y Microsof, p. 20.

Por ltimo, es central entender que el sistema judicial, desde el punto de vista de los
usuarios, es uno solo y entre cada organismo pblico, sean policas, gendarmes,
defensores o fiscales, existe -desde el punto de vista de la percepcin social- una cadena
de legitimidad. Esto nos llega inevitablemente a pensar en las reformas y el los
mejoramientos en forma sistmica, esto es mirando el funcionamiento global de las
instituciones.
Desarrollemos mejor cada uno de estos aspectos involucrados en la atencin de usuarios
siguiendo siempre al estudio de CEJA17.
a) Vctimas de delitos
Las variables que puntualiza el estudio corresponden, en primer lugar, a la tarea que
ejerce el Ministerio Pblico en la primera entrevista, atendindola y proveyndole la
debida proteccin, si fuera el caso, sea de la vctima, de un testigo o de un tercero, sea
se trate de denuncia propiamente tal o la ratificacin de la denuncia realizada ante las
policas. Por otra parte, se consigna tambin que en el evento que no se persevere en la
investigacin por cualquier motivo, se d la debida informacin a los afectados y se les
invite a volver en otra oportunidad si se ubicaran nuevos antecedentes. En tercer lugar,
el servicio se medir por la efectiva capacidad de la organizacin pblica de otorgar la
proteccin que requieran las vctimas, testigos o denunciantes a travs de equipos
especializados en diversas competencias. Las vctimas, en particular, necesitan
participar en el trmino del caso o en la bsqueda de reparaciones, lo que exige un
contacto estrecho durante las fases judiciales. Por ltimo, en el marco del juicio oral, se
requiere una labor de preparacin de vctimas y testigos a fin de enfrentar mejor los
interrogatorios.
b) Ciudadana
Una primera dimensin de este servicio guarda relacin con el desarrollo de vas
adecuadas para comunicarse con el pblico y que ste, a su turno, pueda dirigir
peticiones o entregar antecedentes en forma expedita y segura. Luego, una segunda
aplicacin, corresponde a la informacin que el propio Ministerio debe entregar a la
opinin pblica a fin que sta pueda evaluar el desempeo de la organizacin as como
el correcto y eficiente uso de recursos. En este aspecto se inscribe, por ejemplo, las
exigencias de rendicin de cuentas y otros mecanismos de transparencia para el mejor
control ciudadano de la corrupcin.
En fin, en este mismo captulo CEJA incorpora la relacin de las instituciones con los
medios de comunicacin social.

Ms all de la atencin de usuarios

Al principio de este breve texto vimos cmo parece ser una evidencia que el Estado
contempornea pierde el monopolio del abordaje de los asuntos pblicos y se abren
espacios para una suerte de co-construccin con otros actores relevantes, como lo son
17

Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) (s/d) Perspectivas de uso e impactos de las TIC
en la Administracin de Justicia en Amrica Latina. Documento elaborado por un trabajo conjunto entre
CEJA y Microsof.

los ciudadanos. Estas ideas, que en un comienzo recogimos de Jos Luis Cea y luego se
cristalizaron en el modelo de gestin pblica del aparato del estado, que complementaba
una visin exclusivamente gerencial del servicio pblico, nos lleva a preguntarnos acaso
puede existir inters de pensar la atencin de usuarios ms all de lo aconsejado por el
CEJA.
Para el abogado chileno Manuel Jacques las transformaciones del sistema de justicia
deben comprometerse con los ciudadanos en un nivel superior que el que pueda reflejar
el nivel de usuario. Es conveniente, dice Jacques, la generacin de un nuevo discurso
de responsabilidad social compartido en el espacio de articulacin entre el Estado y la
Sociedad Civil dado que conlleva a una refundacin del concepto de lo pblico, la
accin pblica. En esta perspectiva la franja de articulacin se nutre desde la nocin del
poder no como opresin o imposicin, sino como poder de cooperacin18.
En lo concreto, se propone un modelo de participacin por afeccin el que sugiere el
desarrollo de nuevos significados de ciudadana, sensible a realidades e identidades
locales, comunitarias y sociales. La comunidad y no tan slo el usuario individual- se
instala como sujeto y actor real considerado en los procesos decisorios,
correspondindole una reorientacin de su propia conducta en torno a la responsabilidad
y compromiso social.
Para impulsar el proceso de participacin ciudadana sobre la base del modelo de
afeccin, Jacques considera importante considerar entre otros, los siguientes elementos:
- La necesidad de lograr una mayor cercana y presencia ciudadana en niveles de
formulacin y de decisiones en las reas que les competen.
- La necesidad de crear y fortalecer instrumentos para lograr la participacin de
organizaciones que puedan colaborar en el mbito de sus competencias.
- La adecuacin institucional para facilitar el proceso de participacin comunitaria.

18

Jacques, M. (2003) Derechos y necesidades fundamentales. Un nuevo enfoque de lo jurdico, en "Las

nuevas utopas de la diversidad". Editorial Universidad Bolivariana. Chile; y Jacques, M. (2003). Modelo
de participacin por afeccin: un modelo para el desarrollo de la ciudadana local. En Polis N5 Revista
On-Line de la Universidad Bolivariana. Volumen 1 Nmero 5.