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REP~I PLI CA DE VENEZUELA

UhllVERSlDAD DEL ZULlA


FACULTAD DE CIENCIAS JUR~DICAS Y POL~TI CAS~
ESCUELA DE DERECHO
ANLISIS DE LA LEY DE MINAS Y
SU REFORMA EN VENEZUELA
Tesis presentada por la abogada
Liseth Villalobos Bohrquez para optar
al grado de Doctora en Derechc,
Tutora: Dra. Gladys S. I?odrguctz.
Maracaibo; 1999
DEDICATORIA
Al Espritu Santo, manantial de gracia.
A los alumnos, para que las enseiiai~zas jiirdica:;
impartidas, contribuyan a procurar logros p3siti1/o:;
en lo personal e impregnar a Venezuea y SI
Derecho, de excelencia y Justicia.
AGRADECIMIENTOS
Es la voluntad de la autora manifestar pblicamente el mr, encareciclo
agradecimiento; en primer lugar al Creador y a la Virgen, por su divina providencia
y bendicin; seguidamente, a todas aquellas personas e ins.:itiicione; que
amablemente colaboraron para la elaboracion de la presente Tesis Doctoi.al. Ein
especial, a la Dra. Gladys S. Rodrguez por su receptividad al acssptar la tutora
rc:spectivamente encomendada. Asimismo, al profesor Eduardo Coello a la
5 enadora Lucia Antillano y al abogado Carlos Arnudez por sil prestancia y
tuenos oficios, a la solidaridad inmutable del Ing. Gustavo Bohrquez.
Igualmente, se deja constancia de la gratitud que se profesa a todas las
personas, familiares y amigos que enhorabuena elevaron sus plegarias al
lpodopoderoso por la intencin de poderse concretar en feliz trrrino la
i ivestigacin emprendida.
Aunque est sentado que sobre las palabras y las lneas cuarido agradece
t ?1 corazn, Gracias.
La Autora
RESUMEN
Villalobos Bohrquez, Liseth del Carmen. Anlisis de la Ley de IVlinas y s i i
Rcrforma en Venezuela. Tesis presentada para optar al grado de Doctora eri
Dw-echo. Maracaibo, Venezuela. Universidad del Zulia. Facultad de Ciencia<;
J~rdi cas y Polticas. 1999. 342 p.
El sector minero en Venezuela es de gran importancia en la ecorioma
n,xional. Los minerales son regulados jurdicamente. Por tanto, se inicic este
tr2bajo con el marco histrico de la legislacin minera venezolaria, perpectiva
nxesari a para entender la actualidad. Posteriormente, se presenta un ai i l i s: ~
comparativo de la Ley de Minas de 1945, instrumento legal vigente t : n el pas, y 21
Froyecto de Reforma de 1998, con el propsito de destacar los elerrientc~s
diferenciales, los comunes, las instituciones jurdicas novedosas. Coriciente de ;a
utilidad del Derecho Comparado, se coteja genricamente la legislacin rnine-a
colombiana con la legislacin minera venezolana, a los efectos a adopiar las
experiencias probadas del legislador extranjero a la realidad venezolara. Se
Froponen algunas recomendaciones para una legislacin minera eii los urrbrales
cel siblo XXI. Cabe resaltar, que una vez concluida la investigacin y antes de :;u
consignacin, aparece en Lin nuevo Froyecto de Ley de Minas de 1099, sobre el
cual se apuntan algunas consideraciones. Se trata de una investijacihn
clescriptiva-comparativa, con la consulta a la doctrina minera, a una densa
13gislacin, a material que reposa en el Congreso Nacional; resaltando cori o
fuente de informacin la entrevista a personalidades calificadas en el imbdo
minero. Se concluye en la necesidad de reformular el Proyecto de 1998 zn
atencin a circunstancias no previstas, pero requeridas; y, e r 1-esgu~rdo al
c2quilibrio del ordenamiento jurdico, evitando en lo posible, coritradicciones y
6mbiguedades de sus disposiciones legales. Las innovaciones introducidas por el
13royecto, bsicamente, el Catastro Minero Nacional, el Resguardo Minc?rc
qacional y la Superintendencia Nacional de Minas, lucen indisperisables 3ara e
mayor control y orden de las actividades mineras.
Palabras Claves: Sector Minero, Ley de Minas, Proyecto de Ley, Reforma.
V llalobos Bohrquez, Liseth del Carmen. Mining Law, Analysis aind R1?foran
Proyect i n Venezuela. Work Grade to Application for Doctor Lawyer. Mara~aibo,
Vwezuela. Zulia University. Jurist Science and Politics. 1999. 342 p.
The miner area in Venezuela is very important business for national
ezonomy. Minerals have jurisprudence control. Consequently, this investigaticm
b2gins with the historic frame for venezuelan mining legislation, point o' view
nxesary to present comparative analysis of Mining Law, 1945, le{gal instriimerit,
eifective into the country, and, the 1998 Reforming Proyect pretends to
emphasize differentials points or elements, common but new jurist institiitions.
Considering comparison code like the most important line into the General Laws,
c3mpares between miner colombian legislation with the miner venezuelaii item
from the initial tips to now, later to expei'ience remarked fested from st-angvr
Iciwyer to venezuelan reality. Some recommendations are suggestetl to rriake a
new miner legislation near XXI Century. It's necesary to be evident that conl:ludt?d
irivestigation and before its consignation, appears a new Proyect 1-aw of hlining,
1999, about that writing some considerations. That new Proyecl talk about
c~mparative-descriptive investigation, with the miner doctrin consulting to
It?gislation dense, information from National Congress, remarking intewiems with
si~ality persons, matter specific them. At last, its very important arid necesary to
rl2form Proyect 1998 because imprevist situations can to be able, defended jur st
talancing order, and must be avoided contradictions and unciertain lecal
sltuations. It's highly necesary to include Proyect's innovations, National Wining
Catastro, National Mining Resguard, Mining National Superintendence looks like
riiner rules and statements for order and control into mining activities.
Kit wcards: Miner Area, Mining Law, Proyect Law, Reform.
Los minerales son objeto de regulacin jurdica. Concretnment? el1
Vt?nezuela, se cuenta con una Ley de Minas de 1945, instrumento legal viger~te e?
el pas, y con un conjunto de Decretos y Resoluciones Ministerialc?~ que I(3 han
ai;tualizado. Sin embargo, se requiere una reforma de la norrnativa rlinera
n acional, puesto que, la Ley en vigor es de antigua data.
Persuadidos los actores comprometidos con el escenario niiriero d? esta
realidad, se dedicaron a elaborar Proyectos de Ley de Minas.
En consistencia con estos predicados, es que emerge la iniciativa l e
[mprender esta investigacin, para conocer las nuevas reglas gl3stadas en las
c2fervescentes tendencias legislativas y abocarse a una tarea de tlisecciri sot~re
as modernas propuestas de reforma de la legislacin minera nacional.
A tal efecto se ha estructurado el contenido de este trabajo eii cirico
Captulos, a saber:
El Capitulo 1, intitulado "Realidad Minera Nacional", contentivc) bsic.ame~nt~
del marco histrico de la legislacin minera venezolana, perspectiva nxesaria
para entender la actualidad, ya que, es una realidad innegable que el Derecho se
transforma constantemente.
El Captulo II, intitulado "Resumen de la Exposicin de Motivos del >royecto
de Ley de Minas de 1998", que comprende un resumen de las puntualiz: ciones y
j~~stificaciones del Proyecto de Ley.
El Captulo III, est escindido en dos partes: Parte A, denomillada "Arialisis
dcl Proyecto de Ley de Minas Venezolana correlacionado con la Ley de vlinas
vicjente", con el cual se presenta un anlisis comparativo, con el props to de
df:stacar los elementos diferenciales, los comunes, las instituciones jurdicc~s
novedosas para analizar si sus disposiciones se adaptan al momento sociopoltic:~
qiJe encarne el pas. Parte 6, denominada "Legislacin Comparada-Compzradc!",
dmde se coteja genricamente, la legislacin minera colombilma con la
Icigislacin minera venezolana, a los efectos de adaptar la:; experiencias
probadas del legislador extranjero a la realidad venezolana.
El Captulo IV, intitulado "Recomendaciones para una Legisl;3cin Minera
en los Umbrales del Siglo XXI", se proponen algunas recomendaciones d'3 corte
prctico a tal fin.
El Captulo V, intitulado "Breves Consideraciones sobre el Ftruyecto de L.ebf
(l e 1999", donde se explica que, una vez concluida la investigar:i~n y pi'evio al
nomento de consignacin, aparece la propuesta de reforma de la 1-ey de Mirias
3e 1999, por lo que, se comenta someramente algunos cle sus tpicos.
Por otra parte, se aduce; que se pretende mostrar una obra senci l l ~,
impregnada de pensamientos crticos y de matiz esencialmente analitico /, h ~ ~ s t a
con fines didcticos, que sirva de gua, que permita contactar los nuevos perliles
legales de la minera, que aspiran ser los relevos de la actual.
Es oportuno traer a colacin, que la temtica selecci~mada goza de
discusin actual, a nivel nacional, lo cual lo hace seductor para cc~nocc~rlo,
= ia m ners. desglosarlo, interpretarlo y avizorar un espacio innovador en la matl-r'
La investigacin es de carcter descriptiva-comparativa, que tropez desde
sc gnesis con innumerables escollos, primeramente con una biblicgrafa e ;casa
y la accesible, est demasiado antigua, amn de que, por tratarse de un tema
novedoso, muy poco se halla disponible; bsicamerite, el rnarco estaba
ci cunscrito a material que descansa en el recinto del Congreso de Ii Rep blica,
detalladamente en las Comisiones de Energa y Minas, tanto de la Cmara de
D putados como del Senado. Otro cotnratiempo significativo, es e1 proceso de
tri~nsformacin y cambio que recorre Venezuela, lo cual, exigi que se hicieran
constantes retoques a la investigacin.
Sin embargo, se salvaron las barreras y las cortapisas utili;!aindo fuentes
alternas, se apel a la entrevista, desde un punto de vista general, de las
pt:rsonalidades calificadas en el mbito jurdico minero y ambiental. SC? ental ~l un
dilogo peci-iliar donde el entrevistado se presentaba como idnea fuente de
informacin. Adems de lo manifestado, se interactu con iina sere de
instituciones para registrar datos con anotacin de impresiones genericas, a Ics
electos consiguientes.
Para finalizar, debe precisarse, que la obra producida se d3stina
biisicamente, a personajes vinculados con el quehacer minero nacional y rec ional,
a profesionales y estudiantes del Derecho, concretamente del Derecho Minero;
Durecho que por su trascendencia econmica y social desempea un gran rol en
la sociedad venezolana, en gracia al valor que ostentan los minerales.
"EhPlTULO I
REALIDAD MI NEM VEMEZOLANPL
CAPITULO 1
REALIDAD NlllUERA VENEZOLANA
1. CONSIDERACIONES GENERALES
El sector minero en Venezuela es de gran importancia en el escenario
econmico nacional. Un ejemplo ilustra lo anterior, en el Estado Zu ia, se ciienta
con abcindantes reservas de carbn. Otros minerales como el rrirmol, iirenij
silica, granito y cobre, son una prueba de la escondida riqueza que ofrece E!I
miindo la tierra zuliana.
La minera es tan interesante para Venezuela que todo lo concerniente 3
lag; minas, criaderos, yacimientos minerales situados en la Repblica est i
declarado como utilidad pblica y su administracin corresponde al f 30d~r
Niacional. Ahora bien, indudablemente, los minerales por la repercusin
econmica que representan se colocan en una estrecha reli3cin con c?l
ec.osistema, con la Geologa, con el ambiente, con la cultura y sera opctrtuno
plantearse una serie de interrogantes, a saber: Ha respetado la explotaciljn de
los minerales el ecosistema? El desarrollo dinmico que requiere la humanidad
ha impulsado a disear proyectos mineros armnicos con el medio ambiente? Se
hiibr lesionado con la bsqueda de minerales la naturaleza? o, L-a Geologia
aplicada ha desempeado a cabalidad su objetivo?; Se ha ejercitailo la
concordia entre los elementos que cada sociedad dispone para relacionarse ccn
el medio que la rodea7 Y los derechos de los indgenas consagrados en IEIS
leyes se habrn vulnerado o reconocido?. La ltima pregunta se ti-ae a colacicn
p ~l r la trascendencia que ha tenido en la opinin publica el conflicto pres~nt aco
enire la comunidad indgena de la etnia Bari de Bokshi, Estadc) Zulia ,1 la:;
Cc mpaias Transnacionales, aproximadamente en el ao 1994. Los indgena:;
han protestado el otorgamiento de concesiones a las citadas emprc?sas. Toj o lo
expuesto avala la ingerencia de la explotacin de los recursos naturales cori una
gama de aspectos que de ser abordados conduciran a un estudio e:xhausfivo y
pcrmenorizado que escapara al programa a desarrollar en la presente tesis.
Es justo consignar que, se exhorta a que la explotacin de los recilrso:;
nc turales sea acorde con los aspectos fsicos, biolgicos y socio - e(:onmici~s dt?
la:; zonas para cualquier desarrollo que se pretenda llevar a cabo. Al niismo
tiempo, revestirse de una conciencia que, guardando armona con la riatural3za 4
el hombre, como su elemento vital, sea garanta de xito en ese sentido.
Esbozadas las consideraciones que preceden, se acota que, se inclina E:I
dc!sarrollo de la tesis en cuestin, por la regulacin jurdica de que soln obje:o los
m nerales en Venezuela, dejando de lado en cuanto a anlisis se refiere, las
premisas anotadas. Sobre el particular, es conveniente indagar: I i a habitlo e7
Visnezuela una poltica minera? En caso de haberse elaborado, Habr sido
esttica o se habr transformado? Qu motivos la habrn inspirado? Se ~ a b r i
controlado eficazmente la minera?.
Las interrogantes anteriores se formulan en el entendido eri que, segn
sea la poltica minera se puede tener una visin de cmo estar la legislacin al
re specto.
Expresado lo previo, se llama la atencin, en el sentido que, el enfoque de
la presente investigacin se dirige a estudiar la legislacin minera en Venezuela;
por lo que es menester, indagar sus inicios, la Ley vigente, las traiisformac:ion~~s
qile ha sufrido y especial nfasis sobre la reforma que debe proponerse para '31
pas.
1.1. ANTECEDENTES HlSTORlCOS
Es obligante iniciar el estudio de la legislacin minera Vene;<oiana c3n un
marco histrico, perspectiva necesaria para entender el presente y dar adecuada
dimensin de la relevancia de la riqueza mineral en la Venezuela moderna.
Sin lugar a dudas, se est en presencia del desarrollo histrico del Derecho
Minero en Venezuela. Cabe destacar que, el sealado desarrollo ha sido tratad3
por los autores nacionales de diferentes maneras. As, unos dividen el estudio en
pocas; poca de la colonia, poca de la Repblica, etc. Otros, enire ellos, Jos6
Roman Duque Snchez, ha seguido un mtodo diferente, el cual, ha sido c?l
adoptado para abordar el estudio en referencia, por estimarse el mas idnec. As;,
ccin Duque Snchez, se hace la divisin del desarrollo del Derelcho hlinerl:,
Vt:nezolano en atencin a los diversos instrumentos legales que se han sucrdido
y (que son como hitos en la materia en cuestin.
En primer lugar, aparece el instrumento legal denominado RecopilaciOn de
In -lias, seguido de la Ordenanza de Minera de Nueva Espaa del 22 de ma.10 di?
17 83, el Decreto del Libertador del 24 de Octubre de 1829, Cdigo de Mincs del
1 E de Mayo de 1854 y contina con un somero estudio de las Conistitucioni~s de
1 E 64 hasta la vigente de 1961'.
1.1 .l. RECOPlLAClON DE INDIAS
Es imprescindible entender la Recopilacin de Indias, como una
corqpilacin de leyes y ordenanzas de la metrpoli que eran aplicadas a la
col l ni a Antiguamente, se aplicaban instituciones jurdicas de un pas adelantadc
corno Espaa, en lugares de incivilidad, acarreando cDmo consec:uencii~ ur
choque entre la Ley espaola y la vida jurdica de la colonia; razn por la cual, los
gobernantes de Espaa se hallaron obligados a crear otro derecho, el Der xhc
Inc iano, cmulo de instituciones que convinieran al extenso territorio conquis ado
Es:as instituciones se conocen con el nombre de Leyes de Indias, 11, tenari poi-
ob eto adecuar a estas provincias, que exigan un orden jurdico diferenfe, el
co -ijunto de mal ordenadas leyes vigentes en la pennsula.'
A continuacin se presenta un apretado resumen del desarrollo histrico del
D~mrecho Minero Venezolano segijn lineamientos del citado autor Duque Snchez.
como ya se asent.
La Recopilacin de Indias divida las minas as: metlicas qLe le
pertenecan a la Corona; y no metlicas, propiedad que corresponda cil duef o del
tei reno.
Como se observa, la Recopilacin de Indias acoga el sistlsnia recjalist'a
p~ ra las minas metlicas; y conjuntamente aplicaba el sistema de la accesior par3
la ; no metlica^.^
Es imperativo abrir un parntesis antes de proseguir con la divisin (le los
instrumentos legales que se han sucedido en la historia minera venezol;~na y
e.<plicar suscintamente, quin es el propietario de las mirias, a quif!n perteiecEn
12s minas, lo que ha sido un importante debate histrico. Para d ~ ~ r respuesta a
esta duda se han diseado diferentes sistemas que han determinad3 la propi ed~d
o-iginaria de las minas. Al efecto, se mencionan los siguientes :sistema:: Ros
Aullius. Ocupacin, Accesin que le adjudican la propiedad de los r~irierale:; a los
particulares; y los sistemas, Regalista y Dominial que le atribuyen la propiedad
niinera al Estado.
Dentro de esta concepcin y segn el autor venezolano Gonziilez Berti, !;e
dice que: "La mayora de los autores definen el sistema de Res Nullius, conio
cquel sistema en virtud del cual se consideran las sustancias minerales conio
cosas sin dueo, res nullius, y las cuales por obra del desc;ubrimierito :;e
convierten en bienes adquiridos por medio de la c~ncesi n. " ~
Es decir, que segn este sistema las minas son cosas que no tienen cluefo;
propietario de ellas ser el que las descubra, y, una vez descubiertas se le ;olic ta
la concesin al Estado. Luego, automticamente, lo que era una sirriple ccsa For
\fa de la concesin, se convierte en Iin bien. Por tanto, la propiedad de las minas
iio preexiste con anterioridad al acto de la concesin; mientras que, con respecto
iiI sistema de la ocupacin, se lee en el texto del nombrado Gonzlez Berti:
" De acuerdo con este sistema, las minas son consideradas ccmo despojos c
ilertenencias sin dueo cuya propiedad se atribuye al primero que las acup:~"~.
El hecho que se afirme, tanto en el sistema de las res nulliu.~ como en e
sistema de la ocupacin que las minas son cosa de nadie, ha motivado a :llguros
actores a pensar que se trata de un mismo sistema. Sin embargo, se comp: rte 13
cc nsideracin con Gonzlez Berti, que se trata de sistemas indepen~lientes.~
Vale aclarar que, los sistemas que anteceden estn previstos 3n l a
legislacin actual, pero se hace la advertencia que, aun cuando la Ley no hci sido
dixogada, tales sistemas, ya estn superados; en desuso, slo estri pl asr~adcs
como recuerdos histricos.
Posteriormente, se volver sobre el estudio de los sistemas iinotador;.
Dentro de lo concerniente a los sisten~as que determinan la propiedad cie
Ic~s minerales, se encuentra el sistema de la accesin, llamado tambin sistema
civilista- por ajustarse al Cdigo Civil -, y es que, considera las minas parte
iiitegrante de la superficie. Por tanto, el propietario de las minas ser el dut!o (fe
Iii superficie donde stas se encuentran. Las minas entonces, estn supedit43das a
I;i superficie.
El Cdigo Civil Venezolano vigente dispone en su articulo 549 lo siguente:
" La propiedad del suelo lleva consigo la de la superficie y de todo cuarito
:;e encuentra encima o debajo de ella, salvo la dispuesto en leyes especiales" '.
En Venezuela, el sistema de la accesin tiene una aplicacin muy breve,
(;obre determinadas materias. Esta aplicacin, ser igualmente, explicad.3 en e
(lecurso del desarrollo de la tesis.
Pues bien, para establecer la propiedad de las minas a lo largo de l a
riistoria minera venezolana se elaboraron los sistemas expiiestos, con la
vonsecuencia, que para ellos el aludido propietario de las minas es el particu ar;
1 o
bic:n sea, porque encuentre los minerales, los ocupe a ttulo de trabajo o
siinplemente porque se hallen en el suelo del cual son dueos.
Con el propsito de solucionar los problemas que generaban los sistemas
qiie preceden, porque se inclinaban por el inters particular en desmedro (le los
iniereses del colectivo, se ide crear un sistema cuya propiedad se atribuyen1 no a
los particulares sino al Estado. Es as como hace su aparicit~n el sistema
Regalista, tambin denominado sistema Forzoso de Concesin. Eri este sistema
el Estado es el propietario de las minas.
Asienta el ya nombrado autor, Gonzlez Berti:
"Para unos es un solo sistema con mayor o menor alcance, en tanlo qcie
para otros, se divide en dos aspectos fundamentales: el Regalista propiamente
dicho y el Dominial" '.
Hay quienes admiten la existencia de dos matices y estudia11 el sistenia
regalista y el sistema domiriial, como sistemas autnomos.
Este estudio separado de los sistemas, regalista y doniinial, es el
E mpleado; por estimarse el ms adecuado.
En lo que atae al sistema regalista, Gonzalez Berti dice:
"A su vez, el Dr. Rufino Gonzlez Miranda, al definir el sistema, lo hace r n
Is forma siguiente: es aqul en el cual, perteneciendo las minas ;a1 Estado, ste
est obligado a concederlas perpetua o temporalmente a las persclnas que llenen
las condiciones especialmente establecidas por la Ley " lo.
En Venezuela, el sistema regalista ha tenido en el transcurso del tic!mpci.
uria decisiva aplicacin.
Ahora, el Estado es el propietario de las minas y frente a l no existe otro.
B en, cuando se hallaba la mina, se informaba a la autoridad compettente, y s se
hiibian cubierto todos los requisitos exigidos por la Ley el estado estaba ob igado
a otorgar la concesin; por ello se afirma que es un sistema forzoso de concc!sir.
Se alude en el sistema regalista a una figura representativa de tal sistemia,
y es el llamado denuncio minero. Duque Sanchez lo define as:
" ... el denuncio es la declaracin que el descubridor de una mina o Ln
tclrcero hacen al funcionario competente de minas, para obtener un ttiilo ce
eicplotacin" l 1
Se desprende de lo asentado, que el denuncio supona conio cordicicm
ir!dispensable el previo descubrimiento.
Por su parte, la Ley de Minas vigente dispone en su artculo 2 lo que sigue::
"Con las excepciones establecidas en este mismo ttulo, pueden ser objeto
de denuncio, en la forma legal, todos los minerales comprerididos c!n las
cisposiciones de esta ley ." ''
Se contemplan los minerales que pueden ser objeto de denuncio.
No obstante, que el sistema regalista ha sido sealado por la doctrii~a
como uno de los mejores sistemas; de hecho, en Venezuela imper hasta el aiio
' 977, pero ello no fue obstculo para que se elaboraran al citado $istema, siertas
cr ticas Asi, se resalto que el Estado an con todo su poder estaba imposibi itado
frcmte al parti c~l ar, porque deba otorgar la concesin a quien la solicitaba, aii
cc ando los beneficiarios no representaran garantas para una buena explotacin.
Se objeto adems, al sistema regalista que, era un sistema nflexible, qu3
eri ocasiones se hallaba imposibilitado para resolver circuiistancia,; dv
einergencia.
Segn necesidades modernas que requieren legislaciones arriplias ca Iaces
de solventar las situaciones planteadas. 1 3 .
Como se manifest, en Venezuela el sisteina regalista se ciplic hasta 4
ao 1977, porque el Estado hizo uso de una autorizacin legal, establecida en 21
articulo 11 de la Ley de Minas actual, que dispone:
Articulo 11 :
El Ejecutivo Federal podr reservar, mediante decreto
que se publicar en la Gaceta Oficial de los Estados
Unidos de Venezuela, la exploracin y explotacin de
todas las sustancias a que se refiere el artculo 2 o de
alguna de ellas, en todo el territorio nacional o en la
zona o zonas que se determinarn en el respectivo
Decreto. No podrn hacerse denuncio de las sustancicis
que hayan sido o fueren objeto de la reserva en los
territorios o zonas que ella comprenda. El otorgamien1.0
de concesiones podr hacerse con arreglo a o
dispuesto en el Libro Tercero de esta Ley.14
Es decir, el articulo 11 de la ley vigente contiene el permi!:o para que el
1:stado a travs de Decretos carribiara de sistema en cualquier mornento. As lo
Iiizo y empez a realizar reservas parciales de ciertas sustancias en determinadas
Lonas del territorio nacional, por ejemplo del mineral de hierro, el nque hasta
-esemas totales en todo el territorio como es el caso del carbn.
Luego, en la fecha 15 de febrero de 1977, el E:stado dic:tri el ct:lebre
Por virtud de este decreto el Estado se reserva la exploraciri y explotacic~n
df: todos los minerales en el territorio nacional. l 5
A partir del nombrado decreto, en Venezuela se oper el camkio del
S stema regalista al sistema dominial. Entendindose por sistema dc~minial:
..... el sistema en virtud del cual el Estado se compor1.a
frente a la riqueza minera como frente a un bien
particular, como verdadero propietario: por lo tanto,
puede explotar por s mismo esta riqueza o por medio
de terceros, puede reservar la explotacin y otorgarla
facultativamente, sin que en ningn momento se
desprenda de la propiedad de las minas, concediendo
slo la explotacin de las mismas. l6
El acontecimiento narrado sobre el Decreto 2039 implica que obviamente
desaparece el sistema regalista y por ende la figura del denuncio rniiiero para clai-
laaso al sistema dominial, sistema por demas vigente en Venezuela, en donde ei
[Estado al igual que en el sistema regalista, es propietario de las niinas; o.orga la
;oncesin a los particulares que la soliciten; pero con la diferencia sustanc:ial cluc:
a concesin se otorga facultativamente, potestativamente y no forzosamente
como se haca en el sistema regalista.
Es necesario aclarar que, aunque se mencion que el sistcrria dorriinial se
empez a aplicar decisivamente en Venezuela en el ao 1977, hay antec3derites
en las leyes que evidencian que desde tiempo anterior, se vi sl umt rab~ la
aparicin del sistema en cuestin; tal como se tocar en lo posterior.
Hechas las explicaciones que anteceden, se retornan nuevamen e I cs
instrumentos legales que se han sucedido en la historia del D~!recho hlinero
V3nezolan0, segn, el ya citado Duque Sanchez.
En efecto, la Recopilacin de Indias aplicaba conjuntamente los sist3mac;,
CI icas. rc,galistas y accesin, segun se tratara de minas metlicas y no met'l'
"1.1.2. ORDENANZAS DE MINER~A DE NUEVA ESPANA DEL 22 DE
MAYO DE 1783.
Por lo que se refiere al instrumento legal llamado Ordenanza de Minas c!e
Nueva Espaa, Ordenanza de marcada importancia en la legislacin riineia
venezolana, que fue dada en Mxico por el Rey Carlos III, el 22 de rnaiyo de 178:3;
Ic ms significativo de ella es que modific el rgimen establecido por a
Recopilacin de Indias, en el entendido que, extendi el dominio de la Corona a
Izs minas no metlicas. Es decir, extendi el sistema regalista a Icis minas r o
rr~etlicas.
La Ordenanza la integraban 19 Ttulos, pero especialrerite in'eresa
dzstacar el Ttulo V relativo al Dominio radical de las minas, ya que en este Ttu o
SI? consagra el sistema regalista, tanto para las minas metlicas como las r o
nietlicas. En efecto, el artculo l o establece que las minas son propias de a
Corona. En el articulo 2O se dispone que sin separarlas del Real F'alrimonio, se
p ~eden conceder a los vasallos.
En Venezuela, la citada Ordenanza estaba en vigencia desde 1784
1.1.3. EL DECRETO DEL LIBERTADOR DEL 24 DE OCTLIBRE. DE 1359
Ceidos al estudio de los referidos instrumentos legales corresponde ahor ~,
el instrumento catalogado como el principal, el Decreto del Libertador de 114 di?
0l:tubre de 1829, dado en Quito, precedido de los siguientes considerandos:
1) No obstante, que una de las principales fuentes de la riqueza ,3blica era la
minera, se hallaba abandonada en Colombia.
2: Era preciso derogar antiguas disposiciones que eran origen de discordias entre
los mineros.
3 1 Que deba asegurarse la propiedad de las minas.
4 ) Que deba promoverse los conocimientos cientficos de la minera y difuiidir el
espritu de asociacin y de empresa.
Entonces, el Decreto del libertador de 1829 en su artculo lo, declara q ~ e
121s minas corresponden a la Repblica y se puede otorgar en concesiones a Ic~s
c udadanos que las soliciten.
Luego, en su artculo 38, pauta que, mientras se formaba una Ordenanza
propia para las minas y mineros de Colombia, se aplicara provi!;ionalm~nte la
Ordenanza de Minera de Nueva Espaa, con las excepciones pertiiientes.
Las minas corresponden a la Repblica y no a la Real Corona de Espaa
1.1.4. CDIGO DE MINAS DEL 15 DE MAYO DE 1854
Prosiguiendo con el estudio suscinto de los instrumentos; se sigue con el
(%digo de Minas del 15 de Mayo de 1854. Este Cdigo deroga la Ordenaiiza iie
hslinera de Nueva Espaa. Marca en Venezuela la iniciacin de una i?ra !le
I(?gislacin de minas que se caracteriza por ser independiente, propia, autc:tonci.
Se afirma que no contena una declaracin expresa sobre la pertenericia (le
I;as minas, quizs por ser calcada de la Ley francesa de 1810 que c:onsiderti a Lis
ri i nas cosas de nadie.
Adems, para el Cdigo nombrado, las minas eran divisibles. Esto contrara
E I principio de la indivisibilidad acogido en todas las legislaciones.
Por otro lado, declar perpetua la propiedad de las minas.
1.1.5. ~ 6 ~ 1 ~ 0 % Y LEYES POSTERIORES
Al Cdigo de 1854 le sucedieron los de 1885,1887,1891, 1893 y 1904;
llamada poca de los Cdigos, a su vez seguida por las leyes de 1915, 1917,
1918, 1920, 1922, 1925, 1928, 1930, 1934, 1936, conocida como la 13poca de Iiis
Leyes; finalmente, la del 15 de Julio de 1944, que recibe el ejectese en fecha 28
ce diciembre de 1944 y se publica el 18 de enero de 1945.
La legislacin minera en Venezuela se torna mas cientfica y la nacion
caca mayor beneficio de la industria extractiva.17
De manera clara, se nota la profusin de leyes y cdigos que han edificad11
la legislacin minera venezolana, donde al parecer el legislador minero iiacional
no estaba planamente satisfecho con el resultado del cuerpo leg,?~l que c-eaba, o
quizs por lo incipiente de la legislacin sobre minas no se hallaba muy e ~tenl j i co
en la temtica.
No debe silenciarse el acentuado influjo que representaban 132s
legislaciones forneas.
Lo que es hecho cierto, es el patente esfuerzo emprendidcl por os
legisladores venezolanos para dotar a Venezuela de una normativa que rec;uliira
los minerales, con todas las virtudes y fallas que podran ritribuirse :3 los
lineamientos jurdicos.
Con la Ley de Minas de 1944 y publicada en el ao 1945 se tletieie en
Venezuela la elaboracin de leyes. Es esta Ley la vigente, pero ;e ha ido
transformando a travs de Decretos y Resoluciones que han (lado un virale a la
poltica minera sustentada en Venezuela verbigracia, los Decretos dictzidos por el
Ejecutivo Nacional, en los cuales se hace reservas de sustaincias mineriles,
primero, parcialmente y luego, en toda la geografa del territoricl nacionzil.
4 .1.6. CONSTITUCIONES DE 1864 HASTA LA VIGEN1-E BE 4964
Para continuar con los sucesos legales acaecidos. en Vcmez~ela, y
sig~iiendo el mtodo utilizado por Duque Sanchez, se men,ionim las
Constituciones de 1854 hasta la vigente 1961.
Es interesante analizar la evaluacin histrica de la propiedatl de las minE~s
a travs de las Constituciones que han regido la Repblica.
Primeramente, se menciona la Constitucin del 22 de cbril de 1854
E isponia que, los dueos de los productos naturales eran los estados; por tanto,
los mismos se dieron a la tarea de legislar sobre minas y diciaron di\lersos
Cdigos y Leyes, lo cual amenaz con desembocar en un caos legislativo y se
hacia necesario establecer un sistema de explotacin uniforme para toda !a
Ftepblica. Esto se logro con la Constitucin de 1881 donde se asent qLe aiin
cuando los Estados tenan la administracin de los minerales, se lec oblicaba a
ceder al Gobierno Federal la administracin de las minas, terrenos balijos y
salinas, para que as las minas sean regidas por un sistema uniforme.
Es decir, las minas eran propiedad de los estados, pero su adminisiracitjn
f ~e conferida al Poder Central.
Se sigue, con la Constitucin de 1891 y siguientes. En la de 1891, cada
Eistado le reconoce al otro, el derecho de disponer de sus minerales; er la (l e
' 893 se reconoce a tener como renta propia lo que produzcan las minas, en la
(:onstitucin de 1901 cada Estado se reserva el derecho de disponer (le s-is
recursos naturales; igual consideracin se hace en las Constituciones de 1904 y
909, as como en el Estatuto Constitucional de 191 4 y en la Constitulcin di? 1922
En 1925, la Constitucin de esa fecha dicta que las conce:;ic)nes niineras
iio sern perpetuas, igual eii la de 1928. Y as lo fijan en el misrnc) sentijo, las
~2onstituciones de 1929,1931 y 1936.
La Constitucin de 1947, por su lado, modific las que anteceden, pues, le
ccnfiere a los Estados la competencia de administrar sus bienes propios,
e;:ceptuando las salinas, baldos, minas e hidrocarburos.
Respecto de la Constitucin de 1953, se acota que, elimin toda refe-enc a
s3bre la propiedad de las minas, pero, aclara que estn sujetas a la autordad y
jijrisdiccin nacional.
Distincin especial merece la Constitucin Nacional del 23 de enero de
,i 961, vigente. Ella confiere a los Estados la administracin de sus tienes.
La enunciada Constitucin reserva a la competencia del Poder Nac onal e
rgimen y administracin de las minas.
No se halla en el articulado constitucional de la fecha, referencia directa r i
indirecta sobre la propiedad minera l a.
Es de rigor, advertir que, s bien para la fecha de la elaborac;in del
presente trabajo de investigacin la gua de la vida nacional es l a Constitucitn
actual de 1961; como es evidente, la n~isma, es objeto de u11 amplicl del)a',e
nacional por cuanto se ha propuesto una reforma a la constitucion que t-a regido
durante mayor tiempo la sociedad venezolana. Por lo tanto, es factible que las
directrices fijadas en la Constitucin en vigor en cuanto a minerales -especia,
puedan ser revisadas y modificadas en la ulterior Carta Constitucioiial moderra.
Resta decir que, tal como se ha constatado el ordenamiento con:;tituc.ioiial
y legal en materia de minas ha sido muy nutrido, con diversidad dc: cri:erios
jurdicos en materia legal.
El marco histrico resea que hay una secuencia de instruinentos legales
llamados a regir las sustancias minerales, donde se han definido instituc:ionets;
Iilego se reforman o reafirman, segn el caso.
Se han ido adquiriendo conocimientos sobre la riqueza rniqeral j qLe,
F lasmados en leyes y cdigos han constituido el fundamento inicial de lo que ha
5 ido el ordenamiento legal minero venezolano.
1.2. JUSTIFICACIN DEL PROYECTO DE LEY DE MINAS
Se ha dicho que, la poltica minera vigente en \/enezuela desde 21 aiio
1977 es la aplicacin del sistema dominial, que permite la dis~recionalid~ad por
arte del Estado para el otorgamiento de la concesin minera. Ya 1-10 se habla en
1 pas de la figura del denuncio; ni de las concesiones de otorgarniento fcrzoso,
t;il como se aplicaba en el extinto sistema regalista que rega en Venezuela desde
Iii poca colonial, como se expuso.
Como ya fuera sealado, la Ley de Minas de 1945 es el instriimento legal
en vigencia para regulacin de los minerales venezolanos; pero ntjtese la fecha:
1945, obviamente han surgido necesidades, circunstancias, 1-equerirr ientos
nlodernos que hacen imperiosa la necesidad de adecuar la industr:a minerqj a iin
rcigimen legal cnsono con las realidades nacionales actuales.
Al efecto, se han dictado Decretos y Resoluciones que han iclo modificando
I:I Ley de 1945; claro esta, sin derogarla.
Resulta entonces, que la mencionada ley en algunas oportilnidade: ha
luci i o inoperante ante gestiones pblicas y privadas que se han visto presion~das
por eventos de raiganibre tcnicos, econmicos, sociales y amt)ientalec no
pregistos en el cuerpo legal en referencia. Aunado a las anteriores premisas, se
ha delineado un estado de cosas, una diversidad de poltica:; min2ras
co)'unturales en el corrips histrico legal que ha conllevado a una profusi-i de
Dexetos, Resoluciones; algunas de las cuales han sido atacadas en su oportuno
mcmento de inconstitucionalidad o ilegalidad, como ms adelante se evidenciara
Es:o ha generado encarnadas polmicas en la opinin pblica naci3nal
Ccnsecuencialmente, se observa que se ha dispersado la lnea legislativa m nerci
y :;e incurre en confusiones en qu normativa aplicar, porque como se di j l ~; sr:
han confeccionado novedosos Decretos y Resoluciones para ir ac:tualizanllo Iza
Ley vigente, es decir, que la Ley Minera ha sufrido sucesivas m~tilacione:~ que
h~ n dado un moderno viraje en la historia legislativa minera venezolanci.
Es justo consignar que, los precitados Decretos y Resolucicnes slo ha7
tr;nnsformado la Ley en vigor porque la Ley Minera slo piiede derogarse por otra
L(?Y.
Debe ser pretensin unnime dotar a Venezuela de un soporte legal que
g.arantice la seguridad econmica, jurdica, social, ambiental del rcngl6n
e2onmico minero que debe ocupar un sitial preferente, en gracia de a
ir!calculable riqueza mineral venezolana.
El objetivo de los comentarios que anteceden es afirmar que est just ficada
I;i necesidad de un Proyecto de Ley de Minas que unifique la nor.mativa ininera
v'?nezolana. Adems de ello, se precisa el Proyecto de Ley por diversas rajrones,
qJe a continuacin se mencionan; claro est, sin nimo de anlisis exhaustivo, y
c3n carcter meramente enunciativo.
Ahora bien, la materializacin de la Ley de Minas se requiere para:
Salvaguardar la seguridad jurdica de los inversionistas: El personaje del
inversionista que hoy, ocupa un rol protagnico en el sector rrlinero necesita
seguridad jurdica, fortaleza, diligencia de las instituciones oficiales e
identificacin de una poltica de Estado para la acti\lidIad niinera,
principalmente la porcin aurfera que se consolida como el at-activo
primigenio de la minera. Hay que hacer retoques a la Ley de Mlinas de 1.945,
porque hay en sus cimientos partes, instituciones, figuras ya superrdas o
modificadas al tenor de decretos y10 resoluciones que de no corifigurarse en
estricto orden jurdico podra obstaculizar la inversin.
E
ES perentorio el Proyecto de Ley Minera para que en su cuerpo se establezciin
consideraciones sobre el tratamiento jurdico al Ambiente, la IIcologa cor-io
escenario fiel al bienestar del hombre. Normas que se encamineri a recular el
factor ambiental, para que no se aniquile el bienestar humario depredando
inconscientemente su medio ambiente con supuestas justificaciones clue en
algunas oportunidades, se convertiran en ropajes economicistas que 10
tendran validez ni sustento s el hombre, lentamente se est aniquilando por
deteriorarse el ambiente en que est inserto.
El nuevo marco legal propuesto para la actividad n-iinera debe
,:aracterizarse por privar una relacin de carcter armnico entre ei valio,;o tro:
2 Y
hombre-ambiente-minera; y as, de una vez por todas despojarse de lo idea que
puede haber en escena dos contrincantes: Minera vs. Ecologia, (:uando lo
razonable es que el desarrollo minero sea compatible ccn la preser/acin del
ami ent e como aval de acrecentamiento econmico.
A tal efecto, el Ministro de Energa y Minas, Erwin Ari-ieta -para el momento
de la investigacin-, acot que:
"Nadie duda que la proteccin y el cuidado del medio ambiente es Liro de
lo: retos ms formidables de la humanidad de cara al siglo XX1 ..."19
Hay pues, una fuerte presin por parte de un conjunto de fcictore: qut:
inducen a un Proyecto de Ley Minera para Venezuela en aras de una
armonizacin legislativa.
Es oportuno traer a colacin que la materia mineya, denianda
conocimientos y procedimientos que deben estar impregnados de iina tecnologia
icnea y peculiar.
e Por ende; se justifica el Proyecto de Ley de Minas, para insertar en el,
aspectos tecnolgicos modernos que no estaban previstos eri la merte del
legislador minero de que data la legislacin vigente.
Un erudito en materia minera, Jorge Neher, quien para la fecha de esta
investigacin era Director de Asuntos Legales de la Cmara Minera de Ver ezuela
- CAMIVEN -, el sector privado de la vasta industria minera, afirm con resl~ecto c
o descrito previamente lo que sigue:
La Ley Minera es muy vieja, de 1.945, pero es correcta
en sus principios . . . No es menos cierto que tiene
puntos que podran mejorarse. En primer lugar, algunos
aspectos en materia de lapsos y tecnologas que
pudieran actualizarse dado el hecho de que la
tecnologa que se usa hoy ni siquiera se conoca en la
poca en que fue redactada la legislacin ... Desde el
sector privado hemos promovido una nueva ley para ....
poder incluir esos pequeos cambios que la haran ms
actual.20
En este orden de ideas, conviene subrayar que hay cjestacada:;
personalidades vinculadas con la temtica minera, que sostienen la tesis, qiie se
requiere un Proyecto de Ley de Minas para Venezuela. A tal efecto, es opo-tuno
t r ~ e r a colacin la manifestacin del sentir de un insigne observador de la realidad
venezolana el Diputado, Edgar Valle Vall, quien asevera:
... ese Proyecto de Ley, que a mi me luce necesario, de
ineludible aprobacin, tomando en cuenta que all est
buena parte de los lineamientos bsicos que pueden
nutrir en ausencia de divisiones politicas sectoriales por
parte del Ejecutivo. Estn las reglas de juego que
deben privar en el aspecto de la minera, tanto la
metlica como la no metlica, para ordenar uri poco esa
actividad mayoritariamente concentrada en esa zona de
Guayana. Creo tomando la importancia que tiene la
incorporacin de capitales forneos; la importancia que
tiene para los propios inversionistas nacionales, en
cuanto a la seguridad jurdica que necesariamente
debe existir antes de tomar una decisin para la
inversin de sus ahorros o excedentes econmicos ...
La actual Ley de Minas data de 1.945, la realidad
econmica de Venezuela en 1.944-1.945, era
totalmente diferente a la actual, no haba la
hipersensibilidad que hay hoye en cuanto a la
conservacin y preservacin del medio ambiente, no
tenamos los medios de transporte de hoy ... son
realidades carribios profundos que se han
materializado, que nos obligan a pensar, y a m,
particularmente, que necesariamente debemos hacer
un cambio de cierta profundidad a la Ley de Minas
vigente.. .
2 1
En la misma tnica que el experto anterior, se pronuncia el Senador L'irgilio
dila Vivas -para el momento de la investigacin- Presidente dct la Cornisin
P5rmanente de Energa y Minas del Senado de la Repblica de Verie.zuela. quien
a :ota:
"...actualmente se adelanta en Venezuela una reforma de la legislacicn
niinera. La actual Ley de Minas, tiene mas de 50 aos de vigencia, por lo cue se
rttquiere de una arriplia act ~al i zaci n". ~~
De relevante significacin es el parecer de un calificado en mate-ia ce
nrinas, Carlos Arnudez, quien para el momento de la entrevista desempc?a vl
cargo de Consultor Jurdico adjunto del Ministerio de Energa y Minas. 41 ser
consultado sobre la necesidad de uri Proyecto de Ley de Minas manifiest qiJe:
Lo que hay ahora en la actividad minera como lo ms i-elevantc, son
r?soluciones, que van modificando, haciendo que el sector minero sea calla dia
ri s letardo en la seguridad jurdica del inversionista. Los inversionistas, segiin
Firnudez, no se sienten seguros.
Por otro lado asienta que, hay mucha gente que interviene en el pi,oce:;o
rqinero; y, por no haber una base jurdica suficientemente fuerte se dificullan las
cosas. Surgen problemas de colisin de figuras jurdicas. Todo esle panoranla
enredado, es lo que ha obligado a elaborar el Proyecto de Ley de Minas.23
Tal como est la situacin legal venezolana, es evidente qJe se requiere
:sfuerzo y previsin legislativa. Debe avanzarse, de la situacin ciel
iicontecimiento. El comproniiso es que la Ley de Minas, acorde al calor de 13s
ncevos tiempos, debe ser puesto en escena. Corresponder pues, a los actore;
imprimir su mejor esfuerzo para apreciar el verdadero sentido que implica reformar
o promulgar una nueva normativa minera; el tiempo ser el mejor aliado er est83
in lustria que es de todos
2. TENDENCIAS LEGISLATIVAS
Como ya se anot, Venezuela se rige en cuanto a rninerales se refiere, pc r
uiia antigua Ley de Minas que data de 1.945, la cual, ha dado luz sobre decretos
fundados en ella misma que han tenido como meta colocarla a la par ccn las
nilevas realidades nacionales. De esta forma, se ha producido una diversidad
legislativa; varios decretos y resoluciones, paralelamente con una ley (que no est
derogada.
Todo ello, ha conllevado a razonar sobre argumentos que justifican la
elaboracin de un Proyecto de Ley Minera. Hay consenso en la nricesid;~d de
p *omulgar la nueva normativa.
Se encontr entonces, el proyectista frente al desafo de c:ino inisiar y
estructurar el Proyecto de Ley Minera.
Consecuencialmente, se empezaron a elaborar propuestas par.2 ser
d scutidas en el pas; propuestas por dems, que han generado amplios y
asalorados debates nacionales en aras de concebir un marco legal acorde a las
e~pectativas econmicas del pas.
Sin nimo de Iineamientos exhaustivos, el ideal perseguido en el estutlio d?
las tendencias legislativas, es presentar un bosquejo panormico capcz d3
al~arcar las tentativas que se han diseado para configurar un Proyecto de L3y d3
Mlnas; misin que no ha sido nada sencilla porque han concurrido factores
siirtidos y enmaraados que lejos de coadyuvar a una estructura legal clara y
difana ha sido contraluz en el ordenamiento jurdico venezolano, como
posteriormente se explicar.
2.1. PROYECTOS DE LEY
Como antesala a la Ley de Minas requerida para Venezuela, SE ha?
fc rmulado varios Proyectos de Ley.
Han sido copartcipes de estos eventos jurdicos tanto el cuerpo
gi.ibernamental como el Congreso Nacional, integrado por Sus respectivas
Cmaras Legislativas.
Conviene denotar que cada Proyecto elaborado lleva nsita la improrta, la
cirltura jurdica, la filosofa de sus proyectistas, y los mismos han trnido
simpatizantes y detractores, que a la postre lo que han hecho es postergar I(3
rraterializacin de algn proyecto para elevarlo a la categora de una Ley.
Plasmadas las preliminares consideraciones, obsrvese el conciso
re cuento de la secuencia, de los Proyectos de Ley de Minas que a continuacii
S(: presentan.
Remontndose a aos pretritos, procede destacar que 7ace
ap -0ximadamente catorce aos, se redact un primer Proyecto patrocinado F or IE;
co-inotada Cmara de Diputados, pero que a pesar de los esfuerzos despleg:idos,
nunca recibi la aprobacin del Senado; le sigue en el historial proyectisla uri
Pr3yecto presentado por el Gobierno Nacional a travs de la Consu toria Jul-dic~i
del Ministerio de Energa y Minas, ao 1996, y el Proyecto ms sonaco es
ccsecha de la Comisin de Energa y Minas de la Cmara de Sen~~dores, : .99/;
pctro, de ms reciente data es el Proyecto decretado por el Carrgreso de I ZI
R ,.pblica en el ao 1.998.
Por lo tanto, se est ante la presencia de la vigente Ley de Nlinas de 1.945
y est elaborado el Proyecto del Ejecutivo y el Proyecto del Senado de a
Repblica; por lo que, se entraba ms la situacin de disertacin y se arriba a ~ , n
c ~adr o comparativo edificado, por la Ley actual y el anlisis y discusin de los
citados Proyectos de Ley.
El grfico ilustra, sobre las versiones proyectistas:
ProYdo Ley Orgnica Ley Ckgnica Ley de Mnas Ley de vfnas
Ley de Mnas Desarrollo Mnero de Mnas
Elaboraan Propia
Ntese, que ha variado en los Proyectos de Ley, hasta la den~~minacin.
Los ensayos realizados poseen la intensidad de la temtica minera.
Ante esos hechos, relata el citado Jorge Neher, para el moinento de la
inv ?stigacin, - Director de Ascintos Legales de la Cmara Minera de Venezuela -
CPMIVEN-, lo que sigue:
... tenemos 10 aos con proyectos que van y vienen, y
en problema es que los redactores de esos textos y el
estamento poltico en general tienen una concepcin
equivocada de lo que debera incluir una ley ce minera
para que permita una inversin industrial
ambientalmente responsable y tecnolgicamente de
avanzada. Las propuestas son bsicamente 9statistas,
en vez de permitir mayor libertad y prcmover la
inversin lo que haca es establecer ms regulaciones y
restricciones, controles inoperante^...'^
Para Jorge Neger, indudablemente, la tendencia de los redactores
pr~yectistas es estatista, tal como lo expresa en la narracin previa.
Pues bien, desde que aparece el Proyecto de Ley elaborado por la Cmara
dc Diputados en la poca de los ochenta, se empezaron a susci1:ar juicios, no
exentos de contradicciones y de encendidas polmicas sobre las tendencics pclr
las que se inclina los proyectistas
Tal como refleja el grfico presentado anteriormente, lese Prclyeclo
rt:dactado por la Cmara de Diputados recibe el nombre del Proyecto de Ley de
Minas. Ahora bien, posteriormente, aparece otro Proyecto de Ley, que se iritit~iliii,
Ley Orgnica de Desarrollo Minero.
Sobre tal Proyecto, y en una percepcin significativa, aduce el Dil~utaclo
Rafael Rodrguez Acosta lo que sigue:
... presenta un Proyecto de Ley, que primero lo titu,a
Ley Orgnica de Desarrollo Minero, y es cina especie
de retazos de algo que pensaron en ese Ministerio que
debera ser una Ley de Minas, pero que frente a toda:;
las decisiones, los articulados que tiene en ley significa
mayor centralismo de parte del Estado y mayor
discrecionalidad de parte de quienes tienen que aplicar
la ley ...
25
Obviamente el Diputado Rodrguez, hace referencia al Ministero de
E ierga y Minas.
Ntese, que califica al Proyecto en cuestin, de uri centralisino acertuado
p I r parte del Estado. Indudablemente, el Estado jugar un papel muy decis vo En
e manejo de la actividad minera si, as se aprobara el Proyecto de Ley.
Con respecto a la afirmacin del Diputado Rafael Rodriguez,
precedentemente anotada, argye el Diputado Edgar Vall Vall:
... la tan anunciada proposicin normativa para
materializar una Ley de Promocin de Desarrollo
Minero ... est muy lejos de ser un Proyecto de Ley que
promueva el desarrollo minero ... lo que hace es coartar,
eximir, algo tan importante para el desarrollo minero
como es la participacin definitiva del sector privado ... 26
Por lo tanto, el Diputado Valle Vall se hace eco de la postura del Di ~ut ado
ftafael Rodrguez. Manifiesta Valle Vall adems, preocupacin por la limit:icir a
que se somete al sector privado.
Dada la repercusin que tienen las propuestas de Ley Minera, relata Carlos
Arnudez, en el momento de la presente investigacin, -Corisiiltor ,urdicc
Adjunto del Ministerio de Energa y Minas, lo siguiente:
... en el ao 1.989 se present un proyecto, que se
elabor aqu en la Consultora Jurdica con asesores
externos; en el ao 1.995 se present al Ejecutivo, se
prepar un Proyecto de Ley de Minas que lo
postulamos Ley de Desarrollo Minero, que se hizo en
esta oficina, pasamos bastantes horas y noches
completas hasta terminar, y se present al Corigreso en
septiembre de 1.996; ese Congreso pas a Comisin
de Energa y Minas. Los expertos que lo evaluaron
estaban en desacuerdo con algunas figuras, pero se
han venido manteniendo en el proyecto posterior ... el
Poder Legislativo, la Comisin de Energa y IVlinas de la
Cmara del Senado present i,in proyecto, que viene
siendo como un proyecto eclctico entre el que
present el Ejecutivo, la actual Ley de Minas, y una
figura que ellos colocan all, lo colocan como una
reforma de la actual Ley del 45, pero no es una
reforma, es realmente una nueva Ley con rango
orgnica ...
27
Llama la atencin el hecho, como se van insertando en las directrice:,
pr~yecti stas elementos nuevos que hacen cada vez ms carnk)iantec la:;
circunstancias, y ms difcil lograr un consenso para la aprobacin inmediata del
Ployecto de Ley de Minas.
En esta hilacin de ideas, se desprende de las Obsen~aciones ;/
C.~mentarios sobre el Informe que present la Comisin Permanente de Energa 14
Minas del Senado, sobre el proyecto intitulado Ley Orgnica de Minas -a lo:;
electos de su primera discusin-, donde orienta la Senadora Luca Aritillano:
En primer lugar es necesario destacar y recordar que
sta revisin que se est efectuando sobre el referido
Proyecto de Ley Orgnica de Miiias, aprobado por la
Comisin de Minas del Senado en fecha 25 de junio de
1.997, es un subproducto de las instrucciones
emanadas de la Presidencia del Senado, la cual segn
oficio N.S. 634 del 22 de octubre de 1.997, solicit que
conjuntamente las comisiones de Energa y Minas, y la
del Ambiente y Ordenacin del Territorio, del estudio
del referido Proyecto de Ley ... 28
Entonces, el Senado de la Repblica de Venezuela presen1.a el Prclyecto
llamado Ley Orgnica de Minas, en el ao 1.997.
Este Proyecto ha sido objeto de profundas evaluaciones. As lo a~al a a
Senadora Antillano cuando explica que el mismo, es el resultado de instrucc:iones
emanadas de la Presidencia del Senado y se dispuso que se ev~~l uara,
c~njuntamente, tanto por las Comisiones de Energa y iVlinas, coino, por la del
F,mbiente y Ordenacin del Territorio.
La situacin se torna de mayor profundidad y plena de contradicciones, !al
como se ir explicando en el decurso del desarrollo de la tesis.
Es oportuno subrayar, el sentir del Diputado Leonardo blontiel Ortega,
ciuien con espritu definitivamente inquietante expresa que en cuaritc: a la Ley tle
PAinas se refiere; aunque resulte dificil creerlo, se est a punto de batir un icord.
til pregunta qu es lo que est pa~ando. ' ~
Debido a las consideraciones que se han ido sealando a cada cinsayo
proyectista es que se ha ido creando las propuestas ulteriores. As, hasta Ill?gar al
io 1.998 donde el Congreso Nacional muestra el Proyecto titulado Ley de Minas,
131 cual, para la fecha de la investigacin, se erige como el ltiino Proyecto
presentado a los efectos consiguientes.
En suma, la realidad jurdica minera en Venezuela, es que la Ley es
sumamente antigua y por ende no abarca la realidad act ~al . No hay ningn s e c t ~ ,
~specficamente en el minero. que no pregone la necesidad de la ley; peto, a la
l ora de plasmar la disposicin, a la hora de dictar la regla, se eviclencia qiie hay
er, sana crtica sectores de intereses de difcil conciliacion; exister, c.hoqu~s por
al)reciaciones diferentes por lo cual, es menester hacer un esfuerzo loable del
legislador fundamentalmente y seguidamente, del poder administrador, pata
conciliar los supremos intereses y encausarlos al bien comn.
Por otra parte, vale destacar, que la nutrida gama de interpretaciones qiie
el articulado de los mencionados proyectos ha originado, dentro del c:ampo
estrictamente juridico, es de un caudal de tal magnitud que la doctrina ininera
venezolana se ver enriquecida como jams se pens.
Concretando en puntos definitoros la secuencia de los Proyectos de -ey de
FAinas, todo ese conjunto de propuestas normativas son aval de una activiljad sn
rnarcha pero zig-zageante por caminos de encrucijadas con clisyuntivas e
improvisaciones. Todo ha contribuido ha generar una atmsfera de incertitlumt)re
.r a desafiar la paciencia de quienes esperan ver solventado el desafiante reto de
,lefinir de una vez por todas un nuevo marco jurdico capaz de nigir la activicac!
minera de manera eficaz, practica, armnica con el contexto jurdico posi t i v~.
Es sano advertir y recordar que hay trabajos acumulados en las legii;laturai;
pasadas que deben refrescarse para cotejarlos con los nuevos esfuc:rzoi; %J
abordar las discusiones tomando en consideracin los elementos, sugen~ncias i /
criticas edificantes planteadas al efecto.
Resumiento, se argye que se han diseando Proyectos de Ley de Miria:;,
donde los actores han sido en orden cronolgico: la Cmara cle Diputidoc, 121
Gobierno, por intermedio de la Consultora J~iridica del Ministerio de E iergla y
Minas y el Proyecto redactado por el Senado.
En sntesis, se han elaborado varios Proyectos de Ley de Minas, tantc por
el (;ongreso, como por parte del Ejecutivo Nacional. Pero, las tendenc:ials han sido
difchrentes en cuanto al planteamiento si ser conveniente reformar la Le/ de
Mirias vigente o ms bien, promulgar una nueva ley. Por lo tanto, el pensam entc
prclyectista se ha dividido en corrientes conservadoras y corriente renovadora s. Lz
terdencia conservadora por su parte, proclama que se debe reforriiar la Lell
ac.ual; mientras que, la tendencia renovadora se inclina, no por reforrnar la Ley eri
vicor sino por elaborar una nueva Ley. Sobre el particular, se ha11 realizado
di:,cusiones alrededor de este tema en todo el pas y se han levaiitado
ercendidas controversias. Como es evidente, se trata del futuro de uiia ind ~st ri a
dc inters para Venezuela, como la minera.
Como es evidente, la diferencia entre una propuesta y otra es notoria.
R $formar implica modificar, mejorar la misma ley, restaurndola; pero Lira ley
niieva, reciente, moderna implica toda una innovacin jurdica.
Se ha convocado la opinin de expertos en la materia minera para que de
u i a manera plural, y desde diferentes ngulos, expusieran sus respectivos r~untc)s
d 2 vista.
As, la propuesta de la mayora de los calificados expertos, se proniincizin
por reformar la Ley de Minas vigente. Esta tendencia ha sido visualizada coii poc;o
zgrado por otros, alegando que hay un exagerado apego por lo viejo.
En realidad, los simpatizantes de la reforma con racionalidad de critericrs,
aducen que para nadie est oculto que el Estado Venezolano debe impi lsar la
1
rl2forma de la Ley en vigor si desea establecer una seguridad juriclica piira 11s
iriversionistas del sector de la economa.
A continuacin se presentan algunos criterios expuestos para apoyar la
r2forma de la Ley de Minas vigente.
Argye la Consultora Jurdica del Ministerio de Energa y Iblinas, [)olores
[lobarro de Torres -Consultora Jurdica para el momento en que es con:;ultacla
:#obre el particular- que considera factible el camino de la reforma del actual marco
I3gal siempre que se solucionen problemas en su aplicacin y se t;irnpliFiqiien los
procesos de concesin mediante concursos.30
Por su parte, explica Pedro Tinoco -en la oportunidad de la explir:acc~n-
Presidente de la Cmara Minera Venezolana -CAMIVEN-, que: "Resulla rrs
oportuno para Venezuela fomentar la actualizacin de la Ley de l.94!5, porc ue sus
~~ri nci pi os fundamentales se adaptan fcilmente a la apertura minera que vive e
l ) a ~' ' . ~'
En la misma tnica de la reforma y en igual sentido que Pedro Tinoco, se
expresa el Diputado Al Rodrguez, para la fecha de la investigaciljn - Presideiite
de la Comisin de Energa y Minas de la Cmara de Diputados - segiin l:
"La Ley del 45 es una excelente ley, difcilmente se encuentra una l e{ mejoi-
que esa ... otro proyecto ms, complica y retarda las cosas..."32
Por lo tanto para Al Rodrguez, sera ms conveniente apelai. a la i eforna
j e la actual Ley.
En el mismo criterio reformista puntualiza Carlos Arnude;:, previamente
citado, sealando:
... Hace falta actualizar a Ley de Minas, una
modificacin de la ley del 45. Una manera muy personiil
de ver las cosas, quien ha fallado no es la Ley, quien
ha fallado somos las instituciones; la Ley est all.
Analizas la Ley del 45, estn detallados, estan previstos
todos los supuestos que se dan en el sector minero; es
impresionante ... yo propongo una modilicacin de
aquellas partes de la Ley del 45 que ya no son usada:;,
que son inaplicables, que estn bajo el sistema anterior;
simplemente actualizar ... 33
No obstante, la contraparte, es decir, la tendencia renovadora, saivantlo
todos los escollos y en aras del modernismo y expectativas ijtilles y de tinte
rrctico apuestan a una nueva normativa minera como signo de madurez jurdica.
C:omo aval de las premisas precedentes de los partidarios de una nueva ley, se
Ice en tono de protesta en un Memorandum para la Comisin de Eiiergia y Minas
cel Senado de la Repblica de Venezuela, remitido por CAMIVE!N y VEN AM
CHAM - Cmara Minera de Venezuela y Comit de Minera de la Cmara
L'enezolana Americana de Industria y Comercio - respectivamente, en fecha 15 (de
enero de 1.998, lo siguiente, sobre comentarios esgrimidos a el Proyecto (le Ley
Orgnica de Minas:
... Cabe apuntar que dicho proyecto no constituye una
reforma de la actual Ley de Minas, tal como el proyecto
lo establece. No puede ser una reforma un texto donde
sirripleniente se elirninen todos los artculos de la Ley
vigente -207 en total- y se "sustituyen" por 82 nuevcs
artculos. Tampoco es una reforma un texto que elimina
los principios e instituciones de la Ley vigente; la libre
exploracin, el denuncio, la baja fiscalidad, y Ics
sustituye por principios totalmente contrarios, que
precisamente son la excepcin en la ley vigente. Eil
proyecto es una nueva ley-orgnica-de Minas y no una
reforma a la Ley de Minas vigente ...
34
Es bastante explcito el comentario que antecede.
Ahora bien, luego de estas necesarias reflexiones y enmarcadtis las
c~ndiciones propuestas, resulta sano y elocuente hilvanar la reforma de la 1-ey de
hlinas, sembrar este objetivo como una verdad frrea. Esta es la sensacion
c eneralizada.
En suma, respecto de la actual panormica, las implicacioriec de una Le)
cie Minas totalmente nueva como la planteada hasta los momeritos, induceri 21
lensar, que sera ms prctico para Venezuela, inclinarse por una ievisiri
destinada a retocar, modificar la vigente Ley del 45, actualizarla al comps de lo:;
nuevos tiempos; puesto que, no obstante, hay segmentos que han percido
vigencia por el transcurso inexorable del tiempo. Hay mayoritario consenso - :o;i
lo cual se comulga - en auspiciar la reforma de la Ley de Minas actual y nc - por lo
menos a corto plazo - ensayar una nueva normativa, es decir, que rio se descarta
su ensayo, pero a futuro, cuando se definan con mayor propiedad las
circunstancias nacionales y se llegue a mayor madurez jurdico-minero.
Se espera que el tiempo determine y finiquite las controversias, y ;e e~i j i m
normas que marchen a la par y en funcin de los autnticos beneficios cle la
sociedad venezolana. Alicientes de tal magnitud son acreedores de manifiesta
solidaridad.
Sin embargo, es el caso que, an cuando la reforma a la Ley en viijor
pretende superar problemas de diversa ndole, como dispersin de corrpetencias
entre varios entes administrativos, superar dificultades institucioiiales, ccirregir con
esta reforma numerosos aspectos; an ninguna de las propuestas enscyadas. ha
sido llevada a la categora de Ley. Han concurrido causales que h ~ s t a ahola lo
han impedido. Cabe advertir, que dichos causales no serri consider(3das en esta
investigacin.
No puede silenciarse, que segun Al Rodrguez la causal ms relevant~ q u ~
ha obstaculizado la promulgacin de la Ley de Minas consiste en lo sigiiiente:
El primer problema es que en Venezuela no existe un
proyecto nacional que defina claramente los objetivos
hacia los cuales debe orientarse, no solamente el
Estado, sino el conjunto de la sociedad venezolana
para las prximas dcadas. Se agot el sistema rentists
que prevaleci en Venezuela desde los aos treinta
hasta los setenta, ese esquema colaps, y, no ha sido
sustituido por una nueva visin el pas, ese un grari
vaco no resuelto ... para poder abordar el problema
mundial en materia minera, tienes primero que definir
una poltica y un plan minero nacional, entonces ve:;
cules son esos grandes objetivos, cul es la poltica y
un plan rriinero venezolano donde se establecer cmo
se inserta el plan minero, como se armoniza todo lo que
se va a realizar en la actividad minera. Si no est
claramente definida cul es esa poltica econmicai,
difcilmente podrs hacer una Ley Minera que cumpla
con los requisitos mineros que tiene que cumplir ctl
sistema legal de un pas, que es la claridad, nitidez,
reducir al mnimo el rea de interpretacin de la Ley; la
permanencia en el tiempo y la eficacia tanto jurdica
como econmica.
35
En consideracin a lo anterior, es sencillo inferir que en Venezuela ha
tlabido ausencia de una poltica minera adecuada.
Es urgencia nacional, definir una poltica minera, un plari minc!ro en
c:oncordancia por el entorno, para que resulte la armona y se dicten legisl~ciones
rns eficaces.
Por lo que luce lgico y ecunime el planteamiento expresado For Al
F odrguez.
Retornando los Proyectos de Ley, vale recordar, que han sido varas Ids
~ropuestas presentadas con el objeto de dotar a Venezuela de una 1egii;lacicin
riinera en concordancia con las realidades nacionales.
Cindose a tales proyectos, se ha elaborado iina visiri compendiada
sobre los elementos comunes y disrriiles de los mismos.
2.1.1. SIMILITUDES
Se presenta a continuacin, un enunciado sumamente api-elado para dar
iUZ sobre los elementos semejantes que estn contemplados en los Proyectos de
Ley de Minas redactados, hasta el momento, de la presente invest gacin.
Obsrvese lo que sigue:
Por tratarse de una materia tan importante para Venezuela, conio la miriera, los
Proyectos elaborados reconocen que, los minerales son rec.ursos naturales
bsicos para el desarrollo industrial moderno.
El propietario originario de las sustancias minerales contina siendo e Estado
Venezolano.
e La poltica minera adoptada por los Proyectos desde 1.996 eri adelante, es el
Sistema Dominial y reserva nacional.
La tendencia a seguir en los Proyectos, a partir del ao 1.996 es 131 centralismo;
en a
evidencindose el papel del Estado ms fortalecido, ms interveiicionist-
actividad minera.
En los ensayos proyectistas posteriores a la dcada de los ochenta, se n ~ t a i i n
mayor inters por parte de los redactores, de ir afinando la tcnica jurdic;.
Se mantiene en los Proyectos de Ley de Minas la declaratoria de iitilidad
pblica.
Conservan los Proyectos referidos, las instituciones y principios fundamc!ntales
del Derecho Minero. As, por ejemplo, la figura medular de la concesin riinera,
con su consecuencial naturaleza jurdica de Derecho Real Inmueble. Pri i i ci pi ~s
de reversibilidad, imprescriptibilidad, indivisibilidad minera, distincin entre
suelo y subsuelo, etc., permanecen inmutables.
Conscientes los redactores proyectistas, que la tecnologa constit~ye un
elemento esencial en el xito de la industria minera venezolana, se aboc:arori a
la tarea de insertar disposiciones a los efectos consiguientes.
o Los proyectos en referencia, contienen consideraciones para los recurso:
energticos, minerales radioactivos que no estn cubiertos en la vigente Ley de
Minas por no haber sido estimados en la poca de su elaboracin.
Por cuanto, se ha ido reflexionando sobre la relevancia del annbientc? y 3ei
hombre como su elemento vital en la actividad rriinera, se han insertado
disposiciones fundamentales para preservar el medio ambiente. gi~almerite se
ha previsto lo referente a la ordenacin del territorio nacional.
Sin embargo, se ha mencionado en los Proyectos posteriores a la poca cie
Ics ochenta que los proyectos son "estrictamente mineros", cuesti6n por dems,
ampliamente controvertida.
Se desprende de los Proyectos elaborados, que estn previs1.0~ reormas
fiscales, que no es sino el impacto acusado en las finanzas nacicnales.
Constituyen elementos innovadores de los Proyectos de ILey de Miras
ulteriores a el de 1.984: El Instituto Nacional de Geologa y Miiieri& .
INGEOMIN- Instituto que se destina a llevar el inventario de todos los rc?curso:;
minerales en todo el territorio nacional.
Es necesario advertir, que tal instituto no aparece en el ltimo proyecto
presentado. Otras innovaciones jurdicas, las constituyen, la Superinteidenci,3
Nacional de Minas; el Resguardo Minero Nacional; la figura de los Cotos PAinet-os;
la Concesin Minera del Tipo Unico, la creacin del Sistema cle Prc'yeccin
Universal Transversal Mercator -U.T.M.; tratamiento dispensado en la minara
artesanal. Asimismo, se establecen novedosos conceptos cle asociacicnes
estratgicas.
Es justo consignar, que se ha esbozado en forma p;z~norrnica los
elementos caracterizadores de los Proyectos de Ley redactado:>. Indicando que
los mismos sern objeto de desarrollo en los captulos posteriores.
c Un comn denominador de los ensayos propuestos, es que, ninciuno ha llegado
a convertirse en la Ley Minera que sustituya la actual. Amn, de amplio debate
nacional en que han sido encarnecidamente discutidos, por si~scitar criterios
encontrados.
2.1.2. DIFERENCIAS
A los fines de destacar los elementos dismiles obseivados 3n los
f'royectos de Ley de Minas elaborados hasta la fecha, se explica - sin nimo de
(lesarrollar un anlisis pormenorizado, sino enunciativo-, lo siguiente:
En cuanto al ente que redacta el Proyecto de Ley, se nota que rio es el inisnio,
es decir, hay Proyectos cuya paternidad se atribuye al cuerpo gubernainental;
mientras que, otros se atribuyen al Congreso Nacional, integrado por sus
respectivas Cmaras Legislativas.
0 Es notorio, un elemento que llama la atencin en el Proyecto pres~entado por la
Cmara de Diputados del Congreso Nacional aproximadamente en el ao
1.984. En l, se colige, que adopta como poltica minera el sisterna Rejalista,
consecuencialmente, el otorgamiento de concesione:; se hace
obligatoriamente, forzosamente.
E) De lo expresado anteriormente, se infiere que, el rol ael Estado eii la actividad
minera se halla minimizado.
6s En el ensayo proyectista elaborado en la poca de los octienta por la
mencionada Cmara de Diputados, se visualiza algunas falla:; en la :cnica
4 3
legislativa; por cuanto, por ejemplo, no se aprecia adaptacin a la norrienclaura
actual sino que conserva la tradicional.
e E 1 proyecto previamente aludido, prev figuras descontinuadas 1egalmc:nte
como la figura del denuncio; el principio de la unidad e la concesi0n; el libre
;iprovechamiento; la exploracin exclusiva, etc. En los Proyectos posteriores no
1:stan previstas tales figuras.
Igualmente, atrae la atencin en el Proyecto presentado por la Cmara de
Diputados que, atribuye a las Compaas Mineras naturaleza merc'antil;
mientras que, en las propuestas ulteriores se sustituye la naturaleza mercantil
por la civil, tal como est contemplado en la Ley vigente -amn d r las
objeciones respectivas-
Sin embargo, el Proyecto de Ley que sale a luz en el ao 1.998, nc hace
n nguna referencia a la naturaleza jurdica de tales compaas, ri siquiera hay
c~ntemplado un Titulo en el cuerpo del Proyecto para ellas.
Como aval de las premisas narradas, se trae a colacin la opiriin de: la Iris
Parra de Garca, en cuanto a los lineamientos seguidos por el =royectc de la
Cmara de Diputados.
Sobre el particular, puntualiza:
"Se cuestiona el hecho de desarrollar como base el Sistema Rega ista sir)
considerar, como supuesto necesario, el Sistema Dominial y la reserva naciona ,
poltica minera vigente en el pas desde 1.977, fecha en que se declara exting~iid:,
el denuncio y la concesin de otorgamiento f or z~so". ~"
Contina aduciendo la experta:
La necesidad de considerar las nuevas polticas
mineras con su consecuencial visin innovadora, es
digno de asumirse en la labor redactora de las
reformas.
Presentar este Proyecto desvinculado de la realidad,
sera como mutilar la historia minera en el pas y
permitir el desbordamiento de una laguna que ocultara
la esencia de las operaciones y las razones que
motivaron tales esfuerzos legislativo^.^^
e qetomar las desigualdades de los Proyectos de Ley, como bien piiede
+3preciarse, hasta la cuestin del norribre que debe llevar el Proyecto de Ley ha
;ido objeto de diferentes criterios.
Entre las denominaciones propuestas han figurado: Ley de Minas, Ley
Orgnica de Desarrollo Minero, Ley Orgnica de Minas. Pronuricindose la
mcyora por el nombre de Ley de Minas, titulo que por dems, es el clue Iletla el
ltimo Proyecto presentado hasta la fecha de esta investigacin.
Por lo tanto, se intitula el ltimo proyecto, de igual manera que la Ley eii
vigor.
Con relacin a este ttulo, se seala que luce el ms idneo por las razlnes
qu 3 se explanarn en los captulos posteriores de esta tesis.
Como consecuencia de las previsiones proyectistas se adiciona el hecho q Je e
nmero de artculos que integran el cuerpo del Proyecto de Ley vara. IInos
contienen mayor cantidad de disposiciones que otros.
e Cabe resaltar, que una de las diferencias ms interesantes, es qu3 los
Proyectos redactados con posterioridad al de la Cmara de Diputado:; son
realmente una nueva legislacin que dista de la sirriple reforrni., de la Ley
actual; por lo que se ha dicho que difieren las tendencias legisl:ctiva~;,
inclinndose unas a criterios conservadores y otros a posturas renovadoias en
cuanto a legislacin se refiere. As hay Proyectos impregnados de novedad
como otros con tintes conservadores.
En resumen, resta alegar que las consideraciones que preceden no tienen
carcter taxativo.
Por ltimo, es conveniente recordar que el Derecho es cambiarite, an mas,
cuando hay un nfasis puesto en la orientacin de las propuestas relativ3s a Id
.eforma y a la redimensin del Estado, que conlleva a ubicarse dentro (del
zontexto de la Reforma Constitucional, y necesariamente, de abordar el tema dc:
la creacin de la Asamblea Constituyente.
Como es evidente, en Venezuela, se est ante una dinrrlica jurdica que:
en cualquier momento puede modificar la normativa minera vigente y, lo qLe hast,3
ahora ha sido elaborado como propuestas de reforma.
Dicho lo precedente, es preciso sealar que ha sido ejei-cildo el derecho
consagrado en la Constitucin Nacional vigente por parte del actual Presiclentc? de
la Repblica, Hugo Chvez Fras, solicitando autorizacin para dictar medid:is
extraordinarias en materia econmica y financiera.
As, en intencin del norribrado Presidente dictar medidas para orderiar el
rgimen juridico de las minas.
Tal intencin es consagrada en la sonada Ley Habilitante, piiblicaca erl
Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, en fecha 26 (le abril de 1.999.
IVtese, que en la Ley Orgnica que autoriza al Presidente de la Repiiblici3
pEra dictar medidas extraordinarias en materia econmica y financiera requerida;
pcr el inters piiblico, literal k) se le faculta a dictar medidas para orderiar el
rgimen juridico de las minas, mediante reglas modernas en aras (le IIi
prrservacin del ambiente y en atencin al desarrollo minero integral.
A tal efecto se prev:
k. 1. Mantenirniento de la propiedad de la Nacin, sobre los yacimientos mirieros,
igualmente se mantiene la declaratoria de utilidad pblica.
k. 2. Se propicia la exploracin del territorio nacional.
k. 3. Se plantea eliminar el denuncio y consagrar el rgimen de conce:iones
nicas facultadas de exploracin y explotacin.
k.4. Atencin a la pequea, mediana y gran minera.
k.5. Adecuar las actividades mineras a los planes de ordenacin del territ~rio y
defensa del ambiente.
k.6. Se fomenta el desarrollo de sectores mineros no tradicionales.
k. 7. Establecer un rgimen fiscal que propicie la inversin privada larito na(;ional
como extranjera.
k 8. Se contempla la creacin de entes para atender problemas especficos d'3l
sector.
k.9. Regularizar las actividades mineras en el pas.38
Cabe indicar que las propuestas elaboradas posteriormente ci la pr3serte
i ivestigacin no han sido objeto de estudio. Solamente se ha enurciado la nueva
perspectiva legal destinada a regular los minerales en Venezuela.
REFERENCIAS BlBLlOGRAFlCAS
(1;
Duque Snchez, Jos Romn. Manual de Derecho Minero Venezolano
p.56-57.
(2:
Mendoza Troconis, Jos Rafael. Curso de Derecho Penal Venezolano,
Tomo l. p.113-114.
( 3 :
Duque Snchez, Jos Roman. Ob. Cit. p.56.
(4 I
Gonzalez Berti, Luis. Compendio de Derecho Minero Venezolaiio. Tomo l.
p. 178.
(5) Ibdem. p.143
(6) Ibdem. p.178
(7)
Congreso de la Repblica de Venezuela. Cdigo Civil. Art. 549.
(8)
Gonzlez Berti, Luis. Ob. Cit. p.153.
(9) Ibdem. p.161
(10) Ibdem. p.160.
(1 1) Duque Snchez, Jos Roman. Ob. Cit. p.202
(1 2) Congreso de la Repblica de Venezuela. Ley de Minas. Art.2.
(1 3) Gonzlez Berti, Luis. Ob. Cit. p. 166-1 67
(14) Congreso de la Rep~lblica de Venezuela. Ley de Minas. Art.11
(' 5) Presidencia de la Repblica. Decreto 2.039. Art.1.
(' 6) Gonzlez Berti, Luis. Ob. Cit. p.168.
(' 7) Duque Snchez, Jos Romn. Ob. Cit. p.57-63.
( ' 8) Ibdem. p.64-67
( ' 1 9) Boletn Interno del Ministerio de Energa y Minas. Direccin de Iriformacin y
Relaciones Pblicas, Ministerio de Energa y Minas, noviembre 1.997.
(20) Neher, Jorge. "Venezuela: Oro rezadado". En: Minas Hoy. p.64.
( 1) Vall Vall, Edgar. Diputado del Congreso de la Repblica. "Jiis~tificacijn del
Proyecto de Ley de Minas". Caracas. Comisin cle Econorna. 19/11/93.
10:15 am.
(22) vila Vivas, Virgilio. "Reforma y Modernizacin de la Legislac.in Minf:ra en
VenezuelaJ'. En: Energa y Minas. p.12.
(23) Arnudez, Carlos. Consultor Jurdico Adjunto del Ministerio de Energa y
Minas. "Justificacin del Proyecto de Ley de Minas". Caracas. M.E.V. Piso
13. 19/01/98. 3:00 pm.
(24) Neher, Jorge. Ob. Cit. p.64.
(25) Rodrguez Acosta, Rafael. "Proyecto de Ley Orgnica de Desarrollo M nerc)".
Intervencin. p.22.
(26) Vall Vall, Edgar. "Proyecto de Ley Orgnica de Desarrc)llo Minerc)".
Intervencin. p.30-31.
(27) Arnudez, Carlos. Consultor Jurdico Adjunto del Ministerio de Energa y
Minas. "Comentarios al Proyecto de Ley de Minas". Caracas h1.E.M. Piso 13.
19/01/98. 3:30 pm.
(28) Antillano, Luca. "Observaciones y Comentarios sobre el Informe que
presenta la Comisin Permanente de Energa y Minas del Senado sobre la
denominada Ley Orgnica de Minas, a los efectos de su primera disci~siri".
04/03/98. p. 1.
(29) Montiel Ortega, Leonardo. "Proyecto de Ley Orgnica de Desarrollo Minero1'.
Intervencin. p.40.
(30) Dobarro de Torres, Dolores. "Ley de Minas: La reforma SE: imponc". En:
Dinero. p.29.
(31) Tinoco, Pedro. "Ley de Minas: La reforma se impone". En: Dinlero. p.20.
(32) Rodrguez Araque, Al. Presidente de la Comisin de Energa y Mina:; de la
Cmara de Diputados del Congreso Nacional "Reforma de la Ley de PAinasl'.
Caracas. Comisin de Energa y Minas de Diputados. 19/01/98. 11 :O0 am.
(33) Arnudez, Carlos. Consultor Jurdico Adjunto del Ministerio dle Energa y
Minas. "Modificado de la Ley de Minas de 1.945". Caracas. Ll.E!.M. Piso 13.
19/01/98. 3:45 pm.
(34) Camiven y VenAmCham. "Comentarios al Proyecto de Ley Orgrica de
Minas". -Memorandum-. p.1.
(35) Rodrguez Araque, Al. Presidente de la Comisin (le Energa y Mina; de la
Cmara de Diputados del Congreso Nacional. "Carencia de Ptoyec:to
Nacional". Comisin de Energa y Minas de Diputados. 19/01/08. 11 :30 am.
(36) De Garca Parra, Iris. Anlisis del Proyecto di? Ley de IMinas coi1
Referencia a la Ley de Minas Vigente. p.iv.
(37) I bidem. p.82-83.
(38) Congreso de la Repblica de Venezuela. Ley Orgnica que autoriza al
Presidente de la Repblica para dictar medidas extraolrclinarias e11
materia, econmica y financiera requeridas por el inters piiblico. 1.99s.
4-K. 1 -9.
CAPITULO II
FLESUMEN DE LA EXPOSICION DE MOPIVOPS DEiL
PROVECTO BE LEY DE MINAS DE "1.998
CAPITULO II
RESLIMEN DE LA EXPOSlClON DE MOTIVOS DEL.
PROYECTO DE LEY DE MINAS DE 1.998
Es importante hacer notar que han sido varios los Pro3jectos (le Ley
t!laborados para sustituir la vigente Ley, tal como se analiz en el Captulo I de
esta tesis.
Corresponde ahora sealar que el Proyecto que se estudia e i esta
i~vestigacin es el ltimo presentado hasta la fecha de la misrria, es decir, el
f)royecto de Ley de Minas redactado por el Senado de la Repblica cle Veilezuc?la
t?n el ao 1.998.
Tambin se recalca que dentro de este contexto, que se harn constantes
menciones de los Proyectos precedentes, a los efectos de clarificar el por ,qu de
I 3s modificaciones.
Asimismo, se proceder en cuanto a la Exposicin de Motivos del Proyecto
(le Ley de Minas; si bien, ser objeto de resumen el elaborado en el ao 1 .S98 por
c!l Senado de la Repblica se har mencin a las Exposiciones de Motivos que le
anteceden.
Ahora bien, en la motivacin del Proyecto de Ley de 1.998, se preser tan ,m
riumerales, los siguientes aspectos:
1) Referido a los antecedentes del Proyecto de L.ey. Se narrz~ as, que el
fJroyecto en estudio es el resultado de un esfuerzo importante adc?lc~ntado deslje
hacu tiempo por el Congreso. Recoge en una parte significativa los criterios del
antc?proyectos de Ley del ao 1.984, que sale a la luz tiespus de un denso
trattajo. Se dice entonces, que el texto del Proyecto que ocupa la atencin, ES el
producto de todo ese trabajo desplegado en el ao 1.984.
2) Contienen as mismo, la motivacin del Proyecto en estudio, un nurrieral
que atae a la Introduccin, donde se asienta que, es pretensin del mencioriado
Proyecto normalizar el desarrollo de las actividades mineras a nivel nacional;
particularmente aquellas actividades efectuadas al sur del rio Orinoco.
Se argye que la Ley de Minas vigente tiene ms de cincuenta aos, data
de 1.945. Lgicamente, durante ese tiempo han surgido elementos que incidc:n eri
la actividad minera; tales como, las polticas de planificacin n;acional, de
proteccin del medio ambiente, de ordenacin territorial y hasta un nuevo De-echo
Cmstitucional.
Por otro lado, el desarrollo de la industria petrolera nacional ha logrado un
iricremento sin precedentes, que ha tenido repercusin en las condic;iones de la
vida nacional.
Se explica en la introduccin, lo que actualmente se considera uri gran
problema de la minera venezolana y es la llamada cuestin ambiental, sobre todo
c:n los territorios al sur del ro Orinoco y concretamente en la explotacin relativa al
oro y al diamante.
A todo lo anterior, se le suma, segn la motivacin del Proyecto de ley, la
uircunstancia administrativa, que los despacho de Energia y Minas - M.E.M.- y de
Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables - MARNR- han prolagoni.~ado
un enfrentamiento burocrtico por muchos aos, causando detrimento del sixtor
mi iero y ambiental, aunado a la dispersin de competencias y potestades i:n 1 ;
materia.'
Sobre el particular que precede, es oportuno traer a colaciri, la novedad
siguiente: Se ha creado en el Ministerio de Energa y Minas una Gerenc a dc?
Asuntos Ambientales, con el objetivo de lograr un enlace entre el Ministerio de
Erierga y Minas y el Ministerio del Ambiente y de los Recurso:; Mati rales
Renovables; se pretende limar asperezas y suscitar relaciones arrnc4nicas entrls
los Ministerios nombrados.
La Gerencia Ambiental, recientemente creada, luche impre:;cindible y se
estima, una decisin acertada que seguramente incidir en un mi?jcir des~rrollo
rriinero-ambiental.
Retomando la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley, er el cual se lee
que, hay un progresivo desmembramiento de la materia mineri3 y amt~iental
mediante numerosos decretos y reglamentos que han conllevado :I urja
tvansferencia de competencias al Ministerio del Ambiente y a otras corpora 2iones
cue han generado problemas. Razn por la cual, se requiere Lina importante
revisin de la legislacin ambiental y de la ordenacin del territorio, porque por i i n
13do est le Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y por otro laco la poltica de
(lescentralizacin posterior a la Ley nombrada.
Todo esto ha creado confusin en relacin a las competericias (le los
Gobernadores de Estado en materia minera y la competencia reservada al Poder
Nacional.
Prev la Exposicin de Motivos, adems, que los problemas ambientalc?~
q_ie plantea la actividad minera en Venezuela, se reconducen al hecho cue se
rttquieren ingentes inversiones econmicas para la realizacin de la aclivid:id
minera. Entonces, ocurre que dicha actividad se ejecuta por empresas carentes
de responsabilidad y de capacidad econmica y tcnica para efectuar las
actividades mineras que exigen inversiones para minimizar y el controlar el
irnpacto ambiental.
Ante esta diversidad de circunstancias, el Proyecto de Ley, crea las
c~ndi ci ones adecuadas para revestir estas situaciones y su progresiva apli;acion
conducira a que se asuman responsabilidades por parte de quienes realicen
actividades de explotacin minera.
Se dice en la motivacin del Proyecto que la aplicacin de esta le;/ va a
permitir un desarrollo minero sostenible, donde cada quien trabajar segn :;u
capacidad; se obligar a salir del sector los agentes que acten con ninio
especulativo.
3)
La n-iiiiera y el ambiente: Se afirma que la filosofa que an ma el
~r oyect o es el desarrollo minero sostenible.
Se lleg al convencimiento que por razones de inters nacioiial el presente
F'royecto de Ley debe integrarse cabalmente y constituir un instrurrierito legal qtie
r ?fuerce los valores y la normativa ambiental y de ordenacin territorial.
El Proyecto en cuestin, segn su Exposicin de Motivos, estable1;e
conceptos que permiten superar los conflictos entre la minera y el ami enl e,
creando las condiciones para que a futuro la actividad rninera se ralice co iforrne
t i la poltica nacional de ordenacin del territorio y se minimice el impacto
;imbiental de las actividades mineras.
Relata la referida Exposicin de Motivos, que hasta hace poco la 3olitica
(ambiental de las autoridades administrativas competentes ha sido la de prc hibir la
riineria, utilizando al efecto instrumentos normativos, particularmente
-eglamentarios. Toda esta situacin la pretende superar el PiPo!{ecto de el.
asentando principios como: el de desarrollo minero sostenible, creacin del
sistema nacional sectorial de Planes de Aprovechamiento Mincbro, e
i-econocimiento que el otorgamiento de concesiones mineras con:;titu\'eri
decisiones de importancia nacional, a efectos de ordenacin del territoric) y
reconocimiento al concesionario de obtener las autorizaciones ambit?ntales.
Dndose as un gran paso, que permitir la nueva relacin entre la minera \ I el
medio ambiente.
4) Este numeral se contrae a el dominio pblico sobre las rriinas.
El ms importante de los principios del Derecho Minero Nacicnal, es
consagrar que las minas son del dominio pblico de la Repblica. Este priricipio 113
recoge el Proyecto en estudio. En el histrico decreto del Libertador Simr Bol vc r
57
(lado en Quito el 24 de octubre de 1.829, fue acogido el nombrado principio Por Ic
tanto, tal principio consagrado en el Proyecto de Ley constituye un hoinenaje
I~gislativo al Padre de la Patria.
Es necesario aclarar que, el presente Proyecto acoge 131 rgimen tlei
clominio pblico de las minas y del otorgamiento facultativo de la caricesiories por
el Estado, y ratifica legalmente, la mayor virtud de la Ley de Minas que se tleroga,
que logr canalizar y eliminar la figura del denuncio minero y s~~stituirlo por el
principio dominial que se establece hoy integralmente en la ley; sumamerlte
importante en el orden patrimonial del Estado y ofrece rriayor seguridad ju -dicjal
inversionista y al empresario minero que en sistema del deni-incio, plenijdo de
dudas e inseguridades que acarreaban grandes conflictos.
5) Principios fundamentales y actividades mineras.
Establece el Proyecto de Ley una serie de principios fundarrieiitales que se
desarrollan en todo su articulado. Partiendo de la declaratoria del clominio 3blicc
sobre los minerales. Se destaca igualmente, la declaratoria de iitilidad pblic:a,
inters social e importancia nacional de la materia que regula el Proyecto. Hay
principios orientados a reconocer al Poder Nacional potestad minera ext:lusiva.
Adems, se concentran las competencias del sector minero en el Ministerio de
Energa y Minas para corregir la confusin y dispersin (le actiiidades
~~dministrativas que ataen a la minera.
E IVO.'; C En lo que respecta a los principios bsicos del Derecho Minero, re1 t'
la temporalidad de las concesiones, la indivisibilidad mineral, la distinciii entre
suelo y subsuelo, la reversibilidad de la concesin, lo relativo a los nedios
5 E
juriilicos que facilitan las actividades mineras, tales como: ocupaci(5n temporal,
previa, servidumbre, expropiacin, tambin se contempla en el Proyecto.
Se argumenta en la Exposicin referida, por otro lado, que la actividad
miriera confronta novedosos problemas con el rgimen jurdico del suelo qu? se
del ivan de su regulacin ambiental y del respectivo ordenamiento territc)rial. Por lo
que el Proyecto hace nfasis en el diseo de instrumentos y pr1nc;ipio.s para
coiiciliar las actividades mencionadas.
Se advierte, que el Proyecto es estrictamente minero, y slo esti!
co cretad do a regular actividades de exploracin, explotacin y beneficio. Dejmdc~
lo que resta a la libre industria y comercio.
6) Aspecto esencial es la concesin minera.
Aqu el Proyecto hace una profunda y moderna reforma porque pasa del
sistema actual de la concesin minera de tipo exploracin y subsig~ientc:
erplotacin, al sistema de la concesin minera nica. Esta concesiijn minera del
tipo nico es una concesin con la posibilidad de explorar el rea y ex3lotcr
ciialquier mineral que se encuentre en ella, exceptuando los radioactivos.
Se sita el Proyecto a tono, con el ms reciente Derecho Cotnparado, y se
centra jurdicamente sobre la figura del Estudio de Factibilidad del Prcyecto
N inero, de creacin estrictamente venezolana.
La concesin debe ser puesta en explotacin dentro de un lapso de sieie
aos y tendr una duracin de cuarenta aos renovables. Se explica qut? es:a
f gura se acompaa de obligaciones econmicas, por ejemplo, la contrapre;taciri
c e penalidad para evitar el trfico especulativo de derechos minero:;.
La concesin es el nico medio para realizar actividades mineras. La
~jequea minera slo ser posible en concesiones para estos fines. Si el Estadc
(!esea realizar actividades rriineras, debe actuar a travs de empresas de su
propiedad obteniendo la respectiva concesin. Todo en aras de Iranspart?ncizi y
seguridad jurdica en las actividades mineras.
Cuestin importante y novedosa es la creacin del sistema coriforme al cilai
c:l territorio nacional se divide en cuadrculas enlazadas al sistemzi cle proyeccir
IJniversaI Transversal Mercator -UTM-. Las concesiones se otorgan eri
c:uadrculas colindantes al menos por un lado. Este sistema permitir ordcnar de
rnanera ms confiable y segura el otorgamiento, fiscalizacin y coritrol de as
c:oncesiones.
Se establece que el Estudio de Factibilidad del Proyecto hliriero, un'a vez
que se apruebe, constituye un instrumento jurdico que obliga a titular de 1s
c:oncesin a su cumplimiento y ejecucin en la realizacin de las actiiridac'es
mineras.
El Estudio de Factibilidad y su aprobacin tienen como obje1:o adecuar a
concreto ejercicio del aprovechamiento minero pretendido a la normativa minera
1-a aprobacin del Estudio, se trata, de un acto de efectos merametite declc ratibos
que se circunscribe a constatar que el ejercicio de los derechos clerivados de Ic
c:oncesin, tal como se pretende llevar a cabo, est dentro de los lmite; de Ic
tiormativa vigente.
7) La cuestin tributaria y su vinculacin con los municipios
Se crean en el Proyecto obligaciones de carcter e(:oi-imico qiie
c~nstituyen en gran medida a asignaciones econmicas directas a los municipios
de los estados en cuyos territorios se realicen las actividades mineras.
No crea el Proyecto ningn impuesto y establece el priricipio de la
inmunidad tributaria de las actividades mineras. Estas, no estn sujetas a ninguria
clase de impuestos estatales y municipales. Las asignaciones econc1mic;3s
directas creadas en beneficios de los municipios que reciben los proyect3s, :;e
tiaducirn en una fuente de ingresos estables al fisco municipal.
8) La minera artesanal
Se establece en el Proyecto que la pequea minera se desarrollara a
travs de concesiones otorgadas a tal fin. Se deja abierta la posibilidad (le
constituir costos mineros, as se atiende al pequeo minero. Con este proyecto el
E:stado protege la pequea minera y promueve la gran mineria.
9) Superintendencia Nacional de Minas
Tomando las ms frescas y exitosas experiencias en la adminis:raciOn
~enezolana, se crea un ente llamado a regular la actividad minera; dotandc as, a
Administracin de un instrumento que le permite ejercer las respclnsabilidadl?~
cue esta ley le atribuye.
Por otro lado, se crea el Resguardo Minero Nacional como rgano ;~uxi l ar
(le fiscalizacin y control a cargo de la Guardia Nacional de Veriezuela, y ulia
(:omisin Interministerial que permitir el dilogo permanente ent-e 111s
c espachos ministeriales en la supervisin de las actividades mineras.
10) Derecho intertemporal
En las disposiciones transitorias y finales se asegura una soli~cin dnea
para las solicitudes de concesiones en curso, los contratos celebrado:; conforme a
clecretos y resoluciones que con anterioridad han sido dictados por el Ejftcutil~o
PJacional; y la adaptacin de las concesiones vigentes. Se apertura la posibilidiid
cle un recurso de interpretacin de la Ley.
1 1 ) Derogatoria y unificacin del Derecho Minero.
Con este Proyecto se unifica el Derecho Minero y por tanto :;e deroga la
iigente Ley de Minas y del decreto por el cual se nacionaliz la industria cel
t iierro.
Cabe sealar, que la derogatoria del decreto por el cual se nacionaliz la
i idustria del hierro propuesta en el Proyecto no aparece justificada en la presente
Efxposicin de Motivos.
12) Conclusiones
El Proyecto en referencia, abre las posibilidades a un saludable decarro lo
tlel sector minero, creando las condiciones necesarias al efecto, tomando t:n
(onsideracin la poltica de proteccin del medio ambiente. La nueva Ley se sitiia
dentro de las ms modernas de Amrica Latina, y crea un marco legal esiable y
cificiente para la minera.
Se concluye adems, que es necesario que se reglamente con pronti t~d IZI
nuwa ley, y que se dote a la novedosa Superintendencia Nacional de: Mina;, de
lo: recursos presupuestarios requeridos2.
Es necesario apuntar que la trazada Exposicin de Motivos, a travcts de
p~ntualizaciones enumeradas, va justificando del por qu c:el probect~;
mencionando los elementos innovadores que se estiman convenientes p; ra 1
m 3jor desarrollo y control de la actividad minera.
Es importante destacar en lo que a exposicin de motivos respecta - y 3
ttlilo de comentario-, que como antesala a la Exposicin tie Motivos clel Prcyect:,
di: Ley de Minas de 1.998 anteceden la del Anteproyecto de la Ley 0rgni;a de
Dssarrollo Minero y la del Proyecto de Ley Orgnica de Minas, que si bien en su
contenido guardan armona, salta a la vista el calificativo de orgriica que se
contrapone con el Proyecto del ao 1.984 y el del ao 1.998, amn del ttulc de la
Ley vigente. Esta categora de Orgnica atribuida a la Ley de FAirias ha sido
sl~primida en la actualidad.
Con relacin a este punto, se har referencia en el posterior captiilo cle
esta investigacin.
REFERENCIAS BlBLlOGRAFlCAS
CAPITULO II
(1) Congreso de la Repblica de Venezuela. "Exposicin de Motivos del
Proyecto de Ley de Minas". 1998. p. 14-1 5.
(2) Ibidem. p.16-20.
CAPITULO III
LA LEGISLAGION MINERA VENEZQL.ANA
EN EL MARCO DEL PROYECTO 19918 Y
EL CODIGO DE MINAS COLOMBIAIVO
CAPITULO III
LA LEGlSLAClON NIINERA VENEZOLANA EN EL MARCO DEL
PROYECTO 1998 Y EL CODIGO DE MINAS COLOMBIANO
FDARTE A: ANALlSlS DEL PROYECTO DE LEY DE MINAS VENEZClLANA
CORRELACIONADO CON LA LEY DE MINAS VIGENTE
3. GENERALIDADES BE LA LEY DE MINAS DE 1.945.
La Ley de Minas de 1.945 ha sido testimonio fiel de una poca en la iistoria
\renezolana. Ha tenido la importante misin de planificar y controlar la marcha del
sector minero nacional; por esta razn, se ha estimado como un deber, iniciar este
o:aptulo con referencia a la Ley en vigencia por ser el marco hisirico legal que
permite hacer un anlisis retrospectivo de esta riqueza natural: la minera, parcl
luego, emprender un pormenorizado anlisis de las situaciones esi:ablecid~ S er el
aroyecto de Ley correlacionandolas cori la Ley en vigor.
Inolvidable fecha es la del 28 de diciembre de 1.944, pues, se prorriulga Izi
-ey de Minas, cuando Venezuela estaba bajo los designios del Genera Isaia:;
Medina Angarita. Dicha Ley fue publicada en Gaceta Oficial No. 12 1 IZxtraordinario
del 18 de enero de 1.945. Esta es la explicacin del por qu se nornbra en SI argot
popular "la ley del 44" o bien "la ley del 45", aludiendo ya sea a la fechii de SIJ
promulgacin o a la de su publicacin; en ambos casos, Ici refereiicia e:;
procedente.
La antigua Ley est escindida en Libros, tres especificamente; los L bros eii
Ttulos, y stos a su vez en algunas oportunidades, en Secciones.
As, se observa que:
e El Libro Primero contiene los siguientes Ttulos
l. Disposiciones Generales
II. Del Derecho de la Explotacin Minera
I I l. De las Personas que pueden Adquirir Concesiones.
IV. De la Adquisicin de las Concesiones.
V. De la Unidad de Medida, Extensin, Forma y Duracin (le las
Concesiones Mineras.
VI. Del Libre Aprovechamiento.
VII. De la Extincin de los Derechos.
VIII. De las Servidumbres
Seccin l. Disposiciones Generales
8
Seccin II. Del Uso de las Aguas
IX. De los Impuestos, Obligaciones y Franquicia.
X. Administracin del Ramo
XI. De las Compaas Mineras
XII. De la Hipoteca y otros Contratos.
XIII. De la Responsabilidad y de las Multas.
XIV. Disposiciones Generales
a El Libro Segundo incluye los ttulos:
l. De las Exploraciones
11. Del Descubridor
III.
IV.
v.
VI.
VI l.
VI l l
IX.
X.
XI.
De los Denuncios y Opciones
Del Plano y de la Adquisicin del Ttulo.
De la Renovacin y Prrroga de las Concesiones.
De la Extincin de los Derechos y de la Adquisicin de Concesion~~s
Extinguidas.
De la Recaudacin de la Renta de Minas.
De la Reduccin de las Concesiones.
Del Modo de Efectuar la Renuncia
Disposiciones Relativas a las Servidumbres y Polica de Icis Min:is.
Del Arancel eii Materia de Minas.
El Libro Tercero engloba los Ttulos que siguen:
l. De las Concesiones y el Procedimiento para Adquirirlas.
Seccin Primera: De las Clases de Concesiones.
Seccin Segunda: De las Concesiones de Exploracin y :Cubsicuiente
Explotacin
Seccin Tercera: De las Concesiones de Explotacin pre\/istas en Ics
ordinales 2 y 3 del artculo 174.
Seccin Cuarta: Disposiciones comunes a las dos seccionc?~ anterisres
II. De la Extensin de los Derechos
I II. Disposiciones Generales
IV. Disposiciones Transitorias.
La Ley de Minas vigente contiene en su totalidad 207 artc~~ilos. Cuenta
adems, con un reglamento denominado Reglamento de la Ley de Vlincs,
158
decretado durante el Gobierno de lsaas lbledina Angarita. Configurado por 176
aitculos.
As quedaron planteados los estamentos jurdicos.
Dentro de este cuadro normativo, que no es ms que el reflejo dv una
estructura nacional en una determinada poca, se mencionaron algunos rasgos
p-incipales que caracterizan a la Ley vigente.
Se debe iniciar la mencin de tales rasgos con la consagrac:in en 13 Ley,
de la declaratoria de utilidad pblica referente a los minerales. Con ello se a!/ala la
irqportancia de los mismos para la economa nacional.
Como ya se dijo en el Capt~ilo I de la presente tesis, en la Ley actual, estiin
establecidos los sistemas que determinan la propiedad originaria de las minas,
todos los que se han ido diseando en el transcurso histrico minero.
Pero, debe resaltarse que sistemas como el de Res Nullus, OcupaciCn slo
aparecen en la Ley como recuerdos, homenajes histricos; pero eri la prc-ica ya
no tienen aplicacin.
Se seal tambin en la oportunidad del desarrollo del Cap t ~~l o 1, que, est
celineado en la Ley en vigor el sistema de la accesin que tiene uria aplicacitjn
ri uy breve, para ciertas sustancias.
Se observa en la Ley del 45 lo relevante que result el sisierna Regalista
con la figura representativa del sistema: el Denuncio Minero. Contitme la
rombrada Ley un ttulo dedicado al Denuncio, a los requisitos necesario;, a el
t-mite respectivo, etc.
Sin embargo, cabe destacar que de los trminos de !;u articulado, se in'iere
quc el legislador minero nacional dej abierta la posibilidad de cambiar del
sis .ema Regalista al sistema Dominial en cualquier momento
Es propicio traer a colacin lo sealado por la Profesora Ellsa Am~r er ,
cut ~ndo afirma:
Es de inters sealar que la Ley de Minas vigente
contempla en forma expresa disposiciones sobre la
reserva, a cuyo efecto, al establecer el rgimen general
de denuncio, deja a salvo ... lo relativo a las zonas
reservadas previstas en el artculo 11 ..
Con lo cual queda consagrada en forma expresa en la
Ley, la facultad del Ejecutivo Nacional de reservar los
minerales ...'
Al decir que la Ley comentada contiene "disposiciones sobre la r.esew:i", se
quiere resaltar, la facultad otorgada al Ejecutivo Nacional sobre los niinerales, que
no es otra cosa que la aplicacin del sistema Dominial donde el Estaclo hac endi:,
uso de la potestad que otorga la Ley de Minas del 45 se reserva rnec,iante De,creto
tcdas las sustancias minerales en todo el territorio nacional; implantndcse 631
sistema Dominial y dejndose fuera el rgimen del denuncio.
Tal como se ha sealado, el sistema vigente en Venezuela es el Dorninial,
an cuando la Ley del 45 siga en vigencia, pues no ha sido derogada.
Segn previsin del legislador del 45, la concesin es neclzsaria para a
explotacin de los minerales. Es la nica va para poder explotarlos. Por ello, se
r:,dea a la fig~ira de la concesin minera de toda la regulacin respectiva.
En el Libro III de la Ley actual, referente al otorgariiiento ce las
Concesiones en zonas Reservadas, se prevn tres clases de concesic)nes:
1 . Concesiones de Exploracin y subsiguiente Explotacin.
2. Concesiones de Explotacin Directa.
3. Concesiones para la Explotacin de Reservas Nacionales.
Se regula as, todo el procedimiento para otorgar las concesionvs.
Por otro lado, se asienta que entre los principios bsicos que han
eni.iquecido la normativa vigente, se encuentran el Principio de la Inclivisibi idad
Minera, segun el cual, la mina es una unidad que no puede dividirse a los efc:ctoc
de la Ley, salvo, las excepciones que ella misma contempla; otro Principio es 31 de
la Imprescriptibilidad, es decir, que en ningn momento las minas pu2deri
adquirirse por prescripcin, puesto que el propietario (le ellas es el Estado
venezolano.
Estos principios anotados previamente, dan cuenta de la espec;ialidatl que
re diste al Derecho Minero, pues, abarca un campo sui gneris de aplicacin.
No menos importante es el Principio de Temporalidad, principio por el cuzrl
sc! establece un tiempo lirnitado para la explotacin de las minas y consagrad3
expresamente en la Ley en vigor.
Relacionado ntimamente con el Principio de Temporalidad est el Priicipio
d ? Reversibilidad, segn el cual, las minas una vez que han sido otorgadas en
cg~ncesin por un tiempo limitado regresan, retornan a su propietario oiriginaro qLe
es el Estado.
Norma la Ley en cuestin, lo relativo al Principio de la Unidad de la
(:oncesin, principio aplicado en el rgimen del denuncio. Consii;tia en que el
titular de una concesin tena el derecho de explotar todos los mirerales
denunciables que se encuentren en ella. Slo deba participrselo al Miriisterio
competente. Este principio no esta en la actualidad, en aplicacin por haberse
~xti ngui do el denuncio.
En lo que respecta al Principio de Divisin de Suelo y Subsuelo se aduce
cue es un principio caracterstico del Derecho Minero, ya que, irteresa
sobremanera a ste, el subsuelo por hallarse en el las riquezas rnineraes. El
suelo le interesa ms al Derecho Civil.
Claro est, la Ley vigente prev que para poder otorgzr concesionzs
rnineras en cualquiera de sus tres clases, reqciiere el interesado adq~i ri r la
c:oncesin, tener capacidad en materia de minas, requiere ser hibil conforme a
13s lineamientos englobados en la misma Ley, que van rns all de la capacid(3d
civil.
Se recalca adems, en la Ley en estudio, un sistema de multas que
cotejado con la realidad actual, resulta irrisorio. Las minas segii la ley, las
impone el Ministro de Minas y los Inspectores Fiscales.
As pues, se han descrito algunos rasgos de la Ley de Mina.3 de 1.945 qJe
tia tenido ms de 50 aos de vigencia. Paralelamente a ella, han nacido Dccretos
11 Resoluciones que han ido surgiendo en respuesta a la sosteriicla as~i r aci j n
iiacional de lograr, cada vez ms, un mayor control de la explotal;in de ,.ino de
los recursos naturales ms importantes del pas.
Es conveniente aclarar, que lo expuesto precedentemente ser ob.eto de
;mlisis comparativo en el punto que contina, con mayor precisin.
4 ANALlSlS DEL PROYECTO DE LEY DE MINAS CORRELACIOINADO CON
LA LEY DE MINAS VIGENTE
Ya dentro de este orden de ideas, es conveniente recordar que ha1 sido
e aborados varios Proyectos de Ley de Minas, los cuales han sido entregados al
-gano legislativo, con lo cual se abre un comps en la espera de la norinativa
que sustituir la antigua Ley de Minas de 1.945. De lo anterior se colige, que el
Congreso de la Repblica desempea un rol de carcter protagnico en todo esto,
donde lo realmente relevante para Venezuela es que se ordene la rriineria.
Debe anteponerse al citado anlisis del Proyecto de Ley, unas lneas por
va de explicacin. Si se acomete la tarea de revisar las normas que se han
dictado en los Proyectos de Ley, la impresin es sorprendente, eri el entendido,
que hay instituciones que se han ido moldeando, modificantlo, y ICI mi s
irnportante, se han erigido factores innovadores que han generado una matriz (le
cpiniones que no deben pasar desapercibidas. Instituciones y consideraciones
cue es menester esbozarlas con objetividad.
Por otra parte, se han diseado normas que posteriormente ha1 sitlo
slteradas substancialmente por una ulterior normativa; en otras oportunidades, la
r orma se conserva en su esencia, pero, lejos de alcanzar una perfec:cin r i en el
fi ~ndo ni en la forma, como, seguidamente se observar.
Se api-intal en el Captulo I de esta tesis que ha existido una secuer~cia de
los Proyectos de Ley de Minas. Se han plasmado varios irtentos de ley
t analizados en polmicas Proyectos, iniciados con el redactado por la Crrara (de
[Iiputados en la dcada de los ochenta, continuando con la iritervenci5n tiel
73
Cobierno Nacional a travs de la Consultora Jurdica del Ministerio de Enctrga y
hlinas -1.996-, prosiguiendo con el Proyecto presentado por la (;omisijn de
E nerga y Minas de la Cmara de Senadores -1.997-, para arribar al Proyecto de
decretado por el Congreso de la Repblica de Venezuela en el mes de marzo (le
1.998.
Es oportuno clarificar que estos ensayos proyectistas son los prese~itados
t asta la fecha del desarrollo de la presente investigacin, coiiciretnd~se la
riisma, en el Proyecto de Ley de Minas del ao 1998.
En este orden de ideas, resulta entonces impretermitible, el (anlisis por ~ , a
del cotejo de la Ley de Minas en vigencia con los lineamientos estrilcturados en el
(lecurso del Proyecto de 1998, para consecuencialmente puntualizar una visibn
condensada de la materia investigada.
Luego de los previos aspectos introductorios. emerge la necesidad edrerna
(%e establecer la aludida correlacin del Proyecto de Ley de Minas con la -ey en
\ligar, en base a los siguientes parmetros:
Hasta la cuestin del nombre que debe llevar el Proyecto de Ley, ha sidc
cabjeto de discrepancia.
Como es conocido, la Ley vigente est intitulada como Ley (le Mina:'. Pero
/arias han sido las denominaciones utilizadas por los proyectistas, a saber: En 10:
albores de los ochenta, la Cmara de Diputados define su proyecto: Ley de Minas
posteriormente, cuando aparece en escena el Proyecto presentado por la
7 L .
Cl~nsultora Jurdica del Ministerio de Energa y Minas en el ao de 1996, t i t ~i ado
Lf:y Orgnica de Desarrollo Minero; despus la Cmara del Senado en el ao
1997, lo designa Ley Orgnica de Minas, para as llegar a la marca actual L2y d3
Minas, en el ltimo decreto del instituto gubernamental venezolario, en el a3
1!398, el cual es objeto de estudio en la presente investigacin.
Ahora bien, A qu obedece esta gama de ttulos?. A mero capri ch~? La
respuesta es negativa. Segn se palp, los ttulos en referencia responden a
findamentos concebidos con objetivos especiales. As cuando se llamo Ley
C rgnica de Desarrollo Minero, lo que quiso traducir fue que el hito trascendenti3l
cl~nsiderado era el desarrollo minero, el progreso ascendente del rubro minero, la
i r ! t e~enci n palpable de la minera; un ejemplo aclara, si se nombra "oro" si: esl
ali~diendo a dinero que bien controlado equivale a desarrollo. Segri se mericiona
adems, debe ser Orgnica porque los desarrollos mineros son desa-rollos
valiosos; la minera es un factor de la economa. Afirman los partidarios de a
denori-iinacin referida que al despojarla de la etiqueta organica va a estar en Ln
plano de subordinacin a otras leyes, que a la postre entorpeceran el anti el ac:~
desarrollo minero. Se trata con la categora de Orgnica de liberar la miner3 y su
legislacin de un abanico de competencias que se hacen presentes al monemo
ce tomar algunas decisiones, y es que uno de los objetivos es que otra Ley
Orgnica no se sobreponga a la rriinera. Entonces, debe leerse que la intc:ncic)n
con el ttulo mencionado es darle a la empresa minera una autonorriia que le
permita flexibilidad a su gestin y agilizar los procedimientos sin taritas rmoras y
salvando escollos para aproximarse a un desarrollo eficaz y darle t i la minera :;u
j ~ s t o puesto.
Muchos factores indican que el pas dispone de Liri gran potencial minero,
pc!ro paralelamente, se evidencia que la actividad rriinera ha sido por largo tiempo
opacada por la intensa actividad petrolera. No obstante, permanec? en el iriterss
colectivo que la sealada actividad pueda alcanzar un desarrollo :signific.ativo.
A'jems, comulgan con la idea de que la minera es compatible coi1 el desilrrollo
ambiental. Cuestin que se estima muy importante.
Ante estas posturas hubo una reaccin en contra del Ttulo que deberla
llegar la Ley, y se elevaron las voces de protesta, alegando que se 3aiduca en L n
mayor centralismo por parte del Estado y mayor discrecionalidad de qiiienes
tienen que aplicar la ley. Sin embargo, debe precisarse, que a pesar (l e los
dvbates y conjeturas en pro y contra del mencionado ttulo, operci algo
s~rprendente donde se avala lo anterior, y es que, se denominb un ~ilteri3r
Froyecto Ley Orgnica de Minas en el ao 1997. Sin duda alguna, esta propuesta
provoc oposiciones divergentes, y no podra ser de otro modo, era lgica la
confrontacin de criterios.
Para algunos se trataba de mayores flexibilidades al Ejecutivo y gar.3ntizar
sin contratiempos, la buena marcha de la industria minera; y para ot:ros, e a uiia
~r ueba irrefutable de fines especficos por lo que se abri una prblija y fecunla
c iscusin del ttulo considerado.
Debe advertirse, que el discurrir de ideas, en torno ia posicionvs
encontradas se configur en una barrera para la promulgacin de la Ley de Minas.
Para mayor ilustraciii, vanse a continuacin algunos prondnciami~intos~ a
lavor de sellar la Ley con rango Orgnica.
Se inclina en este ngulo Carlos Arnudez, en la oportunidad en q ~ e si:
rec:oge su opinin, - Consultor Jurdico adjunto del Ministerio de Enei-gia y Minas-,
quien enmarca su pensamiento as:
... Para mi esa Ley, debe ser orgnica, porque la
minera debe tener un trato especial ... Debe ser
orgnica no por capricho, ni porque el Ministerio de
Minas sea ms irriportante que el del Ambiente, el de
Agricultura y Cra, que el Ministerio X; no se trata de
eso, se trata de que las inversiones en el sector minercl
son a largo plazo, que llevan en s un gran riesgo de ncl
conseguir el mineral ... la ubicacin de los yacimientos
minerales, no es de fcil acceso; el factor impositivo
ambiental ... La Ley de Minas debe tener carctei-
orgnico, sino vamos a seguir supeditados a una
cantidad de leyes. Darle rango de orgnica le da
autoridad para que cuando el Ministerio de Minas
otorgue una concesin se pueda desarrollar y no quede
a interpretacin de otros Ministerios ... Por supuesto, no
quiere decir que dentro de esa ley no va a habei-
controles fiscales, arribientales, etc .... La Ley de Minas
le da facultad al Ministro de Minas, que es soberano,
para que otorgue una concesin minera, seria entonces
paradjico que otros lo subordinen ...'
Segn se aprecia en el criterio de Carlos Arnhudez la categora de
orgnica, seria la ms conveniente para la minera.
Una de las posiciones ms claras y fundamentales la argye el Di p ~ t a d ~
Edgar Vall Vall. Al ser consultado sobre lo referente al carcter de la Ley, desde
sii ptica particular precisa:
Creo que tomando en cuenta el proceso dt3
descentralizacin administrativa funcional y poltica que
se est materializando en el pas, y a la luz de cada
uno de los Estados ha recabado para s la
administracin, es necesario que se le de categora dt?
Ley Orgnica a la Ley Nacional, a los fines que no haya
ninguna duda que la Ley Nacional, que contiene lo:;
lineamientos bsicos medulares de poltica niinera, que
contiene las reglas que deben seguirse en la actividd
minera cualquiera que sta sea; que contiene enti-e
otras cosas, nuevos instrumentos en cuando a la
poltica de preservacin ambiental que no existen en la
actual Ley; creo, entonces, que s se justifica la
categorizacin de Ley Orgnica a fin de que todos los
gobernantes del interior de las regiones sepan a ciencia
cierta que independientemente de las facultades que
tienen ellos no pueden apartarse ni contrariar la Ley
Nacional por su carcter de Ley Orgnica ...
3
El debate en cuanto a la categorizacin de la Ley prosigui, alertandose
que se reformularan las proposiciones de tildar la Ley con rango Or!ganica.
En clara y abierta disconformidad objetan sus detractores con los
posteriores criterios:
En opinin de Al Rodrguez, citado en previas oportunidades, establece lo
... El carcter de Orgnica le resta flexibilidad a las
leyes, y creo, que no es lo ms conveniente en i.in
perodo de transicin del pais, porque con toda
seguridad en el 2.005 2.010, habr que hacer nuevas
reformas a las leyes, porque todava no tenemos
estrategia nacional; pero algn da el pais tendr
estrategia nacional, entonces tendr que adecuar todas
las leyes a esa estrategia nacional, porque tiene mucha
flexibilidad en materia legislativa cuando simplemente
establece leyes o leyes especiales, que cuando
establece Leyes Orgnicas o Cdigos.. .4
El criterio del especialista Ali Rodriguez luce ecunime, fundamentado cor
~i si n de futuro, y alerta, sobre la desventaja que acarreara una 1-ey Mincra cor
;ategora de Orgnica; en el entendido, que sucumbira antls los cambios
~acionales que a posterior se operen.
Con respecto a la tendencia del Congreso de la Repblica c:n los I:imoi;
tiempos, puede sealarse que hay una inclinacin por pretender asignarle a Iij
m ayora de las leyes el carcter de Orgnica
Retomando los criterios de los opositores del rango de Orgnica para la Lej
dc? Minas, es necesario llamar la atencin sobre las observaciones, que sol ~re c:l
piirticular enfatiza la senadora Luca Antillano - para el momento de la present13
investigacin, Presidenta de la Comisin de Ambiente del Senado (le l a
Rspblica-, en artculo publicado en una revista local, sabatina del !liar13
Panorama, cuando acota:
... En ningn caso el Proyecto de Ley de Minas
propuesto o el que se proponga a futuro puede tener
rango organico ...
Al no poseer rango "organico" (el contenido propio dt?
cada norma debe ser lo suficientemente importante y
fundamental para la sociedad como para que merezca
tal jerarqua, aquellos que tengan que ver con la
organizacin fundamental del Estado y la sociedad), no
debe sujetarse, segn criterio de la subcomisin de las
ABRAES' a las leyes orgnicas ya vigentes.
Un asunto, un profundo asunto de palabras, seores..
Que no sea "orgnica" de la Ley de Minas sugiere la
aludida subcomisin del Senado ...=
Ver apndice No.1.
Por su parte, en un Informe denorninado Comentarios a la Ley Orgnica ce
hlinas presentado por el Despacho de Abogados Alberto Blanco- llrilbe Qu ntero,
en fecha 7 de julio de 1.997 y designado a la Comisin Permanente clel Ambien:e
y Ordenacin Territorial del Senado de la Repblica de Venezuela se lee:
Areas Bajo Rgimen de Administracin Especial
.... La Ley de Minas vigente, indefectiblemente deben
ser leyes ordinarias, para que, por razones de Sara
tcnica legislativa, no se menoscabe la tecnolog a
principista de sistema jurdico formal, tal como la diseP
el constituyente.
La Ley de Minas que se dicte o se sancione por el
Congreso de la Repblica, en consecuencia, debe ser
una ley ordinaria que quede sometida al imperio de la
Ley Orgnica del Ambiente, de la Ley Orgnica para la
Ordenacin del Territorio y Tambin la Ley Orgnica cle
Administracin Central. ..
Darle a este proyecto de texto de ley el carctlx
orgnico, generara el desquiciamiento de los principios
constitucionales que rigen la actividad legislativa ...6
Entre las Obsewaciones al Proyecto de Ley de Minas prt?sentadas a la
Comisin Permanente del Ambiente y Ordenacin Territorial del Senadc de la
Ftepblica, destaca lo subrayado por Isabel de los Ros, en el sentido siguielte:
"1. Considero que la Ley debe ser una Ley Ordinaria. No (:reo que exista
riinguna justificacin para darle un rango de orgnica; tal jerarqua ci una ley cor!
tales caractersticas traera muchos inconvenientes y ninguna ventzija".'
Ntese, como sigue expresndose el desacuerdo de llamar la !Ley de Minas
Orgnica. Se han asumido posti.iras en defensa de la categora ordinai,ia que
debe llevar la Ley de Minas contrariando las posiciones a favor del rango de
t~rgnica pretendida para la Ley Minera.
Con esta tnica contraria a la categorizacin de la Ley coinc*
orgnica, se apunta que, reposa en un Informe sobre el Impacto Ambiental y IE!
3rdenacin del Territorio del Nuevo Proyecto de Ley Or gr i ~~a de Minas,
3ropuesto por la Comisin de Energa y Minas del Senado de 13 Rept,lica de:
Venezuela, elaborado por la subcomisin de Areas Bajo Rgimen de:
A~Jministracin Especial -ABRAES-. En fecha: septiembre de 1.997, las sigu entes
apreciaciones:
La actual Ley de Minas ... es una ley ordinaria y por i:I
contrario el Proyecto de Ley discutido se le asigna un
carcter "orgnico". . .
Una "Ley Orgnica", en el concepto estricto de la teora
jurdica, es aquella ley de carcter superior la cual
contiene disposiciones normativas que deben ser
desagregadas, detalladas o particularizadas en normas
inferiores de carcter legislativo; es decir "ley marco".
Dichas normas superiores deben tener cierto contenido
propio, que tengan por si mismas suficiente jerarqua
como para considerarse orgnico en cuanto a la
fundamentacin del ordenamiento jurdico de un pas.
Es decir, no slo es suficiente, para que una norma sea
orgnica, el hecho que se prevea que de ellas deben
desprenderse normas subordinadas ...
Se considera que, conceptualmente, este proyecto de
ley en estudio no puede tener un rango orgnico y debe
mantenerse el mismo carcter ordinario que tiene la
Ley de Minas, a fin de que se mantenga el sentido,
coherencia y la organizacin del sistema jurdic:~
vene~ol ano.~
Segn el sentir de la aludida subcomisin de ABRAES, de aprobarse la Lsy
como Orgnica distorsionara el ordenamiento jurdico territorial y ambiental. 1: s
consabido que la Ordenacin de Territorio es una poltica fundamental del IZstaldo
\lenezolano; poltica que existe por mandato constitucional a terior del :irtciilo
'06. Este principio constitucional es desarrollado por la Ley Orgnica de
Ambiente. As, el ordenamiento jurdico est en equilibrio perfecto.
Ahora bien, si una norma especfica es colocada a la rnisma alt~ira
jerrquica que una norma superior, la consecuencia cgica es el
resquebrajamiento de ese equilibrio y en nada contribuye con la seguridad .uridica
que requiere Venezuela para su despegue econmico y social.
Por otra parte, y en gracia a la profusin de comentarios, ;ugerenc:ias y
ot~jeciones que origin el calificativo de "Orgnica" para la Ley, la Corriisin
P2rmanente de Energa y Minas del Senado present un Informe sobre la LE:^
Crgnica de Minas a los efectos de su primera discusin, con fecha del rres cie
febrero de 1.998 donde formula propuestas de modi fi caci on~,~ al referico
Proyecto. Les pareci correcto lo siguiente:
"Primera.- Se propone modificar el ttulo de la Ley Orgnica de Minas por el
de Ley de Minas, con el objeto de que este instrumento legal tenga rango de Ic?y
ordinaria, y armonice con la Ley Orgnica del Ambiente y la Ley Orgnica de la
Clrdenacin del Territorio ...g
En honor a la verdad, eri los distintos eventos efectuados, con el objuto (le
ciscutir la reforma de la ley vigente, en cuanto a la denominacin el criterio que tia
F rivado es: Ley de Minas, no difiere as de su homriima Ley actual.
Por lo tanto, se comulga con el criterio de conservar la categorizaciii de la
Ley de Minas como ordinaria para mantener el equilibrio en el clrdenanier40
j,irdico venezolano, evitando as, colisiones con otras leyes orgnicas, como
podra ocurrir con la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio - L.O.0.T.- y la Ley
Orgnica del Ambiente - L.O.A. -; por meiicionar algunas.
En otro orden de motivos, se acota que, en vista de las circuns'ancias
dinmicas que rodean la vida nacional es ms conveniente carle rango de
ordinaria a la Ley de Minas porque se hace ms flexible a la hora de
nodificaciones, que siendo una Ley de carcter orgnica.
Es importante tener presente en la hora de fijar las posiciones, tratar (le
evitar el enfrentamiento que por tendencia natural, tiende a proljucirse 2n las
actividades en las cuales est involucrado el Poder Nacional y el Pcder Reg onai y
hacer nfasis en la extraordinaria importancia que tiene la Ley en aras (le
establecer un orden y un equilibrio dentro de la comunidad social.
De manera que la actividad minera en Venezuela, segun 1 ins reciente
FVoyecto de Ley de Minas, que le otorga el carcter ordinario, quedara re~ul ada
L'or las leyes que jerrquicamente la supeditan, tal como acontvce en la Ley
L igente.
Una vez planteadas y sustentadas las antecesoras reflexiones;
:,eguidamente, se estim conveniente tratar, desmenuzar y analizar lemticas clel
F'royecto de Ley que con sano juicio se han juzgado neuflgicas por su particurar
riaturaleza y trascendencia para el desenvolvimiento futuro de la actividad minera
(le Venezuela.
As, si se examina primigeniamente lo que atae a lo que tiene por ol ~j eto el
Proyecto de Ley, comparado con la referencia que conterripla la 1-ey vigeite, se
hace ineludible las afirmaciones que siguen:
La legislacin vigente a tenor del artculo nmero 1 pauta:
"Todo lo concerriiente a las minas, criaderos, depsitos o yacirqiento:
lninerales situados en Venezuela ... y se regir por las disposicionc?~ de esta Ley
8:.
salvo lo que fuera objeto de leyes especiales, relativas a determiladas
~~~st anci as" ' ~.
Asi pues, el objeto regulado en la Ley en vigor son las minas los crialleros,
e ?tendindose por tales, sustancias inorgnicas, que forman masa:;, suscel)tibles
d 3 aprovechamiento econmico; el conjunto de sustancias igualmer~te inorg;inic:rs
qJe integran la corteza terrestre, denominados minerales, siempre: que e s t h
S tuados en la geografa nacional, con la salvedad de lo que fuere objeto de leyes
especiales con relacin a sustancias deterrriinadas.
Ahora bien; puesto que los recursos minerales constituyeri un elemento
esencial para el desarrollo industrial moderno, como insumo de variados sectores
de la economa a nivel mundial, el Proyecto de Ley ha enmarcado corno objeto (le
Iti ley lo siguiente: En el Proyecto intitulado Ley Orgnica de De:;a;rollo Idinero
rorma en su articulo 1 :
"Esta Ley tiene por objeto regular la exploracin, explotaci(jn, circulaci9n,
t -ansporte, comercializacin y exportacin de los recursos minerale:; exister tes en
E'I territorio nacional..."". Es decir, que tiene la cobertura en las diferentes fases,
eisto se adiciona conjuntamente con estas regulaciones, aclara el Proyecto
rnencionado que se har con arreglo a los principios de conservacin ambiental y
ordenacin del territorio.
Se ha considerado oportuno traer a colacin las regulacionc:~ previstas en
13s proyectos que preceden al del ao 1.998, a los fines dc: observar las
modificaciones que han ido surgiendo en los lineamientos aroye~ti:~tas, y
tsnriquecer el anlisis de los rriisnios.
Con ubicacin dentro de este contexto, se advierte, que e l el Prcyecto
dfmominado Ley Orgnica de Minas, aparece un ingrediente que ha sido la punta
d~: lanza de los opositores del Proyecto, ya que reza en su artculo 1
"... cualquiera que sea su origen, ubicacin o presentacin...""
Esta propuesta ha planteado un serio problema jurdico, se torna a jui:io ce
a gunos, inaceptable. De admitirla acarreara probablemente con:;el~uencias; vl
ambiente, la calidad de vida de los venezolanos, por ejemplo, se sac;rificarian de
mantenerse estos estilos. As lo avala la Senadora Luca Antillano en el momento
de la investigacin, Presidenta de la Subcomisin de ABRAES y iniernbro de la
C:omisin Ambiental y Ordenacin Territorial del Senado-, para quien la sitiiaci0n
r3viste una gravedad sin precedentes. En un informe especial, dvnominado: El
F'royecto de Ley de Minas viola disposiciones jurdicas existente'; en las leyes
L enezolanas, asevera:
... la nueva Ley de Minas colocara por encima de todas
las actividades econmicas a la minera liberndola con
la obligacin de cumplir con la permisologia ambiental a
fin de poder realizarse, y estara en libertad de ejercer
la minera en cualquier lugar del territorio nacional,
independientemente de que sea un Area Bajo Rgimen
de Administracin Especial. En este sentido, podra
perfectamente realizarse minera dentro de un Parqiie
Nacional como el vila o Canaima, sin ningn tipo (le
restriccin, ponindose en peligro importantes reas
naturales que son fundamentales para la produccion
del agua, el turismo y la biodiversidad.13
En razn de la diversidad de implicaciones que acarreara u11 objeto de Ley
3n tales trminos es que se hacen las advertencias enunciadas.
Reforzando la postura anterior, en el precitado articulo de la re~i sta
sat~atina del Diario Panorama, titulado: Proyecto de Ley de Minas. La lrida por un
Real, con fecha 3 de enero de 1.998 la mencionada senadora Aritillano zcota
sobre el particular:
Entre las ms agudas advertencias inscritas en el
estudio se refiere a la invasin de competencias de este
Proyecto en el Ministerio del Ambiente:
Se observa que el mencionado proyecto de Ley de
Minas contradice atribuciones de la Ley Orgnica de
Administracin Central (L.O.A.C.); que hace
referencias inaceptables a nuevas reas Bajo
Rgimen de Admiriistracin Especial, as como a los
usos o actividades que ellos realicen . . . 1 4
Por otro lado se destaca que va lnternet se localiz una iiriform~icin,
dcnde se denuncia un reparto codicioso de permisos de explotacikn a cargo de
jugosas comisiones, que:
... lleg a incluir reas que estn expresamentc:
prohibidas por la Ley como el Parque Nacional
Canain~a (en el cual se localizan las extraordinaria!;
formaciones geolgicas llamadas 'Yepui" y la cascada
ms alta del mundo, el Churun Meru o Salto Angel,
donde se entregaron 18 contratos sobre 5.000
hectreas en el norte del parque. Tambin han sido
afectados otros santuarios naturales como la zona
protectora sur del Estado Bolvar.. . 15
Sin embargo; es el caso, que no obstante, de las tajantes advert~!nciccs
emitidas, encabezadas por el Ministerio del Ambiente y los Recursos Nat~ral es
Renovables, la expresin: "cualquiera que sea su origen, ~ibicacin o
p-esentacin", ha permanecido en los Proyectos inclume, y as est asentarla.
Hasta ahora puede concluirse, que un tema tan delicado corno el ob-eto [l e
Iii Ley, debe ser revisado en el fondo y reconsiderar las consecuencias de su
2 probacin para la vida nacional
Para finalizar, es justo consignar, pues, que en lo que resl~ecta a lo que
cebe ser el objeto de la Ley Minera, los proyectistas se han inclina00 por
configurar un objeto de carcter amplio, y se pretende regular todo lo referente a
1.3s minas y los recursos minerales existentes en el territorio nacional, a diferencia
cie lo fijado en la vigente ley.
Por otra parte, en la forma en que se ha presentado la redaccin del texto
proyectista, se traduce, segn el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
i'daturales Renovables en una distorsin total, y en un flagrante r~ttroceso en las
avances logrados tanto en la legislacin, como en la poltica y bsica~ment~, en la
gestin ambiental de Venezuela. Cualquiera que sea el sitio donde se presmte el
rnineral o yacimiento, segn el Proyecto de Ley de Minas, se podr explotcr, y se
estar siempre dentro de lo que es el objeto de la Ley.
4.3. LA UTILIDAD PLlBLlCA
La Utilidad Pblica es una institucin digna de mencionar. En la 1-ey de
FAinas actual se halla prevista en el ya citado, artculo 1 :
"Todo lo concerniente a las minas, criaderos, depsitos o yaciniientos
minerales situados en Venezuela se declara de utilidad pblica ..."16
Como es sabido, la utilidad pblica se contrapone a la utilidad particu ar
En las lneas plasmadas en la Enciclopedia Jurdica O p ~ s se Il?e lo
siquiente:
Todo lo que resulta de inters o conveniencia para 1
bien colectivo, para la masa de individuos qut?
componen el Estado; o, con mayor amplitud, para
humanidad en su conjunto. Ahora bien, tanto la nociii
de utilidad pblica como la de inters social, configura11
conceptos ji~rdicos indeterminados que pueda 7
comprender todo lo que el legislador estime que en un
momento determinado es ventajoso para el inters
general o social de la colectividad. En este campo, sin
duda, opera la soberana del legislador en apreciar
cuando una actividad o una obra es de utilidad pblica
o de inters social".17
Acontece, que el legislador minero venezolano estim conveniente declarar
ce utilidad pblica lo atinente a las minas, y no lo declar parcialmente sitio con
carcter general, para toda la actividad minera. No otra cosa, puede enteiderse
cuando el legislador asienta: "todo"
Sucesivamente, se contempla en la enunciada Enciclopedia:
El efecto fundamental de la declaratoria de utilidad
pblica o inters social, es que tal calificacin no puede
ser discutida por los particulares: nadie puede
impugnar, atacar u oponerse a la declaratoria (de
utilidad pblica.
... se observa cmo puede verificarse en las ms
versadas fuentes, que el concepto de utilidad piiblica
ha ido evolucionando progresivamente y hacindose
cada vez ms amplio, ...y se considera que basta para
la expropiacin que el inters social se mariifieste ...
18
Cabe indicar, que la declaratoria de utilidad pblica de la ntlustria minerij
es un reconocimiento, expreso y firme que denota la importancia alcanccs que c!I
mismo Estado reconoce a esta industria.
En una Jurisprudencia de la Corte Suprema de Ji~sticia, en Sala Pl1litic3-
Administrativa, en fecha 7 de julio de 1.981, siendo ponente la Magistratfa
J~sef i na Calcao de Temeltas, se dej planteado que:
La declaratoria de utilidad pblica le otorga a la
administracin poderes especficos y concretos, que en
lo concerniente a la industria minera, dan la posibilidad
de expropiar, de ocupacin temporal de la propiedad
privada y de constituir servidumbres.
Sin embargo, juzga la sala que la declaracin ley de
"utilidad pblica", de sta como de cualquier otra
actividad, no falta a la Administracin para pr0cedt.r
conforme a su prudente arbitro.lg
Este fallo es sntoma evidente de la postura de la S,ala PAtico-
P,dministrativa de la Corte Suprema de Justicia en el nfasis que le d i a la
ceclaratoria de la utilidad pblica en materia minera.
\'er Apndice No.2.
En efecto, conscientes como lo estn los redactores del Proyec:to de -ey de
Minas, de la trascendencia que implica la declaratoria de utilidacl pijblica en la
rriinera, han mantenido y conservado tal declaratoria.
Pero lo que se torna curioso es, que si bien el Estado est capacitado psra
hacer prevalecer el inters del colectivo, y en algunas ocasione:;, los intereses
particulares deben sacrificarse en favor de la colectividad; en el a-~tendido que,
estos no deben imponer barreras para la explotacin de la riqueza rriineral -que a
13 postre, es inters de todos- no debe el inters particulares ser eliniinado,
iiniquilado, ni desconocido; la declaratoria de utilidad pblica lo que percibe es
que el inters privado ceda su puesto en aras del grupo, pero no Il3gar a
extinguirlo indolentemente.
Es el caso, que en el Proyecto de Ley de Minas objeto de anlisis, ii tenor
c el articulo 8 dispone:
Potestad de Exploracin. El Estado tiene la total
potestad de explorar el territorio nacional en busca tle
yacimientos de rriinerales, a travs del Ministerio cle
Energa y Minas. El ejercicio de esta actividad minera
por el Estado constituye una limitacin legal a la
propiedad, y no causar indemnizacin alguna, salvo
por los daos y perjuicios que se ocasionen. Su
realizacin en un rea otorgada en concesin minera,
requerir el previo acuerdo del concesi ~nari o. . "~~
De tal suerte, que el Proyecto contempla que no habr indemnizacin
+alguna, con la salvedad anotada. Esta norma luce paradjica, en el eniendidc
que: en primer lugar, estara violando la Carga Magna vigente en Venezuela, y2
que en la disposicin 101 establece: "Slo por causa de utilidad pblic2 o de
nters social, mediante sentencia firme y pago de justa indemnizacin, podr :;el.
declarada la expropiacin de cualqi-iier clase de bienes..."'
Ntese que por imperativo constitucional, se debe pagar irdemnizacin, y
adems "justa". Se pregunta: Por qu el Proyecto indica que sir1 indemrizaciri
alguna?
Etica y jurdicamente no resulta concebible esta actuacin del Estado.
Sin embargo, es oportuno traer a colacin que existe el daio presente y el
dao emergente'. Se justifica la redaccin del articulo cuando dicc? que no habra
indemnizacin, en el supuesto del dao emergente.
Dao Emergente: prdida pecuniaria que se ocasionara al concesionario.
Es obvio, que se ocasionara daos debido a su actividad, pero el he~:ho en
s de limitar la gestin privada, que no debe oponerse a la pijblica, rlerece
iridemnizacin para no resquebrajar ni extirpar el derecho privado.
Entonces, por un lado se transgrede de la Constitucin Naci3r4al, y unad do
c esta violacin, se hace caso omiso a los criterios asentado:; por la Corte
Suprema de Justicia, cuando la citada Jurisprudencia de la Sala P~l t i co-
/idministrativa en el mes de j ~i l i o de 1.981 seal con atinado acento, que la
cleclaracin legal de utilidad pblica, no faculta a la administracin para pr'lceder
conforme a su prudente arbitrio.
Por lo tanto, se considera prudente redactar la disposicin proyect sta (-le
rnanera que no transgreda los lineamientos constitucionales.
Para reforzar las premisas narradas precedentemente, es opc~rtuno traer a
c:olacin las concebidas posturas de la Senadora Antillano, enmarcadas en iin
escrito contentivo de Comentarios presentados por la Comisin cle Energa y
ldinas del Senado sobre el Proyecto de Ley; asevera la Senadora en refereiicia:
Tal vez el aspecto que ms preocupa de todo este
nuevo proyecto de Ley es el referente a las limitaciones
a la propiedad privada. Estas limitaciones parecen
constituir una desnaturalizacin absoluta del derecho
de propiedad. El artculo 99 de la Constitucin reza as:
"se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de :;u
funcin social, la propiedad estar cometida a Ii3s
contribuciones, restricciones y obligaciones que
establezca la ley con fines de utilidad pblica o (l e
inters general". En ningn momeiito la Constituci(3n
establece la posibilidad de anular por completo el
derecho de propiedad. Sin embargo, sabemos que
existe la posibilidad se de expropiacin por causa de la
utilidad pblica ...iii En virtud de su funcin social, la
propiedad estar sometida a las contri buci on~!~,
restricciones y obligaciones que establezca la ley cor
fines de utilidad pblica o de inters general. En ningr~
momento la Constitucin establece la posibilidad de!
expropiacin por causa de citilidad pblica ... lo que
implica la debida y justa indemnizacin. Este Proyecto
de Ley de Minas al declarar de utilidad pblica todo
yacimiento minero, abre la posibilidad de expropiacin.
El nico que puede expropiar es el Estado, cumpliendo
el procedimiento de Ley. Sin embargo en este proyecto
de Ley se entiende que cuando un privado se
constituye en un concesionario tiene la potestad de
expropiar al legtimo propietario del terreno. Esto es ul i
absurdo. Si esta no es la intensin del proyecto de Ley,
entonces debe acometerse una revisin de todos los
artculos que hace mencin a esta expropiacin ...22
Finalmente, resta concluir que el Proyecto de Ley de Minas conserva la
iiistitucin de la utilidad pblica para la materia minera, pero, la concibe coi1 tales
perspectivas que la tornan sensible y la constituyen en epicentro de innumc,rables
objeciones merecedoras de acuciosa atencin pblica.
Cabe mencionar un detalle; si se quiere, de forma, es que, mientras la Ley
del 45 contempla la declaratoria de utilidad pblica conjuntament~b c*on lo que es
~bj et o de regulacin de la Ley; el Proyecto, establece la referida declaratxia de
utilidad pblica, de inters social y aade la frase: "y de importanc:ia nacicnal" er
una misma disposicin, tal como se evidencia del artculo 2 del F'rclyecto de L.ey
Minas -ltima versin, ao 1998-.
En un alarde de optimismo, se espera que una declaratoria j e tal magnitud,
cumpla la funcin a que est llamada segn la Ley; y adems, nc) clebe olvidarse
que si bien la actividad minera goza de la declaratoria de utili~-lad pblica, e l
gracia a los provechos econmicos que generar al pas dicha actividad. N3
cbstante, debe precisarse que el artculo 2 de la Ley Orgnica del Ambierte, (!el
ri es de junio de
1.976; por su parte, declara de utilidad pblica lo reflrrente a la
conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente. Aunado a esto, eposa,
icgual declaratoria en leyes especiales ambientales, verbigracia, la L.eli/ Forestal 3e
Suelos y Aguas. En el mismo sentido, se pronunciaron leyes de trascendencia
c:conmica como las vinculadas a la temtica petrolera, urbanstica, alimentaria,
c:tc.
En virtud de lo anterior, conviene tener presente que el func orlario decisor,
administrtivo o judicial, tendr que hacer un exhaustivo balance para dete-minar,
(:aso por caso, cul de los intereses pblicos o generales en juego jeber
prevalecer.
4.4. SIS'TEMA DOMINIAL Y MINERALES NO METALblGOS
Antes de penetrar en esta parte, se aspira a depositar en las marios del
lrctor unas lneas provisorias a los efectos de ilustracin, para luego ir
recorriendo, inspeccionando el sistema Dominial como tal.
Se puede decir a titulo de referencia, que en el decurso Fis2rico minero
tian existido diversos sistemas legales que determinan la propiedad de las minas,
la1 como est asentado en el Captulo I de la presente tesis.
Asimismo, se han mencionado en el anotado Captulo 1, los. sistem;is: Res
iVullius, Ocupacin, Accesin, los cuales atribuyen la propiedad de las mi n ~ s a los
particulares y, los sistemas: Regalista y Dominial que adjudica la propi3dad
re-erida al Estado.
Colocando por delante estas menciones, debe especificarse que la vi!jente
Lcty de Minas de 1945 contiene en su articulado la aplicacin de los anteiiorec
sistemas; claro est, los primeros, en lneas generales, constituyen c:n la
actualidad simples homenajes a la tradicin jurdica, pero, reposan ei7 el ciierpo
de la Ley, porque sta contina vigente.
Tambin se asent en su oportunidad, que la Ley de Minas del L . 5 h3
siifrido sucesivos cortes que han configurado un nuevo viraje en la poltica rriineri
vc:nezolana. La Ley del 45, se ha ido colocando a la par de los nueb,o$; tiempos, a
t r ws de Decretos y Resoluciones.
En un despliegue demostrativo de lo precedente, debe sepalarse cue el
S stema de la Res Nullius, segijn el cual, las minas se considera17 cosiis sin
dueo, tiene SIJ aplicacin en Venezuela, de acuerdo a lo previsto erl el artciilo 32
de la Ley vigente que seala: "El descubridor de cualquiera de los minerales ...
1323
Con la respectiva advertencia, que en los albores modernos, Ilriname i t e ~ t s
Ln recuerdo histrico. Asimismo el sistema de la Ocupacin, en vi rt i ~d del ciial las
ni nas son despojos sin pertenencia, cuya propiedad se les atribuye al prime -o que
Iiiis ocupe; est configurado en la vigente Ley como un simple vestigio del sistema,
E! tenor del articulo 44 y siguientes que establece las explotacioiies dt? libre
:iprovechamiento.
Caso particular es el sistema de la Accesin que atribuye la propi ed~d de
la:; minas al dueo del terreno superficial en que se encuentren. Este sistema esta
ccnsagrado en la Ley de Minas Venezolana actual, en el artculo 7.
Tal sistema, lo acoge Estados Unidos.
Sobre este particular, se volver ms adelante.
Ahora bien, el sistema Regalista que como se dijo en el Captulo 1, atribuye
la propiedad originaria de las minas al Estado. Tambin conocido como el sistema
Fi ~rzoso de Concesin, cuya figura central es el denuncio, es decir, aquella
nl~tificacin formal que se haca ante la autoridad competente, inforinando que se
h 3 descubierto determinado mineral.
De manera que, el sistema Regalista, ha tenido en el tran:curso
iriexorablemente del tiempo, una decisiva aplicacin en Venezuela. Pero, por
cuanto, el legislador miiiero dej abierta la posibilidad de cambiar de sistema,
posteriormente, se implant el sistema Dominial.
Abordando el sistema objeto de este segmento, cabe recorldar que a raz
c e la entrada en vigencia del Decreto 2.039, del 15 de febrero de 1.977, -Gaceta
Oficial No.31.175 del 15/02/77- el Ejecutivo Nacional en uso de la .'acultad que le
concede el artculo 11 del la Ley de Minas, se reserv la exploraciii explotaci(5n
(le todos los minerales sometidos al artculo 2 de la nombrada Ley. Creiindose
as, una zona reservada. Donando como consecuencia fundamen':al, el dejar sin
efecto la figura jurdica del denuncio, desapareciendo el sistenia Regzlista y
,apareciendo en el panorama jurdico el sistema denominado Ilominial, cuya
c:iracteristica bsica es que las concesiones son otorgadas en forrna pote:,tativa
por el Estado, segin reposa en los artculos 174 y siguientes de la Ley de Minas
el1 vigor
Un detalle que es oportuno sealar es que, en el Proyecto de Ley de 1998,
S bien asienta, que le corresponde al Estado, con carcter exclusi\~o, la ac:ividad
de exploracin y explotacin de todas las sustancias minerales eri el territor.io
racional, no se observa que consagre expresamente, la palabra zona reservada;
Fero se infiere tal reserva, de la redaccin del mismo.
Es de hacer notar entonces, que la Ley del 45 recoge los sistemi~s que
determinan la propiedad de las minas.
Es evidente, que la realidad actual de Venezuela ha exigido la iirgeiite
realizacin de cambios substanciales, los cuales, se han venido ef ect ~~mdo s
'.ravs de Decretos y Resoluciones Ministeriales.
Se ha dicho que impera en consecuencia, en Venezuela "un rgirrieri
eminentemente pero no exclusivo sistema Dorriinial ..."24
Se pregunta: Eso, por qu? Es que en la Ley vigente aparece el artculo ' 7
y dispone:
Las piedras de construccin y adorno o de cualqiiier
otra especie, que no sean preciosas, el mrmol, prfidu,
caoln, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas,
yeso, puzolanas, turbas, las sustancias terrosas y el
guano, pertenecen al propietario del suelo, quien podr
explotarlas sin formalidades especiales. La explotacin
de dichas materias queda sujeta a la vigilancia de: la
autoridad en cuanto a la polica y seguridad de las
labore^.'^
Se refiere, que ac, hay una excepcin al rgimen Dominial, por cuanto, se
est en presencia del sistema de la Accesin - aunque de aplicacin muy breve-,
o lo que es lo mismo, el propietario de las sustancias anotadas e:; el dueiio del
siielo y no el Estado, ste slo tiene labores de vigilancia y polica, de supeivisibn
d 3 la actividad extractiva
Sera el nico vestigio que queda del sistema de Accesin ei i la legi:81acion
minera venezolana.
En cuanto, al fundamento del artculo 7, q~i i zs sea el mismo que pl.iv ten
12 legislacin argentina y es el siguiente:
Cuando las sustancias se hallan en yacimientos fciles
de explotar, sin grandes instalaciones ni mtodos
rigurosamente cientficos, y en que parecen ms bien
accesorios del suelo que cosas independientemente de
l, la ley le reconoce al propietario del suelo la
propiedad en el derecho, conforme a las ideas
tradicionales de las escuelas romana e inglesa.26
No obstante, siendo el propietario superficial el dueo de las piedras ds
construccin y de adornos o de cualquier otra especie, sean o no sean prc!ciosac,
y cuya explotacin por el particular puede hacerse sin necesidad de otorgar
concesin alguna; sin embargo, el Estado hacindose eco de l>oliticas
intervencionistas, aspira controlar esas sustancias, pretende ir ms allc' de los
parmetros imponiendo condiciones que no contempla la normativa legal vigente.
As, se dio una Resolucin emanada del Ministerio de Energa y Minas, c.onocida
como la Resolucin 71, publicada en Gaceta Oficial No.31.245, en fecba 30 ce
mayo de 1.977, donde se le crea una situacin jurdica totalmerite diferente al
dueo del suelo.
La aludida Resolucin mereci el pronunciamiento cle la Corte Suprenia dt?
J~st i ci a en Sala Poltico-Administrativa. En fecha 7 de julio de 1.981 se proniinci0
al respecto, calificndola de inconstitucional e ilegal. Por lo que rio amerita tal
R 3solucin, mayores comentarios.
Por tanto, el artculo 7 de la Ley actual, tantas veces alusivo, que estz blece
Ic que se conoce como "minera", con respecto a sustancias de esc:a:;o o rc?lativo
valor, que otras legislaciones categorizan como "sustancias de segunda o tercera
categoras"; contina imperando, dejando como aplicacin lgica, el iifasis que el
propietario del suelo siguen siendo el dueo de las sustancias anotadas y que el
E.stado slo supervisa externamente, sin imponer nada ms; slo se encarga por
~~j empl o, de verificar que se cumplan las legislaciones pertinentes, verbigrac a, Ley
(le Armas y explosivos; entre otras.
Estas directrices son las que permanecen en la Ley en vigericia, asentadas
como lecciones jurdicas.
Amn de lo anterior, debe explanarse que en la estructura de los Mitierales
70 Metlicos hay un aspecto que luce igualmente digno de traer a c;olacin, y es
cuando las sustancias a que se contrae el artculo 7 de la Ley en vigor, se hallar
en terrenos baldos. En esta situacin, dispone la referida Ley que se otorga eri
concesin a travs de los Contratos Especiales y con un procedirniento especial,
tal como se contempla en el artculo 8 de la vigente Ley.
Expuesta as la panormica de la Ley actual, interesa ahora ana izar lo;
planteamientos a que se contrae el Proyecto de Ley con respecto a: l. El Sistema
Dominial; 2. Al rgimen de los Minerales no Metlicos.
Inicialmente, el Proyecto propuso que las minas, yacimiento:; o deplsito:;
de cualquier clase son del dominio pblico de uso privado de la nacin.
erceptuando los minerales no metlicos, puesto que, pertenecen al propietario del
Luego, se plante en su articulado una ratificacin al sistema Dominizl - No
d3be olvidarse - que la Ley vigente, establece el artculo 11, el principio ce
reserva que le permiti al Ejecutivo, a travs del Decreto 2.039 reservarse todas
las sustancias y, en todo el territorio nacional; en otras palabras, el S sterria
Clominial se configura con la entrada en vigencia del Decreto 2.039 pero, en la Ley
rio se lee en ninguna parte "sistema Dominial".
En el Proyecto se observa que dice "se ratifica el sistema Dominial"
En la ltima versin del Proyecto de Ley analizado hasta el momento de
desarrollo de la presente investigacin, se plasma en el artculo 3 lo siguierite:
Principio dominial. Se ratifica la adhesin al principio
dominial consagrado en el decreto dictado por el
Libertador Simn Bolvar, dado en Quito el 24 de
octubre de 1.829; y se establece que los yacimientois
minerales, los recursos minerales y las minas de
cualquier clase que se encuentren en el territorio
nacional, en la plataforma continental, zona martima
contigua y zona exclusiva pertenecen inalienable e
imprescriptiblemente a la Repblica de Venezuela y :son
de su dominio pblico en los trminos expresados por
la Ley. 27
Reza en la Exposicin de Motivos, prevista en el Capitulcl II de esta tesis,
que el Proyecto de Ley con respecto a el dominio pblico sobre las mina:;, recoqe
quizs el ms importante de los principios del Derecho Minero Ilacional, cuando
consagra que los yacimientos minerales y minas de cualquier clase sor] del
99
d~mi ni o pblico de la Repblica de Venezuela. Se explica adms, cue el
iriportante principio fue cobijado en el rgimen jurdico de 121s Repblicas
Eolivarianas, mediante el histrico Decreto del Libertador Simn Bl~lvar, d 3do el
irimemorable 24 de octubre de 1.829 en Quito. Acota la expresin eii cuesti6n:
Dada la trascendencia de este principio para la vida
econmica de Venezuela, que abarca el
aprovechamiento de los recursos naturales no
renovables en general, y las minas y los hidrocarburos
como especialidad minera en particular, es deseable
una ratificacin legislativa expresada del decreto del
Libertador del 24 de octubre de 1.829, lo que
constituye, adems de su importancia para la vida
jurdica de la Repblica un homenaje legislativo 31
Padre de la Patria.28
Contestes estn los autores nacionales que el sistema venezolzmo de
propiedad minera proviene de la tradicin jurdica espaola. Las signific:ativas
Ordenanzas de Minera de Nueva Espaa del 22 de mayo de 1.783, dicta'jas an
Ararijuez por Carlos III, tienen resonancia en Venezuela por Real Resolucin del
27 de abril de 1.784 y Real cdula de igual fecha donde se enfatiza que las minas
;on propiedad de la Real Corona. Tal nfasis produjo eco en el prodigioso talento
del incomparable Libertador y dicta el Decreto 1.829, disponiendo que las minas
de cualquier clase corresponden a la Repblica.
Continuando con el anlisis del cuerpo proyectista, se afirma por la Oficinr
de Investigacin y Asesora Jurdica -adscrita a la Presidencia del Congrezo de Ic:
Repblica de Venezuela- que:
"El Proyecto en estudio da un paso adelante al consagrar, por una pC3rte, do
manera definitiva el principio del dominio pblico sobre "las min(3s de ciialqiiier
cla:eU; y por la otra al establecer como nico sistema de explotacin el "domi i al "
y con l la potestad discrecional del Estado para otorgar concesiones ~ni neras' ' ' ~
Por otra parte, en cuanto a los llamados Minerales no FAetlico<, el
tratamiento profesado a las minas es el siguiente: En el intituladct Proyecto
derlominado Ley Orgnica de Desarrollo Minero, se nota que las conoc.idas
"piedras de construccin" son llamadas "rocas de construccin". Cliaro esta, es
algo sin mayores connotaciones y luce irrelevante. Mientras que, en los suce:;ivos
Proyectos se retoma el nombre de "piedras de construccin", eri vez de las
nombradas rocas.
De acuerdo con el Proyecto de Ley de Minas de 1998 est en sii
re,~ulacin, segn el artculo 9 lo siguiente:
Articulo 9 O: Minerales no metlicos. Las piedras dc?
construccin y de adorno o de cualquiera otra especie
que no sean preciosas, el mrmol, prfido, caoln,
magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas,
puzolanas, turbas, las sustancias terrosas y el guano,
pertenecen al propietario del suelo. Su explotacin
dems actividades mineras estn sometidas al contrcll
del Estado para garantizar que se desarrollen conforme
a las disposiciones ambientales, sanitarias y otras di3
inters pblico vigente en el pas. La explotacin de las
sustancias a que se refiere este artculo en terrenos
baldos, se realizar mediante concesiones mineras
otorgadas de conformidad con la Ley Orgnica de
Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder P b l i ~ o . ~ ~
Ntese, que el Proyecto recoge en un mismo ar t c ~i l ~~ las ~i edr as
rombradas, tanto, cuando se hallan en terrenos particulares, comcl c.uandc estiiin
en terrenos baldos. Esto, es un detalle diferencial con la Ley vigente que norrna
e i artculos separados las piedras, es decir, en los artci~los 7 y 8 de la re ferica
L?y, respectivamente
Por su parte, la doctrina venezolana. ha aceptado que esos minerales
puedan ser propiedad del dueo del suelo; recalcando, que es lo nico que el
Estado ha permitido que as sea.
Asienta, la mencionada Oficina de Investigacin y Asesora Jl~ridica:
De tal manera que no vemos contradiccin en que puedan c.oexistir ambos
c;onceptos en el mismo texto legal como lo plantea el Proyecto en e:~ti i di o.~'
Como se observa, es clara la postura asumida por la citada Oficina 3e
Investigacin.
Ahora bien, de tono prctico y concluyente, sobre discxi:acionc?s con
.especto al sistema de la propiedad de las minas que debe imperar en i:I casc
~enezolano, afirma el entonces, Diputado Al Rodrguez:
En el caso venezolano, el rgimen minero y petrolei-o,
se gua o asume.. sistema de la propiedad nacional,
sobre las minas, que por cierto es un principio {de
rancio sabor liberal, que no tiene nada que ver con las
doctrinas estatizantes, sino que fue instituido
precisamente con el propsito de garantizar el libre
aprovechamiento de las minas.
La primera idea que creo que va a tener consenso en el
Congreso ... es la de mantener el rgimen dominial que
establece la potestad para el Estado, de otorgar o nci
las concesiones ...32
A lo anterior, debe agregarse una propuesta que formul;a .Al Rcdrg1~e.z
sobre el mismo particular, contenido en el Informe de la Comisin Permanente da:
En' xga y Minas de la Cmara de Diputados dirigido a la entonces Senacora,
Lur:a Antillano, en donde se precisa:
. . . en nuestro caso es recomendable mantener el rgimen domnial segiin el
cual el Estado no est en la obligacin de otorgar la concesin a quivn la solicita
sirio que mantiene la potestad para otorgar o no los derechos, al contrario de!
sistema puramente regaliano y de simple renuncia.33
Es importante y necesario subrayar que la posesin general es mantener
el rgimen dominial como sistema de explotacin. Por lo tanto, se ~istirna qiie se
ha dado un paso de avance al consagrarlo as, en el Proyecto de Lelr.
Pero, an con todas las bondades otorgadas al sistema dorrinial, y c.on la
consecuencial conviccin que nadie, absolutamente nadie, puede iii debe legar
q ~ e la propiedad de las minas corresponde a la Repblica; el sector privado de la
iridustria minera, lamenta la insercin del sistema dominial en el Proyecto dr: LeT/;
puesto, que el citado sector, propugna la idea de mantener la figura del deriunc o
como forma de adquisicin de derechos mineros. As lo plantea Jorge IVeher -para
1 entonces, Director de Asuntos Legales de la Cmara Minera Venezolana-.
En una elocuente entrevista contactada con Jorge Neger, sc? comprob tal
propuesta de conservar el denuncio. Segn l:
No debe desaparecer la figura del denuncio, la tienen la rnayora de 13s
i ~ases y hasta los desarrollados, entre ellos, Colombia ...3"
En igual sentido se expresa el entonces, Presidente de la Crnara hlinera
Venezolana - CAMIVEN -, el conocido Pedro Tinoco, quien est convencid3 que
rctsulta ms oportuno para Venezuela actualizar la Ley de 1.945, pero asevei a:
Para ello hay que retomar el valor original de esta ley, que r e f ~ e
desvirtuando con decretos y resoluciones. Por ejemplo, una de las figuras que se
cebe rescatar es la del denuncio, que es la libre autorizacin para otorgar la
concesin de explotacin de la mina a la empresa o persona que desci bre el
bacimiento y acude al Ministerio a notificar el suceso.35
En verdad, a lo largo del desarrollo del cuerpo de la presente tesis :;e han
c:olocado en evidencia que las intervenciones, propuestas !1 persplxtivas
tormuladas para cada efecto, se han tornado completamente di~ididas.
lecesariamente, para emitir algn pronunciamiento hay que colocarse de i l n lado
3 de otro; la eleccin nunca es fcil. Es menester, un toque de atercin y
redimensionar las cosas a su justa medida. Tomar conciencia de las posibilidades
e imposibilidades de determinada figura o institucin; las posibilidades par2
abordarlas, y las imposibilidades, para dejarlas de lado. Fijarse eri la Justicia y e
bien social, para salir airosos de ese tumulto de contradicciones, di ~das que hacer)
cada vez ms imbricado cualquier materializacin de un Proyecto, en una idoriea
Ley de Minas.
Consecuentes, con esta atmsfera de disparidad de criterios, en estt:
momento, con relacin a los polmicos Minerales no Metlicos, otorgajos pcr
anuencia de la Ley en vigor, al dueo del suelo, como propietario de ello:l;
delinendose as una secuela del conocido sistema de la Accesi17 y trad~cido, SS
refiere a una excepcin del sistema Dominial. Segn algunos, esto ha configurado
de esa forma porque el Estado as lo ha consentido; puesto que segijn el zentir
de la mayora, son sustancias de escaso valor econmico, y, cuando el E:tadcl
geiuinamente, a travs de Resoluciones quiso entrometerse en tal propi ed~d, 121
Ccrte Suprema de Justicia se pronunci, diciendo que no era p-ocedenle tal
ingerencia, como ya fuera sealado.
Hay una cuestin capital, punto mximo de disconformidad y c:s el
prmunciarriiento emitido por el entonces Diputado, lvaro Silva Caldern que
acota:
Concretamente, en el caso nuestro, los mirierales del
artculo 7, merece que el legislador se detenga, y el
proyecto ... se revise la categora de esos minerales, ah
hay minerales de una extraordinaria importancia, tal vez
ms importante que lo que puede ser el oro.
Entonces, darle el tratamiento, esclarecer debidamenti.
que esos yacimientos pertenecen a la nacin y que si
ahora lo tienen los pariticulares, es porque en una
epoca se consider que no era importante, no porque le
atribuyera la propiedad sino porque le atribuy la
explotacin, es las sustancias extradas las que les
atribuye al propietario, es una concesin directa lo que
hay ah, una concesin por mandato de la Ley, en
donde no hay que cumplir un paso administrativo
especfico para que se la den, y por tanto, el legislador
puede limitarla, regularla y establecer la transitoriedccd
que se quiera para respetar los derechos adquirido^.^^
Evidentemente, segn se observa en la opinin de Silva C831dern, deben
13s proyectistas, revisar los minerales a que se contrae el artculo 7 de la Ley
Retornando el anlisis del Proyecto de Ley de Minas, se apunt que cor
-especto a los Minerales no Metlicos, consagra la misma esencia que la Ley er
vi j or, puesto que, le atribuye la pertenencia al propietario del suelo. Su
e;cplotacin y dems actividades mineras estarn sujetas al control del Estac o. Se
nota, que ha tomado en consideracin el Proyecto comentad3, la rraterla
a nbiental en sus disposiciones.
En el seno del artculo 9 del Proyecto en anlisis aparece que cuanj o las
piedras de construccin, que no sean preciosas, se hallen en terrerio:; baldos, se
van a otorgar a travs de concesiones mineras hasta tanto los Estado:; asunian tal
competencia, de acuerdo con la Ley Orgnica de Descentralizaci7, Delim tacion
y Transferencia de Competencias del Poder Pblico. En la Ley de Minas del 45,
segn el artculo 8, estn sujetas estas sustancias a los llamados Coiitratos
Eispeciales.
Pues bien, en toda sociedad, se asumen posturas reactivas, concatenadas
con las nuevas realidades, mxime, cuando ataen a conquista:; alcanzadas y
r.econocidas en el marco legislativo. Venezuela iio poda ser la excepcion.
lrsticas conjeturas formula, por ejemplo, la Asamblea Legislativa del Estadc
zarabobo.
Eleva el lesionado Estado Carabobo su voz de protesta y manifiesta crtica:;
al Proyecto de Ley de Minas. As, el Frente Ecolgico Regional Aragua Cz rabobc)
- FERAC - redact un informe que contiene observaciones efectu,adas por esa
organizacin, al Proyecto de Ley de Minas; informe remitido a la Senadora Luca
Antillano, con el fin, de advertir que de aprobarse el mencionado Proyectcl pocira
atentar contra efectos legales en materia de descentralizacin, especficarr ente.
Ha concluido el Frente Ecolgico Regional Aragi ~a Carabobl~, que:
... dicho proyecto atenta contra el proceso de
descentralizacin adelantado en nuestro Estado. La
Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico,
seala en el numeral 2 del art.11: "A fin de promover a
descentralizacin administrativa y conforme a o
dispuesto en el art. 137 de la Constitucin, se transfiere
a los Estados la competencia exclusiva de 121s
siguientes materias: ... 2) El rgimen, administracin y
explotacin de las Piedras de Construccin y adorno o
cualquier otra especie, que no sean preciosas, el
mrmol, prfido, caoln, magnesita, las arenas, pizarras,
arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las
sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas,
as como la organizacin, recaudacin y control de los
impuestos respectivos. El ejercicio de esta actividad
est sometida a la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio y a las Leyes relacionadas con la protecci0n
del ambiente y de los recursos naturales renovables...:"
Se asienta tambin, en el Informe del Frente Ecolgico Regional Aragi~a
Carabobo, que en dicho Estado se aprob, la Ley Estadal sobre la adrninistraci6n
; l explotacin de minerales del Estado Carabobo. Eso se traduce en un proceso
(l e descentralizacin, donde la sociedad civil tuvo una participaci~n activa. Todo
esto quedara sin efecto de aprobarse lo sealado en el Proyecito de Ley; por
cuanto, luce contrario a lo establecido en la Ley de DescentralizaciOn, ya que el
Rgimen, Administracin y Explotacin de esos minerales, es transferido al
'Zstado una vez aprobado este Proyecto de Ley Regional. Ahora bien, de
,aprobarse el Proyecto de Ley Nacional dejara sin efecto la Ley Orgr ica de
3escentralizacin, as como las respectivas Leyes Regionales aprobadas o en
Expresa adems, el comentado Informe, que el artculo propuesto en e
Proyecto de Ley, es prcticamente una copia textual del articulo 7 de la Ley de
Vinas vigente, el cual se cataloga como inconstitucional. Vale recordar que .os
rriinerales y dems riquezas del subsuelo patrio pertenecen a la nacii, de
acuerdo a la voluntad del constituyente, segn los artculos 7, 106 y 136 de la
Constitucin Nacional de 1.961, lo que deja sin efecto las in:er-pretationes
e-rneas de la Ley de Minas del 45, donde se atribuyen derechos de propiedad
p3r accesin a la propiedad del suelo, la frase "pertenecen al ~~ropietario dl3l
s~el o" de esa disposicin no es supletoria ni equivalente del titulo de prop edad,
sino reconocimiento a la posesin, lo que jurdicamente, es una cosa ~1i feren:e.~~
Ntese en base a lo sealado, la oposicin pblica, lelgal y p.3cfic;a
e:fectuada por FERAC en contra del Proyecto de Ley Nacional, por atentar y
r~retender dejar sin efecto la legislacin estadal ya aprobada, y lo que est por
aprobar.
A tal efecto, se propone el inmediato pronunciamiento del Poder Ejecutivo y
Legislativo del Estado Carabobo, para objetar ese Proyecto de Ley Nacior~al que
13s atentatorio contra el proceso de descentralizacin y con la normativa arr biental
Agente en el pas.
No debe silenciarse que la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo, er
base a motivadas consideraciones emiti su acuerdo. Entre esas consideraciones
debe recalcarse que la citada asamblea, sancion la Ley sobre el Rgirnen de
Administracin y Explotacin de los Minerales del Estado Carabobo; se publico
en la Gaceta Oficial Extraordinaria No.620 del 7 de febrero de 1.996, a tnivs de
la cual se complet el proceso de descentralizacin de la adminis~racir de lo:;
minerales no metlicos al Estado. Por cuanto, acuerda: rechazar filrreanientt? 4
F'royecto IVacional aludido, por atentar contra el proceso de descentralizacin (l e
1ij administracin de los minerales no metlicos transferido a los Estacos.
\'er Apndice No.3 y 4.
En el caso especficamente del Estado Zulia, por virtud de la L?y, ya
zisumi esa competencia, y data adems desde el ao 1.992. Cino el Pr3yecto
clispone que hasta tanto los Estados no asuman la competencia? Luce el zritei-io
proyectista desfasado y choca con legislaciones ya elaboradas; adems, Ivsioiia
abiertamente el proceso descentralizador.
La idea ser solventar estos desequilibrios legales y e11riirnbar:;e por
c:riterios y disposiciones que guarden la armona y coherencia que demancan Iss
riormas legales.
Es justo consignar, que ni la Asamblea Legislativa del Estado Zulia, ni un
ente protagnico, en relacin con las sonadas piedras y minerales no rnelicc)s,
c:omo -CORPOZULIA-, han elevado objeciones al Proyecto Nacional de 1-ey de
Idinas, ni han habido roces por ningn concepto, o por lo menos, no :;e han
rnariifestado pblicamente.
Son contradicciones como stas, las que preocupan y que plantean dudas
de la suerte que correr el Proyecto de Ley comentado.
En este estado de cosas, y si en verdad, se trata de orientar la actividad
minera al servicio de la economa nacional venezolana, no debe tal aspiracin,
traducirse en una mengua a los derechos adquiridos por virtud de Id Ley, y mucho
inenos dejarla sin efecto, resquebrajando conquistas ya alcanzadas.
En este contexto y echando una mirada sobre los sucesos acaecidl~s, r o
puede pasarse por alto, la referencia comprometida con el panorama jurd,co cle
Ln forzador de desarrollo, el Estado rico en minerales, el Zulia.
Bien, aconteci un acto relel~ante, y es el siguiente: en fecha 29 de marzo
(le 1.992, la Asamblea Legislativa del Estado Zulia decret la Ley de Piedras 110
Preciosas y Minerales no Metlicos. As, en el Estado Zulia, de conforrnid2d con
lo establecido en el artculo 11, ordinal 2 ' de la Ley Orgni:a de
lescentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competenc:ias del Poder
Piiblico, asume, el rgimen, la administracin y la respectiva explotacin de as
piedras no preciosas y los Minerales no Metlicos. Esto va a ccmstituirs3 en el
objeto de la Ley mencionada. Por lo dems, ratifica la Ley de Piecras no
Preciosas y Minerales no Metlicos, que las sustancias acotadas, ubicadas eri el
territorio zuliano, pertenecen al propietario del suelo; ahora bien, la explot~cin dt:
las minas se ajustara a lo dispuesto en esta Ley y su respectivo Reglamer to.
Con todo, cabe decir, que la Ley anotada, no obstante que es un paso. u i
eslabn nis para la descentralizacin, se torna incompleta, imprecisa, eri ($1
entendido, en que hay en su contexto algunas lagunas. Esta la Ley, dezprobista
del Reglamento.
El problema radica en que, mientras la Ley referida pauta, que cu3ndo las
sustancias que son objeto de la Ley se hallan en terrenos baldos o en Ics lechos
de lagos o ros, -sean o no navegables-, estn sujetos a las directrices (le la Ley
en cuestin.
Acontece, que el Proyecto Nacional de Ley de Minas establece que a
e~plotacin de las sustancias trilladas cuando se encuentren en terrenos biildos,
s3 va a realizar a travs de concesiones mineras, hasta que los Estacos :;e
ccupen de esas competencias de acuerdo con los parmetros de ,a mencionada
Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Trarisferencia (le
(:ompetencias del Poder Pblico.
Se debe entonces, tratar de aproximarse a las verdaderas soluciores, 10
cerrar los ojos a la realidad, ocasionando que se elaboren legisl;ciones
desmedidas. No debe mitigarse, ni desconocer esfuerzos precedentes para nc.
,rastocar el orden jurdico establecido.
En suma, el Proyecto de Ley, sobre el particular: Sistema Doniinial
Rgimen de los Minerales no Metlicos, concretamente, luce acoplado, pero, al
analizarlo, se llega a la conviccin, que se est en presencia de uri
desencadenarrriento de objeciones, disparidad de interpretaciones, perspectiva!;
visionarias que debidamente encauzadas y dirigidas al servicio de la Just cia (;o11
una lgica jurdica se acercaran a crear soluciones armnicas y definilivas eii
beneficio del grupo social.
Visto lo anterior y continuando con el hilo expositivo, u i a vez
desmenuzadas las Disposiciones Fundamentales del Proyecto, tales como: (31
objeto, la declaratoria de utilidad pblica, el principio o sistema jomini,il
conjuntamente con los minerales no metlicos, corresponde como est i ~d o
continuo, lo tocante a algunos aspectos que no debern pasar desapercibililos,
tales como:
Q Feserva de la Actividad: Segn establece el Proyecto, al Estado le c:orrespo?de
I;i actividad de exploracin y explotacin de todas las sustancias rnirierale:, en
el territorio nacional. con carcter de "exclusividad"; ello, por razones de
c;onveniencia nacional. Consecuencialmente es:
~Zompetencia Nacional, para el Proyecto: La planificacin, apro\lechamicmto,
Aefensa, conservacin y explotacin de los recursos mineros; la e1:iboraci i dei
catastro minero; y el ordenamiento territorial de las actividades minera:;, es;
competencia exclusiva del Poder Nacional. Segun reza en el :irtculo !j del
Proyecto de Ley del ao 1 .998.39
Pero, retrocediendo un poco, debe decirse que en el historial proyectista, 1s
materia adjudicada al Poder Nacional y la forma de redaccin del articulado
precedente, desbord en aqul entonces, un sin fin de encendidas polmic:is. En
ui a ambiciosa e ilimitada pretensin, se estim que los planes E! instrurrientos
bsicos de la ordenacin del territorio a que se contrae la Ley Orgnica de
Clrdenacin del Territorio, se debern sujetar, adaptar y someter, en todo caso, a
planificacin del sector minero. Bajo ninguna circunstancia dilrhos plz nes e
iistrumentos podran contradecir la planificacin y el ordenamiento territo -al del
sector minero.
Al efecto, se pronunci Alberto Blanco - Uribe Quintero, quieq en un inforine
remitido a la Comisin Permanente del Ambiente y Ordenamiento Territc rial 3ei
Senado de la Repblica, consagr:
... se observa la inconveniencia de la previsi,?
contenida en el artculo 5 del proyecto ... pues es
estrictamente al contrario como deben ser las cosas.
Cmo poder imaginar que usos como el de la
seguridad y defensa de la nacin, la conservacin de
las reservas de agua, la produccin alimentaria y la
independencia energtica, entre otros, deben ceder
ante la actividad minera?
Pero, lo anterior, no slo es inconveniente, sino tambin
ilegal, por cuanto, de comenzar a regir esta previsiri,
se menoscabara el carcter unificador, integrador y
vinculante que la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio atribuye a los Planes de Ordenacin dl3.l
Territorio.
Peor an, tal previsin es tambin inconstitucional, al
ser contraria al artculo 7 de la enmienda No.2 de la
Constitucin de la Repiblica, a donde se deriva la
indispensable ndole integradora y unitaria del Plan cle
Desarrollo Econrriico y Social de la Nacin . . . 40
En cuanto, a la Competencia Nacional, se recomienda que se retise la
perspectiva proyectista, especificamente el artculo 5.
No debe desconocerse, que el Proyecto de Ley, ha ido mejz~rando
;onsiderablemente la redaccin, y en el Proyecto de 1998, se omi1:i esa s~j eci r
3 la planificacin del sector minero y afirma que es competencia exclusiva de
Poder Nacional.
Por otro lado, el Proyecto consagra:
Un Desarrollo Minero Sostenible. donde las actividades mine-as S(?
desarrollarn en armona con los usos urbanos, agrcola y forestal y adems,
con las reas Bajo Rgimen de Administracin Especial -ABRAES- Asi lo
plantea en el artculo 6 del Proyecto en cuestin.
Es oportuno, traer a colacin lo que se entiende por Desarrollo Sostc?nible:
... un "Desarrollo Sostenible", trmino acuado por la
Primera Ministra de Noruega, Dra. Gro Helen
Brundtland, en el informe publicado en 1.98'7 bajo los
auspicios de las Naciones Unidas, con el titulo "Nuestro
Futuro Comn"; en donde se define este nuevo
concepto de desarrollo como "el progreso que llena las
aspiraciones de la actual generacin sin cornprometer
la capacidad de las futuras para satisfacer sus propias
ne~esi dades". ~'
Retomando los aspectos del Proyecto de Ley, corresponcle en esta
ol~ortunidad lo relativo a:
La Autoridad Administrativa Competente. Evidentemente, que a los e'ectus
subsiguientes, es el Ministerio de Energa y Minas
Aparte de los aspectos que preceden, el Proyecto de 1-ey de Minas
contiene una fisonoma muy especial como especial es el Derecho rAinero.
Vase ahora un anlisis y seguimiento de las instituciones establecidas en
(31 Proyecto en estudio.
4.5. CATASTRO MINERO
Punto singular que atrae poderosamente la atencin es la previsir de los
proyectistas de crear un Catastro Minero Nacional.
Esta consagracin del Proyecto de la elaboracin de la institucin del
Catastro referido, se juzga un aspecto positivo en la legislacin miner.3
venezolana Pero, su elaboracin estara seguramente aparejada de una camz ds
interpretaciones. Sera necesario abundar con mayor claridad sobre el Catastro
Minero.
Por tratarse dicho Catastro de una institucin novedosa, puesto que, la L?y
de Minas actual no lo contempla; es menester, acudir en auxilio de la Exposiciin
de Motivos del Proyecto de Ley de Minas para averiguar su justi'icacin. En tal
:;entido por ejemplo, en la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley Orgrrica 3e
vlinas de 1997, slo alude a que se le atribuye al Estado una amplia potestad
]ara elaborar el Catastro Minero Nacional. En igual sentido est previsto en la
-
=xposicin de Motivos del Proyecto de Ley de 1.998.
Evidentemente, el Catastro Minero se torna como una ~~i si n id(3al sin
uontar con los mecanismos de gestin para emprenderlo. Tendr riecesariiimerite
que informarse de la gestin del catastro a nivel de los Estados.
Se estima, que el mvil de tal disposicin ser tratar de ordenar y contrclai
la actividad minera, estableciendo patrones y directrices; pautas, para co isecuii.
que las cosas y hechos se enrumben en marcos estructurados, en graci,i, a ur
control y una organizacin eficaz de los recursos minerolgicos a la par de la
ordenacin del catastro urbano.
En el Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales de Manuel
Osorio, se lee que el catastro es:
"Registro Pblico en el que se hacen constar datos relativo:; a la propiedacl
inmueble; tales como la cantidad, la calidad y el valor de esos bienes, los n~mbr ec
de los propietarios, la situacin, extensin, limites y cultivos".42
De manera que el Proyecto, pauta que se elabore una especic: de censo y
pa;rn estadstico de los minerales a nivel nacional en aras de iina mayor
or!janizacin y un control ms eficaz de la actividad minera.
Los proyectistas estn seducidos por la creacin de ese catastro; ttstri
inquietos por lograr con las disposiciones establecidas en el Proyecto de Ley, que
las actividades de exploracin ejercidas por el Estado, tengan 3or objeto la
permanente actualizacin de los estudios para la planificacin dc:l
a x-ovechamiento de los recursos mineros; se pretende actualizar y ~ierfeccionar t?l
cmocimiento geolgico minero nacional. As se desprende del arrculo 8 del
F'royecto de Ley. Por dems, la elaboracin del catastro, segn el Proyecto, :S
(:ompetencia Nacional.
Con arreglo a un anlisis crtico de la institucin del Catastro ldinero
l\lacional que pretende el Proyecto, se piensa que debe probarse su consistenca,
,.arito en cuanto a su estructura interna, como a lo que se refiere a su efi1:iencia
singular, y como una institucin integrada a un determinado ordenamiento jiirdic;~.
Se estima, que la figura del Catastro Minero Nacional se torna necesaria
para la realidad minera venezolana.
Ahora bien, En qu medida, ese Catastro, ser bueno?
Hay conocimiento que no se logra el exito con simple voluntarismo dl?
algunos, es necesario que concurran circunstancias y hechos conc.retos y
consistentes; por ejemplo, implica la articulacin de una poltica mi nxa que
comprometa los esfuerzos y parte de los recursos requeridos a tal fin.
En este sentido, cabe acotar, que el Catastro Minero, espec:ialmentl? en el
Zstado Zulia, goza de gran dedicacin; y, en los momentos en qiie se llevs s
:abo esta investigacin, se est perfilando un buen acabado de si1 estruct~ra; en
31 entendido, que se estn sumando esfuerzos, voluntades e intc!n:laciones con
autoridades regionales del ambiente. En este sentido, puede avalar tal
aseveracin, el calificado Leopoldo Saavedra Balza - para el entxices, [)rector
. General del Arribiente-, a quien le luce como una idea positiva el Catastro Minerc
Nacional, en aras del orden que requiere la actividad minera y la integraciii de su
entorno ambiental.
Como todas las cosas, hay que iriiciarlas por el principio, est,ablecic?ndo lo
normativa requerida, rriisin que no es tan sencilla.
Lo cierto, es que se est en presencia de una iniciativa proyectista cor
visin de futuro, como lo es la creacin del Catastro Minero Nacion4al.
El panorama jurdico contemporneo presenta la necesidad de una Ley de
Minas acorde al ritmo de los nuevos tiempos, que proyecte una iricidencizi real EI
los efectos de dirigir el desempeo global con miras al bienestar 2om13n
Colateralmente, se enfoca la creacin de un Catastro IWinero, quizs, se ri?quiera
crear nuevas leyes, que lejos de solventar conflictos actuales, iran a complicar y
enjambrar situaciones que desembocaran en rumbos desconocidos.
Se recalca a continuacin, el criterio expuesto por el Diputado Rafael
Rodrguez Acosta que avala lo narrado anteriormente:
"Pienso, en lo particular, que adems de la Ley de Minas, nclscitros tc:nerrio:;
que ir paralelamente, haciendo una Ley de Catastro Minero. No e:; posil~le clue
11;'
nosotros pretendamos ordenar una actividad tan compleja como sta, sin existir-
una Ley de Catastro Mi ner ~' " ~
De tal manera, que se avizora una nueva figura jurdica, el Catastro M nero
Nlicional. Se estima que es un ideal muy incipiente pero promisorio y qLe su
m~terializacin, requiere de basamento slido, de mayor precisijn tcnica \/
dc!finicin conceptual idnea para no tener que recurrir al sc?rvicio t e la
in lerpretacin.
4.6. SILENCIO ADNllNlSTRATlVO POSITIVO
El silencio positivo es uno de los ejes fundamentales del F'royecto en
anlisis, por tanto, se hace acreedor de una mencin especial.
El silencio as concebido por las cavilaciones de los proyectistas, se t-a
convertido en el matiz donde se han concentrado los cuestionatrientos ce sus
c etractores.
Es un punto sumamente lgido, que no obstante, de las justifica,:iones
edificadas para corroborar sus bondades no logran invadir el rea del
c:onocimiento pleno y la aceptacin de los espectadores.
Partiendo de la base constitucional venezolana vigente, dl2be rec:ilcarse
que hay un derecho fundamental que protege la misma, y es el Derecho de
'eticin, disposicin constitucional bsica que da origen al clesplieg Ae del
procedimiento administrativo. Tal derecho est contemplado a tenor del artculo 67
y consagra:
"Todos tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cu.jlquier
entidad o funcionario pblico, sobre los asuntos que sean de la cl3nipetercia de
estos, y a obtener oportuna r es~uest a" . ~~
Para llevar a cabo, esta obligacin de la administracin de clar "oportuna
i.espuestan, la Ley ha ideado la figura del Silencio Administrativo, que t i ei e dos
~ertientes: el silencio administrativo con efectos negativos y el disciitido, :;ileni:ic
administrativo concebido con efectos positivos, segn asienta la calificad2
doctrina.
Se dice que es -discutido- porque desde su aparicin fue okjeto de dudas 11
confusiones. Pero, en uno u otro caso, el propsito crucial es que el admiriistrado
obtenga la respuesta requerida y sepa a que atenerse.
De tal suerte que puede afirmarse, a grosso modo, que el efecto riegaiivo
del silencio administrativo se traduce en una especie de correci.ivo par2 que l a
Administracin no abuse, no retarde ilimitadamente los pronunciamientos que por
Ley, le estn encomendados, y no resquebraje los derechos del admiiiistrado.
Adems, los responsables por su negligencia en ocasionar el efecto regativo,
sern sancionados por virtud de la Ley.
En el ao 1.981, especficamente el primero de julil3, aparece con
incidencias precisas en la Administracin y con revuelo, la Ley Orgzinica (le
Procedimientos Administrativos. Se dice que caus revuelo, pcrque la
119
ad ninistracin careca de una normativa, uniforme que la rigiera. La rriencio iadc!
Ley, en el articulo 4 seala:
"En los casos en que un rgano de la Administracin Pblica no reso viere
ur asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considera qiie ha
resuelto negativamente, y el interesado podr intentar el recurso inmediato
siquiente, salvo disposicin expresa en contrario ..."45
Tal desarrollo constitucional, contiene las directrices que orientan y :;irven
de postulados al quehacer administrativo, donde se gira alrededor del silencio
ailministrativo como una manifestacin tacita de la Administr:icion que se
cmfigura a la vez, en una garanta de los derechos que tiene el particular
iriteresado.
Por tanto, el interesado podr intentar el llamado -en D~:reclio
jrdministrativo-, el Recurso por Carencia o Desgaste.
Ahora bien, el Proyecto introduce una modalidad diversa y distanciada de
las connotaciones tradicionales del silencio administrativo. PrevB la disp~sicin
del citado Proyecto, lo siguiente:
Artculo 10. Solicitudes y silencio positivo. Todo
interesado tiene derecho a presentar solicitudes a la,
Autoridad Administrativa conforme a la presente Ley y
obtener oportuna respuesta dentro de los plazos
legales. De no producirse respuesta de la Autoridacl
Administrativa dentro del plazo establecido, salvo lo
previsto en esta Ley, se considera de pleno derecho,
que la solicitud ha merecido aprobacin de la autoridad
siempre que no signifique una violacin a la Ley. La
Autoridad Administrativa podr ejercer su potes1:atl
revisora, de conformidad con lo establecido en la Ley
de la materia.'"
Tal posicin ha sido apuntalada con argumentos a favor, tales ccmo, el
r?mitido por CAlVllVEN a la Comisin Permanente de Energa y Minas del S3nacl0,
donde se aprecia:
... Nos parece importante la idea del silencio
administrativo con efectos positivos incluida en este
articulo. Sin duda la misma es un paso importante para
eliminar el abuso y la desidia por parte de la autoridad
en el tratamiento y respuesta a las solicitudes de los
particulares. Sin embargo, tres precisiones deben ser
hechas a esta normativa. La primera es la creacin de
un sistema que efectivamente permita, de manera
rpida y eficaz, el ejercicio por parte del particular ( l e
los derechos derivados de su aprobacin tcita. 1-a
segunda implica la inclusin de una norma que
establezca los parmetros de validez de las
aprobaciones tcitas derivadas del silenc:io
administrativo con efectos positivos, de forma que clel
mismo no deriven actos ilegales ni violaciones a
derechos de terceros y la tercera debe ser el
establecimiento de un sistema de responsabilidades
concretas de las funciones que permitan la ocurrenc:ia
de supuestos de silencio adrnini~trativo.~'
Aunado a lo anterior, considera CAMIVEN que la solicitud de permisos de
ocupacin de territorio que otorga el Ministerio del Ambiente, debe ser r~vi sado,
puesto que, dicha solicitud puede demorar hasta cuatro aos para su aprot acin.
En este sentido el entonces Presidente de CAMIVEN, menciona el caso dct
varias empresas que aunque gozan del permiso de concesin, no pudieroii iniciar
sus labores por no contar con el permiso del Ministerio del Ambiente.
Segun cifras de CAMIVEN, existen por lo menos 150 solicitudes dt?
proyectos que aun esperan el permiso de ocupacin de reas.
De lo expuesto se colige la conformidad y aceptacin de los ecectcs
p8~si ti vos del silencio administrativo, por la mxima representaciri del sector
privado.
Independientemente de lo anterior, se destaca, que opera i i n
desencadenamiento de reparos rigurosos en contra del aludido efe8;to del silencio
E n cuestin.
Un grupo de notables entendidos sobre el particular, se pr~nunciari de la
siguiente forma: Comenta Arina de Ponte - en el momento, asesora Tcnica de la
c;omsin del Ambiente del Senado de la Repblica - :
"... hay que tener cuidado con algunos artculos que podra zontenei la Ley
i e Minas, donde se le da validez a mecanismos "corruptos" conio el jilensic
sdministrativo positivo.
Esta figura implica una aprobacin inmediata de las solicitucies de
concesin que se presentan en el Ministerio de Energa y mina^...^"
En la misma tnica se ubica la Senadora Luca Antillano, dondc: en uri
Informe que present la Subcomisin de Areas Bajo Rgimen de Administrac.iii
Especial -ABRAES- se concreta:
El proyecto de Ley debe eliminar el Silercio
Administrativo Positivo ... Este procedimiento ha sido
cuestionado y es objeto de polmicas desde el punto
de vista tico, poltico y jurdico.El conseiiso
generalizado es que este "silencio positivo1' es fuente de
corrupcin y distorsiona todo el sentido de la
administracin pblica. En un pas como Venezurlci,
donde es prioridad nacional disminuir la incidencia de
actos de corrupcin administrativa no se purde
proponer y aprobar un mecanismo que legitime la
corrupcin administrativa, tal como el "silencio
positivo".. .
El argumento que da origen al "silencio positivo" es que
los funcionarios administradores al no dar respuesta
formal a las solicitudes, crean una situacin de
"indefensin jurdica". Sin embargo, la forma lgica de
obligar al funcionario a que se le de una respuesta c:s
mediante mecanismos sancionatorios ... el silencio
positivo es una forma abierta de promover la corrupciOn
administrativa y de castigar el inters pblico y a la
Repblica por faltas o ineptitudes del funcionario c!e
t ~ r r i o . ~ ~
Sumamente controvertido luce el efecto positivo del silencio ;adrninist;.ati\~o.
En un posterior Informe presentado por la aludida Senadora i9ntillari0, el 4
de marzo de 1.998, se plasma:
"Articulo 10: Tal vez sea ste una de las objeciones ms serias qiie tiene
esta ley, y que no fue modificada. Sencillamente el silencio positi\lo no puede ser
procedente ... Sencillamente este artculo y toda referencia al :silencio positivo
dentro de esta Ley, debe ser eliminado. Propongo la eliminacin total del artculls
Obsrvese que la sugerencia previa, se extiende a toda referencia iil
silencio en la Ley; y es que, el artculo 40 del Proyecto de Ley de Minas ,:ontiene
tal referencia, cuando dispone en la parte relacionada a obtener las autori;racicjnc:s
ambientales lo que sigue:
Artculo 40. Derecho a obtener las autorizaciones
ambientales. El titular de una concesin minera,
siempre y cuando cumpla con la normativa vigente,
tiene derecho a obtener de la autoridad competente, la
autorizaciones, aprobaciones, permisos y cualcuier
habilitacin establecida en el rgimen jurdico de la
Ordenacin del Territorio. ..
En todo caso, el Otorgamiento de la habilitacin
administrativa debera decidirse en un lapso de sesenta
das continuos, a contar del recibo de la solicitud -
Vencido dicho lapso, sin que se hubiera decidido Ici
solicitud, la misma se considerar otorgada, siemprc:
que no signifique una violacin a la ley ...
5 1
Cuestin interesante es saber con precisin, cuando se est en prez encia
d3 una violacin a la Ley? Cosa que no especifica el Proyecto.
Se piensa, que el motivo principal de los proyectistas al establecer el
silencio positivo administrativo, es tratar de salvar escollos en cuanto al retardo, la
txdanza en que incurre el Ministerio del Ambiente en otorgar los permisos de
ocupacin de reas; puesto que, se alega por parte del sector rninero, que tal
demora implica que se afecten los derechos y finanzas de los concc?sionarics.
La realidad es que el Proyecto en mencin, recogi la figura del :;ilencic
administrativo positivo, en virtud del cual, lejos de producir corniptelas, 3vitara
retardos innecesarios y actuara en favor de la celeridad de los procediniientos,
imprimiendo agilidad y flexibilidad a la normativa minera, lucierido cctmo uii
contraste notorio con respecto a la legislacin vigente, seialada ;>or ser
extremadamente rigurosa. Esta es la ptica avisorada por los redactores del
Proyecto.
La opinin y la postura asumida por la generalidad, es contraria, y exice
una revisin profunda de esta innovacin jurdica. Tanto as, que en fecha 16 cie
julio de 1.998, la tan nombrada Senadora Luca Antillano comerta en uri articulo
publicado en un Diario de Maracaibo, denominado La Verdad, lo que sigui?:
Respecto al artculo 40, el autorizar el Silencic
Administrativo, para Luca Antillano sera una verdadera
calamidad, ya que bastara con que el MARNR SE
demore en dar una respuesta y el permiso ser6
otorgado automticamente. "Es una invitacin a nc>
pronunciarse sobre una concesin y as otorgar
tcitamente una autorizacin que tal vez no seari
conveniente",
V 3r Apndice No.5.
En lo que respecta al silencio administrativo positivo sera opcrtuno
redactar la disposicin de manera, que se consideren objetivamentc? las
cc~nsecuencias de su aplicacin, no slo en la actividad minera sino
especficamente en la repercusin que tendr en la Administracin Pjblica
hacional, es decir, que se haga una disertacin nacional organizad2 con visin de
c~nj unt o para poder proyectarlo -los efectos del silencio administr,ativo positivo-
sin que se lesionen los derechos del concesionario ni de la Administ,-acin.
Es recomendable entonces, evaluar concienzudamente el controversial,
silencio administrativo positivo consagrado como innovacin en el P-oyecto (le Ley
ce Minas.
Sin embargo, se opina, que el efecto positivo del silencio administrativo
sera permisible en aras de una legislacin minera pro-desarrollo en Venezu ,.la.
4.7. LAS ACTIVIDADES MINERAS - SLI REGULACION
Es de hacer notar, que en cuanto a la regulacin de las actividades
nineras, el Proyecto evidencia orden estructural y organizacin de las figuras.
Prev mencin de Ttulos que dan luz sobre la regulacin a que se contrae; con la
125
salvedad, que esto se observa especficamente, en la versiri (del pr3yec:to
presentado en el ao 1998.
De manera que, el Proyecto ofrece una visin compendiada -le los
i~rincipios fundamentales de la legislacin minera y la regulaciri jurdica de la
.actividad nombrada.
Se acota que hay orden en la estructuracin, porque en la Ley de Miria:
vigentes se norman las figuras en forma dispersa; an cuando, v r ~ una
nanerz~
ms detallada y minuciosa.
El Proyecto mantiene los principios bsicos del Derecho Miiiero, re1 >tivos a
la temporalidad de las concesiones; la individualidad minera; la distincin entre 1
suelo y el subsuelo; la reversibilidad; conjuntamente con los medios jurdicos parii
facilitar las actividades, tales como: la ocupacin temporal. pre\ria; las
servidumbres y la expropiacin, sta ltima goza de verdaderas aclveriiencias.
Segn afirma la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley del af o 199tl,
el establecimiento y desarrollo de las precedentes actividades, facilitan y
coadyuvan a solventar el tradicional conflicto histrico entre el propie'ario del
suelo y el titular de derechos mineros. Igualmente sostiene I;i Exposicin de
Motivos anotada que, la actividad minera confronta no ved os^:^ proble~nas cc,n
respecto al rgimen jurdico del suelo derivados de su regulaciri ambier~tal y del
ordenamiento del territorio, creando un nuevo marco conceptual para que la
relacin entre el ambiente y la minera est dentro de la coinpatibilidad y la
responsa bilidad.53
Algo muy revelador, es que el Proyecto, persuadido del iinperio (le la
normativa ambiental, introduce conceptos que en una ambiciosa pretersin,
desea la compatibilidad de la actividad minera y la ambiental. dsntro de un,3
ccncepcin amplia de desarrollo, equilibrio y la necesaria responsabilidad.
Sin embargo, una cosa es la intensin y otra es la realidad impresa en su
aiticulado; que en el afn de crear condiciones para un desarrollo minero donde
las actividades puedan ejercerse con la mayor seguridad jurdica y sin psrdida
ir,necesaria de tiempo; se crean paralelamente problemas subyacentes y se
amerita buscarles solucin, creando los mecanismos idneos y respetatido la
cefensa de los recursos naturales que deben estar al servicio de la sociedad. Se
proseguir exhortando por este necesario servicio.
4.7.1. REGIMEN DEL SUELO Y DEL SUBSUELO
La tendencia legislativa moderna reseada en el Proyecto del ao 1 998 e:;
!a que se establece en el articulo 11, el cual, contempla:
La corteza terrestre se divide en dos partes: el suelo y el subsuelo. !El s ~el o
estara comprendido por la superficie o capa superficial y que alcanza hac a abajl3
hasta donde llega el trabajo del superficiario en actividades ajenas a la m neria; y
el subsuelo, que se extiende independientemente en profundidad desde donde
termina el suelo.54
Entonces, la propiedad del suelo es distinta y separada de la p-opiedad
minera que se halle en el suelo o subsuelo.
Se infiere de la redaccin del artculo mencionado, la presencia clel prir cipio
de divisin del suelo y el subsuelo, principio por dems, que le es proCio SI
Dc:recho Minero, impuesto por la misma naturaleza de las cos:is. Al niisrno
tiempo, se configura en un carcter especial del referido Derecho hlirero, p~est o
que, para la legislacin minera, la superficie tiene escaso valor; en tanto, clue el
siibsuelo alcanza gran importancia para sus finalidades, all yace el rrineral
pl-opiedad de la Nacin. Hasta ac, todo luce claro. Pero, si se visualiza el
tratamiento, la definicin misma del suelo y del subsuelo, se nota que no es muy
precisa y eso es imperdonable en una Ley que va a estar dirigida a r eg~l ar la
riinera. Se objeta, que no puede ni debe tratarse una materia tan delic:ada y
sensible, de una manera tan difusa y vaga porque generara confusiones estriles.
Se recomienda una mejor redaccin del articulo 11, m:; concisa pare
saber los limites de iina propiedad y la otra; puesto que, de all parte toda Izi
normativa minera.
4.7.2. PLANES DE ORDENAMIENTO Y REGLAMWNBO DfI lJSQS
Dichos planes de ordenamiento y reglamentos de usos estn previstos en
el articulo 12 del Proyecto de estudio, el cual, reza:
"Artculo 12. Planes de Ordenamiento y Reglamentcic de Usos. 1.a
explotacin minera en las reas bajo rgimen de administrar=i6n especial :;e
ajustar a lo establecido en los Planes de Ordenamiento y Reglanientos de (Jsas
respectivos, conforme a la racionalidad y objetivos de cada figi~rai, la tecnolocia
disponible y a la dinmica econmica y social del
' 28
Es valedero enunciar, que con respecto a los anotados planes de
oi.denamiento el Proyecto denominado Ley Orgnica de Minas qLe preceje al
Proyecto del ao 1.998, esbozaba que las actividades mineras en rlsas pobladas
agrcolas, forestales, etc., as como en Areas Bajo Rgimen de ~~dministracin
Especial de conformidad con las leyes especiales, se podrn realizar segiin las
revisiones de esa Ley y lo que se dispusiera en su Reglamento.
Oportunamente, lo establecido en el referido Proyecto de Ley Orgn ca de
Minas fue redimensionado, por cuanto, existen Areas Bajo Rgimen de
/idministracin Especial - ABRAES - en las cuales no estn permitido realizar
actividad minera, verbigracia, monumentos naturales. Razn por la cual, fue
iiecesario explicitar mas la norma y determinar su alcance.
Sin embargo, a la redaccin del articulo 12 del Proyecto de L.ey de Minas
del ao 1.998 -en estudio- le propone la tan repetida Senadora C~ntillano lo que
sigue:
... Propongo que se le aada una frase, la cual aclarar
substancialmente el alcance de la norma, quedando el
artculo de la siguiente manera:
Artculo 12. Planes de Ordenamiento y Reglamentos
de Usos. La explotacin minera en las reas bajo
rgimen de administracin especial se ajustar a lo,
establecido en las disposiciones normativas
especificas de cada figura jurdica, lo establecido en
los Planes de Ordenamiento y Reglamento de Usos
respectivos, conforme a la racionalidad y objetivos de
cada figura, a la tecnologa disponible y a la dinm ca
econmica y social del pas". La razn de esto es la
siguiente: no es suficiente con invocar a la racionalidati
y objetivos de cada figura, ya que lo que tiene vz.lor
jurdico es la normativa legal o reglamentaria que rige
cada ABRAE o figura jurdica. En este sentido el
aadido slo aclara y mejora el contenido del artculo.56
Se juzga que la redaccin propuesta por la Senadora Antillano guerda
mayor armona entre las figuras jurdicas y la regulacin jurdica respec;ti\/a.
4.7.3. DERECHO AL USO DE LAS AGUAS
Este derecho est proclamado en el Titulo VIII, Seccin II, (le la L e j de
Mi i as vigente, titulado: Del uso de las aguas. Artculos desde el 69 h:ist.a el 83.
Se infiere del anlisis de dicho artculo una regulacin acuciosa, donde se
rige el derecho del concesionario a derivar de las aguas del dominio pblicc bajo
ciertas condiciones; las aguas que no sean del dominio pblico tienen sus
r~!spectivas prescripciones; se contemplan disposiciones para cuando se efecte
un mal uso de las aguas; se prev adems, cuando las aguas son abandoiadas
por el concesionario; los traspasos del derecho, etc. Mientras que, el artcido 13
c~el Proyecto de Ley de Minas -en estudio- titulado: Derecho del Uscj de las Aguas,
contiene un compendio de la regulacin del derecho, pero en forrna muy parca,
incompleta; en el entendido, que otorga el derecho al concesionario de usar y
aprovechar las aguas del dominio pblico para el ejercicio de sus acti~idades
mineras, claro est, sujeto al cumplimiento de las disposiciones ambientales que
reposan en la normativa sobre el ambiente.
Se subraya la inherencia del factor ambiental como nove,dad en -elaciri
con la Ley en vigor, puesto que, no estaba en el peiisamiento del legisladclr
minero venezolano de la poca del 45 un enfoque tan amplio c o m ~ el que se tiene
en la actualidad sobre la gestin ambiental y las estrategias de crecirniento y
desarrollo para avanzar hacia la resolucin de circunstancias derivadas del m smc
dc:sarrollo
Se toma en consideracin que el ambiente es un bien jurdico que mc:rece
ser tutelado.
Retomando el Proyecto de Ley, ste adiciona, que el conces oriario tindr
derecho a la expropiacin o al establecimiento de servidurribi-e pa'a 4
aprovechan-iiento de las aguas del dominio privado.
De manera, que las condiciones para ejercer el derecho (31 uso ce las
cguas, las remite a las disposiciones anibientales.
El texto del Proyecto prev en su articulo 14, que el que sea titular c e una
l;oncesin minera o bien, de una autorizacin especial de beneficio tiene 13 libre
;omercializacin de productos minerales, y no se requiere, para su ejercic;io, de
autorizaciones especiales, con la salvedad, que el Ejecutivo Nacic~nal establezca
lo contrario, por exigencias de inters nacional y atendiendo la 1egi:;lacin
e~pei cal . ~'
Este aspecto, referente a la comercializacin de minerales rio est F revisto
en la Ley vigente.
Le trae a colacin, que en los comentarios formulados por CAMl JEN a
llamado Proyecto de Ley Orgnica de Minas, en enero del ao 1.908, se a~unt c:
"...sugerimos la eliminacin de la referencia al "permiso especiil de
beneficio" en el encabezamiento del articulo".58
Dentro de las previsiones del Proyecto denominado Ley Orgnica de hlina:;,
SI. asent en el articulo 14 lo siguiente:
"...Los productos minerales comprados a personas no autorizada: para
disponer de ellos, sujeta al comprador a la responsabilidad correcpondierite. El
comprador est obligado a verificar el origen de las sustancias minera le^...".!^
Este aparte que suprimido en el Proyecto de Ley de Minas del ao de 1998,
atendiendo a sugerencias planteadas por la Cmara Minera Venezolana -
CAMIVEN- Esta, estim la redaccin precedente ambiga, no se sabe a :iencia
:ierta quienes son no autorizados para disponer de minerales, rii cul es la
responsabilidad correspondiente.
Por otro lado, el Proyecto de Ley Orgnica de Minas no prev giias de
movilizacin de rriineral, aunado a que tal verificacin, del origen cie los minerales
es imposible.
Es por ello, que el Proyecto posterior, el denominado Ley ds Minas del ao
1.998, omite el sealado aparte, y as est regulado lo referent? a
comercializacin de minerales.
4.7.5. SERVIDUMBRE, OCUPACION Y EXPROPIACION
Las servidurribres estn contempladas en el Ttulo VIII, Seccin 1 ce la Ley
en vigencia, bajo la mencin: De las Servidumbres, Artculos del E;2 al 68.
Dispone la Ley actual, que las servidumbres que se constituyn deber ser
slo en la medida necesaria para el objeto a que est destinada, es decir, hay un
Iniite establecido para la constitucin de servidumbres. Dispone la Ley vigente
que todas las servidumbres que se ameriten establecer para la ctxplotaci~jn c
bctneficio de las minas cuando se hallen en terrenos baldos se i;onstit~irn
gi.atuitamente sin perjuicio de los derechos de los ocupantes de mejoras.
Razonablemente el Proyecto en estudio, contempla las servicluinbres en el
artculo 16, el cual, dispone:
ATfc~~lo 16. Servidumbre. Se podrn constituir
servidumbres de diversas especies, sobre terrenos d,3
terceros, necesarios para el ejercicio de las actividades
mineras, como las vas de acceso ... Su establecimiento
requerir compensacin. En caso de que (21
concesionario no pudiere avenirse con el propietario del
suelo o que ste se negare al otorgamiento de !a
servidumbre, el concesionario tendr derecho a ocurrir
al Tribunal de Primera Instancia en lo Civil con
jurisdiccin en la localidad para que ste autorice el
comienzo inmediato ... En caso de discrepancia entre el
propietario del terreno afectado por las servidumbres y
quien requiere su establecimiento, ste podr en todo
momento optar por recurrir a la expr ~pi aci n. ~~
En este sentido, subsiste la crtica en cuando a la expropiacin en esos
trminos concebida, puesto que, a quien corresponde expropiar es al Estado.
La tan repetidas veces nombrada, Senadora Luca Antillano, se pronunci:~
en contra del articulo 16 referido, de la siguiente forma:
"...existe una disposicin estalinista. Se obliga a un juez de prirrer2
instancia en lo Civil a que a su vez obligue a un propietario del suelo, para que en
30 dias el primero pueda abrir operaciones en terreno ajeno ... Esto es injusto, y la
ley no debe ser injusta ..."6'
Se sugiere una mejor redaccin del articulo 16 del Proyecto de Le] de
Minas, de manera que no deje a la interpretacin mucho margen en cuanto al ente
ca sacitado para la expropiacin.
Por otro lado, contempla el Proyecto de ocupacin temporal en el ariculo
15. Pauta que la misma, ser autorizada por el Ministerio de Energa y Minas
qcien establecer su duracin y las condiciones para su ejercicio.
La ocupacin temporal de las propiedades ajenas tendr por objcito la
realizacin de las actividades de exploracin y para el establecimierito provi jional
dl3 vas de acceso, caminos, etc.
Se acota que el ejercicio del derecho constituye una lirnitac;ibn legal a la
propiedad y no causar indeninizacin alguna, salvo daos y per,uicios
ccasionales.
Para esta previsin valen los mismos sealamientos elaborados cuaiido se
analiz la institucin de la utilidad pblica -en el 4.3. del presente Captulo-, es
decir, que sta institucin de la ocupacin previa debe ser redimeiisionad~ a sus
justos lmites. La indemnizacin es un mandato constitucional. As se asento.
Todo hace pensar que se contina en la necesaria valoracin de los pro y
los contra que proyecta cada figura y su respectiva regulacin jurd~ca.
Para avalar esta argumentacin, se apunta que, mientras para un g -upo d~3
especialistas es grave la supeditacin de cualquier actividad a la minera, ! I que la
13.9
regulacin puede arribar a una gran anarqua y generar confusin, dunado, a lo
inquietante que se torna la factibilidad de transferir la expropiaciri i3 los entes
privados, que para agravar la situacin, es permisible en todo momento. No debe
perderse de vista que la expropiacin es una institucin privativa del De echo
Pijblico, concebida para ser ejercida por la Administracin; mientras q~ e, el
Proyecto visualiza y extiende la institucin de la expropiacin al m:rnt?jo Pridado.
Eso es por lo menos, lo que parece deducirse de la redaccin de su articulad3.
Mientras tanto, segn criterios de CAMIVEN, los artculos 15 y 16 del
FVoyecto constituyen un gran avance con respecto a la Ley vigente, scn
partidarios de la sugerencia, que los montos inderrinizatarios poi- conce~~t o de
zervidumbres, concretamente, las de paso y acceso, sean establecidas por vi r t ~d
cle la Ley, para no motivar litigios ni generar eventuales c ~nf us i ones . ~~
4.7.6. ACTIVIDAD BE BENEFICIO
Para colocarse dentro del contexto de lo que debe entenderse por actividad
-ie beneficio, ha de recalcarse en primer lugar, que la Exposicin de Moti\*os del
Proyecto de Ley -ver Capitulo II de esta tesis- enfatiza que "(21 Proyecto es
estrictamente minero"; por ello, se concreta en regular actividades de explcraci0n,
explotacin y beneficio.
Pero, Qu constituye una actividad de beneficio? La respuesta la o~nti ene
el artculo 1 7 del Proyecto de Ley de Minas -1.998-cuando dispone:
Articulo 17. Actividad de Beneficio. La actividacl
minera de beneficio, la constituye el conjunto de
procesos y labores que pueden ser fsicos, qumicos y
biolgicos, que se realizan para extraer, reducir,
clasificar, lavar el material y concentrar las partes
valiosas de un agregado de minerales. El beneficio es
un accesorio de la concesin minera y podr estar
ubicado fuera del rea de la misma.63
Si se coteja la legislacin minera vigente con lo expuesto previamente,
cabe sealar, que con la entrada en vigencia del irimemorable Decreto 2.039,
asociado directamente con la imposicin del Sistema Dominial - i m~ r a n t e en el
Proyecto - se decreta que el Ejecutivo Nacional tendr en consideracin c ertos
p~xf i l es que debe cubrir el aspirante a ser concesionario minero; entre ellos est
IE obligacin de manufacturar o refinar el mineral en Venezuela. Accntece, que se
dicta la llamada Resolucin 115 por el Ministerio de Energa y Minas el :!O de
marzo de 1.990 que vienen a constituir la aplicacin prctica del [lecreto :1.03!2.
En esta Resolucin Ministerial se desarrolla y especifica la 3bligaciC n de
manufacturar o refinar el mineral en Venezuela.
Se observa que, en gracia a lo que precede, el Proyecto de Ley plasma o
previsto en el Decreto 2.039 y en la Resolucin 11 5, contemplando en el texto del
rnismo, la actividad de beneficio, no ya con categora de decreto o resolucii~, sino
como norma de una eventual Ley.
4.7.7. PODER TRIBUTARIO NACIONAL
Consagra el Proyecto objeto de anlisis en su artculo 18, que el Poder
'Tributario Nacional es competente, con carcter de exclusividad, pi r a el
2stablecimiento de impuestos y de cualquier contribucin o tributo a las
actividades mineras que se realicen, como partes integrantes y accesorias -le la
cclncesin minera, tanto por el concesionario como por terceros. Pe!-o, el aspecto
qiie resalta, es que, se pauta que dichas actividades no estarn sujeta!< a ninguna
chse de impuestos ni estadales ni m~ni ci pal es. ~~
Entonces, ni el Estado ni la Municipalidad puede exigir el pag3 de
inipuestos por estos conceptos.
Reza en la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Minas que el
trismo no crea ningn impuesto y se establece el principio de la inmu-iidad
tr butaria de las actividades mineras.65
Tambin fija el Proyecto en su artculo 18, una cuestin interesante: Las
iriportaciones y compras en el territorio nacional de bienes y rnaquiriarias
requeridas para efectuar actividades mineras como parte integrante y accesorias
d3 la concesin minera estarn exentos del pago de los derechos cle importacin
previstos en la Ley Orgnica de Aduanas, y del Impuesto al Consunio Suntuario y
a las Veiitas al Mayor, por un plazo de siete aos, que se corresponde c:on el
perodo establecido en la Ley para poner en explotacin la concesiii minera
Esta norma reson al extremo, que se ha objetado enfticamente clue la
actividad no puede ser justificacin suficiente para soslayar derechos y deberes
cmstitucionales.
Por su lado, concreta la Senadora Luca Antillano sobre el parlicular
iritrodi~cido en el Proyecto: "no estoy de acuerdo con que se exceptiie del pzgo de
cerechos de importacin para insumos mineros ...
si67
Se insiste en que el Proyecto introduce disposiciones que engi?ndra
controversias, sumamente complejas para lograr consenso en las opiniones. Lo
ms elocuente es que los proyectistas expliquen la serie de motivacione:; qun
1lt:varon a introducir la norma, para que justifiquen las innovacione:; jurdicz S; de
tzl suerte. que se les profese la atencin pertinente y no caer en cri5is de
conjeturas que se hacen insostenibles.
Es oportuno traer a colacin, la expresin del jurista Juan Garay, Iii cual
reposa en los Comentarios al Cdigo Orgnico Tributario. En este texto se lee:
... es evidente que no se debe atentar contra la llamada
autonoma municipal. El poder del Estado sobre lo que
tiene que hacer un municipio tiene sus limitaciones, las
cuales han sido recogidas en los artculos 25 y
siguientes de la Constitucin Nacional. En el artculo 29
de la misma vemos que el municipio es autnomo en
cuanto se refiere a la recaudacin de sus ingreso^...^^
Como es evidente, existen fundamentos Constitucionales qLe respaldan la
posicin en contra de excluir a los Estados y Municipios, en cuanto a impuestos
:;e refiere.
La tendencia ms legal y ecunime es ser respetuosos dc? la autonoma
nunicipal consagrada en la Constitucin Nacional vigente, que er su artc:ulo 29
-eza:
"Artculo 29. La autonoma del Municipio comprende:
3. La creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos".69
Por lo tanto, el Proyecto de Ley de Minas estara violando la Constituc~ori
Nacional, alegando que las actividades mineras no estn sujetas ,3 riinguna clasc?
de impuestos estadales ni municipales. Es menester, abocarse a una revi;in
profunda sobre esta circunstancia.
Por otro lado, adems de precisar la importancia del Municipio dentro c e la
estructura del Estado Nacional, debe tenerse presente la funcin del Ifstado c ~ m o
institucin jurdica. Debe advertirse para no estar desprevenidos, c,ue el hecho
cierto de la autonoma municipal est en contradiccin con el artc~ilo 136 de la
Carga Magna referido a la competencia del Poder Nacional, especificamente e,
orijinal 8 que establece:
"La organizacin, recaudacin y control de los impuestos ... minas e
hildrocarburos y dems impuestos, tasas y rentas no atribuidos a lo:; Eistados y ci
los Municipios ...O7'
Pudiera esta previsin inducir a admitir el argumento a favor de la fac:ultad
inipositiva del municipio. Pero el Municipio goza de facultad impositiva.
Cualquier normativa, medida o acto emprendido a privar al hAunicipio de
ese derecho, es por tanto, contraria a la Constitucin Nacional. Toda norrnati~a
debe estar ajustada a la ordenacin jurdica establecida.
Se percibe adems que, el Proyecto al consagrar que las iriportaciones y
c,ompras en el territorio nacional de lo requerido para efectuar activdades
mineras, estarn exentos del pago de los derechos de importacin establecidos
en la Ley Orgnica de Aduanas y a las Ventas al Mayor. Consecu~~nci al m~ nte se
deja entrever la influencia directa de esas leyes nombradas. Si se 2rofundi;ran las
eyes en referencia, se concluye:
1) En lo que respecta a la Ley del lmpuesto del
Consumo Suntuario y las Ventas al Mayor que fui?
reformada mediante Ley publicada en la Gaceta Oficial
No.36.007 de fecha 25 de julio de 1.996, siendo
posteriormente reimpresa, el 25 de noviembre del ao
citado; con el objeto de dotar al pas de un instrumento
moderno que permita al Estado, a travs del SENIAT
recaudar los tributos que los venezolanos tienen ctl
deber de ap~r t ar . ~'
Segun las disposiciones de la Ley del lmpuesto al Consurrio Sunt ~ari o y
L'entas al Mayor, se observa en el artculo 3 ordinal A O , lo siguiente:
"Son contribuyentes ordinarios del impuesto al consumo suntciario 1, a las
\,entas al mayor:
a) Los importadores habituales de bienes o mercancas ..."72
En el artculo 8 de la Ley nombrada, se pauta:
"Constituyen hechos imponibles a los fines de esta Ley las sigirientes
actividades, negocios jurdicos u operaciones:
2) La importacin definitiva de bienes rn~ebles".' ~
De acuerdo a lo anterior y al contenido normativo de la Ley en referencia,
no se refleja por ninguna parte la exencin del pago de impuestos cuando ;e trata
de actividades mineras.
Dispone, para reforzar lo que antecede el Reglamento Parcial de la Ley del
lmpuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor en materia de beneficio;
fiscales, en la parte relativa a las exenciones, lo que sigue:
Artculo 23. Conforme lo dispuesto en el numeral lo del
artculo 15 y en el numeral 9 O del artculo 16 de la 1-ey
del lmpuesto al Consumo Suntuario y las Ventas id
Mayor, estn exentos del impuesto previsto en dicha
ley, las compras locales e importaciones definitivas de
maquinaria agrcola y equipos necesarios para a
produccin agropecuaria primaria, al igual que SLS
respectivos repuestos, que realicen las organizacione:~
de productores agropecuarios,. ..
74
De suerte que, de la previsin reglamentaria se deduce que la ac:ivid:jid
ininera no est exenta del pago del impuesto. No puede disponer el Proyecto otra
r:onsideracion sin que ello implique trastocar el ordenarriiento j ~r di co
preesta blecido.
Por tratarse de materia fiscal, tan importante para Venezuela y en atmcin
3 las nuevas realidades nacionales, el Derecho, tiene que ir a la 3ar con dichas
"calidades; y es as como se van elaborando instrumentos jurdicos a tal fin.
Por lo que procede advertir, que para el momento del dl3sarrollo de la
nvestigacin presentada estaba en vigencia la Ley del Irripuesto al Coisur10
Suntuario y Ventas al Mayor; pero en el momento de su revisin final, ya la
:eferida Ley, fue sustituida por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que
establece el Impuesto al Valor Agregado, dictado por el actual Presidente de
Venezuela Hugo Chavez Fras, el 5 de mayo de 1.999, publicado en (Saceta
Of cial Extraordinaria No.5.341.
En el aludido Decreto, especficamente, en el Captulo referente a las
Exenciones, no se observa que est exenta la importacin (le bimes y
maquinarias necesarias para el ejercicio de la actividad minera. Po{- lo tantc, sigue
vigente la expectativa creada en el Proyecto de ley de Minas coi1 1-especto a la
exencin anotada.
Asimismo, al analizar la Ley Orgnica de Aduanas, tanto la extinta -ar'io
1.978- como en la vigente del 4 de noviembre de 1.998, se corrot~ora que en el
rspecto de exenciones, no esta en su previsin las actividades minera:;, aiin
cuando en la de 1.998 se establece un artculo donde aparece el caso de
~xenci ones previstas en las leyes especiales. Se contempla una regulacijn al
efecto.
En suma, cabe alegar, que no debe obstaculizarse el desarrollo del
h~lunicipio ni del Estado. El Proyecto de Ley de Minas en estudio, ira ;3i rivalizar en
8 1 mismo grado con la Ley Orgnica del Rgimen Municipal, en el entendid3 que,
5egn afirma lris Parra de Garca - personalidad calificada del Derecho Mi i ero y
F/lunicipal -:
"-La Ley de Rgimen Municipal es Ley Orgnica Constituyente. Porque la
(:onstitucin Nacional considera la materia municipal objeto de regiilacin p3r Ley
Or gt - i i ~a". ~~
Ntese la referencia que hace lris Parra de Garca, a que la nornativa
municipal tiene el carcter de orgnica. Por tanto, el Proyecto ae enrumba a
clisputarse con leyes jerrquicamente superiores; as pues, es necesario que los
proyectistas reflexionen sobre esta problemtica que se generara y que se
cionsidera interesado el colectivo nacional.
4.7.8. EJERCICIO POR EL ESTADO DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
Un aspecto interesante lo constituye las incidencias que pueden acarrear,
c:l ejercicio por parte del Estado de las actividades de carcter minei-o.
Es sabido que no es tarea fcil que el Estado pueda emprender la defensa
total y soberana de los recursos naturales. El Estado debe enfrentarse a uria
serie de circunstancias y debe guiarse por los intereses nacionales.
Con la entrada en vigencia del singular Decreto 2.039, -esulta clue el
Estado puede explorar y explotar todos los minerales -que no hubiereii sido
reservados previamente- en todo el territorio nacional. Como se asent, ya rio
pueden hacerse denuncios, pues, est plenamente vigente el Sisteina Dc minial
para la explotacin de las minas.
Es de justicia reconocer que el Estado puede hacer lo siguiente:
'~ - Puede explorar y explotar directamente los recursos minerales.
2- Puede otorgar a terceros, concesiones, eso s, como carcter facultativo,
cuando se trate de yacimientos susceptibles de concesin.
Lo previo, es la poltica vigente en materia minera en Verezuela. Resta
mencionar que la Ley de Minas en vigor, prev la explotacin directa; atlemas
c:ontempla el artculo 11 que se convirti en la va para la aplicacibn del Sistema
[lominial; es el fundamento jurdico de lo que posteriormente se tradujo en el
Decreto 2.039,
Ahora bien, los proyectistas conscientes de la situacin actual y percatados
que es una poltica impresa en el Decreto sealado, estimar011 conveiiente
c!stablecerlo en el contenido del Proyecto de Ley de Minas. As est previstc en el
:irtculo 19 del mismo.
Artculo 19. Ejercicio por el Estado de las
actividades mineras. Si el Ejecutivo Nacional estima
necesario realizar directamente las actividades de
explotacin mineras, deber actuar por medio (le
ernpresas de su propiedad o en las cuales tenga
participacin, que obtengan la respectiva concesitjn
minera.
Estas empresas sern creadas con las formas jurdic.3~
que se consideren convenientes, ejercern el derecho
que se deriva de la concesin o el respectivo derecho
minero con la plenitud que por ley le corresponde, y
podrn realizar convenios, operativos, asociacioncts,
fusiones y operaciones de cualquier naturaleza de los
mercados capitales tanto nacionales corno
internacionales, as como cualquier otra operacin; el
Ejecutivo IVacional podr disponer de ellas, conforme 21
los principios generales del derecho y a la legislaciri
que les sea aplicable.76
Para los efectos de un mejor anlisis del citado articulo, se estimo
conveniente escindirlo, para su mejor comprensin.
1- Ntese la potestad del Estado: "Si el Ejecutivo blacional estima
necesario", es decir, se apela a su prudente arbitrio para decidir que
quiere realizar directamente las actividades concerr~iente:~ a 13
explotacin minera.
2- Para actuar de esa forma, debe hacerlo por medio de empresEs de su
propiedad o en las cuales tenga participacin.
Aqui inicia un anlisis ms profundo porque ha sido propicio para producir
discrepancias.
Al efecto, Venancio Pulgar precisa:
... entendemos siempre, tanto en la Ley de Minas corrio
en la de Hidrocarburos, que la "explotacin directa", es
la que pudiera realizar el propio Ejecutivo IVacional por
rgano del Ministerio de Energa y Iblinas, con su prop o
personal y elementos, no a la efectuada por un enie
diverso, vale decir, por una empresa ni siquiera en 21
caso de que se trate de una empresa de ia excl usi ~a
- 7
propiedad del Estado.
Se evidencia el marcado celo que hay en torno a la temtica del tistado
encargado directamente de la explotacin minera, por lo sensible de la materia.
Lo cierto, es que el Estado tiene la potestad de realizar dirsctamente, las
(ictividades mineras.
Hay un gri-ipo de simpatizantes -incluyendo los pro)lec;tistas. qile
consideran que el Estado puede actuar a travs de empresas de s t ~ propiedad;
mientras que otro grupo, est cauteloso al respecto.
Con referencia a la participacin del Estado en la empresa, :;e suporie qiie
12s una participacin mayoritaria. Lo que apunta a un rgimen de claridad y
I ransparencia.
3- En cuanto a la forma que adoptarn esas empresas, serri las c ue se
estimen convenientes. La prctica jurdica se inclina por la Conipaa
Annima - C.A.- Como aconteci en la industria petrolera, ejemplo, en el
caso, de Petrleos de Venezuela cuando adopt la forma (l e la Sociedad
Annima. PDVSA.
4- Un aspecto trascendental proyectista, es la previsin de 14a figura de los
convenios operativos, asociaciones, fusiones, etc. 13-1 mercados
nacionales como internacionales.
El artculo del Proyecto est estructurado de tal manera, que se infie.e que
tiay un traslado de la experiencia en materia de Hidrocarburos al sector minero
As, en el marco del artculo 5 de la Ley Orgnica que Reserda al Esiado la
Industria y el Comercio de los Hidrocarburos -Ley de NacionaIiz83cin - dd ario
,1.975- vigente para el momento de la presente investigacin-, reza:
El Estado ejercer las actividades sealadas en el
artculo lo de la presente Ley directamente por el
Ejecutivo Nacional o por medio de entes de :;u
propiedad, pudiendo celebrar los convenios operativos
necesarios para la mejor realizacin de sus funciones ...
En casos especiales y cuando as convenga al intercs
pblico el Ejecutivo Nacional o los referidos entes
podrn, en ejercicio de cualquiera de las sealadas
actividades, celebrar convenios de asociacin con
entes privados, con una participacin tal que garantice
el control por parte del Estado y con una duracion
determinada. ..''
En tal sentido afirma el calificado Gastn Parra Luzardo:
"Tal cual se especifica en el articulo 5O, el Estado o el ente creado jeber
tener el control de la empresa y ese control podr ejercerse desde el p ~ n t o de
vista legal, cuando se posee ms del 50 por ciento de las acciones de capitiil ...
,979
Lo notorio es que se est en presencia de una experiencia en mat3ria de
hidrocarburos trasladada como se acot, al sector minero.
Con respecto a lo establecido por el Proyecto de Ley de Minas, atirientc? E
los convenios operativos, opin Al Rodrguez:
Cabria s, es mi opiriin, los contratos operativos qJe
no comprometen el otorgamiento de derechos, sino
simpleinente la empresa contrata para actividades
exploratorias, o de evaluacin de yacimientos, etc ... Sir1
que ello represente el otorgamiento de derechos, sobre
todo para el aprovechamiento de los minerales, que se
obtienen como fruto de esas a~t i vi dades. ' ~
Todo esto revela cmo se ha planificado el retorno del capital ti-ansn~cional
que ahora tiene ingerencia determinante en las industrias venezolanas, tznto la
t)sica como lo es la petrolera y la industria minera. Se trata entonces, de
I beralizar a arribas industrias, permitiendo asociaciones de produccin compartida
con empresas nacionales e internacionales.
Conviene subrayar, que todo esto, desemboca en el proceso Iliimatlo
Apertura Petrolera y la conocida Apertura Minera, que permiten la p~rticipacin del
ricleo empresarial transnacional en la iiistrumentacin de las polticas petioleras
rriineras, respectivamente.
Es oportuno dejar sentado, que en esta investigacin no van a dilucidar:;e
las reservas de calificados expertos, con relacin a la Apertura Petrolera, por
exceder los limites de la misma.
Es procedente si, avisorar la magnitud de la nocin de A3ertura Idinera
como una innovacin sin precedentes que establece el Proyecto de L.ey de Minas
con respecto a la legislacin minera vigente.
La figura de la Apertura Minera ha suscitado encendidas polmicas. Se ha
llegado a estimar por unos, que se trata de una utilizacin interesada Je los
tlesarrollos obtenidos en la industria petrolera, como una mariera de hacer
./endible la estrategia eri la minera.
De suerte que, con esta poltica se trata segn se expresa, de abril reas
cobre las cuales se plantean opiniones encontradas y objeciones variadas.
Otras personalidades, aluden que no se trata de alejar a c~pi t al es
internacionales, al contrario, se trata de materializar una estrategia que permita
sompatibilizar las inversiones extranjeras disponibles con un de:;arrollo ninero
sustentable que responda a los intereses nacionales.
No obstante, se observa la postura del entonces, Senador Virgilio vila
Vivas, explanada en la Conferencia lnterparlamentaria de Minera 11 Energa i j e
4mrica Latina, donde seala:
"Venezuela ha transitado con xito un proceso de apertura petro era al
~api t al privado nacional y extranjero. Esta experiencia se desea repetir en rt?lacin
3 la minera. Por ello, el gran esfuerzo y significacin de la actualizaciijn legislativa
2n c ur ~o" . ~'
Para unos es sumamente importante la apertura minera, y lo rris rel~wante
3s que hay la pretensin de legislar para los prximos cincuenta aos. Pe-o, por
otro lado, se alude, que an con las bondades adjudicadas a la Apertura Minera y
'odos los cuantiosos ingresos que por este concepto se perciban, :;e estima, qiie
110 compensara los daos ecolgicos.
Ser necesario entonces, que la Apertura Minera sea objeto (le un profi~ntlo
;mlisis para dilucidar si ser oportuna y bondadosa, o ser infundada. Todo esto
llama a una reflexin ecunime y enrumbada en consideracin a los intereses del
~:olectivo, sin que se menoscabe la soberana nacional y en atencii a la cr~?acion
cle postura viable con una poltica y una cultura minera, de la que Venc!zuela
parece haber carecido.
Retomando lo planteado en el Proyecto de Ley de Minas sobre las f g u r x
(le los convenios operativos, asociaciones y fusiones y operaciones cle cu: Iquier
riaturaleza, tal como se explicara, luce como un traslado de la c?xperienc:ia en
rnateria de hidrocarburos a la minera. Es pertinente mencionar que en el cuadro
riormativo en materia de hidrocarburos, se habla de una nueva Lc:y de
tiidrocarburos y en esta nueva legislacin segn sealamientos de Julio Csar
Arreaza expresados en el Quinto Da, -peridico nacional del 11 al 18 de ju -iio de
'1.999- se precisa que:
En la nueva Ley de Hidrocarburos, en el Captulo III que regu a las
cictividades operacionales. Se autoriza a PDVSA y sus empresas iliales
operadoras a celebrar convenios operativos. Tambin contempla lo:; convenios de
cisociacin que se podrn celebrar con entes pblicos y privados, coi, ur a
participacin de tal forma que garantice el control por parte del Estado, con ur a
determinada duracin y con la previa autorizacin de las cmaras legislati~as en
sesin conji~nta.''
4.7.9. REGIMEN DE MINERALES RADIOACTIVOS
Con relacin a los minerales radioactivos, es decir, los metales que c:miten
radiaciones, el Proyecto de Ley de Minas establece para stos activos que estan
. n ser t:xceptuados del otorgamiento de concesiones, puesto que, s o podrA
c:omercializados por el Estado; estn reservados por cuestion3s de iiterks
749
nacional, en gracia al tratamiento especial que requieren por la especial
naturaleza de los mismos.
L er Captulo II de la tesis
Segun los parmetros proyectistas, los titulares de derechos minero:;, qLe
en el curso de sus trabajos tuvieren indicios, adems fundados de Izi exi steni a ce
esas materias, los hallare o los extrajeren conjuntamente con la c?xplotacin, o
cue deben hacer es comunicarlo inmediatamente al Ministerio de Energa y IAinas,
cuien dispondr lo pertinente.
Con respecto a la Ley de Minas de 1.945, vale decir que, cor i vi e~e
niodificarla e incluir segn los lineamientos Proyectistas, los rriinxales
r3dioactivos, ya que stos no fueron considerados en la Ley vigente, por no haber
sido estimados en el tiempo de su redaccin.
4.7.1 0. ACTIVIDADES DE IMPORTANCIA NACIONAL
El Proyecto contempla que el otorgarriiento de concesimes m neras
constituyen decisiones de importancia nacional, en otras palabra:;, el Proyecto
ceclara la minera de importancia nacional.
Sobre el particular, asent - el entonces Consultor Jurdico Adjunto del
hlinisterio de Energa y Minas - Carlos Arnudez, en una ponenci ~ dictada en la
Ciudad de Maracaibo con motivo del 29 aniversario de COF<POZULiA, lo
siguiente:
"...tal y como est concebido el Proyecto de Ley puede ayud.ar a solucionar
./ a darle seguridad a todos los proyectos"83
Segn se desprende de la expresin de Carlos Arnudez es op~rt uri o
lleclarar la minera de importancia nacional por la repercusin priicica qi e ello
implica.
Reposa en el artculo 21 del Proyecto de Ley de Minas del zio 1.99%3 quv,
previo al otorgamiento de las concesiones, el Ministerio de Energa y Minas
deber obtener la correspondiente aprobacin nacional para la ocupacion del
lerritorio que ser otorgada por el Ministerio del Ambiente y de los Rec:ursos
ldaturales Renovables segn lo establecido en la Ley Orgiinica p:ra la
Ordenacin del Ter r i t ~r i o. ~~
Por lo tanto, una vez que es otorgada la aprobacin o autorizacin nacional
rio se exigir la autorizacin regional.
4.8. PLANES MINEROS
Si se analiza este aspecto, contentivo de los planes mineros. Se 1)uede
prever que los mismos han generado mltiples juicios y discusiones, cluizs por la
ambigedad y falta de precisin con que se han configurado las distintas
modalidades de Proyectos elaborados.
Hay apreciaciones - como se observar posteriormente - inclinad;is en
manifestar que la redaccin proyectista se torna un tanto "pelicrosa" por las
i nplicaciones que acarrea.
Ahora bien, el Proyecto en referencia, desarrolla bajo la denomiriacic)n
5istema Nacional Sectorial de Planes de Aprovechamiento Minero, las siguientes
cirectrices previstas en el artculo 22 del mismo:
La elaboracin, discusin, aprobacin, entrada en vigencia y control j e los
F'lanes que conforman el Sistema Nacional Sectorial de Planes de Desirrolio
hlinero se regir por lo establecido en la Ley Orgnica para la Ordenacion del
1 erritorio.
Por otro lado, estima el Proyecto, que el Plan Nacional Sector al de
[)esarrollo Minero va a fijar las estrategias nacionales y regionales para conc cer La
cantidad, tenor y ubicacin de los recursos mineros; entre otros objetivos, se acota
que sentar las bases para la elaboracin del catastro rriinero y seala- las
rc?stricciones en materia ambiental a cumplir. Los Planes Nacionales Sectcriales
de Desarrollo Minero se enmarcarn en lo que establezca el Plan N~i c i onal . ~~
Emerge, entonces, la polmica sobre lo previsto sobre los ~slanes
sectoriales.
Cubierto los tpicos precedentes, sugiere la Senadora Luci,2 Antilla l o, lo
que sigue:
*** Artculo 23. Plan Nacional sectorial de Desarrollo
Minero: Propongo que en la frase "... y se sealar la:;
restricciones en materia ambiental...", que se elimine la
conjuncin "las". Esto a fin de que sea la verdadera
autoridad ambiental la que pueda indicar la:;
restricciones en materia ambiental, y que el Plari
Nacional Minero pueda indicar algunas de ellas ms no
todas, ya que esto no es materia de su e~peci al i dad.' ~
Otro problema que se suscita, es que hay la carencia de uri Plari Nacional.
152
En esta tnica de recomendaciones para una mejor redaccitn del Prl~yecto
de Ley, no poda silenciarse la sugerencia de la Cmara Minera Venezclana -
CAMIVEN- la cual puntualiza:
"Sugerimos que el plan sea tambin para "Exploracin", por lo ciial su
riombre sera "Plan Nacional de Exploracin, Aprovechamiento y t~xplotacion ce
11s Recursos Energticos Mineros".''
Se sustenta que debe redactarse el artculo 22 del Proyecto 13e Ley de una
rnanera ms difana y precisa. Debe atenderse a la competencia e.specfisa de
cada rea como parte integral de la estrategia de consolidacin el sector niinero
~enezol ano.
Pero adems asienta el texto proyectista, en su artculo 24 qur:
Los Planes Nacionales Sectoriales de Desarrollo Minero se ajustar11 a lo
previsto en el Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y sus lineamientos se
iricorporarn en los Planes Regionales de Ordenacin del Territoi.io. Auncd CI o ,i.
ello, los Planes de Ordenamiento de las Areas Bajo Rgimen de E1dininistr3ciii
Especial as como los otros planes nacionales sectoriales se armonizarn ccn lo:;
Planes Nacionales de Aprovecharniento Minero."
Luego, los Planes Regionales y Estadales de Ordenacin del Territorio se
adaptarn y ajustarn a lo previsto en la planificacin y ordenarriient3 iiacional de
las actividades mineras.
Si bien es cierto, que el hilo proyectista pretende evidenciar que se ajusta a
I i j "armonizacin" de los planes en referencia; tambin es cierto que la red 3cciOn
r o luce muy clara y se presta a confusiones estriles.
Se ha llegado al extremo, que algunos han manifestado :;u preferencia
Forque el "artculo 24 salga del Proyecto de Ley"
Adiciona 13 Senadora Antillano:
"...Un plan sectorial econmico, como lo es un Pl ai
Nacional Minero, no puede darle directrices a ningq
otro plan global o integrador, sea este de escala
nacional, estadal o local ... propongo la nueva
redaccin del artculo ... El Plan Nacional Minero, as
como los Planes Nacionales Sectoriales de Desarrolli~
Minero, se ajustarn a lo establecido en el Plaii
Nacional de Ordenacin del Territorio y ei i
concordancia con ello, sus lineamientos y directrices se
incorporarn a los Planes Regionales de Ordenaciii
del Territorio. Los Planes de Ordenamiento de la!;
Areas Bajo Rgimen de Administracin Especial y lo:;
otros Planes Nacionales Sectoriales procurar11
armonizarse en la medida de lo legal y tcnicamente?
posible, con el Plan Nacional Minero y los dems
Planes Sectoriales de Desarrollo Mi ner ~. ' ~
La redaccin previa, luce ms ecunime y armnica con el ordenan~i ent ~
j ~r di co establecido en lo que respecta a los mencionados Planes.
Se perfila en este segmento, la institucin jurdica de la Concesin M nera,
uiia de las figuras que reviste importancia cardinal en el Derecho Minero, p~es t o
qiie, la explotacin de la riqueza minera se lleva a cabo mediante la aludida 'igura
jurdica.

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