Importancia de un Sistema de Pensiones Bsicas No Contributivas en el

Per


lvaro Vidal Bermdez
1



El objetivo del presente estudio es analizar la situacin de los sistemas de
pensiones actualmente existentes en el Per y la necesidad de contar con un
Sistema de Pensiones Bsicas No Contributivas. En primer lugar trataremos la
evolucin de los tres sistemas ms importantes del pas, el Rgimen de
Cesanta a cargo del Estado (RCE), el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y
el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Ello nos permitir constatar los
principales problemas de los sistemas pensionarios, en particular su reducida
cobertura y la insuficiencia e inequidad de sus prestaciones.

Se estima que la tasa de cobertura efectiva de los sistemas de pensiones (SNP
y SPP) asciende a un 15.1% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA)
ocupada
2
. Respecto de las prestaciones actualmente la pensin de jubilacin
promedio en el SNP es de S/. 555 (US$ 191)
3
y en el SPP de S/. 796 (US$
274)
4
. En el RCE la pensin promedio al ao 2004 ascenda a S/. 1,267 (US$
437)
5
. El alto nivel de exclusin y la reducida cuanta de las pensiones explica,
entre otros factores, que prcticamente dos de cada cinco adultos mayores
integre la PEA ocupada
6
.

Teniendo en cuenta la estructura del mercado de trabajo peruano, con la
mayora de trabajadores dependientes laborando en la micro empresa, con
ingresos reducidos y altos ndices de informalidad, resulta necesario analizar el
nuevo sistema creado para ste sector (denominado de pensiones sociales,
SPS en adelante), el cual contar con administracin privada y
cofinanciamiento estatal.

Finalmente, plantearemos algunos lineamientos que creemos necesarios en la
implementacin de una reforma pensionaria integral que busque mejorar la
cobertura y cuanta de las pensiones, incidiendo en la importancia y viabilidad
de un pilar no contributivo. Estos lineamientos tienen como marco de referencia
la Constitucin Poltica peruana, el Convenio 102 de la Organizacin
Internacional del Trabajo y la experiencia internacional en el tema.

1
Profesor de Seguridad Social de la Pontifica Universidad Catlica del Per.
2
Segn Fabio Durn la tasa de cobertura contributiva efectiva en pensiones al 2,007 era de 15.1% de la
PEA ocupada. Durn, Fabio; Mendoza, Walter y Picado, Gustavo. Proyecciones demogrficas y
financieras para el anlisis de la viabilidad de pensiones no contributivas en el Per. En Envejecimiento
con Dignidad: pensiones no contributivas para reducir la pobreza en el Per. Critas del Per, HelpAge
International y OIT Andina. Lima Per. Abril, 2009. Pg. 56.
3
Informacin a Enero de 2,010 obtenida del Compendio Estadstico de la Oficina de Normalizacin
Previsional (ONP). www.onp.gob.pe
4
Informacin a Enero de 2,010 obtenida de la Carpeta web del SPP, pg. 32. www.sbs.gob.pe
5
Informacin a mayo de 2,004 obtenida de Informe del Ministerio de Economa y Finanzas Los
Sistemas de Pensiones en el Per. Pg. 17. Este monto promedio luego de la reforma del RCE ha tenido
una reduccin significativa, sin embargo no se cuenta con informacin al respecto.
6
Durn, Fabio; Mendoza, Walter y Picado, Gustavo. Op. Cit. Pg. 57.

1. Caracterizacin de los sistemas de pensiones peruanos

El Per tiene sistemas de proteccin social de alcance limitado, lo que es
producto y refuerza una estructura econmica y socio-cultural altamente
estratificada. Actualmente se estara transitando de un modelo de proteccin
social excluyente a uno segmentado. Histricamente han existido en el Per
amplios sectores de la poblacin sin acceso a los sistemas de proteccin
social, mientras que recientemente la inclusin en estos sistemas se pretende
realizar de manera diferenciada
7
. En materia de pensiones la estratificacin se
estara consolidando con la coexistencia del SNP, SPP y SPS como regmenes
alternativos, en detrimento de la conformacin de un sistema de pilares
mltiples.

Si consideramos la clasificacin de los sistemas de proteccin social de Esping
Andersen
8
en sistemas corporativos, residuales y universales, los primeros
sistemas de pensiones peruanos fueron corporativos, es decir diseados
considerando criterios de estatus como ser funcionario pblico o personal
militar y policial. En estos domina la actuacin estatal, siendo el estatus un
elemento clave para la estructuracin de las prestaciones. En estos sistemas la
participacin privada es marginal y los mecanismos de proteccin suelen estar
segregados protegiendo principalmente a los funcionarios.

El SNP inicialmente diseado como un sistema de prima escalonada y luego de
reparto
9
y el SPP concebido como un sistema de capitalizacin individual
cubren parcialmente a los trabajadores dependientes y sus familias. Estos
sistemas son financiados por los trabajadores sin aporte del empleador y
cuentan con recursos estatales para cubrir la pensin legalmente obtenida en
el SNP y las pensiones mnimas en el SPP. En un mercado de trabajo donde
predominan la informalidad, ingresos reducidos y alta rotacin laboral, la
cobertura efectiva de los sistemas contributivos es limitada.

El Cuadro 1 muestra la relacin entre afiliados y pensionistas de los sistemas
de pensiones peruanos a partir de informacin obtenida por la Encuesta
Nacional de Hogares 2,007. Es necesario sealar que esta informacin debe
ser utilizada referencialmente debido a que no se sustenta en data de las
entidades de previsin social
10
, sino en las declaraciones de los encuestados,
sin embargo nos permite visualizar de manera relativa las diferencias entre
afiliados y pensionistas por sistemas.

Como se puede observar el SPP que inici sus actividades en 1993 en
trminos relativos cuenta con gran cantidad de afiliados y pocos pensionistas,
mientras que el SNP tiene una relacin de 1.7 afiliados por pensionista. Es de

7
Vidal Bermdez, lvaro. El Estado de Bienestar en el Per: La distancia entre lo real y lo imaginario.
En Temas centrales del Derecho del Trabajo en el Siglo XXI. Ara Editores. Pp. 442 y ss.
8
Esping Andersen, Gosta. El Estado y el mercado en la formacin de los sistemas de pensiones. Los
Tres Mundos del Estado de Bienestar. Alfons el Magnnim IVEI. Valencia, 1993. Pg. 117.
9
Artculo 19 del Decreto Ley N 19990.
10
La informacin previsional en el Per no es centralizada ni de fcil acceso, especialmente la referida al
RCE. La informacin del SNP es administrada por la ONP y la del SPP por la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP.
destacar el alto nmero de trabajadores no asegurados a algn sistema de
pensiones (prcticamente 3 de cada 4). Por otro lado, ms del 67% de los
adultos mayores no cuenta con pensin de ningn rgimen.

Cuadro 1
11

Afiliados y pensionistas de los sistemas de pensiones peruanos


N afiliados % afiliados N pensionistas % pensionistas
Afiliados

3,723,938.00 24.79 729,229.00 32.72
SPP

2,478,153.00 16.49 39,039.00 1.75
SNP

845,975.00 5.63 475,749.00 21.35
RCE

189,710.00 1.26 145,785.00 6.54
Otros (CPMP, CBP, etc.) 210,100.00 1.40 68,656.00 3.08
No afiliados

11,300,000.00 75.21 1,499,495.00 67.28
Total

15,023,938.00 100.00 2,228,724.00 100.00
Nota: Tomado de Morn y Rostagno (2,009). Elaborado a partir de la Encuesta Nacional de Hogares 2,007

La limitada cobertura de los sistemas pensionarios peruanos se explica, entre
otras razones, por el reducido alcance de sistemas contributivos estructurados
siguiendo criterios de dependencia laboral en mercados de trabajo con altos
ndices de labor independiente, autoempleo e informalidad.

As tenemos que como muestra el Cuadro 2 en el ao 2,008 el 36.7% de la
PEA ocupada estaba conformada por trabajadores independientes, el 14.8%
por trabajadores familiares no remunerados y el 1.1% por practicantes.
Categoras ocupacionales que conforman ms de la mitad de la PEA ocupada
y que por no calificar como trabajadores dependientes no estn cubiertos por
los sistemas pensionarios.

CUADRO 2
DISTRIBUCIN DE LA PEA OCUPADA SEGN CATEGORIA OCUPACIONAL (2,008)
Categora ocupacional % PEA Ocupada Miles personas
Empleador 5.6 831,823
Empleado privado 13.7 2,034,995
Empleado pblico 6.7 995,216
Obrero privado 17.2 2,554,884
Obrero pblico 1 148,540
Independiente 36.7 5,451,409
Trabajador familiar no remunerado 14.8 2,198,388
Trabajador del hogar 3.2 475,327
Practicante, otro, n.e.o.c. 1.1 163,394
TOTAL 100 14,853,975
Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continua 2004 - 2008
Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL)


11
Tomado de Morn, Eduardo y Rostagno, Martn. Viabilidad de un sistema de pensiones no
contributivas en el Per. En Envejecimiento con Dignidad: pensiones no contributivas para reducir la
pobreza en el Per. Critas del Per, HelpAge International y OIT Andina. Lima Per. Abril, 2009. Pg.
91.
Si a ello aadimos que como se muestra en el Cuadro 3 cerca del 20% de la
PEA ocupada labora en empresas con menos de 10 trabajadores, sector donde
prima la informalidad laboral y previsional, el diseo de los sistemas
pensionarios contributivos resulta insuficiente.


CUADRO 3
DISTRIBUCIN DE LA PEA OCUPADA SEGN ESTRUCTURA DE MERCADO (2,008)
Estructura de mercado % PEA Ocupada Miles personas
Sector pblico 7.8 1,158,610.05
Sector privado 36.5 5,421,700.88
De 2 a 9 trabajadores 19.9 2,955,941.03
De 10 a 49 trabajadores 7.4 1,099,194.15
De 50 a ms trabajadores 9.2 1,366,565.70
Independiente 36.7 5,451,408.83
Profesional, tcnico o afn 1.3 193,101.68
No profesional, no tcnico 35.5 5,273,161.13
T.F.N.R. 14.8 2,198,388.30
Resto 4.2 623,866.95
100 14,853,975.00
Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continua 2004 - 2008
Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL)

Esta situacin hace necesaria la implementacin de medidas destinadas a
ampliar la cobertura en pensiones, complementando mecanismos contributivos
con sistemas no contributivos. Ms an si tenemos en cuenta que el Per se
encuentra en un proceso de transicin demogrfica. Segn se puede observar
en la Cuadro 4 entre el ao 1,993 y el 2,007 la poblacin adulto mayor paso del
4.7% al 6.4% del total de la poblacin, mientras que segn algunos estudios en
el 2,040 este porcentaje se duplicar y en el 2,050 representar el 16% (6.2
millones de personas)
12
.

Este cambio demogrfico implica que durante las siguientes dcadas
tendremos un aumento proporcional de la poblacin en edad de trabajar (bono
demogrfico), generndose una situacin favorable en la relacin de
dependencia entre quienes trabajan y quienes estn en edad infantil o de
jubilacin. Sin embargo, para poder aprovechar esta situacin como seala
Durn es indispensable contar con polticas pblicas que propicien no slo la
generacin de empleos calificados, sino tambin una menor exclusin en los
programas de proteccin social
13








12
Durn, Fabio y otros. Op. Cit. Pg. 37 y 76.
13
Durn, Fabio y otros. Op. Cit. Pg. 77.

Cuadro 4
Per: Poblacin por Grupos de Edad, 1993 y 2007
Grupos de Edad 1993 2007
Habitantes (miles) % Habitantes (miles) %
0 14 aos 8,155.40 37.00 8,360.00 30.50
15 64 aos 12,866.90 58.30 17,294.50 63.10
65 y ms aos 1,026.10 4.70 1,764.80 6.40
Totales 22,048.40 100.00 27419.30 100.00

Nota. De Indicadores Demogrficos Poblacin, por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI), 2007. Recuperado el 01 de setiembre de 2009, del sitio web del INEI: http://www.inei.gob.pe/

A continuacin analizaremos la evolucin y situacin actual de los sistemas
pensionarios peruanos, primero el RCE, luego el SNP y el SPP y finalmente el
nuevo SPS aplicable a la micro empresa.

2. El Rgimen por Servicios Civiles prestados al Estado

Se considera como primer antecedente de este rgimen una real orden
expedida por el Rey Carlos IV de Espaa el 8 de febrero de 1803 con el objeto
de extender una resolucin del 23 de diciembre de 1773 que estableca el pago
de pensiones de cesanta a los empleados de la Real Hacienda. Esta real
orden fue puesta en vigencia en el entonces Virreinato del Per por una
comunicacin del Virrey Joaqun de la Pezuela, el 8 de junio de 1820
14
.

Durante la Repblica, en el ao 1850, durante el gobierno de Ramn Castilla
se estableci un nuevo rgimen de jubilacin de los empleados pblicos en
caso de edad avanzada (70 aos o ms) o enfermedad crnica. La pensin se
calculaba a razn de un treintavo de la remuneracin por cada ao de
servicios, a partir de los 7 aos. No se generaba pensin con menos de este
tiempo.

Este rgimen (conocido como Ley de Goces) tuvo una serie de modificaciones,
la mayora de ellas mejorando sus prestaciones y reduciendo sus requisitos.
Una de las ms importantes por su efecto presupuestario fue aquella que en el
ao 1936 (Ley 8435) ampli su aplicacin a todos los funcionarios,
profesionales y empleados que hubieran prestado servicios al Estado. Diez
aos despus se estableci la incompatibilidad entre percibir pensin y sueldo
o emolumento del Estado.

Fue el 26 de febrero de 1962 que mediante el Reglamento de la Caja de
Pensiones del Seguro Social del Empleado se intent cerrar este rgimen,
disponindose que los empleados que ingresaran a la administracin pblica
luego de esa fecha seran comprendidos en la referida Caja.

14
Rendn Vsquez, Jorge. Derecho de la Seguridad Social. Editorial Grijley. Lima. 2008. Pg. 413 y
414.

Posteriormente, como seala Rendn Vsquez, el Decreto Ley N 20530 del
ao 1974 fue dictado con la intencin de reordenar definitivamente este
rgimen y permitir al Estado conocer la cuanta de sus egresos por este
concepto, as como reducir su campo de aplicacin. En concordancia se
estableci su carcter cerrado mediante dos disposiciones, una que estableca
que no podan ingresar ms personas que las que ya estaban en l y otra que
sealaba que quien se retiraba del servicio como empleado pblico hallndose
en este rgimen ya no poda reingresar a l
15
.

Sin embargo, a partir de modificaciones normativas y resoluciones judiciales
fueron incorporados importantes colectivos de trabajadores estatales,
acentuando la inequidad en el acceso a pensiones respecto del resto de la
poblacin
16
. As se permiti la inclusin, entre otros de:
- Los diplomticos (Ley 24029 del 12 de diciembre de 1978).
- Los trabajadores pblicos que a la fecha de dacin del Decreto Ley
20530 contarn con 7 o ms aos de servicios (Ley 24366 del 21 de
noviembre de 1985).
- Los trabajadores pblicos que a la dacin del referido decreto ley se
encontraban prestando servicios en condicin de nombrados o
contratados (Ley 25066 del 23 de julio de 1989)
- Los trabajadores del Banco de la Nacin (Ley 25146 del 19 de diciembre
de 1989).
- Los profesores estatales (Ley 25212 del 20 de mayo de 1990).
- Los trabajadores del complejo petrolero y entidades similares asimilados
a Petrleos del Per (Ley 25219 del 24 de mayo de 1990).
- Los trabajadores de las empresas estatales (Ley 25273 del 4 de junio de
1990).
- Los jueces (Decreto Legislativo 767 del 29 de noviembre de 1991).

Como seala Neves
17
el RCE desde su creacin tena evidentes ventajas
respecto del SNP como la obtencin de pensin considerando slo el tiempo
de servicios (15 aos para los hombres y 12 y medio para las mujeres) y la
posibilidad de percibir pensin y remuneracin. A lo cual se agregaron nuevos
beneficios como la reduccin de la tasa de aportacin del trabajador de una
escala entre 8% y 15% a slo 6% (Decreto Ley 22595 del 30 de junio de 1979);
la renovacin pensionaria a los 30 aos de servicios se convirti en nivelacin
a los 20 (Constitucin de 1979), primero progresiva y luego automtica (Ley
23495 del 9 de noviembre de 1982); el cmputo de los aos de formacin
profesional dentro del tiempo de servicios (Ley 24159 del 6 de junio de 1985);
y, la elevacin de las pensiones de sobrevivencia al 100% de las de cesanta
(Ley 25008 del 20 de enero de 1989).

La ampliacin de los trabajadores estatales cubiertos por el RCE se manifiesta
en que mientras en 1962, ao en que se debi cerrar este rgimen, existan

15
Rendn Vsquez. Op. Cit. Pg. 417.
16
Ver Informe Defensorial N 85. La situacin de los sistemas pblicos de pensiones de los Decretos
Leyes 19990 y 20530. Lima - 2004.
17
Neves, Javier. Pensiones Reforma y Jurisprudencia. El Decreto Ley 20530 y la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 2,009. Pg. 13.
treinta mil inscritos, al ao 2,004 los inscritos se haban multiplicado
prcticamente por diez
18
.

Un informe de mayo del 2,004 elaborado por el Ministerio de Economa y
Finanzas
19
destacaba que la inequidad del RCE se poda apreciar en la
desproporcin del valor total de la planilla y el nmero de pensionistas
comparado con el SNP. As, la planilla total del SNP, con 388,293 pensionistas,
ascenda a S/. 2,785 millones en 2003, mientras que la del RCE con 295,331
pensionistas, bordeaba los S/. 4,588 millones. Respecto del costo previsional,
este valor se estimaba en US$ 15,151 millones para el SNP y en $ 24,415
millones para el RCE, pese a la mayor poblacin del primero frente al segundo.

Segn informacin del MEF las transferencias de recursos del tesoro pblico
durante el ao 2,003 al RCE representaron el 76% de la inversin pblica, el
21% de los tributos internos recaudados, el 11% del presupuesto pblico y el
2% del PBI.

Hubieron varios intentos de reforma legal con el objeto de cerrar este rgimen y
hacerlo ms equitativo internamente y respecto de otros regmenes
pensionarios, sin embargo fracasaron debido a que la Constitucin estableca
que Los nuevos regmenes sociales obligatorios, que sobre materia de
pensiones de los trabajadores pblicos, se establezcan, no afectan los
derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los
regmenes de los decretos leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias.

En noviembre de 2,004 mediante la Ley de Reforma Constitucional N 28389
se dispuso que los trabajadores que no cumplan con los requisitos para
obtener una pensin del RCE debern elegir entre el SNP y el SPP. En el caso
de quienes si tienen los requisitos para acceder al RCE se debern sujetar a
las siguientes reglas:
- Prohibicin del ajuste automtico de las pensiones con las
remuneraciones.
- Prohibicin de la reduccin del monto de las pensiones inferiores a una
unidad impositiva tributaria.
- Aplicacin progresiva de lmites a las pensiones que excedan de una
unidad impositiva tributaria.
- El ahorro derivado de estas nuevas reglas ser aplicado a mejorar las
pensiones ms bajas.
Adems se dispuso que las modificaciones que se introduzcan en los
regmenes pensionarios actuales y futuros, debern regirse por los criterios de
sostenibilidad financiera y no nivelacin.

Posteriormente mediante la Ley 28449 se estableci como monto mximo
mensual de las pensiones del RCE dos unidades impositivas tributarias
vigentes a la fecha de pago, debiendo aplicarse este tope de manera
progresiva. Asimismo, se establecieron reglas especiales para las pensiones
de invalidez y sobrevivencia.


18
Neves, Javier. Op.cit. pg. 13.
19
Ministerio de Economa y Finanzas. Op. Cit. Pg 18.
Frente a estas normas se iniciaron acciones de inconstitucionalidad
argumentndose la violacin de los derechos a la seguridad social, a la
pensin, a la propiedad y al carcter progresivo de los derechos
fundamentales, sin embargo estas acciones fueron declaradas infundadas en
los aspectos ms relevantes, sealando el Tribunal Constitucional (en adelante
TC) que la reforma implementada constituye la alternativa ms adecuada, y
constitucionalmente legtima, para reducir y eliminar la brecha existente entre
quienes perciben una pensin bastante elevada y los que perciben una pensin
nfima (Fundamento 112 de la sentencia del expediente acumulado 50 y 51-
2004-AI/TC y 4, 7 y 9-2005-AI/TC).

El TC adems seal que la intervencin del legislador ha sido objetiva,
razonable y proporcional puesto que con tal reforma se consigui un fin
constitucionalmente legtimo, urgente, necesario y posible, consistente en
otorgar la pensin de manera equitativa a las personas (Fundamento 114 de la
sentencia previamente citada).

Considerando el objetivo de la presente investigacin destacamos dos
aspectos de la sentencia del Tribunal Constitucional vinculados con el futuro de
los sistemas de pensiones. El primero referido a que resulta imperativo que los
montos ahorrados con la reforma del RCE sean destinados a mejorar el
sistema de seguridad social (Fundamento 159 de la sentencia antes citada). El
segundo, en tanto todos los regmenes previsionales administrados por el
Estado comparten el objeto de proveer a los pensionistas o a sus
sobrevivientes de los recursos necesarios para su mantenimiento o sustento, la
reforma implementada debe ser tomada como un primer paso para su
unificacin progresiva (Fundamento 163 de la misma sentencia).

En un sentido similar se ha pronunciado la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos respecto de las denuncias contra el Estado peruano que
cuestionaban la reforma, al sealar que mantener la estabilidad financiera del
Estado, as como asegurar que todo el rgimen de seguridad social se
encuentre basado en principios de equidad, constituye un inters social y por lo
tanto, fines legtimos a ser perseguidos por el Estado en una sociedad
democrtica (Fundamento 116 del Informe 38/09 respecto del caso 12,670).
Asimismo, seala que la eliminacin de la nivelacin, aunque pudo significar
una disminucin a futuro de los montos percibidos, no resulta regresiva porque
ella no beneficiaba a la mayora de pensionistas del sector pblico, por lo que
los afectados no son representativos del estado de desarrollo del derecho, sino
de un grupo privilegiado (Fundamento 142 del mismo informe).

A partir de lo antes indicado se puede sealar que la reforma del RCE era
necesaria pero resulta incompleta desde la perspectiva de la construccin de
un sistema de seguridad social universal y sostenible. Entre sus fundamentos,
destac la bsqueda de un ahorro estatal con el objeto de mejorar las
pensiones ms reducidas y establecer un sistema de seguridad social ms
equitativo. El desarrollo de un sistema de seguridad social con cobertura
ampla y equitativa es una tarea que va ms all de la reforma de este rgimen.



3. El Sistema Nacional de Pensiones

Fue creado el 1 de mayo de 1973 mediante el Decreto Ley N 19990 sobre la
base de los regmenes pensionarios de los trabajadores obreros y empleados.
Surgi con la intencin de cubrir obligatoriamente a todos los trabajadores
subordinados, independientemente de su categora, por ello fueron incluidos en
este rgimen los trabajadores estatales que no estuvieran comprendidos en el
RCE
20
.

Fue diseado originalmente como un sistema de prima escalonada y luego
como uno de reparto simple, financiado con aportes de los empleadores y
trabajadores (6% y 3% de la remuneracin asegurable respectivamente). En la
actualidad se financia mayoritariamente con recursos del tesoro pblico.
Inicialmente otorgaba pensiones de jubilacin a los trabajadores hombres luego
de 60 aos de edad y 15 aos de aportacin, y a las mujeres luego de 55 aos
de edad y 13 aos de aportacin.

El SNP en su diseo original otorgaba pensiones en funcin del promedio de
remuneraciones del ltimo ao y en caso se tuviera un rcord de aportaciones
de 30 aos poda otorgar pensiones similares al monto de la remuneracin de
referencia. Luego de la creacin del SPP se establecieron topes y un sistema
de clculo que redujo la cuanta de las pensiones del sistema nacional.

Con la creacin del Instituto Peruano de Seguridad Social estuvo sujeto a una
gestin tripartita, aunque con fuerte predominancia del Gobierno en sus
decisiones. Durante la dcada de los aos 80 el SNP fue afectado por una
deficiente gestin y porque adicionalmente el Estado no cumpli con sus
aportes como empleador lo cual condujo a una difcil situacin financiera
21
.

Sin embargo, a pesar de las deficiencias de gestin y la difcil situacin
financiera la proporcin entre afiliados y pensionistas a inicios de la dcada de
los aos 90 hubiera permitido al menos a nivel terico la sostenibilidad del
sistema. As en agosto de 1990 existan 3,702,600 asegurados y 260,000
pensionistas (relacin de 14 a 1); mientras que en julio de 1993, 1,868,000
asegurados y 304,000 pensionistas (relacin de 6 a 1)
22
. Por ello hay quienes
sealan que la crisis del SNP no se debi a un problema de diseo sino de
gestin y cumplimiento de obligaciones de los distintos participantes,

20
Como hemos mencionado en el ao 1962, se incorpor a los trabajadores estatales que ingresarn a
laborar a partir de esta fecha a la Caja de Pensiones del Seguro Social del Empleado (creada por Ley N
13724). Con la creacin del SNP estos trabajadores quedaban comprendidos en este nuevo sistema.
21
Entre las causas que condujeron a la crisis del SNP se mencionan: 1) Haber mantenido un rgimen
especial de jubilacin que permita obtener este beneficio con slo 5 aos de aportacin. 2) Haber
modificado la Ley del SNP sin tener en cuenta criterios tcnico actuariales, anticipando las edades de
jubilacin. 3) Haber invertido en inmuebles con alto costo y con escasa o nula rentabilidad. 4) La
reduccin de la proporcin entre aportantes y jubilados (5.9 asegurados activos por cada pensionista). 5)
No haberse llevado una cuenta corriente por asegurado y empleador. 6) El efecto de la crisis inflacionaria
en las remuneraciones reales. 7) No haberse realizado los aportes del Estado como empleador. 8) Las
malas administraciones y el sesgo poltico partidario. 9) Haberse modificado su rgimen financiero,
pasando de un sistema de prima escalonada a uno de reparto simple. Dans, Jos. El Instituto Peruano de
Seguridad Social y el Sistema Privado de Pensiones. En Sistema Privado de Pensiones: Desafos y
Respuestas. Cedal. 1994. Pp. 13 y ss.
22
Dans, Jos. Op. Cit. A partir de cuadro incluido en pg. 14.
empezando por el Estado. Abona en este sentido que los ingresos reales por
aportaciones cayeron de 2,5 millones de soles en 1980 a un milln de soles en
1993
23
.

A partir del ao 1992 el SNP fue objeto de una reforma consistente en mayores
requisitos para acceder a una pensin y la reduccin de la cuanta de las
prestaciones establecindose nuevas reglas para su clculo (ver Cuadro 5). As
desde diciembre de 1992 se exigi a hombres y mujeres 20 aos de aportacin
para acceder a una pensin de jubilacin. En julio de 1995 se dispuso como
edad de jubilacin general los 65 aos. Adicionalmente se establecieron topes
a las pensiones, medidas que redujeron significativamente los incentivos para
mantenerse en este sistema.

De otro lado, se incrementaron las cotizaciones del trabajador al SNP, primero
trasladndole el ntegro del aporte (9% de la remuneracin asegurable) y luego
aumentndolo de manera paulatina al 11% y 13%. Estas modificaciones se
dieron de manera paralela a la implementacin del SPP con el objeto de
incentivar la afiliacin a este nuevo sistema.

Cuadro 5
Evolucin de requisitos para obtener pensiones de jubilacin en el SNP

Respecto de las prestaciones este sistema otorga pensiones de jubilacin,
invalidez y sobrevivencia, adems de gastos de sepelio. La jubilacin en el
rgimen general vigente procede a los 65 aos de edad y luego de contar con
20 aos de aportacin. Existe la posibilidad de obtener una jubilacin
anticipada, de manera excepcional. Este sistema otorga pensiones mnimas y
mximas, que en la actualidad se encuentran entre los S/. 410 y S/. 857,
respectivamente (es decir entre US$ 136 y US$ 285, aproximadamente). Sin

23
Dans, Jos. Op. Cit. A partir de grfico incluido en pg. 17.
Perodos Dispositivo Edad Aportaciones Remuneracin
base
1.5.73 a
19.12.92
D. Ley 19990 H: 60
M: 55
H:15
M: 13
Promedio de 12
meses
20.12.92 a
18.7.95
D. Leyes 19990 y
25967
H: 60
M: 55
20 aos Segn perodo de
aportes
19.7.95 a
1.1.2000
D. Ley 25967 y Ley
26504
65 20 aos Segn perodo de
aportes
Desde 2.1.2002 D.S. 099-2002-EF 65 20 aos Promedio de 60
meses
embargo, existen casos de pensiones ms elevadas derivadas de la aplicacin
de normas anteriormente vigentes. El Cuadro 6 muestra las pensiones
promedio del SNP, siendo la pensin promedio mensualizada de US$ 191.

Cuadro 6
Pensiones Promedio SNP (Soles)
(Enero 2010)
Jubilacin 553.94
Invalidez 455.17
Sobrevivencia 287.66
Promedio 476.37
Promedio mensualizado 555.77
Elaborado a partir de informacin de la ONP


Actualmente, el SNP requiere de financiamiento del tesoro pblico debido a la
desproporcin entre beneficiarios y cotizantes generada principalmente por el
traslado de trabajadores al SPP, el alto nivel de incumplimiento en el pago de
aportaciones y los antecedentes de mala gestin, entre otros factores. La
relacin entre cotizantes y pensionistas en el SNP luego de ser de 14/1 en
1980 y 6/1 en 1993, a partir del ao 1995 se ha mantenido en una relacin que
oscila alrededor 1.7 cotizantes por pensionista, luego de haber cado hasta un
cotizante por pensionista en el 2,005 (ver Cuadro 7). Esta leve recuperacin se
explica por la desconfianza reciente generada por el SPP y la posibilidad de
retornar bajo ciertas condiciones al SNP.

Cuadro 7
Relacin Cotizantes Pensionistas 1995 -2009 - SNP
AOS Aportantes Pensionistas Relacin A/P
1995 558,144 315,044 1.77
1996 566,656 319,308 1.77
1997 598,671 330,233 1.81
1998 620,521 338,273 1.83
1999 487,048 345,868 1.41
2000 457,490 354,049 1.29
2001 425,922 352,020 1.21
2002 428,150 383,737 1.12
2003 449,962 390,986 1.15
2004 453,499 408,169 1.11
2005 451,324 433,048 1.04
2006 534,921 446,130 1.20
2007 600,677 443,133 1.36
2008 697,677 440,459 1.58
2009 772,956 448,435 1.72
Elaborado a partir de informacin de la ONP y SUNAT


El SNP en la actualidad adems de los aportes de los afiliados se financia
mayoritariamente con recursos del tesoro pblico y el rendimiento de un fondo
de capitalizacin colectiva denominado Fondo Consolidado de Reserva,
adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas. El monto ejecutado por
prestaciones del SNP en el ao 2,009 ascendi a S/. 3,582 millones mientras
que la recaudacin bruta en el mismo ao fue de S/. 1,496 millones, es decir
alrededor del 42% de los recursos ejecutados. El cuadro 8 muestra la evolucin
de la ejecucin de las pensiones en el SNP durante el perodo 1995 2009,
mientras que el cuadro 9 la recaudacin bruta durante el mismo perodo. En
trminos comparativos se puede apreciar que en el ao 1995 la recaudacin
bruta representaba el 85% de lo ejecutado en pensiones, mientras que al 2,009
solamente represent el 42%.

Cuadro 8 Cuadro 9




























La gestin del SNP desde junio de 1,994 est a cargo de la Oficina de
Normalizacin Previsional (ONP) creada siguiendo el modelo del antiguo
Instituto de Normalizacin Previsional chileno, reemplazado por el Instituto de
Previsin Social luego de la reforma implementada por el gobierno Bachelet.

La ONP tiene entre sus funciones el otorgamiento de pensiones a cargo del
Estado, la recaudacin de los aportes, la administracin de los fondos, as
como el clculo y emisin de los bonos de reconocimiento de los trabajadores
trasladados al SPP. Es definida legalmente como una institucin pblica
EJECUCIN DE PENSIONES SNP
1995 - 2009 (Miles S/.)
1995 817,949
1996 961,120
1997 1,187,421
1998 1,304,025
1999 1,516,227
2000 1,648,157
2001 1,863,990
2002 2,635,419
2003 2,785,185
2004 3,068,754
2005 3,445,002
2006 3,523,418
2007 3,467,891
2008 3,306,981
2009 3,582,433
Fuente: ONP

RECAUDACIN BRUTA SNP
1995 -2009 (Miles S/.)
1995 696,501
1996 720,237
1997 879,291
1998 785,546
1999 658,764
2000 618,919
2001 571,298
2002 580,649
2003 597,456
2004 640,663
2005 710,996
2006 837,906
2007 995,262
2008 1,294,569
2009 1,496,746
Fuente:
IPSS (hasta 29/01/99)
ESSALUD (hasta Jul 99)
SUNAT (de Ago 99 a la fecha)
descentralizada adscrita al sector Economa y Finanzas, con fondos y
patrimonio propios, y autonoma funcional, administrativa, tcnica, econmica y
financiera.

La calificacin de las pensiones es una de las funciones ms importantes de la
ONP, sin embargo ha sido objeto de crticas debido a las dificultades que
enfrentan los pensionistas al momento de obtener sus beneficios.

Los principales cuestionamientos estn vinculados con las dificultades que
enfrentan los afiliados para acceder a informacin relevante
24
, las exigencias
documentarias para que demuestren que cumplen con los requisitos para
obtener una pensin, la demora en los trmites y la necesidad de iniciar
procesos judiciales para hacer valer derechos. Recientes estudios han
enfatizado que el modelo de tercerizacin de actividades implementado por la
ONP no ha aportado mayor eficiencia sino que por el contrario ha generado
mayores costos y dificultades en el otorgamiento de derechos pensionarios
25
.

El Informe Defensorial N 121 del ao 2,007
26
, destacaba que del total de
procesos contencioso administrativos tramitados ante el Poder Judicial, 67%
eran sobre materia previsional, de los cuales 35% eran iniciados contra la ONP.
Mientras que el Informe Defensorial N 135, entre otras observaciones, llama la
atencin sobre el incremento de procesos judiciales a cargo de la ONP y el
nivel de gastos que significa patrocinar estos procesos.

El Resumen del Estudio Econmico de Reservas Previsionales del SNP del
ao 2,009, respecto de un universo de 47,647 procesos judiciales, estima como
contingentes alrededor de 16,031, de los cuales 9,246 son por nivelacin de
pensiones y 6,785 por incorporacin
27
.

Al respecto, recientemente el Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia
que establece importantes criterios sobre la actuacin de la ONP en la
tramitacin de los procesos judiciales referidos al otorgamiento de derechos
pensionarios (Sentencia del 24 de marzo de 2,010 recada en el Expediente
N 05561-2007-PA/TC). Seala que se ha comprobado una actuacin
sistemtica, temeraria y dilatoria con el objeto de no reconocer el otorgamiento

24
Desde su creacin hasta el ao 2001 la ONP no contaba con un texto nico de procedimientos
administrativos , a pesar de ser una exigencia para toda entidad administrativa, lo cual dificultaba el
acceso a derechos pensionarios.
25
Ver Informe Defensorial N 135 Por un acceso justo y oportuno a la pensin. Aportes para una mejor
gestin de la ONP. Servicios Grficos JMD. Lima Per. Julio de 2,008 y Vidal Bermdez, lvaro y
Atarama Cordero, Mario.- Gestin y Tercerizacin de Actividades de los Sistemas de Pensiones.
Ponencia presentada en el III Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Octubre
de 2,008.
26
Informe Defensorial N 121. Propuestas para una reforma de la justicia contencioso administrativa
desde la perspectiva del acceso a la justicia. Junio de 2,007.
27
El Resumen Econmico de Reservas Previsionales del SNP del ao 2,009 ha estimado el nivel de
contingencias vinculados con los procesos judiciales a partir de una muestra de 639 casos sobre un
universo de 47,647 procesos. Una estimacin ms exacta podra efectuarse utilizando los informes de los
abogados externos respecto de la totalidad de procesos. Cabe anotar que la ONP tena a la fecha del
reporte 56,714 solicitudes administrativas en trmite, cantidad que comparada con el nmero de procesos
judiciales muestra el alto grado de judicializacin de las pretensiones.


de derechos pensionarios, incluso cuando existe un criterio jurisprudencial
inequvoco (otorgamiento de intereses y devengados).

Segn indica la referida STC, ello contradice los objetivos de la ONP, genera
frustracin en los pensionistas que no cuentan con los recursos para hacer
frente a las estrategias legales del propio Estado, y abarrota los despachos
judiciales, distrayendo la atencin que merecen los casos que realmente
requieren la actuacin inmediata y oportuna de los rganos jurisdiccionales en
defensa de los derechos fundamentales.

El SNP enfrenta graves dificultades derivadas de una deficiente gestin,
requiere de un importante financiamiento estatal y ha sufrido significativas
modificaciones respecto de su diseo original que lo hacen poco atractivo para
los trabajadores de mayores ingresos. La situacin actual del SNP se debe en
gran medida a factores internos, pero tambin a la relacin paralela o
alternativa que mantiene con el SPP. A partir de las modificaciones normativas
aplicadas resulta evidente que desde la creacin del SPP existi una clara
vocacin del Estado de incentivar el traslado de los trabajadores al nuevo
sistema. La afiliacin obligatoria al SPP a falta de decisin del trabajador y la
imposibilidad de retornar al SNP son slo una muestra de ello
28
.

El desarrollo de un sistema de pilares mltiples, requerir de una reforma
integral del SNP que incluya mejoras sustanciales en la gestin de los
derechos pensionarios, el acceso transparente y oportuno a informacin
relevante, la implementacin de un registro computarizado de los aportes de
los afiliados, as como un profundo estudio actuarial para determinar la
adecuada relacin entre recursos financieros y obligaciones pensionarias.

4. El Sistema Privado de Pensiones

El SPP fue implementado en 1993 mediante el Decreto Ley N 25967 y segn
sus propulsores surgi con la finalidad de reemplazar al SNP. En palabras de
Marcenaro y Morales la ONP asumi un rol de mecanismo bisagra o de
transicin entre el IPSS y el naciente sistema de AFPs, en tanto compete al
Estado y slo a l, asumir el dficit que se generara en el SNP, con la
migracin de pensionistas del IPSS a las AFPs. Esta transicin de un sistema
a otro, generara un sistema de seguridad social que admite la coexistencia de
un rgimen privado, regido por la libre competencia, y subsidiaria y

28
El 27 de Marzo de 2007 fue publicada la Ley 28991 que establece que podrn retornar al SNP todos los
afiliados al SPP que hubiesen ingresado al SNP hasta el 31 de diciembre de 1995, y que al momento de
hacer efectiva tal desafiliacin les corresponda una pensin de jubilacin en el SNP, independientemente
de la edad (artculo 1). Adicionalmente, dispone que podrn retornar al SNP todos los afiliados al SPP
que al momento de su afiliacin a ste, cuenten con los requisitos para obtener una pensin de jubilacin
en el SNP (artculo 2).
El Tribunal Constitucional en un proceso de inconstitucionalidad planteado contra esta Ley (Sentencia
del 4 de mayo de 2,009 recada en el Exp. N 00014-2007-PI/TC) dispuso que se interprete que
constituye causal de desafiliacin del SPP y retorno al sistema pblico, la acreditacin de que la decisin
de afiliacin al SPP, fue consecuencia de una indebida, insuficiente o inoportuna informacin por parte de
la AFP o de la Administracin Pblica.
temporalmente (cursivas nuestras) un rgimen de carcter pblico, impuesto
por la crisis del SNP
29
.

El nuevo sistema de capitalizacin individual fue establecido sin el debate
parlamentario y pblico necesario, recordemos que la norma de creacin del
SPP se dict durante el perodo en que el Congreso fue disuelto y fue objeto de
un cuestionamiento constitucional debido a que no se enmarcaba dentro de lo
dispuesto por la Constitucin de 1979
30
. Este dficit de constitucionalidad fue
superado con la disolucin del antiguo Tribunal de Garantas Constitucionales
y la aprobacin de la nueva Constitucin de 1993, proceso que no implic un
debate democrtico de los alcances de la reforma del sistema de seguridad
social.

An cuando el SPP se diseo originalmente con la intencin de ser un rgimen
nico, su configuracin deba ser gradual; sin embargo, distintos factores de
ndole poltico y econmico condujeron a que se mantuviera como un rgimen
paralelo al SNP.

Los desincentivos para mantenerse en el SNP o afiliarse a ste, condujeron a
un masivo ingreso de trabajadores al SPP. De esta manera, a finales de 1993
el 30% del total de trabajadores cubiertos por algn sistema previsional
aproximadamente 600,000- se encontraba en el nuevo sistema y en 1995 la
cifra llegaba al 50%
31
.

En la actualidad el SPP es el rgimen previsional con mayor cantidad de
afiliados, segn informacin de la SBS al mes de enero de 2010 alrededor del
39% de la PEA ocupada estara afiliada a este sistema, sin embargo solamente
cotiza el 16%. El Grfico 1 muestra la evolucin de los afiliados y cotizantes
como porcentaje de la PEA ocupada de los ltimos tres aos.

El SPP se financia principalmente con aportes de los trabajadores.
Adicionalmente con recursos del Estado destinados a reconocer los aportes al
SNP a travs de los bonos de reconocimiento y a financiar las pensiones
mnimas mediante los bonos complementarios.





29
Marcenaro, Ricardo y Morales, Carlos. Modificaciones al rgimen general de pensiones establecidas
mediante D.L. 25967. En Sistema Privado de Pensiones: Desafos y Respuestas. Cedal. 1994. Pp. 37 y
38.
30
La Constitucin de 1979 estableca que Una institucin autnoma y descentralizada, con personera de
derecho pblico y con fondos y reservas propias aportados obligatoriamente por el Estado, empleadores y
asegurados, tiene a su cargo la seguridad social de los trabajadores y sus familiares (). La institucin es
gobernada por representantes del Estado, de los empleadores y de los asegurados en igual nmero. La
preside el elegido entre los representantes del Estado. (). La existencia de otras entidades pblicas o
privadas en el campo de los seguros no es incompatible con la mencionada institucin, siempre que
ofrezcan prestaciones mejores o adicionales y haya consentimiento de los asegurados. Un sistema de
capitalizacin individual, gestin privada sin participacin de los afiliados y carcter alternativo al
sistema pblico contravena lo estipulado por la Constitucin de 1979.
31
Morn, Eduardo y Carranza, Eliana. Diez Aos del Sistema Privado de Pensiones. Avances, Retos y
Reformas. 1993 2003. Universidad del Pacfico. Diciembre de 2003. Pg. 26.
Grfico 1



Fuente: Tomado a partir de la Carpeta Informativa del SPP. Enero 2,010


Al mes de Enero de 2,010 la cartera administrada por las cuatro AFP que
conforman el sistema ascenda a S/. 67,210 millones (aproximadamente US$
23,175 millones). Es importante considerar que como consecuencia de la crisis
financiera internacional los fondos de pensiones cayeron a S/. 49 mil millones
(US$ 16,896 millones) en diciembre del 2,008 luego de haber llegado a los S/.
64 mil millones (US$ 22,068 millones) en mayo del 2,008.

Segn el nivel de riesgo el afiliado puede elegir entre tres tipos de fondo
denominados de preservacin de capital (tipo 1), mixto o balanceado (tipo 2) y
de apreciacin de capital (tipo 3). Existen limitaciones de acceso en funcin de
la edad del afiliado. El cuadro 10 muestra la composicin de la cartera
administrada por AFP y tipo de fondo. El 72% de estos se encuentra en el
fondo tipo 2 o mixto.

Cuadro 10

Fuente: Tomado de la Carpeta Informativa del SPP. Enero 2,010

Los aportes de los trabajadores estn conformados por tres conceptos:

- El aporte a la cuenta individual de capitalizacin: Asciende al 10% de la
remuneracin. Este aporte ms la rentabilidad generada financian las
futuras pensiones de los afiliados. En las actividades de riesgo se
realizan aportes complementarios financiados en partes iguales por
empleadores y trabajadores.

- La comisin por administracin cobrada por las AFP: Es la retribucin
cobrada por cada AFP como un porcentaje de la remuneracin del
trabajador afiliado. Actualmente las comisiones oscilan entre 1,75% y
2,30% segn cada AFP, en caso se acuerden planes de permanencia se
pueden reducir.

- La prima para seguro de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio: La
cobertura es contratada por cada AFP con una compaa de seguros a
la cual se traslada el monto de la prima. A diferencia de los otros
conceptos est sujeta a topes que se actualizan trimestralmente.

El Grfico 2 muestra la evolucin del costo de la comisin por administracin
en las cuatro AFP respecto del aporte a la cuenta individual de capitalizacin
en los ltimos tres aos. Como se observa las comisiones se han incrementado
y actualmente el SPP peruano figura entre los sistemas de capitalizacin
individual con las comisiones por administracin ms elevadas (en promedio el
19.50% del aporte al fondo o el 1.95% de la remuneracin asegurable).

Grfico 2
Fuente: Tomado de la Carpeta Informativa del SPP. Enero 2,010


Si analizamos la evolucin del costo nominal de las comisiones por
administracin (sin considerar las primas por seguro por invalidez,
sobrevivencia y gastos de sepelio) desde la creacin del SPP hasta diciembre
del 2,008 (alrededor de 15 aos) podemos observar que ascienden a ms de
S/. 7,166 millones. Si tenemos en cuenta que el total acumulado por el fondo a
diciembre del 2,008 fue de S/. 49,379 millones y que de ese total S/. 34,094
millones corresponden a aportaciones de los trabajadores, la rentabilidad
nominal acumulada desde la creacin del sistema sera de S/. 15,285 millones.
Es decir, la rentabilidad representa menos de la tercera parte del fondo y el
costo nominal histrico de las comisiones equivaldra al 47% de la rentabilidad
y alrededor del 15% del fondo acumulado (informacin a diciembre de 2008)
32
.

Pareciera cumplirse para el caso peruano lo indicado Orszag y Stiglitz
33
para
quienes la implementacin de sistemas de pensiones de capitalizacin
individual tuvieron como sustento supuestas ventajas que en realidad
constituiran mitos. Un mito microeconmico sera la creencia de que la
competencia asegura bajos costos administrativos en un sistema de cuentas
individuales. Recordemos que el SPP peruano est conformado por slo 4
AFP. Al respecto sealan que una estructura centralizada puede tener costos
sustancialmente menores que los enfoques descentralizados.

En los Estados Unidos recuerdan estos investigadores- el Consejo Asesor de
Seguridad Social estim que los costos administrativos de una estructura
centralizada reducira en un horizonte de 40 aos en 2% el valor final de una
cuenta individual. En un sistema descentralizado con varias empresas
compitiendo entre s los costos tenderan a ser significativamente mayores
debido a factores como la prdida de economas de escala y los gastos de
publicidad.

Los costos asociados con sistemas de cuentas individuales al decir de Orszag
y Stiglitz deben de ser medidos considerando tres componentes: el ratio de
acumulacin (que considera la relacin entre gestin del fondo y costos
administrativos), el ratio de alteracin (que mide los costos de cambio de
administrador y de no contribuir consistentemente) y el ratio de conversin (que
considera los costos de conversin a una renta regular pensin-). Adems
deben de considerarse de manera integral los costos subyacentes como por
ejemplo, los derivados de ventas y marketing, gestin de fondos, regulacin y
cumplimiento, mantenimiento de los registros y efecto de la seleccin adversa.

En el caso peruano existe una limitada competencia que no ha reducido el
monto de las comisiones, de haber existido en una poca ocho AFP
actualmente slo existen cuatro, las cuales poseen una participacin de
mercado similar (entre 22% y 27% de los afiliados).

La competencia debera sustentarse en ofrecer condiciones ms slidas, mejor
rentabilidad y menores costos, sin embargo el nivel de conocimiento de los
afiliados de estos factores es limitado. En la prctica las decisiones de afiliacin
suelen desviarse de los criterios antes indicados. Estudios realizados en pases
con sistemas de capitalizacin individual muestran que las decisiones de
consumo no estn determinadas por factores objetivos como la rentabilidad o la
solidez sino por otro tipo de incentivos como obsequios o publicidad que no

32
Tomado de Vidal Bermdez, lvaro y Atarama Cordero, Mario.- Gestin y Tercerizacin de
Actividades de los Sistemas de Pensiones. Ponencia presentada en el III Congreso Nacional de Derecho
del Trabajo y la Seguridad Social. Octubre de 2,008. Pg. 204.
33
Orszag, Peter y Stiglitz, Joseph.- Un Nuevo Anlisis de la Reforma de Pensiones: Diez Mitos sobre
los Sistemas de Seguridad Social. Investigacin presentada en Nuevas Ideas sobre la Seguridad en la
Vejez. Banco Mundial. Washington D.C . 14 y 15 de septiembre de 1999.
necesariamente traslada informacin objetiva
34
. En el mismo sentido, los
resultados de una encuesta realizada por el Banco Interamericano de
Desarrollo en el ao 2008 en Lima Metropolitana muestran un gran
desconocimiento del funcionamiento de los sistemas pensionarios
35
.

Si determinamos el ndice Herfindahl (IH) con el objeto de medir el nivel de
competencia entre las AFP veremos que para el caso de los afiliados este
ndice es de 2,510 mientras que para los cotizantes de 2,584. Si tenemos en
cuenta que un IH en exceso de 1,800 caracteriza a una industria con
competencia limitada, el mercado de las AFP podra ser definido como un
oligopolio.

Las caractersticas de un oligopolio segn Grant
36
son la existencia de pocas
organizaciones compitiendo, barreras considerables de ingreso y salida, poco
potencial para la diferenciacin de los productos y disponibilidad imperfecta de
informacin. La regulacin en pases con sistemas de capitalizacin individual
debera tener en cuenta esta situacin debido a las diferencias sustanciales
con mercados con mayor nivel competitivo y mejor acceso a informacin.

Al contrario de lo que se podra pensar intuitivamente los costos de entrada o
instalacin (fundamentalmente costos de capital mnimo) no constituiran la
principal barrera para el ingreso de nuevos competidores, sino que son los
costos asociados a labores operativas y los costos comerciales los que
significan la principal limitante.

En este sentido Berdejo, Galarza y Nagamine
37
sealan que los costos
asociados a las labores operativas conexas a la administracin de fondos
(como la recaudacin de aportes, procesos informticos de soporte, custodia
de valores entre otras) y los costos asociados a la gestin comercial para
posicionarse en el mercado (publicidad y gastos de ventas) tendran una
significacin importante. Estos costos resultaran ineludibles para los nuevos
entrantes y resultan bsicamente costos fijos en el corto plazo, siendo adems
los gastos de publicidad costos con un valor de recuperacin casi nulo (costos
hundidos).


34
Berstein, S., & Castro, R. Costos y rentabilidad de los fondos de pensiones: Qu informar a los
afiliados?. Documento de Trabajo N 1. Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones.
Santiago de Chile. 2005. http://www.spensiones.cl/redirect/files/doctrab/DT00001.pdf.
35
Ante seis preguntas bsicas sobre el funcionamiento del sistema como edad de jubilacin, porcentaje y
responsable de aportaciones, el 47.5% de los encuestados no respondi correctamente ninguna y el 29%
solamente una. Entre los motivos indicados porque las personas no contribuyen se indicaron entre otros:
1) No tengo dinero suficiente (35.8%), 2) Ingresos irregulares (10.7%), y 3) Desconocimiento del sistema
(20.7%). Informacin obtenida de la ponencia de Carmen Pags Proteccin social, informalidad y
mercado de trabajo en Amrica Latina. Lima, 30 de noviembre de 2009. Presentada en Seminario sobre
Seguridad Social y Proteccin Integral para adultos mayores: desafos y estrategias en Amrica Latina y
el Caribe y Experiencias Internacionales.
36
Grant, R. Contemporary strategy analysis: Concepts, techniques, applications (4th ed.). MA:
Blackwell Publishers. 2002.
37
Berdejo, M., Galarza, B., & Nagamine, J. Mecanismos para incentivar la competencia de los sistemas
de pensiones basados en capitalizacin individual. Lima: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.
2006.

Segn datos de la Asociacin de Internacional de Organismos de Supervisin
de Fondos de Pensiones (AIOS), para los aos de implementacin de la
mayora de sistemas privados de pensiones en Amrica Latina, las industrias
de 6 pases de la regin tenan en conjunto un nivel de gastos comerciales que
representaban el 63.1% de sus gastos totales. Es de destacar que el SPP
peruano para el ao 2007 tena el ratio ms alto entre costos de marketing e
ingresos por comisiones de todos los pases latinoamericanos, por encima del
40%. Asimismo, era uno de los pases con menor nmero de administradoras
de pensiones
38
.

Con el objeto de hacer ms eficiente el desempeo del SPP es fundamental
trasladar informacin relevante de manera transparente a los afiliados.
Asimismo, evaluar mejores sistemas de determinacin de comisiones por
administracin que generen mayor competencia. Por ejemplo, evaluar sistemas
de retribucin que consideren la rentabilidad de los fondos o mecanismos de
subasta que incentiven una mejor relacin costo/rentabilidad. La reduccin en
los costos de administracin podra significar un mayor ingreso para el afiliado
o destinar el ahorro a la conformacin de un fondo solidario para mejorar las
pensiones mnimas.

Teniendo en cuenta los altos costos administrativos de las AFP y la falta de
participacin de los afiliados en su gestin el TC peruano ha exhortado al
Congreso de la Repblica y a la SBS para que emitan las normas necesarias
para que las comisiones por administracin tengan un porcentaje variable que
sea directamente dependiente del rendimiento del fondo en cada ejercicio.
Asimismo, para que regulen la presencia de, cuando menos, un representante
de los afiliados en el directorio de las administradoras privadas (Sentencia del 4
de mayo de 2,009 recada en el Expediente N 00014-2007-PI/TC).

Grfico 3: Comparacin entre costos de marketing y comisiones (2007)


Fuente: AIOS (2,007)
Tomado de Tapia y Yermo (2008)



38
Tapia, W y Yermo, J. Fees in individual account pension systems. A cross - country comparison.
Working Papers on Insurance and Private Pensions N 27. OECD Publishing. 2008.
Respecto de las prestaciones este sistema otorga pensiones de jubilacin,
invalidez y sobrevivencia, as como gastos de sepelio. El afiliado puede elegir
la modalidad de jubilacin y el nivel de riesgo de su fondo, dentro de ciertos
lmites vinculados con la edad o proximidad de la jubilacin. Las pensiones de
jubilacin pueden ser de tres modalidades, retiro programado, renta vitalicia y
renta temporal con renta vitalicia diferida

El Cuadro 11 presenta la cuanta de las pensiones de jubilacin, invalidez y
sobrevivencia promedio pagadas por el sistema entre los aos 2,007 y 2,010.
Se observa una reduccin en las pensiones de jubilacin determinada
principalmente por el efecto de la jubilacin anticipada. En el caso de las
pensiones de invalidez y sobrevivencia se observa un incremento reducido.

Cuadro 11
Fuente: Tomado de la Carpeta Informativa del SPP. Enero 2,010

Uno de los aspectos ms relevantes vinculado con la cuanta de las
prestaciones es la determinacin de la rentabilidad mnima. Existe una iniciativa
an no implementada para determinarla teniendo en cuenta un sistema de
marcas de referencia (benchmark) en funcin del tipo de instrumento financiero
y el mercado en el cual se invierte. En la actualidad la rentabilidad mnima tiene
como referencia un sistema basado en los ndices promedio del propio sistema.

El papel que ha cumplido el SPP en el pas como dinamizador de la actividad
econmica y mecanismo de ahorro interno ha sido fundamental, las AFP
constituyen los principales inversionistas institucionales en la Bolsa de Valores
de Lima. El SPP ha cumplido un importante rol a nivel macroeconmico, sin
embargo, no viene cumpliendo con igual eficacia los objetivos esperados de un
sistema previsional, especficamente la ampliacin de la cobertura y la
generacin de pensiones adecuadas.

El Cuadro 12 presenta un resumen de las principales diferencias entre SPP y
SNP respecto de su financiamiento, cobertura, gestin y prestaciones.

Cuadro 12

PRINCIPALES DIFERENCIAS DE CONFIGURACIN ENTRE SNP Y SPP
SISTEMA

AMBITO

SISTEMA NACIONAL
DE PENSIONES

SISTEMA PRIVADO
DE PENSIONES

FINANCIAMIENTO

Trabajador 13%


Sistema financiado con recursos del tesoro
pblico, contribuciones (reparto) y
capitalizacin colectiva.
CIC 10%
Trabajador Comisin 1.95% aprox.
Seguro 1.06%

Sistema de capitalizacin individual con garanta
estatal luego de 20 aos aportacin (pensin mnima)


GESTION

ONP
Uso intensivo de tercerizacin
en distintas actividades principales


AFP
Recaudacin descentralizada
Cobertura seguro invalidez y sobrevivencia
subcontratado
Gastos de publicidad


COBERTURA

Dependientes: Obligatorio
Independientes: Voluntario

Dependientes: Obligatorio
Independientes: Voluntario


PRESTACIONES

- Jubilacin
- Invalidez
- Sobrevivencia
- Capital de defuncin

Determinacin de beneficios segn regulacin
legal.
Regla general: 65 aos de edad y 20 de
aportacin
Aplicacin de topes

- Jubilacin
- Invalidez
- Sobrevivencia
- Capital de defuncin

Sistema de capitalizacin individual con garanta de
pensin mnima luego de 65 aos de edad y 20 de
aportacin.
Modalidades de jubilacin y tipos de fondo segn
riesgo


5. El Sistema de Pensiones Sociales

Este nuevo rgimen pensionario ha sido regulado pero an no implementado
como sistema facultativo para la micro empresa
39
. Los trabajadores y
conductores que presten servicios en empresas de esta categora y no hayan
estado previamente afiliados a un sistema pensionario pueden optar por

39
El Decreto Legislativo N 1086 del 30 de setiembre de 2,008 aprob la denominada Ley de
Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del
Acceso al Empleo Decente. Existen cuestionamientos sobre la constitucionalidad de este rgimen, no
solamente respecto de su contenido sino tambin sobre la legitimidad del procedimiento de creacin. As
se seala que cuando esta norma modific el rgimen de seguridad social de los trabajadores de la
microempresa creando el SPS, excedi la materia delegada expresamente por el Poder Legislativo que no
comprenda la posibilidad de legislar sobre seguridad social. La Ley 29157 deleg en el Poder Ejecutivo
la facultad de legislar sobre materias especficas con la finalidad de facilitar la implementacin del
Acuerdo de Promocin Comercial Per Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda. Ver Snchez,
Christian. El nuevo sistema de proteccin social para los trabajadores de la microempresa en el marco de
la Constitucin y el Convenio 102 de la OIT. En Temas Centrales del Derechos del Trabajo en el Siglo
XXI. Ara Editores. Pp. 362 y 363.


afiliarse a este nuevo rgimen. Se entiende por micro empresas a aquellas que
tengan entre uno y diez trabajadores y sus ventas anuales no superen el
mximo de 150 unidades impositivas tributarias. Es decir, para el ao 2,010
aquellas cuyas ventas no excedan de S/. 540,000 (US$ 186,206).

Un primer tema a destacar reside en que este nuevo sistema es de carcter
voluntario, es decir, los trabajadores que no se encuentren afiliados al SNP o
SPP o quienes ingresen a laborar luego de la implementacin del SPS pueden
elegir afiliarse a cualquiera de estos sistemas o incluso no afiliarse. Establecer
la voluntariedad de la afiliacin a los sistemas de pensiones significa un
retroceso en las polticas pblicas de proteccin social, transgrede estndares
internacionales y colisiona con el principio de universalidad reconocido
constitucionalmente.

El aporte mensual de cada afiliado en el SPS ser hasta un mximo de 4% de
la Remuneracin Mnima Vital correspondiente, sobre la base de 12
aportaciones al ao. El afiliado podr efectuar voluntariamente aportes
mayores al mnimo. El aporte del Estado se efectuar anualmente hasta por
una suma equivalente a los aportes mnimos mensuales que realice
efectivamente el afiliado. Se seala que el pago del aporte del Estado se
efectuar de conformidad con las previsiones presupuestarias.

Este sistema ha sido diseado como de capitalizacin individual con
financiamiento del afiliado y el Estado. El aporte estatal constituye un
importante incentivo para la afiliacin a este sistema en detrimento del SNP y
SPP. Los aportes se representarn en la cuenta individual de cada afiliado.
Para ello, se crea el Registro Individual del afiliado al SPS en el cual se
registrarn los aportes del Estado y la rentabilidad acumulados, la
implementacin de este registro es competencia de la ONP.

La administracin del sistema estar a cargo de la AFP, Compaa de Seguros
o Banco seleccionado mediante un mecanismo de subasta. Los requisitos
mnimos exigidos para los participantes del concurso pblico son:
1. Conocimiento y capacidad para la administracin de fondos.
2. Presentacin de un proyecto de administracin de cuentas individuales y
cartera de inversiones.
3. Propuesta de rentabilidad mnima y de cobro de comisiones.
4. Propuesta de periodo mnimo de administracin del fondo.
5. Periodo de implementacin luego de concedida la buena pro.

El SPS otorgar pensiones de jubilacin (bajo la modalidad de renta vitalicia) a
los afiliados cuando cumplan 65 aos de edad y hayan realizado efectivamente
por lo menos 300 aportaciones al Fondo de Pensiones Sociales. Debe tenerse
en cuenta que la cantidad de aportaciones requeridas es mayor que las
necesarias en el SNP y el SPP.

Adems otorgar pensiones de sobrevivencia (viudez y orfandad) y pensiones
de invalidez, para cubrir estas prestaciones se deber pagar la prima
correspondiente adems del aporte al fondo y la comisin por administracin.

El SPS contempla la posibilidad de que el afiliado alcanzados los requisitos de
edad y aportaciones efectivas o en caso de incapacidad permanente parcial, en
vez de optar por la renta vitalicia solicite el reintegro de sus aportes, es decir la
entrega en un solo pago del saldo de su cuenta individual. En caso de
fallecimiento, los herederos podrn solicitar el reintegro de lo aportado por el
causante incluyendo la rentabilidad. Creemos que esta opcin desnaturaliza el
sentido de un sistema pensionario que es garantizar un ingreso hasta el
fallecimiento.

El monto mximo de la pensin de viudez es igual al 42% de la pensin de
jubilacin que perciba o hubiera tenido derecho a percibir el causante. La
pensin de orfandad ser equivalente al 20% por cada beneficiario.

Los afiliados del SPS podrn trasladarse al SNP o al SPP con los recursos
acumulados en su cuenta individual, el goce del beneficio establecido en el
SNP o SPP estar sujeto a los requisitos establecidos por estos sistemas.

Este nuevo sistema an cuando tiene como importante incentivo el
cofinanciamiento estatal no estara cumpliendo con condiciones bsicas
exigidas a un sistema de pensiones de la seguridad social, como son su
obligatoriedad, la bsqueda de universalidad y la garanta de un ingreso hasta
el fallecimiento. Ser fundamental medir el impacto real de la implementacin
del nuevo sistema en la tasa de afiliacin, cuanta de las pensiones y cobertura
efectiva. Asimismo, evaluar modelos alternativos que podran aplicarse con el
mismo nivel de inversin de recursos pblicos.

Un aspecto que no ha sido tomado en cuenta al igual que en los otros sistemas
pensionarios es la participacin de los asegurados en la gestin, hubiera sido
positivo generar mecanismos de participacin, sobre todo en un sector como el
de la micro empresa en el cual no existen canales adecuados de
representacin de intereses.


6. Diseo de un sistema de pilares mltiples considerando el marco
constitucional y los convenios internacionales

Las deficiencias de cobertura y equidad de los sistemas de pensiones
peruanos podran ser superadas mediante el establecimiento de un sistema de
pilares mltiples. Este modelo es reconocido actualmente por los organismos
internacionales como el Banco Mundial y la OIT como el ms eficiente para
lograr los objetivos de la seguridad social.

Un sistema integral de pilares mltiples debera comprender adems del pilar 1
financiado mediante contribuciones, el pilar 2 de ahorro obligatorio en sistemas
de capitalizacin y el pilar 3 sustentado en aportes voluntarios, un pilar 0
consistente en programas asistenciales financiados con impuestos (recursos
del tesoro pblico)
40
. Ello sera congruente con los objetivos de universalidad y
equidad propios de los sistemas de seguridad social.


40
Durn, Fabio. Op. Cit. Pg. 38.

6.1. Marco constitucional del derecho a la seguridad social

La Constitucin peruana de 1993 reconoce un modelo de Estado democrtico y
social de Derecho (artculo 43) as como el desarrollo de una economa social
de mercado. Segn este rgimen, el Estado orienta el desarrollo del pas, y
acta principalmente en las reas de promocin del empleo, salud, educacin,
seguridad, servicios pblicos e infraestructura (artculo 58).

Es consustancial a nuestro modelo constitucional el reconocimiento de un
conjunto de derechos econmicos, sociales y culturales. Estos derechos de
igualdad requieren de la actuacin estatal para su concrecin y buscan
generar las condiciones necesarias para promover un mayor desarrollo
humano.

El fundamento humanista e igualitario de una democracia social est
reconocido de manera privilegiada en la Constitucin peruana cuando en su
primer artculo seala que La defensa de la persona humana y el respeto de
su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado y a continuacin
consagra que toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a su
integridad moral, psquica y fsica y a su libre desarrollo y bienestar.

El derecho a la seguridad social fue reconocido al mximo nivel normativo por
primera vez en el Per mediante la Constitucin de 1979
41
, la que estableci un
modelo de financiamiento y gestin tripartito (trabajadores, empleadores y
Estado), indic expresamente las contingencias cubiertas y permiti la
actuacin de entidades privadas de manera complementaria (Ver Cuadro 13).

Cuadro 13


41
La Constitucin de 1933 desarroll algunas disposiciones vinculadas con la previsin privada y pblica
que no llegan a conformar un sistema de seguro social y menos an de seguridad social. La referida
Constitucin remita a la ley el establecimiento de un rgimen de previsin de las consecuencias
econmicas de la desocupacin, edad, enfermedad, invalidez y muerte, debiendo fomentar las
instituciones de solidaridad social, los establecimientos de ahorros y de seguros, y las cooperativas
(artculo 48).
Principales diferencias en materia de seguridad social entre
las Constituciones de 1979 y 1993
Constitucin 1979 Constitucin 1993
Cobertura El Estado garantiza el derecho de todos
a la seguridad social. La Ley regula
acceso progresivo.
El Estado reconoce el derecho
universal y progresivo de toda
persona a la seguridad social.
Prestaciones Contingencias cubiertas: enfermedad,
maternidad, invalidez, desempleo,
accidente, vejez, muerte, viudez,
orfandad y otras susceptibles de ser
amparadas por ley
Proteccin frente a las
contingencias que precise la ley
Financiamiento Tripartito.
Intangibilidad de los fondos.
Fondos y reservas de la seguridad
social son intangibles. Se aplican
en la forma y bajo la
responsabilidad que seala la ley
Gestin Institucin autnoma y
descentralizada.
Gestin tripartita.
El Estado garantiza el libre acceso
a prestaciones de salud y a
pensiones, a travs de entidades
pblicas, privadas o mixtas.

La Constitucin de 1993 dispone que El Estado reconoce el derecho universal
y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su proteccin frente a
las contingencias que precise la ley y para la elevacin de su calidad de vida
(artculo 10). El reconocimiento del principio de universalidad constituye un
mandato fundamental para los poderes pblicos y en la etapa actual del
desarrollo econmico y social del pas debe implicar la implementacin de un
pilar bsico no contributivo.

Por ello, el principio de solidaridad se debe concretar en el diseo de sistemas
de proteccin social financiados mediante la redistribucin de ingresos. Esta
redistribucin debe operar de manera inter generacional, es decir entre
ciudadanos laboralmente activos y pasivos, as como de forma intra
generacional, es decir, entre los ciudadanos de mayores y menores ingresos.
Privilegiar los sistemas de capitalizacin individual como mecanismo de
financiamiento de las pensiones afecta la finalidad redistributiva.

El planteamiento de metas y planes nacionales y el seguimiento de su nivel de
cumplimiento son manifestaciones de un compromiso real con la bsqueda de
una proteccin universal. El establecimiento de un pilar no contributivo de
pensiones sera una clara manifestacin de la bsqueda de una mayor
cobertura congruente con el mandato constitucional.

La Constitucin peruana establece que el Estado garantiza el libre acceso a
prestaciones de salud y pensiones, a travs de entidades pblicas, privadas o
mixtas, y supervisa su eficaz funcionamiento (artculo 11). El texto
constitucional ante una primera lectura pareciera bastante amplio y flexible
permitiendo distintos modelos de proteccin social, sin embargo, teniendo en
cuenta los fundamentos de la seguridad social, an cuando se permite la
coexistencia de gestores privados, pblicos y mixtos, el Estado tiene un rol de
garante
42
.

El TC ha definido a la Seguridad Social como la garanta institucional que
expresa por excelencia la funcin social del Estado. Esta se concreta en un
complejo normativo estructurado al amparo de la doctrina de la contingencia y
la calidad de vida. Por ello, requiere de la presencia de un supuesto fctico al
que acompaa una presuncin de estado de necesidad (cese en el empleo,
viudez, orfandad, invalidez, entre otras) que condiciona el otorgamiento de una
prestacin pecuniaria o asistencial, regida por los principios de progresividad,
universalidad y solidaridad, y fundada en la exigencia no slo del
mantenimiento, sino en la elevacin de la calidad de vida (Sentencia recada
en el Expediente N 1417-2005-AA/TC)

El reconocimiento que hace el Tribunal de los principios de universalidad y
solidaridad, constituye un mandato a los poderes pblicos con el objeto de
elevar la calidad de vida de la poblacin y mejorar los niveles de inclusin
social mediante mecanismos redistributivos.

42
Ver Vidal Bermdez, lvaro y Snchez Reyes, Christian. Sistema Privado de Pensiones y Derecho a
la Seguridad Social. En Segundo Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y
de la Seguridad Social. Impreso Grfica S.A. Lima. 2006. pg. 959.

Como seala Aparicio Tovar la seguridad social se convierte en un instrumento
esencial para la garanta de las condiciones de existencia de los individuos, y
por ello en el ncleo o corazn del Estado Social y Democrtico de Derecho y
siguiendo a Beveridge su puesta en prctica abre un camino hacia la Libertad
desde la Necesidad
43



6.2. Importancia de la Norma Mnima de Seguridad Social (Convenio 102
OIT)

El Convenio 102 conocido como Norma Mnima de Seguridad Social fue
adoptado por la Asamblea General de la OIT el 28 de junio de 1952 y ratificado
por el Per el 23 de Agosto de 1961. La Constitucin peruana dispone en su
artculo 55 la incorporacin directa de los instrumentos internacionales en el
ordenamiento jurdico peruano, mientras que su artculo 3 seala que la
enumeracin de los derechos establecidos en el captulo de derechos
fundamentales no excluye los dems que la Constitucin garantiza, ni otros de
naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del hombre.

Como seala Villavicencio Ros el artculo 3 de la Constitucin peruana
constituye una clusula de reconocimiento de derechos implcitos que conduce
a otorgarles rango constitucional
44
.

La 4 Disposicin Final de la Constitucin establece que las normas relativas a
los derechos que ella reconoce se interpretan de conformidad con la
Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per (clusula
interpretativa).

La clusula constitucional de derechos implcitos y la incorporacin del
Convenio 102 en el bloque de constitucionalidad deberan conducir a la
aplicacin directa de esta norma internacional con el mximo nivel posible, por
lo que resultara irrelevante la clusula interpretativa. Sin embargo, mltiples
sentencias del TC referidas a derechos econmicos, sociales y culturales
hacen referencia nicamente a la clusula interpretativa y con ello devalan la
aplicacin directa de las normas de origen internacional que regulan derechos
humanos
45
.
La ratificacin del Convenio 102 OIT conlleva obligaciones para los Estados
respecto de cobertura mnima del sistema de seguridad social, calidad y
cuanta de las prestaciones, financiamiento solidario y eficiencia en la
administracin. Los informes de la Comisin de Expertos en Aplicacin de

43
Aparicio Tovar, Joaqun. La Seguridad Social, pieza esencial de la democracia. En La Seguridad
Social a la Luz de las Reformas Pasadas, Presentes y Futuras: Homenaje al Profesor Jos Vida Soria, con
motivo de su jubilacin, por Monereo Prez, Jos Luis y Otros. Granada 2008. Pp. 119-120.
44
Villavicencio Ros, Alfredo. Los tratados sobre derechos humanos y sus interpretaciones como parte
de bloque de constitucionalidad. En Temas centrales del Derechos del Trabajo en el Siglo XXI. Ara
Editores. Pg. 78..
45
Villavicencio Ros, Alfredo. Op. Cit. Pg.
Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR) constituyen importantes
parmetros de seguimiento.
La CEACR en su informe correspondiente al ao 2009
46
ha sealado que an
cuando una decisin del TC reconoce que los tratados internacionales relativos
a derechos humanos forman parte del bloque de constitucionalidad, no parece
incluir los principios mnimos garantizados por el Convenio 102 en el contenido
esencial del derecho a la seguridad social (Decisin 1417-2005 PATC del 8 de
julio de 2005). Esta decisin parece privar al derecho a la seguridad social del
contenido concreto garantizado por el Convenio 102. Por ello manifiesta que el
reconocimiento de los principios bsicos garantizados por los convenios de la
seguridad social de la OIT contribuira eficazmente a la puesta en prctica en el
Per de un Estado de Derecho basado en la solidaridad, la gobernanza
participativa y el reconocimiento de mnimos sociales.

El Departamento de Seguridad Social de la Oficina Internacional del Trabajo
47

considera como caracterstica principal del Convenio 102 que para cada
contingencia se han fijado objetivos mnimos. En particular porcentajes
mnimos de poblacin protegida y niveles mnimos de prestaciones y
condiciones para acceder a ellas. Estos objetivos mnimos debern lograrse
mediante la aplicacin de los siguientes principios:

- Responsabilidad general del Estado (artculo 71, prrafo 3).
- Financiacin colectiva de la seguridad social (artculo 71, prrafos 1 y 2).
- Garanta de las prestaciones definidas por el Estado (artculo 71, prrafo 3).
- Ajuste de las pensiones generadas (artculo 65, prrafo 10, y artculo 66,
prrafo 8).
- Derecho de apelacin en caso de denegatoria del derecho, calidad o cantidad
(artculo 70).

Seala en su artculo 72 que cuando la administracin no est confiada a una
institucin reglamentada por las autoridades pblicas o a un departamento
gubernamental responsable ante un parlamento, representantes de las
personas protegidas debern participar en la administracin o estar asociadas
a ella, con carcter consultivo.

Las prestaciones reguladas por este convenio incluyen las nueve ramas
clsicas de la seguridad social: asistencia mdica, prestaciones monetarias por
enfermedad, prestaciones de vejez, prestaciones de maternidad, prestaciones
de invalidez, prestaciones de desempleo, prestaciones familiares, prestaciones
de sobrevivientes y prestaciones en caso de accidentes de trabajo y

46
Informe de la CEACR sobre informaciones y memorias comunicadas por los Estados respecto de la
aplicacin de convenios y recomendaciones. 80 Reunin de la CEACR. Ginebra, del 26 de noviembre al
11 de diciembre de 2009. Publicado por Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza. 2010. Pg.
820.
47
Departamento de Seguridad Social de la Oficina Internacional del Trabajo. Documento de Poltica de
Seguridad Social N 2. Establecimiento de normas de seguridad social en una sociedad global. Anlisis
de la situacin y de las prcticas actuales y de las opciones futuras para el establecimiento de normas de
seguridad social globales en la Organizacin Internacional del Trabajo. Ginebra OIT. 2008. pg. 11.

enfermedad profesional. El Per se ha obligado a cumplir con las disposiciones
relativas a las cinco primeras ramas antes indicadas.

Respecto del financiamiento el convenio seala que el costo de las
prestaciones y los gastos de administracin debern ser financiados
colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios
a la vez, en forma que evite que las personas de recursos econmicos
modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa (artculo 71,
prrafo 1). Asimismo que el total de cotizaciones a cargo de los asalariados
protegidos no deber exceder del 50% del total de recursos destinados a su
proteccin (artculo 71, prrafo 2).

6.3. Observaciones de la CEACR OIT

El Estado peruano ha recibido observaciones de la CEACR de manera
reiterada a causa del incumplimiento de los principios contenidos en el
Convenio 102. El ms reciente informe (2009) destaca que los diferentes
componentes del sistema de seguridad social peruano no cumplen con los
principios comunes de los convenios internacionales de seguridad social como
i) la financiacin colectiva de las prestaciones; ii) la gestin democrtica y
transparente de las instituciones de la seguridad social; iii) el abono de las
prestaciones durante toda la contingencia; y, iv) la garanta de una tasa mnima
de prestaciones
48
.

Entre las observaciones y recomendaciones que destacamos por su relevancia
para la conformacin de un sistema de pilares mltiples tenemos las siguientes:

- Necesidad de una estrategia nacional para la aplicacin integral del
derecho a la seguridad social: Utilizar el potencial que ofrecen las
normas internacionales de la seguridad social con miras a garantizar una
buena administracin y permitir la ampliacin progresiva de la cobertura
para lo cual el Estado deber conceder recursos presupuestarios
suficientes.

- Pensin social bsica no contributiva: Se recomienda al Estado
peruano examinar las ventajas que conllevara ofrecer una pensin
mnima a todos los residentes con bajos ingresos para lo cual se podra
aprovechar la experiencia adquirida en otros pases de la regin donde
se ha creado una pensin social bsica no contributiva que beneficia a
todos los ciudadanos a partir de los 65 aos de edad.

- Deber de garantizar la afiliacin obligatoria: El Gobierno tiene como
deberes garantizar el respeto de la afiliacin obligatoria y adoptar
medidas concretas para mejorar la cobertura del sistema de seguridad
social. Debera fijarse objetivos precisos de cobertura y hacer respetar la
obligacin de afiliacin.

- SPS creado para micro empresas como solucin transitoria: Este
rgimen debe permitir la conservacin de los derechos adquiridos. Por

48
Informe de la CEACR. Op. Cit. Pg. 819.
tratarse de un rgimen voluntario debe responder al control de las
autoridades pblicas o administracin conjunta de empleadores y
trabajadores, as como lograr una cobertura sustancial de las personas
de bajos ingresos.

- Participacin democrtica de las instituciones de seguridad social:
La actuacin de los asegurados debe ser efectiva y permitirles influir en
las decisiones de inversin y gestin. Esta participacin debera incluir la
actuacin de representantes de los asegurados en las labores del
organismo recaudador, es decir, en la Superintendencia Nacional de la
Administracin Tributaria.

- Observaciones particulares respecto del SPP: El rgimen de cuentas
individuales de capitalizacin no est de conformidad con el artculo 72
del Convenio 102 por no respetar los principios de solidaridad y
financiacin colectiva. Asimismo, teniendo en cuenta el efecto negativo
de la crisis internacional, se recomienda examinar la posibilidad de
instaurar mecanismos de proteccin como seguros, fondos de garanta,
o la transferencia automtica de las cuentas de los asegurados que
pronto se jubilarn hacia fondos de riesgo muy bajo.

- Observaciones particulares respecto del SNP: La gestin de la ONP
padece serios problemas que causan numerosos retrasos en la
determinacin de derechos pensionarios, lo que genera a su vez
muchos conflictos judiciales. Actualmente no existe un registro
actualizado de las contribuciones de los afiliados, debiendo estos asumir
la carga de la prueba de los perodos aportados. Asimismo, los
procedimientos para otorgar pensiones son excesivamente complejos.
Por ello se requiere al Gobierno peruano para que asume su
responsabilidad general relativa al pago de las prestaciones y la buena
administracin de las instituciones de la seguridad social.


6.4. Pensiones bsicas no contributivas: concepto, sustento
constitucional y factibilidad econmica

Concepto y caractersticas

Algunos autores suelen asimilar las pensiones no contributivas con las
asistenciales, sin embargo no deben de confundirse debido a que la naturaleza
contributiva (o no) hace referencia a la fuente de financiamiento de las
prestaciones mientras que su carcter asistencial (o no) responde a la
condicin del beneficiario de la prestacin (estado de necesidad o situacin de
pobreza). En este sentido, si bien en los sistemas de proteccin social menos
desarrollados lo usual ser que las pensiones no contributivas tengan una
finalidad asistencial, en otros sistemas las pensiones bsicas no contributivas
no tienen una finalidad (exclusivamente) asistencial. Mientras mayor sea la
cobertura subjetiva del sistema no contributivo menor ser su carcter
asistencial, o en otras palabras a ms universalismo menos asistencialismo.

Al respecto, destacamos la anotacin del profesor Aparicio Tovar cuando
seala que la clasificacin de las prestaciones entre contributivas o no
contributivas no coincide exactamente con la que se hace entre asistenciales y
no asistenciales porque el criterio de clasificacin es distinto, aunque
confusamente se est extendiendo la idea de que las contributivas son las que
no exigen prueba de la necesidad y las no contributivas las que la exigen, pero
eso no es muy exacto y puede llevar a algunas perturbaciones
49
.

En un sentido similar, Rodrguez Azce seala que el modelo profesional es el
tpicamente contributivo mientras que el modelo universalista es no
contributivo, a partir de lo cual se puede apreciar que el carcter no
contributivo no determina, necesariamente, la naturaleza asistencial de la
prestacin, sino que el criterio de clasificacin responde ms precisamente al
diseo de su financiamiento. En el primer modelo, el financiamiento recae en
las cotizaciones de los asegurados, y en el segundo, en la economa nacional
en su conjunto, a travs de la recaudacin de los impuestos
50
.

Nicholas Barr seala que desde el punto de vista de las personas, las
pensiones tienen como propsitos atenuar las variaciones de consumo a lo
largo de la vida y actuar como un seguro sobre todo frente el riesgo de
longevidad. Desde la perspectiva de las polticas pblicas tienen objetivos
adicionales, a saber, el alivio de la pobreza y la distribucin de ingresos
51
. Un
sistema de pensiones bsicas no contributivas ayuda a cumplir eficazmente
con estos objetivos, sin embargo, la principal limitante es su sostenibilidad
financiera.

Por ello, se plantea como principal disyuntiva en la implementacin de las
pensiones bsicas no contributivas si su aplicacin debe ser focalizada o
universal. La focalizacin privilegiar el carcter asistencial y en consecuencia
las condiciones materiales de los beneficiarios. La verificacin de recursos,
como seala Michael Cichon, puede ser una verificacin de todos los medios
financieros disponibles por una persona, variando del ingreso y de los activos y
de los activos propios, al ingreso de todo tipo de fuentes, o puede ser
simplemente una verificacin del ingreso corriente
52
.

Entre los principales problemas vinculados con la implementacin de
mecanismos focalizados se consideran el alto costo administrativo, la
estigmatizacin social y la determinacin de la brecha de pobreza. Un sistema
universal no tendra estos problemas, sin embargo, para Cichon un mecanismo
intermedio entre focalizacin y universalidad podra resultar ms adecuado. As
propone una va intermedia entre la verificacin general de recursos y las

49
Aparicio Tovar, Joaqun. La seguridad social como conquista democrtica, Revista de Derecho
Social Latinoamrica, N2, Ed. Bomarzo, p. 29.
50
Rodrguez Azce, Alvaro. La ampliacin de la cobertura en materia previsional: La regulacin de los
regmenes no contributivos y la inclusin obligatoria de los trabajadores independientes. Ponencia
presentada en el IV Encuentro Peruano Uruguayo de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social.
51
Barr, Nicholas. Sistemas de Contribucin Definida Nocional. Consideraciones Bsicas. En
Fortalecer los Sistemas de Pensiones Latinoamericanos. Cuentas individuales de Reparto. CEPAL,
Banco Mundial y Naciones Unidas. 2008. Pg. 71.
52
Cichon, Michael y otros. Financiacin de la Proteccin Social. Informes OIT. Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales. Madrid. 2006. Pg. 408.
prestaciones universales que denomina la concentracin en categoras,
mtodo que busca identificar colectivos de personas que con una considerable
probabilidad necesitan asistencia financiera
53
. Este mtodo podra resultar ms
eficiente en pases como el Per en el cual existen zonas con mayores niveles
de pobreza y que a la vez cuentan con grandes limitantes de gestin.

No se debe perder de vista que si bien se reconoce la necesidad de una
implementacin gradual de las pensiones bsicas no contributivas, se tiene
como horizonte la bsqueda de una pensin universal, lo cual se condice con la
propuesta del piso universal bsico y un modelo de pilares mltiples.

En este sentido, la CEPAL ha propuesto que las reformas de los sistemas de
pensiones deben tender a ampliar la cobertura del componente no contributivo
y a mejorar la solidaridad del componente contributivo mediante un modelo que
integre ambos esquemas, mantenga incentivos a la contribucin y garantice la
viabilidad financiera a corto y largo plazo. La combinacin de un componente
de reparto (con reglas claras de modificacin de los parmetros), un esquema
de capitalizacin (competitivo y de bajo costo), un pilar no contributivo para los
adultos mayores en situacin de pobreza y reglas solidarias para los aportantes
con pensiones inadecuadas (financiadas por rentas generales o mediante
solidaridad contributiva) parece ser un mecanismo satisfactorio
54


Sustento constitucional

La implementacin de un sistema de pensiones bsicas no contributivas tiene
un amplio sustento a nivel constitucional y en la normativa internacional. Los
sistemas de pensiones de carcter contributivo han mostrado sus limitaciones
de cobertura sobre todo en pases como el nuestro con altos ndices de trabajo
independiente e informalidad.

El reconocimiento del principio de universalidad constituye un mandato para la
ampliacin de la cobertura de los sistemas de pensiones. La implementacin
de un sistema no contributivo de pensiones bsicas significara un importante
paso adelante en la construccin de un sistema de pensiones de alcance
universal. As mismo sera una manifestacin del principio de solidaridad
caracterstico de los sistemas de seguridad social.

Los tratados internacionales que reconocen el derecho a la seguridad social
inciden en el carcter universal de este derecho, este reconocimiento es
consustancial a su concepcin como derecho humano. Convenios con un
desarrollo ms especfico respecto de la cobertura establecen estndares
mnimos que hace necesario el diseo de sistemas no contributivos.

La reforma del RCE se sustent en la bsqueda de mayores niveles de
equidad en el acceso a pensiones y el propio TC consider pertinente esta
reforma como primer paso para la construccin de un sistema de seguridad
social ms equitativo. En el mismo sentido la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos la consider pertinente en la bsqueda de una mayor

53
Cichon, Michael y otros. Op. Cit.
54
Citado por Rodrguez Azce. Op. Cit.
equidad y un fin legtimo en una sociedad democrtica. Para que esta reforma
no resulte incompleta es necesario desarrollar un sistema no contributivo ms
inclusivo y equitativo.

Tanto el SNP como el SPP recurren a financiamiento estatal para cubrir
derechos pensionarios, este financiamiento tiene como origen impuestos que
son financiados en gran medida por personas que no tendrn derecho a
pensin alguna. Como seala Abanto Revilla Los regmenes solidarios o no
contributivos estn orientados a materializar la idea de una seguridad social
para todos, en especial para quienes ms lo necesitan, que son justamente los
excluidos del mercado laboral formal, e irnicamente, los que aportan (de
manera indirecta, a travs de los impuestos) a sostener tanto al rgimen estatal
(SNP, subsidiado mensualmente por el Tesoro Pblico) como al propio SPP
(pues los bonos complementarios de la pensin mnima y jubilacin anticipada
se pagan con cargo a los recursos estatales)
55
.

Al respecto, como sealamos el informe de la CEACR de la OIT del ao 2,009
destaca la necesidad de examinar las ventajas que conllevara ofrecer una
pensin social bsica no contributiva para todos los ciudadanos a partir de los
65 aos de edad.

Factibilidad econmica

Actualmente son nueve los pases que tienen sistemas de pensiones bsicas
no contributivas en Latinoamrica, aunque con distintos alcances y
caractersticas, a saber, Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador,
El Salvador, Panam y Uruguay. Si consideramos los estudios realizados sobre
la experiencia comparada en pensiones no contributivas en Latinoamrica el
balance es positivo tanto respecto de su efecto en la reduccin de la pobreza
como en el crecimiento econmico.

Segn seala Fiona Clark las pensiones no contributivas especialmente
cuando son universales, reducen los sesgos por gnero, niveles de educacin,
participacin laboral y grupo tnico que suelen afectar a la mayora de los
programas contributivos de pensiones
56
.

Para el caso peruano Durn, Mendoza y Picado han estimado (para seis
niveles de cobertura distintos) que una pensin no contributiva de S/.100 podra
lograr (en algunos escenarios) una reduccin de hasta diez puntos
porcentuales en la pobreza de personas de la tercera edad, con un costo no
superior al 0,25% del Producto Bruto Interno
57
. La relacin entre inversin

55
Abanto Revilla, Csar. La ampliacin de la cobertura en materia previsional: la afiliacin obligatoria
de los trabajadores independientes y la regulacin de los regmenes no contributivos. Ponencia
presentada en el IV Encuentro Peruano Uruguayo de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social.

56
Clark, Fiona. Experiencias de las pensiones no contributivas en Amrica Latina. En Envejecimiento
con Dignidad: pensiones no contributivas para reducir la pobreza en el Per. Critas del Per, HelpAge
International y OIT Andina. Lima Per. Abril, 2009. Pg. 27.
57
Los seis escenarios planteados consideran una pensin mensual de S/. 100 y utilizan como variables
nivel de pobreza (pobre/no pobre), zona de residencia (urbana/rural) y acceso a pensin contributiva
(con/sin pensin). El escenario ms inclusivo (pobre y no pobre, urbano y rural, y con y sin pensin)
representara el 0.89% del PBI mientras que el ms focalizado el 0.17% (pobre, rural y sin pensin). Ver
Durn, Fabio; Mendoza, Walter y Picado, Gustavo. Op. Cit. Pp. 70 y 75.
social y reduccin de la pobreza se muestra claramente a favor de este tipo de
polticas sociales.

Recientemente, ha sido presentado a la Comisin de Seguridad Social del
Congreso de la Repblica un proyecto de Ley
58
elaborado a partir del debate
de distintas organizaciones de la sociedad civil y el apoyo tcnico del Programa
para la Extensin de la Seguridad Social en la Regin Andina de la OIT y la
Cooperacin Espaola.

Este Proyecto entre sus fundamentos constata que un error muy comn al
momento disear o reformar los sistemas de proteccin, sobre todo los
contributivos, es no haberlos adecuado al mercado laboral que se pretende
proteger. Por ello considera que la implementacin de un sistema de pensiones
no contributivo es una medida complementaria, que debe ir acompaada de
una estrategia de mayor alcance que busque generar progresivamente una
mayor participacin de la PEA ocupada en los sistemas de proteccin social
contributivos.

El referido Proyecto plantea el otorgamiento de pensiones no contributivas
equivalentes al 60% de la pensin mnima que otorga el SNP para quienes:
Hayan cumplido sesenta y cinco aos de edad.
No tengan derecho a ninguna pensin pblica o privada.
No tengan ingresos o renta alguna, datos que sern certificados por la
Administracin Tributaria.
Residan en el territorio nacional, por un lapso no inferior a los tres aos
inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud de pensin.

En cuanto al financiamiento, segn las estimaciones que sustentan el Proyecto,
su implementacin tendra un costo financiero que representara alrededor del
1.32% del PBI estimado para cada ao. El Cuadro 14 muestra las estimaciones
elaboradas por la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza que han
sido recogidas por el Proyecto bajo comentario.

Como se puede observar existen proyecciones con sustento tcnico que
permiten fundamentar la viabilidad de un sistema de pensiones bsicas no
contributivas, el impacto financiero vara segn la cuanta de la pensin y el
mbito de cobertura subjetiva. Variables que determinaran el desarrollo del
sistema son la tasa de crecimiento del PBI, el nivel de presin tributaria, el
costo administrativo del sistema, el costo de filtracin y los avances en la
formalizacin del mercado de trabajo.








58
Proyecto de Ley N 04213/2010-CR de 17 de Agosto de 2010. Anteriormente fueron presentados los
Proyectos 3090/2008-CR del 13 de marzo de 2009, 3437/2009-CR del 27 de agosto de 2009, y
4063/2009-CR del 3 de junio de 2010 sobre pensiones no contributivas.
Cuadro 14




7. Conclusiones

La evolucin de los sistemas contributivos de pensiones en el Per muestra
altos dficits de cobertura y equidad en el acceso a las pensiones. La relacin
paralela entre SNP y SPP refuerza esta situacin de exclusin e inequidad.
Cada vez es mayor el consenso internacional respecto de la necesidad de
implementar un sistema de pilares mltiples con el objeto de ampliar la
cobertura y mejorar los niveles de equidad.

El nuevo SPS si bien cuenta con financiamiento estatal, debido a su diseo
facultativo, de capitalizacin individual, exigencia de mayores perodos de
aportacin y posibilidad de retirar el saldo acumulado en un solo pago, no
cumple con estndares internacionales. Debern evaluarse detenidamente
formas alternativas de proteccin con el mismo nivel de inversin de recursos
pblicos.

La Constitucin peruana y convenios internacionales reconocen el derecho
universal a la seguridad social. El TC y la CEACR consideran que este
mandato de universalidad debe implicar una actuacin del Estado en la
promocin del acceso a pensiones.

La experiencia comparada muestra las ventajas de las pensiones no
contributivas en la reduccin de la pobreza en los adultos mayores y el
crecimiento econmico. El impacto en los recursos fiscales en el Per no sera
significativo y podra generar un importante efecto en la reduccin de la
pobreza superando barreras de gnero, historia laboral y grupo tnico, entre
otras.

La implementacin de un sistema no contributivo debe implicar una mejora de
la capacidad institucional y de gestin de los entes responsables, as como
contar con fuentes de financiamiento sostenibles en el tiempo. La
determinacin de una poltica nacional de seguridad social de largo plazo
surgida del dilogo social, en especial con la participacin de los asegurados y
adultos mayores, est estrechamente vinculada con el desarrollo de estos
objetivos.