Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO
PRINCIPIOS RECTORES Y LINEAMIENTOS GENERALES DE LA NUEVA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO 1
I. Introduccin
Si bien la Ley Orgnica del Ministerio Pblico fue identificada en el Plan Nacional de Implementacin del Nuevo Cdigo de Procedimiento Penal, como uno de los principales requerimientos del rea de la adecuacin normativa e institucional; no es menos cierto que la reforma de la antigua Ley Orgnica del Ministerio Pblico de 19 de febrero de 1993 fue concebida como una oportunidad histrica par marcar el futuro desempeo del rgano requirente en el marco del Estado democrtico de derecho, para lo cual, era necesario recuperar los elementos centrales para los cuales el Ministerio Pblico fue creado.
En ese sentido, la mayora de los autores identifican a la revolucin Francesa como el origen histrico del ministerio Pblico en la era actual, al haber estado influenciado por dos ideas fundamentales: a) la crtica al sistema judicial del antiguo rgimen, basado en el modelo inquisitivo; b) la defensa de la Ley como expresin de una aspiracin igualitaria y racionalista.
Por ello, se afirma que los fines histricos perseguidos con la creacin del Ministerio Pblico, fueron:
Crear un instrumento destinado a la abolicin del proceso inquisitivo, que concentr en el juez, las actividades de investigar, acusar y garantizar derechos y garantas.
Ser un custodio de la Ley, en el lugar de un organismo orientado exclusivamente a la persecucin unilateral.
Ejercitar labores de control sobre la Polica, inherente al Estado de Derecho y al sistema de pesos y contrapesos que le es propio.
Todo ese movimiento europeo repercuti tambin en Latinoamrica, con los movimientos independistas, cuyo principal propsito estaba orientado a liberarse del dominio de la
1 Trabajo preparado como material de capacitacin para los Cursos de Induccin de Fiscales en el ICMP, realizados los aos 2001 - 2002 1 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO corona espaola, teniendo tambin un fin ms ambicioso que radic en la construccin de la repblica, concibiendo al sistema de administracin de justicia sobre la base de una crtica al sistema inquisitivo, introduciendo los jurados y los fiscales al sistema.
En nuestro pas, como resultado de ese movimiento se tiene la Constitucin Poltica del 1826 ideada por Simn Bolvar que introdujo ya en sa poca el sistema de jurados y tambin el Decreto de 27 de abril de 1825 dictado por el Mariscal Antonio Jos de Sucre, que crea el primer tribunal judicial de Bolivia el ministerio pblico, mediante la conformacin de la Corte Superior de las provincias del Alto Per compuesto por cinco magistrados y dos fiscales, lo que fue recogido por el denominado cdigo de procederes Santa Cruz de 1834 y la Ley de organizacin Judicial de 1857.
Empero, esa legislacin estuvo caracterizada por marcar una fuerte sujecin de los Fiscales al rgano ejecutivo, con la resultante confusa tutela de los intereses sociales los de la administracin y, por concebir al fiscal como un acusador a ultranza.
En consecuencia, se puede concluir sealando que el movimiento independista no slo en Bolivia sino en Latinoamrica, logr la independencia de la corona espaola, pero no pudo destruir el modelo inquisitivo de administracin de justicia, el que ha pervivido incluso hasta nuestros tiempos.
II. Ley Orgnica del Ministerio Pblico de 19 de febrero de 1993
Desde sa poca, el desempeo del rgano requirente estuvo entonces fuertemente caracterizado por la absoluta dependencia del Ministerio Pblico para con el rgano ejecutivo, al extremo que se constituy en un apndice ms del Ministerio del Interior de ese entonces, como un reflejo ms de la fuerte cultura inquisitiva imperante en la poca.
Tratando de revertir esa situacin, se dicta la primera Ley Orgnica del ministerio Pblico (Ley N 1469 de 19 de febrero de 1993), concebida como el instrumento normativo destinado a lograr la independencia funcional e institucional del ministerio Pblico.
Pese a que esa norma constituy un formidable avance en la institucionalizacin del Ministerio Pblico logrando paulatinamente cierta independencia del rgano ejecutivo; no se puede obviar que su concepcin estuvo decisivamente influenciada por la cultura inquisitiva imperante en el medio, por lo que se en la prctica se convirti en un producto ms de la misma; de forma que en su aplicacin termin atrapada dentro de esa lgica 2 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO cuya principal caracterstica en los que hace a la participacin del Ministerio Pblico en el sistema procesal penal, puede resumirse en ser un organismo poco menos que prescindible para el sistema de administracin de justicia.
As, su actuacin se redujo de su original concepcin de vigilante de la Ley a ser un guardin de las formas y rutinas procesales propias de una cultura como la inquisitiva, teniendo una pobre participacin en el proceso penal limitada a la simple formulacin de requerimientos sin valor efectivo; convirtindose por tanto en criterio de muchos, en una institucin anodina, sin perfil poltico ni institucional, quedando completamente aislada de las razones histricas y polticas que le dieron origen.
III. REFORMA DE LA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO
En consecuencia el gran desafo histrico que se enfrenta con la nueva Ley orgnica del ministerio Pblico, se funda en sentar las bases para que el organismo pueda contribuir eficazmente a destruir el modelo inquisitivo de ejercicio del poder penal estatal, para lo cual se debe asegurar pueda cumplir debidamente su funcin, sin injerencias de ninguna naturaleza y su accionar tenga siempre como norte la vigencia del Estado de Derecho los Derechos Humanos. Cmo lograr esos propsitos?
Recuperando su verdadera funcin de custodio de la ley, por ejemplo obteniendo tanto la prueba de cargo como de descargo, sin menoscabar los derechos fundamentales del ciudadano.
Liberando al Juez Instructor de la investigacin para entregrsela al Ministerio Pblico, debiendo ste asumir responsabilidad por su resultado.
Desinformalizando el proceso de investigacin, como un mecanismo para desterrar la cultura registral propia del sistema inquisitivo as lograr preservar la centralidad del juicio.
Estableciendo un verdadero sistema de investigacin, cuya direccin funcional debe estar a cargo de la Fiscala, contando para el efecto con el apoyo de los organismos de investigacin policial.
Estableciendo un nuevo mecanismo de relacionamiento con la sociedad, especialmente con la vctima: apoyndola y no compitiendo con ella. 3 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO
Diseando una nueva organizacin establecida para el cumplimiento de sus propios fines y acorde con su naturaleza, evitando que como antes, sea reflejo de la estructura del Poder Judicial.
IV. NUEVA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO.
Con ese propsito, a iniciativa del Ministerio de Justicia, se conforma en febrero de 1998, la COMISION INTERINSTITUCIONAL PARA LA REFORMA Y ADECUACION DE LA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO, presidida por el Fiscal General de la Repblica e integrada por representantes del Ministerio Pblico, ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Consejo de la Judicatura, Polica Tcnica Judicial, Colegio Nacional de Abogados, Asesores de la Cmara de Senadores, un consultor relator nacional, un experto internacional y el equipo tcnico de ese Ministerio; cuya labor result plasmada en los criterio rectores contenidos en el documento LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA REFORMA Y ADECUACION DE LA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO formulado en 1999, el que por sus alcances netamente tcnicos, estaba destinado a ser el punto de partida de la nueva Ley Orgnica.
Por ello, en los rubros siguientes se har un anlisis de los lineamientos generales de la nueva Ley Orgnica del ministerio Pblico, haciendo una comparacin entre lo propuesto por la Comisin y lo finalmente sancionado por el rgano legislativo en la Ley 2175.
V. PRINCIPIOS RECTORES DE LA NUEVA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO (Ley N 2175 de 13 de febrero de 2001)
La Comisin Interinstitucional recomend mantener la inclusin de principios rectores en el texto de la nueva norma, debido al carcter vinculante que su observancia impone; lo que ha sido correspondido por la misma en los trminos siguientes:
Principio de unidad y Jerarqua. En sentido que el Ministerio Pblico es nico e indivisible ejerciendo sus funciones a travs de los Fiscales que lo representan ntegramente y que est organizado jerrquicamente.
Principio de Objetividad. Disgregado en dos aspectos principales que denotan la naturaleza acusatoria de la nueva norma: a) cuando ejerciten la accin penal pblica, los Fiscales debern tener en cuenta no slo las circunstancias que 4 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO permitan probar la acusacin sino tambin las que sirvan para excluir o disminuir la responsabilidad del acusado; y b) cuando deban solicitar la aplicacin de criterios de oportunidad y dems salidas alternativas, actuarn en base a razones objetivas y generales.
Principio de Obligatoriedad. Tambin, de manera coherente con la naturaleza acusatoria del sistema, la NLOMP incluye este principio en sentido que el Fiscal promover de oficio bajo su responsabilidad la accin penal pblica, cuando tenga conocimiento de un hecho punible y adems, existan suficientes elementos tcticos para verificar su comisin.
As mismo, manteniendo coherencia con la naturaleza del nuevo sistema, puntualiza que el condicionamiento de la accin penal pblica a instancia de parte no impedir realizar los actos imprescindibles para conservar los elementos de prueba siempre que no se afecte al inters de la vctima y tambin, que la accin penal pblica no se podr suspender, interrumpir o hacer cesar, salvo en los casos y bajo las formas previstas por ley.
La importancia de ste principio as como se encuentra descrito en la NLOMP, denota claramente su adecuacin al nuevo sistema procesal penal, al prever las excepciones aceptadas por la doctrina y legislacin comparada al principio de legalidad procesal penal, propio del sistema inquisitivo que propugna que ante todo hecho supuestamente delictivo, debe haber necesariamente una accin penal, sin excepcin alguna. Antes pese a que la realidad nos mostraba una realidad totalmente diferente precisamente por la influencia de la cultura inquisitiva, resultaba imposible concebir siquiera que el Ministerio Pblico no persiga todas las conductas que presuntamente eran delictivas; lo que ahora como se ha visto es perfectamente posible, obviamente slo en los casos previstos por ley y bajo el control del rgano jurisdiccional.
Solucin del Conflicto. Abandonando la clsica postura litigiosa del anterior sistema la NLOMP establece que el Ministerio Pblico buscar prioritariamente dentro del marco de la legalidad, la solucin de conflicto penal mediante la utilizacin de las salidas alternativas al proceso penal y aplicacin de criterio de oportunidad. Adems, considera que es obligacin del Ministerio Pblico, promover la paz social privilegiando la persecucin de los hechos punibles que afecten gravemente el inters pblico. 5 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO
La introduccin de ste principio tiene un alcance paradigmtico, por cuanto ahora el sistema procura brindar soluciones efectivas al ser humano que acude al mismo para ese efecto, teniendo en cuenta sus intereses. Algo que el antiguo sistema jams consider siquiera, lo que ocasion su permanente divorcio con la sociedad.
Principio de probidad. Los Fiscales en todas sus actuaciones y uso de recursos, procedern en base a criterios de justicia, transparencia, eficiencia y eficacia, garantizando a todas las personas un acceso equitativo y oportuno a la institucin.
Principio de Confidencialidad. Implica que los Fiscales cuiden que la informacin que deban proporcionar se haga dentro del marco del respeto del honor y los derechos de la personalidad de las partes, ni ponga en peligro las investigaciones en curso ni se atente la reserva que se haya dispuesto conforme los arts. 116 y 281 del Nuevo Cdigo de Procedimiento Penal.
As mismo, en concordancia con normas internacionales de proteccin a favor de la niez y adolescencia, prohibe revelar la identidad y la difusin de imgenes de nios, nias y adolescentes y, establece que los rganos de investigacin del Ministerio Pblico es decir el instituto de investigaciones Forenses y la Polica Tcnica Judicial segn los arts. 75 y sgtes., de la NLOMP estn impedidos de proporcionar informacin sobre las investigaciones en curso.
Lo anterior no debe ser entendido como una prohibicin para dar informacin sobre las investigaciones y peor como un atentado a la libertad de informacin; sino ms bien pretende establecer criterios rectores sobre el tema, pero en el marco del respeto de normas Constitucionales como son por ejemplo el estado de inocencia y el juicio previo, dejando definida esa facultad en el director de la investigacin, el Fiscal, y no en los rganos de investigacin dependientes.
Principio de gratuidad. Los servicios que el Ministerio Pblico y sus rganos de investigacin prestan son gratuitos; por lo que los trmites que conozca no podrn gravarse con contribuciones distintas a las establecidas por ley, no siendo necesario el uso de papel sellado. 6 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO
Principio de Diversidad Cultural. Plasma en la legislacin interna, la naturaleza multitnica y pluricultural del Estado boliviano, que se encuentra prevista en la Constitucin Poltica del Estado y el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos indgenas y Tribales en Pases Independientes (ratificado por Ley de la Repblica N 1257 de 11 de julio de 1991).
VI. LINEAMIENTOS GENERALES DE LA NUEVA LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO
Del objeto de la NLOMP. Se encuentra descrito por el Art. 1 de la LOMP EN SENTIDO DE REGULAR LA ORGANIZACIN ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO DEL Ministerio Pblico, conforme corresponde a una norma de naturaleza orgnica.
De la Finalidad del Ministerio Pblico. La Comisin Interinstitucional consider que las funciones del Ministerio Pblico se hallan directamente relacionadas con los fines que la Carta Poltica fundamental le atribuye y que constituyen su razn de ser. En este sentido, el artculo 124 de la Constitucin Poltica del Estado establece: El Ministerio Pblico tiene por finalidad promover la accin de la justicia, defender la legalidad, los intereses del Estado y la sociedad, conforme a lo establecido en la Constitucin y las leyes de la Repblica, es decir, prev amplios parmetros constitucionales en cuanto a sus funciones, lo que se plasmaba en la antigua LOMP que estableca como principales funciones, el ejercicio de la accin penal pblica y la direccin de las Diligencias de Polica Judicial; la Defensa del Estado de Derecho, las garantas constitucionales y los intereses de la sociedad; la proteccin de la familia, de la minoridad y de los incapaces y la Defensa de los intereses del Estado y de su administracin. Funciones que fueron consideradas por la Comisin Interinstitucional, no slo difusas sino tambin, en algunos casos, hasta contradictorias entre s, especialmente en lo que se refiere al ejercicio de la accin penal, la promocin de la justicia y la legalidad, frente a la defensa de los intereses del Estado y su administracin.
Por tanto, la Comisin Interinstitucional, plante la creacin de una Procuradura para la defensa de los intereses patrimoniales del Estado, creada al interior de la estructura orgnica del ministerio Pblico y bajo la dependencia del Fiscal General de la Repblica.
7 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO La NLOMP respeta la disposicin constitucional sobre la finalidad del Ministerio Pblico, para lo que su art. 3 lo defina como un rgano constitucional que tiene por finalidad promover la accin de la justicia, defender la legalidad, los inter4eses del Estado y la sociedad, representndolos conforme a lo establecido por la Constitucin y las Leyes, para concluir estableciendo que en cumplimiento de su funcin, goza de independencia funcional; mientras que con referencia a la creacin de la Procuradura como organismo especializado de defensa de los intereses patrimoniales del Estado, la NLOMP no dice nada al respecto, a partir del pronunciamiento formulado por el Tribunal Constitucional sobre su inconstitucionalidad, de la forma en que estaba prevista en el anteproyecto.
La NLOMP en su Art. 14 describe las funciones del ministerio Pblico, siendo las principales: 1) Defender los intereses del Estado y la Sociedad en el marco establecido por la Constitucin poltica del Estado y las Leyes de la Repblica; 2) Ejercer la accin penal pblica en los trminos establecidos en la Constitucin Poltica del Estado, las Convenciones y tratados internacionales vigentes, el Cdigo de Procedimiento Penal y las Leyes; 3) Ejercer la direccin funcional de la actuacin policial en la investigacin de los delitos y velar por la legalidad de estas investigaciones; 4) Informar a la vctima sobre sus derechos en el proceso penal y sobre el resultado de las investigaciones, aunque no se haya constituido en querellante; 5) Informar al imputado sobre los derechos y garantas Constitucionales y legales que le asisten; 6) Asignar un defensor estatal al imputado carente de recursos econmicos o a favor de aqul que se niegue a designar un defensor particular; 7) Velar porque se cumplan todas las disposiciones legales relativas a la ejecucin de la pena, contenidas en los pactos y convenios internacionales vigentes, en el Cdigo de Procedimiento Penal y en la ley de Ejecucin Penal; 8) Prestar la cooperacin judicial internacional prevista en Leyes; tratados y convenios internacionales vigentes; 9) Preservar el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos, efectuando las diligencias necesarias ante los rganos competentes.
De lo anterior, se advierte que la orientacin que la NLOMP respecto a las funciones del Ministerio Pblico, est dirigida a asignarle funciones de ndole netamente penal, lo que no guarda correspondencia con el rgimen de derogatorias y abrogatorias que la norma contempla en sus Disposiciones Finales y Transitorias, en las que mantiene la participacin del Ministerio Pblico en todos los asuntos no penales en los que a la fecha de vigencia de la NLOMP estuvieran actuando en representacin del ministerio Pblico y, no abroga y menos deroga el conjunto de normas de otras materias como por 8 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO ejemplo laboral, civil, familiar y otras, en las que la participacin del ministerio Pblico es exigida incluso bajo pena de nulidad.
De la ubicacin institucional y ejercicio del Ministerio Pblico. La Comisin Interinstitucional consider que el Ministerio Pblico en cuanto a su ubicacin institucional, ha sido concebido como un rgano pblico independiente de los Poderes del Estado, un rgano extra poder, por cuanto su definicin constitucional reconoce, tanto en el contenido de sus normas, como en su ubicacin estructural, su independencia y separacin del rgano ejecutivo, la que al menos formalmente, fue consagrada por la Ley del Ministerio Pblico N 1469 del 19 de febrero de 1993, instrumento normativo que concepto al Ministerio Pblico como un organismo constitucional independiente en lo funcional y con autonoma presupuestaria de los tres poderes del Estado.
Al respecto, la Comisin acertadamente consider que en algunos aspectos, el Poder Legislativo limita tal autonoma. En efecto, si bien la ubicacin del Ministerio Pblico como institucin independiente, se halla claramente establecida en el texto constitucional; en cambio, ella ha sido permanentemente desvirtuada por la interpretacin errnea que se hace del Art. 125 de la Constitucin poltica del Estado que establece en su pargrafo I. El ministerio Pblico representa al Estado y la Sociedad en el marco de la ley. Se ejerce por las comisiones que designen las Cmaras Legislativas, por el Fiscal General de la Repblica y dems funcionarios designados conforme a ley.
Se ha considerado errneamente en base a esta norma, que las Comisiones Legislativas constituyen cabeza del Ministerio Pblico y por lo tanto, se asigna a las mismas el control funcional del Ministerio Pblico.
Por ello, la Comisin consider que mediante ese mecanismo y otros que luego analizar- se lesiona y debilita la independencia funcional del Ministerio Pblico y pone en riesgo que la investigacin se polticamente instrumentalizada y digitalizada; por lo que puntualiz que la preservacin de la independencia del ministerio Pblico, constitua un elemento central para garantizar el mejor cumplimiento de los fines constitucionales. En consecuencia, la nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico, deba sustentarse en la correcta interpretacin del texto constitucional como un todo orgnico que orienta el verdadero sentido de los Arts. 125 y 126, conforme a los cuales el Ministerio Pblico es un rgano constitucional defensor de los intereses de la 9 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO sociedad ante los tribunales de justicia, as como del rgimen de la legalidad, para lo cual goza de independencia funcional de los poderes del Estado.
Con ese marco conceptual, deba enmendarse la tendencia a asignar a las comisiones camarales el rol de cabeza del Ministerio Pblico, por cuanto ello importara hacer depender su accionar del Poder Legislativo, lesionando gravemente la independencia funcional del Ministerio Pblico.
Cabe aclarar, que lo manifestado no implica desconocer que las comisiones de las Cmaras Legislativas ejercen funciones de Ministerio Pblico en los casos de enjuiciamiento a magistrados del Tribunal Constitucional, Consejo de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia y Fiscal General de la Repblica, conforme establecen los Arts. 62 Inc. 3) y 66 Inc. 1) de la Constitucin Poltica del Estado.
Sobre el particular, coincidentes criterios fueron formulados tambin por la COMISION ANDINA DE JURISTAS, en su trabajo Ministerio Pblico de Bolivia: un diagnstico institucional que textualmente considera:
...Mediante un interpretacin alejada de lo que es la verdadero naturaleza del Ministerio Pblico, algunos sectores del Congreso sealan que el mandato constitucional del artculo 125, as como lo prescrito en el inciso 2) del artculo 126, convierten a la representacin nacional en cabeza y mando del Ministerio Pblico.
Pero por ser el Poder Legislativo un rgano estrictamente poltico, sus comisiones no pueden ser cabeza y mando de una institucin como el Ministerio Pblico que desarrollo sus actividades en otro terreno. En un Estado de derecho, la conformacin de comisiones por parte de las cmaras, cualquiera sea su objeto, slo puede producirse en la medida en que estas comisiones tienden a satisfacer informacin para el ejercicio de las atribuciones que la Constitucin concede al Poder Legislativo. Estas atribuciones no pueden ser otras que las de control poltico y aprobacin de leyes. Como observa Reinaldo Vanossi: sus alcances estn dados nada ms ni nada menos por la magnitud de las funciones constitucionales que tiene acordadas ese rgano legislativo y que debe tratarse de materias concernientes o vinculadas con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente corresponden al Congreso o a cada una de sus cmaras. La consagracin de estas atribuciones, en un Estado constitucional regido por el principio de la divisin de los poderes, como es fcil de corregirse no puede suponer el ejercicio por parte del rgano legislativo de funciones que slo tienen sentido en el mbito de la labor jurisdiccional. Es la posibilidad de legislar la que proporciona la medida del poder de las comisiones. O en su defecto, la necesidad de controlar los excesos del Poder Ejecutivo; pero nunca como un modo de ejercer competencias de acusacin, persecucin de delitos u obtencin de pruebas, ya que estas slo son posibles en el marco de un proceso jurisdiccional.
10 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO El error se reproduce en el artculo 5 de la Ley Orgnica (...) en el que se hallar mezcladas instituciones constitucionales de distinta naturaleza jurdica, como son el denominado Juicio Poltico, la prerrogativa del Antejuicio, y el Ministerio Pblico. El Juicio Poltico, como seala Germn Bidart Campos, no es un juicio penal. Agota su objetivo cuando el funcionario se separa y no est ya en el cargo que es lo que importa. O bien como explicaba Summer, se trata de un procedimiento poltico, con propsitos polticos, que est fundado en culpas polticas, cuyas consideraciones incumben a un cuerpo poltico y subordinado a un juzgamiento poltico tan solo. Su objeto es el de privar al funcionario de su funcin o, como lo seala Rafael Bielsa, se trata de un procedimiento dirigido a la revocacin del mandato otorgado a determinados agentes pblicos.
En el Antejuicio constitucional, en cambio, no se juzga ni se sanciona. Bien dice Valentn Paniagua Corazao, que su propsito final es levantar la inmunidad o prerrogativa (exencin de proceso y arresto) que protege al titular de una funcin para que los o9rganos jurisdiccionales (ordinarios o especiales) procesen y juzguen su conducta.
Mientras que el juicio Poltico destituye o aparta al funcionario de su cargo por consideraciones de orden poltico, no necesariamente por razones penalmente perseguibles, la prerrogativa del Antejuicio Constitucional suspende el ejercicio del cargo para hacer posible el juzgamiento con las garantas de un debido proceso.
Ni el juicio poltico ni la prerrogativa del antejuicio constitucional entraan funciones jurisdiccionales ni atribuciones de Ministerio Pblico. La redaccin de los artculos 125, en su parte pertinente y 126, ha venido produciendo interpretaciones errneas sobre la naturaleza jurdica de la institucin del antejuicio constitucional consagrado en la Constitucin Poltica del Bolivia en sus artculos 62 y 66...
Sin embargo, la NLOMP en sus Arts. 12 y Sgts., establece que el Poder Legislativo mediante las comisiones que designen sus cmaras, ejercer funciones de investigacin y promocin de la accin penal en los juicios de responsabilidad que se siguen contra Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General de la Repblica, Magistrados del Tribunal Constitucional y Consejeros de la Judicatura y que tambin ejercer funciones del Ministerio pblico, en la investigacin de asuntos de inters nacional todos los asuntos podran serlo- que se les encomiende por resolucin camaral, siempre que los hechos no se encuentren ya en sometidos a la jurisdiccin ordinaria; con lo que se mantiene an sa errnea concepcin arriba destacada.
De las relaciones del Ministerio Pblico con los rganos estatales. La Comisin Interinstitucional consider que la independencia funcional del Ministerio Pblico, no se opone a que el Fiscal General preste un informe anual al Congreso Nacional; no obstante, recomend que la nueva normativa deba establecer puntualmente el carcter del informe, que no es otro que el detalle de sus actuaciones durante su gestin, la poltica de persecucin penal impresa y los problemas institucionales que 11 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO confronta, con la circunstancia de que el destinatario final del informe es la ciudadana, a travs de sus representantes que conforman el Congreso Nacional.
Tambin, en ese contexto, consider que las solicitudes de informe de las comisiones camarales, deban tener por objeto la ampliacin o aclaracin de los temas relativos al informe de la gestin anual, de manera tal, que no se afecte la independencia funcional del Ministerio Pblico.
Asimismo, consider necesario establecer que el trmite de peticin del informe camaral, se realice va Presidencia de la cmara correspondiente y deba ser dirigido al jerarca del rgano, ya que este como autoridad que representa al Ministerio Pblico, desarrolla funciones de coordinacin y cooperacin con los poderes del Estado, en los mbitos comunes del desempeo de sus propias funciones.
Al respecto, NLOMP establece en su art. 19 bajo el nombre de Fiscalizacin del Poder Legislativo que las comisiones legislativas podrn citar al Fiscal General para informar sobre asuntos de su correspondencia, salvo que se trate de causas penales ya sometidas a la jurisdiccin ordinaria; con lo que en alguna medida, se respeta el criterio de la Comisin Interinstitucional, toda vez que la inclusin de la limitante de la ltima parte de la norma, evitar a que la actividad del rgano requirente pueda ser objeto de presiones o manipulaciones.
Por otra parte, con referencia a la coordinacin esta vez con el Poder Ejecutivo, NLOMP prev que para orientar la poltica criminal del Estado, el Poder Ejecutivo podr solicitar al Fiscal General la emisin de instrucciones relativas al ejercicio de la accin penal pblica, al establecimiento de prioridades en la persecucin penal y al respecto de los derechos humanos en la lucha contra la delincuencia, no pudiendo hacerlo por ningn motivo en casos concretos.
Empero, la dificultad surge con las dificultades que surgen con las disposiciones que se refieren a los efectos y a la objecin (Arts. 21 y 22), por las que ante una solicitud de esa naturaleza de parte del rgano ejecutivo, al Fiscal General no le cabe otra posibilidad que acatarla o de lo contrario suscitar el procedimiento de objecin, con lo que una vez ms se limita la independencia funcional del rgano requirente.
De la estructura y organizacin del Ministerio Pblico. La Comisin Interinstitucional consider que la estructura que consignaba la anterior LOMP no se hallaba en 12 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO condiciones de responder a los desafos y reasignacin de funciones que ha impuesto el nuevo sistema procesal penal; por lo que recomend un cambi estructural del Ministerio Pblico para responder al establecimiento de una clara divisin entre las funciones administrativas, operativas y de decisin, creando las estructuras necesarias que faciliten el cumplimiento de sus fines, contemplndose la conveniencia de entregar la responsabilidad de la persecucin penal a un solo funcionario, de manera que responda por su actuacin y se garantice un racional conocimiento del caso por el Fiscal que debe promover la accin.
Asimismo, la Comisin consider que la nueva normativa deba orientarse por la simplificacin de la estructura institucional, a fin de dotar de la necesaria flexibilidad al Ministerio Pblico, sin descuidar por ello la necesaria jerarqua de los funcionarios correspondiente a las atribuciones y deberes asignados, por lo que esa transformacin estructural del Ministerio pblico deba sustentarse en la adopcin que no se reflejo del judicial, es decir, en una estructura propia, directamente relacionada con sus fines y funciones.
La NLOMP a establecido a partir de los artculos 23 y sgts. ; una nueva estructura que refleja fielmente su naturaleza y funciones conforme se puede apreciar en el siguiente cuadro.
Antigua Estructura (Ley N 1469) Nueva Estructura (Ley N 2175) Fiscal General Fiscal General Fiscales de Sala Suprema Fiscales de Distrito Fiscales de Distrito Fiscales de Sala Superior Fiscales de Recursos Fiscales de Materia Fiscales de Materia Asistente Fiscal Fiscales Asistentes
Merece especial atencin, el hecho que el rgano legislativo mediante la Disposicin Transitoria Segunda que mantiene por esta ltima vez en la rbita de se rgano, el poder de designacin de los Fiscales de Distrito, a diferencia de todas las dems instituciones similares, como por ejemplo el Poder Judicial o la Defensora del Pueblo en las que solo el mximo jerarca es nombrado por el Congreso por dos tercios de votos, dejando a la institucin la designacin de sus miembros departamentales, lo que como se ve, no ha ocurrido tratndose del Ministerio Pblico, lo que afecta tambin a su independencia funcional. 13 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO
De las relaciones Ministerio Pblico Polica Tcnica Judicial. La comisin recomend asignar al Ministerio Pblico la investigacin y la promocin de la accin penal, permitindole acusar sobre la base de los elementos probatorios que recogi, para lo que debe contar con el auxilio de la Polica y sus organismos tcnicos especializados.
Al Respecto, al NLOMP siguiendo la norma constitucional contenida en el Pfo. II del Art. 125, establece que los miembros pertenecientes a organismos que ejerzan actividad de polica judicial, que debern desempear sus funciones bajo la direccin del Fiscal asignado al caso estando en lo dems sujetos a la autoridad administrativa correspondiente.
En ese sentido, el Art. 76 de la NLOMP define la direccin funcional, entendida como la direccin legal y estratgica de la investigacin con miras a sustentar la acusacin en el juicio, mientras que el Art. 297 del NCPP refiere que sus alcances comprenden: 1) El cumplimiento obligatorio por parte de los funcionarios policiales de todas las rdenes relativas a la investigacin del delito emitidas por la Fiscala o los jueces. La autoridad administrativo policial no podr revocar o modificar la orden emitida ni retardar su cumplimiento; 2) A requerimiento del Fiscal la asignacin directa y obligatoria de funcionarios policiales para la investigacin del hecho delictivo. Asignados los funcionarios, la autoridad administrativa policial no podr apartarlos de la investigacin ni encomendarles otras funciones que les impidan el ejercicio de su comisin especial, sin autorizacin del Fiscal; 3) La separacin de la investigacin del funcionario policial asignado, con noticia a la autoridad policial, cuando no cumpla una orden judicial o fiscal, acte negligentemente o no sea eficiente en el desempeo de sus funciones; 4) Cuando corresponda, el Fiscal podr solicitar a la autoridad policial competente, a travs de la Fiscala de Distrito, la aplicacin de sanciones disciplinarias para los funcionarios policiales separados de la investigacin.
Adems, la NLOMP asigna a los organismos policiales que realizan funciones de polica judicial, facultad para realizar investigaciones preliminares, debiendo informar al Ministerio Pblico de sus actuaciones, estando encargados de la identificacin y aprehensin de los presuntos responsables, de la identificacin y auxilio de las vctimas, de la acumulacin, anlisis y seguridad de las pruebas y de toda otra actuacin dispuesta por el fiscal que dirige la investigacin.
14 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO De las relaciones Ministerio Pblico Vctima. La comisin recomend regular y delimitar esa relacin, estableciendo normas precisas que revaloricen a la vctima como persona.
En ese sentido la NLOMP ha creado el Programa de Proteccin Permanente a Vctimas, Testigos y sus propios funcionarios, en actual diseo que permitir ampliar la tradicional funcin estrictamente legal de la Fiscala, hacia funciones de orden social, psicolgico y otros que permitan ampliar la cobertura y mejorar notablemente su relacionamiento con la sociedad. Asimismo, su Art. 66 denominado precisamente Respecto a la Vctima, establece que atender sus intereses y le informar del resultado de las investigaciones, debiendo ser tratada con el cuidado, respeto y consideracin que merece quin ha sufrido una ofensa, dndole la facultad a la misma para que pueda incluso al Fiscal jerrquico el reemplazo del Fiscal encargado de la investigacin, cuando considere que no ejerce correctamente sus funciones.
Creacin de nuevos organismos para las exigencias del nuevo sistema procesal penal. Por efecto del profundo cambio que implica el nuevo sistema procesal penal y el resultante nuevo rol que debe asumir el Ministerio Pblico, se identific la urgente necesidad de crear nuevos organismos al interior del mismo, entre los que se pueden sealar el INSTITUTO DE INVESTIGACIONES FORENCES, la INSPECTORIA GENERAL, el INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO y el PROGRAMA DE PROTECCION A LA VICTIMA, TESTIGOS Y PROPIOS FUNCIONARIOS.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES FORENCES. Las exigencias del nuevo sistema procesal penal han causado la exigencia de la construccin de un verdadero sistema de investigacin que permita luchar eficientemente dentro de los lmites que impone el estado de derecho contra la delincuencia organizada y convencional, lo que ha justificado la creacin del INSTITUTO DE INVESTIGACIONES FORENCES que depende administrativa y financieramente de la Fiscala General de la Repblica, pero en sus funciones tcnicas tiene carcter independiente, emitiendo sus informes y dictmenes conforme a reglas cientficas, por lo que se puede afirmar que tiene independencia funcional respecto de la propia Fiscala u otros organismos del sistemas.
Est encargado de realizar los estudios cientficos requeridos para la investigacin de los delitos tanto por el Ministerio Pblico como por las partes, y tambin de la realizacin de otros estudios destinados a la comprobacin de otros hechos mediante orden judicial. Sus funciones principales son: 1) Practicar los anlisis y exmenes 15 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO cientfico tcnicos de laboratorio y realizar las investigaciones forences que sean solicitadas por el Fiscal y/o encomendadas por orden judicial, 2) Desarrollar y elaborar programas cientficos de investigacin forence y criminalstica aplicando los resultados de tales avances; 3) Editar y publicar las actividades, programas e investigaciones cientficas resultantes; 4) Coordinar programas de capacitacin y de intercambio en avances cientficos con organismos de investigacin nacionales e internacionales; 5) Colaborar dentro y fuera de la Repblica, con gobiernos, instituciones, autoridades y personas, en relacin a la investigacin criminal en coordinacin con la administracin del Ministerio Pblico.
INSPECTORIA GENERAL. El nuevo rol del Fiscal al otorgrsele el poder de tomar la decisin para someter o no al ciudadano a juzgamiento, ha hecho surgir la necesidad de crear un rgano al interior del Ministerio Pblico encargado de velar por el correcto funcionamiento del mismo, para promover y asegurar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones, el que tambin goza de autonoma funcional. Sus principales funciones son: 1) Recibir y procesar denuncias contra los Fiscales hasta la jerarqua de Fiscales de Distrito, pudiendo rechazarlas sin trmite cuando stas sean infundadas; 2) Brindar informacin, toda vez que el denunciante lo solicite sobre los resultados de las investigaciones; 3) Pronunciarse acerca de la falsedad de las denuncias presentadas a fin de proseguir con las acciones que correspondan; 4) Formular y ejecutar programas de inspecciones en las dependencias de las diferentes fiscalas; 5) Realizar investigaciones de oficio o por denuncia, sobre la comisin de faltas disciplinarias o irregularidades en el ejercicio de las funciones de los fiscales y de otros funcionarios involucrados; 6) Presentar denuncias contra los fiscales, cuando como producto de una investigacin o inspeccin se tengan elementos de sospecha sobre la comisin de delitos en el ejercicio de su funcin o como ocasin de ella, y controlar que las investigaciones en esos casos se realicen conforme a ley.
INSTITUTO DE CAPACITAION DEL MINISTERIO PUBLICO. Est encargado de la direccin y desarrollo de cursos de capacitacin dirigidos a quines accedan por primera vez a la carrera fiscal, as como cursos de formacin continuada, actualizacin, especializacin y ascensos de los fiscales en sus escalafn.
Del sistema de Carrera y Escalafn. La comisin interinstitucional recomend establecer un sistema de escalafn y carrera fiscal, que contemple incentivos que permitan mejorar el rendimiento de los fiscales y eliminar el sistema de nombramiento por perodos que facilita su politizacin. 16 Lic. Arturo Yaez Corts INSTITUTO DE CAPACITACION DEL MINISTERIO PUBLICO
En ese sentido, la NLOMP a partir de los Arts. 87 y sgts., crea el sistema de carrera fiscal basado en el reconocimiento de mritos y acreditacin progresiva de conocimientos y formacin jurdica de los fiscales, garantizando as la permanencia de los fiscales en sus funciones mientras duren sus buenos servicios. Est compuesto por los siguientes subsistemas: a) Planificacin e ingreso; b) Evaluacin, permanencia y promocin; d) Capacitacin; e) Escalafn e informacin; y f) Remuneracin.
Del Rgimen Disciplinario. Por las implicaciones que acarrea el sistema acusatorio oral en el desempeo de los fiscales, la comisin recomend la instauracin de un rgano de juzgamiento disciplinario que permita un debido proceso.
En ese sentido, la NLOMP a partir de los Arts. 101 y sgts., incorpora el principio de responsabilidad, en sentido que los Fiscales sern responsables penal, civil y administrativamente por los delitos y faltas en que incurran en el ejercicio de sus funciones, creando un Tribunal Nacional de Disciplina para el juzgamiento sobre la b ase de un procedimiento disciplinario, de faltas disciplinarias graves y muy graves.
En conclusin, considero que si bien la NLOMP est ciertamente orientada para lograr que el Ministerio Pblico sea un instrumento que contribuya decisivamente a destruir la cultura y el sistema inquisitivo, convertirse en un custodio de la legalidad, ejercitar el control sobre las actividades de los rganos de investigacin policial y establecer un nuevo sistema de relacionamiento con la sociedad; en pero, la nueva norma no ha logrado garantizar la independencia funcional del Ministerio Pblico respecto especialmente al rgano legislativo al mantener el sentido de las disposiciones que limitan su ejercicio en temas claves como los referidos, lo que en suma, constituye un significativo bice en la construccin de un verdadero estado democrtico de derecho en el que las funciones de juzgar, administrar y legislar no pueden estar concentrados en un mismo rgano.
Bibliografa consultada:
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