1

2

CONTENIDO
SUMARIO .................................................................................................................................................. 4
1. FUNDAMENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ................................................................................ 5
1.1. LA SEPARACIN DE PODERES .......................................................................................................................... 7
2. LA ADMINISTRACIN Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO ............................................................................. 9
2.1. FUNCIN EJECUTIVA ................................................................................................................................... 10
2.2. FUNCIN LEGISLATIVA ................................................................................................................................. 10
2.3. FUNCIN JURISDICCIONAL ............................................................................................................................ 10
2.4. FUNCIN ADMINISTRATIVA .......................................................................................................................... 11
2.4.1. Titularidad de la funcin administrativa ....................................................................................... 11
2.4.2. Lmites de la funcin administrativa ............................................................................................. 12
2.4.2.1. Principio de legalidad ............................................................................................................................. 12
2.4.2.2. Control administrativo ........................................................................................................................... 12
3. DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA ......................................................................................... 13
3.1. ENFOQUES SOBRE LA DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA ......................................................................... 14
3.2. CARACTERSTICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA .......................................................................................... 17
3.3. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ................................................................................................ 18
3.4. PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA ADMINISTRACIN PBLICA ..................................................................................... 20
4. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO DEMOCRTICO .............................................................. 23
4.1. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL PER ......................................................................... 24
4.1.1. Marco constitucional .................................................................................................................... 24
4.1.2. Organizacin de la Administracin Pblica en la Constitucin de 1993 ....................................... 26
4.1.3. Marco legal ................................................................................................................................... 27
4.1.4. Administracin Pblica, Estado y Gobierno .................................................................................. 32
4.2. CLASES DE ADMINISTRACIONES PBLICAS EN EL PER ....................................................................................... 33
4.2.1. Administracin gubernativa del Estado ........................................................................................ 33
4.2.2. Administraciones regionales ......................................................................................................... 34
4.2.2.1. Marco Constitucional ............................................................................................................................. 34
4.2.2.2. Marco legal ............................................................................................................................................. 35
4.2.3. Administraciones locales ............................................................................................................... 38
4.2.3.1. Marco Constitucional ............................................................................................................................. 38
4.2.3.2. Marco Legal ............................................................................................................................................ 38
5. EL ESTADO PERUANO Y EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN............ 41
5.1. EL CONTENIDO DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN ............................................................................ 41
5.1.1. Derecho de los administrados ....................................................................................................... 43
5.1.2. Deberes de la Administracin ....................................................................................................... 45
5.2. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ................................................................................................... 46
5.2.1. El Informe Anual de la Defensora del Pueblo ............................................................................... 46
5.2.1.1. Denuncias ms recurrentes en la Defensora del Pueblo ....................................................................... 48
5.2.1.2. Instituciones con ms denuncias ............................................................................................................ 49
5.3. LOS RETOS DEL ESTADO PERUANO PARA ASEGURAR EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN .............................. 49
3

5.3.1. La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano ............................................ 52
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................................................ 54




















4


Sumario
En este mdulo revisaremos los fundamentos de la Administracin Pblica, su
origen en base a la teora de la separacin de poderes, su relacin con el Estado
de derecho, sus principales caractersticas y los principios que la rigen.
Adems, expondremos los principales enfoques que delimitan un acercamiento a la
definicin de Administracin Pblica en la actualidad.
Seguidamente, abordaremos la organizacin administrativa en el Per, las clases
de administraciones y sus principales caractersticas en base a la regulacin
establecida por la Constitucin, por las leyes especiales y por Tribunal
Constitucional Peruano.
Finalmente, explicaremos el contenido y los lmites de lo que se ha reconocido en
el Estado peruano, al igual que en otros pases, como el derecho fundamental a la
buena administracin.

5








1. Fundamentos de la Administracin
Pblica
La Administracin Pblica, tal como la conocemos hoy, nace del principio de
separacin de poderes con sus distintas funciones. No se podra hablar de la
existencia de la Administracin Pblica durante el absolutismo.
Ahora bien, la razn de la administracin se basa en la satisfaccin de las
necesidades de un grupo determinado. En un primer momento tal administracin
era el servicio ofrecido por los oficiales a la comunidad; luego, desde la ptica del
derecho pblico, pas a ser un servicio ofrecido por el Estado a la sociedad
mediante el cumplimiento de normas o ejecucin de servicios pblicos, procurando
de esta manera el inters general.
La Administracin Pblica es consecuencia de la conjuncin de tres ideas (ABRUA,
2011, p. 45):
6

La legalidad que pretende sustituir al poder absoluto y arbitrario del
prncipe.

La ley como expresin de la voluntad general de la que proviene su
legitimidad.

La estructura del Estado en los tres poderes (Legislativo, Judicial y
Ejecutivo).
De este modo, el origen de la Administracin Pblica se circunscribe al nacimiento
del Estado moderno, que hace
referencia a la tradicional Teora de
la Separacin de Poderes.
De ah que en un primer punto
desarrollaremos brevemente la
nocin de Estado, que se entiende
como una sociedad jurdica y
polticamente organizada en un
determinado territorio, que detenta
el poder pblico otorgado por la
sociedad civil.
Dentro de la definicin previa se
puede apreciar que los elementos
que caracterizan a un Estado son
los siguientes (RUIZ, 2000, p. 11-13):
El pueblo, elemento humano del Estado, visto como la colectividad poltica.
El territorio, elemento geogrfico, visto como el espacio en el cual se
ejerce la potestad pblica.
La soberana, elemento potestativo, visto como el poder superior que
reside en el pueblo, ejercido por el Estado a travs de sus gobernantes y
funcionarios en representacin de aquel.
7

1.1. La separacin de poderes
La idea de separacin de poderes es un concepto desarrollado por dos
importantes filsofos durante los siglos XVII y XVIII, John LOCKE y MONTESQUIEU,
respectivamente. El filsofo John LOCKE, en su obra Segundo tratado sobre el
gobierno civil, seal:



Teniendo en cuenta que una vez producidas las leyes, estas requeran de una
ejecucin, LOCKE estableci la separacin entre el poder legislativo y el poder
ejecutivo.
Posteriormente, durante el siglo XVIII, el barn MONTESQUIEU, en su ensayo Del
espritu de las leyes, seal (HAKANSSON, 2008, pp. 13-18):







Como se puede apreciar, la nocin de separacin de poderes desarrollada por
LOCKE y MONTESQUIEU presenta ciertas diferencias, sobre todo si se tiene en cuenta
que los mismos fueron estudiados en distintas pocas. El primero no menciona un
poder judicial existente; el segundo, en cambio, s; por otro lado, se puede
observar que con LOCKE no desarrolla la idea de un equilibrio de poderes y un
sistema de contrapesos, planteamiento que s es desarrollado por MONTESQUIEU.
Es necesario sealar que la similitud entre ambos autores es evitar la acumulacin
de poder en un solo rgano, para evitar que el mismo origine un Estado
Es necesario que exista un poder que est siempre activo y que vigile la puesta en prctica de
las leyes y la aplicacin de las mismas.
Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los
asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del
derecho civil.
Por el poder legislativo, el prncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para
siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de
la paz, enva o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el
tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a este poder
judicial, y al otro, simplemente, poder ejecutivo del Estado.
8

autoritario; la finalidad de la denominada separacin de poderes era establecer
los mbitos de ejercicio de cada rgano.
En tal sentido, el profesor DROMI (2005, p. 186) seala:




Entonces, en funcin de lo previamente expuesto, la Administracin Pblica es
vista como el resultado de un Estado de derecho constitucional contemporneo,
cuyo origen se relaciona con la teora de separacin de poderes
1
, base importante
para desarrollar el mbito de desenvolvimiento del poder pblico, el cual se
encuentra distribuido en diversas entidades del Estado: funcin legislativa,
funcin ejecutiva y funcin jurisdiccional.
Por ltimo, respecto a las funciones ejercidas por el Estado, es necesario sealar
que si bien se encuentran diferenciadas entre s, desarrollando cada una sus
respectivas atribuciones, estas no deben ser vistas de manera aislada sino de
manera cooperativa y coordinada entre ellas, pues el objetivo de las mismas es
garantizar el bienestar general de la comunidad.

1
En el Per, el Tribunal Constitucional, en el expediente N.

3760-2004-AA/TC (f. 23-24), recoge la doctrina

clsica de la separacin de poderes, y seala: Dentro del marco del principio de separacin de poderes se
garantiza la independencia y autonoma de los rganos del Estado. Ello no significa en modo alguno que
dichos rganos actan de manera aislada y como compartimentos estancos, sino que exige el control y
balance (check and balance) entre los rganos del Estado.

La teora clsica de separacin de poderes hace referencia a la distribucin de facultades de los
rganos jerrquicos del Estado, manifestando originalmente que a cada rgano le corresponda
una potestad respectiva; no obstante, la evolucin de las instituciones llev a que cada rgano
asuma las otras dos funciones.

9








2. La administracin y las funciones del
Estado
La teora actual del Derecho Constitucional establece que hay una unidad de
poder, y de ello se deriva que en el interior del Estado se reconozca tres funciones
comunes a las diversas entidades:
Funcin ejecutiva.
Funcin legislativa.
Funcin jurisdiccional.
No obstante, actualmente es necesario tambin tener en cuenta la funcin
administrativa, conocida tambin como la funcin pblica.
10


Veamos con detalle lo enumerado:
2.1. Funcin ejecutiva
Es la actividad que consiste en la direccin de la poltica general de gobierno. Fija
las directrices de orientacin poltica mediante la gestin de asuntos que afectan
los intereses vitales de la comunidad, respecto a su seguridad interna, relaciones
internacionales y relaciones interorgnicas (entre poderes).
La funcin ejecutiva se exterioriza a travs de actos polticos o actos de gobierno
emitidos por los rganos
competentes con efectos jurdicos
generales.
2.2. Funcin legislativa
Es la actividad que consiste en la
creacin, modificacin o
derogacin de normas jurdicas
que son imperativas para todos los
habitantes.
La funcin legislativa se exterioriza a travs de los actos legislativos dictados
dentro de un procedimiento constitucional que producen efectos jurdicos
generales y abstractos de carcter imperativo.
2.3. Funcin jurisdiccional
Es la actividad que se encarga de resolver de manera definitiva los conflictos de
intereses surgidos en una situacin jurdica individual o colectiva. Tiene por
caracterstica el uso de la potestad de coaccin; es decir, la potestad de usar la
fuerza para que sus decisiones sean eficaces.

11

2.4. Funcin administrativa
La funcin administrativa, segn el profesor Roberto DROMI (2005, p. 197), puede
ser definida, desde un punto objetivo, como un conjunto de actividades
encaminadas hacia un fin con prescindencia del rgano o agente que la realice, y
que se traduce en una ejecucin concreta y prctica.
Desde un punto subjetivo, implica una estructura
orgnica; es decir, un conjunto de rganos estatales y no
estatales encargados de la ejecucin concreta y prctica de
los cometidos del Estado.
Segn SAYAGUS LAZO (1953, pp. 45-46):





La funcin administrativa concreta los fines del poder a travs de los reglamentos,
actos administrativos, actos de la administracin interna, y contratos de la
Administracin Pblica.
2.4.1. Titularidad de la funcin administrativa
Como hemos expuesto, la Administracin Pblica es asociada desde sus orgenes al
Poder Ejecutivo, en la medida en que su actuacin se encuentra supeditada al
principio de legalidad, el mismo que tiene como finalidad establecer los parmetros
adecuados para la ejecucin correcta de ley.
La Administracin Pblica se encuentra presente en todo el Estado; si bien
principalmente se circunscribe al Poder Ejecutivo, no es exclusiva de este poder;
pues tanto el Poder Legislativo, Judicial, como otros rganos del Estado ejercen
una determinada funcin administrativa.
En tal sentido, teniendo en cuenta un concepto de funcin administrativa en
sentido amplio, es decir, visto como aquella actividad estatal encargada de la
La funcin administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realizacin de los
cometidos estatales en cuanto requieren ejecucin prctica, mediante actos jurdicos que
pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condicin, y operaciones materiales.
12

administracin de los asuntos pblicos cuya finalidad es la de servir a los intereses
generales, resulta adecuado afirmar que la titularidad de la funcin administrativa
es ejercida por la Administracin Pblica.
2.4.2. Lmites de la funcin administrativa
Al ser una manifestacin de poder, la funcin administrativa no puede ser ejercida
de manera arbitraria, ms bien se encuentra sometida a una serie de parmetros
que supervisan una actuacin
adecuada de la misma.
Seala el profesor ABRUA (2010) que
los lmites de la funcin administrativa
son el principio de legalidad y el
control administrativo.
2.4.2.1. Principio de legalidad
La Administracin Pblica se encuentra
sometida al ordenamiento jurdico, y
en especial, a la Ley; esta ltima es la
que determina los alcances de lo que
la administracin puede hacer, es
decir, su competencia, solo lo
facultado expresamente.
2.4.2.2. Control administrativo
El control administrativo es ejercido
por el Parlamento (a travs de
diferentes mecanismos de control
poltico) y el Poder Judicial (a travs de la revisin judicial de las actuaciones
administrativas y procesos constitucionales).
13










3. Definicin de Administracin Pblica
Aproximarse a la definicin de Administracin Pblica implica, primero, hacer
referencia al trmino administracin en sentido amplio, para luego abordarlo
como integrante de una frase: Administracin Pblica.
Etimolgicamente:



Este trmino fue empleado por los romanos para referirse al acto o a la funcin de
prestar un servicio a otras personas.


La palabra administracin se forma del prefijo ad- hacia y ministrare servir o cuidar.
14

Desde el punto de vista jurdico, el profesor Dante CERVANTES (2004, p.12) seala:




3.1. Enfoques sobre la definicin de Administracin Pblica
En la actualidad, no existe una definicin uniforme sobre la Administracin Pblica;
no obstante, existen parmetros que pueden vislumbrar un acercamiento.
En la actualidad, existen diferentes enfoques para la definicin de Administracin
Pblica, dentro de los cuales se puede identificar principalmente a los siguientes
(CERVANTES, 2004, pp. 21-22):
Concepto sinttico: Define a la Administracin Pblica como a un sistema
de elementos heterogneos en
interaccin, es decir, reconoce la
autonoma del derecho
administrativo cuyas reglas se
encuentran dentro del contexto
econmico, jurdico y psicolgico
que le dan dimensin social.

Concepto funcional: Seala que
la actividad de la Administracin
Pblica tiene como caracterstica
principal el inters pblico; por
ello, su funcin no es solo
ejecutar la Ley de manera
irrestricta, sino que deber realizarlo sobre la base de dicho inters pblico,
de modo que trascienda de un mbito individual a un mbito general.

Concepto microanaltico: La Administracin Pblica es la fase del
gobierno que consta de la ordenacin cooperativa de las personas,
El trmino administracin posee dos acepciones: en el mbito del derecho civil, la
administracin es vista como el manejo de un bien o conjunto de bienes o patrimonio; mientras
que desde el punto de vista de derecho pblico, administracin significa asegurar la aplicacin
diaria de las leyes y la marcha cotidiana del servicio pblico.
15

mediante la planificacin, organizacin, educacin y direccin de su
conducta para la realizacin de los fines del sistema poltico.

Concepto macroanaltico: La Administracin Pblica alude a todas
aquellas operaciones que tienen por objeto la realizacin y ejecucin de las
directivas gubernamentales.

Concepto sociolgico: Sociolgicamente, la Administracin Pblica es
considerada como la organizacin social generada por la voluntad del
Estado para actuar a su servicio en
lo concerniente a la realidad
nacional, y en orden a los intereses
que define el poder poltico.

Concepto negativo o residual:
Administrar es todo aquello que no
sea legislar ni juzgar.
En funcin de lo previamente expuesto, la
doctrina se ha encargado de desarrollar la
nocin de Administracin Pblica, entre
los cuales podemos mencionar los
siguientes:
Segn BONNIN (ABRUA, 2011,
p.57):






La Administracin Pblica es la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de las
personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico (sic).
16

Segn Roberto DROMI
2
(1983, pp. 157-158):









Segn GARCA DE ENTERRA y Eduardo FERNNDEZ (2000, p. 36):







Segn ABRUA (2010, pp. 26-68):




De acuerdo con las definiciones descritas anteriormente, es posible concluir que la
Administracin Pblica es una organizacin con poder estatal compuesta por un

2
En este sentido, GARRIDO FALLA, seala que el concepto de la Administracin Pblica debe ser vista desde un
punto de vista objetivo como una actividad desplegada por el Poder Ejecutivo y desde un punto subjetivo
como el sujeto de la actividad administrativa, visto como un complejo orgnico integrado en el Poder
Ejecutivo (1966, pp. 34-35).

La Administracin ofrece un doble aspecto: desde el punto de vista objetivo la
administracin es una accin, un conjunto de actividades enderezadas hacia un fin, con total
prescindencia de la ndole del rgano, agente o autor del acto. Es la actividad concreta
dirigida a travs de una accin positiva a la realizacin de los fines de seguridad y bienestar
general. Desde el punto de vista subjetivo (orgnico o formal) la administracin implica una
estructura orgnica, un ente o complejos de entes al que el ordenamiento jurdico le
atribuye la funcin de administrar. Es decir, Administracin Pblica como sinnimo de
aparato administrativo, integrado por el conjunto de rganos que es centro de la funcin
administrativa.
La Administracin Pblica es una nocin que se identifica usualmente con el Poder Ejecutivo;
sin embargo, hoy debe ser considerada como una organizacin instrumental, que acta siempre
ante el Derecho como un sujeto que emite actos, declaraciones, que se vincula con otros
sujetos mediante contratos, que responde con su patrimonio de los daos que causa y que es
justiciable ante los tribunales.
La Administracin Pblica es una organizacin del poder pblico que acta con potestad
administrativa.
17

conjunto de entidades pblicas organizadas, segn lo establecido por la
Constitucin Poltica y leyes que, en ejercicio de potestades administrativas,
realizan sus respectivas atribuciones con la finalidad satisfacer el inters general de
la sociedad.
3.2. Caractersticas de la Administracin Pblica
Una vez establecida una aproximacin a la definicin de Administracin Pblica, es
posible establecer las caractersticas principales que la constituyen como tal.
En tal sentido, el profesor Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, en su obra Principios
del Derecho Administrativo establece como rasgos principales de la Administracin
Pblica a lo siguiente (SANTAMARA, 2004, pp. 24-25):
Complejidad en su organizacin: La Administracin Pblica se
caracteriza por su compleja organizacin; tiene en cuenta no solo el
personal que labora en ella,
sino tambin el presupuesto
que se destina para las
funciones de la misma.

Complejidad en su
estructura: La Administracin
Pblica est conformada por
un sinnmero de
administraciones diferenciadas
dentro de la misma.

Multiplicidad de tareas: La
Administracin Pblica, al estar
conformada por diferentes
tipos de administraciones, lleva
consigo una variedad de tareas que debe realizar con el fin de garantizar el
inters pblico.

Titular de un poder extraordinario: La Administracin Pblica tiene
como caracterstica el ejercicio de poder de coaccin, implcito del Estado.

18

Sujeto a un derecho especial: La Administracin Pblica se organiza y
acta con sujecin a un derecho especial, en este caso, el derecho
administrativo.
3.3. Actividades de la Administracin Pblica
Como bien sealramos en las lneas anteriores, la funcin administrativa es la
funcin ejercida por la Administracin Pblica, es en merito a esta funcin que la
administracin desarrolla una serie de actividades (GUZMN, 2011, pp. 290-291),
las que enumeramos a continuacin:
Actividad policial: Tambin denominada actividad de limitacin de
derechos, sean fundamentales o no, con la finalidad de adecuar el
comportamiento del particular en funcin del inters general.

Es en ejercicio de esta actividad que la Administracin Pblica puede
otorgar autorizaciones,
licencias y permisos con
el fin de que los
particulares desempeen
determinadas funciones.

Actividad
prestacional: Mediante
esta actividad, la
Administracin Pblica
supervisa el manejo de
los servicios pblicos
(servicios cuya
prestacin debe ser
necesariamente
ejecutada por la administracin, debido a que los mismos son de inters
pblico o inters comn).

En otras palabras, un servicio pblico es la prestacin obligatoria,
individualizada y concreta de bienes y servicios para la satisfaccin de las
necesidades primordiales de la comunidad.
19


Actividad de fomento: Esta actividad consiste en la realizacin de
determinadas acciones con el fin de promover o estimular la realizacin de
ciertas actividades en los particulares, las mismas que son consideradas de
inters pblico.

Esta actividad de fomento se manifiesta a travs de incentivos
econmicos: subvenciones y subsidios, o tambin a travs de incentivos
jurdicos: convenios de estabilidad jurdica y la simplificacin
administrativa.

Actividad normativa: Esta actividad consiste en la emisin de normas
jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley, denominadas en
forma genrica reglamentos.

Los reglamentos pueden ser
autnomos o subordinados.
Los autnomos son aquellos que
no requieren de una ley a la cual
reglamentar; mientras que los
subordinados son aquellos que
sirven para complementar o hacer
operativas las leyes, de modo que
se establece las normas
procedimentales requeridas para
la adecuada aplicacin de las
leyes.

Actividad sancionadora:
Esta actividad consiste en la facultad de la administracin para sancionar a
los particulares por la incursin de determinadas infracciones, las mismas
que no poseen la calificacin de delitos, que son exclusivos del mbito
penal.

Esta actividad est regida por ciertos principios que tienen como finalidad
proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo, las decisiones
que se tome en ejercicio de esta actividad pueden ser revisadas por el
Poder Judicial a travs del proceso contencioso administrativo.
20


Actividad cuasijurisdiccional. Esta actividad consiste en la resolucin de
controversias entre particulares o entre estos y el Estado a travs del
procedimiento administrativo trilateral. Su resultado tambin puede ser
evaluado por el Poder Judicial.

No debe confundirse esta actividad con la funcin jurisdiccional, la cual
corresponde a entes definidos de manera taxativa por la Constitucin y que,
por definicin, no puede ser revisada de manera posterior.
3.4. Principios que rigen a la Administracin Pblica
Entre los principios que deben guiar a la Administracin Pblica, debemos
mencionar a los siguientes:
Principio de legalidad: Este principio pretende resaltar el sometimiento
de la administracin a las normas emanadas del Poder Legislativo y, en
general, a las reglas que integran el
sistema normativo (SANTAMARA,
2004, pp. 79-80).

La finalidad de este principio es que
la Administracin Pblica deba
cumplir y hacer cumplir las
normas dictadas dentro del
ordenamiento jurdico con el fin de
garantizar al ciudadano y dems
sujetos privados o pblicos que se
relacionen con ella el respeto de
sus derechos y, en general, al
sistema jurdico.


Principio de tutela jurisdiccional: Este principio est referido a la
existencia de un conjunto de mecanismos de control a travs de los cuales
se pueda asegurar eficazmente el sometimiento de la administracin al
sistema normativo (SANTAMARA, 2004, pp. 86,87).
21


Principio de competencia: La competencia debe ser entendida como el
conjunto de funciones cuya titularidad es atribuida por el ordenamiento
jurdico a unos entes o a un rgano administrativo con preferencia a otros.

Este principio establece que las competencias de las entidades de la
Administracin Pblica deben ser tipificadas en la norma legal
correspondiente con la finalidad de que no excedan las atribuciones que le
han sido jurdicamente conferidas.

Principio de unidad: En virtud de este principio, el comportamiento total
de la Administracin Pblica debe seguir una visin, misin y estrategia
nica.

Principio de descentralizacin y
desconcentracin: La descentralizacin y la
desconcentracin son dos fenmenos que buscan
facilitar la realizacin de algunas actividades, de
modo que permitan que estos no se hagan en un
solo lugar o por un nico grupo humano

Segn ARCARONS (1994, p. 46):







El principio de desconcentracin alude a la transferencia de un ente central,
parte de sus atribuciones. Para ello se requiere que este ente central cuente
con competencias exclusivas y permanentes, que la atribucin se realice a
un rgano que no ocupe la cspide de la lnea jerrquica y un mbito dentro
del cual el rgano debe ejercer la competencia que le fuere atribuida.


Segn ESPINOZA (2008, p. 327):

El principio de descentralizacin es un principio organizativo consistente en transferir
competencias decisorias de la administracin estatal a las dems personas jurdico-
pblicas.
22







Principio de coordinacin y colaboracin: Este principio busca dotar de
armona y equilibrio a la actuacin de la Administracin Pblica, adoptando
acciones que busquen la coherencia y la actuacin sincronizada o
jerarquizada. La diferencia entre coordinacin y colaboracin radica en
que la coordinacin es un principio que se aplica entre dos o ms entidades
de diferente rango jerrquico, mientras que la colaboracin se da entre dos
o ms entidades de la misma jerarqua (IVANEGA, 2005, p. 133).
La instancia desconcentrada no cuenta con atribuciones propias: asume
competencias que le fueron delegadas, cuya titularidad finalmente corresponde a
quien efectu dicha delegacin.
23







4. La Administracin Pblica en el
Estado democrtico
La Administracin Pblica en un Estado democrtico implica que su actuacin debe
desarrollarse respetando los parmetros establecidos en la Constitucin Poltica,
mxima norma jurdica de todo ordenamiento jurdico.
En funcin de previo, los parmetros bajos los cuales debe desempearse toda
Administracin Pblica son los siguientes:
Sujecin a una direccin poltica: Toda Administracin Pblica debe
estar sometida a una direccin poltica, que se canaliza a travs de los
rganos superiores de cada Administracin Pblica.

Control: Toda Administracin Pblica debe estar sometida a un control, el
cual es ejercido, por excelencia, por el Poder Judicial. No obstante, tambin
puede ser sometida a un control poltico que podr o no desembocar en
24

un control jurdico, que es ejercido por el Congreso de la Repblica. El
control externo es realizado por la Defensora del Pueblo y la Contralora
General de la Repblica.

Principio de participacin: Este principio se fundamenta en el principio
democrtico
3
, el cual manifiesta que toda persona tiene el derecho de
participar activamente en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
nacin, ya sea individual o colectivamente, tal y como se encuentra
establecido en el inciso 17 del artculo 2 de nuestra Constitucin.
4.1. La organizacin de la Administracin Pblica en el Per
En el Per, el artculo 44 de la Constitucin seala que el modelo de Estado que
detenta nuestro pas es un Estado
constitucional de derecho, con los cual se
establece como parmetros el control y
limitacin al ejercicio del poder pblico, lo cual
constituye un reconocimiento al respeto y
tutela de los derechos fundamentales; se
establece, adems, principios constitucionales
y reglas generales de diseo de organizacin
del Estado.
4.1.1. Marco constitucional
En el estudio realizado por el Doctor Richard
MARTN
4
, se hace un breve anlisis del marco
histrico de la Administracin Pblica en el
Per, a travs de las diferentes constituciones de nuestro pas. Se seala lo
siguiente:
Constitucin de 1823: Primera constitucin en la que se hace referencia
a la expresin Administracin Pblica en el numeral 6 del artculo 80 de

3
STC. 00005-2007-AI de fecha 26-08-08, fj. 14.
4
Concepto y fundamentos de la Administracin Pblica.
25

la mencionada carta magna
5
, como un ente que depende del presidente de
la Repblica; no obstante, no se llega a precisar en qu consiste ni qu es.
Constitucin de 1826: Se suprime la expresin Administracin
Pblica; sin embargo, el trmino vuelve a aparecer en las constituciones de
1834
6
, 1839
7
, 1856
8
, 1867
9
y 1920
10
como una entidad u organizacin cuya
administracin, manejo o gestin debe ser despachada por los ministros
de Estado.
Constitucin de 1933
11
: En esta constitucin se omiti la frase
Administracin Pblica; sin embargo, su redaccin conserv la atribucin
que tena el Poder Ejecutivo y los ministerios de administrar o gestionar los
asuntos de inters pblico que le fueran asignados por ley.
Constitucin de 1979: Hace alusin a la frase Administracin Pblica;
sin embargo, a partir de su redaccin se aparta de la concepcin de la
identificacin entre la Administracin Pblica y el Poder Ejecutivo, pues en

5
Artculo 80. Adems son facultades exclusivas del presidente: () 6. Decretar la inversin de los caudales
destinados por el Congreso a los diversos ramos de la Administracin Pblica ().
6
Constitucin de 1834. Art. 87. Los negocios de la Administracin Pblica se despachan por los ministros
de estado, cuyo nmero designe la ley.
7
Constitucin de 1839. Art. 89. Habr a lo ms cuatro ministros de Estado para el despacho de los
negocios de la Administracin Pblica.
8
Constitucin de 1856. Art. 91. Los negocios de la Administracin Pblica se despachan por los ministros
de Estado: el nmero de estos y los ramos que a cada uno correspondan sern designados por una ley.
9
Constitucin de 1867. Art. 89. El despacho de los negocios de la Administracin Pblica corre a cargo de
los ministros de Estado, cuyo nmero y los ramos que a cada uno corresponda sern designados por una ley.
10
Constitucin de 1920. Art. 125. El despacho de los negocios de la Administracin Pblica corre a cargo
de los ministros de Estado, cuyo nmero, igualmente que los ramos que deban comprender bajo cada
ministerio, se designar por una ley.
11
Constitucin de 1933. Artculo 154. Son atribuciones del presidente de la Repblica: () 27. Ejercer las
dems funciones de gobierno y administracin que la Constitucin y las leyes le encomiendan (). Artculo
156. La ley determinar el nmero de ministros, sus denominaciones y los departamentos de la administracin
correspondientes a cada uno.
26

algunos artculos en los que se emplea dicho trmino se refiere a su
personal
12
, tema que obviamente trasciende y desborda al Poder Ejecutivo.
Constitucin de 1993: No hace alusin de manera explcita a la expresin
Administracin Pblica; no obstante, su contenido y alcances, a
diferencia de las otras constituciones, han sido cubiertos por leyes, como la
LPAG.
4.1.2. Organizacin de la Administracin Pblica en la Constitucin de
1993
El artculo 43 de la Constitucin Poltica del Per de 1993 seala que la Repblica
del Per es democrtica, social,
independiente y soberana. El Estado es uno e
indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se
organiza segn el principio de separacin de
poderes.
En ese sentido, la Constitucin dispone que la
estructura del Estado sea una organizacin
para todo el territorio nacional, unitario;
asimismo, seala que su estructura es
descentralizada: los rganos de la
administracin central no ejercen la totalidad
del poder estatal, sino que lo comparen con
otras organizaciones territoriales dotadas de
autonoma. Estas organizaciones son los
gobiernos regionales y los gobiernos locales.

12
Constitucin de 1979. OCTAVA. Las pensiones de los cesantes con ms de veinte aos de servicios y de
los jubilados de la Administracin Pblica, no sometidas al rgimen del Seguro Social del Per o a otros
regmenes especiales, se nivelan progresivamente con los haberes de los servidores pblicos en actividad de
las respectivas categoras, durante el termino de diez ejercicios, a partir del 1 de enero de 1980 deben
consignarse en el Presupuesto de la Repblica las partidas consiguientes. DECIMOSPTIMA. Se ratifica el
Convenio 151 de la Organizacin Internacional de Trabajo sobre proteccin del derecho de sindicacin y
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administracin Pblica.

27

Asimismo, establece que forman parte de la organizacin del Estado los
organismos constitucionalmente autnomos:
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC).
El Consejo Nacional de la Magistratura.
El Tribunal Constitucional (TC).
El Ministerio Pblico o Fiscala de la Nacin (MPFN).
La Defensora del Pueblo (DP).
La Contralora General de la Repblica (CGR).
La Superintendencia de Banca y Seguros (SBS).
El Banco Central de Reserva del Per (BCRP).
La descripcin establecida por la Constitucin sobre la organizacin del Estado no
agota la conformacin total de la
Administracin Pblica peruana, pues
el Poder Ejecutivo y los niveles de
gobierno regional y local estn
compuestos, a su vez, por diversos
organismos pblicos y empresas
estatales, que tambin forman parte
de la Administracin Pblica.
4.1.3. Marco legal
En el mbito legal, el concepto de
Administracin Pblica es desarrollado
a partir de la vigencia de la Ley N.

27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
El artculo I del Ttulo Preliminar del citado dispositivo legal seala la entidad o las
entidades que conforman a la Administracin Pblica. Establece lo siguiente:


28
















Teniendo en cuenta el citado dispositivo legal, la Administracin Pblica es
interpretada por la mayora de autores nacionales como una organizacin de
entidades estatales y no estatales que ejercen la funcin administrativa.
Asimismo, la Administracin Pblica se encuentra regulada por la Ley N.

27785
(LOSNC)
13
, La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley 29158 (LOPE)
14
y, Texto

13
Artculo 3. mbito de aplicacin. Las normas contenidas en la presente ley y aquellas que emita la
Contralora General son aplicables a todas las entidades sujetas a control por el sistema, independientemente
del rgimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen.
Dichas entidades sujetas a control por el sistema, que en adelante son designadas con el nombre genrico de
entidades, son las siguientes:
a. El Gobierno Central, sus entidades y rganos que, bajo cualquier denominacin, formen parte del
Poder Ejecutivo, incluyendo a las Fuerzas Armadas, a la Polica Nacional y a sus respectivas
instituciones.
b. Los gobiernos regionales y locales, e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, por los
recursos y bienes materia de su participacin accionaria.
c. Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Pblico.
d. Los organismos autnomos creados por la Constitucin Poltica del Estado y por ley, e instituciones y
personas de derecho pblico.
Artculo I. mbito de aplicacin de la ley
La presente ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica.
Para los fines de la presente ley, se entender por entidad o entidades de la
Administracin Pblica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos pblicos descentralizados.
2. El Poder Legislativo.
3. El Poder Judicial.
4. Los gobiernos regionales.
5. Los gobiernos locales.
6. Los organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren
autonoma.
Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades
se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, consideradas sujetas a las
normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro
rgimen, y las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del
Estado, conforme con la normativa de la materia.

29

nico Ordenado de la Normativa del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo
N.

007-2010-PCM (TUO SERVIR)
15
.
De lo anteriormente expuesto, se puede observar que en el marco legislativo
peruano, ms all de definir a la expresin Administracin Pblica, su objetivo es
establecer las entidades que conforman parte de ella.
En este sentido, un elemento importante que seala la Ley de Procedimiento
administrativo General (LPAG) para entender la conformacin de la Administracin
Pblica es la expresin entidad pblica. La definicin de entidad pblica se
establece con el entrar en vigencia de la Directiva N.

002-2010-PCM; ya que
antes de la misma no exista, constitucional ni legalmente, una referencia
conceptual sobre dicho trmino.
De este modo, en el ltimo prrafo del numeral IV de la mencionada Directiva
establece lo siguiente:

e. Los organismos reguladores de los servicios pblicos y las entidades a cargo de supervisar el
cumplimiento de los compromisos de inversin provenientes de contratos de privatizacin.
f. Las empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que ste participe en el accionariado,
cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha
participacin.
g. Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales,
exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.
En estos casos, la entidad sujeta a control deber prever los mecanismos necesarios que permitan el control
detallado por parte del Sistema.

14
Artculo 43. Definicin. Los sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos mediante los cuales se organiza a las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los organismos constitucionales y los niveles
de gobierno ().
15
Artculo 3. mbito de aplicacin. La presente ley regula la prestacin de los servicios personales,
subordinada y remunerada entre una entidad de la Administracin Pblica y un empleado pblico, cualquiera
fuera la clasificacin que este tenga, y la parte orgnica y funcional de la gestin del servicio civil. Para efectos
de la presente ley son entidades de la Administracin Pblica:
1. El Poder Legislativo, conforme con la Constitucin y con el Reglamento del Congreso de la Repblica.
2. El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectos especiales y, en
general, cualquier otra entidad perteneciente a este Poder.
3. El Poder Judicial, conforme con lo estipulado en su ley orgnica.
4. Los gobiernos regionales, sus rganos y entidades.
5. Los gobiernos locales, sus rganos y entidades.
6. Los organismos constitucionales autnomos. En el caso de los funcionarios pblicos y empleados de
confianza, esta norma se aplicar cuando corresponda segn la naturaleza de sus labores. No estn
comprendidos en la presente Ley los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional del Per.
Su personal civil se rige por la presente Ley en lo que corresponda, salvo disposicin contraria de sus
respectivas leyes orgnicas. Los trabajadores sujetos a regmenes especiales se regulan por la
presente norma y en el caso de las particularidades en la prestacin de su servicio por sus leyes
especficas.
30







A partir de dicha definicin, el doctor Richard MARTN seala que los elementos que
conforman a una entidad pblica en el Per son los siguientes:
Definicin sujeta a jerarqua normativa: Dado que esta no podra
contravenir normas de rango legal o supralegal.

Organizacin del Estado con personera jurdica de derecho
pblico: Al respecto cabe anotar que el Tribunal Constitucional, en la
sentencia recada en el expediente N.

0027-2005-PI/TC
16
ha establecido
que las entidades que ostentan la
personalidad de derecho pblico
han tenido que ser creadas
previamente por Ley.

Organizacin creada por norma
expresa: Este elemento, si bien no
precisa cul es el rango de la
norma, debe entenderse que es por
rango de ley, a efectos de lograr
coherencia con el anterior elemento. Asimismo, con la finalidad de cuidar el
presupuesto del Estado y evitar su burocratizacin.


16
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N.

0027-2005-PI/TC, de fecha 20 de febrero

del 2006, sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Periodistas del Per contra la
Ley N.

26937: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00027-2005-AI.html.
Se considera entidad pblica a toda organizacin del Estado peruano, con personera
jurdica de derecho pblico, creada por norma expresa en la que se le confiere atribuciones,
mediante la administracin de recursos pblicos, para contribuir a la satisfaccin de las
necesidades y expectativas de la sociedad, y, como tal, est sujeta al control, fiscalizacin y
rendicin de cuentas.
31

Organizacin que administra fondos pblicos: Este elemento se
sustenta en que los fondos pblicos son recursos pblicos, que se
encuentran comprendidos en la Cuenta General de la Repblica
17
y que son,
en el fondo, ingresos y egresos
de naturaleza estatal. Forman
parte del patrimonio del
Estado; por ende, lo que
suceda con ellos es de inters
general y, por tal motivo, la
Contralora General de la
Repblica supervisa cmo las
entidades pblicas utilizan
recursos y fondos pblicos.

Organizacin que
contribuye a la satisfaccin
de necesidades y
expectativas sociales: Toda entidad pblica debe satisfacer necesidades
o intereses generales.

Organizacin sujeta a control, fiscalizacin y rendicin de cuentas:
En funcin de la pertenencia a la organizacin del Estado, la personalidad
jurdica de derecho pblico, as como la administracin de fondos pblicos
hacen imperativa la necesidad de que toda entidad pblica est sujeta a
control, fiscalizacin y rendicin de cuentas.

Finalmente, el autor seala, dentro de las crticas respecto a la definicin de
entidad pblica: que est incompleta, pues se obvia a los programas, proyectos
y dems rganos, los que sin tener una estructura compleja, en los hechos se
desempean como una entidad pblica ms en el ordenamiento jurdico peruano,
formalmente reconocidos por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE)
18
.

17
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Csar (2009, pp. 718-724).
18
MARTIN TIRADO, Richard (2011).
32

4.1.4. Administracin Pblica, Estado y Gobierno
En nuestro pas, cuando se habla de Administracin Pblica, suele hacerse uso de
otros trminos (Estado y Gobierno) como sinnimos de la misma.
No obstante, es necesario sealar, segn SALAZAR (2007, p. 199):




Asimismo, no es sinnimo de
Gobierno, puesto que este implica el
ejercicio de la funcin de direccin
poltica interior y exterior del Estado
(MARTIN, p. 173).
En tal sentido, el Gobierno constituye
el centro desde el cual se ejerce el
poder poltico sobre una sociedad.
Por ello, Gobierno no es lo mismo
que Estado, aunque ambos se
encuentran vinculados por el
elemento poder. El gobierno pasa,
cambia y se transforma, mientras que
el Estado permanece.
El Gobierno en nuestro pas es ejercido por tres rganos:
a. Gobierno nacional: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial.
Marco legal: Constitucin, Ley del Poder Ejecutivo, Reglamento del
Congreso, Ley Orgnica del Poder Judicial.

b. Gobiernos regionales: Gobiernos regionales. Marco legal: Constitucin,
Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.

La Administracin Pblica no es sinnimo de Estado, puesto que la misma no comprende a
todo el Estado, sino nicamente a los organismos, rganos y personas-rgano que ejercen
funcin administrativa.
33

c. Gobiernos locales: Municipios provinciales, municipios distritales,
municipios de centros poblados y de zonas de frontera. Marco Legal:
Constitucin, Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley Orgnica de
Municipalidades.
4.2. Clases de Administraciones Pblicas en el Per
Para comprender las clases de Administraciones Pblicas que existen en nuestro
pas es importante recordar el proceso de descentralizacin que ha emprendido el
Estado peruano.
As, a nivel constitucional, existe un captulo que reconoce a la descentralizacin
como un proceso que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada,
conforme con criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales.
Asimismo, segn GARCA (2013, p. 747), se establece:




A partir del proceso de descentralizacin, el Estado peruano presenta tres clases
de Administraciones Pblicas: administracin gubernativa del Estado,
administraciones regionales y administraciones locales. Veamos sus
detalles en las pginas subsiguientes.
4.2.1. Administracin gubernativa del Estado
Este tipo de administracin es creada por el Estado, se le denomina gubernativa
porque tiene a la cabeza de su organizacin un gobierno propiamente dicho.
Constituye la tradicional Administracin Pblica: el Poder Ejecutivo.
De acuerdo con el artculo 2 de la Ley N.

29158, Ley Orgnica de Poder Ejecutivo,
la administracin gubernativa del Estado est integrada por:
La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica
permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del pas.

34

La Presidencia de la Repblica
El Consejo de Ministros
Los ministerios
Las entidades pblicas del Poder Ejecutivo
Asimismo, de acuerdo con la Ley N.

27783, Ley de Bases de la Descentralizacin,
constituyen competencia exclusiva del gobierno nacional:
El diseo de polticas nacionales y sectoriales.
Los temas de Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
Las relaciones exteriores.
Orden interno: Polica Nacional, de fronteras y de prevencin de delitos.
Asuntos de justicia, de moneda, Banca y Seguros.
Entre otras.
4.2.2. Administraciones regionales
4.2.2.1. Marco Constitucional
Segn el captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin de 1993, el Estado
peruano se estructura en tres niveles de gobierno, de acuerdo con una estructura
descentralizada del poder. De esta manera, se establece que existen tres
instancias: gobierno central, gobierno regional
y gobierno local.
De esta manera, el gobierno regional se
configura como el segundo nivel de gobierno
descentralizado establecido por la Constitucin
Poltica.
El artculo 189 seala que las regiones
forman parte del territorio de la repblica y en
las circunscripciones de las mismas se
constituye y organiza el gobierno a nivel
regional. Asimismo, seala que el mbito del
nivel regional de gobierno son las regiones y
departamentos.
35

Por su parte, el artculo 190 de la Constitucin seala que las regiones se crean
sobre la base: reas contiguas integradas histrica, cultural,
administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas
sostenibles.
Finalmente, el artculo 191 de la Constitucin, seala que las regiones tienen
autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su
competencia y que su estructura
orgnica bsica est conformada por
el Consejo Regional, como rgano
normativo y fiscalizador, y por el
presidente, como rgano ejecutivo.
Respecto a este punto, tanto en el
caso de los gobiernos regionales y
locales, es preciso indicar que el
Tribunal Constitucional
19
ha
enfatizado en numerosa
jurisprudencia que la autonoma
legislativa de estos niveles de gobierno no debe contravenir a la Constitucin ni a
la Ley, por lo que su autonoma no debe confundirse con autarqua: el ejercicio
de sus competencias y atribuciones siempre deben sujetarse al
ordenamiento jurdico.
4.2.2.2. Marco legal
El inciso 4 del artculo I del Ttulo Preliminar de la LPAG seala que los gobiernos
regionales ejercen funcin administrativa; en consecuencia, forman parte de la
Administracin Pblica; por tanto, les resulta aplicable todas las normas sobre

19
Sentencia de Tribunal Constitucional recada en el expediente N.

003-2004-AI/TC, del 23 de setiembre del
2004. Fundamento N.

8: http://www.justiciaviva.org.pe/jurispu/otras/ordenanzas.htm.
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en los expedientes N.

0020-2005-PI/TC0021-2005-PI/TC
(acumulados: 27 de setiembre del 2005). Fundamento N.

44:
http://www.laramatorcida.com.pe/documentos/STC%20Cultivos%20de%20Coca.pdf.

36

procedimiento administrativo, siempre que no entren en conflicto con la norma
especial que los regula.
Por su parte, la Ley N.

27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, establece
una regulacin especial sobre esta administracin, regulando su estructura,
organizacin, competencias y funciones de los gobiernos regionales.
Esta Ley Orgnica ha recogido una serie de principios. Su objetivo es orientar la
conducta de aquellos organismos u rganos responsables de conducir dicho
proceso. Dentro de dichos principios podemos encontrar a lo siguiente:
Principio de participacin.
Principio de transparencia.
Principio de gestin
moderna y rendicin de
cuentas.
Principio de inclusin,
eficacia, eficiencia,
equidad, imparcialidad y
neutralidad.
Entre otros.
Entre las competencias de los
gobiernos regionales, tenemos:
Planificacin del desarrollo
integral de su regin y
ejecucin de los programas
socioeconmicos
correspondientes.
Formulacin y aprobacin
del plan de desarrollo
regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regin.
Aprobacin de su estructura interna y su presupuesto institucional conforme
con la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de
presupuesto.
Incentivo de la formacin de empresas y unidades econmicas regionales
para concertar sistemas productivos y de servicios.
Entre otras.
37

El artculo 28 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin seala que las
regiones son unidades territoriales geoeconmicas, con diversidad de recursos
naturales, sociales e institucionales,
integradas histricas, econmicas,
administrativas, ambiental y
culturalmente, que comportan
distinto niveles de desarrollo,
especializacin y competitividad
productiva, sobre cuyas
circunscripciones se constituye y
organiza a los gobiernos regionales.
Asimismo, las regiones son personas
jurdicas de derecho pblico, con
autonoma poltica, econmica y
administrativa en asuntos de su
competencia, de acuerdo con el artculo 2.
o
de la Ley 27867, Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales.
El artculo 12 del citado dispositivo legal establece su estructura orgnica: seala
que estn conformadas por el Consejo Regional, los consejeros regionales y la
presidencia regional. Veamos sus detalles:
Consejo Regional: Es el rgano normativo y fiscalizador del gobierno
regional. Dentro de sus funciones le corresponde aprobar el Plan Anual y el
Presupuesto Regional Participativo, en el marco del Plan de Desarrollo
Regional Concertado y de conformidad con la Ley de Gestin Presupuestaria
del Estado y con las leyes anuales del Presupuesto General de la Repblica
y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Emite ordenanzas regionales y
acuerdos del Consejo Regional.

Presidencia del Gobierno Regional: Es el rgano ejecutivo del gobierno
regional; en este sentido, la norma lo define como la mxima autoridad
dentro de su mbito de competencia territorial, as como su titular de
Pliego Presupuestario. Emite decretos regionales y resoluciones regionales.

Consejo de Coordinacin Regional: Es el rgano coordinador ente el
gobierno regional y gobierno municipal para evitar controversias entre los
38

mismos. Est conformado por los alcaldes provinciales y por los
representantes de la sociedad civil.
4.2.3. Administraciones locales
4.2.3.1. Marco Constitucional
De acuerdo con el artculo 194 de la Constitucin Poltica, las municipalidades
provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa
en los asuntos de su competencia,
la cual es ejercida a travs de actos
de gobierno, actos administrativos
y de administracin.
Su estructura orgnica est
constituida por el concejo municipal
y la alcalda; al primero se le
reserva la funcin legislativa, y se
distribuye entre los dos a las
funciones ejecutivas.
Respecto a la autonoma municipal, conforme lo ha sostenido el Tribunal
Constitucional, en reiterada jurisprudencia, se garantiza a los gobiernos locales su
desenvolvimiento con plena libertad en los aspectos administrativos, econmicos y
polticos (entre ellos, los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos
locales, en los asuntos que constitucionalmente les ataen, puedan desarrollar las
potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonoma
no debe confundirse con autarqua, dado que, desde el mismo momento en que
aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con
respeto a ese ordenamiento jurdico.
4.2.3.2. Marco Legal
La Ley N.

27972. Ley Orgnica de Municipalidades regula el marco normativo
especial de las municipalidades, en ella se reitera la necesaria coordinacin y
cooperacin que debe existir entre los diferentes niveles de gobierno.
39

La estructura de los gobiernos municipales estn compuesto por dos rganos
centrales: El consejo municipal y la alcalda. Adems de ellos, tambin existen
las diversas instancias de coordinacin, como son el Consejo de Coordinacin Local
Provincial, el Consejo de Coordinacin Distrital y la Junta de Delegados Vecinales.
El consejo municipal: Es el rgano que se encarga de aprobar y
supervisar el cumplimiento del plan de desarrollo institucional y el programa
de inversiones, teniendo en
cuenta los planes de
desarrollo municipal
concertados y sus
presupuestos
participativos. Adems,
crea, modifica, suprime o
exonera de contribuciones,
tasas, arbitrios, licencias y
derechos, conforme con la
ley.

El alcalde. Es el rgano que emite decretos y resoluciones de alcalda; se
encarga, entre otras cosas, de proponer al Concejo Municipal la creacin,
modificacin, supresin o exoneracin de contribuciones, tasas, arbitrios,
derechos y licencias; y, en acuerdo con el concejo municipal, solicitar al
Congreso la creacin de los impuestos que considere necesarios.
Por su parte, la Ley N.

27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, en lo que se
refiere a los bienes y rentas de las municipalidades, el dispositivo legal establece
dentro de los primeros a los bienes inmuebles y muebles de uso pblico destinados
a servicios pblicos locales, los edificios municipales y sus instalaciones, los aportes
provenientes de habilitaciones urbanas, las acciones y participaciones de las
empresas municipales, etc.
Asimismo, constituyen rentas de las
municipalidades, los tributos creados
por ley a su favor, las contribuciones,
las tasas, arbitrios, licencias, multas y
derechos creados por su concejo
municipal (los cuales constituyen sus
40

ingresos propios), los recursos asignados del Fondo de Compensacin Municipal
(FONCOMUN), las asignaciones y transferencias presupuestales del gobierno
nacional, etc.
Finalmente, la Ley de Bases de la Descentralizacin ha previsto como competencia
exclusiva de los gobiernos locales planificar y promover el desarrollo urbano y rural
de su circunscripcin, as como ejecutar los planes correspondientes, normar la
zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos,
administrar y reglamentar los servicios pblicos locales destinados a satisfacer las
necesidades colectivas de carcter local, ejecutar y supervisar la obra pblica de
carcter local, etc.
41







5. El Estado peruano y el
reconocimiento del derecho a una
buena administracin
A diferencia de otros pases, como Espaa y la Unin Europea en general, en el
Per no se ha desarrollado ni legislativa ni doctrinariamente de manera amplia cul
es el contenido y los alcances de la buena administracin como un derecho
fundamental. No obstante, el Tribunal Constitucional la ha reconocido.
5.1. El contenido del derecho a una buena administracin
Si bien, en nuestro pas, el Tribunal Constitucional ha reconocido el principio de
buena administracin, nuestro intrprete de la Constitucin Poltica no ha explicado
en detalle cul debera ser su contenido constitucionalmente protegido.
42

En la sentencia recada en el expediente N.

2235-2004-AA, caso Grimaldo Chong,

el Tribunal Constitucional manifest:






De esta manera, ante el dficit legislativo y jurisprudencial interno para establecer
un contenido mnimo del principio (derecho a una buena administracin) debemos
recurrir al derecho comparado, tal es el caso de la Unin Europea. As, para la
legislacin de la Unin, el derecho a la buena administracin de comprender
principalmente
20
:
El derecho a que las instituciones,
rganos y organismos de la Unin
traten sus asuntos imparcial y
equitativamente, y dentro de un
plazo razonable.

El derecho a ser oda, antes de
que se tome en su contra una
medida individual que la afecte
desfavorablemente.

El derecho a acceder al
expediente que la afecte, dentro
del respeto de los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto
profesional y comercial.


20
Artculo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea.
El principio constitucional de buena administracin se encuentra implcitamente
constitucionalizado en el Captulo IV del Ttulo II de la Constitucin. En lo que aqu interesa
poner de relieve, dicho principio quiere poner en evidencia no solo que los rganos,
funcionarios y trabajadores pblicos sirven y protegen al inters general, pues estn al servicio
de la nacin (artculo 39. de la Constitucin), sino, adems, que dicho servicio a la nacin ha
de realizarse de modo transparente.
43

El derecho a que la Administracin cumpla con su obligacin de motivar sus
decisiones.

El derecho a la reparacin por la Comunidad de los daos causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

El derecho a dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas
de la Constitucin, la contestacin debe ser recibida tambin en esa misma
lengua
21
.
Ahora bien, muchos de los aspectos reconocidos como parte del contenido del
derecho a una buena administracin se encuentran regulados en nuestro
ordenamiento jurdico interno, principalmente en la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N.

27444, norma que regula, entre otros temas, los

principios, las reglas y los deberes que guan la actuacin de las entidades
administrativas, as como los derechos y deberes de los ciudadanos administrados.
5.1.1. Derecho de los administrados
En cuanto a los derechos, es importante recordar que los derechos de los
administrados con respecto al procedimiento administrativo son los siguientes
22
:
La precedencia en la atencin del servicio
pblico requerido, guardando riguroso
orden de ingreso.

Ser tratados con respeto y consideracin
por el personal de las entidades, en
condiciones de igualdad con los dems
administrados.

Acceder, en cualquier momento, de

21
En relacin con el contenido del derecho a una buena administracin, conviene mencionar la importante
labor que ha cumplido el defensor del pueblo de la Unin Europea para consolidar dicho contenido y, a la vez,
realizar un seguimiento sobre el nivel de proteccin y respeto de los Estados con relacin a este derecho.
22
Artculo 55 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
44

manera directa y sin limitacin alguna a la informacin contenida en los
expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes, y
obtener copias de los documentos contenidos en el mismo, sufragando el
costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas
por ley.

Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del
Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus
fines, competencias, funciones,
organigramas, ubicacin de
dependencias, horarios de
atencin, procedimientos y
caractersticas.

A ser informados en los
procedimientos de oficio sobre su
naturaleza, alcance y, de ser
previsible, del plazo estimado de
su duracin, as como de sus
derechos y obligaciones en el
curso de tal actuacin.

Participar responsable y
progresivamente en la prestacin
y control de los servicios pblicos,
asegurando su eficiencia y
oportunidad.

Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y
exigirlo as a las autoridades.

Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.

Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad
bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.

A que las actuaciones de las entidades que los afecten sean llevadas a cabo
en la forma menos gravosa posible.
45

Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.

A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio,
cuando as corresponda legalmente.

Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
5.1.2. Deberes de la Administracin
Complementariamente a los derechos de los ciudadanos administrados, conviene
sealar cules son los deberes de la Administracin
23
:
Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme con los fines para
los que les fueron conferidas sus atribuciones.

Desempear sus funciones,
siguiendo los principios del
procedimiento administrativo
previstos en el Ttulo Preliminar
de esta Ley.

Encauzar de oficio el
procedimiento cuando advierta
cualquier error u omisin de los
administrados, sin perjuicio de la
actuacin que les corresponda a
ellos.

Abstenerse de exigir a los
administrados el cumplimiento de requisitos, la realizacin de trmites, el
suministro de informacin o la realizacin de pagos no previstos legalmente.


23
Artculo 75 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
46

Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil, para facilitar a los
administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su
cargo.
Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobacin automtica.

Velar por la eficacia de las
actuaciones procedimentales,
procurando la simplificacin
en sus trmites, sin ms
formalidades que las
esenciales para garantizar el
respeto a los derechos de los
administrados o para
propiciar certeza en las
actuaciones.

Interpretar las normas
administrativas de forma que
mejor atienda el fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente
los derechos de los administrados.

Los dems previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger,
conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la
finalidad de preservar su eficacia.
En ese sentido, cabra preguntarse si la Administracin Pblica del Estado peruano
est respetando y garantizando adecuadamente los derechos de los ciudadanos,
en su calidad de administrados.
5.2. Los retos de la Administracin Pblica
5.2.1. El Informe Anual de la Defensora del Pueblo
De acuerdo con los artculos 161 y 162 de la Constitucin Poltica, la Defensora del
Pueblo es un rgano constitucional autnomo encargado de la defensa de los
derechos fundamentales de la persona, la supervisin del cumplimiento de los
47

deberes de la administracin estatal y la supervisin de la prestacin de los
servicios pblicos a la ciudadana.
A su vez, la Constitucin Poltica
24
establece:



En mrito a dicha disposicin constitucional, el Defensor del Pueblo presenta ante
el Congreso de la Repblica un Informe Anual de sus actividades. Este documento
contiene principalmente:
Algunos aspectos institucionales.
Intervenciones en casos relevantes.
Proteccin a grupos vulnerables.
Informes temticos desarrollados.
Quejas ciudadanas recibidas en el ao.
Nivel de colaboracin de las entidades pblicas con la Defensora del
Pueblo.
Entre otros temas.
De esta manera, y conforme se ha manifestado en nivel de doctrina
25
, los informes
anuales que presenta la Defensora del Pueblo al Congreso de la Repblica
constituyen una radiografa de la relacin entre el Estado y las personas. De ah
que para advertir si un Estado viene cumpliendo o no con sus obligaciones de
respeto y garanta de los derechos fundamentales, es necesario revisar los tales
documentos que publica la Defensora del Pueblo.
En nuestro pas, hasta la fecha, la Defensora del Pueblo ha publicado diecisis
informes anuales, en los que explica la labor desarrollada por dicha institucin,

24
Artculo 162 de la Constitucin Poltica.
25
Sobre el particular puede revisarse, entre otros, los siguientes textos: CODES CALATRAVA, J. (2010). El
Defensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Generales. Revista Teora y Realidad Constitucional, 26,
pp. 389 -410; FAIRN GUILLN, Vctor (1986). El Defensor del Pueblo (Tomo I y II). Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales; CARBALLO ARMAS, Pedro (2003). El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en Espaa y en el
Derecho Comparado. Madrid: Editorial Tecnos.
El defensor del pueblo presenta informe al Congreso de la Repblica una vez al ao y cada vez
que este lo solicite.

48

pero sobre todo se refleja el nivel de respeto a los derechos fundamentales por
parte de las entidades de la Administracin Pblica.
Segn el Decimosexto Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de
la Repblica
26
, documento que describe la labor realizada por dicha institucin
entre enero y diciembre del 2012 en todo el mbito del territorio nacional, los
casos recibos en la Defensora se increment en 2.39% (141,902) el nmero de
casos recibidos en el 2011 (138,595).
Adems, ms del 60% de los casos recibidos por la Defensora del Pueblo fueron
declarados fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano es cierta y
existe una vulneracin a sus derechos.
5.2.1.1. Denuncias ms recurrentes en la Defensora del Pueblo
Entre las diez situaciones ms recurrentemente denunciadas en la Defensora del
Pueblo en el 2012, tenemos:
Dilacin en el trmite de la solicitud de desafiliacin del Sistema Privado de
Pensiones.
Omisin de dar respuesta por
escrito en el plazo legal.
Dilacin en el trmite de pensin.
Afectaciones del derecho al
debido procedimiento.
Falta de celeridad procesal.
Mala actuacin de la
administracin que afecta
derechos de las personas.
Incumplimiento del plazo para
entregar informacin.
Irregularidades en la atencin de
denuncias.
Incumplimiento de obligaciones laborales.

26
Defensora del Pueblo. Decimotercer Informe Anual de la Defensora del Pueblo al Congreso de la Repblica:
enero-diciembre 2009 (mayo del 2010). (1.
a
ed.). Lima, Per. Disponible en: www.defensoria.gob.pe.
49

Inadecuada organizacin administrativa, que impide o retarda el acceso a
los servicios de salud.
5.2.1.2. Instituciones con ms denuncias
A su vez, las diez instituciones que han sufrido el mayor nmero de quejas en el
2012 son
27
:
Las municipalidades provinciales.
Las direcciones regionales de educacin.
La Oficina de Normalizacin Previsional (ONP).
Las direcciones regionales de salud.
El Poder Judicial.
La Polica Nacional del Per (PNP).
El Seguro Social de Salud (EsSalud).
Las regiones.
El Ministerio de Educacin.
Las empresas privadas prestadoras de
servicios pblicos.
De esta manera, los informes anuales de la
Defensora del Pueblo reflejan que el Estado
Peruano no estara cumpliendo a cabalidad su obligacin de brindar un servicio de
calidad y, menos an, tampoco estara respetando y garantizando el derecho a una
buena administracin.
5.3. Los retos del Estado peruano para asegurar el derecho a
una buena administracin
Es necesario que el Estado peruano implemente la Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestin Pblica, en su Administracin Pblica. Para ello, deber partir
del conocimiento de las necesidades de la ciudadana, luego de lo cual debe
realizar una planificacin de las actividades orientadas a la satisfaccin de las
necesidades advertidas.

27
Defensora del Pueblo (dem).
50

Asimismo, sera importante analizar las experiencias concretas que han sido
llevadas a cabo en nuestro pas, as como estudiar las experiencias comparadas
(Colombia, Mxico y Argentina)
28
en materia de reconocimiento del derecho a una
buena administracin.
A su vez, se debe tener en cuenta los aportes doctrinarios del Centro Americano
de Administracin (CLAD), el cual en su XL Reunin Ordinaria de su Consejo
Directivo
29
aprob el documento denominado Gestin Pblica Iberoamericana
para el siglo XXI. Este documento propone que las administraciones pblicas
iberoamericanas sigan los siguientes campos, con el fin de combatir sus serios
problemas de ineficiencia
30
:
Actuar en pro de la democratizacin de las instituciones polticas y de la
gestin pblica de tal manera que se logre configurar una esfera pblica
ms transparente y participativa, proporcionando los elementos para que
todos puedan tener acceso a las
decisiones o influirlas en alguna medida.

Tener como meta la
profesionalizacin de la funcin pblica,
por medio de una burocracia
meritocrtica, motivada, responsable por
sus actos y flexible, apoyada en
mecanismos de formacin y actualizacin
profesional, que sea capaz de actuar de
manera gil y emprendedora para dar
cuenta de las demandas de los
ciudadanos.


28
Estos pases han sido citados como ejemplos de implementacin de la calidad en la Administracin Pblica
en el documento preparado por Luis TENORIO y Salvador ROS, por encargo del CLAD, cuyo ttulo es
Metodologa para el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica.
29
Realizado el 8 y 9 de noviembre del 2010 en la ciudad de Santo Domingo, Repblica Dominicana.
30
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIN PARA EL DESARROLLO (CLAD). Gestin Pblica Iberoamericana para
el siglo XXI, documento aprobado por la XL reunin ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Santo
Domingo, 8 y 9 de noviembre de 2010, pp. 22 y 23.
51

Utilizar las ms modernas tecnologas de gestin, entre las que destaquen
las polticas de calidad, desburocratizacin y, especialmente, el gobierno
electrnico el cual debera favorecer la bsqueda de la eficiencia,
efectividad y democratizacin del Estado, sin transformarse en un fin en s
mismo, debe garantizar ms bien las condiciones para que su uso sea
inclusivo y pedaggico para los ciudadanos.

Orientar a la Administracin Pblica hacia los resultados para el desarrollo,
modificar los incentivos
formalistas que rigen a las
organizaciones y a los
gestores pblicos. Para ello,
ser fundamental crear una
gestin basada en metas e
indicadores, los que deben
servir para el aprendizaje
organizacional y para
informar a los ciudadanos
sobre el estado de avance de
las acciones
gubernamentales.

Mejorar los patrones de
gobernanza pblica de modo
que se pueda contar con un Estado fuerte y capaz de producir polticas
pblicas destinadas a fortalecer la ciudadana social.

Resaltar la necesidad de promover la cultura de la calidad en la gestin de
los servicios pblicos como forma de mejorar el desempeo de la
Administracin Pblica, y al mismo tiempo acercar el Estado a los
ciudadanos.

52

Por otro lado, recogiendo lo mencionado por Adolfo CSPEDES
31
, las
Administraciones Pblicas, como la nuestra, deben tener en cuenta aspectos tan
fundamentales como:
Simplicidad y sencillez en los trmites de la gestin.
Claridad y calidad total de la informacin recibida.
Preparacin y competencia de las personas que atienden al pblico.
Tiempo que tarda la Administracin en responder o en resolver la gestin
planteada por el ciudadano.
Amabilidad y buen trato personal.
Facilidad para formular quejas y reclamaciones.
Flexibilidad en los horarios de atencin al pblico.
Existencia de oficinas prximas al domicilio o al lugar de trabajo del
ciudadano.
5.3.1. La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano
Conviene mencionar que el 10 de octubre del
2013, el CLAD adopt la Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes
del Ciudadano en relacin con la
Administracin Pblica.
En dicha carta se seala que la buena
Administracin Pblica es, pues, una
obligacin inherente a los Poderes Pblicos
en cuya virtud el quehacer pblico debe
promover los derechos fundamentales
de las personas fomentando la dignidad
humana de forma que las actuaciones
administrativas armonicen criterios de
objetividad, imparcialidad, justicia y equidad,
y sean prestadas en plazo razonable.

31
CSPEDES ZAVALETA, Adolfo. La certificacin ISO 9001 y la mejora continua de la Administracin Pblica
peruana. Ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo, el cual se llev a cabo
en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per, los das 22, 23 y 24 de abril del 2010.
53

Asimismo, se reconoce la triple funcionalidad de la buena administracin:
En primer trmino, es un principio general de aplicacin a la
Administracin Pblica y al Derecho Administrativo.

En segundo lugar, es una obligacin de toda Administracin Pblica que
se deriva de la definicin del Estado social y democrtico de derecho,
especialmente de la denominada tarea promocional de los poderes pblicos,
crear las condiciones para que la libertad y la igualdad de la persona y de
los grupos que integra sean reales y efectivas, removiendo los obstculos
que impidan su cumplimiento y facilitando la participacin social.

En tercer lugar, desde la perspectiva de la persona, se trata de un
genuino y autntico derecho fundamental a una buena Administracin
Pblica, del que se deriva, como reconoce la mencionada Carta, una serie
de derechos concretos, derechos componentes que definen el estatuto del
ciudadano en su relacin con las Administraciones Pblicas y que estn
dirigidos a subrayar la dignidad humana.
El Estado peruano, a travs de su Administracin Pblica, debe cumplir con
reconocer estos aspectos que forman parte de lo que implica un buen papel en la
administracin.
54

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