Estrategia de Habitacao

DIAGNSTICO E PROPOSTA
PARA UMA
ESTRATGIA DE HABITAO
2008/2013

Sumrio Executivo para
Debate Pblico

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CONTRIBUTOS PARA O
PLANO ESTRATGICO DE HABITAO
CET-ISCTE/IRIC-UPORTO/A. MATEUS ASSOCIADOS CONTRIBUTOS PARA O PLANO ESTRATGICO DE HABITAO 2008/2013

SUMRIO EXECUTIVO ABRIL 2008

1

DIAGNSTICO E PROPOSTA
PARA UMA
ESTRATGIA DE HABITAO
2008/2013

Sumrio Executivo para Debate Pblico
Abril de 2008



2



3
NOTA PRVIA

Sob responsabilidade do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana o CET/ISCTE e o
LET/Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto, com o apoio da A. Mateus & Associados
elaboraram entre 2007 e 2008, propostas para a elaborao do Plano Estratgico de Habitao para o
perodo de 2008/2013 realizando:
Diagnstico das dinmicas habitacionais e identificao das necessidades de habitao no
contexto das dinmicas de mercado de alojamento;
Anlise crtica das polticas de habitao desenvolvidas nos ltimos anos;
Elaborao de propostas estratgicas detalhadas, para o desenho, implementao,
monitorizao e avaliao de polticas habitacionais no campo do alojamento social, da
reabilitao e arrendamento.
Este Plano foi concretizado fazendo recurso a diferentes metodologias, desde a anlise documental a
vrios mtodos de recolha e partilha da informao com uma grande diversidade de actores,
nomeadamente em entrevistas, workshops de trabalho e fruns regionais (em Lisboa, Faro, Porto,
vora, Vila Real e Coimbra).
Foram elaborados vrios documentos tendo sido entregues ao IHRU:
Documento 1. Diagnstico das Dinmicas Habitacionais em Portugal nas ltimas dcadas
Documento 2. Anlise crtica das Polticas de Habitao em Curso
Documento 3. Estratgia e Modelo de Interveno
Este documento uma apresentao simplificada do contedo desses relatrios, organizada para mais
fcil consulta e debate.


4



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1 - PREMBULO
Equacionar as polticas de habitao exige um conhecimento detalhado quer das dinmicas do
mercado privado, quer da oferta pblica conjugada com as capacidades das famlias. Essa anlise
uma tarefa difcil face ao sistema de produo estatstica portugus nitidamente insuficiente, a que se
acrescenta uma minimizao persistente do debate sobre os problemas de habitao.
Mas os principais traos da situao habitacional portuguesa so conhecidos: acentuado acesso
propriedade ainda com encargos de crdito das famlias; dificuldades no mercado de arrendamento;
forte peso da construo nova em detrimento da reabilitao e forte importncia do sector da
construo e obras pblica na criao da riqueza nacional.
Este Plano Estratgico de Habitao tem o seu olhar fundamentalmente orientado para as famlias que
no tm capacidade de acesso ao mercado privado sem apoio pblico e isso exige uma anlise mais
pormenorizado sobre as capacidades da oferta e da procura de habitao nomeadamente dados
relativos aos rendimentos das famlias e custos da habitao na diversidade regional do pas.
E aqui escasseiam informaes mais especficas embora seja conhecido o panorama da pobreza que
abrange 18% das famlias (INE, 2007) com situaes de vulnerabilidade relacionadas com agregados
com caractersticas especficas, famlias monoparentais, famlias constitudas por casais jovens ou por
idosos.
As profundas transformaes do mundo actual e da sociedade portuguesa obrigam a um olhar
aprofundado e prospectivo sobre a natureza e especificidade dessas mudanas, mas tambm sobre o
papel do Estado e dos vrios agentes do sistema, face necessidade de redefinio das tradicionais
polticas econmicas, sociais, culturais, imigratrias, financeiras, etc.
As polticas urbanas e do alojamento sofrem o impacte dessas transformaes de forma quase directa
e, em toda a Europa, assiste-se a uma profunda renovao do olhar sobre as necessidades habitacionais
e ainda sobre a forma de lhes responder num contexto de crise fiscal do Estado e de instabilidade de
mercado. Portugal, apesar do seu atraso relativo na consolidao do Estado Providncia, acompanha
os restantes pases europeus nestas transformaes do papel da esfera pblica, das famlias e do
mercado.
A reduo da disponibilidade financeira dos Estados, e o reconhecimento de alguma falta de eficcia
nalguns investimentos, fazem revalorizar o mercado e o sistema de agentes com capacidade de
intervirem, obrigando reviso das funes pblicas que passam a ser tendencialmente pensadas como


6
de planeamento/regulao/fiscalizao/ avaliao, numa reduo da sua vocao providencial
e de execuo, excepto em medidas dirigidas s franjas populacionais mais carenciadas.
O impacte no habitat e no acesso habitao destas mudanas so transversais aos pases europeus, e
so persistentes enquanto factores de desestabilizao e de risco, embora gerem consequncias
diferenciadas. A instabilidade dos mercados, nomeadamente dos mercados financeiros associados a
fenmenos de deslocalizao produtiva, geram preocupao nos vrios agentes econmicos e famlias,
enquanto que os factores de precariedade nos rendimentos das famlias (devido s transformaes do
mercado de trabalho ou a emergncia da transitoriedade laboral como forma dominante das
trajectrias profissionais) geram novas dificuldades no investimento e poupana face ao alojamento.
Tambm as dinmicas demogrficas e familiares sofrem fortes mudanas com consequncias nas
necessidades habitacionais das famlias, quer devido ao envelhecimento crescente, quer devido ao
aumento de divrcios e separaes que multiplicam os processos de dissoluo e reconstituio das
famlias e tornam vulgar novas formas de viver o alojamento, quer para os filhos, quer para os pais.
Tambm ao nvel dos valores e dos comportamentos em geral, se destacam alteraes j consolidadas
e com forte impacte nas dinmicas habitacionais tais como, a crescente afirmao do indivduo
exigindo necessidades especificas na apropriao do alojamento, na famlia pela sua diversificao e
complexidade de estruturao, mas ainda em particular, a generalizao do acesso ao consumo ou o
crescimento da instrumentalizao do trabalho, como veculo de realizao profissional,
frequentemente prolongado no espao de casa.



7

2 DO DIAGNSTICO DAS DINMICAS
HABITACIONAIS EM PORTUGAL NAS LTIMAS
DCADAS
So conhecidos os principais traos das dinmicas habitacionais em Portugal, embora a generalizao
escamoteie a existncia de fortes assimetrias e especificidades regionais que os fruns regionais no
mbito deste Plano Estratgico vieram destacar e a partir dos quais se organizou parte do 1. Relatrio.
A dinmica do parque habitacional portugus caracteriza-se fundamentalmente por um elevado ritmo
construtivo, uma percentagem crescente de ocupantes proprietrios a par de uma fraca dinmica do
mercado do arrendamento ou uma percentagem elevada de fogos vagos, dos quais um peso
significativo se encontra em estado de degradao. Mas tambm o elevado nmero de alojamentos de
segunda residncia so sistematicamente assinalados, sem que existam elementos de elucidao claros
acerca do seu significado e impacte, quer nos modos de vida, quer na economia turstica.
2.1 DINMICA CONSTRUTIVA: ritmo intenso de crescimento do imobilirio
A dinmica construtiva reflecte a forte expanso do mercado imobilirio em Portugal nas ltimas
dcadas e o recenseamento habitao de 2001 veio confirmar que o parque habitacional portugus
manteve na dcada de 90 o ritmo de crescimento intenso que vinha registando desde 1970. Nos
primeiros anos deste sculo, faz-se sentir desde h dcadas uma reduo do ritmo construtivo, mas
ainda com valores menos significativos que as quebras do mesmo sector noutros pases europeus.
O aumento dos alojamentos ao longo das trs ltimas dcadas foi sempre superior a 20%, ainda que as
taxas de crescimento tenham diminudo de intensidade ao longo do perodo: 27% na dcada de setenta,
22% na dcada de oitenta e 21% na dcada de noventa.
O nmero de alojamentos praticamente duplicou nas trs dcadas e registou um ritmo de crescimento
sempre superior ao do n. de famlias, o que colocou Portugal com o segundo maior rcio de habitao
por agregado familiar no seio da UE.



8
GRFICO 1
TAXA DE VARIAO DOS ALOJAMENTOS FAMILIARES E FAMLIAS (1970 A 2001)

Fonte: INE, Recenseamentos Populao e Habitao.
Esta forte criao da riqueza imobiliria fez com que a indstria de construo em Portugal,
semelhana do que acontece noutros pases europeus, assumisse um papel importante no conjunto da
economia nacional medido pelo peso do sector no VAB, no Emprego e na FBCF: em 2004, o sector
representava na economia nacional, 6,5% da VAB, 10,9% do emprego e 52,6% da FBCF. Os dados
das Contas Anuais Preliminares do INE relativos a 2005 e 2006 manifestam a tendncia descendente
do VAB e da FBCF iniciada nos anos 2002, 2003 e 2004.

QUADRO 1
IMPORTNCIA DO SECTOR DA CONSTRUO NA ECONOMIA PORTUGUESA
1995 2000 2001 2002 2003 2004
VAB (%) 6,3 7,6 7,8 7,6 7,1 6,5
Emprego (%) 9,8 11,6 11,1 11,4 11 10,9
FBCF (%) 54,7 51,1 52,8 53,6 53,1 52,6
Produtividade (Sector) (milhares de
euros/pessoas empregada 10,8 13,9 15,3 15,2 15 14,5
Produtividade (Total) milhares de
euros/pessoas empregada 16,4 21,2 22 22,9 23,5 24,4
Fonte: AM&A com base em dados das Contas Nacionais, Base 1995 e Base 2000, INE.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
1970-1981 1981-1991 1991-2001
alojamentos famlias


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2.2 DINMICAS DE OCUPAO: acesso generalizado propriedade
O aumento do acesso propriedade da casa e a diminuio ou pelo menos a estabilizao do
mercado de arrendamento foi um trao comum na generalidade dos pases europeus at aos finais do
sculo XX. Muitas razes explicam esse acesso habitao to recorrente por meio da aquisio,
desde factores culturais, a dimenses relacionadas com a expanso dos rendimentos das famlias e
acesso facilitado ao crdito, uma abundncia da oferta e uma relativa estabilidade nos preos de venda.
Tambm em Portugal o acesso propriedade da habitao se tornou dominante e os alojamentos
ocupados pelo proprietrio em 1981 representavam 57% dos alojamentos de residncia habitual,
enquanto em 2001 o valor ascendia a 76%. Inversamente, os alojamentos de residncia habitual
ocupados por arrendatrios perderam peso (39% em 1981 face a 21% em 2001).
Em termos absolutos, estes indicadores evidenciam um forte crescimento do nmero de alojamentos
de residncia habitual ocupada pelo proprietrio e um decrscimo mais moderado do nmero de
alojamentos ocupados por arrendatrios. De facto, entre 1981 e 2001, passou-se de 1,6 milhes de
alojamentos clssicos de residncia habitual prpria para 2,7 milhes (aumento de 70%). Em
contrapartida, os alojamentos arrendados desceram de 1 milho para 740 mil, mantendo-se importante
o regime de arrendamento nas reas urbanas histricas ou antigas e o imobilismo e pouca presena do
mercado de arrendamento nas reas urbanizadas nas ltimas dcadas (Ver Grfico 2).
Embora cerca de 18% da populao portuguesa se situe abaixo do limiar de pobreza
1
, as informaes
do Painel de Agregados Domsticos Privados da Unio Europeia (PADPUE) permite verificar que
mesmo as famlias de menores rendimentos apresentam um nmero elevado de acesso propriedade
(78,1% comparativamente com os 73,4% da mdia nacional) e quase 20% acima da mdia europeia
(58,3%). Esta situao deve-se, em parte, ocupao de habitaes em meio rural, tradicionalmente de
auto-promoo de uma parte significativa da populao de fracos recursos econmicos, mas tambm
ao preo mdio das habitaes, muito menor que em outros pases europeus. Inversamente, nas
ltimas dcadas o arrendamento tornou-se menos presente nas populaes pobres.

1
Considerado quando a pessoa, ou o agregado a que pertence, detm menos de 60% da mdia de rendimentos nacionais.


10
As elevadas taxas de propriedade de habitao versus a diminuta proporo do mercado de
arrendamento, um aspecto que no sendo uma idiossincrasia de Portugal tem ainda como explicao
nos pases da Europa a baixa da taxa de juros a nvel internacional e o aumento da competitividade dos
produtos de crdito bancrio durante as dcadas finais do sculo XX.
Em termos nacionais, destacam-se outras explicaes como a bonificao do crdito, o entorpecimento
do sistema judicial e o congelamento das rendas.

GRFICO 2
VARIAO DA ESTRUTURA DOS ALOJAMENTOS CLSSICOS EM PORTUGAL
SEGUNDO A FORMA E REGIME DE OCUPAO (1981 A 2001)

Fonte: INE, Censos de 1981, 1991 e 2001.

2.3 DINMICAS DE OCUPAO: acrscimo da residncia secundria e dos
fogos vagos

Sendo tambm uma caracterstica da Europa do sul e de pases com vocao turstica, a taxa de
segunda residncia muito elevada em Portugal tendo duplicado nos ltimos 20 anos e registando um
valor de 18%, superior aos restantes pases europeus.
Fenmeno pouco estudado, hipoteticamente esta elevada taxa encontra explicao na manuteno do
patrimnio dos ascendentes por parte das populaes migrantes (xodo rural e emigrao), na vocao
0 %
1 0 %
2 0 %
3 0 %
4 0 %
5 0 %
6 0 %
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G ratuitame nte
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S e c und ria
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1 9 8 1 1 9 9 1 2 0 0 1


11
turstica do territrio nacional que ter atrado o investimento de consumidores estrangeiros e ainda no
aumento de aquisio de segunda habitao por parte de portugueses para efeitos de lazer e/ou
investimento (Ver Mapa 1).

MAPA 1
SEGUNDA RESIDNCIA POR FREGUESIA EM 2001

Fonte: Censo de 2001.
Tambm a existncia de alojamentos vagos tem sido uma preocupao das polticas de habitaes pois
representam um patrimnio por utilizar e a compreenso da gnese deste tipo de situao parece ser
diversa e necessitar de estudos mais aprofundados. reconhecido o facto de cerca de metade dos
fogos vagos se encontrarem em elevada degradao, o que impede a sua ocupao sem reabilitao, no
entanto isso no invalida a importncia da constatao de elevados nveis vagos nas duas reas
Metropolitanas e em especial nas respectivas capitais (sobretudo nas zonas antigas) e ainda no Algarve
(Ver Grfico 2).


12

2.4 O NOVO CICLO ECONMICO: o endividamento e o incumprimento

O crescimento do parque habitacional e do mercado de habitao em Portugal nos anos 90, encontra
explicao nas dinmicas observadas quer ao nvel da procura aumento do rendimento das famlias,
descida das taxas de juro na UE, melhoria substancial das condies de crdito para aquisio de
habitao potenciadas pelos apoios e incentivos fiscais do Estado, inrcia do mercado de arrendamento
quer ao nvel da oferta crescimento do n. de empresas de construo e de imobilirias,
concentrao e entrada de empresas estrangeiras, aumento substancial do n. de fogos construdos (Ver
Grfico 3).
O endividamento dos particulares em Portugal cresceu a um ritmo significativo, quer em termos
histricos como em termos de comparao com outros pases europeus, num contexto marcado pelo
aumento do rendimento disponvel e pela diminuio do preo do crdito (potenciada pela descida
sustentada das taxas de juro ao longo dos anos 90 e pela introduo do crdito bonificado).
O rcio de endividamento dos particulares (muito em particular o de endividamento para aquisio de
habitao) tem aumentado de forma sustentada desde 1980, culminando, em 2005, com um stock de
dvida que representava 117% do rendimento disponvel dos particulares. Portugal encontra-se assim
entre os pases da UE15 com maior peso do endividamento dos particulares no PIB.
Em Portugal, o aumento dos indicadores agregados de endividamento reflecte, principalmente, o
acentuado acrscimo do nmero de famlias endividadas. Ainda que o montante mdio de cada
emprstimo tambm tenha aumentado, o alargamento dos prazos e generalizao de modalidades que
permitem diferir no tempo o pagamento, num contexto de taxas de juro baixas, explicam, em grande
medida, que o acrscimo de endividamento no se tenha feito custa da criao de situaes muito
crticas em termos do esforo financeiro exigido a cada famlia. Por outro lado, o facto dos preos da
habitao em Portugal terem aumentado de forma consistente, mas relativamente moderada, sem
indcios de desenvolvimento de uma bolha especulativa, contribuiu tambm para evitar os riscos de
incumprimento induzidos por variaes abruptas dos preos dos imveis.
Os nveis de incumprimento no crdito habitao em Portugal ficam assim aqum dos verificados na
maioria dos pases europeus mas aumentam consideravelmente com a subida das taxas de juro. Se
persistir o atraso de recuperao da economia portuguesa face mdia europeia, a concretizao de


13
um poltica monetria gradualmente menos acomodatcia por parte do Banco Central Europeu
introduzir novas presses sobre os oramentos das famlias, induzindo um crescimento da prestao
mdia que deixar numa situao de maior vulnerabilidade os agregados mais endividados, os que
dispem de um rendimento mais baixo e os que no esto em posio de renegociar com o banco
condies mais favorveis (Ver Grfico 4).
GRFICO 3
CRDITO HABITAO: MONTANTES E TAXA DE JURO

Fonte: Banco de Portugal.

GRFICO 4
RCIO DE INCUMPRIMENTO

Fonte: Banco de Portugal.
Rcio de incumprimento =Crdito e juros vencidos e outro crdito de cobrana duvidosa em percentagem do total do crdito
ao sector na carteira bancria
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Crdito Habitao Taxa de Juro


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15
3 DA ANLISE CRTICA DAS POLTICAS DE HABITAO EM
CURSO
3.1 TENDNCIAS RECENTES DAS POLTICAS DE HABITAO: a co-
produo das politicas habitacionais e a orientao para o mercado

A implementao efectiva do Estado-Providncia em Portugal acontece j depois de 1974,
concomitantemente com a emergncia de uma conjuntura econmica internacional difcil e que
manifestava os primeiros sinais de crise deste modelo. De facto, a crise petrolfera pe termo aos
trinta gloriosos, anunciando o declnio a prazo dos pressupostos sobre os quais o Estado-Providncia
se tinha erguido.
Assim, nas dcadas de 80 e 90 comea a verificar-se na generalidade dos pases europeus uma reviso
crtica das polticas pblicas em geral, e, neste contexto, tambm da poltica de habitao. Note-se que
esta reviso tem variaes significativas nos diversos pases de certa forma dependentes das diferentes
vises sobre o binmio Estado-Mercado defendidas pelos respectivos executivos ou mesmo de
algumas tradies nacionais a este respeito.
De facto, a reviso das polticas pblicas tem naturalmente um impacto muito forte na reviso do
mbito e forma de interveno do Estado a vrios nveis:
a) Descentralizao: ao nvel do reequacionamento da lgica de repartio de
responsabilidades entre as Administraes Centrais e as Locais, num exerccio crescente de
aligeiramento da macrocefalia das primeiras que caracterizara as sociedades do ps-guerra;
b) Contratualizao: ao nvel do reequacionamento do peso e das funes dos diversos actores,
por um lado, como consequncia da reestruturao da arquitectura das organizaes na
sociedade contempornea e, por outro, num contexto de reduo quantitativa dos pblicos-
alvo beneficirios;
c) Pragmatismo e eficcia: ao nvel da sua lgica organizacional e da sua cultura de prestao
de servios adequando-a a uma sociedade mais centrada no consumidor, nomeadamente do
ponto de vista da sua eficcia em matria de prestao de servios ao cidado, dada a
tradicional primazia da mquina burocrtica face quele.


16
Do ponto de vista habitacional, esta focagem arrasta vrios pressupostos. As polticas de Habitao
passam a considerar o mercado como um recurso a equacionar, chama-se a ateno para a necessidade
de reabilitao da cidade j construda, envolvendo um nmero crescente de actores pblicos e
privados que se podem implicar nas polticas pblicas. Considera-se que uma parte significativa das
polticas de habitao deve decorrer das tentativas de ajustamento da oferta e da procura e de um
melhor aproveitamento do stock habitacional existente, constituindo-se a parceria pblico-privado um
elemento indissocivel das polticas de habitao.
Mais do que produzir nova habitao tornou-se funo essencial do Estado zelar pelo funcionamento
dos mercados habitacionais e apoiar o acesso habitao de populao com mais fracos recursos,
facilitando a oferta de habitao a baixo custo e rentabilizando e ajustando o parque existente. Essas
novas funes pblicas assentam cada vez mais em sistemas de parcerias, quer com os municpios,
quer com as entidades privadas, incluindo o sector cooperativo, e valorizam:
orientaes para o mercado atravs da negociao de contrapartidas que permitam o acesso ao
mercado privado de grupos de menor solvncia;
orientao das polticas da oferta para a reabilitao do stock habitacional abrangendo os
pblicos apoiados;
o predomnio gradual do apoio pessoa sob a forma de subsdios de acesso ao alojamento;
orientaes de apoio pblico para grupos especficos identificados como carecendo de apoio
(populao com deficincia, famlias de menores rendimentos, grupos em circunstncias
temporrias especiais, etc.);
orientaes para um aumento de eficincia na gesto do parque pblico existente ou em
construo;
intervenes desenvolvidas na lgica do desenvolvimento social urbano nos bairros com
maiores manifestaes de excluso;
apoio a um funcionamento do mercado de habitao mais equilibrado e ajustado;
desenvolvimento de um planeamento urbano mais articulado com as dinmicas
sociodemogrficas e com as condies de habitabilidade, e dessa forma com as polticas
sociais e de cidade.



17

3.2 O CASO PORTUGUS: a diversidade dos mecanismos de interveno pblica
Portugal tem tido uma diminuta interveno em termos da oferta habitacional que se traduziu por uma
existncia de cerca de 3% do parque habitacional ser de propriedade pblica pese embora uma maior
concentrao nas reas metropolitanas de Lisboa e do Porto (2001). Na cidade do Porto, da
habitao propriedade pblica mas mesmo na cidade de Lisboa os territrios com uma proporo de
habitao social inferior a 4% so diminutos
2
.
Em todo o caso importante sublinhar que, sobretudo no caso do Porto, grande parte da habitao
social antiga, produto do Plano de Melhoramentos lanado antes da Revoluo, o que tem fortes
impactos em termos da degradao do edificado nessa cidade.
Mais recentemente, controverso nas suas origens, na definio de objectivos, na sua orgnica, no seu
modelo, o PER conseguiu construir, entre 1994 e 2005, mais de 31 mil fogos. Com dificuldades de
arranque, o PER constri entre 1996 e 1999 mais de 4000/fogos ano, enquanto entre 2004 e 2005 a
construo de habitao social no ultrapassa cerca mil fogos (Ver Grfico 5).
O PER de facto um forte impulso em matria de construo de habitao social e revela-se
particularmente dinmico na segunda metade da dcada de 90, atingindo o seu pico em 1999.
Neste perodo, assiste-se, em simultneo, a uma descida do n. mdio de fogos contratualizados no
mbito dos Acordos de Colaborao, de facto s entre 1996 e 1999, so contratualizados cerca de 65%
dos cerca de 35 mil fogos que perfazem o valor global de contratualizaes do PER (Ver Grfico 5).

2
Neste momento, muito provvel que estas propores sejam superiores, dado que parte da execuo do PER foi posterior
ao Censo 2001, momento censitrio a que se reportam os dados.


18
MAPAS 2 E 3 TAXAS DE ALOJAMENTO EM BAIRROS SOCIAIS POR FREGUESIA EM LISBOA E PORTO (2001)

Fonte: Base de dados do IHRU.

GRFICO 5

94
585
1450
1864
1595
1288
2205
2081
1670
3292
71147140
6260
8216
5938
3213
3855
1975
721 782
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Habitao Social construida entre 1986 e 2005 (n)

Fonte: Base de dados do IHRU.



19

3.3 IMPORTNCIA DA DESPESA PBLICA EM HABITAO: despesa
pblica em habitao significativa, mas pouco visvel
A anlise de alguns dados sobre a despesa pblica em polticas de habitao nos ltimos anos,
considerando no s as que se relacionam com a actividade do IHRU mas tambm os benefcios
fiscais atribudos pelo Estado neste domnio e as bonificaes pagas no mbito do extinto regime de
crdito bonificado, permite identificar uma clara orientao do esforo pblico para as bonificaes
associadas a emprstimos para aquisio de habitao prpria permanente e para os incentivos fiscais
concedidos no mbito do Cdigo do IRS para a aquisio, construo ou beneficiao de imveis para
habitao prpria e permanente ou arrendamento, que representam, entre 2003 e 2005, 70% a 80% do
conjunto de apoios considerados.

QUADRO 2
DESPESA PBLICA EM POLTICAS DE HABITAO, MILHARES DE EUROS

Bonificaes de Juros

Benefcios Fiscais Habitao (traduzidos no
valor do imposto no recebido em virtude da
atribuio do benefcio)

Ano
Comparticipaes
(no mbito de
programas
promovidos pelo
IHRU)
Valor dos
subsdios
IAJ

Programas
IHRU
Crdito
Bonificado
Habitao
Contas
Poupana
Habitao
Aquisio,
construo ou
beneficiao
(habitao
prpria/
permanente/
arrendamento)
Reduo
de IVA (1)
(programas
IHRU)
2003 69.860 55.750 23.770 501.940 152.000 431.000 26.900
2004 40.285 59.980 23.491 332.640 148.000 461.000 24.100
2005 46.670 62.084 20.306 230.230 - 445.000 29.000
Notas:
(1) Valores calculados com base nos elementos declarados taxa reduzida pelas entidades com actividades pertencentes aos
CAE's: 451 (preparao dos locais de construo), 453 (Instalaes especiais) e 454 (Actividades de acabamento). Direco
Geral do Tesouro, IHRU.
Fonte: Direco-Geral do Tesouro e IHRU, 2007.

O documento de natureza estratgica que agora se apresenta pretende promover um compromisso
pblico da instituio, no sentido de uma mudana de rumo no mdio-longo prazo. Contudo, o
volume de compromissos acumulados para este perodo (contratuais e legislativos) obriga a relativizar
a ambio de mudana imediata, qualitativa e quantitativa e, em consequncia, a privilegiar o que se
poderia designar por reajustamentos progressivos, no curto-mdio prazo, mantendo embora, como


20
orientao de fundo, a tendncia do que se designou como mudana de paradigma do papel do
Estado nas polticas de acesso habitao.
O novo modelo de poltica de habitao ter que acomodar gradualmente as responsabilidades
herdadas do perodo anterior, numa lgica de minimizao de eventuais tenses durante a fase de
transio e de clarificao dos princpios orientadores da mudana. J ustifica-se assim que, mais do que
medidas alternativas, se proponham critrios e nfases que permitam re-hierarquizar o menu actual
medida que os recursos e os resultados da experincia o aconselhem, o que, luz das conjunturas mais
recentes de estabilidade e crescimento, dos limites sectoriais de fundos de coeso e ainda, das
dinmicas da promoo e do crdito do mercado imobilirio , se traduz em incertezas
incontornveis no s para o que subsista do Estado-promotor mas tambm para o que se impe ao
Estado-regulador.



21
4 AO COMPROMISSO PARA A MUDANA:
PROPOSTAS DO PLANO ESTRATGICO DE
HABITAO 2008/2013
As propostas para o Plano Estratgico da Habitao 2008-2013 pretendem consubstanciar uma
mudana de paradigma de pensamento e aco que corresponde a uma tentativa de inflexo de
algumas das medidas de poltica de habitao existentes, alm da incorporao de novos instrumentos.
Duas ordens de factores contribuem para essa necessidade de mudana, obrigando a repensar de modo
muito claro as polticas de habitao e a reformulao do papel do Estado.
Por um lado, o reconhecimento de profundas alteraes da sociedade e das polticas actuais com
significativas modificaes nas dinmicas habitacionais decorrentes, nomeadamente, de alteraes do
mercado financeiro, dos modos de vida e das necessidades socioculturais das populaes e
simultaneamente, a constatao de problemas e carncias fortemente persistentes ao nvel das
necessidades de habitao.
Por outro lado, importa clarificar de modo substantivo a alterao do papel do Estado, para uma
actuao predominantemente horizontal e transversal, no quadro de uma cooperao e coordenao
mais eficazes, quer ao nvel das polticas sectoriais convencionais, quer das novas parcerias para a
execuo da poltica de habitao.
Na perspectiva do Plano Estratgico, o Estado refora as funes de planeamento, regulao,
fiscalizao, monitorizao e avaliao, reorganizando o seu papel de parceiro fundamental com as
autarquias, as organizaes sociais, as cooperativas, os privados para a execuo das medidas de
poltica, clarificando papis e relaes e tambm expectativas e responsabilidades. Mas prope-se que,
no campo especfico das polticas habitacionais, o Estado passe progressivamente de um agente
provisor directo, para um Estado subsidirio e regulador.
De facto, constatam-se tendncias para a reduo do papel directo do Estado na proviso de habitao
social, reforando-se os apoios ao acesso habitao, ao mesmo tempo que se alteram os mecanismos
pelos quais o Estado intervm nomeadamente atravs de polticas fiscais, polticas de parceria pblico-
privadas e incentivos financeiros a diversos agentes.



22
4.1 EM FORMA DE PREMBULO: ACESSIBILIDADE AO MERCADO E
CARNCIAS HABITACIONAIS
As carncias habitacionais apresentam-se em Portugal com vrios matizes, sendo difcil fazer a sua
estimativa face sua diversidade e inexistncia de elementos de informao de base suficientes. De
facto, a identificao das necessidades ao nvel da habitao levanta uma grande diversidade de
problemas que advm do prprio conceito de necessidades habitacionais, cujos contornos imprecisos
permitem incluir desde a simples insatisfao simblica face casa at s necessidades que advm da
ausncia de abrigo. Acrescente-se que a tradicional dicotomia entre as necessidades quantitativas e as
necessidades qualitativas est associada a uma importante discusso sobre os diferentes modos de
vida, tipos de famlia, fases do ciclo de vida que vo exigindo face ao habitat tambm uma grande
diversidade de necessidades. Finalmente, a problemtica das necessidades de habitao tambm
questiona a relao entre a oferta e procura de habitao, no apenas nas suas dimenses mais
materiais, mas simblicas e culturais.
Assim, a discusso sobre as necessidades de habitao no se referencia apenas aos agregados que
no tm acesso ao mercado privado de habitao mas a um nmero alargado de famlias e a uma
grande diversidade de dimenses.
No mbito da formulao de polticas pblicas, o enfoque centra-se nas famlias que tm nveis
elevados de insolvncia no tendo acesso ao mercado privado e que precisam de apoio do Estado para
ter garantido o direito habitao. E muitas destas famlias tm necessidade de outros apoios pblicos
para a reinsero pois a questo do alojamento nem sempre vem s na problemtica multidimensional
da pobreza.
Sendo a estimativa das carncias essencial para fundamentar qualquer poltica de habitao, deve, no
entanto ser lida com precauo, assumindo a provisoriedade do conhecimento, as limitaes e o
desfasamento temporal das informaes disponveis.
Uma anlise pormenorizada dos dados censitrios conjuga perspectivas complementares, todas elas
focadas na explorao das diferenas e especificidades territoriais, caracterizando o edificado a partir
de algumas variveis consideradas chave para aferir a situao de carncia do parque habitacional
actual: i) sobrelotao e o ii) estado de degradao e necessidade de reparaes.



23
a) ACESSIBILIDADE AO MERCADO
A concretizao de uma politica de habitao que privilegie os grupos com menores rendimentos
implica, necessariamente, a definio de um limiar de acessibilidade ao mercado de habitao, que
traduza o rendimento abaixo do qual as famlias no conseguem aceder ao mercado privado.
O clculo da acessibilidade habitao pode ser efectuado de diversas formas, envolvendo
normalmente um conjunto de variveis preos mnimos de aquisio ou de arrendamento,
rendimentos das famlias, n. de fogos disponveis no mercado, n. de agregados familiares que os
sistemas estatsticos nacionais no acompanham de forma regular.
Em Portugal, o INE dispe de informao actualizada sobre o valor de avaliao bancria da habitao
transaccionada via crdito habitao, mas os dados sistematizados sobre os agregados familiares, o
seu rendimento e o valor das rendas reportam-se a 2001. Por esta razo o clculo do limiar de
acessibilidade , neste estudo, efectuado apenas para o mercado de aquisio de habitao e utiliza o
preo de venda por m
2
para calcular, com base nas condies de acesso ao crdito hipotecrio vigentes
nas instituies bancrias
3
, o valor mnimo de rendimento que um agregado familiar ter que dispor
para adquirir uma casa no mercado privado.
Num mercado de concorrncia perfeita, em que os custos associados compra/venda de imveis e
mudana de habitao so negligenciveis, o preo da habitao seria relativamente constante no
territrio e faria sentido calcular um limiar de acessibilidade mdio para o pas.
Contudo o que a anlise da variao dos preos da habitao no territrio nacional revela, como seria
de esperar, que esta hiptese est longe de ser verdadeira: as diferenas de preos nas diversas
regies (ver Mapa 4 e 5) so de tal modo significativas (por exemplo, o preo por m
2
na regio na
Grande Lisboa cerca de dobro do praticado na Serra da Estrela), que se justifica calcular limiares
regionais e municipais.
As diferenas de preo reflectem sobretudo a tendncia de litoralizao do desenvolvimento
econmico e a presso populacional nas principais reas metropolitanas do pas, registando-se os
preos mdios mais elevados nas NUTS III Grande Lisboa e Algarve, seguidas do Alentejo Litoral,
Pennsula de Setbal, Baixo Mondego, Alentejo Central, Oeste e Grande Porto. O Algarve e o
Alentejo Litoral assumem-se como as regies que apresentam preos elevados e taxas de crescimento
mais dinmicas entre 2001 e 2007, o que se justifica tambm luz das tendncias de aquisio de 2.
habitao e procura de natureza eminentemente turstica.

3
Em J ulho de 2007, quando foi efectuado este clculo.


24
O clculo do limiar de acessibilidade efectuado adoptou como referncia o preo mdio de aquisio
das habitaes 25% mais baratas no 1. trimestre de 2007, nas NUTS III, nas reas metropolitanas de
Lisboa e do Porto e nas cidades mdias. Este exerccio, por razes que se prendem com a necessidade
de simplificao dos resultados obtidos
4
, implicou a adopo dos seguintes pressupostos:

Clculos efectuados para aquisio de uma habitao de 80 m
2
atravs de emprstimo
bancrio;
O custo da habitao calculado corresponde exclusivamente ao valor da prestao mensal
paga instituio bancria, ou seja, no so considerados outros custos fixos associados (por
exemplo, os seguros obrigatrios);
O agregado familiar dispe de 10% do valor de aquisio, garantindo um loan-to-value de
90% (a aceitao de um rcio superior, ainda que esteja previsto pela maioria das instituies
bancrias, avaliada como um factor adicional de risco de crdito e implica, frequentemente,
garantias adicionais e aumento do spread);
O prazo de pagamento do emprstimo de 40 anos, no sistema de prestaes constantes;
De forma a acautelar o caso de em que os agregados familiares, pelas condies que
apresentam junto das instituies bancrias, dispem de um fraco poder de negociao,
tomado como hiptese um spread de 0,6%, somado taxa indexante (Euribor a 3 meses, em
J ulho de 2007);
A taxa de esforo percentagem do rendimento anual bruto do agregado que canalizado
para o pagamento da prestao bancria de 33%
5
. A taxa de esforo fixa e independente
da composio do agregado familiar, isto , por razes que se prendem com a simplificao
dos clculos e da posterior anlise, o peso dos custos com a habitao no oramento familiar
no ajustado pelo nmero de dependentes a seu cargo.

4
O limiar de acessibilidade aqui calculado de forma bastante simplista, pretendendo apenas dar ideia de valores de
acessibilidade tendo em considerao um n. de variveis restrito (no considera, por exemplo, a existncia de dependentes
no agregado familiar, de nveis de tributao sobre o rendimento definidos de forma progressiva em funo de escales de
rendimento ou de transferncias sociais para as famlias). O limiar de acessibilidade nunca um valor nico, situa-se sempre
num intervalo que varia em funo do rendimento disponvel dos agregados familiares.
5
Diversos estudos internacionais sobre esta matria consideram taxas de esforo sobre os rendimentos brutos do agregado
familiar que variam entre 30% e 35%. Estes valores representam o limite mximo do que se considera aceitvel para o peso
das despesas com a habitao face ao rendimento bruto.


25
O limiar de acessibilidade varia, naturalmente, em funo da localizao escolhida para a habitao.
Em termos mdios, poder-se-ia dizer que um agregado familiar teria que dispor de um rendimento
anual bruto de 9 776 para adquirir uma habitao de 80 m
2
no Continente (o necessrio para pagar
uma prestao mensal de 269).
Os valores mais elevados de limiar de acessibilidade registam-se, como seria de esperar, na Grande
Lisboa (um rendimento anual bruto de 13 859 o mnimo que permite o acesso ao mercado privado),
seguindo-se Algarve, Pennsula de Setbal e Alentejo Litoral. No outro extremo est a Serra da
Estrela, onde bastar um rendimento anual de 6 013 para adquirir uma habitao.
A converso do limiar de acessibilidade em salrios mnimos nacionais anuais (considerando que em
cada ano um trabalhador recebe 14 salrios), permite verificar que um agregado familiar que disponha
de um rendimento mensal equivalente a dois SMN consegue, de acordo com os pressupostos referidos,
adquirir uma habitao na maioria das NUTS III do pas; por outro lado, o acesso maioria dos
concelhos da rea Metropolitana de Lisboa est vedado aos agregados que no dispem de um
rendimento familiar superior a 2 SMN (ver mapas 6, 7 e 8). O concelho de Lisboa e os concelhos
vizinhos da margem Norte ocupam as posies cimeiras do ranking: o limiar de acessibilidade em
Cascais de 3,3 SMN, seguindo-se Lisboa (3,0), Oeiras (2,9) e Odivelas (2,6).
Ao nvel das 40 cidades mdias consideradas, os limiares de acessibilidade mais elevados situam-se
em Faro, Olho, Portimo, Torres Vedras, Coimbra e vora.



26
MAPA 4 E 5: PREO DA HABITAO POR NUTS III E NOS CONCELHOS DAS AM DE LISBOA E PORTO,
(1. TRIMESTRE 2007)
Preo Mdio da Habitao Amplitude de Variao do Preo da Habitao
Douro
Algarve
Baixo Alentejo
Alto Alentejo
Alentejo Central
Alto Trs-os-Montes
Oeste
Ave
Tmega
Do-Lafes
Lezria do Tejo
Mdio Tejo
Minho-Lima
Cvado
Alentejo Litoral
Beira Interior Sul
Beira Interior Norte
Baixo Vouga
Pinhal Litoral
Baixo Mondego
Pinhal Interior Norte
Pinhal Interior Sul
Cova da Beira
Grande Lisboa
Pennsula de Setbal
Grande Porto
Serra da Estrela
Entre Douro e Vouga
Legenda
Preo 80 m2 ()
62940 - 75228
75229 - 83773
83774 - 90865
90866 - 112069
112070 - 129796
Douro
Algarve
Baixo Alentejo
Alto Alentejo
Alentejo Central
Alto Trs-os-Montes
Oeste
Ave
Tmega
Do-Lafes
Lezria do Tejo
Mdio Tejo
Minho-Lima
Cvado
Alentejo Litoral
Beira Interior Sul
Baixo Vouga
Pinhal Litoral
Baixo Mondego
Pinhal Interior Sul
Cova da Beira
Grande Lisboa
Pennsula de Setbal
Grande Porto
Serra da Estrela
Entre Douro e Vouga
Legenda
Vari ao de Preo (%)
84,05 - 93,55
93,56 - 108,69
108,70 - 124,75
124,76 - 138,50
138,51 - 152,82

AM Lisboa AM Porto AM Lisboa AM Porto
Palmela
Sintra
Mafra
Montijo
Azambuja
Setbal
Loures
Sesimbra
Vila Franca de Xira
Seixal
Alcochete Lisboa
Cascais
Moita Almada
Montijo Oeiras
Barreiro
Odivelas
Legenda
Preo 80 m2 ()
1056 - 1158
1159 - 1293
1294 - 1423
1424 - 1594
1595 - 1975
Maia
Gondomar
Vila do Conde
Valongo
Vila Nova de Gaia
Porto
Matosinhos
Pvoa de Varzim
Espinho
Palmela
Sintra
Mafra
Montijo
Azambuja
Setbal
Loures
Sesimbra
Vila Franca de Xira
Seixal
Alcochete Lisboa
Cascais
Moita Almada
Montijo Oeiras
Barreiro
Odivelas
Legenda
Vari ao de Preo (%
64,08 - 70,27
70,28 - 82,49
82,50 - 93,00
93,01 - 110,79
110,80 - 133,33
Maia
Gondomar
Vila do Conde
Valongo
Vila Nova de Gaia
Porto
Matosinhos
Pvoa de Varzim
Espinho
Nota: O clculo foi efectuado tendo emconsiderao o preo mdio de aquisio de uma habitao de 80 m
2
. A amplitude de variao do
preo calculada da seguinte forma: preo das 25% mais caras - preo das 25% mais baratas/ preo das 25% mais baratas
Fonte: Clculos da equipa de projecto com base em dados do INE, Inqurito Avaliao Bancria na Habitao



27

MAPA 6, 7 E 8: LIMIAR MNIMO DE ACESSIBILIDADE (CONVERTIDO EM SALRIOS MNIMOS NACIONAIS),
POR NUTS 3 E NOS CONCELHOS DAS AM DE LISBOA E PORTO, 1. TRIMESTRE 2007
AM Lisboa AM Porto
Palmela
Sintra
Mafra
Montijo
Azambuja
Setbal
Loures
Sesimbra
Seixal
Lisboa
Cascais
Moita
Oeiras
Vila Franca de Xira
Alcochete
Almada
Montijo
Barreiro
Odivelas
Amadora

Maia
Gondomar
Vila do Conde
Valongo
Vila Nova de Gaia
Porto
Matosinhos
Pvoa de Varzim
Espinho

Douro
Algarve
Baixo Alentejo
Alto Alentejo
Alentejo Central
Alto Trs-os-Montes
Oeste
Ave
Tmega
Mdio Tejo
Alentejo Litoral
Do-Lafes
Lezria do Tejo
Beira Interior Sul
Minho-Lima
Cvado
Baixo Vouga
Pinhal Litoral
Baixo Mondego
Pinhal Interior Sul
Cova da Beira
Grande Lisboa
Pennsula de Setbal
Grande Porto
Serra da Estrela
Entre Douro e Vouga

Legenda
Limiar de Solvncia (SMN)
1,00 - 1,50
1,51 - 2,00
2,01 - 2,50
2,51 - 3,50

Fonte: Clculos da equipa de projecto com base em dados do INE, Inqurito Avaliao Bancria na Habitao

b) ESTIMATIVA DAS CARNCIAS HABITACIONAIS

Apesar das condies de acesso habitao parecerem em Portugal mais vantajosas do que noutros
pases, a situao de desenvolvimento nacional e de rendimento disponvel faz com que o pas
apresente ainda um nmero elevado de famlias em ms condies de alojamento.
Qualquer poltica de habitao deveria estimar com pormenor as carncias habitacionais existentes na
diversidade das suas situaes actuais de alojamento, mas a disponibilizao da informao apenas
permite ter uma aproximao ao problema.



28
Portugal apresenta:
27 300 Famlias em barracas ou alojamentos no clssicos;
Mais de meio milho de alojamentos sobrelotados (568 886) no parque habitacional
portugus. Deste universo, a maior parte localiza-se em reas de maior povoamento e de forte
polarizao social, como a Regio Norte e Lisboa e Vale do Tejo, mas revela uma
desadequao entre a dimenso dos alojamentos e as caractersticas das famlias;
69 000 Famlias em alojamentos partilhados;
50 000 Famlias inscritas nas Cmaras Municipais para habitao social. Os municpios das
grandes reas metropolitanas de Lisboa e do Porto registam os valores mais altos das listas de
pedidos de alojamento;
5000 Sem-abrigo, concentrados nas maiores cidades do pas, de acordo com os nmeros
indicados pelas instituies no Estudo dos Sem-Abrigo
6
. O nmero diz respeito a pessoas
que pernoitam em espao aberto, em centros de acolhimento, casas abandonadas e barracas,
arrecadaes, carros abandonados, etc;
250 000 Pessoas portadoras de deficincia vivem em habitaes consideradas no adequadas
(o que significa a inexistncia de elevadores, rampas, localizao dos pisos de residncia,
etc.), estes cidados encontram-se frequentemente limitados em termos de acessibilidade,
muito embora, exista presentemente uma legislao adequada e a tendncia para o
envelhecimento da populao, veio tornar o problema da acessibilidade central no debate
sobre a qualidade habitacional;
Cerca de 190 000 habitaes de residncia principal consideradas muito degradadas;
11 000 Imigrantes vivem em habitaes no clssicas, registando-se igualmente um elevado
nmero de cidados mal alojado e vivendo em condies de sobrelotao residencial.

6
In Estudo dos Sem-Abrigo, Instituto de Segurana Social, 2005


29

QUADRO 4
CARNCIAS HABITACIONAIS QUANTITATIVAS

Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo
Algarv
e
Aores
Madei
ra
Alojamentos
no clssicos
27 319 6 686 4 268 11 960 1 750 1 587 430 638
Famlias
clssicas em
hotis e
similares e em
convivncias
8 178 1 938 1 947 1 981 981 738 261 332
Alojamentos
para as fam.
que residem em
regime de
ocupao
partilhada
68 299 21 161 14 660 21 376 4 482 2 974 2 247 1 399
Sobrelotao
(com falta de 2
ou 3 divises)
568 886
(154 726)
219 419
(61
504)
60 911
(19 845)
200 512
(42 875)
27 966
(9 301)
23 982
(6 276)
21 243
(6 296)
14 853
(8 629)
Fonte: INE, Recenseamento da habitao, 2001
QUADRO 5
CARNCIAS HABITACIONAIS QUALITATIVAS

Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve Aores Madeira
Famlias em
listas de espera
nas autarquias
(estimativa)
40.000

5200

-

10675

- - - -
Populao sem
abrigo
(estimativa)
Autarquias:
1497
CDSS:
1659
Instituies:
4539
21% 9% 58% 4% 5% - -
Populao
estrangeira
habitando
alojamentos
no clssicos
(ANC)
11540
100%

1747
15,1%

1320
11,4%

6810
59%

757
6,6%

551
4,8%

159
1,4%

196
1,7%

Fonte: Estudo dos Sem-Abrigo, 2005; Relatrio INH-PER; National Analytical Study on Housing in Censo de 2001 e
Relatrio Estatstico do S.E.F, Ministrio de Administrao Interna


30
4.2 FACTORES DE MUDANA PARA AS NOVAS POLTICAS DE
HABITAO: VECTORES DA ESTRATGIA
Na tentativa de oferecer uma nova viso e uma nova prtica da poltica de habitao, importa focalizar
e sistematizar um conjunto restrito de opes que orientam as propostas deste Plano Estratgico que
iro nos captulos seguintes expressar-se nos eixos de interveno, nas medidas, e modelo de gesto e
financiamento. Procura-se assim, uma agenda estratgica que d resposta, em diferentes velocidades
de resoluo, aos temas seguintes:
a) Formulao das prioridades
de um modelo centrado no acesso casa (fogo) ...
... para um modelo centrado no desenvolvimento do habitat, num processo onde as polticas de
habitao podem assumir um papel renovado nas dinmicas urbanas (diferenciado nas grandes
reas metropolitanas, nas cidades pequenas e mdias e nos plos de baixa densidade), nas
dinmicas de mobilidade geogrfica e de desconcentrao, associadas ao desenvolvimento de redes
e ao ordenamento do territrio, a novas polticas de crescimento demogrfico e promoo das
reas de baixa densidade.

b) Natureza das carncias e dos incentivos
de um modelo orientado por aspectos quantitativos relativamente indiferenciados (disponibilizao
de fogos/realojamento)
... para frmulas de avaliao orientadas por aspectos qualitativos diferenciados, como a
disponibilizao de mecanismos de mobilidade dentro e entre as diversas formas de ocupao, o
alargamento das opes efectivas de arrendamento sustentvel, o favorecimento de aces de
conservao e reabilitao do patrimnio edificado ou o alargamento da diversidade das ofertas em
relao diversidade de necessidades.

c) Localizao das intervenes
de um modelo que procura responder aos problemas das necessidades de habitao nos territrios
especficos onde eles se manifestam, fixando duradouramente as caractersticas estruturantes de
vastos espaos urbanizados ou urbanizveis...


31
... para um modelo que procura favorecer a mobilidade geogrfica, econmica, social e
profissional, como um elemento novo para a produo de solues integradas e flexveis ao nvel
da habitao, valorizando, nomeadamente, as melhores formas de integrao urbanstica e o
favorecimento das mobilidades econmicas, sociais e profissionais beneficiando das novas
acessibilidades nas aglomeraes mais interdependentes como nas cidades mdias, pequenas e
plos de baixa densidade.

d) Tipologia e sentido das aces
Passagem de um modelo polarizado pelo primado da interveno pblica na promoo da
habitao num nico momento (lgica de oferta de uma habitao)...
... para um modelo polarizado pelas parcerias pblico-privado e visando a satisfao das
necessidades segmentadas de habitao, em diversos momentos e de diferentes modos (lgica da
resposta s procuras), recorrendo cadeia de valor da produo, promoo e gesto da habitao,
em diferentes fases do ciclo de vida do pblico-alvo das polticas (os apoios pblicos no acesso
habitao devero, neste mbito, enquadrar quer as ajudas ao acesso, quer as ajudas mobilidade).

e) Maior distino entre as polticas de habitao e as polticas sociais
Transio de um modelo rgido centrado no apoio casa...
... para grupos sociais carenciados ou considerados prioritrios, para uma maior compreenso dos
custos e da responsabilizao dos vrios agentes e famlias e apoiando em funo de necessidades
concretas que evoluem ao longo do ciclo de vida, com a clarificao das co-responsabilidades
pblicas e privadas e tambm de facilitao de situaes de menor dependncia das famlias dos
apoios pblicos.

f) Diversificao das fontes de financiamento
Do Estado como nico financiador e da construo como fonte de respostas
... para a procura de novos recursos, na diversificao das fontes de financiamento e atravs da
valorizao de mecanismos fiscais e financeiros e de poltica de cidade para ampliao de recursos
em habitao.


32
No contexto do Plano Estratgico de Habitao, esta mudana de orientao e das formas de
equacionar as polticas de habitao, que de forma progressiva devero ir gerando a coerncia das
intervenes (materiais, legislativas, etc.), iro privilegiar fundamentalmente:
Contratualizao com as famlias, onde se privilegia o regime de arrendamento, no mercado
pblico ou privado, gerando condies mais fceis e flexveis de mobilidade geogrfica e
habitacional e exigindo um investimento pblico menos vultuoso;
Aproveitamento das sinergias do mercado privado no que respeita aquisio de
alojamentos, reabilitao e ao arrendamento destinados a populaes com mais baixos
recursos;
Manuteno do esforo de produo de habitaes a custos controlados por empresas e
cooperativas, para venda ou aluguer, destinados a estratos populacionais mdios e mdios
baixos;
Clarificao entre as polticas de habitao e de segurana social com progressiva
responsabilizao dos apoios de segurana social;
Reforo na utilizao de mecanismos financeiros e de poltica de cidade para ampliao de
recursos em habitao.

Ao IHRU competir a responsabilidade maior de dinamizar a concepo, implementao e avaliao
das medidas propostas com especial ateno s diversidades regionais e hierarquia das carncias
habitacionais.
Finalmente, a implementao destas orientaes ser possvel se for aprofundada a responsabilidade
das autarquias, no s na realizao de alguns dos eixos e medidas, mas sobretudo na participao
responsvel do planeamento nas suas reas de jurisdio.
Isso corresponde elaborao de Programas Locais de Habitao, de mdio prazo, elaborados
segundo as regras de elegibilidade do IHRU, nomeadamente com a hierarquizao das necessidades, a
localizao e tipos de interveno sob a forma de candidaturas regulares e integrando as diferentes
solues aos recursos nacionais.



33
MISSO
A misso das polticas de habitao recolhe a sua legitimidade da inteno de garantir a todos os
cidados o acesso a uma habitao digna.

O diagnstico das necessidades de habitao, permitiu identificar um conjunto diversificado de
situaes entre as populaes-alvo das medidas de habitao, que podem sistematizar-se em quatro
grandes grupos de indivduos ou agregados:



34

4.3 OBJECTIVOS, EIXOS E MEDIDAS DO PLANO ESTRATGICO DE
HABITAO

Objectivos globais
1. Apoiar o acesso ao mercado habitacional da populao com dificuldades de acesso ao
mercado regulando as dinmicas habitacionais para melhor harmonia da relao entre oferta e
procura.
2. Garantir o acesso a habitaes a valores mais baixos que os de mercado.
3. Garantir a articulao entre a poltica de habitao e as outras polticas nomeadamente as
polticas sociais e as polticas de cidade.
4. Aumentar os nveis de eficincia e de eficcia na gesto e financiamento da poltica pblica de
habitao.



35

Eixos e Medidas
A Poltica de Habitao proposta estrutura-se em 5 Eixos de Interveno, os quais se organizam em 13
Medidas de Aco:
Os dois primeiros eixos (1 e 2) reflectem a opo pelo interconexo entre as polticas habitacionais
pblicas e as dinmicas do mercado privado. So medidas de suporte ao acesso e melhoria das
condies habitacionais considerando os recursos existentes no mercado habitacional privado e
pblico.
Os eixos 3 e 4 estruturam-se em torno da Interveno habitacional, da gesto tcnica, inovao.
O eixo 5 sustenta a necessidade de Planeamento e Avaliao das polticas pblicas.
Os eixos de interveno e as medidas propostas dispem, na sua maioria, de enquadramento legal de
suporte, no entanto, para a eficcia da sua execuo, fundamental a adequao de alguns dos
diplomas existentes e, sobretudo, importa programar uma articulao com os diplomas que esto em
fase de concepo, como: a alterao do regime jurdico extraordinrio da reabilitao urbana; a
reviso da lei de solos; ou o regime do arrendamento social por entidades pblicas (previsto no Novo
Regime do Arrendamento Urbano).


36

Eixos e Medidas: Fichas Sntese

1. Dinamizao do Mercado de Arrendamento
Medidas
1.1 Dinamizao da oferta de arrendamento privado
1.2 Desenvolvimento de modalidades de apoio ao arrendamento privado
1.3 Aquisio pblica de imveis
2. Dinamizao da Habitao a Custos Limitados
Medidas
2.1.
Aumento da oferta de habitao a custos controlados (para aquisio) e
situaes mistas (arrendamento e aquisio)
2.2.
Desenvolvimento de modalidades de apoio aquisio e auto-
construo
3. Reabilitao do Parque Habitacional Privado e Pblico

Medidas
3.1
Interveno habitacional em reas crticas no mbito da Poltica de
Cidades
3.2
Interveno habitacional em imveis degradados
3.3
Reabilitao do parque pblico
3.4
Gesto eficaz e participada do parque pblico
4. Adequao e Inovao na Habitao
Medidas
4.1
Incentivo experimentao habitacional extensiva
4.2 Adequao dos alojamentos a necessidades especiais e emergentes
5. Implementao e Monitorizao das Polticas de Habitao
Medidas
5.1
Observatrio de Habitao e Reabilitao Urbana
5.2
Programa Local de Habitao


37
Justificao do Eixo 1

EIXO 1

Eixo Estratgico

Dinamizao do Mercado de Arrendamento

Justificao do Eixo:

No Plano Estratgico as medidas de dinamizao e promoo do mercado de
arrendamento so medidas estruturantes, visando em ltima instncia, gerar um maior
equilbrio na relao entre fogos disponveis para arrendamento e para venda no mercado. Na
concretizao deste eixo pretende-se estimular a insero no mercado de arrendamento de
fogos disponveis, vagos ou devolutos, com valores de renda equilibrados (a at mais
vantajosos) face despesa dos agregados com a opo de aquisio e conservao.

Um conjunto de factores justifica o reforo destas medidas de dinamizao do mercado de
arrendamento:
um aumento de oportunidades de escolha das famlias do regime de acesso
habitao;
um potencial aumento de mobilidade habitacional e geogrfica que pode proporcionar
a alguma franjas populacionais;
a adeso expectvel de actores sociais de ndole muito alargada (das populaes
beneficirias do arrendamento aos proprietrios de habitaes vagas ou expectantes);
a melhor relao custo/beneficio que as medidas de arrendamento e reabilitao
podero permitir face s medidas de construo e aquisio.

A integrao de um vasto parque habitacional vago ou expectante no mercado, cuja retirada
tem razes vrias e complexas, das quais se salienta (ainda) a falta de confiana dos
proprietrios no funcionamento do mercado de arrendamento, alm de outros factores
muito variados como o custo da reabilitao ou a ausncia de um registo cadastral
devidamente actualizado (por problemas de partilhas e transmisso de imveis). As
medidas que constituem o presente eixo so estruturantes no Plano, visando dois tipos de
intenes:
Por um lado, gerar um maior equilbrio na relao entre oferta e procura face aos fogos
j disponveis para arrendamento e para venda no mercado;
por outro lado, aumentar a quota de participao pblica na oferta de habitao.

Factores que justificam o reforo deste eixo/ medidas:
Aumento de oportunidades de escolha das famlias no regime de acesso habitao;
Potencial aumento de mobilidade habitacional e geogrfica que pode proporcionar a
alguma franjas populacionais;
Adeso expectvel de actores sociais de ndole muito alargada (das populaes
beneficirias do arrendamento aos proprietrios de habitaes vagas ou expectantes);
Melhor relao custo/benefcio que as medidas de arrendamento e reabilitao podero
permitir face s medidas de construo e aquisio;
Integrao de um vasto parque habitacional vago ou expectante no mercado, cuja
retirada tem razes vrias e complexas, das quais se salienta (ainda) a falta de
confiana dos proprietrios no funcionamento do mercado de arrendamento, alm de
outros factores muito variados como o custo da reabilitao ou a ausncia de um
registo cadastral devidamente actualizado (por problemas de partilhas e transmisso de
imveis).
Riscos na aplicao das medidas deste eixo (cuja anlise j foi feita a propsito do estudo
dos apoios ao arrendamento jovem):
Dificuldades no controlo dos rendimentos das famlias candidatas;
Diversidade de pblicos, de custos de arrendamento regionais, de localizaes, de
tipologias habitacionais;
Complexidade na gesto centralizada dos programas.


38

Objectivos do Eixos: Obj.1 Apoiar o acesso ao mercado habitacional da populao com dificuldades de acesso
ao mercado regulando as dinmicas habitacionais para melhor harmonia da relao entre
oferta e procura.
Obj. 2 Garantir o acesso a habitaes a valores mais baixos que os de mercado.

Medidas:

MEDIDA 1.1 Dinamizao da oferta de arrendamento privado
Esta medida, claramente centrada na oferta, visa diluir os obstculos colocao no mercado
de habitaes para arrendamento, sobretudo no que se refere a habitaes vagas e
imediatamente disponveis. Assim, os instrumentos propostos sero essencialmente de ordem
fiscal na mobilizao do parque habitacional para arrendamento e instrumentos de gesto
capazes de gerar um capital de confiana nas relaes entre proprietrios e inquilinos,
utilizando como recurso as organizaes da sociedade civil mediadoras desses interesses (de
proprietrios e de inquilinos).

MEDIDA 1.2 Desenvolvimento de modalidades de apoio ao arrendamento privado
Esta medida centra-se essencialmente na procura e uma das medidas mais estruturantes do
Plano. O seu objectivo resolver graves situaes de carncia habitacional atravs do
arrendamento no mercado privado, utilizando como instrumentos uma bolsa de habitao
regional (que articula proprietrios e arrendatrios) e um apoio renda de populaes com
fracos recursos (suportado pelo Estado e pelas autarquias).

MEDIDA 1.3. Aquisio pblica de imveis
Trata-se de uma medida que no visa a construo pretendendo a utilizao do parque
existente atravs da compra, ou arrendamento, de habitaes existentes no mercado actual
para arrendamento a famlias de baixos recursos.



39
EIXO 2
Eixo Estratgico

Dinamizao da Habitao a Custos Limitados

Justificao do Eixo

O Plano Estratgico de Habitao, 2007/2013 prev o aumento de uma quota de participao
pblica na oferta habitacional. No sendo a principal medida do Plano, h duas principais
razes que fazem manter estas medidas. Em primeiro lugar, considera-se que na maioria dos
pases europeus com polticas semelhantes s portuguesas (na Frana por exemplo) subsiste
uma percentagem municipal (de cerca de 10%) de fogos apoiados por diversas modalidades.
Ora esse nmero bem inferior na maioria dos municpios portugueses com algumas
excepes para Lisboa e Porto.
Em segundo lugar, a diversidade da situao de povoamento, de dinmicas migratrias
internas, de existncias de parque pblico ou apoiado exige flexibilidade nas medidas
propostas para que se adeqem s necessidades locais.

Objectivos do Eixos

Obj. 2 Garantir o acesso a habitao a valores mais baixos que os de mercado.
Obj. 3 Garantir a articulao entre a poltica de habitao e as outras polticas
nomeadamente as polticas sociais e as polticas de cidade.

Medidas

O modelo agora proposto difere substancialmente das formas de interveno anteriores
fundamentalmente centradas na edificao de bairros sociais. Propem-se 2 medidas que,
de formas diferentes permitem o largamento do nmero de fogos a custos controlados:

MEDIDA 2.1. Aumento da oferta de habitao a custos controlados (para aquisio) e
situaes mistas (arrendamento e aquisio)
Esta medida visa reforar o parque habitacional para grupos com dificuldades de acesso, a
partir da dinamizao da construo a custos controlado e/ou de contrapartidas em processo
de urbanizao ou de reabilitao de maior dimenso. Considera-se que a existncia de
contrapartidas j existentes para equipamentos sociais e infra-estruturas podem ser reforadas
para alojamento destinados a algumas franjas populacionais.

MEDIDA 2.2. Desenvolvimento de modalidades de apoio aquisio e auto-construo
Esta medida visa apoiar famlias que, embora com baixos recursos, so parcialmente
solventes. O apoio a essas populaes permitir aliviar a presso sobre as necessidades de
habitao mais permanentes ou mais conjunturais. A medida visa apoiar o acesso habitao
em regime de propriedade seja por via da aquisio ou da auto-construo.



40
EIXO 3
Eixo Estratgico 3. Reabilitao do Parque Habitacional Privado e Pblico

Descrio /
Justificao:

A prioridade, na actual agenda das polticas da habitao, das medidas orientadas
reabilitao do stock edificado consagradas em eixo especfico da presente proposta
estratgica no deve ser entendida em toda a extenso do conceito. Trata-se apenas de
considerar as dimenses de poltica social, ou seja, assegurar que a degradao fsica dos
imveis no arraste novos factores de excluso dos segmentos socioeconmicos mais
fragilizados. Assim, esta problemtica no deve ser confinada aos centros tradicionais e mais
valorizados devendo, em paralelo abranger os processos de renovao ou regenerao de
reas peri-urbanas nascidas com dfices de servios essenciais ainda no resolvidos e onde
com frequncia os problemas de degradao no residem necessariamente nas habitaes mas
nas condies de vida social ou do ambiente urbano no habitat.
Mesmo atendendo a esta condio restritiva, o peso financeiro global da subsidiariedade do
IHRU difcil de prever dada a sua forte dependncia de iniciativas dos actores privados e
das opes locais, alm da variao em tempos e custos das situaes elegveis.
Esta limitao de previso no se estende s intervenes que se inscrevem nas medidas que
visam o eixo do stock pblico em degradao e nas que so comparticipadas pelo
QREN/Polticas de Cidade, cuja prioridade, durao e investimento so conhecidas partida.
O pensamento sobre reabilitao que atravessa este Plano Estratgico est sobretudo centrado
nas necessidades de revivificao do parque habitacional urbano degradado (pblico e
privado) de forma a aumentar a qualidade de vida de famlias (seja qual for o seu estatuto de
ocupao) que habitam em habitaes sem conforto.
As propostas incluem-se no mbito da Poltica das Cidades nomeadamente atravs das
Parcerias para a Regenerao Urbana (2007-2013) que definem o apoio a:
[...]
d) Programas integrados de requalificao e reintegrao urbana de bairros crticos,
onde a situao social e econmica ou a degradao urbana justifiquem uma
interveno especial.

Se a existncia de habitao degradada uma realidade de forte impacte no parque
habitacional privado no o menos no parque habitacional de pertena pblica. O Parque
Pblico tem hoje uma dimenso considervel, muito particularmente nas duas AMs o que
resultou no s do PER, como de outros programas de realojamento anteriores (como o
caso, por exemplo, do Programa de Melhoramentos da cidade do Porto desenvolvido antes do
25 de Abril). O prprio parque do IHRU, cerca de 12 500 fogos, no de somenos
importncia. Este eixo foca sobretudo a necessidade de uma boa gesto e dinamizao do
Parque Pblico construdo no mbito das polticas de habitao prvias de modo a:

a) capitalizar a sua existncia como um recurso pblico bsico;
b) minorar os efeitos perversos decorrentes das eventuais incorreces dos modelos
habitacionais que tero enquadrado os respectivos bairros.

Ao considerar o Parque Pblico como recurso bsico, mas complementar, da poltica de
habitao pressupe a sua integrao no mbito da estratgia geral a integrar os respectivos
PLHs. Assim, a estratgia a definir, embora devendo assumir objectivos claros e
quantificados em matria de interveno em cada bairro, deve ser pensada no mbito da
totalidade do Parque Pblico daquele municpio ou mesmo do conjunto dos parques de vrios
municpios vizinhos, o que permite:
a) ter uma viso de conjunto, aumentando a margem de opes relativamente estratgia
definida para cada bairro;
b) considerar o Plano de Aco para o Parque Pblico como uma componente do PLH;
c) incentivar a mobilidade.


41

Alm disso, as intervenes no Parque Pblico devem ser coerentes com os diferentes
documentos de planeamento municipal e com a poltica social local.
A gesto mais eficaz e digna do parque pblico com certeza um dos eixos mais consensuais
e diz respeito tanto ao parque municipal como ao parque da responsabilidade do IHRU. No
entanto, a sua concretizao exige opes e confronta-se com culturas instaladas que diluem
essa consensualidade.
Garantir um bom funcionamento do habitat desde a sua requalificao habitacional e
urbanstica, a formas de gesto participada, incluindo intervenes de proximidade visando
combater a insegurana e o estigma social.

Objectivos do Eixos:

Obj. 1 Apoiar o acesso ao mercado habitacional da populao com dificuldades de acesso
oferta e procura.
Obj. 4 Aumentar os nveis de eficincia e de eficcia na gesto e financiamento da
poltica pblica de habitao.

Medidas:

As Medidas propostas abrangem quatro tipos de situaes diversas algumas das quais
protagonizam talvez as mais gravosas condies habitacionais existentes no pas:

Medida 3.1. Interveno habitacional em reas crticas no mbito da Poltica de
Cidades
Situaes de bairros ou conjuntos habitacionais (ilhas e semelhantes) que de alguma
forma se associam aos meios urbanos e periferias que se tem vindo a denominar de
reas crticas;
Medida 3.2. Interveno habitacional em imveis degradados
Situaes de forte degradao do edificado que apresenta falta de infra-estruturas
bsicas de conforto e que se identificam sobretudo, mas no s, com as zonas rurais e
a presena de populaes envelhecidas;
Medida 3.3. Reabilitao do parque pblico
Trata-se de assegurar dignidade ao parque pblico existente considerando as
habitaes, espaos pblicos e equipamentos. A medida precisa de uma hierarquizao
das prioridades face degradao do parque e precisa de estar integrada numa
estratgia global do Programa Local de Habitao;
Medida 3.4. Gesto eficaz e participada do parque pblico
Esta medida implica uma grande diversidade de aces de onde se salienta: a)
Monitorizao das formas de ocupao; b) a adequao dos alojamentos s
especificidades do agregado; c) uma cobrana efectiva das rendas; d)a
responsabilizao dos inquilinos em matria de conservao do locado e dos espaos
comuns dos edifcios; e) o fomento de uma gesto de proximidade e participada.

Estas operaes podem desenvolver-se em vrios contextos territoriais, articulando
intervenes nas reas do edificado e do espao pblico, no desenvolvimento de
equipamentos e servios de proximidade, na melhoria dos transportes e da segurana. As
intervenes habitacionais enquadradas nesta medida inserem-se sobretudo nos Projectos de
Regenerao Urbana apoiados pelos POs e reforos potenciais do OE.



42
EIXO 4

Eixo Estratgico 4. Adequao e Inovao na Habitao

Justificao do Eixo:

As mudanas no habitat na complexidade das suas vrias dimenses devem-se a uma grande
multiplicidade de variveis das quais ressalta, a cada vez maior diversidade de necessidades e
modos de vida e a contnua inovao tecnolgica desde a concepo construo e
incorporao de medidas ambientais e de segurana, etc.
Momentos houve em que a experimentao tcnica, mas tambm social, estava concentrada
no LNEC que dinamizava um debate alargado entre os profissionais de terreno das grandes
inovaes que, do ponto de vista europeu e luz da sociedade portuguesa, se poderiam vir
introduzindo. Com o apagamento desta funo, uma tradicional inrcia e conservadorismo da
construo manteve-se dada a disperso dos agentes intervenientes e sua escala de
interveno geogrfica e de negcio.
Assim, retoma-se para o IHRU, em potencial colaborao com o LNEC e outros parceiros
sociais mais activos, essa funo experimental e exemplificativa que permitiria introduzir
inovao, na concepo, nos materiais, na incluso dos servios, etc.
So apenas duas as medidas aqui includas: uma de carcter mais teorico-tcnico e
exemplificativo (experimentao de novas solues e conceitos habitacionais) e outra de
carcter mais emprico mas onde esto emergentes a ateno s novas necessidades
(adequao dos alojamentos a necessidades especiais e emergentes).


Obj. 3 Garantir a articulao entre a poltica de habitao e as outras polticas
Obj. 4 Aumentar os nveis de eficincia e de eficcia na gesto e financiamento da
poltica pblica de habitao.

Medidas:

4.1. Incentivo experimentao habitacional extensiva
Esta medida est essencialmente centrada na inovao e no carcter experimental
introduzindo na habitao construda em Portugal novos elementos de reflexo sociais,
urbansticos, tcnicos, de sustentabilidade, etc. Esta inovao tanto pode ser exemplificada na
prpria construo e reabilitao em empreendimentos de responsabilidade pblica como na
valorizao e premiando construo privada ou do terceiro sector.
4.2. Adequao dos alojamentos a necessidades especiais e emergentes
A ateno diversidade das necessidades, quer ao nvel do alojamento, do edifcio da
urbanizao ou mesmo da cidade deve ser uma preocupao das polticas de habitao.
J ustifica-se o apoio quer por via da inovao quer por via das dificuldades de solvncia dos
agregados com necessidades especficas.



43
EIXO 5
Eixo Estratgico
5. Implementao e Monitorizao das Polticas de Habitao

Justificao do Eixo:
Muitas polticas pblicas fracassam pela incapacidade em estruturar a sua aco atravs do
conhecimento objectivo da situao e dos impactes das suas propostas. Mesmo conhecendo a
dificuldade em acompanhar sistemas complexos e em constante mudana como as dinmicas
habitacionais impossvel decidir ajustadamente sem um sistema de acompanhamento e de
monitorizao que analise o sistema de aco, a execuo e o impacte das medidas. Este eixo
tem uma ancoragem em duas dimenses-chave de diagnstico, monitorizao e de avaliao,
a nveis geogrficos e com intencionalidades diferentes.
Trata-se por um lado, de co-produzir com os actores locais uma viso e uma estratgia para
as polticas de habitao, reconhecendo a diversidade do pas e a acumulao de experincia
autrquica em termos de planeamento e execuo de polticas pblicas contextualizadas, e
por outro, de atribuir ao IHRU a responsabilidade no sistema de acompanhamento e de
monitorizao das medidas implementadas que lhe permita, em tempo til, adequar, ajustar e
implementar novos quadros de aco.
Acrescente-se que o conhecimento e a reflexo sobre esta informao permite aumentar a
reflexividade dos vrios actores sociais e ir gerando culturas organizacionais e solidariedades
muito teis para a concretizao das polticas de habitao.


Obj.1. Apoiar o acesso ao mercado habitacional da populao com dificuldades de acesso
oferta e procura.
Obj.2. Garantir o acesso a habitaes a valores mais baixos que os de mercado
Obj.3. Garantir a articulao entre a poltica de habitao e as outras polticas
Obj.4. Aumentar os nveis de eficincia e de eficcia na gesto e financiamento da poltica
pblica de habitao.

Medidas:

5.1. Observatrio da Habitao e Reabilitao Urbana
Definido como uma estrutura do IHRU, o Observatrio de Habitao deve ser bem mais do
que uma mera Base de Dados sobre o patrimnio pblico. Deve ser um frum de debate,
continuamente alimentado por informaes de monitorizao das dinmicas habitacionais
pblicas e privadas nomeadamente nos aspectos mais interessantes para as polticas pblicas
e para a avaliao da execuo do Plano Estratgico.
5.2. Programa Local de Habitao
O Programa Local de Habitao um dos instrumentos-chave de restaurao de uma nova
cultura organizacional que no estruture propostas de forma imediatista e formatadas em
funo do desenho dos recursos disponveis. Pretende-se inaugurar uma capacidade de
reflexo estratgica sobre as necessidades de habitao, e a co-responsabilizao sobre os
recursos e as formas de os resolver. O IHRU ter um papel fundamental na clarificao das
formas de fazer, no acompanhamento e na criao de tcnicos locais de habitao.



44

O quadro seguinte sistematiza os mais significativos programas propostos.

PRINCIPAIS PROGRAMAS DE INTERVENO PROPOSTOS NO PLANO ESTRATGICO DE
HABITAAO 2008/2013
Instrumentos
de gesto

Plano Estratgico da Habitao
Observatrio de Habitao e Reabilitao Urbana
Programas Locais de Habitao

Oferta

Procura
Dinamizao da Oferta de
arrendamento privado (apoio a
proprietrios)
Contrapartidas em operaes de
urbanizao e de reabilitao para a
disponibilizao de HCC para
arrendamento
Instrumentos de fiscalidade: benefcios
(obras de reabilitao) e agravamentos
(fogos vagos, degradados, etc.)
Aquisio pblica de imveis para
arrendamento
Interveno habitacional em reas
crticas
Reabilitao de fraces degradadas
para disponibilizao para
arrendamento
Reabilitao do parque pblico
Gesto eficaz e participada do parque
pblico

Desenvolvimento de
modalidades de apoio ao
arrendamento

Reabilitao de fraces
degradadas ocupadas como 1.
habitao

Dinamizao do
mercado de
arrendamento
Instrumento de gesto da Oferta/ Procura de arrendamento (Bolsa)
Programa de apoio gesto participativa dos Bairros Sociais
Dinamizao de
mercado de
compra/venda a
custos
controlados

Contrapartidas em operaes de
urbanizao e de reabilitao para a
disponibilizao de HCC para venda
Aumento da oferta a custos controlados
(CHEs e CDH): modalidade venda e
arrendamento+venda

Apoio a aquisio e auto-
construo

Adequao e
Inovao

Incentivo experimentao
habitacional

Adequao dos alojamentos a
necessidades especiais e
emergentes



45

4.4 MODELO DE FINANCIAMENTO DE REFERNCIA E
INSTRUMENTOS FINANCEIROS

A) MODELO DE FINANCIAMENTO

O modelo de financiamento de um plano estratgico para a habitao com estas caractersticas assume
como determinante uma nova articulao entre os princpios da equidade social e da eficincia
econmica, enquanto mecanismos seguros da promoo conjunta dos objectivos, consensualizados na
experincia europeia e nacional, de promoo conjunta da coeso e da competitividade numa
perspectiva de longo prazo.
O modelo de financiamento deve, assim, visar, em simultneo, a equidade e a eficincia, demarcando-
se com grande determinao das experincias e vises onde se procura uma solidariedade social que
no optimiza a equidade e reduz a eficincia ou onde se procura uma eficincia que compromete a
solidariedade e a coeso social.

Neste quadro, assume-se o financiamento necessariamente como um modelo duplamente tripartido:
enquanto espao prprio e especfico para as trs grandes esferas da economia:
pblica privada social
com capacidade para integrar, articular e equilibrar trs tipos de contributos financeiros:
Estado (administrao central e administrao local) empresas famlias

O sentido geral deste ajustamento estrutural no o de diminuir o envolvimento do Estado e do sector
pblico, ou o aligeiramento das suas responsabilidades, mas, antes, o da optimizao da sua
capacidade de alavancar os meios financeiros e as iniciativas do sector privado.
Nesse sentido, o modelo de financiamento do plano estratgico para a habitao procura articular o
alargamento dos mecanismos de cooperao pblico-pblico com o desenvolvimento dos
princpios de descentralizao estratgica, implcitos nas modernas abordagens das polticas de
desenvolvimento regional e plenamente adoptados pelas grandes orientaes comunitrias para o


46
perodo de programao estrutural 2007-2013, valorizando em particular uma mais clara
identificao das responsabilidades especficas da administrao central e das administraes
locais, atravs de uma:

agilizao da diviso de trabalho pressuposta na articulao das agendas dos programas
operacionais regionais e dos programas operacionais temticos;
optimizao da capacidade de alavancar as intervenes de base local a partir dos
instrumentos de suporte da administrao central, nomeadamente aqueles que so
coordenados pelo IHRU;
procura de uma maior massa crtica das intervenes de base local, potenciando a
cooperao intermunicipal, aproveitando, sempre que tal se justifique, as novas oportunidades
surgidas das experincias de planeamento e desenvolvimento ao nvel de NUTS III;
maior ateno s exigncias de racionalidade e coerncia no desenho das intervenes.

O contexto de mudana em que o Plano Estratgico para a Habitao se elabora projecta-se, em
sintonia com outras experincias europeias, num modelo de financiamento estruturado em 4 grandes
eixos:


47

1. Maior envolvimento e
responsabilizao do sector
privado
... envolvendo o sector financeiro e o sector empresarial, bem
como as famlias, numa progressiva incorporao de uma parte
mais significativa dos custos implicados pela poltica de habitao,
contribuindo assim para o esforo de consolidao oramental,
para uma maior equidade entre grupos sociais e etrios no acesso
habitao e para o maior envolvimento de todos os agentes no
processo de produo, proviso, gesto e manuteno da habitao
a custos controlados.
2. Maior eficincia na
utilizao dos apoios pblicos
... atravs da progressiva adopo de um referencial alargado de
fazer fazer, alavancar os instrumentos previstos nos oramentos
pblicos como incentivos atractivos e dinmicos para promotores
imobilirios e famlias, servindo, tambm, para orientar e qualificar
as respectivas decises de acordo com os objectivos da poltica de
habitao.
3. Maior diversificao das
condies de acesso
habitao
... conferindo uma prioridade efectiva muito forte, nas intervenes
pblicas, s solues de arrendamento e de reabilitao de
patrimnio edificado, em detrimento das solues dominantes de
ocupante-proprietrio endividado e construo de novos edifcios.
4. Maior articulao da
poltica de habitao com as
outras polticas sociais e com
as polticas de cidade, de
ordenamento do territrio e
de desenvolvimento regional
...comexpresso na reviso global do modelo de financiamento da
poltica de habitao que no deve suportar custos que
correspondem a funes que dizem respeito, em primeiro lugar, a
essas outras polticas e que deve suportar os custos da sua
contribuio especfica para o xito e sustentabilidade dessas
mesmas polticas.

O valor central do modelo de financiamento do Plano Estratgico para a Habitao deve ser, neste
quadro (i) o da promoo de formas de redundncia nas fontes de financiamento, combinando
fundos pblicos e privados, bem como, maturidades de curto mdio, longo e muito longo-prazo e
envolvendo contributos de fundos de investimento e de poupanas individuais) e (ii) o da procura
sistemtica de mecanismos financeiros de apoio suficientemente flexveis e diversificados, de
acordo com os seguintes princpios:
Racionalizao e
atribuio de
coerncia
concesso de
incentivos e
benefcios fiscais
poupana-habitao,
ao arrendamento e
aquisio de casa
prpria
Favorecer uma
gesto optimizada
dos impostos e
taxas sobre a
propriedade a
habitao, do ponto
de vista do retorno
social e da
eficincia fiscal
Fortalecer o poder e o
alcance das intervenes a
mdio-longo prazo da
grande estrutura pblica
de fomento da habitao
e da reabilitao urbana
em articulao com as
administraes regionais e
locais
Estimulando o envolvimento
dos fundos imobilirios no
financiamento de projectos
de reabilitao urbana com
contrapartidas na oferta de
habitao prioritria para os
objectivos da poltica
pblica



48

B) INSTRUMENTOS FINANCEIROS

A mudana de concepo de um Estado provisor para um Estado regulador no implica, no campo
da habitao, uma reduo do leque dos instrumentos ao dispor dos responsveis pela poltica de
habitao, mas sim uma compreenso dos diferentes nveis de equidade e eficincia proporcionados
por cada instrumento e, consequentemente, uma avaliao da sua adequabilidade aos objectivos,
beneficirios e pblicos que se pretendem atingir e da compatibilizao do seu custo com os recursos
disponveis.
Neste quadro, a natureza inovadora das medidas propostas no que respeita ao enquadramento
financeiro tender a passar:
pela alterao da combinao de instrumentos (e da intensidade que se aplica a cada um deles)
que, tradicionalmente, a poltica de habitao acciona (por exemplo, canalizar mais recursos para
as linhas de crdito bonificado em detrimento das transferncias a fundo perdido);
pela focalizao de um instrumento em determinados grupos de beneficirios (por exemplo,
aumentar o limite mximo de deduo de rendas em sede de IRS, mantendo ou diminuindo o
limite de deduo de juros e amortizaes de dvidas contradas para a aquisio da habitao
prpria);
pela utilizao de novos instrumentos de financiamento (por exemplo, seguros e garantias para
arrendamento);
pelo modelo de financiamento do programa estratgico como um todo (financiamento global
do plano, de forma transversal a todas as medidas).

O financiamento especfico de cada uma das medidas apresentadas efectuado com base num
conjunto de instrumentos se podem agrupar de acordo com a tipologia apresentada na tabela seguinte.
Os responsveis pela poltica de habitao dispem ainda, de forma transversal a todos estes
instrumentos, das majoraes como instrumento de intensificao do benefcio atribudo para alguns
subgrupos do pblico-alvo e do territrio abrangido.


49

Transferncias a fundo
perdido
Crdito
Incentivos
fiscais
Seguros e
Garantias (no
bancrias)
Transferncias monetrias
temporrias para os
beneficirios, sendo til
neste ponto diferenciar
entre comparticipaes do
Estado em obras ou
projectos e subsdios
atribudos aos
beneficirios.
Crdito bonificado
(bonificaes), condies de
financiamento (prazos, perodos
de carncia, juros, celeridade
processual...), garantias que
permitam diminuir o risco que as
instituies financeiras associam
ao crdito, diminuindo, por esta
via, a taxa de juro dos
emprstimos.
Reduo da carga
fiscal suportada
pelos
promotores/benefic
irios das polticas
de habitao (IVA,
imposto do selo,
IRS, IRC, IMI e
IMT).
Reduo do risco
dos beneficirios
atravs do
pagamento de
seguros e da oferta
de garantias de
compra ou
arrendamento.

Contrapartidas
Apoio Tcnico
Contrapartidas de natureza diversificada que podem ser disponibilizadas, por
um lado, pelas administraes pblicas (ao nvel dos processos de
licenciamento, da acelerao e simplificao dos processos burocrticos,
cedncia de solos em condies mais favorveis que a mdia do mercado) e, por
outro lado, pelos beneficirios/promotores (cedncia de fogos em
urbanizaes, reabilitao ou construo de fogos para famlias carenciadas,
servindo os objectivos da poltica pblica), com o objectivo de fomentar um
processo de negociao que alinhe os interesses pblicos e privados em matria
de habitao.
Formao, cedncia
de tecnologia.

4.5 ELEMENTOS PARA A CONSTRUO DE UM MODELO DE GESTO

As mudanas societais relacionadas com o aumento de complexidade dos fenmenos sociais e a
entrada de uma pluralidade de actores, interesses e recursos tem vindo a alterar as formas de gesto da
esfera pblica.
Poder-se-ia referir que uma das principais transformaes a que as formas de gesto sistmica (de
cima para baixo, racionais, prescritivas e normativas) so sucessivamente substitudas por formas de
participao social (de baixo para cima, plurais, espontneas, de participao e de activao dos
beneficirios). Estas novas formas assentam, em larga medida, em estruturas de gesto
descentralizadas, de maior proximidade com os actores intervenientes sem perder de vista a
legitimidade de controlo social do Estado.
Claro que esta deslocao das perspectivas de controlo sistmico para uma configurao de controlo
social alargado traz problemas de integrao da diversidade de perspectivas, de clarificao de
competncias, de regulao das formas de avaliao etc. com que ser necessrio confrontarmo-nos


50
nos prximos tempos, mas traz tambm uma maior capacidade reflexiva da sociedade sobre si prpria
e, portanto, de negociao de interesses e recursos que a prazo se espera aprofundar os mecanismos
de gesto democrtica.
Claro, que esta descentralizao e variabilidade das formas organizativas deve assentar em
mecanismos claros de definio de competncias, de responsabilidades e ter bases formais de
organizao mas tambm torna mais difcil o papel do Estado, e dos decisores e tcnicos, na procura
de formas organizativas adequadas, flexveis mas pragmticas e no burocrticas.
Assim, a estrutura de dinamizao do Plano dever inovar sendo simultaneamente estruturada a partir
da nova orgnica do IHRU mas tambm na sua adequao realidade e diversidade regional.
H assim alguns princpios a garantir:

uma gesto de proximidade mais participada e competente, cuja legitimidade advenha
exactamente da coerncia e eficcia da interveno responsabilizando o conjunto de parceiros e
cuidando da coisa pblica;
uma cuidadosa reviso dos procedimentos de forma a agilizar os processos e torn-los
susceptveis de acesso directo, personalizado, aos moradores;
estruturas de forte cariz tcnico e de animao habitacional, evitando figuras de
administraes e empresas municipais inevitavelmente pesadas em funo das competncias de
racionalidade administrativa;
apelo a estruturas de parcerias com entidades ligadas ao mercado habitacional e aco
social que permitam equacionar solues e recursos de forma mais aberta e inovadora.



51
a) PAPEL DINAMIZADOR DO IHRU E MODELO DE GESTO
A implementao do Plano Estratgico de Habitao compete ao Instituto da Habitao e da
Reabilitao Urbana IHRU, nico organismo central (da administrao indirecta do Estado) que,
tendo jurisdio sobre todo o territrio nacional, tem por misso assegurar a concretizao da poltica
definida pelo Governo para as reas da habitao e da reabilitao urbana, de forma articulada com a
poltica de cidades e com outras polticas sociais e de salvaguarda e valorizao patrimonial,
assegurando a memria do edificado e a sua evoluo:
Definio das Polticas e Programas
Criao de sinergias com os Vrios Actores interessados
Inovao, flexibilidade e Pragmatismo nas formas de gesto

Face ao reconhecimento de que uma parte significativa da ineficcia e de desperdcio dos recursos nos
processos de implementao e que, em perodos de fracos recursos, agilizar os processos ganhar
eficcia e eficincia, importa clarificar os princpios que envolvem a estrutura de gesto proposta.
Por um lado, um aposta numa parceria activa entre actores pblicos e privados que possa gerar
sinergias e mais valias acreditando-se que a sociedade portuguesa se encontra hoje suficientemente
madura para estabelecer esse trabalho de parceria, em co-responsabilizao na efectivao das
polticas de habitao.
Mas tambm a defesa do papel dinamizador do Estado e das Autarquias na capacidade de alicerarem
modelos de regulao mais eficazes. Defendendo-se a estruturao de um modelo de gesto no
burocrtico com poucos efectivos, numa lgica de task-force com lideranas experientes e centrada
nos objectivos e na anlise do impacte das aces.

b) PAPEL CENTRAL DAS AUTARQUIAS E PROGRAMA LOCAL DE
HABITAO
A participao do poder local na execuo dos programas tem sido incontornvel apesar das
reconhecidas limitaes da maioria dos municpios quanto a recursos humanos e materiais.
O Plano Estratgico prope um passo em frente na parceria central/local no se limitando sua
capacidade de execuo directa dos programas mas tambm descentralizao da prpria funo de


52
programao local dos diferentes eixos das polticas pblicas do alojamento e renovao urbana que
interessam respectiva rea geogrfica.
Isto significa que a negociao com os diferentes parceiros potenciais executores dos programas passe
obrigatoriamente pelos responsveis polticos e administrativos dos municpios ou das suas
associaes para esta finalidade associaes que sero indispensveis quando integrem conurbaes
cuja proximidade permita a mobilidade interna de residncia, por razes de emprego ou escolaridade
dos potenciais beneficirios.
A proposta do Plano Estratgico assenta numa parceria solidria entre o Estado e as Autarquias, onde
estas assumem de forma clara e contratualizada, um papel importante no apenas na execuo mas
tambm na definio, implementao e execuo das Polticas de Habitao. Claro que esta proposta
assume os pressupostos das novas polticas de habitao definidas neste plano e, nesse sentido, so
tambm em larga medida exigentes para a construo de um novo paradigma de interveno
autrquica menos repetitivo e baseado quase exclusivamente na construo de nova habitao e na
gesto corrente da habitao pblica.
Por parte dos Municpios preferencialmente organizados para o efeito em associaes ou empresas
inter-municipais adequadas s proximidades e complementaridades territoriais ou pelo menos
previamente concertados espera-se no seu prprio interesse, um esforo adicional de planeamento,
sob a forma de elaborao do documento de candidatura designado por PLH Programa Local de
Habitao que ter como objectivo central a justificao necessria e suficiente do programa.
Preferencialmente, espera-se que estes Programas Locais de Habitao sejam instrumentos
pragmticos, mas tambm reflexivos sobre as necessidades de habitao, e tendo em conta a co-
responsabilizao dos vrios parceiros locais, a optimizao da utilizao dos recursos disponveis e
no Programas formais encomendados a entidades externas ao aparelho e aos tcnicos e operadores
municipais.
Esses Programas devem permitir:
Conhecer melhor as necessidades de habitao sobre as suas caractersticas quantitativas e
qualitativas;
Conhecer o mercado habitacional local e construir as suas polticas de interveno em equilbrio
com essas dinmicas;
Propor a distribuio hierarquizada dos recursos elegveis;


53
Contratualizar com os parceiros locais as medidas adequadas alocao ptima de recursos, o
acompanhamento das mobilidades dos beneficirios.
O Programa Local de Habitao fixa os objectivos da poltica de habitao local para um perodo
determinado (por exemplo, 7 anos) sendo revisto periodicamente. Define localmente (municipal ou
intermunicipal) uma viso estratgica das intervenes nas reas da habitao e da reabilitao urbana.
Neste sentido, o PLH aprofunda o conhecimento sobre as carncias habitacionais locais, hierarquiza
prioridades, faz um levantamento dos recursos mobilizveis, identifica as entidades promotoras,
enquadra as intervenes de regenerao urbana e identifica e divulga boas-prticas na gesto do
parque pblico.
Prope-se que, num primeiro momento, a existncia de PLH funcione como critrio de prioridade para
os financiamentos pblicos sendo que progressivamente dever ser estudada a possibilidade de
organizao de um Sistema de Elegibilidade de mbito nacional abrangendo os diferentes Eixos e
Medidas, de forma a garantir a equidade e transparncia na atribuio dos recursos disponibilizados
pelo IHRU.
Os programas plurianuais do IHRU sero assim alimentados pelas propostas descentralizadas e
apresentadas em concurso aberto, periodicamente, sob a forma de Programas (Inter)Municipais de
Habitao (PHL). Uma vez aceites e, sujeitas a negociao, as propostas daro lugar aos protocolos
e/ou contratos tendo j em conta a complementaridade dos diferentes tipos de aces, cujas
prioridades e condies de viabilidade se justifiquem em face dos diagnsticos locais e dos critrios
estabelecidos previamente pelo IHRU. Trata-se assim de uma alterao de contedo e mtodo do
sistema de elegibilidade que alm da transparncia de processos ao nvel nacional, permitir
responsabilizar quer a Administrao Central (o IHRU) quer os Municpios de cada rea de
candidatura e avaliar regularmente os resultados correspondentes.
A concretizao das propostas deste Plano Estratgico depende, em larga medida, da adeso das
autarquias e da sua capacitao para agir de acordo com o definido. O objectivo o de ter uma viso
de conjunto sobre as necessidades e recursos, erradicando uma viso imediatista e simplista, de
alguma forma conduzida pelos financiamentos disponveis e dotar as autarquias de uma viso
estratgica sobre as polticas locais de habitao, articulando-as com as polticas de ordenamento do
territrio.


54

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