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7.4.Anlise dos efeitos na Polcia Militar
7.4.1. Elementos da trajetria institucional
Com 276 anos de existncia, a Polcia Militar de Minas Gerais a maior e mais organizada
instituio de segurana pblica do Estado. Com 48 mil policiais em atividade, presente nos
853 municpios de Minas a organizao pblica com maior capilaridade e presena junto
sociedade mineira.
O tamanho do efetivo da instituio praticamente igual ao da Polcia Civil, Corpo de
Bombeiros e Sistema Prisional, somados. O oramento da instituio tambm tem essa
mesma proporo se comparado com os das outras instituies. Alm disso, a PM uma
organizao que historicamente desenvolveu uma doutrina e um grau de profissionalizao
elevados. A fala de um especialista em segurana pblica entrevistado ilustrativa da
importncia da PM no cenrio mineiro:
A gente vive num cenrio da segurana pblica em Minas Gerais em que existe um
ator hegemnico: a Polcia Militar. Eu tenho um ator de quase 400 anos, a PM, eu
tenho um ator de 300 anos, que o Corpo de Bombeiros, eu tenho um ator de 100
anos, que a Policia Civil e eu tenho um nenenzinho engatinhando, de oito anos,
que a SEDS. Ento, dentro desse tabuleiro, eu tenho um ator extremamente
hegemnico que a PM.
Especialista em Segurana Pblica.
No final dos anos 1990, um perodo de grave deteriorao das condies de segurana pblica
em Minas Gerais, precedido por uma crise institucional no mbito das polcias, culminou em
uma greve de policiais que levou a Polcia Militar a realizar um profundo processo de
introduo de inovaes no campo gerencial e no relacionamento com a populao. Parcerias
com a sociedade civil e com entidades acadmicas fizeram parte de um conjunto de
modificaes para fazer frente a este contexto de crise (BEATO, SILVA E TAVARES,
2008).
Uma das principais mudanas foi a introduo do projeto Polcia de Resultados na cidade
de Belo Horizonte, em parceria com a UFMG, que teve incio em 1999. De acordo com Beato
et al (2008), o projeto, inspirado no modelo americano do COMPSTAT estava assentado nos
seguintes princpios: a) descentralizao e autonomia de planejamento a cidade foi dividida
em 25 regies de planejamento que passaram a ser responsabilidade dos gerentes de
##$
segurana pblica, na figura de capites encarregados de cada companhia que tinham
autonomia para adotar estratgias que julgassem mais eficazes para atacar o fenmeno da
criminalidade; b) uso intensivo de informaes o planejamento operacional era baseado em
informaes georreferenciadas sobre a criminalidade; c) formao e qualificao de recursos
humanos policiais eram treinados e formados em anlise criminal, pela UFMG, tornando-se
aptos a elaborarem diagnsticos estatsticos evidenciando os hotspots (zonas quentes) de
criminalidade em cada rea; e d) parceria e gesto comunitria o compartilhamento e a
anlise das informaes e do diagnstico da criminalidade passaram a ser feitos de forma
conjunta com conselhos comunitrios.
Essa experincia ocorreu entre 2000 e 2002 apenas em Belo Horizonte e sofreu
descontinuidade em outubro/2002. Entretanto, os fundamentos, conceitos e aprendizado
organizacional produzidos pela experincia foram importantes para a reintroduo dessa
lgica a partir de 2004. O coronel que comandou o CPC (Regio da Polcia Militar
responsvel por Belo Horizonte) de 2004 a 2008 foi um dos oficiais que havia participado da
experincia de 2000-2002 e reintroduziu a lgica do Polcia de Resultados, entretanto com
uma forma de cobrana mais intensa do que a primeira experincia.
necessrio ressaltar, ainda, que esse projeto foi implantado basicamente em Belo Horizonte.
A expanso da prtica de gesto por resultados, nesse perodo, foi limitada. A expanso para o
interior foi impulsionada com a introduo do Acordo de Resultados, conforme se observar a
seguir.
7.4.2. Efeitos organizacionais
O impacto da implantao do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade na Polcia
Militar deve ser observado em perspectivas paralelas. De um lado, os nmeros vo mostrar
que houve intensa mobilizao institucional em torno das metas pactuadas. Do outro, em
termos de lgica operacional, a PM j trabalhava com metas h algum tempo e j havia
auferido boa parte dos ganhos prticos que o modelo poderia proporcionar. Isso tornou os
efeitos do Acordo menos impactantes do que foram na Polcia Civil.
Especialmente na cidade de Belo Horizonte, a Polcia Militar j tinha um histrico importante
de trabalhar com metas. Assim, os principais efeitos e consequncias da definio de metas
##%
(direcionamento organizacional, foco, priorizao, controle e informao) j eram
vivenciados de alguma forma pela instituio.
Em 1998, 1999, a PM j estava frente nas questes de indicadores e trabalhar por
resultado. Foi nessa poca que eles foram ver l nos EUA a lgica da Polcia por
Resultados. O que a gente v hoje, dentro da PM, que eles aproveitaram isso que
eles faziam desde 1998, s que agora com uma determinao superior do governo
do Estado. Ento, por isso que voc tem a dificuldade de ver o quanto essa lgica de
resultados implantada pelo governo de MG gerou efeitos na PM, at porque a PM j
tinha iniciado isso em 1998. No se pode dizer que a PM estava suficientemente
madura nesta lgica, mas ela j caminha assim h algum tempo.
Especialista em Segurana Pblica.
A PM j tem uma histria anterior de Polcia para Resultados. Eles j esto
acostumados a serem cobrados, a serem controlados com o sistema de metas.
Gestor da poltica de integrao, SEDS.
notvel, entretanto, que a implantao do Acordo e do Prmio por Produtividade contribuiu,
de forma significativa, para a expanso e capilarizao da lgica da gesto por resultados,
especialmente no interior do Estado. O assunto indicador, meta, resultado , hoje,
relativamente comum nas rodas de discusso, inclusive nos nveis operacionais. Outra
consequncia foi o maior conhecimento dos policiais em relao aos dados e informaes
sobre o fenmeno da criminalidade.
Houve uma maior capilaridade a partir da pactuao. No meu comando, a meta
dividida at os turnos de trabalho. E a gente observava que as pessoas se
preocupavam: o comandante de viatura falava no meu turno no teve nenhum
crime.
Coronel PM, comandante de Regio Militar.
O Acordo em si muito bom. A partir dos indicadores a PM comeou a conhecer o
fenmeno e a interpretar o fenmeno. Antigamente voc chegava numa localidade e
perguntava: quantos homicdios voc tem? Ningum sabia. Hoje, qualquer lugar,
voc pergunta para qualquer PM, ele te fala, ele acompanha isso. Voc
democratizou a informao, voc colocou isso no centro de ateno e as pessoas
comearam a estudar o fenmeno. Esto hoje voc tem toda a instituio
trabalhando em funo disso.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.
J trabalhvamos com metas antes do AR. Mas depois do AR a cobrana aumentou
e ficou mais sistemtica. Passou a ter um foco, um nico objetivo. Outra mudana
que voc se capacita a conhecer melhor o fenmeno.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.
possvel observar, no entanto, que a instituio se mobilizou fortemente para aprimorar os
resultados nas metas pactuadas no Acordo de Resultados. Os dados levantados no deixam
dvidas de que a realizao de operaes policiais e a apreenso de armas de fogo tornaram-
##&
se prioridade institucional, gerando, no dia a dia, a intensificao de aes para este fim. O
grfico 7 abaixo mostra a evoluo da srie histrica de operaes policiais, de jan/05 a
dez/11.
Grfico 7 Nmero de operaes policiais em Minas Gerais
Fonte: CINDS, com base em dados do SM20.
O comportamento dos dados de operaes policiais bastante atpico no perodo entre set/08
e dez/08. Nesses quatro meses, houve aumento de 48% na realizao de operaes, saltando
de um patamar de 86 mil para 130 mil operaes por ms. Este perodo de quatro meses
coincide exatamente com o perodo em que se esperava o maior efeito do Acordo de
Resultados e do Prmio por Produtividade, uma vez que a primeiro pagamento e a pactuao
de metas regionalizadas se deu em setembro de 2008. A primeira pactuao regional previa
metas entre out/08 e dez/08, o que tambm coincide com o forte aumento.
Boa parte dos entrevistados atribui esse aumento repentino s metas pactuadas. Nesse sentido,
observa-se que as metas foram o catalisador de uma mobilizao institucional para uma
prioridade definida pela liderana.
Para compreender melhor qual o impacto organizacional de realizar operaes policiais,
deve-se analisar a origem deste indicador. Ele foi criado para enfrentar uma lgica de
policiamento reativo, conforme explica o Tenente Coronel a seguir:
##'
Deixa eu te contar a histria das operaes, que eu visualizei bem isso em 2004. Em
2004, a gente verificou no CPC que grande parte da estrutura da Polcia Militar
estava direcionada para o rdio-atendimento. O rdio-atendimento super
importante para o servio, inclusive se qualquer instituio de segurana pblica no
atender bem o chamado, voc pode ter a estrutura preventiva tima, mas se o rdio-
atendimento no funcionar bem, se a polcia for chamada e no chegar, tudo o que
eu fiz de positivo vai por gua abaixo. S que o esforo do 190 era
supervalorizado, todo mundo trabalhava nisso. S que quando todo o universo de
policiais est trabalhando no 190, voc est trabalhando numa lgica reativa. Ou
seja, voc espera que o crime acontea para voc ser chamado. Ento, a lgica das
operaes surgiu justamente para contrapor aquela lgica reativa. [...] difcil a
questo da operao. Voc coloca um policial parado, numa rea x, e a o policia
fala: eu poderia estar na favela... Ento ele se v um pouco desmotivado com relao
a isso. S que o resultado grande. Quando foi colocado as operaes baixou a
criminalidade. A sociedade passou a ver que a polcia est visvel em determinadas
localidades e isso influencia na sensao de segurana. A visibilidade influencia na
sensao de segurana. [...] As pessoas dizem est muito bom, estou vendo polcia
na rua.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.
Parte dos policiais, afirma, entretanto, que esse crescimento repentino de 48% no registro de
operaes no significa, exatamente, que a polcia aumentou, concretamente, este patamar de
presena nas ruas. Eles argumentam que boa parte das operaes j era feitas, mas no eram
registradas no sistema.
A meta de operaes positiva pois fora o policial a ficar na rua. Mas a maior parte
operaes j eram realizadas antes do Acordo. Agora s burocratizou, s formalizou
o que j era feito. No mudou nada.
Sargento PM,subcomandante de destacamento..
As operaes geram sensao de presena e de segurana para a populao. Antes o
profissional no registrava as operaes.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.
Mesmo considerando que parte desse crescimento no crescimento real, mas apenas
formalizao de operaes j realizadas anteriormente, observa-se, nas entrevistas, que a
pactuao de metas levou a instituio a priorizar esta atividade.
Isso no significa, porm, que os policiais vejam esta meta como meta difcil de ser cumprida.
O que caracteriza uma operao policial a presena de um grupo de militares na rua, com
determinado propsito especfico, numa rea especfica. Isso j era parte da rotina anterior,
houve apenas uma intensificao da atividade.
A meta de operaes algo tranquilo, pois est dentro da nossa rotina.
Tenente PM, coordenador de policiamento da Cia.
##(
Atualmente, observa-se um crescente sentimento de que a qualidade das operaes policiais
vm caindo, simbolizado pela fala: tem casos de blitz de vinte minutos. Observa-se que o
indicador j gerou os ganhos a priorizao a que se props e, continuar a pactuao nos anos
futuros com o objetivo de aumentar o nmero de operaes contraproducente. Nas
entrevistas, o nvel estratgico da instituio mostra inteno de alterar este indicador.
No que diz respeito ao segundo indicador pactuado, apreenso de armas de fogo, o
comportamento semelhante ao de operaes. O grfico 8, mostra o crescimento significativo
desse indicador.
Grfico 8 Nmero de apreenses de armas de fogo em Minas Gerais
Fonte: CINDS, com base em dados do SM20.
Analisando o grfico acima, com dados entre jan/05 e dez/11, observa-se forte crescimento
atpico que se inicia na data da introduo do prmio e pactuao de metas regionais (set/08).
Entre set/08 e nov/08 houve o crescimento de 56% na apreenso de armas. Em termos
absolutos, representou um salto do patamar de 1.115 armas em setembro para 1.746 armas em
novembro.
##)
Estudos como o de Duggan (2001)
30
evidenciam que a maior presena de armas na
comunidade est diretamente relacionada com a taxa de homicdios. Entretanto, no h
consenso sobre o tema entre os especialistas.
De toda forma, as entrevistas so claras e permitem o diagnstico consistente de que esse
aumento se deu em decorrncia da pactuao do Acordo de Resultados. De fato, houve um
esforo significativo dos policiais de ponta para aumentarem a apreenso de armas.
[...] Voc pega o indicador de apreenso de armas de fogo. Porque que o indicador
de apreenso de armas cresceu aps o Prmio por Produtividade? Porque o foco foi
dado apreenso de armas de fogo e operaes. Se voc tivesse estabelecido outro
tipo de indicador, teria tido o resultado. Por isso voc tem que ter cuidado com o
indicador, ele pode ser positivo ou negativo.
Coronel PM, ncleo estratgico.
A mobilizao institucional e a cobrana de resultados foram to intensas que levantaram uma
crtica recorrente na mdia. Policiais militares estariam tomando atitudes extremas para
encontrar armas. Stios, fazendas e comunidades rurais estariam sendo vasculhadas em
algumas regies para apreender armas de produtores rurais e colecionadores. De um lado, h
defensores que afirmam que se essas armas esto em condio ilegal devem ser apreendidas.
De outro, os crticos argumentam que apreender armas de produtores rurais est gerando
sensao de insegurana no campo e que a eficcia de tal ao discutvel vista do controle
do crime, j que essas armas usualmente no esto relacionadas a atividades criminosas.
Passou-se a buscar armas de colecionadores e tomar armas produtores rurais no
campo. J ouvi reclamaes deles dizendo que essa ao da PM est aumentando a
sensao de insegurana porque est tirando o meio do homem do campo se
proteger...
Gestor da poltica de integrao, SEDS.
Crticas parte, observa-se de forma clara que as metas pactuadas geraram uma mobilizao
institucional importante.
Com o Acordo de Resultados passou a ter foco. muito abrangente a atividade de
polcia... fica menos aleatrio. As metas so interessantes, pois d um norte.
Tenente PM, subcomandante de CIA.
O Acordo de Resultados gera uma priorizao e um foco. A polcia estava
preocupada com tudo, e ento passaram a ter um foco.
Coronel PM, comandante de Regio Militar.
30
Duggan, Mark. (2001) More guns, more crime. Journal of Political Economy 109(5).
##*
A preocupao com a reduo do nmero de homicdios provocou reflexes que tm
implicaes prticas no dia a dia de policiamento.
Ento se eu tenho dois marginais, um lutando pelo domnio de uma determinada
rea de droga e um matando o outro. E a voc tem uma interpretao do senso
comum de que voc est limpando a sociedade: um marginal contra o outro, isso
uma beleza! Quando voc tem o indicador colocado de reduo de homicdios a
instituio comea a estudar o fenmeno e trabalhar isso. E a voc conclui: se eu
tenho dois marginais, um lutando pelo domnio de uma rea de droga e um matando
o outro, num primeiro momento voc pensa: isso lucro... S que: se voc tem um
matando o outro isso vai gerar violncia e a quem t na escalada do crime pensa:
para eu crescer no crime vou ter que matar. E a automaticamente voc entra num
ciclo vicioso do homicdio, voc aumenta cada vez mais o homicdio. Voc cria um
ciclo sucessrio em que voc aumenta cada vez mais o homicdio. Hoje o policial j
comea a entender isso. [...] E a aquele pensamento de que vagabundo matando
vagabundo est valendo, esse pensamento passa a ser quebrado. [...] Ento um dos
benefcios do Acordo que eu vejo esse: democratizou a informao, permitiu que
as pessoas interpretassem o fenmeno e com essa interpretao do fenmeno a gente
tira algumas concluses de quebra do senso comum.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.
7.4.3. Os efeitos do Prmio por Produtividade
Os efeitos do Prmio na Policia Militar no diferem muito daqueles observados na Polcia
Civil. Em regra, ele facilitou a cobrana de resultados entre chefe e subordinado.
Agora, quando o Prmio chegou, ele tornou aquela metodologia de metas algo mais
visvel e agradvel para as pessoas. Voc cobrou mais. Porque a gente cobrava antes
em cima da hierarquia, da disciplina, da avaliao, ento ficava muito interno.
Ento, quando voc joga o Prmio lgico que facilita. Voc conversa mais, as
pessoas entendem melhor. O Prmio deu maior atratividade ao percorrimento da
meta e deu maior facilidade para o gestor cobrar o desempenho. At para as pessoas
convencerem os subordinados. [...] O Prmio facilitou voc justificar a busca pelo
resultado.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.
O prmio um argumento a mais pra voc cobrar, especialmente para lanar a tropa
administrativa na rua.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.
De forma coerente com o observado na Polcia Civil, na PM o Prmio tambm visto como
um 14
o
. salrio.
As pessoas no trabalham mais por conta do prmio no. O Prmio uma
recompensa que voc tem por um resultado. O Prmio hoje, na base, no
interpretado como resultado de uma performance diferenciada. Ele interpretado
como parte de uma poltica salarial. Porque chegou a isso? Por mais que se tenha
##+
buscado uma eficincia na comunicao, difcil voc fazer compreender a
importncia da atuao de cada um pra concorrer com esse objetivo. [...] Acho que
mais um problema de comunicao. Tinha que ter uma melhor comunicao para
haver internalizao do conceito.
Coronel PM, ncleo estratgico.
Tambm a percepo sobre a vinculao entre a remunerao varivel e o aumento de
produtividade a mesma: essa relao no existe no caso estudado. Tanto os gestores quanto
os servidores de nvel operacional no enxergam no Prmio um fator que gera diretamente
aumento da produtividade.
Sendo mais claro: eu no vejo o Prmio por Produtividade como fator motivador
absoluto para a produo de segurana publica. Se no tivesse o premio por
produtividade, o ritmo seria o mesmo. [...] Agora, sem sobra de dvidas, voc ter um
prmio, isso legitima governo, cria um ambiente de tranquilidade institucional, eleva
a autoestima.
Coronel PM, ncleo estratgico.
O aspecto que mais chamou a ateno nas entrevistas na Polcia Militar foi a forte cobrana e
acompanhamento da liderana em relao s metas pactuadas. Os resultados j eram
acompanhados de perto pelo Comandante-Geral, mesmo antes do Acordo, processo que se
intensificou aps a pactuao.
Toda reunio de alto comando da Policia Militar eu cobro metas daqui, e eles
cobram pra baixo. Regio por regio, unidade por unidade eu vejo o cumprimento
das metas. Ns temos uma sala prpria de reunio do alto comando, no Quartel do
Comando Geral eu reformei a sala toda l. Ela organizada em U, tem as telas
de projeo, cada coronel tem um computador em sua frente e projeta os dados.
Cada Regio de Polcia Militar (RPM) faz uma apresentao geral dos resultados e
ns temos um sistema informatizado onde cada um pesquisa no seu dia a dia. Por
exemplo: regio y, tem l crimes violentos, crimes violentos contra o patrimnio,
homicdios, operaes e apreenses de armas de fogo. Esse o sistema de metas
nosso. Unidade por unidade, eu vejo o desempenho, qual foi a nota. Por exemplo, na
regio x, a nota est pssima, 3,96... ento a gente vai avaliando cada uma e
verificando. Quando a coisa t mais sria eu vou direto no comandante de batalho,
chamo eles. Com o alto comando da PM eu fao reunio de 2 em 2 meses e eu fao
reunio semestral com comandantes de unidade, do Estado inteiro. E assim,
projetou dado, uma reunio que o pessoal fica tenso, sabe que tem que cumprir
meta, e sero que cobrados por isso. Tem que cumprir a meta.
Coronel PM, ncleo estratgico.
A cobrana de metas evidencia o papel de cada ator no processo. Talvez como consequncia
da doutrina do Projeto Polcia de Resultados, a PM trabalha com a ideia de que o
comandante regional tenha responsabilidade, autoridade e autonomia sobre os recursos de sua
regio, para aloc-los e definir as estratgias que julga mais relevantes para enfrentar o crime.
#$!
O planejamento operacional nosso descentralizado e desconcentrado. [...] Eu no
tenho como, daqui, interferir diretamente no planejamento operacional em cada
lugar de Minas Gerais. E para isso que ns temos comandantes regionais
responsveis por isso. E eles tm poder pra isso. Eu delego poder e cobro resultado.
O trabalho feito em cima da avaliao dos resultados.
Coronel PM, ncleo estratgico.
E se tiver dificuldade? A gente avalia. lgico, tem uma certa circunstncia, tem
determinada regio que tem problema A ou B, e o comando regional existe pra isso.
O comando regional foi idealizado pra isso, a gente chama do fazer fazer. O nvel
de comando regional existe para fazer com que o nvel operacional execute aquilo
que ns planejamos aqui. Ento t faltando recurso? Ele tem que direcionar recurso
pra l. Ele tem que remanejar dentro da regio dele. E ele tem essa autonomia, a
Polcia Civil no tem isso, o chefe de departamento no poder pra isso. O
comandante regional da PM pode transferir at capito. Ele pode transferir viatura,
equipamento, armamento, tudo. Ento no tem do que reclamar. Ele tem autonomia,
ns temos regulamento pra isso.
Coronel PM, ncleo estratgico.
Sob a coordenao do Comandante-Geral so feitas reunies bimestrais de cobrana de
resultados. As entrevistas mostraram que, no incio, essas reunies eram conhecidas como
pelourinho, exatamente em funo do grau e da forma de cobrana.
Mas o ambiente um ambiente respeitoso, com responsabilidade. No tem aquela
ideia incialmente que se tinha l pro ano 2000, de que o oficial vai ser colocado no
pelourinho, que ele vai fazer uma exposio, tremendo... no tem isso. Mas, dentro
da PM, quando fala em meta, o povo j fica esperto, ressabiado. E ningum gosta de
ter sua situao exposta na reunio na frente de todo mundo. E transparente, a
gente fala na frente de todos comandantes de RPM. Se precisa falar alguma coisa
especfica a gente chama a parte e conversa. Eu no fao nenhuma reunio na
Polcia Militar sem falar em resultado. Ns fizemos ano passado reunio de
comandantes de destacamento, com os 853 municpios, inclusive nas cidades
pequenas so sargentos que comandam. Abertura: dados. A doutrina que ns
pedimos, fala em resultado. dessa maneira que voc cobra, tem que cobrar mesmo.
obrigao dele dar resposta.
Coronel PM, ncleo estratgico.
No incio, o comandante-geral cortava cabea. Depois isso foi evoluindo. Agora j
existe a possibilidade de voc justificar.
Major da PM
A ideia de um ambiente tranquilo, onde os problemas de cada regio so evidenciados,
discutidos, e as estratgias so construdas com conjunto no parece ser frequente na PM. A
hierarquia militar e o conceito de meta estabelecido pela PM em Minas vo alm de um
conceito de aprendizado institucional e culminam na cobrana rigorosa, onde o no
cumprimento da meta visto quase como uma quebra de hierarquia que deve ser severamente
punida.
#$#
feito de tudo para cumprir ou para fazer crer que foi cumprida a meta. Dentro da
PM meta ordem. Tem que cumprir. No para evidenciar problema. No conceito
da gesto para resultados um no cumprimento de meta deve ser evidenciado, pois
pode no ser falta de esforo ou priorizao. Pode ser que aquele no cumprimento
tenha outras causas que precisam ser estudadas e debatidas com a chefia. Mas na
PM no assim, meta pra ser cumprida, e no quero saber de desculpas [...]
Gestor da poltica de integrao, SEDS.
Cobrana, cobrana insistente. Voc no pode ter: ah, aqui t faltando recurso
agora, no teve aumento, eu vou deixar de lado. No Comando de Policiamento da
Capital eu fiquei durante quatro anos, todo dia eu aferia criminalidade, 15 em 15
dias reunio e cobrando em cima. Voc no tem refresco, no tem refresco. coisa
mesmo, firme.
Coronel PM, ncleo estratgico.
Essa lgica de cobrana irrestrita e severa um dos componentes de uma estrutura de
incentivos que acabou, como se ver a frente, contribuindo para um efeito perverso de grande
porte.
A estrutura organizacional e a cultura de ordem e hierarquia potencializam a
disfuno, porque voc obrigado a cumprir.
Gestor da poltica de integrao, SEDS.
Se eu exijo resultados de forma intransigente, em organizaes hierarquizadas, a
meta ser cumprida de qualquer jeito. Ns precisamos de duas salvaguardas.
Precisamos mitigar o risco de que a violncia seja instrumento para cumprir metas.
Nossas corregedorias no esto suficientemente capacitadas para esse controle, elas
foram integradas, mas no modernizadas e potencializadas. A segunda salvaguarda
a auditoria de dados. Nossa auditoria muito frgil, para no dizer inexistente.
Especialista em estatstica, SEDS.
O efeito perverso relacionado ao Acordo e do Prmio por Produtividade citado pelos
entrevistados em mais de metade das 46 entrevistas realizadas a reclassificao de crimes. O
relato abaixo, de um coronel da PM, explica melhor este mecanismo.
Eu era comandante de batalho e estava com um resultado muito bom no meu
batalho. E, de repente, teve uma troca de comandantes e o padro da cidade mudou.
De repente duas ou trs unidades tiveram uma mudana grande de crimes. E a eu
falei: esses caras so bons mesmos, porque eu estava lutando aqui, e esses
comandantes chegaram e, em dois meses, eles j mudaram o cenrio da
criminalidade! At que um assessor meu falou: voc sabe o que t acontecendo?
Eles esto registrando extorso nos crimes de roubo, porque cabe as duas
interpretaes. No crime de roubo a pessoa toma a fora. No crime de extorso a
pessoa entrega. Ento qual que a interpretao dessas unidades que esto fazendo
isso: o ladro chega e fala: me d seu celular! Se a pessoa entrega aps o pedido,
voc registra extorso. Se o ladro arranca da mo a fora voc registra roubo. Com
essa interpretao houve uma queda significativa do crime de roubo e um aumento
de registro de extorso. E um detalhe importante: extorso no fazia parte do
Acordo de Resultados. Na poca eu fiz um relatrio para o CPC falando que eu
descordava dessa interpretao, que isso estava errado, que no fazia parte da nossa
cultura. Ainda continuou por algum tempo. Algumas pessoas perceberam isso.
Depois algumas comandantes passaram apertado porque pra voc dar conta de
reduzir em cima de uma coisa que no real...
Coronel PM , ncleo estratgico
#$$
A estrutura de pactuao de indicadores no Acordo de Resultados estabelecia metas para
homicdios e para os crimes violentos, modalidades criminosas que foram priorizadas na
poltica estadual de segurana pblica. De todos os crimes, foram identificados aqueles que se
enquadravam na categoria de crimes violentos: homicdio, homicdio tentado, roubo e estupro
consumado. Outros crimes menos violentos como furto, leso corporal, extorso e outros
eram acompanhados, mas no contabilizados para fins de meta. Essa situao acabou por
gerar condies para a reclassificao, uma vez que a diferena entre um furto e um roubo,
entre um roubo e uma extorso, podem ser pequenas na situao concreta.
Ns temos os registros de crimes, mas no necessariamente eles esto registrados na
natureza correta. Exemplo: roubo e furto. O que diferencia um de outro que no
roubo voc tem a violncia ou a grave ameaa para fins de subtrao de um bem. J
no furto a ameaa no existe. Roubo faz parte das estatsticas pactuadas de crimes
violentos e furto no. Essa diferena pode ser facilmente manipulada. [...] Outro
caso a extorso. O crime extorso conceituado por entregar a algum um bem
mediante ameaa. Mas o tema polmico, mesmo os doutrinadores jurdicos no
tm consenso sobre isso. Alguns dizem que se voc de alguma forma cooperou com
a entrega do bem para quem quer subtra-lo extorso. Se no cooperou roubo.
Outros juristas tm outra interpretao... Mas o ponto se nem os juristas
concordam, os policiais de rua vo concordar? E essa questo de interpretao pode
ser utilizada pelo comando das organizaes policiais para orientarem suas tropas a
fazerem a migrao para salvarem seus dados. Extorso e furto no so crimes
violentos, roubo . [...]
Especialista em estatstica, SEDS.
De fato, o Cdigo Penal (Decreto Lei 2848/40) estabelece uma classificao e um conceito
prximo para os dois crimes Quadro 12. No caso concreto, h situaes onde o policial tem
dvida sobre qual classificao seja mais adequada.
Crime Classificao Conceito
Extorso Crime no violento (no
faz parte das metas do
Acordo de Resultados)
Art. 158 - Constranger algum, mediante violncia
ou grave ameaa, e com o intuito de obter para si ou
para outrem indevida vantagem econmica, a fazer,
tolerar que se faa ou deixar fazer alguma coisa.
Roubo Crime violento (faz parte
das metas do Acordo de
Resultados)
Art. 157 - Subtrair coisa mvel alheia, para si ou
para outrem, mediante grave ameaa ou violncia a
pessoa, ou depois de hav-la, por qualquer meio,
reduzido impossibilidade de resistncia.
Quadro 12 Classificao e Conceito de Extorso e Roubo.
Fonte: Cdigo Penal (Decreto Lei 2848/40)
O conjunto de entrevistas realizadas mostrou, claramente, que h algumas unidades da PM
onde a prtica da reclassificao foi incentivada pelo comandante local. Quase todos os
#$%
policiais sabem de algum caso que essa prtica foi adotada.
O problema que os crimes so bem prximos. A pessoa dizia: eu fui roubado.
Antes do Prmio a gente registrava roubo e era isso mesmo. Mas hoje voc tem uma
preocupao muito maior com a estatstica. Se, na ocorrncia, a pessoa teve tempo
de pensar, extorso. O comandante disse que, na dvida, pode colocar aquele
crime que no est na meta. A diferena muito singela.
Tenente, subcomandante de Cia.
A suspeita de reclassificao de crimes foi fortemente debatida pela imprensa no final de
2011. A mdia mineira publicou um conjunto extenso de reportagens, durante vrios dias, com
casos de reclassificao de crimes.
Esta pesquisa recolheu um total de 12 inseres de rdio, oito reportagens escritas e trs
reportagens de televiso que denunciam a reclassificao de crimes. Parte das reportagens era
subsidiadas por especialistas em segurana pblica, e parte embasada por denncias de
policiais militares que estariam sendo coagidos por seus superiores a reclassificar ocorrncias
para auxiliar no cumprimento de metas de sua unidade policial.
Em 2010, o dirio Tribuna de Minas, o jornal de maior circulao na regio de Juiz de Fora
(MG), publicou reportagem que denunciava a reclassificao de crimes nos boletins de
ocorrncia (REDS): REGISTRO POLICIAL DISFARA CRIMES. Em 04 de agosto de
2011, o jornal publica nova e extensa reportagem sobre o tema, citando um total de oito casos
de suposta manipulao:
CRIMES VIOLENTOS GANHAM OUTRA VERSO EM BOLETINS DE OCORRNCIA
31
Pouco mais de um ano aps a Tribuna relevar que os boletins de ocorrncia elaborados pela Polcia
Militar e lanados no Registro de Eventos de Defesa Social (REDS) estariam tendo sua natureza
modificada o que poderia representar infidelidade dos ndices de criminalidade divulgados pelo
Estado o problema parece se manter. Crimes graves, como homicdios, entram para as estatsticas
como encontro de cadver. J as ocorrncias de assalto a mo armada e tentativa de homicdio se
transformam em extorso e leso corporal, respectivamente.
No difcil perceber a incongruncia dos registros. No incio de julho, uma casa de frangos no
Bairro Santa Cndida, Zona Lesta, foi invadida por um homem armado, que levou 90 reais do caixa.
Embora o prprio policial militar tenha relatado que o suspeito anunciou o assalto, o crime foi
registrado como extorso.
[...]
Envolvido em uma briga generalizada ocorrida em uma festa, no Bairro Ipiranga, Zona Sul, um
adolescente de 16 anos foi golpeado com uma facada nas costas, no ms passado. Ele foi socorrido
31
Reportagem extrada do site <www.tribunademinas.com.br> em 02/01/2012.
#$&
em estado grave ao HPS, onde precisou passar por uma cirurgia. Ainda em julho, um homem de 20
anos foi baleado, em Benfica, Zona Norte, tendo o projtil atravessado seu brao esquerdo, atingido o
pulmo e sado pelas costas. No ms anterior, ainda na Zona Norte, dessa vez no Milho Branco, um
homem de 32 anos levou dois tiros pelas costas, sendo que as balas atingiram a perna e as ndegas
do rapaz. O que une essas trs ocorrncias o fato de que os crimes foram tipificados como leso
corporal e no como tentativa de homicdio: um erro na viso do advogado criminalista e professor
de direito penal do Instituto Vianna Jnior, Luiz Alexandre Velloso Botelho. Na leso corporal, o
autor age com o nimo de apenas lesionar e no matar. Ningum d tiro ou facada pelas costas ou
atira vrias vezes contra uma pessoa sem a inteno de matar.
[...]
As alteraes podem ser apenas equvocos ou momento da elaborao do boletim de ocorrncia, mas
o fato que as naturezas criminosas como extorso e encontro de cadver, por exemplo, no so
consideradas crimes violentos, ficando fora das estatsticas oficiais de criminalidade violenta, cujos
ndices apresentam queda nos ltimos anos em Minas Gerais.
Conforme a Fundao Joo Pinheiro, o ndice de Criminalidade Violenta (ICV) leva em conta apenas
homicdio, tentativa de homicdio, roubo e estupro. A Fundao Joo Pinheiro no tem acesso aos
dados primrios ou s rotinas de produo ou registro desses dados e, portanto, no pode
responsabilizar-se pela sua factibilidade, explicou a assessoria de comunicao da FJP.
[...]
O assessor de comunicao da 4
a
. Regio da Polcia Militar (RPM), major Sebastio Justino, afirma
que a tipificao do crime realizada pelo policial militar dada conforme a percepo do
profissional, sendo que, em caso de interpretao errnea, a classificao pode ser retificada pela
autoridade policial (Delegado) e at pelo Promotor de Justia. Muitos policiais no tem curso de
formao em direito, apesar de aprenderem as noes em algumas cadeiras durante o curso de
formao de soldado. Quando ele interpreta um crime de forma equivocada, o delegado e o
Ministrio Pblico podem corrigir [...]
O caso de maior repercusso sobre o assunto foi a ocorrncia registrada na rea do 34
o
.
Batalho da Polcia Militar em Belo Horizonte. O caso foi sistematicamente explorado por
diversos veculos de imprensa, por diversos dias. Diversas autoridades foram entrevistas,
inclusive o Governador do Estado. O caso emblemtico porque, alm das denncias, o
policial escreveu explicitamente no boletim de ocorrncia que o crime foi reclassificado por
ordem direta do comandante do 34
o
. Batalho, Tenente Coronel Idzel Fagundes.
Para ilustrar a cobertura da mdia, essa pesquisa escolheu a cobertura feita pela Rdio Itatiaia,
o veculo que tem a maior audincia de rdio em Minas Gerais e um dos cinco de maior
audincia no pas. Foi contabilizado um total de 12 inseres na programao, totalizando
1h17m de programao, exclusivamente com debates sobre o tema da manipulao de dados
na segurana pblica no Estado. Abaixo, a transcrio da primeira reportagem sobre o caso,
veiculada no dia 20 de dezembro de 2011.
#$'
(Reprter falando) A Policia Militar tenta explicar o inexplicvel. Como um homem que foi baleado
trs vezes foi considerado vtima de leso corporal em vez de vtima de tentativa de homicdio? O
caso ocorreu em Belo Horizonte. Na noite do ltimo sbado, Wesley Amaro de Jesus, de 36 anos, foi
baleado com trs tiros na Rua Gibraltar, no bairro Glria, na regio Noroeste da Capital. Segundo a
polcia, dois indivduos teriam parado um Palio cinza em frente vtima e efetuado os disparos. O
homem foi levado ao Hospital de Pronto Socorro e no corre o risco de morrer. O que chama a
ateno que a ocorrncia foi registrada como leso corporal e no como tentativa de homicdio.
Segundo o prprio boletim de ocorrncia, o Tenente Coronel Idzel Fagundes, comandante do 34
o
.
Batalho, foi quem determinou que a ocorrncia fosse registrada como leso corporal. Ele nega que
isso tenha sido uma tentativa de maquiar os dados e explica aqui na Itatiaia, porque registrou o caso
como leso corporal e no como tentativa de homicdio. (Coronel falando) Alm disso tudo, temos
que ser conhecedores do direito. E o direito brasileiro segue a teoria finalstica. O qu que eu estou
querendo explicar com isso? Temos que entender qual que a inteno e no qual que o objetivo, o
fim. Ns temos uma ocorrncia em que o indivduo teve trs perfuraes de entrada e trs de sada, ou
seja seis perfuraes, trs tiros. No temos a autoria definida. No intervalo desses tiros, entendo eu,
que o agente infrator ele teve tempo de fazer, de executar o indivduo e no o fez. Ele efetuou um tiro
na regio lombar e outros tiros na regio das pernas. Se ns entendssemos que houvesse a inteno,
ficaria bem claro, ou seja, ele teria executado, porque ele estava sozinho, ele estava frente a frente
com o individuo, e ele tinha tempo e oportunidade para concluir a ao. Se ele interrompeu esta ao
de causar a morte, de praticar o homicdio, sem a presena da policia ou outro meio que
incapacitasse ele de agir, fica claro que ele no teve a inteno.
O assunto voltou a ser tratado pela rdio por trs vezes no mesmo dia e, no dia seguinte, o
assunto foi questionado diretamente ao Governador Antnio Anastasia.
(Reprter falando) O Governador Antnio Anastasia promete apurar irregularidades nos boletins de
ocorrncia policial. Nossa reportagem teve acesso a um boletim de ocorrncias onde um homem
baleado trs vezes teve o caso encerrado como uma simples leso corporal. (reprter relembra o caso
j citado). Governador Antnio Anastasia, o governo tem alguma orientao nesse sentido com
relao s estatsticas de violncia? (Governador falando) No, ao contrrio. Quando eu era
Secretrio de Defesa Social ns criamos um sistema novo chamado REDS. Esse sistema que j est
implantado em boa parte do Estado, mas no no Estado como um todo muito mais confivel do que
o antigo sistema. Ento ns, de maneira muito clara sabemos que as estatsticas so muito
importantes. Ns hoje sabemos que Minas Gerais tem uma situao dos indicadores de segurana
melhor do que tivemos anos atrs mas ainda muito graves, que desafiam o esforo do governo. [...]
Mas claro que eu no posso entrar no detalhe do caso concreto, porque se trata dessa composio
do REDS, posso apurar com o comandante dessa regio. [...]
O assunto voltou a ser pauta de reportagem no dia 21/12 (por duas vezes), no dia 22/12, (por
trs vezes), no dia 23/12, no dia 05/01 e 06/01, essas duas ltimas j mencionando outros
casos da mesma natureza. No dia 06 de fevereiro, o assunto foi tratado como principal
manchete de capa do jornal Hoje em Dia, de Belo Horizonte. Com a manchete Manipulao
de dados esconde criminalidade, o texto de primeira pgina afirma:
Policiais militares admitem que, para cumprir metas da Secretaria de Defesa Social, esto maquiando
boletins de ocorrncia. Homicdios so registrados como encontro de cadver, assaltos viram
roubos e estes vo para as planilhas como furtos. Os nmeros que mostram reduo da violncia em
Minas seriam forjados. O comando da PM diz desconhecer a prtica e recomenda denncias.
#$(
Figura 10 Capa externa e interna do Jornal Hoje em dia de 06/02/2012
Fonte: site do jornal <www.hojeemdia.com.br> acesso em 20/02/2012
O texto explicativo, na pgina interna do jornal, o primeiro artigo da imprensa que vincula a
suposta maquiagem nos dados remunerao varivel:
O combate criminalidade em Minas tira o sono de policiais militares de todo o Estado. Profissionais
garantem que, para cumprir meta estipulada anualmente pela Secretaria de Defesa Social (SEDS),
so obrigados por seus superiores a manipular boletins de ocorrncia para reduzir estatsticas de
crimes violentos. Os bons resultados apresentados sociedade rendem uma recompensa financeira
aos policiais militares, conhecida como Abono de Produtividade, recebido de acordo com o
desempenho a cada ano de servio. As denncias alertam para um falso avano no combate a
violncia no Estado. Para melhorar os indicadores, alguns PMs redigem as ocorrncias como se
os crimes fossem menos agressivos. A estratgia transforma homicdio em encontro de cadver e
tentativa de assassinato em leso corporal. A leso corporal classificada como agresso que, por
sua vez, vira atrito verbal. J um roubo lavrado como simples furto. Em Contagem, por exemplo, os
registros de encontro de cadver passaram de 27, em 2010, para 42 em 2011, um aumento de 55%. A
situao se repete em Santa Luzia, tambm na RMBH, onde as ocorrncias dobraram no mesmo
intervalo, subindo de 12 para 24. A ordem dos comandantes a de que os ndices de criminalidade
estejam dentro das expectativas do governo diz um militar que trabalha em Belo Horizonte e pediu
anonimato. [...]
#$)
Outras reportagens foram publicadas com o mesmo teor, o que corrobora o fenmeno que j
havia sido identificado nas entrevistas: alguns comandantes da PM tm buscado reclassificar
os crimes para simular uma situao menos grave na criminalidade em sua regio de atuao.
Alguns estudos estatsticos preliminares conduzidos internamente apontaram para
comportamentos atpicos de sries temporais de alguns crimes e isso criou uma sensao de
preocupao com a qualidade dos dados.
O que sabemos que houve movimentos inexplicveis de aumento muito grande de
ocorrncias de determinadas naturezas, exatamente aquelas naturezas de crimes que
no esto pactuadas. Obviamente, no conseguimos correlacionar isso a reduo
paralela e abrupta das naturezas de crime que so objetos de pactuao e
exatamente por isso que isso est no campo da especulao, da preocupao. [...]
A gente percebe sim aumento da extorso com reduo de roubos, mas como a
proporo muito diferente, isso nos leva apenas a desconfiana, e no a certeza de
que existe um problema.
[...]
H casos, e so apenas casos... existe um em que um corpo foi encontrado em 20
pedaos e registrado como encontro de cadver e no como homicdio, com tiro.
Quem d o nmero a Polcia Militar fundamentalmente e no a Polcia Civil.
Ento nos estamos esperando de um cabo, com 30 anos de corporao, analfabeto
funcional e digital, que segue ordens estritamente, que faa de cara uma apreciao
sobre qual o crime em questo. E ele est perfeitamente resguardado se ele
escolher no fazer, j que ele no perito.
[...]
No estou dizendo que a coisa acontece ou em que nvel ela acontece, estou dizendo
que o risco de acontecer muito grande e a gente no tomou nenhuma
contramedida, nenhuma salvaguarda.
Especialista em estatstica, SEDS.
Esta pesquisa, ento, buscou dados oficiais do sistema REDS para avaliar qual a intensidade
do fenmeno. Foi solicitado ao CINDS (Centro de Informaes de Defesa Social), um
conjunto de dados sobre a srie histrica dos indicadores de homicdios, tentativa de
homicdio, roubo, furto, leso corporal e extorso. A hiptese pesquisada foi de que os crimes
teriam um comportamento atpico a partir do ano de 2008, em funo da implantao da
remunerao varivel.
Considerando o objetivo de obter comparabilidade, a maior parte dos dados referente
RMBH, sendo utilizados somente aqueles registrados pelo sistema REDS.
O grfico 9 cruza os dados mensais entre jan/2006 e dez/2011 dos crimes registrados como
roubo e furto, totalizando 72 observaes. No lado esquerdo do grfico, esto indicados os
valores da varivel roubo e no lado direito da varivel furto. Considerando que os dois so
#$*
crimes contra o patrimnio, de se esperar que eles se comportem da mesma forma. Observa-
se que o descolamento das duas variveis se d no ms de abril/2008 e permanece at o final
da srie histrica. A estratgia da reclassificao de roubos para furtos, evidenciada nas
entrevistas, coerente com os dados abaixo representados. Deve-se destacar, no entanto, que
a data de abril/2008 anterior a remunerao varivel, mas posterior a primeira pactuao
global de metas. Esses dados evidenciam, portanto, que a reclassificao pode ser uma
estratgia j adotada antes da PRP para enfrentar a cobrana de metas e mantida a partir da
remunerao varivel.
Grfico 9 Cruzamento dos dados histricos dos crimes roubo e furto na RMBH
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS
Quando analisado o cruzado de dados entre extorso e roubo, no mesmo perodo, observa-se
outro comportamento atpico, com caractersticas diferentes. No grfico 10, o eixo vertical
esquerdo registra os crimes de extorso e o eixo vertical direito os crimes de roubo. Entre os
meses de ago/2008 e mar/2009, o registro do crime de extorso salta de 139 para 334, um
aumento de 240%, enquanto o crime de roubo se manteve estvel. Os registros de extorso
tm queda brusca aps seis meses de alta. Deve-se considerar que o nmero absoluto de
registros de extorso muito inferior ao nmero absoluto de roubos, o que traz limitaes a
anlise. De toda forma, observvel comportamento atpico no ano de 2008, o que coerente
com a hiptese de reclassificao de roubos sendo registrados como extorso.
#$+
Grfico 10 Cruzamento dos dados histricos dos crimes extorso e roubo na RMBH
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS
O sbito crescimento do crime de extorso iniciou-se um ms antes da implantao do Prmio
por Produtividade. Esse comportamento coerente com a hiptese de reclassificao de
roubos para extorses, evidenciadas nas entrevistas. No entanto, a queda brusca seis meses
aps o fenmeno pode indicar a implantao de algum tipo de controle adicional que freou a
situao.
Outra hiptese muito comentada nas entrevistas a reclassificao de tentativas de homicdio,
sendo registradas como leso corporal. A anlise do grfico 11 refora a hiptese de que a
classificao existiu. O eixo vertical esquerdo contm os dados de homicdios tentados. O
eixo vertical direito contm os dados dos crimes de leso corporal. Novamente, o
comportamento se inicia aps a pactuao de metas globais de criminalidade, mas
anteriormente implantao da remunerao varivel. Talvez um maior rigor na cobrana de
metas tenha incentivado um comportamento desviante de algum comandante local j antes da
implantao do Prmio por Produtividade.
#%!
Grfico 11 Cruzamento dos dados histricos dos crimes homicdio tentado e leso corporal na RMBH
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS.
Finalmente, esta pesquisa cruzou os dados de homicdios com os dados de encontro de
cadver, para avaliar possvel reclassificao, conforme sugerido em algumas entrevistas. Os
dados obtidos e expressos no grfico 12 no confirmam esta hiptese.
Para analisar este caso, escolheu-se estudar os dados apenas do municpio de Belo Horizonte.
Isso porque, alm do sistema REDS, os dados de homicdio em BH so revisados pela
Diviso de Crimes contra a Vida da Polcia Civil, o que aprimora a qualidade da informao e
permite uma anlise mais robusta.
Grfico 12 Cruzamento dos dados histricos dos crimes homicdio e encontro de cadver
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS e na DCCV/PC.
#%#
O eixo vertical esquerdo representa os casos de homicdio e o eixo vertical direito representa
os casos de encontro de cadver. Observa-se que o comportamento dos dois registros
relativamente uniforme na srie histrica e no h efeito aparente no perodo em que
introduzido o Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade. Portanto, neste caso em
particular, as evidncias obtidas pelas entrevistas no foram confirmadas pelos dados
analisados.
Portanto, das quatro hipteses de reclassificao estudadas, trs foram reforadas a partir dos
dados e uma foi refutada.
Os dados de crimes, analisados em conjunto com os dados qualitativos, entrevistas e
reportagens, reforam a hiptese de que houve reclassificao.
Entretanto, dos trs casos em que se confirmou a reclassificao, em dois deles observa-se
que o fenmeno comeou a ocorrer antes da implantao do Prmio por Produtividade, o que
pode indicar que a introduo da remunerao varivel no o mais importante fator
explicativo para a reclassificao. O fenmeno da reclassificao parece ser consequncia de
um conjunto de incentivos do qual a remunerao varivel faz parte.
No possvel estimar com preciso a intensidade da reclassificao, mas possvel observar
que no se trata de um conjunto de casos isolados. A reclassificao suficientemente
relevante uma vez que alterou a srie histrica dos registros.
Os dados qualitativos mostram que a reclassificao no ocorre em todas as unidades da
Policia Militar. Na maioria das unidades da PM visitadas, havia a preocupao de no
distorcer as ocorrncias.
O comando orienta para no distorcer as estatsticas. Essa preocupao aumentou
aps denncias de manipulao, hoje mais rigoroso.
Tenente da PM, coordenador de policiamento de Cia.
Olha eu orientei de forma que, na dvida, para discutir com o delegado a melhor
classificao para a ocorrncia. De fato, existe uma discusso filosfica entre roubo
e extorso. Mas em nenhum momento a recomendao maquiar as ocorrncias.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.
#%$
Na entrevista, o Comandante-Geral foi questionado sobre a possvel reclassificao.
No geral a classificao feita acertadamente. Tem alguns desvios que podem
acontecer? por isso que o sistema tem que ser auditado, a ocorrncia tem que ser
auditada. Tem o CINDS pra isso. L tem PM, PC e CBM. Agora, voc falar que o
sistema ruim, que est tendo maquiagem de dado, no tem isso. O policial no
aceita no. Porque que deu isso nessa ocorrncia? (Estava se referindo ao caso do
34o. Batalho). Por qu o Tenente Coronel disse pra ele: no coloca tentativa de
homicdio no, coloca leso corporal. E o policial disse: opa! Eu acho que isso no
leso corporal no, tentativa de homicdio. Para eu me salvaguardar eu vou colocar
aqui que a ordem do comandante. Porque o cara no segura no, ele no se
corresponsabiliza com essas coisas.... se chegar e dar a ordem ao policial, ah isso
aqui no roubo no, furto. Voc acha que ele coloca l? No coloca no. Porque
ele no tem esse entendimento completo. Ele acha que aquilo ali o definitivo. E ele
sabe que aquilo ali uma notcia crime. E a Policia Militar tem competncia para
dar essa noticia do crime. Se ele der essa notcia de forma errada, se ele fraudar isso
aqui, ele tem responsabilidade. A orientao ele classificar como ele entender.
Agora, se ele tiver dvida, consulta. Tem um oficial de servio 24hs ao lado de um
delegado no centro de comando pra isso. Eu no vejo problema, distoro nisso. As
pessoas que comentam isso dentro do prprio sistema pra desmantelar,
desacreditar isso que est sendo feito. Isso muito ruim. Ningum quer controle.
[...]
Coronel PM, ncleo estratgico.
Durante a fase de pesquisa foi descoberto que o CINDS, centro responsvel pela estatstica de
segurana pblica, havia publicado orientao normativa aos policiais sobre o correto
preenchimento de boletins de ocorrncia. A orientao, chamada de Boletim Tcnico 01/11
CINDS/DAOp
32
, publicada no Boletim Interno da Polcia Militar, orienta os policiais sobre o
preenchimento do REDS especificamente nos crimes de leso corporal, furto, roubo, extorso,
homicdio tentado e consumado e encontro de cadver. A data da publicao de 14 de
fevereiro de 2011, portanto anterior s publicaes e denncias da imprensa sobre o tema.
A leitura do documento evidencia que a Polcia Militar j havia identificado o crescimento
atpico de registros e estava preocupada em corrigir e orientar os policiais. O item 3.1. do
documento orienta o policial sobre a diferena entre leso corporal e homicdio tentado:
A leso corporal no deve ser confundida com a tentativa de homicdio, uma vez
que nesta h a inteno de matar e naquela h a inteno apenas de ofender a
integridade fsica ou a sade da vtima, ou seja, de ferir, machucar;
[...]
Por outro lado, o crime de leso corporal definido como qualquer dano
ocasionado por algum, sem a inteno de matar, a integridade fsica ou a sade
(fisiolgica ou mental) de outrem. Ou seja, completamente diferente do
entendimento da tentativa de homicdio, onde existe a inteno de matar.
(BOLETIM TCNICO 01/11 CINDS/DAOP BOLETIM INTERNO DA PM, 2011).
32
DAOp Diretoria de Apoio Operacional da Polcia Militar.
#%%
O item 5.1. versa especificamente sobre os registros de encontro de cadver. O texto alerta
os dados estatsticos nos mostram que os nmeros de ocorrncias descritas como encontro de
cadver tem aumentado significativamente e orienta os policiais a preencherem corretamente
o boletim de ocorrncia.
[...] a ocorrncia de Encontro de Cadver/Feto consiste no encontro de cadver,
quando NO H
33
evidncia de crime. Se houver qualquer sinal de violncia,
excluda a possibilidade de suicdio, a ocorrncia ser codificada como homicdio.
Todos os militares devero cumprir fielmente as recomendaes, observar as
caractersticas peculiares para o registro de encontro de cadver, alm de buscar
informaes complementares junto aos peritos criminais presentes, quando
possvel, a fim de reduzir os equvocos. [...](BOLETIM TCNICO 01/11
CINDS/DAOP BOLETIM INTERNO DA PM, 2011).
As 46 entrevistas realizadas e outros mtodos de pesquisa utilizados neste trabalho indicam
que a reclassificao de crimes um fenmeno relevante e real, porm localizado em algumas
reas. No foi observada evidncia relevante de que tenha havido uma ordem institucional
para que houvesse manipulao.
No acho que tenha tido orientao do comando para fraudar os dados. Mas aquela
questo: especialmente na PM, voc cobra tanto, no aceita o resultado negativo, e
a as pessoas vo fazer qualquer coisa para te mostrar um resultado positivo...
Gestor da poltica de integrao, SEDS.
Por outro lado, e mais importante, um conjunto de cuidados deixaram de ser tomados e
acabaram por permitir que comportamentos desviantes de alguns comandantes
comprometesse a qualidade dos dados estatsticos.
Outro fator que contribui para que a reclassificao seja possvel a complexidade do sistema
informatizado de registro de ocorrncias. Deve-se esclarecer que a anlise e contabilizao
dos crimes em Minas Gerais so feitas com base nos dados do sistema REDS (Registro de
Eventos de Defesa Social). O REDS um sistema novo, implementado a partir de 2005, e que
unifica os registros de ocorrncias da Policia Militar e Polcia Civil. Estima-se que
aproximadamente 95% dos registros so feitos pessoalmente por policiais militares, enquanto
que os 5% restantes so feitos por policiais civis, em decorrncia de flagrante ou crimes que
so apreciados pelo Delegado de Polcia.
33
Grifo do texto original.
#%&
Portanto, geralmente, o prprio policial militar que efetivamente usa o sistema
informatizado e registra a ocorrncia a partir de sua viso preliminar do fato. Obviamente,
esse registro pode ser modificado pelo Delegado de Polcia a partir da investigao.
Teoricamente, o fato tambm pode ser revisto quando da interpretao do Ministrio Pblico
ou quando o processo foi julgado pela Justia. Mas esse argumento no se sustenta no caso
em anlise. Em primeiro lugar, apenas um pequeno percentual efetivamente investigado
pela Polcia Civil. Em segundo lugar, a possvel reviso pela Polcia Civil, Ministrio Pblico
e pela Justia no altera o registro REDS. Assim, o registro preliminar e imperfeito feito pelo
policial militar , na maioria das vezes, o registro definitivo do crime para fins de estatstica
oficial. E, assim, o treinamento insuficiente e a complexidade do sistema, destacado por
diversos entrevistados, compromete a qualidade dos dados.
Embora tenha sido reconhecido como pioneiro e referncia nacional no seu nascedouro, o
REDS considerado por especialistas como um sistema completo, porm complexo, pesado,
lento e de difcil utilizao, exigindo treinamento especfico. O sistema ainda prejudicado
pela m qualidade da conexo de internet das unidades policiais. Assim, a complexidade do
REDS e o treinamento insuficiente aos policiais so mais um componente do conjunto de
incentivos que acabou por contribuir para a ocorrncia do fenmeno da reclassificao de
crimes em Minas Gerais.
Como voc pega 45.000 pessoas e ensina eles como classificar ocorrncias?
O sistema acaba induzindo ao erro e a voc tem uma baguna. Aparecem
alguns policiais mal intencionados e usam o sistema para burlar dados.
Especialista em segurana pblica
Finalmente, cabe destacar outra importante salvaguarda no utilizada no caso mineiro. As
estatsticas de segurana pblica no so acompanhadas e auditadas por uma instituio
externa que possa garantir a fidedignidade dos dados. Desde 2004, a Fundao Joo Pinheiro
foi contratada para publicar oficialmente os dados estatsticos da segurana pblica em Minas
Gerais, na forma dos Boletins de Informaes Criminais (BICs) trimestrais e dos Anurios de
Informao Criminal.
#%'
Ocorre, porm, que mesmo aps insistentes e repetidas solicitaes, os pesquisadores da
instituio no obtiveram acesso s bases de dados primrios do REDS.
Eu pedi vrias vezes acesso ao Sistema Transacional do REDS. Isso inclusive estava
no contrato, tem uma clusula especfica disso. Esse contrato comeou em
2007/2008 e foi renovado j duas vezes e ns nunca tivemos acesso as bases de
dados. Por isso, paramos de fazer as estatsticas. No ter anurio em 2011 uma vez
que no temos acesso s bases de dados. At o Estado ter acesso s bases
transacionais eu no vou chancelar as estatsticas.
Especialista em segurana pblica.
Assim, os dados estatsticos da segurana pblica esto confiados ao CINDS, centro integrado
que rene PM, PC, CBM e SEDS. Entretanto, como o CINDS est ainda em processo de
consolidao, no um equvoco dizer que os dados estatsticos bem como suas regras, filtros
e mincias esto sob guarda da Polcia Militar.
A anlise dos resultados deste trabalho permite afirmar que a reclassificao de crimes em
Minas Gerais no tem uma nica causa. , na verdade, o resultado de um mecanismo e de
uma estrutura de incentivos que estimulam e, ao mesmo tempo, no criam obstculos para a
ocorrncia do fenmeno. A Figura 11 sintetiza os fatores que permitiram a emergncia desse
fenmeno em Minas Gerais.
Figura 11 Mecanismo e estrutura de incentivo que gera reclassificao de crimes
Fonte: elaborao do autor
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Apesar da existncia de casos em que se possa atribuir a reclassificao ao de policiais ou
comandantes locais mal intencionados, importante destacar que uma parcela da
reclassificao pode ter origem na dvida concreta do policial na ponta. Considerando que os
conceitos que separam um crime do outro so prximos, antes mesmo do sistema de metas j
havia, no dia a dia, dvida do policial sobre um caso que seria roubo ou extorso, por
exemplo. Existe, de fato, um percentual de crimes onde a dvida e a ambiguidade da
classificao real.
Em situaes comuns, onde metas e remunerao varivel no esto presentes, crimes com
dificuldade de classificao continuam ocorrendo e policiais tomam decises de classific-los
de forma preliminar e precria, mesmo que tenham dvidas sobre como faz-lo. bvio que,
mesmo nesse ambiente sem os incentivos, existe um conjunto de crimes que so classificados
de forma pouco precisa, em razo da dubiedade natural e do ambiente de incerteza que
permeia uma deciso entre, por exemplo, uma tentativa de homicdio e uma leso
corporal, entre um roubo e uma extorso. Ocorre que, num ambiente com incentivos to
fortes, como no caso mineiro, mesmo um policial atento s regras poderia reclassificar aquele
percentual em que tem dvida de forma a facilitar o cumprimento de sua meta institucional.
Neste caso, deve-se avaliar com serenidade antes de atribuir sempre m f a alterao da
classificao. O que dizer de um policial que tem dvida no dia a dia por um lado, e por outro,
tem fortes incentivos para classificar de determinada forma?
Portanto, essa pesquisa observou que o fenmeno da reclassificao de crimes resultado de
uma estrutura de incentivos e da ausncia de obstculos e tem vinculao com a dvida
conceitual, comum no dia a dia, e com o comportamento desviante de alguns policiais e
comandantes locais. Qual a parcela da reclassificao deve ser atribuda a uma dvida
cotidiana e qual parcela deve ser atribuda ao comportamento desviante? As evidncias
coletadas no so suficientes para responder a essa pergunta.
Finalmente, no correto dizer que a reclassificao de crimes um fenmeno que ocorre no
apenas mbito da Policia Militar. Boa parte da estrutura de incentivos mencionada
anteriormente tem contribuio decisiva da SEDS, especialmente no tocante aos sistemas de
informao, qualidade das estatsticas e estrutura de pactuao. um fenmeno que afeta
todo o Sistema de Defesa Social do Estado.
#%)
7.4.4. O impacto no processo de integrao das polcias
Dois aspectos merecem destaque em relao ao impacto do Acordo e do Prmio para a
poltica de integrao. Em primeiro lugar, conforme j relatado, a pactuao de metas de
criminalidade e a responsabilizao das duas polcias (PM e PC) sobre estes indicadores
gerou reflexes sobre o papel da Policia Civil. A ideia de responsabilizar a Policia Civil pela
reduo do crime no parece, de fato, ter sido compreendida pela organizao de forma geral.
A dificuldade das instituies entenderem o papel de cada uma. A Polcia Civil a
gente observa que s vezes eles no se sentem responsveis pelos indicadores de
crimes violentos e homicdios, quando na verdade eles tinham que participar. O
papel da PC no pode ser simplesmente de uma instituio que atua com papel
retrospectivo daquele crime que j aconteceu. A viso tem que ser preventiva.
Investigao voltada a preveno... Mas acaba que eles deixam isso por conta da
PM...
Coronel PM
Em segundo lugar deve-se destacar o impacto do Acordo e do Prmio para a prtica do
IGESP. O IGESP, enquanto metodologia de integrao operacional local, foi influenciado
pelo Acordo de Resultados de duas formas: de um lado, o Acordo incentivou o
estabelecimento de metas locais de reduo de crimes. E, de outro, dificultou o entendimento
da dinmica local da criminalidade em funo da existncia de metas j definidas.
Existe uma supervalorizao daqueles eventos criminais que fazem parte do AR, das
metas que tem que ser cumpridas. Em determinadas localidades, o crime violento
contra o patrimnio no problema. O que problema naquela localidade um
crime no violento como ameaa ou furto. Qual a consequncia prtica disso? Se o
gestor cobrado por isso ele acaba deixando de lado um tipo de policiamento que
poderia solucionar aquele problema. Numa reunio do IGESP voc enxerga isso de
maneira mais clara. As reunies do IGESP h muito tempo deixaram de ser uma
reunio de soluo de problemas locais e passaram a ser uma prestao de contas e
um monitoramento dos crimes que foram acordados pelo governo. Isso fica muito
claro quando voc assiste uma reunio dessas. Eu fui assistir a uma reunio e o
mediador comeou a reunio dizendo que era uma reunio de prestao de contas. E
a voc v uma deturpao do modelo. Qual o modelo do IGESP? Solucionar
problemas locais na lgica territorial. Crime em geral no problema. A
concentrao da incidncia de alguns crimes naquela rea reflexo de um problema.
A lgica do IGESP atacar esse problema. [...] Ento essas reunies do IGESP
seriam para voc discutir solues para atacar o que a gente chama de problema. O
que o que vemos hoje? A gente v o monitoramento dos crimes. Mas, crime
consequncia. [...] Eu acho que a lgica do Acordo de Resultados foi malfica para
o desenho do IGESP.
Especialista em segurana pblica.
A estrutura de pactuao de metas previa que cada regio tivesse metas distintas, mas com
indicadores iguais. Isso significa que seria foco de todos os homicdios e crimes violentos, por
#%*
exemplo, com metas (nmeros) a serem alcanadas variando de regio para regio.
Entretanto, essa lgica parte do pressuposto de que o foco em crimes violentos algo que
deve permear todo o Estado, o que, na viso de alguns especialistas, no verdade.
O Acordo incentiva a focar naquilo que as vezes no prioridade. A gente tem que
pensar mecanismos para corrigir isso, por exemplo, trabalhar com metas locais. Isso
altamente possvel e no difcil. Vamos pensar em Norte de Minas, por exemplo,
uma reunio em geral plana. Ento bicicleta um meio muito utilizado. Nesses
grandes centros, o furto ou roubo de uma bicicleta muito mais preocupante para
aquela populao do que o roubo a mo armada. Em Poos de Caldas, por exemplo,
o homicdio no problema, o roubo de veculo. [...] Ento se o problema local
furto de bicicletas eu poderia gastar meu esforo para criar estratgias para enfrentar
esse crime. Porm, eu sou cobrado a controlar uma srie de eventos criminais que
acontecem pouco e a eu preciso de um esforo muito maior para atacar eles.
Especialista em segurana pblica.
Uma crtica recorrente que o Acordo teria que priorizar com mais preciso as distintas
realidades locais do fenmeno da criminalidade.
Quando voc coloca um crime de forma comum em todos os 853 municpios, voc
pode estar canalizando um esforo que no a realidade daquela determinada
realidade. Voc tem em torno de 600 municpios pequenos, que esto na mo de
sargentos, em que a criminalidade no se resume s em homicdios, crimes
violentos, crimes violentos contra o patrimnio. O que incomoda a populao
naquela regio outra coisa: furto, pequenos delitos, crimes de menor potencial
ofensivo.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.
Agora... o comandante local tem que perceber que existem outras prioridades alm
das metas pactuadas, j que furto de veculos e arrombamento de comrcio e
residncias, por exemplo, no fazem parte da meta.
Coronel PM, chefe de Regio Militar.
7.4.5. Avaliao global
Na Polcia Militar os efeitos no previstos e negativos foram mais intensos do que nas outras
instituies. Ainda assim, a avaliao geral dos entrevistados de que o processo foi mais
positivo do que negativo.
Acho que trouxe um ganho enorme, principalmente para criar uma responsabilidade
dos servidores para com os resultados gerais da segurana pblica. Isso trouxe uma
mudana de cultura. A PM sozinha responsvel pelas taxas de homicdio? No.
Mas o que a gente quis passar que o policial militar tem que se sentir responsvel
pelos homicdios que acontecem. [...] Eu lembro que numa reunio, um coronel me
disse Coronel, aqui parece que cada cara que morre ns somos responsveis
sozinhos por isso. Ai eu disse: voc tem que se sentir responsvel mesmo. Porque
isso faz com que voc tenha mudana de atitude em cima do fenmeno da
#%+
criminalidade. Se no fica muito comum ah mais um morreu! e a ningum tem
responsabilidade com isso. A Polcia Civil tambm tem responsabilidade, Judicirio,
Ministrio Pblico, a vem nas razes do problema, falta educao, falta
investimento [...] Acho que criou uma responsabilidade interessante.
Coronel PM, ncleo estratgico.
7.4.6. Sntese dos efeitos organizacionais observados na Policia Militar
A figura 12 apresenta uma sntese dos principais efeitos organizacionais observados pela
pesquisa no mbito da Policia Militar
Em suma, observou-se que a pactuao do Acordo de Resultados e a remunerao varivel
gerou: a) o foco, a priorizao e a mobilizao da instituio em direo as metas pactuadas;
b) o fortalecimento da cobrana de resultados; c) a maior capitalizao e difuso do conceito e
da lgica de resultados d) a criao de incentivos para efeitos negativos, contribuindo para a
prtica da reclassificao de crimes.
Novamente, ressalta-se que devido limitao de espao, no possvel demonstrar todos os
mecanismos, estruturas e efeitos na figura. Ela sintetiza a lgica principal de uma maneira
mais didtica.
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Figura 12 Efeitos organizacionais observados na Polcia Militar
Fonte: Elaborao prpria.
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7.5. Anlise dos efeitos no Corpo de Bombeiros Militar
7.5.1. Elementos de trajetria institucional
O Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais acaba de comemorar seu centenrio. Fundado
em 1911, o CBM tem atualmente cerca de cinco mil militares na ativa, e unidades
operacionais em 48 municpios mineiros. Algumas mudanas recentes marcaram sua
trajetria institucional e deram novos caminhos corporao.
At 1999, o Corpo de Bombeiros fazia parte da Polcia Militar em Minas Gerais. A instituio
ganhou autonomia h apenas 13 anos, e agora tem seus prprios oficiais, regulamentos,
oramento e estrutura de comando. Do ponto de vista operacional, a corporao tem dois
focos de atuao: o maior deles e que envolve mais militares o atendimento a emergncias,
envolvendo sinistros, resgates e salvamentos. Outro foco a atividade preventiva. Desde
2001, um nova Lei Estadual deu autonomia ao CBM para estabelecer regras e fiscalizar
imveis, indstrias e quaisquer tipos de benfeitorias no que diz respeito s normas de
preveno de incndio e pnico.
Em 2004, um incndio na cidade histrica de Ouro Preto demonstrou a fragilidade do Corpo
de Bombeiros. Equipamentos antigos e desgastados inviabilizavam a atividade de combate a
incndio. O Governo ento conduziu a aprovao da Taxa de Incndio na Assembleia
Mineira, que institui um valor a ser pago por empresas a ttulo de contribuio para a
preveno.
No incio, esses recursos foram repassados para a corporao e hoje o CBM conta com
equipamentos atualizados e veculos de resgate em boas condies.
Do ponto de vista da identidade organizacional h ainda pontos nebulosos, como por
exemplo, a relao com a Defesa Civil Estadual (CEDEC), subordinada a outro rgo
autnomo (Gabinete Militar do Governador) e que tem atribuies prximas aos do CBM.
De toda forma, o Corpo de Bombeiros tem alto nvel de aprovao e prestgio na comunidade
e seus membros, conforme se observar nas entrevistas, tm na misso de salvar vidas um
forte guia para suas aes.
#&$
7.5.2. Efeitos organizacionais
O impacto do Acordo de Resultados e do Prmio no Corpo de Bombeiros tem alguma
semelhana com o caso da Polcia Civil. Melhorou significativamente a produtividade, criou
uma cultura de resultados, incentivou uma srie de mudanas nos processos internos porm,
curiosamente, no gerou efeitos perversos. Compreender os motivos disso algo que traz um
aprendizado para processos futuros.
O Corpo de Bombeiros, alm de compartilhar metas de reduo do crime com a PM e PC
(algo que tem pouco e ver com a atividade fim da instituio), pactuou dois indicadores
especficos: reduzir o tempo de resposta a emergncias e reduzir o tempo de anlise do
processo de segurana contra incndio e pnico (PSCIP), necessrio para abrir uma empresa
ou regularizar uma instalao de um imvel.
Antes do Acordo, no havia a cultura de se trabalhar com estatsticas, indicadores e metas na
corporao. Inclusive, houve uma dificuldade inicial em se estabelecer as primeiras metas da
instituio, uma vez que no havia uma srie histrica confivel.
A grande mudana que houve que no existia uma cultura na organizao em
trabalhar com indicadores. Num primeiro momento ns tivemos at dificuldade em
elencar quais indicadores que seriam pactuados no Acordo. Ento ns fizemos
reunies com o Alto Comando do Corpo de Bombeiros, em que coletamos sugestes
de indicadores, no existia histrico, a gente tinha dificuldades em at sugerir um
indicador, em funo de que no havia histrico. E eu vejo que isso trouxe um
resultado de que muitos oficiais comearam a pensar sobre isso. Vrios estudos
foram realizados, inclusive sobre indicadores voltados a atividade do bombeiro
militar, coisa que eu acredito que at ento no existia. Ento eu acredito que houve
um fomento do estudo e do pensamento interno da corporao.
Coronel BM, ncleo estratgico.
A primeira mudana que eu destaco que passamos a ter uma preocupao em
conhecer os dados sobre o CBM. E a provocando uma quebra na cultura. Porque o
CBM vem ao longo de sua histria com um conceito muito caracterstico de
profissionais aquartelados aguardando o fato acontecer para que eles pudessem sair
dos quartis e ir para o atendimento.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Antes do Acordo, havia o registro de atendimentos nos quartis, em geral, feito manualmente.
Mas esse tipo de estatstica no era analisado ou utilizado para subsidiar decises.
Antes tinha mais uma abordagem estatstica, de contabilizar as coisas. Ento em
funo do Acordo, a gente t realmente buscando extrair informaes dessa
#&%
estatstica, outros indicadores que possam melhorar a efetividade da nossa prestao
de servios, da nossa efetividade.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Do ponto de vista operacional, houve importantes consequncias a partir da pactuao de
metas. A primeira delas foi o direcionamento da atividade. As metas pactuadas deram foco e
indicaram prioridades para o dia a dia dos militares.
O primeiro efeito foi um direcionamento para as aes da instituio. Ficou com
mais foco de trabalho. Contudo, como voc trabalha com uma atividade pblica,
voc tem que estar em todos os locais. As atividades que a gente desempenha so
muito maiores do que o acordado. Mas hoje ns temos dois focos que so
importantes.
Capito BM, ncleo estratgico
Houve uma importante melhoria de desempenho e produtividade nos dois indicadores
pactuados. O tempo de resposta a atendimentos de emergncia teve melhora significativa no
Estado. O grfico 13 apresenta o tempo mdio de resposta s chamadas de emergncias no
Estado em trs perodos diferentes. Observa-se que, antes da primeira pactuao de metas
especficas (Set/08), o tempo mdio era de 13 minutos. No primeiro esforo de reduo a
partir de metas, ele chegou a nove minutos. No ano de 2009, segundo ano com metas
definidas, chegou a oito minutos. necessrio destacar que estes nmeros, na viso dos
entrevistados, representam, de fato, a realidade operacional.
Houve um foco na diminuio do tempo resposta em caso de risco de vida. As
pessoas se dedicam mais nisso.
Sargento BM
Grfico 13 Tempo mdio de atendimento a emergncias
Fonte: gerado pelo autor a partir de dados fornecidos pelo CINDS
#&&
Alm da diminuio desse tempo, o que leva a consequncias positivas do ponto de vista do
cidado que recebe o atendimento, interessante perceber quais modificaes internas o
Corpo de Bombeiros implementou para conseguir esse resultado.
Houve mudanas de processo de trabalho decorrentes do Acordo. No caso do tempo
de atendimento a emergncias, hoje ns trabalhamos com estudos de portas de
sadas diferenciadas. Todos os estudos na rea de bombeiros dizem que a reduo do
tempo de atendimento emergencial primordial para melhorar as condies de
sobrevida do acidentado. Isso considerado deste o tempo que entra na nossa
central de atendimento at a chegada da viatura no local da ocorrncia. Esse
deslocamento para a primeira resposta teve toda uma mudana na sua infraestrutura:
1) mudou a sistemtica da central de atendimento dos bombeiros, adicionou novos
atendentes, a forma de atendimento das ligaes e da filtragem delas mudou; 2) no
batalho o tipo de atendimento quando envolve vtimas foi mais priorizado j era
priorizado, mas o Acordo aguou isso; 3) voc tem um trabalho de planejamento
muito maior; 4) na aquisio tivemos a aquisio de viaturas menores, para
deslocamentos nos centros urbanos de forma mais fcil; 5) implementao do moto-
resgate; 6) disponibilizao de aeronaves para um atendimento com maior nmero
de vtimas. Isso j era feito de forma emprica, o Acordo deu o tom cientfico do
atendimento. Ns passamos a pensar em trabalhar a informao em prol do
atendimento.
Capito BM
Antes do Acordo, o atendimento a emergncias com vtimas, embora sempre priorizado, no
era tratado com estatstica e acompanhamento sistemtico. Com a pactuao de metas, a
instituio comeou a estudar o tema e pensar novas estratgias para sua reduo. Alm da
srie de mudanas j elencadas, o renascimento do moto-resgate uma estratgia que surgiu a
partir da anlise dos indicadores pactuados.
Um outro resultado disso foi agregar a motocicleta a nossa atividade. Porque nesse
trnsito, com baixa mobilidade, a motocicleta tem condio de chegar rapidamente
ao local do acidente, para dar uma primeira resposta. Ento hoje a gente j leva em
considerao todas as vezes que a gente vai instalar um peloto, um posto do Corpo
de Bombeiros, a motocicleta. O uso da motocicleta na atividade, principalmente na
atividade de resgate, o moto-resgate. Isso at j existia esse conceito de moto-
resgate, at um conceito em outros Estados. Mas havia uma resistncia muito grande
dentro do Corpo de Bombeiros, ah, isso no vai dar certo. Ento, na realidade,
quebrou um pouco essa resistncia de forma que a atividade comeou realmente a
ganhar corpo depois desse indicador, porque at ento no tinha moto-resgate. (...) E
isso tem funcionado bem hoje. Porque uma busca pra se reduzir esse tempo, uma
outra estratgia, uma outra tecnologia pra diminuir esse tempo.
Coronel BM, ncleo estratgico.
O acompanhamento sistemtico pela liderana dos tempos de atendimentos das unidades do
Corpo de Bombeiros levou a um conhecimento mais aprofundado de quais estratgias seriam
mais eficazes e foram adotadas posturas pr-ativas, de cunho preventivo, como, por exemplo,
estacionar viaturas em pontos de maior ndice de acidentes, com foco na diminuio do tempo
de resposta.
#&'
E como que eu me encontrava nesse cenrio? Primeiro, ele no era bem conhecido.
Ento, vamos conhecer. Ento conhecido, o que est impactando? no atendimento,
na sada da guarnio? Onde estamos falhando? Os fatos esto ocorrendo distantes
da unidade. Ento se tem muitos acidentes veiculares em determinados pontos, eu
posso fazer o lanamento de pontos base, lanando guarnies nesses locais.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Outra importante mudana foi o fato de que as informaes geradas pelo acompanhamento
sistemtico comearam a ser utilizadas para o planejamento de longo prazo na instituio. Foi
estabelecido que o CBM deveria apresentar no Colegiado de Integrao um planejamento de
expanso do atendimento da instituio, com foco para a Copa do Mundo. Todo o
planejamento foi baseado na anlise do tempo de resposta.
Uma contribuio imediata desse indicador o prprio estudo da ocupao do
Corpo de Bombeiros em BH e na RMBH, que foi apresentado ao Colegiado de
Integrao. Se no houvesse esse indicador, esse estudo no teria sado. Tanto que
o estudo todo fundamentado no tempo de resposta, seja o tempo de resposta de
uma parada cardiorrespiratria, seja no tempo de resposta de incndio: so quatro
minutos ou cinco minutos para atender. Ento o estudo foi todo feito com base neste
indicador. Na realidade, aquela apresentao efetivamente est se desdobrando.
Houve reunies, com representantes do municpio do BH. Ns temos alguns imveis
do CBM que no so utilizados, estamos tentando uma permuta de imveis, at pra
gente poder localizar aqueles pontos de acordo com aquele estudo.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Os militares de nvel operacional afirmaram nas entrevistas que, de fato, a atividade de
atendimento s chamadas de emergncia tem sido priorizada e acompanhada de perto.
Entretanto, ao definir o indicador, o Corpo de Bombeiros fez uma escolha: os atendimentos
priorizados seriam atendimentos com vtima. Esses entrariam na meta, os outros no.
Agora tem outras coisas que no tem esse foco: uma queda de rvore por exemplo,
depois do chamado, a gente vai colocar gasolina, dar uma arrumada na motosserra,
depois a gente vai.
Sargento BM.
A existncia de metas sistemticas para esse indicador durante trs anos fez crescer a
convico de que a reduo do tempo de atendimento est no limite. Diversos militares
argumentam que metas maiores de reduo colocam em risco a vida do bombeiro de outras
pessoas, uma vez que a viatura acaba tendo de operar numa velocidade acima do razovel. O
CBM tem estudado essa questo e a avaliao que, para reduzir mais, s instalando novas
bases de Bombeiros.
#&(
Ns apresentamos no Colegiado a Capilarizao da RMBH e o Projeto de Reduo
do Tempo Resposta em BH e ns conseguimos detectar que ns no conseguamos
melhorar nossos indicadores se a gente no pensasse numa capilarizao do CBM na
RMBH, em funo da baixa mobilidade urbana hoje. Por mais que o militar fosse
clere para chegar no local da ocorrncia, se a gente no pensasse na localizao dos
postos dos Bombeiros a gente no conseguiria melhorar esses indicadores. Ento a
gente detectou que a gente vai ter que mexer na localizao, colocar outros postos de
Bombeiros na RMBH, aumentando a capilarizao pra gente reduzir o tempo de
resposta.
Coronel BM, ncleo estratgico.
O outro indicador especfico escolhido pelo CBM para ser pactuado no Acordo foi o tempo de
anlise do PSCIP. Antes uma atividade relegada segundo plano, a tarefa foi valorizada e
investimentos foram feitos e o resultado foi um importante aumento de produtividade. O
grfico 14 mostra o tempo gasto em dias antes e aps o Acordo.
Grfico 14 Prazo de anlise do processo de incndio e pnico PSCIP (mdia das regies)
Fonte: gerado pelo autor a partir de dados do CBMMG
A atividade de anlise de projeto de incndio e pnico faz parte de uma atividade s vezes
pouco conhecida do Corpo de Bombeiros: a preveno. Fazem parte desta atividade as
anlises de projetos, vistoria em imveis e fiscalizaes, inclusive autuaes com multa. Essa
era uma rea pouco valorizada na instituio, e a pactuao de metas no Acordo provocou
uma mudana inclusive simblica no status da rea.
A rea de preveno no CBM era pouco valorizada. Ela trabalha com visitas
tcnicas, interdio e multa de instalaes inadequadas... A sociedade no gosta
tanto dela. a ovelha negra do CBM. Mas houve uma valorizao com as metas.
Capito BM, comandante de Cia de preveno.
#&)
Com relao ao prazo de anlise do PSCIP, internamente houve uma valorizao da
atividade contra incndio e pnico, uma especializao da atividade. Essa atividade,
at ento, no era uma atividade muito valorizada. Hoje a gente nota que houve uma
mudana. O militar, quando forma num curso, um sargento, um cadete, ele busca
tambm essa atividade. Antes ela era preterida. O indicador dessa atividade trouxe
os holofotes, deu visibilidade interna para ela. Houve uma valorizao interna dessa
atividade, antes voc valorizava mais a atividade operacional e a atividade de
preveno nem tanto. Por termos elencado esse indicador, houve a valorizao desta
atividade.
Coronel BM, ncleo estratgico.
A legislao estabelece o prazo de 15 dias para que o projeto seja analisado. Entretanto, o
Corpo de Bombeiros estabeleceu metas mais ousadas no Acordo de Resultados.
Sabedor de um dado de que o tempo no atendia os anseios, ns passamos a
perceber que o cidado precisa ser atendido de outra forma. Ento eu no quero essa
questo de 15 dias teis conforme est na Lei. Ento ns tivemos que falar: olha
meu amigo, tem que haver de voc uma preocupao no s de fazer a anlise de
projeto, mas faz-la num tempo que seja clere. Ento se voc fazia em 15 dias,
diminua!
Coronel BM, ncleo estratgico.
Uma srie de mudanas internas foram implementadas a partir da definio de meta, com o
objetivo de reduzir o tempo de anlise. Houve a centralizao de todo o processo de anlise
da RMBH num nico local Centro de Atividades Tcnicas (CAT), informatizou-se o fluxo
de trabalho, foi incrementado o nmero de militares que trabalham com o tema.
Na anlise, as evidncias so que na RMBH o processo foi centralizado, houve uma
mudana na forma de protocolar e receber o documento, alm de toda tramitao
dentro do centro de atividades tcnicas (CAT), implementao de mecanismos de
informtica, softwares para melhorar o processo, dar mais agilidade e possibilitar
um acompanhamento virtual do processo. O Acordo um incentivo que faltava para
isso acontecer.
Capito BM, ncleo estratgico.
Esse indicador tambm nos deu o sentimento de que era necessrio aumentar, em
termos de nmeros de militares que serviam nessa atividade. Isso ocorreu, porque
num primeiro momento esses indicadores estavam terrveis. O atraso nesse
indicador era muito grande. Ento depois disso houve uma melhora significativa da
resposta dessa anlise, tanto que o nmero de reclamaes que vm do pblico
externo caiu muito, praticamente chegou num nvel prximo de zero. Esse prazo de
anlise era um dos problemas do Corpo de Bombeiros antigamente, especialmente
em termos de reclamao, de cobrana, era muito grande.
Coronel BM, ncleo estratgico.
#&*
A valorizao e o grau de priorizao gerado pela meta tiveram implicaes inclusive nas
escalas de frias dos militares que trabalham com a anlise do PSCIP.
Ns agora vamos te acompanhar e vamos verificar, de fato, como vai ser a sua
produtividade. E ai vai redundar, talvez, no planejamento de novos perodos seus de
frias. Porque conforme a entrada de projetos, se a entrada for mais em janeiro, voc
tem a que priorizar isso e eu vou inclusive mudar seu perodo de frias. Ento gozar
frias em janeiro muito bom, mas voc no vai poder fazer. Veja, de fato
verificar o que acontecia e o que preciso mudar.
Coronel BM, ncleo estratgico.
A meta pactuada tratada como prioridade, at porque uma falha no seu cumprimento afeta 3
instituies, algo que se quer evitar a todo custo.
Olha, s pra te dar um exemplo, vou falar o que aconteceu anos atrs. poca de
incndio florestal, em 2007. Estava incendiando o Estado todo. Ento foi retirado
militares da atividade de preveno pra combater incndio florestal. Resultado: esse
prazo de anlise do PSCIP foi para o espao! Quando a gente foi retomar isso aqui
no ano seguinte, era 40 dias de atraso, 50 dias de atraso. Hoje no acontece isso.
Que comandante vai fazer isso? Hoje no se tira gente da preveno para se
combater incndio florestal. Ento, eles preservam a preveno, porque sabem: se
aumentar o prazo isso vai repercutir no s no Bombeiro, tambm na Polcia
Civil e na Polcia Militar, todo sistema prejudicado. Ento eles se viram, mas
mantm essa meta num bom patamar, coisa que no acontecia.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Nenhuma unidade quer atrapalhar a meta da instituio. Quando estamos com
muito projeto acumulado para anlise, mandamos para a cidade Alfa e Beta (cita
cidades na regio com unidades do Bombeiro).
Tenente Coronel BM, comandante de batalho.
Embora bons resultados tenham sido alcanados, eles se referem apenas reduo do prazo
de anlise do PSCIP. A atividade de preveno dos Bombeiros possuiu, tambm, outra
importante vertente: a vistoria de instalaes. E essa atividade ficou fora das metas.
Mas por ter este foco, s vezes eu deixo de pensar em aes que so importantes. Ao
falarmos em tempo de anlise de processo, ele apenas um item da preveno. Mas
a vistoria que tambm uma atividade tpica desta rea, no tem, s vezes, a mesma
importncia.
Capito BM, ncleo estratgico.
Assim como no caso do tempo de atendimento a reduo de tempo da anlise de projeto
alcanada se deu em virtude de mudanas de estratgias, processos e aumento no quantitativo
de pessoal. Entretanto, essa reduo estaria prxima ao limite, para que a qualidade no seja
afetada.
#&+
Quando a gente pensa em indicador, a gente pensa em diminuir, diminuir, diminuir.
A entra o vis da qualidade. A legislao fala em fazer a anlise em 10 dias, ns j
atingimos 8,6, estamos dentro do que a lei nos determina e como essa diminuio do
tempo um trabalho tcnico e que requer cautela a gente tem que trabalhar agora a
questo da qualidade. Diminuir o tempo trar prejuzo para a qualidade? Essa a
grande pergunta. A anlise hoje que o setor faz que no vivel diminuir o tempo,
porque voc precisa de um parmetro de qualidade muito bom, sob a pena de voc
autorizar um empreendimento que no teria o sistema preventivo adequado, por
pressa...
Capito BM, ncleo estratgico.
interessante observar que a anlise de metas e identificao de limites mximos em cada
indicador, no Corpo de Bombeiros, sempre combinada com a preocupao com a qualidade.
E isso muito evidente nas entrevistas.
Talvez uma razo para este comportamento seja o senso de misso presentes nos bombeiros
entrevistados. A noo de que o trabalho do bombeiro salvar vidas sobrepe toda a atitude
cotidiana, destacando-se como um dogma orientador da atividade. Quase todos os bombeiros
entrevistados, em algum momento da conversa, fizeram questo de destacar que o objetivo do
seu trabalho , antes de tudo, salvar vidas.
7.5.3. Efeitos do Prmio por Produtividade
Quando questionado se h efeitos negativos do premio, a resposta abaixo uma boa sntese:
No, no tem efeitos negativos. Porque, principalmente na profisso de bombeiro, a
gente tem um ideal maior. Querendo ou no, esse ideal maior que faz as pessoas
trabalharem. Quando voc trabalha na rua voc j tem a resposta, a retribuio de
pronto: a pessoa que te agradece, pessoas que voc atende que no tm condio
nenhuma, voc a nica esperana que restava pra ela, as pessoas choram quando
voc chega, agradece... Isso para o bombeiro por si s j um prmio.
Capito BM, ncleo estratgico.
Essa firmeza e essa convico na misso institucional talvez estejam por trs da inexistncia
de efeitos perversos no CBM.
Eu no vejo efeitos negativos no, eu vejo s efeitos positivos e acho que tem que se
ampliar.
Coronel BM, ncleo estratgico.
As maiores crticas recaem sobre o Prmio por Produtividade. Em geral, o Acordo de
Resultados bem visto e bem avaliado. Mas o Prmio sofre crticas de muitos militares.
#'!
O Acordo eu acho muito benfico, agora a remunerao varivel ela causa um
estresse muito grande dentro da instituio. pagar para fazer uma atividade que j
sua atividade. Eu no consigo ver isso como ponto positivo. Como se as pessoas
trabalhassem para um motivo meramente financeiro. Acho que o enfoque que dado
errado. Tudo isso, tudo o que a gente alcana pormenorizado quando se fala no
pagamento. O pagamento mais importante que todos esses benefcios que a gente
acaba falando. O efeito prtico que fica um zum zum zum na instituio, tem que
pagar, quando vai pagar, etc. S boatos. O efeito negativo ns s vimos quando
falou que no vai pagar.
Capito BM.
A pergunta com o Prmio, voc aumenta seu esforo no dia a dia? era sempre feita em
todas as entrevistas. E o resultado continuava sempre o mesmo. Para profissionais engajados e
que gostam do que fazem, o Prmio faz pouca diferena.
O Prmio no faz nenhuma diferena porque voc faz o servio que voc gosta.
Subtenente BM.
Agora, receber a mais timo para todo mundo, todos querem isso. Agora eu no
acho que isso que move as pessoas a trabalhar.
Capito BM, ncleo estratgico.
Em 2011, o sistema de metas e remunerao varivel passou por uma situao diferente e,
como j dito anteriormente, o prmio no foi pago em setembro/outubro, com vinha
ocorrendo nos ltimos anos. As dificuldades financeiras do Estado fizeram com que ele fosse
pago em duas parcelas, no incio de 2012. Durante o ano, as autoridades estaduais deram
declaraes evasivas sobre o pagamento, deixando claro que o prmio no estava garantido, e
que dependeria da melhoria das condies fiscais do Estado. Isso gerou opinies
desfavorveis.
Esse ano, que at agora no saiu a premiao, no teve um posicionamento do
governador, do Secretrio... Tem gente que comprou material de construo, fez
dvida, ficou desesperado. Foi at desrespeitoso com o servidor.
Tenente BM.
Na verdade, no Corpo de Bombeiros, o efeito negativo surgiu apenas em 2011, quando se
falou na possibilidade do Prmio no ser pago. Nesse momento particular, surgiram crticas.
No que eu no queira receber. Mas vincular o benefcio de um Acordo de
Resultados somente a essa remunerao, ser o fator-chave, isso ruim para a
instituio pblica. [...] Fica mais difcil harmonizar a instituio. No caso aqui do
bombeiro, que as pessoas realmente gostam do que fazem, quando voc cria esse
vnculo financeiro e no paga fica essa fora externa que desarmoniza o sistema,
toda hora voc fica justificando que a pessoa tem que fazer a misso dela. [...] Como
que tira esse vnculo agora? Eu no sei...
Capito BM.
#'#
Outra crtica recorrente a inexistncia de metas para o setor administrativo. Os militares
reclamam que uma parte da corporao anda de carona nas metas.
Tem que ter mais indicadores, pra que possamos envolver toda a corporao. Voc
pega a, tempo de resposta, da rea operacional, representa uns 70% da
corporao. Prazo de anlise, voc pega mais 10% do Bombeiro. J a rea
administrativa, efetivamente, no est nem num nem noutro e todo mundo recebe o
Prmio. Ento teria que ver, se repente, uma forma de envolver todos os servidores.
Eu no posso dizer pela PM ou pela PC. Mas isso deve acontecer l tambm. Tem
uma parte da Polcia Civil que no tem nenhuma relao com inquritos...
Coronel BM, ncleo estratgico.
Entretanto, na estrutura de pactuao do Acordo de Resultados, existe a 1
a
. Etapa, que
contm metas de execuo de projetos prioritrios, reduo de gastos e outras. Ocorre, no
entanto, que no processo de comunicao organizacional essas metas no foram divulgadas.
Eu tenho a impresso de que, se voc fizer uma pesquisa, ningum sabe desses
outros indicadores.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Diversos militares afirmam que, mesmo sem o Prmio por Produtividade, cumpririam as
metas propostas.
Se as metas fossem apenas uma poltica da instituio, sem prmio, ns
cumpriramos. Tem a questo moral e ns somos uma instituio militar, s isso
seria suficiente.
Tenente Coronel BM, comandante de batalho,
Agora, com a meta, ela entender que o que ela fez tem um benefcio maior, que toda
a organizao t caminhando num sentido, que aquilo importante. A meta fala
assim: no servio operacional importante atender a vtima nessas e nessas
condies. Isso leva todo mundo, as pessoas acreditam nisso. A meta tem um efeito
maior que o prmio. Se fosse feito um acordo e o acordo fosse o parmetro mostrar
qualidade no atendimento, de mobilizar a organizao para atender a sociedade de
uma forma clara e transparente, teria o mesmo efeito que a remunerao varivel. S
que a partir do momento em que voc paga, criou o vis de que eu s fao isso
porque eu vou receber. [...] Talvez de colocasse que em vez de remunerao varivel
teria um dia de folga porque cumpriu a meta, teria o mesmo efeito. Mas a partir do
momento em que pagou, parece que o dinheiro incorpora na vida da pessoa, ela no
consegue desvincular.
Capito BM.
Entretanto, os gestores afirmam que o Prmio facilitou a cobrana de resultados. Ele um
importante estmulo para envolver as pessoas nas prioridades propostas.
Olha, eu teria uma certa dificuldade em separar o Prmio do Acordo. Na cultura do
#'$
CBM eu mesmo defendi a necessidade de mudana: olha talvez o momento de se
falar do Prmio seja um momento de fazer com que seja o momento de registrar,
dados sejam melhores trabalhados e depois a gente v a meta conseguindo uma
construo melhor. Mas num primeiro momento eu vi no Prmio: o momento de
voc chamar as pessoas e dar pra elas: olha isso um incentivo para voc vir com
uma mudana. uma ajuda a fazer as coisas acontecerem. E principalmente no
Corpo de Bombeiros eu enxergava com algo bastante necessrio porque nas
organizaes militares quando se fala em quebrar cultura algo muito difcil e no
CBM em particular eu via como algo com dificuldade maior pelo contexto. Ento
essa possibilidade de trazer as pessoas l do interior principalmente. Ento essa
quebra de paradigmas eu precisava traz-los como uma outra viso ento: Opa: vou
fazer e eu posso ter um reconhecimento financeiro por essa mudana de postura.
Ento eu mesmo no procurava colocar uma distncia entre um e outro porque eu j
via que um incentivo financeiro poderia ser algo substancial numa condio de
mudana de postura. E a a gente ganharia porque eu precisava de celeridade no
processo.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Eu tinha uma preocupao: temos que mudar e mudar agora. E esse mudar agora
com o Prmio eu tinha uma ferramenta de incentivo com os nossos colaboradores.
Olha precisamos mudar e no s por isso no, voc inclusive tem a uma cobrana.
Se voc no fizer, voc no vai receber o reconhecimento financeiro, ento faa! (...)
E a gente via nas pessoas uma preocupao com o Prmio, no perguntava do
Acordo de Resultados, perguntava do premio, o qu que isso? Foi um gancho para
poder pegar as pessoas. E a eu falei: vamos fisg-los ento nisso e trazer para poder
fortalecer a mudana.
Coronel BM, ncleo estratgico.
7.5.4. Cobrana de metas
O CBM criou uma rotina de relatrios e cobrana de resultados. O Comando Operacional dos
Bombeiros (COB) acompanha os resultados mensalmente dos comandantes de batalho.
Alm desse mtodo, o CBM tem um sistema de controle na intranet onde uns tem acesso aos
dados das outras unidades.
Tem cobrana. vinculada na intranet, uns tem conhecimento dos nmeros dos
outros. Talvez o dinheiro neste ponto tem um aspecto positivo. Cria uma
fiscalizao de que um controla o outro. As pessoas ficam com vergonha de mostrar
um resultado ruim.
Capito BM, ncleo estratgico.
interessante observar que a prtica de ranking no foi utilizada pela instituio.
Essa percepo de ranking no cultura nossa no...
Coronel BM, ncleo estratgico.
Outro efeito tambm relatado em algumas entrevistas foi a reduo do absentesmo. O clculo
para pagamento do Prmio prev que, caso o servidor trabalhe menos dias no ano, por
#'%
qualquer motivo, inclusive de sade, ele recebe uma premiao inferior. Tanto militares
operacionais quanto gestores estratgicos sugerem que o prmio gerou reduo do
absentesmo e reduo nas licenas mdicas. Mas esta pesquisa no conseguiu obter dados
histricos comparveis para avaliar a intensidade deste efeito.
Uma coisa que d pra ver que reduziu as licenas mdicas.
Sargento BM
7.5.5. Avaliao global
No Corpo de Bombeiros a avaliao do Acordo de Resultados muito positiva. No caso do
Prmio existem crticas, para na mdia, o resultado positivo.
O Acordo de Resultados tem um aspecto bom porque ele visa que ns tenhamos
objetivos e metas bem claros e tentar alcan-las. Ento isso interessante, at para
acompanharmos a qualidade do nosso trabalho e a prestao do nosso servio. Ento
o Acordo de Resultados importante para isso: para organizarmos e
parametrizarmos nosso trabalho. O acompanhamento sempre bom, independente
de ter a vinculao com o Prmio por Produtividade.
Coronel BM, ncleo estratgico.
Em relao aos resultados bastante evidente que a priorizao e o foco em torno das metas
estabelecidas o principal responsvel pelo melhor desempenho. O Corpo de Bombeiros
dedicou mais s duas prioridades definidos.
Os resultados melhoraram mas no devido ao prmio. O CBM empregou mais
esforos logsticos e humanos nessas metas. Anos atrs, com a taxa de incndio,
houve um importante aparelhamento do Corpo de Bombeiros.
Tenente Coronel BM, comandante de batalho.
O que ns estabelecemos como meta faz parte do nosso dia a dia. Apesar da
priorizao, apesar de ter a possibilidade das outras atividades ficarem subjulgadas,
as duas coisas fazem parte do cotidiano e como se voc direcionasse as coisas, a
organizao se moveu, mobilizou as foras todas para que aquilo acontecesse, a
meta ajuda nisso.
Capito BM, ncleo estratgico.
Um importante aspecto sempre lembrado a impertinncia em manter os mesmo indicadores
como foco permanente do Acordo de Resultados. Fica bastante claro que as metas motivaram
grandes melhorias organizacionais. Mas, cada vez mais visvel o esgotamento das
prioridades definidas, no sentido de que no mais possvel melhorar os ndices de forma
significativa.
#'&
O difcil quando voc j melhorou todos os mecanismos, a instituio j interviu
no que tinha que intervir, e aqueles valores no so alcanados. A cria um aspecto
negativo, desmotiva as pessoas. Fiz tudo, trabalho o dia inteiro correndo atrs, fico
alm do tempo e ainda no consigo alcanar. A meta tem um efeito inicial de
melhorar o processo. Melhorou o processo, eu entendo que ela deve ter uma nova
abordagem. No que necessariamente a meta teria que mudar, mas teria que ter uma
nova parametrizao.
Capito BM.
So indicadores que j esto na hora de mudar. Est estrangulado. Chega uma hora
em que se voc reduz mais voc comea a extrapolar os limites da segurana, no
caso do tempo de atendimento. [...] O grande erro que houve foi repetir essas metas
todo ano. No incio, o pessoal faz um grande esforo, mas a vai ficando mais difcil.
Diminuir algo que j est muito baixo complicado.
Tenente BM, subcomandante de Cia.
Um objetivo importante num sistema de metas maduro garantir a manuteno de bons
resultados e escolher estrategicamente inovaes para focar o esforo no futuro. Este parece
ser o objetivo aps quatro anos. Os bombeiros, assim como parte dos policiais enxergam que
est na hora de mudar. Metas so importantes, mas precisam ser vivas e garantir sempre
novos desafios.
7.5.6. Sntese dos efeitos organizacionais observados no Corpo de Bombeiros
Dois so os principais efeitos do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade no
Corpo de Bombeiros: o aumento de produtividade nos dois indicadores pactuados e o fato de
que o desempenho passou a orientar o planejamento operacional (com o posicionamento de
viaturas em pontos chave, por exemplo) bem como o planejamento de longo prazo (com a
proposta de novos postos do CBM em locais que reduziro o tempo de resposta).
Particularmente chama a ateno quase ausncia de efeitos perversos. Este fato parece estar
relacionado a uma preocupao constante da liderana em garantir a qualidade do trabalho.
Entretanto, o principal fator parece ser o senso de misso e propsito, algo que bastante
perceptvel na fala dos bombeiros entrevistados.
Na Figura 13, a seguir, temos um esquema representando, de maneira didtica e sinttica, os
efeitos organizacionais observados no CBM.
#''
Figura 13 Efeitos organizacionais observados no Corpo de Bombeiros Militar
Fonte: Elaborao prpria.
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8. CONCLUSO
Retornemos nossa inquietao. Um crescente nmero de estudos tem apontado que a
remunerao varivel no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado. Essa
convico recente dos especialistas contrariada pelo crescimento da adoo da PRP em
governos em todo o mundo, e o Brasil no exceo.
Esse contrassenso nos conduz pergunta: por que a remunerao varivel por desempenho
falha? E, por que, s vezes, ela produz bons resultados? necessrio conhecer melhor os
mecanismos, as estruturas lgicas que mobilizam pessoas para resultados positivos ou
negativos. importante compreender a caixa-preta, a nuvem que embaa a viso cientfica
sobre os efeitos desejados e indesejados que emergem a partir de experincias de PRP.
Este trabalho possibilita uma viso privilegiada do funcionamento dessa caixa-preta. Em
primeiro lugar, temos um objeto de anlise nico. O governo de Minas tem nas mos uma
experincia de quatro anos de remunerao varivel para todo o conjunto de servidores do
poder executivo. So quase dois bilhes de reais distribudos a ttulo de Prmio por
Produtividade a mais de 300 mil servidores.
O Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade foram concebidos como ncleo do
Projeto Choque de Gesto, implementado durante a gesto de Antnio Anastasia, enquanto
Secretrio de Planejamento e Gesto do Governo Acio Neves. Estes instrumentos de gesto
foram amplamente utilizados e divulgados como smbolo de gesto eficiente, com forte apoio
da cpula do Estado, sendo, inclusive o seu fortalecimento utilizado como contrapartida em
acordos de emprstimos internacionais assinados pelo governo mineiro. Ao assumir como
governador, Anastasia garantiu prioridade no funcionamento dos instrumentos que
implementou.
Particularmente na segurana pblica, quase 70 mil servidores (PM, PC e CBM) foram alvo
de polticas de remunerao varivel por desempenho nos ltimos quatro anos. Embora com
modelagens bastante parecidas e regras de premiao padronizadas, os efeitos do Acordo de
Resultados e do Prmio por Produtividade foram muito diferentes nas trs organizaes.
Trajetrias institucionais e posturas da liderana na implementao do modelo so
fundamentais para explicar diferenas, acertos e erros.
#')
A literatura internacional j nos indicava que a contratualizao de resultados, o trabalho com
indicadores e metas dependem de processos de tentativa e erro, que gerem ao longo do tempo
aprendizado levando melhoria nas organizaes. A experincia mineira da segurana
pblica no exceo. Aps quatro anos de tentativas e erros, vrios acertos foram
conquistados, problemas foram evidenciados e, o mais importante, aprendizados so
possveis.
Ao analisar com profundidade as trs organizaes, possvel acessar o funcionamento dos
mecanismos, das estruturas de incentivo que operam e acabam direcionando comportamentos
das pessoas e o desempenho institucional. possvel compreender as potencialidades e
tambm os limites desses instrumentos de gesto.
8.1.Anlise comparativa dos casos estudados
Nesta seo prope-se uma sntese das variveis crticas que diferenciam os casos estudados.
Antes, porm, de compreender as diferenas, necessrio destacar o que aproxima as
experincias.
Em primeiro lugar, chama a ateno o envolvimento da liderana. Seja na figura do lder
principal, seja no conjunto de dirigentes que compem a cpula das instituies, notvel a
participao direta e pessoal dos dirigentes na definio de indicadores, na negociao de
metas, no acompanhamento e na cobrana dos resultados. Esse aspecto tem ligao com a
forte mobilizao institucional em torno das metas, observadas nas trs instituies.
Em segundo lugar, destaca-se o envolvimento do nvel operacional. As evidencias coletadas
mostram que Prmio por Produtividade tem um forte efeito comunicador. Do dia para a noite,
prioridades organizacionais revestidas no formato de metas tornam-se automaticamente
prioridade nmero um do conjunto de servidores. Mesmo em situaes onde no houve um
processo de comunicao organizado, como no caso da Policia Civil, os servidores queriam
saber o que era preciso para ganhar o Prmio.
Pesquisas recentes da literatura internacional j nos indicavam que a premiao financeira tem
fracos efeitos motivacionais. Os resultados deste trabalho corroboram esta afirmao.
#'*
Entretanto, notvel a capacidade da remunerao varivel de mobilizar as pessoas em
funo das prioridades estabelecidas. A remunerao varivel um mecanismo de
comunicao e alinhamento muito poderoso.
Quadro 13 Anlise comparativa dos casos estudados
Fonte: elaborao prpria
Uma vez indicado os pontos de convergncia, necessrio explorar as diferenas. O quadro
13 analisa comparativamente os casos a partir das variveis percebidas como mais relevantes
para explicar as diferenas observadas.
A experincia prvia com metas e mensurao foi varivel relevante. Os resultados permitem
afirmar com segurana que o Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade tiveram um
resultado positivo muito intenso e significativo na Polcia Civil e no Corpo de Bombeiros. Na
Polcia Militar o resultado mostrou-se menos impactante pois os ganhos organizacionais
decorrentes do uso de indicadores e metas j haviam sido auferidos, mesmo que parcialmente,
por meio de experincias anteriores. Portanto, a experincia prvia com metas e mensurao
#'+
uma importante varivel explicativa para prever os limites do impacto potencial que estas
ferramentas de gesto podem gerar.
A anlise dos principais resultados observados na pesquisa permite elencar outras variveis
explicativas importantes.
Na Polcia Civil houve um importante aumento de produtividade, que auxiliou a esvaziar as
prateleiras de inquritos antigos. A instituio comeou a controlar o desempenho de suas
unidades. O conhecimento sobre nveis de desempenho permitiu, por exemplo, um maior
pragmatismo na concluso de inquritos, o que um ganho importante para a instituio.
Entretanto, no houve um processo de comunicao sobre o propsito das metas, e a ausncia
de um lder com legitimidade para traduzir e articular o modelo com os objetivos
organizacionais cooperou para que alguns gestores intermedirios cobrassem de qualquer
forma: quero nmero!. Esse tipo de cobrana contribuiu para a queda na qualidade dos
inquritos. Mas este mecanismo tambm sintoma de algo mais grave: o senso de misso,
propsito e compartilhamento de valores institucionais, na Polcia Civil, muito baixo.
Na Polcia Militar notvel que projetos anteriores, como o Polcia de Resultados, geraram
consequncias significativas e deixaram um legado de aprendizado institucional. O Acordo de
Resultados, na verdade, intensificou e capilarizou um processo que j ocorria na instituio. A
cobrana de resultados, que j era intensa, ficou ainda mais forte. O AR contribuiu para que a
noo de resultado e metas fosse mais difundida, especialmente no interior de Minas Gerais.
A liderana teve um papel chave, elevando a noo de resultados a um patamar de alta
importncia e prioridade na instituio.
Entretanto, um conjunto de fatores contribuiu para aquele que o mais notvel efeito
negativo: a reclassificao de crimes. Os dados coletados mostram que a reclassificao um
fenmeno relevante e no se constitui apenas de casos isolados. Dvidas na interpretao de
crimes com conceito semelhante, aliadas ao comportamento desviante de alguns policiais e
comandantes locais se combinaram com uma estrutura de incentivos e a ausncia de
obstculos e acabaram por contribuir para o fenmeno da reclassificao.
#(!
O Corpo de Bombeiros Militar um caso de referncia para os entusiastas do uso de metas e
mensurao na administrao pblica. O impacto do Acordo de Resultados e do Prmio por
Produtividade foi altamente positivo. A feliz escolha dos indicadores pactuados levou a
instituio a priorizar o que j era importante. No houve novidade. O Acordo estabeleceu
parmetros para aquilo que j era legitimado como prioridade institucional. Os dois
indicadores pactuados provocaram uma srie de mudanas nos processos organizacionais e
geraram efeitos concretos de melhoria para os cidados.
Dois aspectos se destacaram neste caso. Primeiramente, a firme noo de propsito e a
internalizao da misso institucional de salvar vidas, que foi lembrada em quase todas as
entrevistas. E, em segundo lugar, os gestores da instituio demonstravam preocupao com a
qualidade e deixavam claro que as metas no poderiam ser atingidas a qualquer custo. Talvez
isso esteja por detrs da ausncia de distores e efeitos negativos.
A varivel noo de propsito e misso institucional mostrou, nos casos estudados,
diferenas importantes. Nesta varivel, so considerados elementos j indicados na literatura
como a importncia percebida pela misso institucional (WRIGHT, 2007) e tambm o
quanto essa noo de misso compartilhada entre os membros da instituio. No CBM,
como j dito, o senso de misso alto. Na PM, moderado. E na Polcia Civil baixo. Este fator
parece ser importante para explicar a ocorrncia de gaming. A compreenso plena da misso e
a importncia atribuda a ela pelo prprio servidor pblico parecem funcionar como
orientadores naturais, guias onipresentes que se manifestam no cotidiano como referncia
para que a atuao operacional no se desvie de seu propsito.
Assim, uma constatao da pesquisa a possvel relao entre gaming e senso de misso
institucional. O Corpo de Bombeiros possui um conjunto de servidores altamente cientes da
importncia de sua misso e fortemente guiados pelo senso da misso de salvar vidas. Essa
preocupao se sobrepe s atitudes cotidianas e apareceu de forma recorrente nas entrevistas
e parece estar por detrs da preocupao sistemtica com a qualidade daquilo que se faz. A
internalizao do propsito organizacional, combinada com a percepo pelo bombeiro da
importncia da tarefa desempenhada parece ser um mecanismo anti-gaming natural.
Outro fator explicativo de grande importncia a postura da liderana. Neste particular,
destacam-se: a) a intensidade da atuao do lder mximo ou da cpula das organizaes na
#(#
conduo direta do processo, gerando senso de prioridade sobre as metas pactuadas; b) a
intensidade e a frequncia da cobrana de resultados; c) a forma da cobrana de resultados; e,
d) a capacidade da liderana de articular o sistema de metas com os propsitos institucionais.
Dos fatores acima elencados, observou-se grande discrepncia entre as instituies nos dois
ltimos.
A forma de cobrana dos resultados no Corpo de Bombeiros vem sempre vinculada a uma
preocupao com a qualidade da atuao. J na PM e na PC no se enxerga essa prtica.
Neste aspecto, a postura da liderana do CBM foi mais um fator que contribuiu para evitar o
gaming.
Finalmente, observou-se na PM e no CBM que as lideranas que conduziram o processo de
metas foram protagonistas em articular o funcionamento do modelo de mensurao com os
objetivos organizacionais. Ou seja, o sistema de metas foi articulado como parte da doutrina
institucional. Essa prtica no se observou na Polcia Civil. A instituio parece ter sido
objeto e no protagonista de uma poltica de governo que foi importada de forma
repentina e descuidada. No houve uma liderana interna na PC com legitimidade para
traduzir e articular o sistema de metas aos objetivos institucionais. Esse fato tem relao com
a forma de cobrana de metas na Polcia Civil. Identificou-se diversas situaes em que metas
eram cobradas de qualquer maneira, a qualquer custo, mesmo sob prejuzo da qualidade. A
queda na qualidade do inqurito tem vinculao com este mecanismo de cobrana
inadequado.
8.2.Mecanismos associados a metas
Os resultados da pesquisa mostram que os quatro mecanismos associados a metas propostos
por Locke e Latham (2002) de fato operam no contexto brasileiro. Metas, com efeito,
mostram o que mais importante e direcionam o comportamento dos funcionrios
(mecanismo da direo). Os resultados mostram que os servidores, realmente, priorizaram as
atividades indicadas nas metas. Especialmente na PC e no CBM observou-se, com clareza,
que metas levam a descoberta de novas estratgias (mecanismo do aprendizado de
estratgias). O mecanismo da persistncia (que afirma que metas prolongam o esforo em
determinadas tarefas) tambm foi verificado com certa frequncia. J o mecanismo do esforo
#($
(metas difceis levam a melhores resultados) foi observado com menor intensidade. Isso
porque parte das metas eram fceis de serem cumpridas, especialmente aquelas em que a
qualidade poderia ser prejudicada em prol do aumento quantitativo, como operaes policiais
e concluso de inquritos.
Os resultados da pesquisa podem ser articulados ao argumento de Bevan e Hambling (2009).
Ao analisarem o caso ingls, os autores concluram que o fator chave para explicar a melhoria
do desempenho um sistema que permite diferenciar aqueles que tem bom e mal
desempenho, semelhante a ideia de ranking. As evidncias dessa pesquisa mostram que,
mesmo no Corpo de Bombeiros, onde inexistiu o ranking bons resultados foram observados.
Porm, Bevan e Hambling aprofundam na anlise e observam que a varivel explicativa do
mecanismo de ranking a reputao e orgulho profissional. interesse observar que nas trs
instituies pesquisadas os resultados de desempenho passaram a influenciar na reputao
profissional. Portanto, mesmo sem utilizar sempre o sistema de ranking, o mecanismo da
reputao, indicado por Bevan e Hambling (2009) parece ser, de fato, importante para gerar
forte mobilizao institucional em torno das metas.
Deve-se retomar tambm o argumento de Hibbard et al (2003)
34
. O autor argumenta que para
que sistemas de mensurao de desempenho produzam efeitos, eles precisam, dentre outras
caractersticas, serem publicados e largamente disseminados e divulgados e serem facilmente
para o pblico. interesse observar que, no caso mineiro, embora todos os dados estejam na
internet, as presses em torno de metas so feitas internamente ao governo. No obstante
todas as metas e resultados sejam disponibilizadas para o pblico de dentro das prprias
instituies que o gestores so cobrados. O mecanismo da reputao operou fortemente no
caso mineiro a partir de cobranas internas e no externas como Hibbard props.
8.3.Mecanismos associados remunerao varivel
Em primeiro lugar devemos dizer que esta pesquisa teve um clebre ausente: o efeito
crowding-out. Segundo um conjunto de autores, tal fenmeno seria o responsvel pelo
fracasso da remunerao varivel no setor pblico, ao reduzir a motivao em funo da sua
vinculao com benefcios financeiros. Das 46 entrevistas realizadas, apenas uma, de um
34
Hibbard, J. H., Stockard, J. & Tusler, M. (2003) Does publicizing hospital performance stimulate quality
improvement efforts? Health Aff., 22, 8494.
#(%
militar do Corpo de Bombeiros, fez meno a este mecanismo. Os resultados dessa pesquisa
indicam que a incapacidade da premiao financeira de gerar motivao adicional no setor
pblico no esto no efeito crowding-out, mas sim nas caractersticas motivacionais do
servidor pblico, conforme tem mostrado os estudos mais recentes sobre o tema.
A remunerao varivel aumenta o desempenho do servidor pblico? As evidncias
coletadas neste trabalho mostram que, dependendo do perfil de servidor pblico, a PRP pode
gerar timos resultados, aumentando fortemente a produtividade, ou pode levar a nenhum
resultado, no alterando a produtividade.
Os casos estudados mostram com clareza e robustez que servidores pblicos engajados no
tem alterao no seu desempenho em funo da PRP. Eles acreditam no que fazem, gostam
do que fazem e j tem motivos para fazer o melhor possvel. Qual seria a utilidade da PRP
para este grupo? Para este perfil de servidor, a PRP instrumento de alinhamento
organizacional. Os resultados mostraram que ela direcionou prioridades, fortaleceu estratgias
e incentivou mudanas institucionais. Nesse sentido, mesmo sem trabalhar mais, esse grupo
pode trabalhar melhor e, portanto, melhorar o desempenho institucional.
J para o grupo de servidores no engajados a PRP tem um efeito diferente. Esse grupo
trabalha por obrigao, no tem grande prazer no que faz ou j se cansou, frustrado por
experincias profissionais negativas do passado. Alguns servidores desse grupo so, de fato,
muito pouco produtivos e se enquadram em esteretipos tradicionalmente atribudos a
funcionrios pblicos indolentes e descomprometidos. Para este grupo a PRP aumenta, e
muito, a produtividade. Em primeiro lugar, o Prmio por Produtividade cria nestes servidores
alguma motivao adicional que o trabalho por si s j no oferece. Em segundo lugar, ao
mensurar e acompanhar sistematicamente a produo de cada unidade, servidores pouco
produtivos aos poucos so evidenciados, gerentes de pouca qualidade so descobertos e
setores inteiros so questionados sobre sua produtividade. O controle interno pelos prprios
colegas de trabalho, a vergonha que surge em funo da baixa produtividade e o controle
sistemtico pela liderana do desempenho de cada unidade podem produzir, neste grupo de
servidores, um significativo aumento de desempenho. A isso devem ser acrescidos os ganhos
de alinhamento j expostos anteriormente.
#(&
8.4. Gaming e distores associadas ao uso de metas
Relembramos, neste ponto, o argumento de Hood (2007) no qual afirma que a cincia sabe
relativamente pouco sobre a extenso do gaming em contextos de forte utilizao de metas.
Este trabalho auxilia na compreenso dessa questo.
No conceito proposto por Hood (2007), gaming seria a deliberada distoro ou fabricao de
nmeros coletados com a inteno de melhorar a posio de um indivduo ou organizao.
Neste conceito, que traz implcito algum tipo de inteno negativa ou m f, apenas o
fenmeno da reclassificao de crimes pode ser considerado gaming. Mas nem toda
reclassificao pode ser considerada gaming, uma vez que parte dela deriva de dvidas de
interpretao dos crimes.
J os conceitos de Smith (1995) e Radnor (2008) so mais abrangentes. Neles, a queda da
qualidade dos inquritos da Polcia Civil poderia ser considerada gaming ou um efeito no-
previsto e indesejado da mensurao do desempenho.
Este trabalho mostrou que os incentivos financeiros so poderosos e, portanto, governos
devem ter muita cautela ao implement-los, pois eles mobilizam as pessoas a fazer quase tudo
para cumprir as metas propostas. A reclassificao de crimes evidenciada no caso estudado
uma consequncia grave que reduz a qualidade das estatsticas mineiras e traz prejuzos ao
planejamento da segurana pblica. Por outro lado, mecanismos anti-gaming que
funcionariam como salvaguarda no foram utilizados. O sistema de incentivos criados foi to
poderoso e, ao mesmo tempo, os mecanismos anti-gaming to fracos que qualquer policial
seria fortemente propenso a reclassificar determinados crimes.
O fenmeno da reclassificao de crimes no particular dos casos estudados em Minas
Gerais. Autores como Roberg (1997)
35
j apontavam que estratgias de reportar crimes so
prticas tipicamente utilizadas por policiais quando existe presso a partir de metas.
Recentemente, uma externa reportagem do jornal The New York Times
36
denuncia a prtica da
reclassificao de crimes na polcia de Nova Iorque assim como critica policiais por dificultar
o registro de crimes para melhorar as estatsticas de suas unidades. Tal prtica um processo
%'
Roberg, Roy R. & Kuykendall, Jack L. (1997) Police Management. Los Angelis: Roxbury.
%(
Reportagem publicada em 30/12/2011. <www.nytimes.com>.
#('
natural e previsvel quando existe presso por metas. A peculiaridade do caso mineiro est, na
verdade, na ausncia de mecanismos de controle. A fragilidade da auditoria e a ausncia de
controles externos dificultam o controle e permitem desvios de comportamento. Fortalecer
estes mecanismos fundamental para minimizar os problemas identificados.
8.5.Consolidando aprendizados
Os resultados da pesquisa mostram, com clareza, que importantes ganhos foram obtidos, por
exemplo, com o aumento do nmero de inquritos, na Policia Civil, e com a reduo do prazo
de anlise do PSCIP, no Corpo de Bombeiros. Tais prioridades j foram vivenciadas pelas
instituies durante trs anos e j provocaram importantes mudanas em diversos processos.
Mesmo que estes indicadores continuem sendo bons para mensurar a atividade, manter tais
focos de ateno no deve provocar mais mudanas significativas. O nvel estratgico das
instituies j identificou os ganhos mais importantes j foram conquistados e que
necessrio, agora, inovar. Estas evidncias mostram que sistemas de metas devem ser vivos
e terem novos desafios constantemente colocados. Aps poucos ciclos de pactuao e
avaliao os indicadores devem ser revistos e novos problemas devem orientar a pactuao.
As evidencias apontam para a necessidade de compreender o uso de metas como um processo
incremental. Alguns ciclos de tentativas, acertos e erros so necessrios para se calibrar de
forma adequada desafio com factibilidade. Deve-se compreender, ainda, que no possvel
atacar todas as frentes de uma s vez. A preocupao com a qualidade dos inquritos na
Polcia Civil s entrou na agenda da instituio porque dois anos seguidos de foco na
quantidade evidenciaram problemas de qualidade que acabaram percebidos pelo nvel
estratgico. Ou seja, foi necessrio focar na quantidade o que gerou resultados importantes
para que, em seguida, a questo da qualidade fosse enxergada como estratgica pela
instituio.
Obviamente, deve-se privilegiar que os aspectos importantes como quantidade e qualidade
j no primeiro esforo de pactuao. Mas deve-se ter cincia de que impossvel medir tudo
ao mesmo tempo e que efeitos no-previstos surgiro. Somente repetidos ciclos de pactuao
e avaliao sero capazes de trazer maturidade e aprendizado institucional.
O trabalho tambm evidenciou a importncia de se esclarecer o propsito das metas e
#((
acompanhar amide os efeitos que os fortes incentivos geram nas organizaes. Como nos
lembra Philip Selznick, as organizaes no so um dcil instrumento de racionalidade nas
mos de seus senhores. Criar incentivos sem um processo de comunicao adequado o
mesmo que acender um foguete e deix-lo desgovernado. Dificilmente possvel prever, num
primeiro momento, todas as consequncias que um modelo de incentivos vai provocar.
Acompanhamento sistemtico necessrio para que os efeitos perversos sejam detectados e
corrigidos a tempo.
O papel da liderana importante: objetivos e propsitos devem ser esclarecidos, parmetros
mnimos de qualidade precisam ser evidenciados, comunicados e arduamente reforados
pelos gerentes.
To importante quanto o papel dos lderes a presena permanente de auditorias e a avaliao
externa.
Quanto ao Prmio por Produtividade, a pesquisa evidenciou um conjunto de certezas: embora
por si s ele no gere aumento na motivao, a remunerao varivel tem um papel
importante na comunicao e no alinhamento de prioridades entre o grupo de servidores,
facilitando, ainda, o papel da chefia na cobrana de resultados.
Pesquisas que avaliam sries histricas de indicadores baseados numa nica tarefa
dificilmente sero capazes de concluir se a PRP no setor pblico funciona ou no. Numa
frase: ela no faz trabalhar mais, mas pode fazer trabalhar melhor, ao redirecionar o servidor
para a estratgia da organizao, priorizando determinadas tarefas.
A remunerao varivel uma medida de alto potencial, porm de elevado risco, uma vez que
a preparao, os cuidados e o conjunto de condies necessrias sua implementao e
sucesso exigem grande rigor e acompanhamento. Tanto que no h dvidas: ela tem muito
mais chances de fracassar do que de gerar sucesso no caso brasileiro, principalmente em
funo do despreparo das administraes pblicas, no tocante gesto, e do risco poltico
envolvido.
Chamo aqui de fracasso a incorporao da remunerao varivel no salrio, a desvinculao
do seu pagamento a uma lgica do desempenho. Esse fracasso, no entanto, para alguns
#()
polticos e para grupos de servidores pblicos pode no ser enxergado como tal. Entretanto, se
compreendermos que a remunerao varivel por desempenho no setor pblico precisa ser um
instrumento de mudana organizacional, que leve a instituio pblica a um patamar de
qualidade superior, no h dvida que ela provavelmente fracassar na maior parte das
administraes pblicas brasileiras.
Em primeiro lugar, as distores e os efeitos negativos so potencialmente muito grandes. Os
cuidados na administrao e coordenao do sistema exigem equipe tcnica altamente capaz e
uma dinmica intensiva de preparao dos gerentes intermedirios, uma estrutura que
incomum no setor pblico brasileiro, especialmente se analisarmos o nvel municipal.
E, finalmente, a participao de um lder de governo, que especifique as mudanas
institucionais desejadas em cada organizao e que acompanhe de perto o monitoramento das
aes pouco comum em nossa realidade. O governo de Minas, sob o comando de Acio
Neves e depois Antnio Anastasia, propiciou, do ponto de vista da liderana, boas condies
para a implementao do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade. No
simples enfrentar presses advindas de metas ousadas. Como sustentar politicamente a
definio de metas que podem no ser cumpridas e render desconfortos pblicos ao governo,
uma vez que esto divulgadas na internet? Como sustentar politicamente situaes onde
grandes grupos de servidores recebero um valor menor de prmio uma vez que metas de
reduo de criminalidade deixaram de ser cumpridas, num contexto de salrios
insatisfatrios? At o presente momento o governo estadual se manteve firme nas regras
pactuadas e no se rendeu a apelos de mudar a regra do jogo para favorecer servidores. E,
todos sabemos que tal nvel de apoio poltico difcil de ser sustentado no contexto brasileiro.
Este trabalho analisa e registra uma experincia que, por mais custos e efeitos perversos que
tenha gerado, permitiu a descoberta de novas estratgias, melhoria em processos internos,
promoo de foco e alinhamento dos servidores, auxiliando de forma significativa na
mudana organizacional. Muitos so os riscos, condies e cuidados necessrios
implementao, mas fica claro que a PRP tem um grande potencial transformador.
Grande parte dos entrevistados afirma de que tem convico que os benefcios foram maiores
que os custos. Em vez de uma postura pessimista que condena os problemas e distores
dessas ferramentas, este trabalho evidencia que benefcios positivos podem ser auferidos,
#(*
desde que sejam tomados cuidados necessrios para evitar seus efeitos perversos. Parte desses
cuidados no foram tomados pelas instituies estudadas.
As concluses deste trabalho contradizem, em parte, a viso dos acadmicos de que a
remunerao varivel no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado. Sob certas
condies de implementao, e diante de uma modelagem correta, a PRP pode se tornar um
timo instrumento para promover mudana organizacional.
Se analisarmos especificamente a introduo de metas e mensurao, sem a PRP, a viso
muito mais positiva. So prticas absolutamente necessrias, que trazem enormes ganhos de
gesto e coordenao, e que funcionam como catalisadores para repensar estratgias e avaliar
a qualidade do que se produz.
Estes resultados indicam que argumentos generalizantes so inadequados. Metas e PRP no
devem ser vistos como medidas altamente eficazes, que trazem soluo para todas as
situaes. Tambm no se deve condenar estas ferramentas, observando-as como
instrumentos indevidamente importados da administrao de empresas que distorcem o setor
pblico.
Reconhecer a importncia da gesto por resultados tambm ter a plena cincia de seus
limites. Metas e mensurao no so substitutas de uma boa gesto. A funo do lder
inspirar, gerar sentido, senso de propsito, escolher caminhos, estratgias e sustentar valores
que faam as pessoas se mobilizarem em torno de ideias e projetos. No h ferramenta geral
que substitua esse papel da liderana. A moderna gesto pblica faz do uso de metas e
resultados o seu paradigma, mas estamos subordinados aos valores, ao propsito, ao sentido
da misso pblica de cada organizao. No h ferramenta gerencial que faa com que os
funcionrios acreditem no que esto fazendo e isto parece continuar sendo o que mais importa
para uma gesto pblica bem sucedida.
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APNDICE
APNDICE A Roteiro de Entrevista
ROTEIRO DE ENTREVISTA
1. A implantao do prmio por produtividade gerou alguma mudana significativa na
organizao? E no seu trabalho do dia a dia?
2. Como voc enxerga os efeitos da premiao, o que ela provoca de diferena para
trabalho cotidiano?
3. Ela te motiva a produzir acima do normal?
4. Qual a sua avaliao sobre as metas estabelecidas?
5. Qual o impacto delas no dia a dia de trabalho?
6. Elas so fceis ou difceis?
7. Tente diferenciar o efeito das metas do efeito da premiao.
8. Existe cobrana pelos resultados? Como isso afeta o dia a dia?
9. Existe sistema de ranking ou um esprito de ranking na sua instituio? Como ele
funciona?
10. Quais os efeitos positivos que voc enxerga aps a implantao da remunerao
varivel?
11. Existem efeitos negativos, distores?
12. Voc observa algum tipo de manipulao ou fraude no sistema?
13. Voc acredita que a remunerao varivel melhorou o desempenho da instituio?
Quais as evidncias disso?
14. Qual a postura da liderana frente ao sistema?
15. Avalie o grfico. (Apresenta-se a evoluo dos indicadores pactuados) Voc acha que
metas e premiao tem a ver com estes resultados?
ANEXOS
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ANEXO A Autorizao do Delegado-Geral da Polcia Civil
ANEXO B Autorizao do Comandante-Geral da Polcia Militar
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ANEXO C Autorizao do Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros Militar
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