60 Recebido em 16 de maio de 2010.

Aprovado em 15 de junho de 2010

A ideologia do
presidencialismo de coalizo
Danilo Enrico Martuscelli*
Resumo:
A expresso presidencialismo de coalizo tem sido difundida para caracterizar o regime
poltico-institucional constitudo no Brasil desde 1988. Essa noo tem respaldado a ideia
de que o pas estaria passando, nos ltimos anos, por um processo de consolidao da
democracia.
O objetivo deste artigo tratar do alcance e dos limites da noo de presidencialismo
de coalizo, bem como apresentar uma alternativa analtica a essa noo para explicar a
natureza do regime poltico vigente no Brasil.
Palavras-chave: Presidencialismo de coalizo. Democracia. Poltica brasileira. Autoritarismo
civil.
1. Introduo
A expresso presidencialismo de coalizo tem sido bastante difundida nos
meios acadmicos e polticos, bem como em artigos e matrias publicados pelos
grandes meios de comunicao para caracterizar o regime poltico-institucional
estabelecido no Brasil desde a promulgao da Constituio de 1988. Com fre-
quncia, essa noo tem sido utilizada para respaldar a ideia de que o pas estaria
passando, nos ltimos anos, por um processo de consolidao da democracia.
Decerto a noo de presidencialismo de coalizo alude a determinadas
mudanas ocorridas no processo de transio da ditadura militar para o regime
poltico democrtico no Brasil. No entanto, cabe salientar que essa noo
tambm oculta certos aspectos da realidade poltica e social, na medida em que
tende a: a) dissimular o carter de classe da democracia existente no pas; b)
apoiar-se numa viso teleolgica da transio poltica pela qual o Brasil passou
desde meados dos anos 1980 - o que implica subestimar ou ignorar a continuidade
do autoritarismo no funcionamento das instituies do novo regime poltico;
c) desconsiderar o contedo da poltica estatal implementada pelos diferentes
governos brasileiros nos ltimos anos, deixando de correlacionar o processo
*Professor da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS) e doutorando em Cincia Poltica pela
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). End. eletrnico: daniloenrico@yahoo.com.br
Martuscelli, D. 61 A ideologia do presidencialismo de coalizo
de implementao da poltica estatal e o contedo dessa poltica. Desse modo,
consideramos adequado caracterizar a noo de presidencialismo de coalizo
como uma ideologia, uma vez que ela opera simultaneamente com os mecanis-
mos de aluso realidade e de iluso da realidade poltica existente no Brasil na
conjuntura poltica em questo.
1
Partindo dessas consideraes iniciais, o objetivo deste artigo tratar do
alcance e dos limites da noo de presidencialismo de coalizo, bem como
apresentar uma alternativa analtica a essa noo para explicar a natureza do
regime poltico vigente no Brasil.
2. Os pressupostos fundamentais da noo de presidencialismo de
coalizo
O texto pioneiro que cunhou a expresso presidencialismo de coalizo
foi o artigo escrito pelo cientista poltico Srgio Abranches (1988), publicado
antes mesmo da promulgao da Constituio de 1988. Nesse artigo, Abranches
procura sintetizar a especifcidade do sistema poltico brasileiro, que combina
no somente representao proporcional, multipartidarismo e presidencialis-
mo imperial, como tambm organizao do Executivo com base em grandes
coalizes poltico-partidrias e regionais. justamente essa combinao que
caracteriza, segundo o autor, o regime poltico-institucional brasileiro como um
presidencialismo de coalizo. Isso quer dizer que, no Brasil, sem base de apoio
poltico no Congresso Nacional, um governo no se torna capaz de viabilizar
suas iniciativas no processo de implementao da poltica estatal.
Para Abranches, a constituio dessa base de apoio poltico no se d num
nico momento e de modo defnitivo, mas processual e comporta trs momentos
fundamentais: o da constituio da aliana eleitoral, que diz respeito elabo-
rao de um programa e princpios mnimos para a composio da aliana; o da
constituio do governo, que tem relao direta com a distribuio de cargos e
os compromissos com a plataforma poltica que deu origem aliana eleitoral; e,
por fm, o da transformao da aliana em coalizo efetivamente governante, que
se refere propriamente ao processo de implantao das polticas governamentais.
Em linhas gerais, possvel indicar duas proposies principais que funda-
mentam a problemtica das anlises pautadas na noo de presidencialismo de
coalizo para explicar o regime poltico brasileiro no ps-1988: 1) a proposi-
o de que o funcionamento da democracia no Brasil no est ameaado pelos
efeitos da separao de poderes entre o Executivo e o Legislativo, visto que os
1
Essa concepo de ideologia foi apreendida de Louis Althusser (1999).
62 Lutas Sociais, So Paulo, n.24, p.60-69, 1
o
sem. 2010.
atos do Executivo encontram slido apoio de coalizes partidrias e regionais;
2) a proposio de que os partidos polticos no so frgeis no pas, o que tem
possibilitado a emergncia de governos de partido.
A primeira proposio no s pressupe a tese da separao dos poderes,
como tambm a ideia de que o critrio mais adequado para atestar a existncia
ou no de democracia numa dada formao social a correspondncia entre as
aes do Executivo e do Legislativo. Para Figueiredo e Limongi (2001: 23), o
Executivo detm a capacidade de determinar as propostas a serem examinadas
pelo Congresso, bem como quando o sero: Maior poder de agenda implica,
portanto, a capacidade do Executivo infuir diretamente nos trabalhos legislati-
vos e assim minorar os efeitos da separao dos poderes, o que pode induzir os
parlamentares cooperao. O que confrma, segundo eles, o princpio de que
as matrias s podem ser aprovadas se contarem com o apoio da maioria:
O governo controla a produo legislativa e esse controle resultado da intera-
o entre poder de agenda e apoio da maioria. Maioria reunida por uma coalizo
partidria pura e simples. Nada muito diverso do que se passa nos governos
parlamentaristas. Ou seja, no h bases para tratar o sistema poltico como sin-
gular. Muito menos, para dizer que estaramos diante de uma democracia com
srios problemas, ameaada por alguma sndrome ou patologia causada quer pela
separao de poderes, quer pela fragilidade de seus partidos. (Ibid: 25)
De acordo com esses autores, a nica grande exceo forma institucio-
nal do presidencialismo de coalizo parece ter sido o governo Collor. Esse
governo logrou aprovar apenas 65% dos projetos que submeteu ao Congresso
Nacional 5% abaixo da mdia -, assim como as iniciativas do Executivo sobre
a produo legal atingiu uma taxa de dominncia de 77% ou seja, 8% abaixo
da mdia.
Embora reconheam que a Constituio de 1988 tenha provocado um
aumento das prerrogativas legislativas do Executivo, se comparadas s existen-
tes na Constituio brasileira de 1946, tais anlises sustentam que se formaram
concomitantemente no pas coligaes partidrio-parlamentares e regionais
consistentes, que tm dado amplo apoio aos atos dos governos brasileiros nos
ltimos 20 anos. Ainda que numa primeira etapa da formao de uma coligao
partidria, o da constituio da aliana eleitoral, a legislao incentive o cultivo do
voto pessoal em detrimento do voto partidrio, nada garante que esses incentivos
se tornaro efetivos na constituio do governo. Como salientam Figueiredo e
Limongi (2001: 22), os trabalhos legislativos no Brasil so altamente centralizados
e se encontram ancorados na ao dos partidos, ou seja, os regimes internos do
Legislativo ao conferirem amplos poderes aos lderes partidrios, minimizaram
os poderes dos deputados e fortaleceram a ao partidria.
Martuscelli, D. 63 A ideologia do presidencialismo de coalizo
Nesse sentido, a chave-mestra para entender esse aspecto da poltica ins-
titucional a disciplina partidria. Para esses autores, nas duas ltimas dcadas,
a disciplina partidria tem se constitudo como norma, ou seja, a proporo de
deputados fliados a partidos que receberam pastas ministeriais e que votaram
de acordo com a indicao expressa do lder do governo foi, em mdia, de
87,4%. Limongi (2006) salienta, inclusive, que o mais importante no tanto a
dimenso da disciplina, mas a possibilidade de os lderes poderem prever resul-
tados. Quando ocorre a derrota da proposta expressa pelo lder do governo, na
maioria dos casos, o problema no de indisciplina da base, mas de sua diviso
interna, quando pelo menos um partido deixa de dar apoio proposta. Ainda no
entendimento de Limongi, mesmo o dispositivo de medida provisria tambm
necessita de aprovao do Congresso para se tornar lei.
Aqui possvel identifcar um dos argumentos vigorosos das anlises pau-
tadas na noo de presidencialismo de coalizo. O que os autores defendem
que existe no Brasil o fenmeno dos governos de partido.
2
Nesse sentido, de
acordo com Figueiredo e Limongi (2001: 25), no h razes para dizer que es-
taramos no Brasil diante de uma democracia com srios problemas, ameaada
por alguma sndrome ou patologia causada quer pela separao de poderes, quer
pela fragilidade de seus partidos.
3. Os limites das anlises pautadas na noo de presidencialismo
de coalizo
Os limites das anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo
so variados e correlatos. Em primeiro lugar, chama-nos ateno o fato de o em-
prego dessa noo estar restrito mera descrio dos mecanismos institucionais
do regime poltico vigente no pas. Assim, tais anlises concebem as instituies
polticas (executivo, legislativo, partidos, entre outras) como apartadas da estru-
tura econmica e social. Isso as impede de explicar a relao entre as instituies
polticas e os interesses de classe em disputa na cena poltica, ou mesmo, de
compreender a correlao existente entre poltica e economia. Ignora-se a pr-
pria existncia de um bloco no poder, ou ainda, no se leva em considerao, no
desenvolvimento da anlise, o modo desigual com o qual a poltica estatal atende
os interesses das fraes burguesas.
3
Nessa perspectiva, no cabe ao pesquisador
discutir a natureza de classe da democracia ou os interesses de classe represen-
2
Fazendo o uso explcito ou no da noo de presidencialismo de coalizo, outras anlises tm
procurado valer-se do mesmo argumento. Vejam-se, por exemplo, os trabalhos de Rachel Menguello
(1998) e de Fabiano Santos e Ins Patrcio (2002).
3
Empregamos o conceito de bloco no poder elaborado por Nicos Poulantzas (1971).
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o
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tados pelo regime poltico vigente no Brasil desde o fnal dos anos 1980, pois o
que garante o funcionamento normal da democracia a relao harmnica
entre o Executivo e o Legislativo.
O segundo limite do emprego dessa noo tem relao direta com a ideia
de separao de poderes. Do ponto de vista jurdico-formal, podemos admitir
a existncia de rgos do Estado com competncias distintas e, no caso de um
sistema presidencialista, possvel notar que a ocupao dos cargos de certos
ramos do aparelho de Estado, como, por exemplo, os cargos de presidente da
Repblica ou de deputado federal, decorre de eleies ou votaes independentes.
Desse modo, um eleitor pode escolher um presidente da Repblica de um partido
e eleger um candidato Cmara Federal de outro partido. A despeito de essas
competncias e eleies existirem, efetivamente, em nenhum Estado burgus, o
Executivo (governo) apenas executa as leis, enquanto o Legislativo (parlamento)
somente as cria. Na verdade, esses dois ramos assumem a dupla funo de criar
e executar leis, estatutos, normas jurdicas, e so parte constituinte da unidade
do poder institucionalizado: o Estado burgus.
Compreender a relao entre Executivo e Legislativo dessa maneira, conduz-
nos a negar a tese da separao de poderes e, por conseguinte, a sustentar que o
Executivo pode interferir no Legislativo, assim como o Legislativo pode exercer
um direito de vigilncia sobre o Executivo e interferir tambm no Judicirio.
4

Essa unidade entre os ramos do aparelho do Estado no anula a dominncia
de um dos ramos sobre os demais, constituindo, assim, o que o marxista greco-
francs Nicos Poulantzas chamou de ponto nodal do poder de Estado. Esse
ponto, ou instncia, o lugar no qual se concentra a relao entre o princpio
da unidade poltica do povo-nao e o princpio da unidade poltica do bloco no
poder, sob a gide da classe ou frao hegemnica, ou melhor, o lugar onde
se constitui, por intermdio do Estado, a organizao poltica da classe ou frao
hegemnica face sociedade e face ao bloco no poder (Poulantzas, 1971: 155).
Cabe observar ainda que a predominncia de um desses ramos no processo
de implementao da poltica governamental tem implicaes sobre a natureza
do regime poltico, podendo este se encontrar mais ou menos aberto a inter-
veno das diferentes fraes burguesas que compem o bloco no poder. Da
se depreende que, quanto mais a capacidade decisria do Estado burgus estiver
concentrada na esfera de poder que conhecemos como Executivo - em especial
em alguns de seus ramos, como, no caso brasileiro, o Ministrio da Fazenda e
o Banco Central -, mais restrita ser a participao das diferentes fraes bur-
guesas no processo de implementao da poltica estatal. Isso pode resultar no
4
Veja-se Althusser (1972).
Martuscelli, D. 65 A ideologia do presidencialismo de coalizo
surgimento do fenmeno do autoritarismo civil, no qual o processo decisrio
controlado pela burocracia estatal. Ao passo que quanto mais as decises es-
tiverem concentradas no Parlamento, mais abertura haver para a participao
das diferentes classes sociais nos processos decisrios fundamentais. O que no
signifca dizer que o regime parlamentarista contm intrinsecamente os germes
do socialismo. Defender tal tese implicaria a aceitao da ideia de que no haveria
obstculos estruturais para a constituio da hegemonia dos trabalhadores no
capitalismo, sendo possvel, assim, chegar ao socialismo por meio da ampliao
do nmero de representantes das classes subalternas no Parlamento.
As anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo tambm
so limitadas porque consideram a mera descrio das coalizes partidrias que
constituem os governos ou a existncia de uma forte disciplina partidria no
Brasil como elementos sufcientes para atestar a capacidade governativa dos
partidos. Ocorre que o regime poltico constitudo no pas no ps-1988 conferiu
muito mais capacidade de deciso burocracia estatal, garantindo, assim, uma
legitimidade burocrtica em vez de uma legitimidade representativa, pautada
nas aes do Parlamento. Com isso, possvel sustentar que se consolidou no
pas o que alguns autores chamaram de hiperpresidencialismo,
5
que relega ao
segundo plano as funes governativa e representativa dos partidos polticos e
fortalece a fgura do presidente da Repblica junto ao conjunto do eleitorado.
Para Losurdo (2004), a centralizao do poder na esfera do Executivo tem
desempenhado um papel deseducativo para as massas populares, na medida em
que restringe os espaos de participao democrtica destas e fortalece o persona-
lismo poltico, que tem a funo de ocultar a existncia de um complexo aparato
estatal. Tal fenmeno, que tende a se difundir mundialmente, caracterizado
por Losurdo como bonapartismo soft e representa no s a crise dos partidos
polticos, como o consequente surgimento do monopartidarismo competitivo,
o que signifca que os partidos com efetivas chances de competir eleitoralmente
passam a se confgurar como meras faces de um mesmo partido. Nesse sentido,
as disputas entre republicanos e democratas nos Estados Unidos e entre petistas
e tucanos no Brasil podem ser consideradas evidncias do monopartidarismo
competitivo.
Esse tipo de explicao constitui um importante instrumento para a proble-
matizao da tese segundo a qual vivemos num mundo em que os governos se
confguram a partir de coalizes partidrias, ou seja, Losurdo (2004) nega a ideia
de que a disputa poltica por cargos executivos e legislativos, ou pela aprovao
de leis, seja permeada por um quadro de intensa competitividade partidria.
5
Veja-se Juan Carlos Torre (1996).
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4. Por uma outra caracterizao do regime poltico em vigncia no
Brasil
Em contraposio s anlises pautadas na ideia de que estaria ocorrendo um
processo de consolidao democrtica no Brasil, alguns estudos tm caracterizado
o carter da democracia constituda no ps-1988 como limitado, mas com uma
restrio que diversa da prevalecente no perodo da Primeira Repblica ou no
perodo 1945-1964.
Para Saes (2001), a democracia no capitalismo brasileiro atual limitada
por trs razes principais: a) o papel poltico das Foras Armadas continua a
ser superdimensionado, na medida em que a Constituio brasileira confere a
estas a prerrogativa de intervir a favor da manuteno da ordem sem a auto-
rizao prvia do Congresso. O autor sustenta ainda que as Foras Armadas
agem tambm como uma rede estatal paralela, o que lhes possibilita exercer
controle sobre diversos assuntos e temas, fato que no ocorre em boa parte das
democracias ocidentais atuais; b) a posio do Executivo foi reforada perante
o Legislativo. A Constituio de 1988 dotou o governo de um instrumento de
ao legiferante mais poderoso porque sujeito a condies menos rigorosas
que o antigo decreto-lei: a medida provisria (p. 127). Poderamos acrescentar
ao argumento outros aspectos que confrmam o carter hiperpresidencialista do
regime poltico atual, tais como: o uso pelo Executivo do regime de urgncia na
tramitao de projetos de lei no Congresso Nacional, do mecanismo de votao
simblica de projetos de lei pelas lideranas partidrias, da legislao tributria
centralizadora e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso tem levado o Executivo
Federal a se apropriar das funes legislativas e a controlar os Executivos es-
taduais; c) a democracia vigente entre 1945-1964 foi reiterada, ou seja, no se
constitu[ram], num e noutro caso, governos rigorosamente partidrios, o que
evidencia a ascendncia da burocracia de Estado, genericamente considerada,
sobre o processo decisrio estatal (loc. cit.). No regime poltico atual, os governos
tm difculdade de se alinharem com algum programa partidrio; cada partido
encontra bices para se aliar inteiramente ao seu governo. Na verdade, os partidos
polticos e o Congresso Nacional passam a adquirir alguma importncia quando
so convocados a aprovar as reformas constitucionais elaboradas pelo Executivo
ou as medidas provisrias editadas tambm pelo Executivo. Mas, ao contrrio
do que argumentam as anlises pautadas na noo de presidencialismo de co-
alizo, consideramos que os partidos polticos tm ocupado um papel passivo
e secundrio no processo poltico, o que os tem levado a praticar a venda do
voto em troca de atendimento de pleitos localizados de deputados e senadores,
ou mesmo, indiretamente de prefeitos e governadores. Nada que se assemelhe
a uma disputa real de infuncia com o Executivo.
Martuscelli, D. 67 A ideologia do presidencialismo de coalizo
Um dos aspectos fundamentais presentes nesse tipo de anlise que procura
caracterizar a democracia no Brasil como limitada a relao que estabelece entre
o modo de funcionamento de nossas instituies polticas e as classes e fraes
dominantes. Nessa perspectiva, no faz sentido falar em separao de poderes,
uma vez que o Executivo e o Legislativo no constituem propriamente poderes
distintos, mas ramos do aparelho estatal, ou ainda, o poder no est difuso, mas
concentrado no Estado, o que equivale a dizer que a articulao entre o Exe-
cutivo e o Legislativo uma das caractersticas estruturais do Estado capitalista
nos perodos de estabilidade poltica.
Embora estejam articulados, poder-se-ia questionar se a frao hegemnica
do capital no teria mais facilidades de implantar o seu domnio poltico em um
determinado ramo do aparelho de Estado em detrimento de outro, devido
resistncia que poder encontrar das outras fraes de classe. essa uma das
questes a que tais anlises procuram oferecer uma resposta.
A predominncia de um ramo do aparelho do Estado no resulta de razes
de ordem tcnica, mas das exigncias da frao que exerce a hegemonia poltica
sobre a poltica estatal. Essa hegemonia tende a exigir rapidez e segredo no pro-
cesso de tomada de deciso (o exemplo mais claro disso so as decises tomadas
sobre as taxas de juros), a exigir unidade de comando e tambm autonomia dos
decisores diante do voto popular (pode at mesmo haver rodzio do ocupante
da Presidncia da Repblica com base no voto popular, mas, em linhas gerais, a
cpula da burocracia mantm pronunciada estabilidade e continuidade).
Mesmo a acusao de existncia de paroquialismo ou de fsiologismo nas
propostas encaminhadas pelos membros do Congresso Nacional e o discurso de
efcincia tcnica dos atos do Executivo esto distantes de serem neutros, pois
so meios polticos que tendem a conferir muito mais legitimidade s aes do
Executivo, em detrimento do Legislativo, nos processos decisrios, podendo, com
isso, reforar o predomnio poltico dos interesses de determinadas fraes bur-
guesas, em especial dos grandes monoplios nacionais e internacionais, sobre os
interesses do pequeno e mdio capital representados geralmente no Parlamento.
Num regime poltico em que o Executivo detm predominncia incon-
trastvel, a funo governativa dos partidos pequena. Os partidos e alianas
partidrias que, no Congresso Nacional, do sustentao aos governos no
funcionam como frum formulador de polticas, mas como simples massa de
manobra de tais governos, aos quais devem obedincia irrestrita.
Diante da ausncia de um movimento de massas e de reticncias conserva-
doras localizadas e no genricas diante da poltica estatal, h a forte tendncia
de emergir um novo autoritarismo civil que visa justamente a neutralizar essas
reticncias, sem que necessite do recurso de uma interveno militar. Como ob-
serva Dcio Saes (2001: 132), nesse novo autoritarismo civil, as prerrogativas
68 Lutas Sociais, So Paulo, n.24, p.60-69, 1
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ditatoriais no estariam concentradas nas mos do alto comando das Foras
Armadas, e sim nas mos do presidente da Repblica.
Partindo desse vis explicativo, no cabe anlise identifcar a patologia ou
normalidade da democracia, nem se propor a compreender como se tem dado
o processo de consolidao da democracia no pas. Quando se concebem as ins-
tituies polticas como encarnadas de relaes sociais, novas perguntas acabam
orientando a pesquisa, tais como: qual a natureza de classe da democracia? Quais
so os seus limites, uma vez que, numa sociedade de classes, os interesses em
disputa so contemplados de maneira bastante desigual e a participao poltica
no est aberta a todas as classes? Ao partir dessas perguntas, o pesquisador ser
conduzido a lidar com certos problemas e questes que toda a problemtica das
anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo sequer se colocam,
visto que se apegam mera descrio dos mecanismos institucionais do regime
poltico vigente no Brasil e ocultam os seus limites, difundindo, assim, uma viso
teleolgica do processo poltico segundo a qual estaria em curso um processo
progressivo e contnuo de consolidao da democracia no pas, bem como uma
viso tecnicista da poltica, na medida em que ignoram os embates polticos e
os ziguezagues da conjuntura que so fruto desses embates.

Martuscelli, D. 69 A ideologia do presidencialismo de coalizo
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