UNIVERSIDADE LUTERANA DO BRASIL - ULBRA

EDUCAO A DISTNCIA


Coleo Educao a Distncia
Srie Livro-Texto


Dejalma Cremonese



DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E CONTROLE SOCIAL











Canoas, Rio Grande do Sul, Brasil
2009




SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................................. 4
UNIDADE 1 - PARTICIPAO COMO PRESSUPOSTO ESSENCIAL DA
DEMOCRACIA ............................................................................................................................ 6
1.1 Diferentes formas de participao ......................................................................................... 6
1.2 Origem e evoluo da democracia ...................................................................................... 10
UNIDADE 2 - DEMOCRACIA FORMAL: PARTICIPAO RESTRITA NA AMRICA
LATINA ....................................................................................................................................... 14
2.1 Democracia formal e participao restrita .......................................................................... 14
UNIDADE 3 - O DEBATE SOBRE A PARTICIPAO NA TEORIA DEMOCRTICA
CONTEMPORNEA ................................................................................................................. 20
3.1 A teoria das elites ................................................................................................................ 20
3.2 A teoria pluralista ................................................................................................................ 23
3.3 A teoria neomarxista ........................................................................................................... 25
3.4 A teoria participacionista .................................................................................................... 27
UNIDADE 4 - O ESTADO DO BEM-ESTAR E A POLTICA SOCIAL ............................. 31
4.1 As origens do Estado de Bem-Estar Social ......................................................................... 31
4.2 A crise do modelo keynesiano ............................................................................................ 34
4.3 Poltica Social ...................................................................................................................... 35
UNIDADE 5 O ESTADO, AS CONSTITUIES E OS DIREITOS SOCIAIS NO
BRASIL: DAS ORIGENS ERA VARGAS ........................................................................... 38
5.1 A herana colonial ............................................................................................................... 38
5.2 As primeiras constituies .................................................................................................. 39
5.3 A ampliao dos direitos sociais ......................................................................................... 41
UNIDADE 6 O ESTADO, AS CONSTITUIES E OS DIREITOS SOCIAIS NO
BRASIL: DO DESENVOLVIMENTISMO AOS NOSSOS DIAS ......................................... 45
6.1 A Constituio de 1946 ....................................................................................................... 45
6.2 Os Direitos Sociais no Perodo da Ditadura militar ............................................................ 46
6.3 A Constituio Cidad de 1988 ........................................................................................... 47
6.4 A necessidade de consolidar os direitos sociais .................................................................. 48
3
UNIDADE 7 - O ESTADO NEOLIBERAL: EVOLUO E CRISE REPERCUSSES
NO BRASIL ................................................................................................................................. 54
7.1 As origens do neoliberalismo .............................................................................................. 54
7.2 Consenso de Washington: reviso do neoliberalismo ......................................................... 57
7.3 A implementao do neoliberalismo no Brasil ................................................................... 58
7.4 Conseqncias das polticas neoliberais no Brasil .............................................................. 60
UNIDADE 8 - A REFORMA POLTICA NO BRASIL: ENTRAVES E PERSPECTIVAS
....................................................................................................................................................... 67
8.1 O financiamento pblico das campanhas eleitorais ............................................................ 67
8.2 A questo da proporcionalidade e da representao ........................................................... 71
8.3 Sobre a obrigatoriedade do voto .......................................................................................... 72
8.4 A migrao de partido (troca-troca) e a fidelidade partidria ............................................. 74
8.5 Lista pr-ordenada (fechada) ou aberta ............................................................................... 76
8.6 Voto distrital ou voto misto ................................................................................................. 78
8.7 A clusula de barreira .......................................................................................................... 79
UNIDADE 9 - O CONTROLE SOCIAL E O ACCOUNTABILITY NO BRASIL ................ 83
9.1 O excesso das Medidas Provisrias no Brasil ..................................................................... 83
9.2 O Accountability como instrumento de controle social ...................................................... 87
UNIDADE 10 - SOCIEDADE CIVIL E CONSELHOS .......................................................... 90
10.1 Conselhos, democracia e desenvolvimento ....................................................................... 95
10.2 Conselhos Distritais: um exemplo local ............................................................................ 95
REFERNCIAS ........................................................................................................................ 100




INTRODUO

Este livro um subsdio terico disciplina Democracia Participativa e Controle
Social do curso de Gesto Pblica da Universidade Luterana do Brasil ULBRA (Modalidade -
Educao a Distncia).
O trabalho est dividido em dez unidades diferentes, cada uma delas abordando um
tema especfico. A unidade inicial discute a questo da participao, a partir da etimologia e dos
diferentes tipos de participao: convencional, no-convencional e comunitrio. Ainda nesta
unidade, discute-se a questo da democracia, sua origem na Grcia Clssica e sua evoluo
histrica at o debate na modernidade.
A segunda unidade trata da questo da democracia formal e da democracia substancial
(participativa) e suas implicaes na Amrica Latina. Percebe-se o predomnio da democracia
formal polirquica em boa parte dos pases da Amrica Latina. No entanto, quando falamos em
democracia substancial (participativa), as experincias so deficitrias. Alm da ausncia da
democracia participativa, o continente apresenta dficit de democracia social e econmica: altos
ndices de pobreza e desigualdade social.
A terceira unidade trata da participao no debate da teoria democrtica contempornea
(sculo XX). Discorre sobre a participao nas diferentes teorias: das elites, pluralista,
neomarxista e participacionista e seus respectivos representantes.
Na quarta unidade discute-se o tema do Estado de Bem-Estar Social e a sua relao com
o tema das polticas sociais. O Estado de Bem-Estar Social tinha como funo bsica defender as
polticas sociais (educao, sade, lazer e previdncia). Este modelo de Estado foi colocado em
prtica logo aps a II Guerra Mundial em boa parte dos pases europeus.
A quinta e a sexta unidades tm como objetivo debater a questo do Estado, das
Constituies e dos Direitos Sociais no Brasil. A emergncia tardia do Estado brasileiro em
comparao com outros Estados centrais favoreceu, de certa forma, para que os direitos sociais
5
fossem, da mesma forma, retardados. Por essa razo, somente a partir dos anos 30 do sculo
passado que o Brasil passa a existir com um pensamento poltico, um Estado estruturado e uma
sociedade organizada. A partir dessa dcada emergem os Direitos Sociais. A unidade quinta tem
um recorte histrico das origens do Brasil (Colnia at a Era Vargas), a sexta unidade discute o
Estado, as Constituies e os Direitos Sociais do Perodo Desenvolvimentista at os nossos dias.
Na stima unidade discutem-se as transformaes do Estado brasileiro a partir das
reformas neoliberais dos anos 90, suas implicaes e conseqncias.
A oitava unidade apresenta a discusso da Reforma Poltica no Brasil. Por muitos anos
este debate recorrente no meio poltico e na opinio pblica. No entanto, os avanos
propriamente ditos so bastante modestos. A unidade discorre sobre o financiamento pblico de
campanha, a questo da proporcionalidade, a obrigatoriedade do voto, a migrao partidria, a
lista pr-ordenada, o voto distrital e a clusula de barreira, entre outros.
A nona unidade discorre sobre o tema do controle social e do accountability no meio
poltico. Trata especificamente do caso do excesso das Medidas Provisrias utilizadas de forma
indiscriminada pelos governos nos ltimos anos.
A ltima unidade apresenta uma teorizao sobre os diferentes instrumentos de
participao da Democracia Direta (Referendo, Plebiscito e recall), juntamente com outras
experincias da democracia participativa da sociedade civil: movimentos sociais, organizaes
no-governamentais e Conselhos.






UNIDADE 1 - PARTICIPAO COMO PRESSUPOSTO ESSENCIAL DA
DEMOCRACIA

Entende-se que os diferentes canais de participao, tanto poltica quanto social,
convergem para o surgimento do cidado que fomenta e consolida o processo democrtico, pois
no h democracia sem seu ator principal, que o cidado (DEMO, 1988, p. 71). Neste
sentido, esta Unidade inicial discute aspectos gerais das diferentes formas de participao
poltico-social (convencional, no convencional e comunitria) para, na segunda seo, discutir a
questo da participao e da democracia na civilizao clssica dos gregos (breve evoluo
histrica da democracia).

1.1 Diferentes formas de participao

A palavra participao, no plano conceitual, segundo Aurlio Buarque de Holanda
(1988), origina-se do latim participatio e significa ato ou efeito de participar. J o verbo
participar, dependendo do seu uso, pode ter vrios significados: a) fazer saber, informar,
anunciar, comunicar; b) ter parte em; c) ter ou tomar parte; d) associar-se pelo pensamento ou
pelo sentimento; e e) ter trao (s) em comum, ponto (s) de contato (s).
Da mesma forma, para Avelar (2004, p. 225), participao provm de uma palavra
latina cuja origem remonta ao sculo XV. Vem de participatio, participacionis, participatum.
Significa tomar parte em, compartilhar, associar-se pelo sentimento ou pensamento.
Na dimenso social, a participao entendida como um processo real, na qual pode-
se v-la do ponto de vista das classes que operam na sociedade. A participao vista a partir da
classe trabalhadora, das classes populares, como um processo de lutas em que a populao tenta
assumir, buscar a sua parte. A palavra participar entendida como partem capere, que significa
buscar, assumir, pegar a parte que deles, a parte que compete ao trabalho, o que vai ocasionar,
muitas vezes, certos conflitos entre as classes, pois ningum vai abrir mo do espao ou da parte
7
que ocupa. a participao vista no sentido das classes populares, que significa buscar e assumir
o que delas: participao luta por direitos, luta por aquilo que seu, que lhe est sendo
negado (PINTO, 1986, p. 28-31). Ou ainda como expressa Demo (1999, p. 2): participao
que d certo, traz problemas. Pois este seu sentido. No se ocupa espao de poder, sem tir-lo
de algum.
Entende-se a participao no apenas como uma questo meramente social, mas,
tambm, de ordem poltica. J o filsofo Aristteles afirmava que o homem , por natureza, um
animal poltico (zoon) um ser vivente que, por sua natureza (physei), feito para a vida da
cidade (bios politiks, derivado de polis, a comunidade poltica),
1
ou seja, o fim ltimo do
homem viver na polis, onde o homem se realiza como cidado (politai), manifestando o termo
de um processo de constituio de sua essncia, a sua natureza. Ou seja, no apenas viver em
sociedade, mas viver na politicidade. A verdadeira vida humana deve almejar a organizao
poltica, que uma forma superior e at oposta simples vida do convvio social da casa (oikia)
ou de comunidades mais complexas. A partir da compreenso da natureza do homem,
determinados aspectos da vida social adquirem um estatuto eminentemente poltico, tais como as
noes de governo, de dominao, de liberdade, de igualdade, do que comum, do que
prprio.
2
Aristteles defendia tambm a polis como uma koinonia de alguma espcie.
Koinonia compreendida como comunho, integrao dos membros da polis com o propsito
de se aperfeioarem e atingirem a autarkeia (FRIEDRICH, 1970).
A reflexo de Aristteles sobre a poltica que ela no se separa da tica, pois a vida
individual est imbricada na vida comunitria. A razo pela qual os indivduos renem-se nas
cidades
3
(e formam comunidades polticas) no apenas a de viver em comum, mas a de viver
bem ou a boa vida.
4
Para que isso acontea, necessrio que os cidados vivam o bem

1
A polis, para Aristteles, , segundo a descrio de Kitto (1970, p. 129), o nico ambiente, dentro do qual o
homem pode concretizar as suas capacidades morais, espirituais e intelectuais; Barker (1978) afirma que a polis
era uma sociedade tica (p. 16).
2
Esta percepo mais poltica da convivncia humana foi percebida por Marx nos Grundrisse (Grundrisse der Kritik
der politischen konomie 1857/58). Conferir Ramos (2001).
3
O grego, por sua situao geogrfica e sua cultura (paidia), considera-se como privilegiado quanto
possibilidade de realizar a virtude do homem: a Cidade - como comunidade consciente - precisamente a forma
poltica que permite a explicitao da virtude (CHTELET, 1985, p. 15).
4
O fim da cidade, conforme a descrio de Prlot (1974, p. 135) no s assegurar aos cidados a vida e a sua
conservao (zein), mas o viver bem (euzein). A vida poltica destina-se a garantir a qualidade e a perfeio da vida.
8
comum, ou em conjunto ou por intermdio dos seus governantes; se acontecer o contrrio (a
busca do interesse prprio), est formada a degenerao do Estado.
5

Seguindo a idia de Aristteles, Ccero, no sculo I d.C., expressa o carter inato da
sociabilidade entre os homens:

a primeira causa da agregao de uns homens a outros menos a sua debilidade do que
um certo instinto de sociabilidade em todos inato; a espcie humana no nasceu para o
isolamento e para a vida errante, mas com uma disposio que, mesmo na abundncia
de todos os bens, a leva a procurar o apoio comum (CCERO, apud DALLARI, 2005,
p. 10).

No entanto, como j do nosso conhecimento, os filsofos Aristteles e Plato no
deixaram de fazer severas crticas democracia (governo de muitos) na Grcia Antiga,
principalmente ao exagero da participao nos processos polticos da poca. Plato, no Livro
VIII de A Repblica, chega a classificar a democracia como uma forma degenerada de governo.
Da mesma forma, para Aristteles, a democracia tenderia a defender os interesses dos pobres, e
acabaria se deteriorando na sua capacidade de promover o bem comum. Expressivos defensores
dos interesses da elite, Plato e Aristteles no viam com bons olhos o excesso da participao
do governo de muitos que, em outras palavras, podemos generalizar para governo dos
pobres.
6

A participao integra o cotidiano da coletividade humana. Ao longo da vida e em
diversas ocasies somos levados, por desejo prprio ou no, a participar de grupos e atividades.
O ato de participar, tomar parte, revela a necessidade que os indivduos tm em associar-se na
busca de alcanar objetivos que lhes seriam de difcil consecuo ou at mesmo inatingveis caso
fossem perseguidos individualmente, de maneira isolada (ALLEBRANDT, 2002, p. 47).
7

A participao entendida, assim, como uma necessidade em decorrncia de o
homem viver e conviver com os outros, na tentativa de superar as dificuldades que possam advir
do dia-a-dia. Participar significa tornar-se parte, sentir-se includo, exercer o direito cidadania

5
Aristteles define a cidade grega como aquela que condiz em viver como convm que um homem viva. A
Poltica, LIVRO I, 2: 1252 a 24 - 1253 a 37, (CHTELET, 1985, p. 14).
6
Aristteles justificou a existncia da escravido por considerar que h homens escravos pela sua prpria natureza e
somente um poder desptico (legtimo) capaz de governar. A viso que Aristteles tem sobre a mulher, os
escravos e os estrangeiros (brbaros) a de seres excludos da cidadania (MINOGUE, 1998, p. 22).
7
O trabalho intitulado A participao da sociedade na gesto pblica, de Srgio Allebrandt, 2002 (Dissertao de
Mestrado) procura evidenciar, igualmente, a questo da participao nos diferentes momentos da vida poltica e
social de Iju, mais especificamente na atuao dos conselhos municipais no processo de formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas em Iju, no perodo de 1989 a 2000.
9
(ter vez e voz). Como argumenta Demo (1999, p. 18), a participao conquista, um processo
infindvel, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo [...] autopromoo e existe enquanto
conquista processual. No existe participao suficiente, nem acabada [...]. A participao no
pode ser entendida como ddiva, concesso ou como algo preexistente.
Das diferentes formas de participao, pode-se definir a participao poltica como o
nmero e intensidade de indivduos e grupos envolvidos na tomada de decises. Desde o tempo
dos antigos gregos, a participao constituiu-se idealmente no encontro de cidados livres
debatendo publicamente e votando sobre decises de governo. A teoria mais simples sempre foi
que o bom governo depende de altos nveis de participao (OUTHWAITE; BOTTOMORE,
1996, p. 559).
A participao poltica pode ser entendida a partir de uma simples conversa com
amigos e familiares at a aes mais complexas governos, eleies, partidos, movimentos
sociais, referendos, abaixo-assinados. A emergncia da participao poltica surge juntamente
com o Estado de soberania popular dos sculos XVIII e XIX, a partir da Revoluo Industrial, da
emancipao poltica dos Estados Unidos da Amrica e da Revoluo Francesa. H, no
entendimento de Avelar (2004), trs canais de participao poltica. O primeiro: canal eleitoral -
diz respeito a formas de participao poltica em atividades como os atos de votar, freqentar
reunies de partidos, convencer as pessoas a optar por certos candidatos e partidos, contribuir
financeiramente para campanhas eleitorais, arrecadar fundos, ser membro de cpula partidria,
candidatar-se. O segundo: canais corporativos - tm a ver com a representao de interesses
privados no sistema estatal, organizaes profissionais e empresariais, as instncias do Judicirio
e do Legislativo. O terceiro: a participao pelo canal organizacional, que abrange as atividades
que se do no espao no-institucionalizado da poltica, como os movimentos sociais (tnicos, de
gnero, opo sexual...). Avelar (2004) conclui dizendo que o cidado interessado pela poltica
se envolve ou atua tanto nos modos de participao convencional e no-convencional, pelos
canais eleitorais ou organizacionais (p. 227).
Da mesma forma, para Alves e Viscarra (2005, p. 170), a participao poltica pode
ocorrer, igualmente, de trs formas distintas: a) a participao convencional, utilizada atravs de
meios institucionais, autorizada ou regulada por leis ou normas, como votar em eleies,
militncia partidria, entre outras; b) a participao no-convencional, referente s aes que
utilizam meios extra-institucionais que contrariam as regras estabelecidas, incluindo ocupaes
de prdios ou terrenos, obstruo de vias pblicas, etc; e a participao comunitria, que possui o
maior apoio de comunidades locais. Como, por exemplo, organizaes no-governamentais,
10
movimentos de bairros, voluntariado e associaes comunitrias, que, desde a dcada de 80,
esto aumentando significativamente no Brasil.
O conceito participao tornou-se, assim, parte do vocabulrio poltico popular no
final dos anos 60 do sculo passado e, tambm, esteve ligado a uma onda de reivindicaes
provindas de estudantes universitrios por maiores espaos na esfera da educao superior e
ainda por parte de vrios grupos que queriam, na prtica, a implementao dos direitos
teoricamente j institudos (PATEMAN, 1992, p. 9).
Aps a elaborao da Constituio Federal de 1988, percebeu-se alguns avanos na
democracia brasileira. notria a crescente participao da sociedade civil que busca, em
sinergia com o Estado, a gesto e implementao de polticas pblicas, principalmente nas reas
de seguridade social e de sade. A experincia de participao nos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento, Organizaes No-Governamentais (ONGs), Associaes Comunitrias,
Oramento Participativo (OP), so exemplos de formas no-convencionais de participao
poltica.
8

Concluindo esta seo, entende-se que est explcita a tomada de decises de
indivduos e grupos na participao poltica. Da mesma forma, pode-se entender a democracia
como sendo um sistema poltico no qual o povo tem o direito de tomar decises, em especial as
decises bsicas determinantes a respeito de questes importantes de polticas pblicas
(OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996, p. 179).

1.2 Origem e evoluo da democracia

A palavra democracia, de origem grega, significa, pela etimologia, demos - povo e
kratein - governar. Foi o historiador Herdoto quem utilizou o termo democracia pela primeira
vez no sculo V antes de Cristo (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996, p. 179).
9


8
Este trabalho ir desenvolver mais argumentos sobre outros meios de participao da sociedade civil Conselhos
Gestores, Organizaes No-Governamentais (ONGs), Associaes Comunitrias, Oramento Participativo (OP) na
Unidade final.
9
A proposio desse ponto no aprofundar o debate sobre a origem da democracia clssica dos gregos e romanos
(democracia antiga). No entanto, sugerimos alguns autores que tratam o tema: Anderson (1999), Arendt (1995),
Hegel (1975), Minogue (1998), Kitto (1970), Jaeger (s.d), Chau (1994), Aranha e Martins (1993), Barker (1978),
Aquino (1988), Pinsky (1984) e Coulanges (s/d). O desdobramento dos debates sobre o desenvolvimento do
conceito de democracia, bem como os limites de seus pressupostos desde a democracia clssica ateniense at as
vertentes contemporneas, j foram muito bem expostos nos trabalho de Held (1987) e Dahl (2001), entre outros.
11
H um entendimento unnime sobre as vrias e possveis invenes da democracia
em perodos e espaos determinados da histria e da geografia do Ocidente: como o fogo, a
pintura ou a escrita, a democracia parece ser inventada mais de uma vez, em mais de um local
[...] depende das condies favorveis (DAHL, 2001, p. 19). Grcia e Roma consolidaram por
sculos seus sistemas de governos, possibilitando e permitindo a participao de um significativo
nmero de cidados. Com o desaparecimento das civilizaes clssicas, a democracia desaparece
juntamente e, por um bom tempo, ficar fora de cena no Ocidente.
A democracia grega era uma democracia direta em que os prprios cidados
tomavam as decises polticas na polis. O modelo de democracia dos antigos foi denominado de
democracia pura, pois consistia em uma sociedade, com um nmero pequeno de cidados, que se
reunia e administrava o governo de forma direta. J as democracias modernas nascem com a
formao dos Estados nacionais e tendem a configurarem-se de maneira um tanto diferenciada.
A complexidade da sociedade moderna exige uma outra forma de organizao poltica, a da
democracia indireta (tambm chamada de democracia representativa): essa combinao de
instituies polticas originou-se na Inglaterra, na Escandinvia, nos Pases Baixos, na Sua e
em qualquer outro canto ao norte do mediterrneo (DAHL, 2001, p. 29). J do ano 600 ao ano
1000 d.C., os Vikings, na Noruega, faziam experincias com Assemblias Locais, mas s os
homens livres participavam: abaixo dos homens livres estariam os escravos (p. 29). Tambm
na Inglaterra, ainda no Perodo Medieval, emerge o Parlamento Representativo das Assemblias,
convocadas esporadicamente, sob a presso de necessidades, durante o reinado de Eduardo I, de
1272 a 1307.
Bem mais tarde, nos sculos XV e XVI, a democracia reaparece gradativamente nas
cidades do Norte da Itlia no perodo renascentista:

Durante mais de dois sculos, essas repblicas floresceram em uma srie de cidades
italianas. Uma boa parte dessas repblicas, como Florena e Veneza, eram centros de
extraordinria prosperidade, refinado artesanato, arte e arquitetura soberba, desenho
urbano incomparvel, msica e poesia magnfica, e a entusistica redescoberta do
mundo antigo da Grcia e de Roma (DAHL, 2001, p. 25).

assim que, lenta e gradativamente, a democracia vai consolidando-se nas
sociedades avanadas da modernidade. Impulsionado pelas Revolues liberais, como a
Revoluo Gloriosa na Inglaterra (1688/89), a Revoluo Americana (1776) e a Revoluo
Francesa (1789), o homem moderno passa a ver garantida, nas suas respectivas Constituies, a
defesa dos direitos individuais (vida, liberdade e propriedade). Tem-se a a consolidao da
12
democracia liberal, defendida, principalmente, por John Locke. certo, porm, que tais direitos
foram restritos a uma pequena parcela da populao, e a desigualdade perdurou por muito tempo:
na Inglaterra, em 1832, o direito de voto era para apenas 5% da populao acima dos vinte anos
de idade. O que est em jogo nas constituies liberais e nos sistemas polticos modernos so
nica e exclusivamente os interesses da classe burguesa e o freamento da ampliao da
participao para o restante da populao.
Finalizando esta Unidade, nota-se que, mesmo que a democracia inventada pelos
gregos nos sculos V e IV a.C. fosse elitista e escravista (participao restrita), ela no deixou de
significar um avano em relao s tiranias teocrticas das civilizaes orientais que a
antecederam. Logo aps este perodo, a democracia desapareceu por sculos e, depois disso, foi
s no final do sculo XVIII e no sculo XIX que a idia voltou a se tornar importante; e s no
sculo XX que ela se viu devidamente firmada na prtica. E somente depois da Primeira
Guerra Mundial que a desaprovao geral da democracia foi substituda pela aprovao
generalizada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996, p. 180). Entende-se, assim, que a
participao seja um dos elementos essenciais da democracia, ou, como afirma Demo (1999, p.
120), participao e democracia so sinnimos.

REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
Nesta aula utilizamos algumas obras e autores de referncia para tratar do tema da
participao e da democracia:
A) A primeira a obra de William Outhwaite e Tom Bottomore: Dicionrio do
Pensamento Social do Sculo XX. Neste dicionrio cada estudante encontrar os
principais verbetes das Cincias Sociais do sculo XX.
B) A segunda obra tem a autoria do cientista poltico Robert Dahl. As obras de Dahl so
importantes referncias para a compreenso da democracia (evoluo histrica e
discusso atual). Aqui vamos mencionar a obra mais utilizada nesta aula que leva o
seguinte ttulo: Sobre a democracia, editada pela UNB no ano de 2001.
C) Por fim, para tratar dos diferentes tipos de partipao indico o captulo de Lcia Avelar
intitulado: participao poltica que se encontra na obra Sistema poltico brasileiro:
13
uma introduo, uma coletnea de textos que tem a organizao de Antnio Octvio
Cintra e da prpria Lcia Avelar. Esta obra foi editada pela Unesp no ano de 2004.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Como podemos definir o conceito de participao a partir de seu etimologia?
2. Quais as principais diferenas entre a participao convencional, no-convencional e a
participao comunitria?
3. Explique o significado da palavra democracia a partir da sua origem e relacione com a
democracia atual, semelhanas e diferenas.





UNIDADE 2 - DEMOCRACIA FORMAL: PARTICIPAO RESTRITA NA AMRICA
LATINA

Passada mais de uma dcada em que as polticas neoliberais, formuladas pelo
Consenso de Washington, foram aplicadas, percebe-se a deteriorao dos valores cvicos em
todos os nveis da sociedade latino-americana.
1

Valores como solidariedade, participao, confiana recproca nas pessoas e nas
instituies polticas, nunca estiveram to fragilizados. Alm do mais, o modelo neoliberal tem-
se mostrado perverso ao acentuar a excluso social mediante o recrudescimento dos problemas
estruturais, que se refletem no desemprego crnico, no desencanto com a poltica e na situao
de incerteza dos cidados com o futuro.
Dessa forma, apesar dos procedimentos polirquicos (DAHL, 1997), percebe-se que a
insatisfao com a democracia tem aumentado, alm de persistirem problemas graves de ordem
material (sade, educao, desemprego, excluso social e pobreza) que obrigam busca por
solues alternativas ao paradigma estabelecido, para resolver esses problemas, possibilitando
que os cidados no sejam meros espectadores da poltica e passem a participar ativa e
protagonicamente (BAQUERO, 2006).
Esta Unidade, assim, tem como objetivo tratar na seo inicial dos dficits
democrticos na Amrica Latina, ou seja, a necessidade dos avanos de uma democracia formal
(polirquica) para uma democracia social (cidad).

2.1 Democracia formal e participao restrita

Dados do Latinobarmetro (2002) tm evidenciado tal insatisfao com a democracia
na Amrica Latina. O grfico 1 demonstra que apenas 28% das pessoas esto satisfeitas com a
democracia. O Paraguai o pas que apresenta o menor percentual, apenas 9% das pessoas esto

1
Sobre a discusso das reformas neoliberais na Amrica Latina nos anos 90, conferir Anderson (1995), Sader e
Gentili (1995).
15
satisfeitas. A Costa Rica aparece com o maior percentual de satisfeitos (47%); o Brasil apresenta
um percentual intermedirio entre os pases latino-americanos, ou seja, com a mdia dos pases
da Amrica Latina, 28% de satisfao com a democracia.
Grfico 1 Satisfao com a democracia (% de pessoas)

Fonte: Latinobarmetro 2002 N=18.638.

Numa anlise retrospectiva percebe-se que, em seus duzentos anos de vida
independente, a Amrica Latina viu a democracia nascer e morrer diversas vezes. Em muitas
ocasies, a democracia se consagrava teoricamente nas Constituies, mas era destruda na
prtica. Em nome da democracia, muitos morreram na luta contra as tiranias. Sofrimentos e
conflitos mesclaram-se aos raros momentos de estabilidade democrtica. Em nome da
democracia, por vezes foram violados os direitos fundamentais do homem.
As contradies da democracia latino-americana ficaram ainda mais evidentes a partir
do resultado do Relatrio do PNUD sob o ttulo O desenvolvimento da democracia na Amrica
Latina.
2
O resultado final do estudo aponta para a descrena e a decepo da maioria dos
entrevistados em relao democracia latino-americana. 54,7% dos cidados estariam dispostos
a aceitar um regime autoritrio se este resolvesse a situao econmica de seus pases e
respondessem s suas demandas sociais; 56,3% avaliam que o desenvolvimento mais

2
Esse Relatrio publicado em abril de 2004 sob o patrocnio do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), teve como objetivo avaliar a democracia, suas caractersticas principais e a aceitao da
mesma pelos latino-americanos. A pesquisa foi feita em 18 pases da Amrica Latina, onde foram entrevistadas 19
mil pessoas, juntamente com mais 231 lderes regionais.
28
47
43
38
34
33
28
25
24
23
22
18
11
9
0 10 20 30 40 50
Amrica Latina
Costa Rica
Uruguai
Venezuela
Argentina
Chile
Brasil
Bolvia
Panam
Equador
Colmbia
Mxico
Peru
Paraguai
16
importante que a democracia e 58,1% concordam, tambm, que o presidente possa ignorar as leis
para governar.
Ainda segundo o Relatrio do PNUD, nos ltimos anos, os pases latino-americanos
vm consolidando apenas a democracia eleitoral (eleies livres, competitivas e
institucionalizadas). No momento, a populao est livre das ditaduras militares. No entanto,
parece surgir outro perigo: o da perda da vitalidade democrtica. Por ora, prefere-se a
democracia ainda que se desconfie da sua capacidade para melhorar as condies de vida. Os
partidos polticos alcanam ndices baixssimos na confiana do eleitorado (Grfico 2), somente
14% dos latino-americanos confiam nos partidos polticos (LATINOBARMETRO, 2002). O
Estado visto com receio e, s vezes, como opressor.
Grfico 2 Confiana nas Instituies na Amrica Latina

Fonte: Latinobarmetro 2002, N= 18.135; 18522; 18.638.

O Relatrio afirma que a Amrica Latina tem alcanado a democracia eleitoral e suas
liberdades bsicas; trata-se, agora, de avanar para a consolidao da democracia cidad (
preciso passar da condio de meros eleitores para cidados participantes). A democracia
muito mais que um regime governamental, mais do que um mtodo para eleger e ser eleito. O
sujeito, mais do que eleitor, cidado.
3


3
No Brasil, a credibilidade dos partidos polticos bastante limitada: Por exemplo, ao medir a confiana popular
nas instituies, a pesquisa Cultura Poltica e Cidadania, da Fundao Perseu Abramo, realizada em 1997 apurou
0 20 40 60 80
Igreja
Televiso
Foras
Armadas
Polcia
Governo
Sistema
Judicial
Congresso
Partidos
Polticos
2003
2002
2001
17
Se, por um lado, a democracia eleitoral dos pases pesquisados est consolidada, por
outro, no mbito social, a Amrica Latina considerada um das regies que apresentam os mais
elevados ndices de pobreza e desigualdade do mundo, onde os direitos sociais ainda no esto
assegurados. Dados do Relatrio apontam que mais de 225 milhes de pessoas (43,9%) vivem
abaixo da linha de pobreza na Amrica Latina.
Tabela 1 Democracia, Pobreza e Desigualdade
Regio
Participao
Eleitoral Desigualdade Pobreza
PIB per
capita
Amrica Latina 62,7 0,552 42,8 3792
Europa 73,6 0,29 15 22600
EUA 43,3 0,334 11,7 36100


Fonte: PNUD 2004.

Conforme demonstra a Tabela 1, a Amrica Latina, mesmo tendo um percentual
maior de participao eleitoral se comparada com os Estados Unidos, a regio que apresenta os
piores indicadores de desigualdade, pobreza e PIB per capita.
Confirmando a idia desenvolvida anteriormente, a Amrica Latina passou, nos anos
90, por profundas reformas estruturais, chamadas de neoliberais (reforma do Estado, ajustes
econmicos, privatizaes, desregulamentao, polticas impositivas); porm, mesmo assim, os
resultados desejados no se concretizaram. O crescimento do PIB foi insignificante. Em 1980, o
PIB per capita era de 3.739 dlares; em 2002, passou para apenas 3.952. Os nveis de pobreza
tiveram uma leve diminuio em termos relativos; mas um acrscimo em termos absolutos: em
1990, 190 milhes de latino-americanos eram considerados pobres; em 2001, o nmero de
pobres aumentou para 209 milhes. A desigualdade social, o desemprego e a informalidade
aumentaram substancialmente. Da mesma forma, a situao do trabalhador piorou, alm da
diminuio de sua proteo social.
4

Neste sentido, a democracia representativa existente nos pases latino-americanos tem
um desafio a conquistar: passar da mera formalidade para uma democracia ampliada para uma

que apenas 7% dos entrevistados declararam confiar totalmente nos partidos polticos; 35% disseram confiar at
certo ponto; ao passo que 49% no confiavam. Os partidos polticos aparecem nos ltimos lugares das instituies
avaliadas: Com esse resultado, os partidos ficaram em penltimo lugar numa hierarquia de 20 instituies
avaliadas, ligeiramente acima de deputados e senadores, que foram os lanterninhas do ranking (DULCI, 2003, p.
301).
4
Para mais informaes, pesquisar no Relatrio do Programa das Naes Unidas El desarrollo de la democracia en
Amrica Latina, a parte inicial intitula-se El desafo: de una democracia de electores a una democracia de
ciudadanos. Disponvel em http://www.undp. org/spanish/proddal/idal_1a.pdf. Acesso em junho de 2004.
18
democracia participativa.
5
Esta democracia pressupe que a participao pblica e o esprito
cvico dos cidados (associativismo, confiana e cooperativismo) sejam aprimorados em busca
de justia social e da emancipao humana. e mais, a construo da democracia participativa
supe uma combinao entre cidadania democrtica e representao poltica plena (trindade,
2003, p. 65).
a democracia latino-americana no pode ser apenas uma democracia que facilita os
procedimentos, porm fracassa em proporcionar liberdades cvicas e em garantir os direitos
humanos, o que diamond (2001) denomina democracia iliberais (illiberal democracies); ou
ainda a que baquero (2006a) chama de democracia inercial: inexistncia de instituies slidas,
comportamento poltico emocional e subjetivo, falta de fiscalizao e predomnio de traos
clientelsticos, personalistas e patrimonialistas entre os representantes eleitos (p. 67).
6

necessrio que se estruture na amrica latina uma democracia dos de baixo, em que os pobres
vejam garantidas a segurana social e econmica (casanova, 1995).


REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
Para esta aula utilizei algumas importantes referncias bibliogrficas.
A) O site do Latinobarmetro, que um importante centro de documentao e pesquisa
sobre a cultura poltica da amrica latina. Este site est disponvel na internet no
seguinte endereo: http://www.latinobarometro.org/
B) Todas as obras de Guillermo O'donnell so referncias para tratar sobre a questo do
Estado e da democracia na Amrica Latina. Indico aqui a sua obra Transies do
regime autoritrio na Amrica latina. So Paulo, Vrtice, ed. Revista dos Tribunais,
1988.

5
Segundo Amaral, a democracia participativa a subverso do terceiro milnio. Disponvel em
http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_151/r151-02.pdf. Acesso em 23 de janeiro de 2004. Conferir,
igualmente, o trabalho de Bonavides (2001), que um dos defensores da democracia participativa.
6
ODonnell (1991) chama de democracia delegativa ou uma democracia domesticada (MIGUEL, 2002).
19
C) E por fim, para tratar do tema da excluso social, pobreza e desigualdade social na
Amrica latina e no Brasil conferir os artigos expostos na obra de Simon
Schwartzman. As causas da pobreza. Rio de Janeiro: editora FGV, 2004.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Poderias descrever as principais diferenas entre a democracia formal e a democracia
substancial?
2. Quais os reais impedimentos para que a democracia latino-americana possa ser realmente
efetivada? Disserte
3. Faa uma sntese do quadro de pobreza que atinge o continente latino-americano (dados
percentuais).





UNIDADE 3 - O DEBATE SOBRE A PARTICIPAO NA TEORIA DEMOCRTICA
CONTEMPORNEA

Nesta unidade a participao ser o objeto central das anlises de diferentes tericos
da Teoria Democrtica Contempornea, principalmente no debate da teoria das elites, da teoria
pluralista, da teoria neomarxista e da teoria participacionista.

3.1 A teoria das elites

Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto e Robert Michels integram o grupo de autores
considerados elitistas clssicos. So, na verdade, os fundadores da teoria das elites.
1
So autores
liberais que entendem a poltica como uma prtica de lideranas que, por sua origem e formao,
atribuem-se o direito de dirigir e comandar as massas populares, as quais, por sua condio
social e histrica, no esto aptas a governar. Neste contexto, natural que os inferiores sejam
dirigidos pelos superiores, que possuem o conhecimento da arte de comandar. Para os
referidos autores, sempre vai haver desigualdade na sociedade, em especial a desigualdade
poltica. Isto , sempre existir uma minoria dirigente e uma maioria condenada a ser dirigida, o
que significa dizer que a democracia, enquanto governo do povo, uma fantasia inatingvel.
Ou seja, os elitistas rejeitam a teoria clssica da democracia, bem como o ideal democrtico
rousseauniano de autogoverno das massas , pois, descartado como utpico (apud: PIO;
PORTO, 1998, p. 298).
Para os elitistas, a igualdade impossvel. As massas so necessariamente governadas
por uma minoria, que se impe at mesmo no seio dos partidos que qualificam a si mesmos de

1
A teoria das elites encontra sua fundamentao terica nas idias de Max Weber. Para Weber, a democracia um
antdoto contra o avano totalitrio da burocracia. O autor entende que a poltica deve ser exercida por profissionais
e no por um sujeito que no tenha vocao.
21
democrticos. Os autores da teoria das elites defendem que, na vida poltica, haveria pouco
espao para a participao democrtica e o desenvolvimento coletivo. Quanto democracia, a
entendem como meio de escolher pessoas encarregadas de tomar decises e de impor alguns
limites a seus excessos.
2


Pareto (1848-1923)
Fervoroso partidrio do liberalismo econmico, adversrio do socialismo, recusou a
concepo marxista da luta de classes. Em sua substituio, prope a teoria da circulao das
elites, que explica a histria como a contnua substituio de um escol por outro (apud
SCHWARTZENBERG, 1979, p. 226).
Pareto afirma que elite o nome dado ao grupo de indivduos que demonstram possuir
o grau mximo de capacidade, cada qual em seu ramo de atividade. Cada um desses ramos
possui algumas pessoas que so as mais bem-sucedidas, e a reunio delas forma a elite. Ainda
para Pareto, toda a sociedade humana estar sempre dividida em uma elite e uma no-elite.

Mosca (1858-1941)
Diferentemente de Pareto, que tem uma abordagem psicolgica, Mosca tem uma
abordagem organizacional. Foi professor, deputado e senador italiano. Publica os Elementos da
cincia poltica em 1896 e imps a idia de classe dirigente de que todas as sociedades
assentam-se na distino entre dirigentes e dirigidos. O poder, para ele, no pode ser exercido
nem por um s indivduo nem pelo conjunto dos cidados, mas somente por uma minoria
organizada: a classe dirigente (classe poltica). A classe dirigente esta minoria de pessoas
que detm o poder (verdadeira classe social), a classe dirigente ou dominante (apud
SCHWARTZENBERG, 1979, p. 228-229).
Para Mosca, a elite poltica deriva do fato de que seus membros so aqueles que
possuem um atributo altamente valorizado e de muita influncia na sociedade em que vivem. Isto
, possuem qualidades que conferem certa superioridade material, intelectual e mesmo moral; ou
so herdeiros de indivduos que possuem tais qualidades. Em sntese, o conceito de elite, para
Mosca, uma minoria com interesses homogneos e, devido a essa homogeneidade, de fcil
organizao. justamente essa organizao que explica sua capacidade de domnio sobre as
massas (apud PIO; PORTO, 1998, p. 294-295).

2
Conferir o trabalho de Oliveira (2003).
22

Michels (1876-1936)
Contrariando Mosca, que se recusou a aprovar as leis fascistas sobre as prerrogativas do
chefe do governo, Michels tornar-se- um defensor das idias fascistas, fazendo, inclusive, uma
amizade com o prprio Mussolini.
Segundo Michels, as massas no podem atuar, dirigir, governar por si prprias. O
governo direto das massas esbarra numa impossibilidade mecnica e tcnica. Defende a lei de
ferro da oligarquia. Isto quer dizer: Quem diz organizao, diz tendncia para a oligarquia.
Em cada organizao (principalmente nos partidos polticos) o pendor aristocrtico ser
preponderante. Diz Michels que em todas as organizaes os dirigentes tendem a opor-se aos
aderentes, a formar um crculo interno mais ou menos fechado e a se perpetuar no poder (apud
SCHWARTZENBERG, 1979, p. 230-231).
Assim, a lei de ferro da oligarquia, de Michels, significa a dependncia poltica das
massas em relao s lideranas dos partidos. Os lderes resolvem os problemas de ao coletiva
do partido, ou seja, pagam a maior parte dos custos para a obteno dos bens coletivos que o
partido prov e, por essa razo, so valorizados e mesmo considerados como imprescindveis
pelas massas (apud PIO; PORTO, 1998, p. 294-295). Para o elitismo, a desigualdade um fato
natural entre os seres humanos. Pode-se dizer que a teoria das elites antidemocrtica na medida
em que condena como impossvel qualquer forma de governo do povo.
exatamente esta viso (teoria das elites) que, sobretudo a partir da teoria de
Schumpeter, publicada nos anos 40, se torna a base da tendncia dominante da teoria
democrtica (teoria pluralista) e penetra profundamente na concepo corrente sobre a
democracia.
Para Schumpeter (1984), a democracia direta no possvel porque nem todos na
sociedade esto no mesmo estgio de desenvolvimento cultural. O autor criticou as teorias
clssica e liberal da democracia pelo seu idealismo e utopismo. Para ele, a democracia to-
somente um mtodo de escolha de dirigentes e sua qualidade tem a ver com a quantidade de
alternativas disponveis. Para o autor, o mtodo democrtico aquele acordo institucional para se
chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de deciso por meio de uma
luta competitiva pelos votos da populao. A democracia apenas um processo eleitoral.
Importa saber como as democracias funcionam e no como elas devem ser.
23
Neste sentido, a democracia no est ligada a ideal ou fim; ela um mtodo poltico
um tipo de arranjo institucional para se chegar a decises polticas. Sua definio processual.
Quanto participao, ela fica restrita, e o sufrgio no precisa ser universal, ele deve ser
suficiente para manter a mquina eleitoral.
Assim, existem os lderes e os seguidores, os que no esto interessados e os que so
mal-informados. Segundo ele, os objetivos da sociedade devem ser formulados por lderes, por
uma elite que seja politicamente atuante, que possa devotar-se ao estudo dos problemas sociais
relevantes e seja capaz de compreend-los. Em outras palavras, o cidado comum mal-
informado e facilmente influenciado pela propaganda poltica: vulnervel, portanto. Aos
eleitores cabe apenas decidir qual grupo de lderes (polticos) ele deseja para levar a cabo no
processo de tomadas de deciso. Ou seja, os eleitores no decidem nada, apenas escolhem. As
decises devem ser tomadas por especialistas, pois a maior parte dos cidados so desinformados
e desinteressados e at mesmo mal-informados e irracionais, com pouca tolerncia pelas opinies
polticas rivais.
A democracia entendida como concorrencial (eleies dos lderes apenas). O autor foi
contrrio doutrina clssica da democracia (a democracia o mtodo para promover o bem
comum mediante as tomadas de deciso pelo prprio povo, com a intermediao de seus
representantes). Diz Schumpeter (1984, p. 336) que "o mtodo democrtico aquele acordo
institucional para se chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem o poder de
deciso atravs de uma luta competitiva pelos votos da populao".
Anthony Downs, seguidor de Schumpeter, prope o uso de regras da economia como
referncia para um governo que se almeja racional e democrtico. Downs, defensor da teoria da
escolha racional, v o indivduo como ator poltico racional, pois esto em jogo as preferncias
de cada indivduo, o seu agir estratgico e o custo e benefcio de uma ao (maximizar a
satisfao e minimizar os danos). Em sntese, a ao eficientemente planejada para alcanar os
fins econmicos ou polticos conscientemente selecionados do ator, seja ele o governo ou os
cidados de uma democracia.
3


3.2 A teoria pluralista


3
Olson (1999) comunga com as idias de Schumpeter ao afirmar que o povo no sabe tomar decises polticas.
24
A teoria pluralista da democracia poltica norte-americana tem em Tocqueville o seu
precursor. Ganhou evidncia a partir de 1940 com Parson e Trumam. O maior expoente, porm,
Robert Dahl, com a obra Um prefcio teoria democrtica de 1989) Segundo Outhwaite e
Bottomore (1996, p. 575) nas mos de Dahl o pluralismo torna-se uma teoria da competio
poltica estvel e relativamente aberta e das condies institucionais e normativas que a
sustentam.
4

O pluralismo considerado o elitismo democrtico na teoria poltica contempornea.
Para os pluralistas clssicos, a democracia no parece requerer um alto grau de envolvimento
ativo de todos os cidados; ela pode funcionar muito bem sem ele. Pelo contrrio, a apatia
poltica pode refletir falta de sade da democracia (HELD, 1987). Nas palavras de Carnoy
(1986): a teoria poltica pluralista a ideologia oficial das democracias capitalistas. Para a tese
pluralista, no existe uma classe dirigente, mas numerosas categorias dirigentes, que umas vezes
cooperam, outras se combatem, mas de certo modo se equilibram e representam as presses da
base (SCHWARTZENBERG, 1979, p. 673).
A teoria pluralista ope-se concentrao de poder por parte do Estado. Ou seja,
contra o estatismo (o poder descentralizado e administrado por outras instituies). Em outras
palavras, a sociedade com diversos centros de poder, mas nenhum deles totalmente soberano.
Para Dahl, o Estado considerado um elemento neutro, cuja funo promover a conciliao
dos interesses que interagem na sociedade segundo a lgica do mercado. Assim, a multiplicidade
de centros de poder complementa a existncia das minorias concorrentes.
Dahl chamou de poliarquias o funcionamento da democracia contempornea.
5

O estudo clssico de Robert Dahl, Polyarchy: participation and opposition, publicado
pela primeira vez em 1972, apresenta as oito garantias institucionais da poliarquia: a) liberdade
de formar e se integrar a organizaes; b) liberdade de expresso; c) direito de voto; d)
elegibilidade para cargos polticos; e) direito de lderes polticos competirem por meio da
votao; f) fontes alternativas de informao; g) eleies livres e idneas, e h) existncia de
instituies que garantam que as polticas governamentais dependam de eleies e de outras
manifestaes de preferncia da populao.

4
Conferir Outhwaite e Bottomore (1996, p. 575). Da mesma forma. para Held, (1987, p.169), Robert Dahl um dos
primeiros e mais proeminentes expoentes do pluralismo democrtico.
5
Dahl apresenta um diferenciao substancial entre democracia e poliarquia. Democracia um ideal no alcanado.
Poliarquia o governo de muitos, capaz de garantir e proteger a liberdade de expresso; liberdade de formar e
participar de organizaes; acesso informao; eleies livres; competio de lderes pelo apoio do eleitorado e,
ainda, instituies destinadas a formular a poltica governamental (OLIVEIRA, 2003).
25
Da mesma forma, Giovanni Sartori utiliza a noo de poliarquia, ressaltando o governo
das elites em competio. A desiluso para com a democracia surge de sua idealizao nunca
alcanada. O problema real das democracias manter a verticalidade numa estrutura de
autoridade e liderana. O cidado mdio no se interessa pela poltica porque no a sente como
uma experincia pessoal e, portanto, real.
O pluralismo tambm foi chamado de poltica competitiva das elites. Dahl define elite
como um grupo minoritrio que exerce uma dominao poltica sobre a maioria dentro de um
sistema de poder democrtico. No pluralismo, poucos tomam as decises polticas ( o governo
das minorias).
O pluralismo ope-se concepo participacionista da teoria democrtica, que v a
soluo na participao mais ampla possvel dos cidados nas decises polticas. Em sntese, os
pluralistas nunca sentiram-se muito confortveis com o sufrgio universal e com o governo da
maioria.
Para os pluralistas, o poder est disperso em toda a sociedade, no-hierrquico e
estruturado de forma competitiva. Havendo pluralidade de pontos de presso, surgem vrias
formulaes concorrentes de linhas polticas e vrios centros de tomadas de deciso (HELD,
1987).
As idias da teoria pluralista so compatveis com a doutrina constitucionalista. Esta
teoria tambm conhecida como teoria democrtica elitista, institucionalista, procedimental,
descritiva/normativa ou concorrencial. O pluralismo, na viso norte-americana, uma doutrina
da competio poltica. A tese central de Dahl (1989) que uma multiplicidade de "centros de
poder" complementa a existncia das minorias concorrentes.
Para Dahl, a poliarquia o sistema poltico das sociedades industriais modernas,
caracterizado por uma forte descentralizao dos recursos do poder e no seio do qual as decises
essenciais so tomadas a partir de uma livre negociao entre pluralidades de grupos autnomos
e concorrentes, mas ligados mutuamente por um acordo mnimo sobre as regras do jogo social e
poltico.

3.3 A teoria neomarxista

Os tericos neomarxistas, Nikos Poulantzas, Ralph Miliband e Claus Offe,
principalmente, rejeitam tanto a tese elitista de Mills como a tese pluralista de Dahl. A
26
primeira porque no assenta o poder na deteno dos meios de produo. A segunda sobretudo
porque seria uma tentativa de camuflagem, dando crdito iluso liberal da ordem poltica
autnoma (SCHWARTZENBERG, 1979, p. 683).
A filosofia de Poulantzas centra-se na reflexo sobre o papel do Estado nas sociedades
modernas. Com a obra Poder poltico e classes sociais, publicada pela primeira vez em 1968,
Poulantzas contesta a teoria elitista e a teoria pluralista.
Para Poulantzas, a tese da pluralidade das elites apenas uma reao ideolgica tpica
teoria marxista do poltico: a da corrente funcionalista. Esta tese visa a esconder a luta das
classes e a verdadeira natureza do poder do Estado. Considerando o poder como que disperso
entre diversos grupos, os elitistas-pluralistas querem fazer esquecer a realidade do poder da
classe dominante, para fazer crer, pelo contrrio, na autonomia do poltico e na neutralidade do
Estado. Da mesma forma, Poulantzas rejeita a tese pluralista das elites. Para o autor, parece que a
tese elitista de Mosca, Pareto, Michels e Mills procura ter sempre por objeto sustentar o esquema
geral do domnio poltico. Para um pensador marxista, no entanto, evidente que a classe
politicamente dirigente identifica-se necessariamente com a classe economicamente dominante
(aqueles que possuem os meios de produo) (SCHWARTZENBERG, 1979, p. 683).
Em sntese, os neomarxistas, principalmente Poulantzas, travaram discusses com os
pluralistas, especialmente no que se refere s relaes entre economia, classes sociais e Estado.
Para os neomarxistas, as relaes de classe so relaes de poder e as polticas estatais, reflexos
dos interesses do capital.
Os neomarxistas concebem o Estado como configurado pela luta de classes, de forma
direta ou indireta. J para Poulantzas, o Estado se baseia na luta de classe. Poulantzas
argumenta que democracia socialismo e no h socialismo verdadeiro que no seja democracia.
Por outro lado, Poulantzas defende, assim como Bobbio e Ingrao, que se deva manter a
democracia representativa, no entanto somente uma transio ao socialismo pode expandir e
aprofundar mais a democracia sob essas condies. Para os mesmos autores, o Estado no mais
simplesmente um aparelho repressivo ou os aparelhos ideolgicos e repressivos da burguesia,
mas produto da luta de classe (SCHWARTZENBERG, 1979, p. 683).
Diferentemente de Poulantzas, que rejeita a prpria noo de elite, Miliband acha que
possvel admitir o conceito de elite e at reconhecer a pluralidade das elites. No se pode nunca,
contudo, omitir que as elites, ainda que diversificadas, pertencem sempre classe dominante.
Elites distintas existem na sociedade capitalista (elites econmicas, polticas, etc.), mas todas
estas fazem parte da classe dominante (SCHWARTZENBERG, 1979, p. 684).
27
Na viso de Claus Offe, a burocracia de Estado representa os interesses dos capitalistas,
pois ele depende da acumulao de capital para continuar existindo como Estado. O autor v o
Estado como um mediador das crises capitalistas um administrador de crises.

3.4 A teoria participacionista

Contrariando a teoria pluralista, surge a escola da teoria participativa, que entende que
a democracia no se limita seleo de lderes polticos, mas supe, igualmente, a participao
dos cidados. Os autores desta corrente fazem tambm uma crtica abordagem elitista.
Macpherson e Pateman so os principais representantes.
Carole Pateman uma das principais autoras que defendem a teoria participativa. As
suas idias centrais esto expostas na sua obra clssica Participation and Democratic Theory,
escrita em 1970.
6
Pateman apresenta, no primeiro captulo, as teorias recentes da democracia e o
mito clssico.
7
A autora evidencia a crtica dos tericos institucionalistas teoria clssica de
democracia, dominante at ento. Os institucionalistas refutam com veemncia a teoria poltica
clssica de democracia porque a consideram perigosa na medida em que abre espao para a
participao popular na poltica (a Repblica de Weimar, baseada na participao das massas
com tendncias fascistas citada como exemplo).
8
Os tericos da teoria clssica da democracia
vm da tradio madisoniana e encontram em Locke, Rousseau, Tocqueville, Mill e Bentham
seus principais representantes. Por outro lado, Mosca, Michels, Schumpeter, Berelson, Dahl e
Sartori integram o grupo dos tericos que refutam o idealismo dos tericos clssicos. Para estes
tericos, a participao no tem um papel especial ou central. Tudo o que se pode dizer que um
nmero suficiente de cidados participa para manter a mquina eleitoral os arranjos
institucionais , funcionando de modo satisfatrio.
9


6
Traduzido para o portugus como Participao e teoria democrtica (1992).
7
O livro Participao e teoria democrtica, de Carole Pateman (1992), divide-se em duas partes: na primeira, trata
do impulso gerado pelas obras de Rousseau, John Stuart Mill e G. H. Cole para substanciar a relao entre
democracia e participao. Na segunda parte, Pateman apia-se nas idias de Sidney Webb e Beatrice Webb para
falar sobre a perspectiva de democratizar as relaes no interior das fbricas.
8
O medo de que a participao ativa da populao no processo poltico levasse direto ao totalitarismo permeia todo
o discurso de Sartori. Da mesma forma, para Dahl, um aumento da taxa de participao poderia apresentar um
perigo para a estabilidade do sistema democrtico.
9
Na teoria de Schumpeter, os nicos meios de participao abertos ao cidado so os votos para lder e a discusso.
O autor (1984) nos prope uma definio de democracia que rompe com o ideal clssico ligado etimologia da
palavra. A democracia deixa de ser entendida como o governo do povo, e passa a ser entendida como um mtodo
28
Como vimos, o pressuposto da teoria institucionalista da democracia (teoria elitista)
resume-se, portanto, a considerar que o povo deve seguir as diretrizes da elite e no question-
las. Ento, para Huntington (1975) e outros autores que defendem esta teoria, muita democracia
poderia ameaar o governo democrtico.
Oposta viso dos institucionalistas, a corrente da teoria participativista v o maior
grau de participao da sociedade civil diretamente, na funo de governo, como condio
fundamental para a construo de um Estado democrtico, desenvolvido politicamente.
Ao avaliar a origem da corrente da democracia participativa, percebe-se que ela nos
remete para os anos 60 do sculo passado, quando as idias que configuram esta proposta vem-
se envolvidas no clima de transformaes vividas nos campi universitrios, nas escolas, nas
fbricas, nos lares, nas ruas das grandes urbes. Os participacionistas, segundo Vitullo,

buscavam sustento e consistncia terica s propostas alternativas dos novos atores que
apareciam em cena, e dar algum grau de sistematicidade a suas demandas e
reivindicaes. Procuravam construir um modelo de democracia que, resgatando a
participao como um valor fundamental, pudesse se opor ao modelo centrado da
teoria das elites, j ento predominante. Em suma, para os tericos que defendem esta
corrente, sem participao no seria possvel pensar em uma sociedade mais humana e
eqitativa (1999, p. 9).

Ainda segundo a descrio de Vitullo (1999, p. 3-4), a corrente participativista nega-
se a aceitar que a democracia seja to-s um mtodo de seleo de lderes por parte de um
conjunto de cidados desinformados, desinteressados, alienados e apticos. No concorda com o
modelo de democracia baseado na teoria das elites nem com a perspectiva atemorizada do
mundo poltico. Para os tericos que defendem esta corrente, a democracia deveria ir alm do
simples voto individual e da escolha no-refletida. Os participacionistas propem, ainda, o
alargamento do entendimento de poltica. Os autores que defendem esta linha entendem que
preciso democratizar todos os espaos em que interagem os indivduos. Procuram levar a
democracia vida cotidiana das pessoas nos mais diferentes mbitos, tornando estas
politicamente mais responsveis, ativas e comprometidas, estimulando-as a construir um maior
grau de conscincia em relao aos interesses dos grupos.
Os participacionistas criticam a democracia com seus instrumentos procedimentais.
No se contentam com o simples fato do comparecimento s urnas a cada dois, trs ou quatro
anos, como a nica e quase exclusiva atividade que cabe ao cidado comum em uma democracia.

ou procedimento de escolha de lideranas que devem conduzir os complexos assuntos pblicos das sociedades
modernas.
29
Os participacionistas ambicionam atividades mais comprometidas, aspiram a estabelecer a
democracia direta em diversas esferas e atividades. Procuram maximizar as oportunidades de
todos os cidados intervirem, eles mesmos, na adoo das decises que afetam suas vidas, em
todas as discusses e deliberaes que levem formulao e instituio de tais decises
(VITULLO, 1999, p. 11).
Os participacionistas buscam multiplicar as prticas democrticas,
institucionalizando-as dentro de maior diversidade de relaes sociais, dentro de novos mbitos e
contextos: instituies educativas e culturais, servios de sade, agncias de bem-estar e servios
sociais, centros de pesquisa cientfica, meios de comunicao, entidades desportivas,
organizaes religiosas, instituies de caridade, em sntese, na ampla gama de associaes
voluntrias existentes nas sociedades atuais (VITULLO, 1999, p. 17).
No entendimento de Pateman, para que exista uma forma de governo democrtico
imprescindvel a existncia de uma sociedade participativa, isto , uma sociedade na qual todos
os sistemas polticos tenham sido democratizados e em que a socializao possa ocorrer em
todas as reas. Para a autora (1992, p. 61),

a rea mais importante de participao o seu prprio lugar de trabalho, ou seja, a
indstria, pois exatamente ali que a maioria dos indivduos despende grande parte de
suas vidas e pode propiciar uma educao na administrao dos assuntos coletivos,
praticamente sem paralelo em outros lugares.

Como foi descrito anteriormente, a teoria participativista ganhou relevncia na Cincia
Poltica a partir do final da dcada de 60; no entanto, a origem da referida teoria pode ser
encontrada em Rousseau na defesa terica da democracia direta do Contrato Social.
10


REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
Nesta aula utilizei algumas obras de referncia para tratar da participao na teoria democrtica
contempornea, dentre as quais cito:
A) A obra de Carole Pateman intitulada Participao e teoria democrtica. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1992. Esta obra uma importante referncia para o debate da
participao na teoria democrtica contempornea.

10
Rousseau pode ser considerado o terico por excelncia da participao (PATEMAN, 1992, p.35).
30
B) Da mesma forma, a obra de David Held: Modelos de democracia. Belo Horizonte:
Paidia, 1987 uma excelente contribuio para este debate.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Apresente uma sntese das principais idias da teoria das elites (Mosca, Pareto e
Michels).
2. Robert Dahl um defensor da teoria pluralista. Poderias apresentar as principais
caractersticas desta teoria?
3. Carole Patemam entende que a participao no deve estar concentrada em uma elite,
mas, deve ser estendida para toda a populao. Qual a sua posio frente a teoria
participativa?





UNIDADE 4 - O ESTADO DO BEM-ESTAR E A POLTICA SOCIAL

Esta Unidade tem como objetivo tratar das origens do Estado de Bem-Estar Social
(primeira seo) e a sua base terica a partir de John Maynard Keynes. Este modelo de Estado
alcana seu apogeu aps a II Guerra Mundial e estende-se at os anos 70, quando comea a
entrar em crise (conferir a segunda seo). Por fim (terceira seo), traz uma definio de
poltica social.

4.1 As origens do Estado de Bem-Estar Social

O Estado de Bem-Estar Social teve a sua origem na Gr-Bretanha e foi difundido aps
a Segunda Guerra Mundial. O Estado de Bem-Estar Social se ops ao modelo liberal de Estado
(laissez-faire), que foi dominante durante todo o sculo XIX e incio do sculo XX. O modelo
liberal prescindia da existncia do Estado. Isto , a funo do Estado era apenas proteger o
indivduo em seus direitos naturais (direito vida, liberdade e propriedade), deixando que a
economia se regulasse pela mo invisvel do prprio mercado.
1

Em outras palavras, o Estado no deveria intervir na economia. No entanto, com a crise
do modelo liberal, com o crash da Bolsa de Valores de New York de 1929 (Grande Depresso),
o Estado foi convocado para salvar a falida economia capitalista. A partir dos anos 30 e 40 do
sculo passado, o Estado passou ento a implementar e financiar programas e planos de ao
destinados a promover interesses sociais coletivos de seus membros, alm de subsidiar, estatizar
e socorrer empresas falidas.
O Estado de Bem-Estar Social teve a sua fundamentao terica em John Maynard
Keynes. Keynes nasceu em 1883 em Cambridge na Inglaterra e morreu em 1946 em Tilton. Foi

1
Sobre a questo dos direitos naturais e da mo invisvel do mercado, conferir a obra de Locke (2001) e Smith
(1981), respectivamente.
32
economista, estudou em Eton e no Kings College, em Cambridge, e permaneceu nesta cidade
depois de formado, a fim de estudar cincia econmica com Alfred Marshall. Depois de breve
perodo no servio pblico, voltou a Cambridge para lecionar cincia econmica e se tornou
editor do Economic Journal em 1911. Durante a Primeira Guerra Mundial trabalhou no Tesouro
e foi o seu principal representante em Versalhes. Na Segunda Guerra Mundial, Keynes foi
responsvel pela negociao com os Estados Unidos do acordo do Emprstimo e Arrendamento
e participou do Acordo de Bretton Woods, que estabeleceu o Fundo Monetrio Internacional.
especialmente conhecido por seus escritos sobre economia, com destaque para The General
Theory of Employment, Interest and Money (1936).
2

Para Keynes, o Estado deve assumir um papel de liderana na promoo do crescimento
econmico e do bem-estar material e na regulao da sociedade civil. Em outras palavras, os
mercados livres no regulados, por si ss no conseguem gerar crescimento estvel, nem
eliminar as crises econmicas, o desemprego e a inflao. Keynes prega que o Estado tenha um
papel central no crescimento econmico e no bem-estar material. Em sua teoria, o pleno
emprego ganhava prioridade como um direito do cidado.
Falando-se no Estado Social, pode-se afirmar que foi com as constituies mexicana de
1917 e a de Weimar de 1919 que o modelo constitucional do Welfare State, ou o Estado de Bem-
Estar Social, principiou sua construo. O Welfare State seria o Estado no qual o cidado,
independentemente de sua situao social, tem direito a ser protegido, por intermdio de
mecanismos e prestaes pblicas estatais, emergindo assim a questo da igualdade como o
fundamento para a atitude intervencionista do Estado (MORAIS, 2002, p. 38).
3

Como j mencionado anteriormente, a formao deste Estado algo que perpassa muitos
anos. possvel dizer que o mesmo modelo acompanha o desenvolvimento do projeto liberal
transformado em Estado do Bem-Estar Social no transcurso da primeira metade do sculo 20,
ganhando contornos definitivos aps a Segunda Guerra Mundial. Para Morais (2002, p. 38), a
histria desta passagem tem vnculo especial com a luta dos movimentos operrios pela
conquista de uma regulao/garantia/promoo da chamada questo social. Caracterstica do
Welfare State, a idia de interveno no novidade surgida no sculo 20. Assim o Estado, com
sua ordem jurdica, implica interveno.
Cabe lembrar e reconhecer, conforme Morais (2002, p. 35), que o processo de
crescimento/aprofundamento/transformao do papel, do contedo e das formas de atuao do

2
Conferir Outhwaite e Bottomore (1996, p. 813).
3
Argumentos elaborados a partir de Marks (2008).
33
Estado no beneficiou unicamente as classes trabalhadoras. O papel do Estado, em vrios
setores, possibilitou investimentos em estruturas bsicas que alavancaram o processo produtivo
industrial, as quais mostraram-se viveis para o investimento privado.
4
Essa dupla face fez parte
da peculiar trajetria do Estado Social em que a interveno pblica refletia as reivindicaes
dos movimentos sociais e, ao mesmo tempo, a ao intervencionista do Estado tornava possvel a
flexibilizao do sistema, o que garantia a sua prpria manuteno e continuidade, bem como
dava condies de infra-estrutura para o seu desenvolvimento.
Constatado o progresso por parte do Estado nas atividades econmicas, sociais,
previdencirias, educacionais, entre outras, o Estado visto como liberal v-se a um passo de um
Estado social. Cabe destacar que a presena do Estado se fazia absolutamente necessria para a
correo de desequilbrios muito grandes a que foram submetidas as sociedades ocidentais que,
por sua vez, no tinham um comportamento disciplinar com relao sua economia, ou seja, no
possuam um planejamento centralizado.
Nesse nterim, o Estado passou a assumir um papel de controlador, regulador da
economia, por meio de normas geralmente de cunho disciplinar. Por assim dizer, o Estado
tornou-se um gigante, um grande empregador, dando complexidade vida social. Fala-se, nesse
momento, da burocracia estatal (BASTOS, 1999, p. 142).
Recorre-se, aqui, ao que alguns autores relatam sobre o abalo ocorrido ao denominado
compromisso do keynesianismo, ou seja, o da democracia capitalista. Segundo vrios autores,
at o final dos anos 60 o pensamento de Keynes foi a ideologia oficial do que chamavam de
compromisso de classe, quando diferentes grupos podiam entrar em conflito nos limites do
sistema capitalista e democrtico. Por esse motivo, a crise do keynesianismo entendida como
uma crise do capitalismo democrtico.
O keynesianismo, desde o ps-guerra, defendeu a tese de que o Estado poderia
harmonizar a propriedade privada dos meios de produo com a gesto democrtica da
economia. Foram fornecidas as bases para que ocorresse o compromisso de classe, oferecendo
aos partidos polticos representantes dos trabalhadores uma justificativa para que exercessem o
governo em sociedades capitalistas, engajando metas na plenitude de emprego e na redistribuio
de renda em favor das classes populares. Nesse sentido, o Estado era visto como provedor de
servios sociais e tambm um regulador de mercado, sendo dessa forma o mediador das relaes
e dos conflitos sociais.

4
Construo de usinas hidreltricas, estradas, financiamentos, etc.
34

4.2 A crise do modelo keynesiano

A crise do keynesianismo, portanto, nada mais do que a crise das polticas de
administrao de demanda, isto , quando aparecem sinais de insuficincia de capital, as
polticas que so voltadas eliminao da juno entre a produo corrente e a produo
potencial no mais apontam solues (BRESSER PEREIRA; WILHELM; SOLA, 1999, p. 225).
Streck e Morais (2004, p. 91) lembram que, apesar de sustentado o contedo prprio do
Estado de Direito no individualismo liberal, faz-se mister a sua reviso frente prpria disfuno
ou desenvolvimento do modelo clssico do liberalismo. Sendo assim, o Estado conserva
aqueles valores jurdico-polticos clssicos, entretanto, em consonncia com o sentido que vem
tomando no curso histrico, como tambm com as necessidades e as condies da sociedade do
momento. Nesse sentido, inclui direitos para limitar o Estado e direitos com relao s
prestaes do Estado.
Na Europa Ocidental, esse modelo poltico-econmico foi chamado de Estado de Bem-
Estar Social (Welfare State). Na Amrica Latina foi chamado de desenvolvimentismo e, nos
Estados Unidos da Amrica, esse modelo de Estado foi chamado de New Deal e colocado em
prtica por Franklin Delano Roosevel entre os anos de 1933 e 1940. Este modelo tinha como
finalidade produzir a recuperao da Grande Depresso e corrigir os defeitos no sistema que se
acreditava terem sido por ela revelados. Entre as medidas tomadas pelo New Deal nos EUA,
estavam: a) substancial libertao da poltica monetria das restries do padro-ouro e maior
aceitao da responsabilidade da poltica monetria para a estabilizao da economia; b)
crescente confiana na poltica oramentria governamental para levar a cabo e manter altos
nveis de emprego; c) implantao do Estado de Bem-Estar Social (o fortalecimento do sistema
de seguridade social, fornecendo benefcios de aposentadoria para trabalhadores; sistema de
seguro desemprego; o fornecimento de auxlio financeiro a famlias pobres com filhos
dependentes); d) interveno do governo para controlar preos e produo agrcola; e) promoo
governamental da organizao sindical; f) novo ou ampliado controle governamental de preos,
tarifas ou outros aspectos dos transportes, energia, comunicao e indstria financeira; e g)
movimento no sentido de uma poltica mais liberal de comrcio internacional.
5


5
Para uma leitura mais detalhada sobre o Estado de Bem-Estar Social, conferir Outhwaite e Bottomore (1996, p.
522).
35
O Estado de Bem-Estar Social alcanou seu pice entre os anos 40 at os anos 70
(considerados os anos de ouro do capitalismo). A partir dos anos 70, o Estado de Bem-Estar
comea a ser questionado por investir e gastar demasiadamente nas questes sociais (sade,
emprego, moradia, previdncia e educao). Os gastos sociais aumentaram, o que desencadeou
uma crise fiscal do Estado, alm de estancamento econmico, elevadas taxas de desemprego e
inflao. Ressurge a defesa das idias liberais do livre mercado, agora sob um novo rtulo
chamado de neoliberal, tendo em Friedrich von Hayek o seu principal interlocutor. Para Hayek, a
vida social sob a gide do Estado o caminho indefectvel da servido. A crtica dos neoliberais
incide sobre o dirigismo e a planificao do Estado sobre a economia, ou seja, defendem o
mercado desregulamentado e menores presses tributrias.
6

Em sntese, o Estado de Bem-Estar Social foi implementado basicamente por partidos
sociais democratas, delimitando uma terceira via entre o socialismo de esquerda e o liberalismo
de direita. Os sociais-democratas prevem uma passagem gradual do capitalismo ao socialismo
exclusivamente pelas vias eleitorais e parlamentares.

4.3 Poltica Social

Segundo Outhwaite e Botomore (1996, p. 586), no existe uma definio
universalmente aceita de poltica social. H, no entanto, abordagens que podem ser agrupadas de
diferentes modos:
a) abordagem pragmtica: nesta abordagem a poltica social pode ser concebida como
um campo de ao que consiste em instituies e atividades que afetam positivamente o bem-
estar dos indivduos. Em outras palavras, quando o Estado intervm minimamente com
polticas no domnio da distribuio ou redistribuio de renda. Nas palavras de Marshall (1967):
a poltica social a poltica de governos relativa ao que tem um impacto direto no bem-estar
dos cidados ao dot-los de servios ou renda, ou ainda, nas palavras de Walker (1984), a
poltica social inclui, em geral, o fornecimento pelo Estado de seguridade social, moradia,
sade, servios sociais pessoais e educao (apud, OUTHWAITE E BOTOMORE, 1996, p.
586); outros autores incluem ainda os servios de empregos. Esta abordagem sofre crticas por se
concentrar no bem-estar individual, deixando de fora todas as atividades centrais ou locais do

6
Mais frente, na Unidade 5, voltaremos a tratar das relaes entre o Estado de Bem-Estar Social e o
neoliberalismo.
36
Estado, que afetam a qualidade de vida das comunidades, como todos os servios comunitrios,
desde a construo de estradas e fornecimento de gua, at a poltica ambiental.
b) A abordagem funcionalista: os tericos que defendem esta abordagem concentram-se
nos problemas que, em qualquer momento dado, tm perturbado a reproduo regular de
sistemas sociais, sobretudo depois do advento do capitalismo (mudanas no sistema industrial),
quando surge a necessidade de promover polticas sociais para restabelecer a estabilidade e o
equilbrio.
c) Abordagens estruturais: apresentadas porque, segundo os autores, Outhwaite e
Botomore (1996) as abordagens pragmtica e funcionalista no consideraram os processos
sociais que deflagram as mudanas na poltica social. Houve lutas sociais pela conquista dos
direitos: a existncia dos direitos civis e polticos ajudou a formular e consolidar os direitos
sociais (renda, habitao, sade e cultura decentes), segundo a teorizao de Marshall (1965). A
poltica social descrita em termos estruturais significa que as polticas sociais so as que
determinam a distribuio de recursos, status e poder entre diferentes grupos (WALKER, apud,
OUTHWAITE E BOTOMORE, 1996, p. 589).


REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO

Nesta aula utilizei as seguintes obras bibliogrficas e autores para fundamentar o debate:
A) Para tratar da questo do Estado de Bem-estar Social no Brasil, Direitos Sociais e
Proteo Social indico os trabalhos de Snia Draibe, principalmente as Polticas sociais
brasileiras: diagnsticos e perspectivas. Na obra Para a dcada de 90: prioridades e
perspectivas de Polticas Pblicas - Polticas sociais e organizao do trabalho. Braslia:
Ipea, 1989. v. 4.
B) A obra de Hobsbawm, A era dos extremos: o breve sculo XX: 1914-1991, So Paulo:
companhia das letras, 1995, uma importante referncia para compreender os principais
acontecimentos econmicos e polticos do sculo XX.
37
C) E essencial tambm a leitura do clssico A teoria do emprego, do juro e da moeda de
John Mainard Keynes. So Paulo: Abril cultural, 1983.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO

1. Explique as principais caractersticas do Estado de Bem-Estar Social.
2. Procure apresentar as principais diferenas do liberalismo clssico (livre mercado) e do
Estado Keynesiano (intervencionista)
3. Procure apresentar uma definio bsica de poltica social. Cite apenas um exemplo de
poltica social do governo atual e procure analisar a eficincia e a eficcia de tal poltica.






UNIDADE 5 O ESTADO, AS CONSTITUIES E OS DIREITOS SOCIAIS NO
BRASIL: DAS ORIGENS ERA VARGAS

A partir da anlise de diferentes tericos, buscou-se apresentar a discusso do Estado, das
constituies e a relao com a conquista dos direitos sociais no Brasil. Nesta Unidade, vamos
tratar das origens do Brasil Era Vargas. Esta seo tem a colaborao terica de Zambra
(2008).

5.1 A herana colonial

Pode-se dizer que no Brasil, desde o perodo colonial, imperial e primeira repblica, nada
mudou em termos de elite poltica e econmica. Os donos do poder eram os latifundirios, os
traficantes de escravos (nacionais), aliados ao poder emanado da Metrpole (Portugal). O
exagero com gastos pblicos em relao nobreza e os altos impostos em relao ao ouro
desencadearam interesses divididos entre os brasileiros e portugueses, acentuados com a vinda
da Corte Portuguesa ao Brasil em 1808, bem como a Proclamao da Independncia pelo
Prncipe Regente, em 1822. No entanto, esta funo de manter o territrio nacional provocou um
marco histrico no pas, isto , do paternalismo poltico, no qual os mritos das conquistas no
so do povo, e sim dos poderosos para se manter no poder (BRUM, 1988, p. 42-45).
1

Diferentemente da emancipao poltica norte-americana, que teve uma elevada
participao da sociedade civil organizada, a proclamao da independncia do Brasil no teve
um significado de revoluo, mas de arranjo poltico, expressando o interesse da aristocracia
rural dominante, que o povo, que era maioria, apoiava, no sentido de se sentir livre econmica e
socialmente (BRUM, 1988, p. 46).


1
Autores que tratam da formao do Estado Brasileiro: Brum (1988); Faoro (1985); Santos (1998); Soares (1973);
Weffort (1980); Ianni (1986).
39
5.2 As primeiras constituies

Diante da idia de emancipao poltico-administrativa, foi promulgada a Carta
Outorgada de 1824. J que a classe social no conseguia se organizar, foi oferecida pelo
Imperador uma organizao jurdica poltica, partindo do Poder Central ao povo, ou seja, de
cima para baixo (BRUM, 1988, p. 46-47).
A Carta Outorgada, em 1824, foi imposta por Dom Pedro I, Imperador da poca, um
diploma monarquista-parlamentarista, que atribua a guarda da Constituio ao Poder
Legislativo, a qual, em seu art. 15, n. 8, delegava ao Legislativo fazer leis, interpret-las,
suspend-las e revog-las e no n. 9 do mesmo artigo, velar na guarda da constituio. No
entanto, com o Poder Moderador, o imperador controlava e coordenava tudo (BASTOS, 1999, p.
399).
2

Nesse sentido, a Carta Outorgada oferecida em prol do povo, para que se organizassem
poltica e juridicamente, era norteada pelos grandes proprietrios, os mais prximos do
Imperador, mas predominava o Poder Moderador, sendo que o Monarca tinha todo e absoluto
poder para fazer ou deixar de fazer o que quisesse, comandando a tudo e a todos. Nesse perodo,
havia pouca materialidade a respeito de direitos sociais, pois a preocupao era mais calcada na
distribuio de benefcios, ou seja, na utopia de organizar a sociedade de acordo com os
indicadores do mercado, estimulada pelo incio da produo mercantil generalizada no sculo
XVIII (SANTOS, 1998, p. 69), que se tornou vivel com a Revoluo Industrial, mas no
determinava uma sociedade igual para todos, onde todos dispusessem, em condies iguais, de
bens e servios, mas que cada um recebesse de acordo com sua capacidade. Essa forma
desequilibrada e diferenciada traduz bem o que a Constituio de 1824, em seu art. 179, Inciso
XIII, prescrevia: A lei ser igual para todos, quer proteja, quer castigue, e recompensar em
proporo dos merecimentos de cada um (BARROSO, 1996, p. 9).
Assim, a organizao administrativa estabelecida nesse perodo era suficiente para conter
os insubordinados, pois o estmulo era aos latifundirios, ou seja, contentava os interesses
comuns, haja vista que o Estado nessa poca no era visto como protetor de interesses da
populao, mas de particulares (FAORO, 2001, p. 173-193).
Nesse sentido, segundo Santos (1998, p. 71-72), aps um longo perodo sem discutir a
problemtica social e aps a extino da escravido, promulgada a Lei n. 3.397, de 24 de

2
Autores citados no estudo das Constituies Federais: Barroso (1996); Bastos (1999); Moraes (2001); Faoro
(1985), Santos (1998), entre outros.
40
novembro de 1888, a qual amparava os empregados que trabalhavam nas estradas de ferro do
Estado, promovendo uma espcie de auxlio doena e funeral. Tambm, em 20 de julho de 1889,
sob o Decreto n. 10.269, criado o Fundo de Penses do Pessoal das oficinas da Imprensa
Nacional. Ainda, em 1890, criado, pelo Decreto n. 439, e em 31 de maio do mesmo ano, o
Fundo Nacional de Bem-estar do Menor (Funabem), em relao s foras de trabalho infantil.
O Segundo Reinado, segundo Faoro (2001, p. 500), ser a vez dos comerciantes,
especuladores, intermedirios, que faro do modernismo desenvolvimentista um ciclo de
emprstimos e concesses custa do Estado.
A poltica da Repblica Velha, de 1889 at 1930, foi marcada pela expanso federalista,
ou seja, os estados ficavam com a receita da exportao, a mais importante da poca, e
organizavam suas prprias foras armadas, como forma de substituir o poder central (SOARES,
1973, p. 17-20). Tambm o nepotismo e o empreguismo eram meios da poca que garantiam a
oligarquia.
Neste perodo, pode-se afirmar que a sociedade tambm era dividida em classes: de um
lado, a elite, que detinha poder pelas concesses e favores patrocinados pela poltica oligrquica
e, de outro, uma classe marginalizada, que sofria com inmeros problemas, entre eles o
analfabetismo, pois o voto era apenas para os homens, geralmente grandes latifundirios ou que
detinham poder.
Desta forma, entende-se que a Repblica foi apoiada pela classe mdia formada pelos
militares, intelectuais, proprietrios rurais, com a qual almejavam ascenso da classe perante um
governo provisrio e o de Floriano Peixoto. Em 1891, com a Constituio emendada por Ruy
Barbosa, que ratificava o sistema presidencialista de governo no pas, atravs de eleio direta,
com mandato por quatro anos, vedada a reeleio para o perodo imediato, houve uma notria
substituio aos moldes do Imprio, bem como as provncias passam a ser estados (BRUM,
1988, p. 59-60).
A Constituio de 1891, inspirada no figurino norte-americano, alm de mudar a forma
de governo, de monrquica para presidencialista, do sistema de governo parlamentar para
presidencialista, bem como a forma unitria de Estado, que passou a ser Federal. Porm, ainda
era omissa na questo social, elitista no seu desprezo conscientizao popular (BARROSO,
1996, p. 11).
Ainda, nesse perodo, o coronelismo marco histrico, no qual o poder representava tudo
e qualquer fora, pois o pas, extremamente agrrio, tinha no poder proprietrios latifundirios,
poucos comerciantes e intelectuais da classe mdia, portanto, uma minoria, j que a maioria
41
representava um povo trabalhador, oprimido e marginalizado, agora com direito a voto, mas de
forma fraudulenta.
Assim, Soares (1973, p. 24) explica que a extenso da corrupo eleitoral na Repblica
Velha era, pois, incrvel. As eleies no eram uma questo eleitoral, mas sim, uma questo de
poder, pois o poder de Estado ia alm do permitido e era difcil um candidato que fosse apoiado
pelo governador no se eleger. A norma, portanto, era que o Governador fizesse seu
sucessor.
Entende-se que essa obsesso pelo poder e de nele permanecer encaminha-se como uma
marcha ditadura, frase essa dita por Ruy Barbosa, que, mesmo tendo se empenhado em
emendar a Constituio de 1891, com idias renovadas, de oportunizar a todos chegarem ao
poder, assistiu velha e fraudulenta forma de manter o poder e a fora imposta pelos militares
para alcanar, a todo custo, o poder, marginalizando ainda mais a sociedade que arcava com as
conseqncias. Entretanto, apenas no aspecto formal, foi promulgado o Decreto n. 1.313, de 17
de janeiro de 1891, que regulamentava o trabalho dos menores nas fbricas da Capital federal,
decreto que, para a surpresa dos fetichistas da Lei, jamais foi cumprido (SANTOS, 1998, p. 72).

5.3 A ampliao dos direitos sociais

A Repblica Nova, de 1930 a 1964, vem marcada no mais pelo coronelismo e nem tanto
pela oligarquia, mas sim pelo populismo, uma espcie de poltica voltada s massas, s classes
sociais, a fim de resgatar o povo brasileiro, ofertando-lhe uma nova forma de governo para que
as classes populares pudessem viver dignamente.
Uma das mais importantes frases da poca foi dita por Antonio Carlos Ribeiro de
Andrada, presidente de Minas Gerais, em 1930, faamos a revoluo antes que o povo a faa.
O rompimento com o perodo anterior e o incio desta fase histrica abriu possibilidades para o
povo participar das manifestaes sociais e polticas, ou seja, por foras das transformaes
sociais e econmicas que se associam ao desenvolvimento do capitalismo industrial e que
assumem um ritmo mais intenso a partir de 1930. notvel, diante disto, aps a guerra, que a
democracia burguesa: a incorporao das massas populares ao processo poltico (WEFFORT,
1980, p. 17).
42
Segundo Brum (1988, p. 68), o populismo autoritrio teve trs perodos sob o comando
de Getlio Vargas. O perodo de 1930 a 1934, como Governo Provisrio; de 1934 a 1937, como
um Governo Constitucional; e, 1937 a 1945, como a ditadura do Estado Novo.
No primeiro perodo, h uma ampliao da cidadania pela extenso do direito a voto,
tambm s mulheres, e a reduo desse direito de 21 para 18 anos. Tambm, atravs de um
golpe, Getlio impe ao pas uma nova Constituio Federal, em 1937, implantando a ditadura
de Estado Novo e transformando-se em ditador. O poder passa a ter carter pessoal e a eleies
so suspensas, bem como h proibio da criao de partidos polticos e, ainda, h
marginalizao do povo e desigualdade de forma assustadora, pois boa parte das pessoas vinham
do campo para a cidade em busca de condies melhores de vida e se deparavam com a ditadura
existente (BRUM, 1988, p. 71-78).
A Constituio de 1934, influenciada pela Constituio de Weimar de 1919, e pelo
corporativismo, continha inovaes e virtudes, entre elas, a criao da Justia do Trabalho, e o
salrio mnimo, instituio do mandado de segurana, o acolhimento da ao popular
(BARROSO, 1996, p. 18), bem como a criao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT),
um cdigo ousado poca de elaborao, que fundamentava e garantia muitos direitos
trabalhistas, entre eles a jornada de trabalho e o repouso semanal.
Nesse perodo, importante salientar a respeito do populismo que:

A partir da revoluo que comove as bases da ordem liberal-oligrquica, comea a
estabelecer-se uma estrutura do estado de carter semicorporativo que se encontrar
apta a promover a incorporao das classes populares urbanas bem como as demais
classes em formao (WEFFORT, 1980, p. 123).

A idealizao desta poca, moralizadora e liberal, pela Revoluo de 1930, deixava clara
a ideologia antiliberalista, que reivindicava mais aspectos econmicos e sociais do que polticos,
haja vista que os direitos sociais existentes eram obrigao do Estado (BARROSO, 1996, p. 18).
A Constituio de 1937 regulamentava a produo, a siderurgia e a explorao do
petrleo. Muitos dos direitos trabalhistas so criados nesta poca, alguns so exercidos e outros
sero somente efetivados ao longo dos anos. Essa Constituio foi marcada pela funo
paternalista da atuao governamental, e do atrelamento dos sindicatos ao poder pblico
(BARROSO, 1996, p. 22).
Neste sentido, afirma-se que o movimento sindical nesta fase do Brasil de grande valia
aos direitos sociais conquistados. Durante a Era Vargas at 1964, a proteo ao trabalhador
43
urbano e rural, como jornada de trabalho, salrio mnimo, repouso semanal, as condies do
ambiente de trabalho, a questo da mulher, ou seja, a compensao social ratificada, bem como
a regulamentao das profisses, a qual coube ao Estado faz-la. Ainda, a regulamentao dos
acidentes de trabalho, atravs do seguro por acidentes de trabalho, que deveria ser depositado
Previdncia Social em caso de risco na profisso. Tambm, a assistncia mdica, em prol do
trabalhador, a criao da Caixa de Aposentadoria e Penso dos Ferrovirios (Decreto-lei n.
4.682, de 24 de janeiro de 1923), bem como dos trabalhadores martimos, de pesca, entre outros
(SANTOS, 1998, p.73-79).
3



REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
Nesta aula utilizamos algumas obras de referncia para tratar do tema do estado, das
constituies e da evoluo dos direitos no Brasil:
A) O livro Argemiro Jacob Brum: O desenvolvimento econmico brasileiro. Petrpolis:
Vozes, 1991, trata alm da questo do desenvolvimento econmico, aspectos ligados
sociedade e poltica brasileira.
B) Conferir igualmente, Jos Murilo de Carvalho, Cidadania no Brasil: o longo caminho.
Rio de Janeiro: Civilizao brasileira, 2001.
C) Da mesma forma a leitura da obra de otvio ianni, Estado e planejamento econmico
no Brasil. Rio de janeiro. Civilizao brasileira: 1979, fundamental para compreender
esta temtica.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Quais os principais entraves histricos do Brasil Colonial para a no consolidao da
cidadania? Disserte.

3
Autores citados a respeito dos direitos sociais e cidadania: Corra (2002) , Weffort (1980), Barroso (1996), entre
outros.
44
2. Com suas palavras, explique como se deu o processo de Independncia do Brasil
considerando a participao popular e das elites.
3. Explique com suas palavras o que entendemos por coronelismo e clientelismo.




UNIDADE 6 O ESTADO, AS CONSTITUIES E OS DIREITOS SOCIAIS NO
BRASIL: DO DESENVOLVIMENTISMO AOS NOSSOS DIAS

Em 1945, Getlio Vargas volta ao governo eleito plenamente pelo povo, mas ainda
persistem ressentimentos da ditadura. Em 1954, Vargas se suicida e o populismo ganha fora.
Entre 1945-1964, o pas passou por vrias mudanas. Foram extintos os antigos e criados os
novos partidos polticos, com pouca participao popular. Em 1946 era reconstituda a
Constituio Federal da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, a qual legislava acerca das
eleies dos estados-membros, prefeitos municipais e vereadores (BRUM, 1988, p. 81-83).

6.1 A Constituio de 1946

A Constituio de 1946 teve como principal caracterstica o constitucionalismo, pois,
com o fim da Segunda Guerra Mundial, muitos estados tornaram-se independentes e passaram a
criar suas Constituies com base em um assistencialismo social. Assim, mister salientar que,

na estrutura tpica do constitucionalismo burgus, buscava-se um pacto social apto a
conciliar, numa frmula de compromisso, os interesses dominantes do capital e da
propriedade com as aspiraes emergentes de um proletariado que se organizava
(BARROSO, 1996, p. 24).

A Carta de 1946 continha um avano espetacular, pois enunciava direitos e garantias
individuais, como cultura e educao, bem como princpios que deveriam nortear a rea
econmica e social. Ainda, o Judicirio deveria apreciar qualquer leso de direito individual. O
ensino primrio era obrigatrio, bem como a represso do poder econmico, que condicionou o
uso da propriedade ao bem-estar social e, tambm, o direito de participar no lucro das empresas
aos empregados, entre outros aspectos sociais (BARROSO, 1996, p. 25).
46
Com a deposio e o suicdio de Vargas at a posse de Juscelino Kubitschek de Oliveira,
a poltica brasileira esteve em crise. De 1956 a 1960, Juscelino transformou a economia
brasileira com um programa de metas, inclusive moderno para a poca, na qual a famosa frase de
Juscelino marcou poca: Cinqenta anos em cinco (IANNI, 1986, p. 151).
Tambm, nesse perodo, o Brasil foi marcado pelo desenvolvimento, e aps Juscelino
Kubitschek, outros presidentes continuaram a buscar o desenvolvimento econmico e social,
como Joo Goulart, Jnio Quadros, tendo optado por programas de metas, criando estatutos e
direitos. Pode-se dizer que foi uma fase desenvolvimentista do Brasil. No entanto, convm
ressaltar que, de 1964 a 1985, os governos de Castello Branco, Costa e Silva, Emlio Mdici,
Ernesto Geisel e Joo Figueiredo adotaram polticas semelhantes, voltadas ao desenvolvimento
econmico, de mercado e social (IANNI, 1986, p. 229).

6.2 Os Direitos Sociais no Perodo da Ditadura militar

Desta forma, afirma-se que, em 1964, houve um golpe militar que se iniciou com governo
de Castello Branco e prosseguiu com os demais, com o objetivo de revolucionar atravs de Atos
Inconstitucionais que iniciaram com o nmero um e foram at o nmero dezesseis, sendo que os
mais terrveis foram os do nmero um ao cinco, os quais suprimiram alguns dos principais
direitos da populao (BRUM, 1988, p. 108-109).
Neste sentido, a Constituio de 1964 teve, em seu texto, cerca de vinte Emendas
Constitucionais, sem mencionar os Atos Inconstitucionais baixados pelo Presidente, com os
quais modificou-se a forma de eleio, que passaram a ser indiretas, tanto para presidente como
para governadores, poder permanente ao Presidente da Repblica e restrio aos direitos
polticos. Ainda, com o fim do mandato de Castello Branco, os Atos Inconstitucionais
aumentaram, pois continuaram com o Presidente eleito, indiretamente, Costa e Silva, em 1967.
Alm das restries j declaradas, foi imposta a censura imprensa, possibilidade de confisco de
bens, tortura aos adversrios polticos, perseguio aos estudantes, que foram duramente
reprimidos, guerrilhas urbanas, enfim, uma desordem total (BARROSO, 1996, p. 32-36).
Depois, com a ascenso do General Emlio Garrastazu Mdici, em 1969, pelo voto
indireto de eleio, ocorre a promulgao da Carta de 1969. Este governo, milagrosamente,
consegue fazer com que cresa a economia, utilizando-se de uma poltica calcada na
concentrao de renda. A Constituio de 1969 , basicamente, nominal, pois sua efetivao
47
nunca passou do papel, haja vista que os direitos sociais tambm no passavam de meras
formalidades. Esse Texto Constitucional passou por duas Emendas, uma que permitia eleies
indiretas e outra que institua a ocupao de cargos no governo sem perda dos mandatos. Desta
forma, em 1974, o General Ernesto Geisel assume a Presidncia e cassa os mandatos dos
parlamentares, pois foi no seu mandato que teve incio o processo gradativo de refluxo do poder.
Aps, Geisel coibiu a tortura e revogou os Atos Inconstitucionais e os atos Complementares, no
que contrariava a constituio. Ainda, em 1979, assume Joo Baptista de Oliveira Figueiredo,
que tinha como objetivo restabelecer a legalidade democrtica. E, por fim, eleita a chapa de
Tancredo Neves que no chega a assumir a Presidncia devido sua enfermidade, assumindo o
vice-presidente Jos Sarney (BARROSO, 1996, p. 37-39).

6.3 A Constituio Cidad de 1988

Em 1985 se define, atravs da Nova Repblica, a adorao de um novo perfil para o pas,
vivenciando uma transio democracia. Nessa poca surgiram as Diretas j!, um marco
histrico brasileiro na luta pela eleio direta para Presidente da Repblica, e assim, com
advento da Constituio Federal de 1988, a Constituio cidad, o Brasil inicia uma nova fase
em relao importncia de se garantir direitos sociais.
Hoje, entende-se que a efetividade da Constituio Federal depende da sua eficcia, da
aplicao e realizao de suas normas, fazendo prevalecer o sentido e valor do que tutelado.
a ligao entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social, e assim, ao instituir o estado,
a Constituio organiza o poder poltico, define os direitos fundamentais do povo e estabelece
princpios e traa fins pblicos, de modo que possam ser obtidos (BARROSO, 1996, p. 283).
Desta forma, Moraes (2001, p. 34) argumenta que a:

Constituio deve ser entendida como lei fundamental, e suprema do Estado, que
contm normas referentes estruturao do Estado, formao dos poderes pblicos,
forma de governo e aquisio do poder de governar, distribuindo competncias,
direitos, garantias e deveres dos cidados. Alm disso, a Constituio que
individualiza os rgos competentes para a edio de normas jurdicas, legislativas e
administrativas.

Nestes termos, no se pode falar em desenvolvimento econmico e social, ou
estruturao do Estado, sem que a Constituio esteja presente, pois o que faz a cidadania, a
48
democracia e tambm a soberania da populao brasileira, sem dvida, a lei mais importante
do pas. Sem a existncia dela, no poder-se-ia pensar em liberdade, igualdade, direitos,
garantias e deveres, e muito menos em justia e poltica, j que a Carta Magna consagra a todos,
justamente por ser uma lei fundamental.
Pode-se dizer que no conjunto de valores mais importantes da Constituio Federal,
promulgada em 05 de outubro de 1988, encontra-se em seu prembulo:

[...] instituir um estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a soluo pacfica das controvrsias.

Neste sentido, necessrio afirmar que a obteno dos pressupostos acima descritos
somente possvel com a aplicao de polticas pblicas eficazes voltadas ao dever-ser que o
Estado deve proporcionar aos seus cidados. Desta forma, Faoro (1985, p. 16) descreve entre a
autonomia e os detentores do poder que:

Com a Constituio, o poder no apenas se organiza, seno que, submetido ao controle
de baixo, se legitima, estabelecendo as regras fundamentais que permitem a emergncia
de novas foras sociais, sem privilegi-las e sem oprimir as minorias que outrora foram
maiorias, assegurando-lhes os meios de entrar e sair do poder sem abalos sociais e sem
convulses polticas. A constituio, finalmente, a suprema fora poltica do pas, nas
suas normas e valores, coordenadora e rbitro de todos os conflitos, sempre que fiel ao
poder constituinte legitimamente expresso.

Assim, compreende-se que o estado no possui poder prprio, mas passa a ter quando
emerge das classes, do povo, ou seja, dos cidados ao Estado, e essa ao depende das prticas
de polticas pblicas, pois a construo da esfera pblica, estende a todos os cidados a
condio de igualdade bsica, a funo precpua da cidadania, o que nos torna parte do Estado
(CORRA, 2002, p. 224-225).

6.4 A necessidade de consolidar os direitos sociais

A reforma do Estado, nos anos 90, surgiu como um enorme fardo nas costas, o que
desafiou e sufocou todos os governos dessa poca. O neoliberalismo presente e a globalizao
49
transferiram doses adicionais de individualismo, diferenciao e fragmentao, ou seja, o pas
passou a ser ps-moderno sem ter conseguido ser plenamente moderno, o que um desafio
a cada dia (NOGUEIRA, 2005, p. 25).
1

Afirma-se que tal passagem no se evidenciou face ao longo perodo vivenciado pelos
moldes ditatoriais, sendo que, mesmo aps consolidada a democracia no pas, ainda h um
resqucio da necessidade de efetivao dos direitos, principalmente os sociais, to fragmentados
e diminudos na atualidade.
Todavia, pode-se dizer que a globalizao tem uma influncia notvel no que diz respeito
s polticas estatais, bem como na vida dos cidados. Assim, Bauman (1999, p. 29) salienta que
os espaos pblicos passaram a ser privados, e o territrio urbano passou a ser um campo de
batalha, onde as questes sociais so resolvidas pelas prprias mos e pagas com o sofrimento
humano por aqueles desprezados e despojados, avisando aos demais para no ultrapassarem seus
territrios.
2

Ainda, cada vez mais se questiona sobre o fenmeno da globalizao, do
enfraquecimento do Estado como nao. Hoje, as idias de Estado e de soberania territorial
tornaram-se sinnimas dentro das prticas modernas, ou seja, o Estado reivindica o seu direito
legtimo para impor suas regras, mas as transformou em ambivalncia (BAUMAN, 1999, p. 68).
Neste sentido, tambm se afirma que a nica tarefa econmica permitida ao Estado e que
se espera que ele assuma a de garantir um oramento equilibrado, policiando e controlando
as presses locais por intervenes estatais mais vigorosas na direo dos negcios e em defesa
da populao face s conseqncias mais sinistras da anarquia de mercado. Assim, a
globalizao, por sua independncia de movimento e irrestrita liberdade para perseguir seus
objetivos, das finanas, comrcio e indstria de informaes globais, depende da fragmentao
poltica e do cenrio mundial, o que representa a separao poltica da economia, mas que uma
interfere na outra, resultando na perda da poltica afetando o poder social (BAUMAN, 1999,
p.74-76).
Entretanto, a era do capitalismo ao mesmo tempo um perodo e uma crise, ao contrrio
dos tempos mais antigos, em que a crise vinha aps o perodo vivenciado, pois dia aps dia vive-

1
Autores citados a respeito da Reforma do Estado: Corra (2002), Nogueira (2005), Giddens (1996), Bobbio (1986),
entre outros.
2
Autores citados a respeito da globalizao e neoliberalismo: Bauman (1999), Santos (2003), Falk (1999), Touraine
(2007), entre outros.
50
se em crise. A globalizao, fenmeno imprescindvel do capitalismo, impe que, devido ao
choque de influncias, todos devam se adaptar s novas regras na busca do bem-estar.
Diante disso, conforme Santos (2003, p. 55):

[...] cabe-nos, mesmo, indagar diante dessas novas realidades sobre a pertinncia da
presente utilizao de concepes j ultrapassadas como democracia, cidadania, opinio
pblica, conceitos que necessitam urgente reviso, sobretudo nos lugares onde essas
categorias nunca foram claramente definidas nem totalmente exercitadas.

Assim, o autor demonstra preocupao por um novo discurso, e afirma que o Estado
continua forte e a prova disso que nem as empresas transnacionais, nem as instituies
supranacionais dispem de fora normativa para impor, sozinhas, dentro de cada territrio, sua
vontade poltica ou econmica (SANTOS, 2003, p. 77).
Mas, ao contrrio do que v, que o discurso neoliberal ganha fora medida que
prossegue a desregulamentao, enfraquecendo as instituies polticas que poderiam, em
princpio, tomar posio contra a liberdade do capital e da movimentao financeira
(BAUMAN, 2000, p. 36). Ou seja, com as novas implementaes os governos ficam amarrados e
as multinacionais livres para tornar ainda mais grave a posio de precariedade da sociedade,
marginalizando os pases mais pobres e libertando os operadores de mercado.
Portanto, a globalizao fez com que houvesse um declnio da cidadania como
fundamento significativo e relevante para assero de reivindicaes relativas a recursos, sofre
de uma falta de legitimidade ideolgica, de influncia poltica e de reforo cultural no Ocidente
(FALK, 1999, p. 262). Esse declnio de cidadania implica tambm na efetivao dos direitos,
pois no momento em que a sociedade participa, conhece e reivindica seus direitos, h um
fortalecimento da cidadania e, na medida em que as polticas pblicas realizadas oferecem ao
cidado a garantia de direitos, h uma poltica forte.
Muitas das promessas polticas no so efetivadas. Assim, Bobbio (1986, p. 33-34)
argumenta

[...] As promessas no foram cumpridas por causa de obstculos que no estavam
previstos ou que surgiram em decorrncia das transformaes da sociedade civil. [...]
Na medida em que as sociedades passaram de uma economia familiar para uma
economia de mercado, de uma economia de mercado para uma economia protegida,
regulada, planificada, aumentaram os problemas polticos que requerem competncias
tcnicas [...].

51
As transformaes da sociedade implicam adaptaes do Estado s suas polticas internas
e externas, para que seja alcanado o bem-estar social. Diante disso, [...] um Estado mnimo tem
de ser um Estado forte, a fim de fazer cumprir as leis das quais depende a competio, proteger
contra os inimigos externos, e fomentar os sentimentos de nacionalismo que sejam integradores
(GIDDENS, 1996, p. 47).
Todavia, o que se pretende que o Estado cumpra seu dever-ser e garanta aos cidados
o que est disposto na norma fundamental e suprema deste pas. Os direitos de cidadania
alcanados ao longo da histria brasileira so direitos mnimos relevantes e inerentes ao
desenvolvimento da sociedade.
Segundo Neto (2002, p. 290), a funo agenciadora como modelo de Estado e apoio
cidadania para a formao de competncias sociais foi o que faltou no processo de reformas das
sociedades emergentes ao longo desses ltimos 20 anos, pois houve certa precarizao dos
direitos em relao s mudanas do Estado.
A constituio Federal de 1988 inovou, ao elencar em seu texto direitos de cidadania,
alm dos individuais, pois os direitos sociais passaram a ser coletivos, difusos e transindividuais,
bem como inalienveis e indisponveis, mas mesmo assim a cidadania continua sendo adiada
(NETO, p. 374).
Assim, o que se tem hoje no novidade, mas uma praxe de uma poltica voltada ao
patrimonialismo, seguida das prticas de clientelismo, lobysmo e insolidarismo, ou seja, formas
de polticas que distorcem o verdadeiro sentido de Estado Democrtico de Direito e tornam a
poltica interna frgil e ineficaz, voltada s intervenes de mercado, impossibilitando, desta
forma, um melhor acesso aos direitos sociais e conturbando a sociedade e a qualidade de vida
dos cidados. Entretanto, nas palavras de Vieira (2000, p. 108), importante salientar que:

Na perspectiva da globalizao, o Estado liberal democrtico freqentemente
caracterizado como um Estado capturado na teia da interconexo global, permeado por
foras supranacionais, intergovernamentais e transnacionais, e incapaz de determinar
seu prprio destino. Contudo, importante frisar que a era do Estado-Nao de modo
algum terminou, ainda que apresente sinais de declnio.

Hoje, a situao real um vasto endividamento dos pases subdesenvolvidos ou
emergentes que tentaram amenizar suas crises com a ajuda do Banco Mundial e do Fundo
Monetrio Internacional, pois ocorre que uma boa parte da populao mundial vive com salrios
insignificantes, enquanto que a concentrao de riqueza fica somente nas mos de uma minoria.
52
Dessa forma, cresce o trabalho informal, a explorao financeira, o desemprego, a destruio
ambiental, bem como as crises econmicas, culturais, sociais, a misria e a pobreza que assolam
o mundo todo.
O Brasil, desde a Era de Vargas e aps a ditadura militar, possui semelhanas com o
modelo europeu em relao formalidade, bem como s prticas democrticas pelo que se
declara conscientemente que o futuro do pas depende do prprio Brasil (TOURAINE, 2007, p.
73).
Desta forma, novos paradigmas devem ser buscados, ou at mesmo renovados,
reestruturados, como a democracia e os direitos de cidadania. Tambm devem ser aplicados, com
nfase na populao, e na incluso social, de modo que a cooperao e integrao sejam voltadas
ao desenvolvimento estatal de forma harmnica, sem explorao, com polticas abrangentes de
interesse pblico e no privativas apenas de agentes econmicos, agentes polticos.
O Brasil, ainda, precisa de uma reforma organizacional, que dever partir da sociedade,
haja vista que, para tal atitude, a prpria civilizao dever saber e reconhecer seus direitos.
Partindo do social, ter um embasamento forte aos direitos polticos, ou seja, queles de
participao imediata ao povo, no se restringindo apenas ao voto, ao plebiscito, ao referendum,
mas ao engajamento na democratizao do poder, pois a organizao em sociedade no precisa
e nem deve ser feita contra o Estado em si. Ela deve ser feita contra o Estado clientelista,
corporativo, colonizado (CARVALHO, 2003, p.227).
Contudo, se pode afirmar que o fortalecimento de polticas referentes ao
desenvolvimento social bsico poder trazer ao Estado maior democratizao, bem como um
alcance maior de cidadania, se a sociedade mudar alguns vcios negativos, como de adiar, deixar
para amanh a resoluo das causas conflitantes dos problemas sociais, como a desigualdade,
que, segundo Murilo de Carvalho (2003, p. 229), o cncer que impede a sociedade de se
democratizar, e suas razes sabemos bem de onde partem, sendo necessria uma reestruturao
estatal, voltada a prticas democrticas e cidads. No entanto, para isso, a cidadania e os direitos
de cidadania devem ser praticados, defendidos e reconhecidos, e embora tenhamos uma
constituio em vigor h vinte anos, h muitos direitos que precisam ser desvelados, para que se
possa alcanar um Estado de Bem-Estar Social desenvolvido e uma sociedade cidad.

REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
Para aprofundar esta temtica indicamos as seguintes obras com seus referidos autores:
53
a) A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Pode ser acessada no site:
http://www.planalto.gov.br. Importante o acadmico procurar sempre as informaes necessrias
diretamente na constituio federal sobre o tema dos direitos sociais.
b) Jos Murilo de Carvalho. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 4 ed. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2003. Alis, todas as obras de Jos Murilo de Carvalho so referncias
importantes, em especial a citada acima.
c) Carlos Fico com a obra Como eles agiam / os subterrneos da ditadura militar: espionagem e
polcia poltica. 2001 Record. Importante pesquisador do perodo da ditadura, especialmente a
obra citada.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Explique as principais conquistas da Consolidao dos Direitos Trabalhistas
(CLT) instituda por Getlio Vargas em 1943.
2. Por que falamos que Getlio Vargas Considerado o pai dos pobres, mas me
dos ricos?
3. Por que afirmamos que no Brasil, os direitos sociais vieram antes dos direitos
civis e polticos?




UNIDADE 7 - O ESTADO NEOLIBERAL: EVOLUO E CRISE REPERCUSSES
NO BRASIL

Esta Unidade tem como objetivo tratar da questo do Neoliberalismo, suas origens
(primeira seo) para, logo a seguir, discutir sua reviso a partir do Consenso de Washington
(segunda seo), a implementao e conseqncias das polticas neoliberais no Brasil (terceira e
quarta sees) para, no final, tratar da crise desse modelo.

7.1 As origens do neoliberalismo

Nas palavras de Anderson (1995, p. 9-23), o neoliberalismo nasceu logo depois da II
Guerra Mundial, nas regies da Europa e da Amrica do Norte, onde imperava o capitalismo. Foi
uma reao terica e poltica veemente contra o Estado intervencionista e de Bem-Estar Social
(Welfare State). Como pressuposto bsico do neoliberalismo, o livro de Friedrich Hayek, O
Caminho da Servido, escrito em 1944, que trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer
limitao dos mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciados como uma ameaa letal
liberdade, no somente econmica, mas tambm poltica.
Sobre a difuso do neoliberalismo, Anderson (1995, p.10) aponta para a chegada da
grande crise do modelo econmico do ps-guerra, em 1973 (ps-Vietn), quando todo o mundo
capitalista avanado caiu numa longa e profunda recesso, combinando, pela primeira vez,
baixas taxas de crescimento com altas taxas de inflao, que favoreceram as mudanas. A partir
da as idias neoliberais passaram a ganhar terreno. As razes da crise, pressupostos do
fortalecimento neoliberal, estavam localizadas no poder excessivo e nefasto dos sindicatos e, de
maneira mais geral, do movimento operrio, que havia corrodo as bases de acumulao
capitalista com sua presso parasitria para que o Estado aumentasse cada vez mais os gastos
sociais.
Esses dois processos inflacionrios, argumenta Anderson (1995, p.11), no podiam
deixar de terminar numa crise generalizada das economias de mercado: o remdio, ento, era
55
claro: manter um Estado forte, sim, em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e no
controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais e nas intervenes econmicas.
1

A hegemonia do modelo neoliberal durou cerca de dez anos. A partir da segunda metade
da dcada de 70, comea a se formar a teia neoliberal. A primeira experincia da implantao
das reformas neoliberais aplica-se ao Chile (1975), sob a ditadura de Pinochet. O neoliberalismo
chileno pressupunha a abolio da democracia e a instalao de uma das mais cruis ditaduras
militares do ps-guerra. Contudo, seria arriscado concluir que somente regimes autoritrios
podem impor com xito polticas neoliberais na Amrica Latina. Na Bolvia, todos os governos
eleitos depois de 1985, tanto de Paz Zamora, quanto de Sanchez Losada, continuaram com a
mesma linha.
Em 1979, na Inglaterra, foi eleito o governo Thatcher, o primeiro governo de um pas de
capitalismo avanado publicamente empenhado em pr em prtica o programa neoliberal. Um
ano depois, em 1980, Reagan chegou Presidncia dos Estados Unidos. Em 1982, Khol derrotou
o regime social-liberal de Helmut Schmidt, na Alemanha. Em 1983, a Dinamarca, Estado
modelo do Bem-Estar escandinavo, caiu sob o controle de uma coalizo clara de direita, o
governo de Schluter. Tais governos contraram a emisso monetria, elevaram as taxas de juros,
baixaram drasticamente os impostos sobre os rendimentos altos, aboliram controles sobre os
fluxos financeiros, criaram nveis de emprego massivos, aplastaram greves, impuseram uma
nova legislao anti-sindical e cortaram gastos sociais.
2

Nos Estados Unidos, a primeira prioridade do Presidente Reagan foi reduzir o dficit
oramentrio, e a segunda, foi adotar uma legislao draconiana e repressiva contra a
delinqncia, lema principal tambm da nova liderana trabalhista na Inglaterra.
A teorizao do neoliberalismo desencadeou reformas nos Estados capitalistas. A queda
do comunismo na Europa oriental e na Unio Sovitica, de 89 a 91, ocorreu exatamente no
momento em que os limites do neoliberalismo no prprio Ocidente tornavam-se cada vez mais
bvios. Pois a vitria do Ocidente na Guerra Fria, com o colapso de seu adversrio comunista,
no foi o triunfo de qualquer capitalismo, mas do tipo especfico liderado e simbolizado por
Reagan e Thatcher nos anos 80. O impacto do triunfo neoliberal no leste europeu tardou a ser

1
Nem to parcos foram os recursos dados pelo Estado nas intervenes econmicas. Foram, no entanto, bilhes
de dlares dados pelo Estado para que o mercado pudesse manter-se.
2
Perry Anderson argumenta que, na Europa, na dcada de 80, uma direita vitoriosa passou ofensiva. Diz
Anderson: No mundo anglo-saxnico, os regimes Reagan e Thatcher, depois de anularem o movimento operrio,
fizeram recuar a regulamentao e a redistribuio. Da experincia da Gr-Bretanha, outros pases da Europa
adotaram polticas semelhantes: a privatizao do setor pblico, os cortes dos gastos sociais e altos nveis de
desemprego criaram um novo padro de desenvolvimento neoliberal, por fim adotado tanto por partidos de esquerda
como de direita (ANDERSON, 1995, p.107-108).
56
sentido em outras partes do globo, mas no tardou a chegar na Amrica Latina, que hoje em dia
se converte na terceira grande cena de experimentaes neoliberais, embora, em seu conjunto, as
reformas neoliberais tenham chegado antes mesmo dos pases da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e da antiga Unio Sovitica, com privatizaes,
desemprego massivo, genealogicamente esse continente foi testemunha da primeira experincia
neoliberal sistemtica do mundo.
Mas, no final das contas, todas estas medidas haviam sido concebidas como meios para
alcanar um fim histrico, ou seja, a reanimao do capitalismo avanado mundial, restaurando
taxas altas de crescimento estveis, como existiam antes da crise dos anos 70. Nesse aspecto, no
entanto, o quadro mostrou-se absolutamente decepcionante. Tudo o que podemos dizer que o
neoliberalismo se constitui num movimento ideolgico, em escala verdadeiramente mundial,
como o capitalismo jamais havia produzido no passado. Trata-se de um corpo de doutrina
coerente, autoconsciente, militante, lucidamente decidido a transformar todo o mundo sua
imagem, em sua ambio estrutural e sua extenso internacional. Eis a algo muito mais parecido
ao movimento comunista de ontem do que o liberalismo ecltico e distendido do sculo passado.
A aplicabilidade das polticas neoliberais trouxe consigo conseqncias desastrosas
para a economia dos referidos Estados. Mas foi nas polticas pblicas e sociais que mais se
evidenciou retrocesso, principalmente nas questes do emprego, sade, moradia e educao. O
empobrecimento deu-se entre os pases ex-socialistas (Rssia, principalmente) e pases de
economia emergente (pases latino-americanos). A Argentina um triste exemplo de um pas
que aplicou as teorias neoliberais em sua ntegra. Desde o governo do presidente Menem (dois
mandatos) at De La Ra, a Argentina desregulamentou a economia, passou por um srio
processo de privatizaes, empresas multinacionais instalaram-se no pas, alm de vivenciar a
iluso monetria da equiparao cambial (peso = dlar), o que agravou ainda mais a situao
econmica do pas trazendo conseqncias sociais em larga escala.
O ndice de pobreza mais acentuado foi registrado nas provncias do Norte do pas, com
um recorde de 71% em Corrientes, onde foram denunciados casos de crianas que se alimentam
com terra. H famlias que esto vivendo na escurido (em decorrncia dos altos custos da
energia ps-privatizaes), o abastecimento energtico para muitas delas retrocedeu para a poca
do abastecimento a carvo e querosene. Outras fontes ainda informam a existncia de famlias
pobres que se alimentam de ces e gatos (FRANC PRESSE).

57
7.2 Consenso de Washington: reviso do neoliberalismo

Inicialmente, preciso explicar que o Consenso de Washington no foi nenhuma
conspirao poltico-econmica ou trama diablica do Fundo Monetrio Internacional (FMI),
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Internacional para a Reconstruo e o
Desenvolvimento (BIRD), nem do governo americano para aplicar nos pases da Amrica
Latina. A sntese das idias que circulavam pelos bastidores das instituies internacionais e no
governo norte-americano foi elaborada pelo economista John Williamson, em reunio na cidade
de Washington no ano de 1989. Essa reunio ficou conhecida como Consenso de Washington, a
qual tinha como objetivo discutir as reformas necessrias para a Amrica Latina.
Quais seriam os acordos que o economista percebia? Williamson afirmou na poca: Eu
dividiria o que sinto, pressinto e leio como um grande consenso em trs planos:
O primeiro plano de ordem macroeconmica. H um acordo completo entre todas as
agncias econmicas de que todos os pases perifricos devem ser convencidos a aplicar um
programa em que lhes requerido um rigoroso esforo de equilbrio fiscal, austeridade fiscal ao
mximo, que passa, inevitavelmente, por um programa de reformas administrativas,
previdencirias e fiscais, alm de um corte violento no gasto pblico. Esses pases devem fazer
polticas monetrias rigidssimas, porque a prioridade nmero um a estabilizao, sendo que a
poltica fiscal tem que ser submetida poltica monetria.
O segundo plano visa apresentar propostas e reformas de ordem microeconmica:
preciso desonerar fiscalmente o capital, para que ele possa aumentar a sua competitividade no
mercado internacional, desregulado e aberto. Ento, o nico caminho de as pequenas empresas
situadas nos pases da periferia entrarem nesse jogo seria por aumento de competitividade, o que
passaria por desonerao fiscal, flexibilizao dos mercados de trabalho, diminuio da carga
social com os trabalhadores, diminuio dos salrios.
A terceira ordem de coisas que o Consenso propunha era: nada disso ser possvel se
no houver o desmonte radical do modelo anterior (Estado interventor) que houve nesses
continentes, um modelo perverso, que, segundo o pensamento do Consenso, funcionou mal, e
que o modelo de importao de industrializao por substituio de importaes foi um conceito
pessimamente usado. Em sntese, as propostas do Consenso de Washington eram de que os
Estados latino-americanos passassem por profundas reformas estruturais, tambm chamadas de
reformas institucionais. A primeira era a desregulamentao de alguns setores, sobretudo o
financeiro e o do trabalho. E essa j foi feita em quase todos os pases da Amrica Latina; a outra
58
proposta era a da privatizao, de preferncia selvagem; a terceira, da abertura comercial; e a
quarta, a da garantia do direito de propriedade, sobretudo na zona de fronteira, isto , nos
servios, propriedade intelectual, etc.
3

Sempre estudamos o Estado, na sua concepo moderna, como uma instituio criada a
partir de uma conveno da sociedade com o objetivo de garantir a segurana, a propriedade, a
vida (direitos naturais), isto , uma instituio capaz de assegurar o Bem-Estar a todos os
cidados. Os tericos neoliberais, contrrios ao Estado-social, apregoam que o Estado tem
apenas uma funo: garantir, atravs de seu aparato, o livre mercado. Estas idias j foram
defendidas pelo liberalismo clssico do sculo 17, mas o Estado neoliberal tem um diferencial: o
descompromisso com as questes sociais, afetando a sade, educao, infra-estrutura, segurana
e a poltica previdenciria da coletividade.

7.3 A implementao do neoliberalismo no Brasil

As polticas neoliberais globalizantes comearam, no Brasil, no incio dos anos 90,
ainda com o presidente Collor de Melo que, de uma maneira surpreendente, deu incio s
reformas de Estado. Comearam, neste perodo, a desregulamentao econmica, a abertura do
mercado e a planificao da economia (tentativa de diminuir a inflao galopante). Ocorrem,
neste perodo, igualmente, as tratativas iniciais com as instituies internacionais, principalmente
o FMI.
As reformas do Estado no governo Collor no foram bem-sucedidas. Nem mesmo a
prpria elite empresarial estava preparada para tais mudanas, muito menos a elite poltica do
Brasil, que se mostrou um tanto insegura com os rumos que as reformas do Estado, promovidas
por Collor e sua equipe, poderiam desencadear. Foi nesse contexto que o governo Collor viu-se
enredado em situaes ilcitas, em que processos e acusaes de corrupo comearam a
acumular. A mdia brasileira, a mesma que apostou no governo Collor e o promoveu, teve que,
aos poucos, deserdar o caador de marajs e cair na realidade, mostrando as imagens das
numerosas e grandiosas mobilizaes sociais, provindas de todos os setores da sociedade civil.
Collor de Melo no tinha nenhuma base poltica, a no ser o seu frgil partido, o PRN (Partido
da Renovao Nacional), e, talvez, essa tenha sido uma das razes para o processo de
impeachment que acabou sofrendo. Collor foi julgado e condenado, tendo que deixar,

3
Conferir, igualmente, a explanao de Portella Filho (1994, p. 107-124).
59
melancolicamente, seu governo marcado mais por excentricidades, bloqueio da poupana da
populao e pela corrupo do que propriamente pela reforma do Estado que se propusera a
fazer. Itamar Franco, vice de Collor, assumiu a Presidncia da Repblica do Brasil, com um
governo mais voltado para as polticas internas: as negociaes com o FMI do uma trgua e as
reformas do Estado cessam por um curto perodo.
Ainda no governo Itamar Franco, assume o Ministrio das Relaes Exteriores, o ento
senador Fernando Henrique Cardoso (FHC), um cargo que sempre estivera em seus planos. As
tratativas com as instituies internacionais (FMI e Banco Mundial) recomeam. Logo aps,
FHC passa a ser Ministro da Fazenda e institui, junto com uma equipe de tcnicos, um plano
econmico (Plano Real) capaz de frear a inflao e restabelecer a volta do crescimento
econmico. Tais polticas significam a volta do programa de reforma de Estado iniciada por
Collor e interrompida por Itamar Franco.
importante mencionar que FHC e seu partido, o Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB), partem do princpio de que o Estado deve se modernizar. Modernizao
do Estado significa um Estado mais gil, menos truculento, moroso e burocratizado. Para
isso, a grande propaganda ideolgica para que se efetivasse o processo das privatizaes das
empresas estatais brasileiras. FHC sempre foi um velho admirador da modernizao do Estado
que Collor de Mello havia feito.
A implantao do real veio no dia 31 de julho de 1994 (junto com a Copa do Mundo de
futebol).
4
At o fim do ano a moeda valorizou-se: no final do mesmo ano, FHC ganhou as
eleies s custas da fico do Plano Real. A mo estendida de FHC pr-anunciava as suas
principais metas: sade, educao, moradia, agricultura e segurana.
O Plano econmico, chamado, no Brasil, de Plano Real, fazia parte de uma
sistemtica poltica global mais abrangente. A idia de planificao econmica foi criada pelas
instituies financeiras do Primeiro Mundo, numa tentativa de conter a elevada inflao das
economias emergentes, como no caso do Chile, Mxico, Argentina, Brasil e outros mais. Disso
advm o proselitismo do presidente Fernando Henrique Cardoso, ao afirmar: D gosto ver que
hoje ns somos um pas respeitado. E o ponto inicial para que houvesse uma volta desse respeito
foi a nossa capacidade de vencer a hiper-inflao e de manter a democracia, a nossa capacidade
de negociar para poder avanar. Isso mostra que somos um pas realmente amadurecido.

4
Essa data marca o incio formal do Plano Real, a partir do anncio de um programa de ajuste fiscal e de suas duas
fases seguintes, quais sejam: a criao de uma quase moeda (a URV) em maro de 1994 e, quatro meses depois, isto
, a partir de 1 de julho a sua transformao em uma nova moeda: o real.
60
Durante o perodo do Plano Real (equiparao cambial: 1 real chegando a valer mais
que 1 dlar), a elite brasileira, literalmente, foi s nuvens. A euforia do Plano Real levou a
burguesia e boa parte da classe mdia brasileira a consumir, de maneira nunca vista, inclusive
fretando avies particulares para fazer compras em Miami (EUA). Do outro lado, o povo comia
frango a um pila o quilo, de sobremesa iogurte, colocava dentadura nova e fazia compras no
Paraguai... Eis algumas propagandas oficiais de FHC durante boa parte do Plano Real.
A partir de ento, o processo de modernizao do Estado se intensifica:
desregulamentao econmica, abertura de mercado e privatizaes. Outra marca do governo
FHC foi o abuso das medidas provisrias (mais de 5 mil medidas).
5
Isso significa um governo de
ditadura civil, pois nem mesmo os ditadores militares (anos 64-85) intervieram tanto na
Constituio como FHC. Algumas Medidas Provisrias foram famosas, como o caso da MP
para o processo de privatizao e a MP para a vergonhosa e corrupta emenda da reeleio.
Muitos tericos apregoam que o governo de FHC apenas serviu aos interesses das
corporaes internacionais, outros o chamam de "embaixador" do Banco Mundial e do FMI. No
entanto, sob a acusao de exercer um governo neoliberal, FHC reage num tom sarcstico:
Neoliberal um conceito de quem no tem imaginao. De quem no v a realidade. cpia.
mimetismo. O Brasil, segundo o ex-presidente, no se encaixa neste mdulo, porque vive de
problemas peculiares que devem ser resolvidos, no pelo Estado patrimonialista, nem
clientelista.

7.4 Conseqncias das polticas neoliberais no Brasil

Inicialmente, pertinente afirmar que as reformas neoliberais implementadas pelos
dois mandatos de FHC no trouxeram os avanos econmicos e sociais desejados por toda a sua
equipe de governo, frustrando, assim, boa parcela da populao brasileira.
As reformas dos Estados Nacionais da Amrica Latina, em conseqncia das polticas
do Consenso de Washington, implicaram a adoo de programas de ajustes estruturais, como as
reformas Administrativa e Previdenciria, que exigiram um rigoroso esforo de equilbrio fiscal
(austeridade fiscal ao mximo), as privatizaes, a redefinio do papel do Estado na economia,

5
O governo de FHC promulgou, at setembro de 2001, 5.299 MPs, ou seja, 3 por dia til. Problema semelhante de
centralidade do Executivo assolava o Judicirio, como mostrava nomeao do prprio Advogado Geral da Unio
para o Supremo Tribunal Federal, ou, na Procuradoria Geral da Unio, onde os processos do Ministrio Pblico
eram engavetados FONTE: CNBB, anlise de conjuntura do ms de agosto de 2002. Disponvel em
<http://www.cnbb.org.br/estudos/conj200208.doc>, acesso em agosto de 2002.
61
causaram, ao contrrio do que os defensores de tais polticas alardeavam, recesso econmica,
ingresso do capital externo, desemprego, aumento do trabalho informal, conflitos sociais, crise
de modelos polticos tradicionais, flexibilizao dos direitos trabalhistas, precariedade e, ainda, o
desmonte dos sistemas de seguridade social, de sade e de educao.
No Brasil, as polticas de reestruturao do Estado deram-se em meados dos anos 90.
A principal delas foi a chamada Reforma Administrativa, tambm conhecida como Reforma
Bresser Pereira (Bresser foi Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado no governo
FHC).
Bresser Pereira (2002), em artigo publicado na Folha de So Paulo, reclamava da crise
de confiana que a economia brasileira estava sendo vtima nos ltimos meses. Para isso, usou
exemplos de presidentes de bancos centrais e diretores de cmbio - dos anos 70 - que
controlavam a entrada de capitais e defendiam o interesse nacional. Bresser lembrou,
igualmente, o artigo de Elio Gaspari, a inconformidade do presidente Arthur Bernardes (1923)
com a crise a que os credores externos estavam, ento, levando ao Brasil e com as chantagens
que o pas sofria frente ao cenrio internacional. Bresser concluiu que, infelizmente, o governo
brasileiro era impotente frente ao cenrio econmico internacional.
Talvez por isso Bresser Pereira lamente-se de que sua Reforma Administrativa no
tenha dado resultados. Diz ele: cumprimos uma parte desse programa, mas, em vez de
reconstruir financeiramente o Estado, endividamo-lo ainda mais. Em relao ao processo de
privatizao, Bresser tambm reclama: em vez de privatizarmos apenas setores competitivos,
privatizamos tambm monoplios naturais. No Brasil, houve a flexibilizao do mercado e a
multiplicao da dvida: em vez de controlar a entrada de capitais e reduzir a dvida externa,
ampliamo-la; ao invs de mantermos um cmbio relativamente desvalorizado, como fizeram
todos os pases que iniciavam seu desenvolvimento, deixamos que a entrada de capitais
valorizasse nossa moeda e aumentasse artificialmente salrios e consumo. Seguimos, de
joelhos, as normas das instituies internacionais: E tudo, nos anos 90, com o apoio do FMI, do
Banco Mundial e dos mercados financeiros internacionais, concluiu Bresser.
Dentre as principais conseqncias das polticas neoliberais aplicadas em nosso pas,
destaca-se o alto ndice do desemprego.
6


6
Delfim Neto informou que a populao economicamente ativa (aqueles que esto dispostos, podem trabalhar e
esto procurando emprego) cresceu qualquer coisa parecida com 11 milhes de pessoas (74,1 milhes de pessoas em
1995 e cerca de 84,9 milhes em 2002) In. http://www.uol.com.br/fsp/opiniao/fz1809200207.htm
62
Outra conseqncia das polticas neoliberais foi o avano das multinacionais, nos pases
perifricos, ou seja, uma abertura completa destes ao mercado internacional fez aparecer as
empresas multinacionais, invasoras de seus espaos geogrficos, subsidiadas com emprstimos
ou isenes de impostos a determinados perodos (que vo de 15 a 20 anos), sem contar ainda
com o apoio financeiro que exigem receber sob pena de se retirarem urgentemente de um pas e
instalar-se em outro lugar.
A privatizao das companhias estatais, como as dos setores de transporte, sade,
educao, energia e comunicaes, defendendo o livre comrcio internacional e os grandes
investimentos financeiros e especulativos. Em certo sentido, os Estados nacionais no tm mais
soberania. O governo brasileiro sempre se manteve favorvel s privatizaes que pagariam uma
parte substancial da dvida interna, o que possibilitaria os investimentos no mais conseguidos
pelos estados.
O Brasil privatizou mais de 70% das empresas administradas pelo Estado. Um exemplo
foi a Vale do Rio Doce, que contraiu emprstimos milionrios para participar da compra de
empresas. As ex-estatais ajudam a aumentar a importao e contribuem para o dficit comercial.
Tambm se soma a isto empresas privadas controladas por estrangeiros, do que resultam mais
lucros e mais importaes. A inundao dos importados e os altos juros levaram vrias empresas
ao fechamento, reduo da jornada de trabalho ou a redues salariais, para no fecharem as
suas portas. Isto acarretou forte desemprego, e uma grande inadimplncia, pois o consumo era
realizado a credirio. O pas recebeu investimentos do capital estrangeiro em aquisies
patrimoniais, e no onde fundamentalmente necessitava de que ocorressem investimentos (no
setor industrial e, principalmente, na agricultura) para se ter crescimento econmico.
Um dos argumentos pr-privatizaes era a urgente e necessria venda das empresas
estatais para sanar o problema da dvida pblica. Pois bem, sempre bom no esquecer que,
desde 1995, as privatizaes alcanaram R$ 70 bi. No mesmo perodo, a dvida pblica saltou de
R$ 62 bi para R$ 530 bi, sem contar que o Estado brasileiro bancou 21% das privatizaes, isto
, o setor pblico foi responsvel por US$ 13,285 bilhes dos US$ 62,564 bilhes obtidos desde
1991 com privatizaes de empresas federais e estaduais. A participao estatal (21,2% do total)
equivale a quatro vezes o arrecadado com o leilo da Vale do Rio Doce (US$ 3,3 bilhes). A
conta no incluiu investimentos da Vale antes de sua venda nem os recursos apurados com
concesses novas para telefonia celular (banda B) e fixa (empresas-espelho). O BNDES, a
principal fonte de recursos estatais, para privatizaes, entrou com US$ 6,041 bilhes, em
operaes de financiamento direto, na compra de ttulos das empresas vendidas ou na compra
63
direta de participao acionria. J os fundos de penso de funcionrios de estatais responderam
por 9,5%, ou US$ 5,974 bilhes. O Banco do Brasil, por sua vez, gastou US$ 1,27 bilho em trs
operaes de privatizao.
As tarifas pblicas e os preos administrados subiram: alis, as tarifas pblicas e preos
administrados foram os que mais subiram na era FHC. Todos os maiores reajustes desde a
estabilidade da moeda, sem exceo, foram de tarifas ou preos controlados. Apenas um
exemplo: de julho de 1994 (incio do Plano Real) a junho de 2002, o gs de cozinha teve
aumento record no ranking dos produtos: o preo do gs subiu 472,16% (FONTE: IBGE), e j
comprometia 12,56% do valor do salrio mnimo de R$ 200. Depois do gs, aparecem altas do
aluguel (382%), telefone fixo (381,07%), energia eltrica (227,26%) e nibus urbano (250,22%).
A gasolina, um dos itens de maior peso na inflao oficial, havia subido 211,23%.
7

Em decorrncia de tais polticas, aumentou a excluso social no Brasil. O nmero de
pobres aumentou assustadoramente. Aparentemente houve a planificao econmica e a queda
da inflao; porm, de nada adianta a conteno da inflao, se, em termos econmicos, ocorre a
estagnao e a recesso. O crescimento do pas permaneceu em torno de 2% ao ano, quando
deveria alcanar os 5%. Embora as contas ajustadas, o saldo positivo na balana financeira e a
estabilidade econmica, houve aumento do desemprego e a situao dos mais pobres piorou a
cada dia.
Uma das mximas, constantes de muitos dogmas do neoliberalismo, a de que se
devem maximizar os lucros e minimizar as despesas. D-se, para tanto, um exemplo de como
est a distribuio de renda no mbito mundial e no Brasil. Atualmente, 45% dos trabalhadores
tm carteira assinada no Brasil e outros 55% sobrevivem da economia informal, conforme dados
do prprio Ministrio do Trabalho.
Segundo dados oficiais, cerca de 80% da populao brasileira vivem com at 3 salrios
mnimos. O Brasil est colocado entre as dez primeiras potncias econmicas do mundo
ocidental; por outro lado, os indicadores sociais se aproximam dos pases com menor
desenvolvimento do mundo afro-asitico. Para 65% da populao brasileira, faltam as condies
bsicas de sobrevivncia, como sade, alimentao, moradia, transporte, educao, lazer e
vesturio. J os 10% mais ricos tm acesso a quase 50% da renda da populao, sendo que os 5%
mais ricos detm 35% da riqueza.

7
Dados referentes a 2002.
64

7.5 A crise atual do neoliberalismo: a mo visvel do Estado: o novo velho ciclo

Desde as suas origens o capitalismo tem passado por constantes crises. Por vezes
pregava-se o livre mercado (no-interveno do Estado na economia), noutras ocasies pedia-se
a sua interveno, vide a crise de 1929. Para salvar o sistema econmico da poca, o Estado
intervencionista, de inspirao keynesiana, foi acionado. Nos anos 70, no entanto, este modelo
entrou novamente em crise. A partir daquela dcada, um novo ciclo se constitui: a volta do livre
mercado (liberalizao financeira) e da no-interveno do Estado, sustentado a partir das teorias
de Hayek e Friedman. Este modelo foi denominado de neoliberal.
A teoria neoliberal defendia a volta dos princpios do liberalismo clssico do sculo
18, do laissez-faire (livre mercado), alm de reformas estruturais propostas por instituies
internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial. Fazia parte
deste programa de reestruturao (ajustes), as reformas administrativa e previdenciria, que
exigiram um rigoroso esforo de equilbrio fiscal, alm da redefinio do papel do Estado na
economia (desregulamentao econmica). Por desregulamentao econmica entendia-se a
tentativa de reduzir o tamanho do Estado, quebrar a coluna dos sindicatos, cortar os gastos
sociais, liberar o mercado financeiro e abrir as comportas para o livre fluxo de bens e servios.
Ao contrrio do que seus defensores alardeavam, as polticas neoliberais trouxeram
recesso econmica, ingresso do capital externo, desemprego, aumento do trabalho informal,
conflitos sociais, flexibilizao dos direitos trabalhistas, precariedade e, ao mesmo tempo, o
desmonte dos sistemas de seguridade social, sade e educao.
As prticas neoliberais no fracassam apenas nas questes sociais. Sustentado em bases
um tanto frgeis, economia virtual e especulativa (capitalismo de cassino), o modelo neoliberal
tem enfrentado, novamente, uma crise sem precedentes, uma das maiores do capitalismo em
mbito global dos ltimos tempos. A crise atual decorre exatamente no mercado financeiro
(defendido pelos liberais como o nico guardio e salvador do mundo). O mercado financeiro fez
emprstimos ruins, diz Stiglitz (ex-chefe do Banco Mundial), como no caso da bolha imobiliria
norte-americana, quando foram feitos emprstimos com base em preos inflados. Esses
emprstimos no podem ser pagos neste momento.
65
Agora, com a crise do livre mercado, o Estado chamado a intervir novamente. o
pndulo do relgio que, mais uma vez se movimenta, a sinalizar que mais um ciclo do
capitalismo chega ao fim.
O epicentro da crise atual comeou nos Estados Unidos da Amrica, tendo na crise de
confiana no sistema a razo principal. A origem est no deslocamento do capital produtivo para
o capital especulativo: muita gente querendo ganhar manipulando dinheiro; uma embriaguez de
enriquecimento sem trabalho. Vive-se especulando em qual Bolsa de Valores possvel aplicar e
obter bons lucros. Outro aspecto diz respeito busca escandalosa por recompensas econmicas
excessivas at a especulao arriscada.
Na tica neoliberal o impensvel aconteceu: o Estado deixou de ser invisvel para
voltar a ser a visvel (intervindo diretamente na economia). Em outras palavras, a interveno
do Estado tem sido a regra e no a exceo por muitas dcadas. Em todo o mundo, desde o incio
da crise, j foram gastos bilhes de dlares para socorrer empresas falidas: antes, os lucros eram
privatizados, agora, as despesas esto sendo socializadas.
Finalizando constatamos que a crise atual no o colapso derradeiro do capitalismo, mas
sim o fim de um ciclo sob a fachada neoliberal (articulao entre mercado, Estado e sociedade).
Mais do que nunca o Estado se faz presente. Alis, como sempre, o Estado cumpre sua funo
bsica: a de manter o sistema funcionando.

REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
a) Perry Anderson. Balano do neoliberalismo. In: Sader, Emir. & Gentili, Pablo. (Orgs.). Ps-
neoliberalismo: as polticas sociais e o estado democrtico. So Paulo: paz e terra, 1995. o
captulo de Perry Anderson mencionado uma importante referncia para entender as origens do
neoliberalismo no mundo.
b) Luiz Carlos Bresser Pereira. "A reforma do estado nos anos 90: lgica e mecanismos de
controle". In: Lua Nova, 45, So Paulo: Cedec, 1998, p.49-96.
c) ler os artigos de Paul Krugman, crtico do neoliberalismo, ganhador do prmio nobel de
economia 2008. Krugman foi premiado por seus trabalhos sobre comrcio internacional que o
levaram a projetar uma "nova geografia econmica" e uma "nova teoria do comrcio".
66

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Faa um relato da crise do capitalismo atual (trace um paralelo entre o Estado
intervencionista keynesiano e o de livre mercado).
2. Explique o que foi o Consenso de Washington e as conseqncias de tais polticas
para o Brasil.
3. Apresente aspectos positivos e negativos da Globalizao.





UNIDADE 8 - A REFORMA POLTICA NO BRASIL: ENTRAVES E PERSPECTIVAS

O objetivo desta Unidade tratar de questes referentes reforma poltica brasileira,
tais como o financiamento pblico de campanha, migrao partidria, voto obrigatrio, voto
distrital, entre outras, a partir do posicionamento e vises de diferentes cientistas sociais e atores
polticos.
1
Defende-se que a formulao da esperada reforma poltica brasileira se concretize
com um debate amplo e transparente entre as instituies envolvidas sem deixar de considerar a
participao dos cidados. Frente a estes temas, pergunta-se: dentro dos moldes em que a
reforma poltica tem sido tratada, podemos esperar que ela traga reais benefcios para o
fortalecimento institucional e democrtico do pas? A reforma poltica resolver os histricos
entraves (vcios) culturais e institucionais da poltica brasileira?
Inicia-se esta seo avaliando alguns tpicos que esto na pauta das discusses da
reforma poltica brasileira. Temas como: financiamento pblico de campanha, a questo da
proporcionalidade e da representao, obrigatoriedade do voto, migrao partidria, lista pr-
ordenada, voto distrital ou misto, sero apresentados aqui sob a tica compreensiva de diferentes
analistas sociais e polticos do Brasil. O objetivo no dar respostas conclusivas, mas sim
contribuir para o debate.

8.1 O financiamento pblico das campanhas eleitorais

O financiamento pblico das campanhas eleitorais encontra bastante receptividade
entre a elite poltica do pas, mas os mesmos tm receio dos efeitos da medida frente opinio
pblica.

1
A fundamentao terica sobre a reforma poltica amparou-se em: Nicolau (2002; 2003); Samuels (2003),
Limonge e Figueiredo (2003), Santos (2003), entre outros.
68
A primeira constatao de que as campanhas eleitorais no pas so muito caras,
equiparando-se s eleies dos estados desenvolvidos.
2
Diante disso, surgem posicionamentos
para viabilizar o financiamento pblico das campanhas, o que evitaria, segundo os defensores da
proposta, que os polticos recorressem a financiamentos junto s empresas privadas ou de outras
entidades muitas vezes pouco lcitas (bicheiros, narcotrfico, empresrios de bingo, igrejas...).
3

A previso de que se aumente significativamente o financiamento pblico para
partidos (dos atuais 120 para 800 milhes de reais, aproximadamente), com este se tornando
fonte exclusiva para custear as campanhas eleitorais.
Ricardo Young (2003), do Instituto Ethos, favorvel ao financiamento pblico nas
campanhas eleitorais, pois entende que as eleies devem deixar de ser um bom negcio para
alguns: enquanto elas (as eleies) forem um bom negcio para a mdia, para os publicitrios,
para os polticos e para as empresas, os custos das campanhas vo ser sempre crescentes e cada
vez mais caros, mais difceis, mais seletivos e mais excludentes. Assim, continua o autor: ns
somos totalmente favorvel ao financiamento pblico de campanha (p. 459-460). Mas,
enquanto esta lei no entrar em vigor, Young defende a transparncia no financiamento por parte
das empresas.
Tambm alguns polticos so favorveis ao financiamento pblico de campanha, como
o caso de Roberto Requio (PMV) e Joo Paulo Cunha (PT), para citar alguns. Requio
entende que o financiamento pblico positivo, pois ajuda na equiparao entre os quadros
polticos do Brasil: Sou favorvel, ento, ao financiamento pblico como recurso para dar
possibilidades de participao a quem no tem nenhuma, para abrir espao de participao para
os quadros polticos e sociais mais pobres da sociedade. Cunha (2003) entende que a proposta
pode equiparar a disputa entre os partidos: qualquer custo que o financiamento pblico tenha
sempre positivo, se estiver vinculado e garantir que seja uma disputa democrtica. Da mesma
forma que o poder econmico seria reduzido: o financiamento pblico reduz a influncia do
poder econmico porque voc passa a ter a fonte nica e limite nacional de gastos... o
financiamento pblico tambm possibilita uma disputa mais justa entre os candidatos. Por fim, o

2
Segundo Samuels (2003, 452), as eleies para governador so as mais caras, seguidas pelas eleies ao Senado,
Cmara Federal e s Assemblias Legislativas.
3
H um interesse da elite econmica nos financiamentos de campanha. Sobre os possveis doadores de recursos
privados aos partidos, os principais so os bancos, empreiteiras, empresas de transporte, indstrias. H, segundo
Nicolau (2003, p. 453), um problema gravssimo de transparncia. Da mesma forma, para Samuels, as empresas
(bancos, setor financeiro, indstria pesada, construo civil) contribuem mais do que os indivduos.
69
novo sistema despertaria mais interesse da sociedade para a disputa, pois a populao passaria a
exercer uma fiscalizao maior (p. 462).
4

Esta , igualmente, a posio do atual Ministro da Justia Tarso Genro que v no
financiamento pblico de Campanha um maior fortalecimento dos partidos, menor corrupo e
maior transparncia: sou a favor do financiamento pblico de campanha. Rigoroso,
cientificamente controlado pelos tribunais eleitorais, e com a proibio de qualquer tipo de
contribuio individual. Isso fortaleceria os partidos, diminuiria a corrupo e acabaria com a
relao perversa dos polticos com os empresrios.
5

Para o ministro do Supremo Tribunal Federal Carlos Mrio Velloso, o financiamento
pblico pode frear o abuso do poder econmico, que desequilibra a competio entre os
candidatos, tornando irreal o princpio isonmico e ilegtima a pugna eleitoral. Para o ministro, a
proposta que tramita no Senado sobre a lei do financiamento pblico probe que partidos e
candidatos utilizem recursos de pessoas fsicas e jurdicas privadas e, tambm, recursos prprios.
Pelo projeto, as votaes tero como base o valor de R$ 7,00 em relao a cada um dos eleitores
alistados na Justia Eleitoral at o dia 31 de dezembro do ano anterior s eleies. A distribuio
seria feita junto aos diretrios nacionais dos partidos, observando-se o seguinte critrio: 1% em
parcelas iguais para todos os partidos existentes e 99% para os partidos com representao na
Cmara dos Deputados, proporcionalmente ao nmero de integrantes das bancadas.
6
Se esse
sistema fosse adotado nas eleies de 2006, por exemplo, considerando-se o eleitorado de 115
milhes de pessoas, o valor destinado campanha teria sido de R$ 805 milhes.
Por outro lado, os argumentos do cientista poltico David Samuels se contrapem ao
financiamento pblico de campanha. Segundo Samuels (2003), os partidos polticos j so

4
O presidente Lula , igualmente, favorvel ao financiamento pblico para as campanhas eleitorais. Sobre o
financiamento dos partidos e das campanhas, conferir: Venturi (2003, p. 450); Reis e Dulci (2003, p. 29 e p. 317),
respectivamente.
5
REVISTA ISTO . O governo no controla a PF. Entrevista com Tarso Genro. 27 de maio de 2007. Pginas
Vermelhas.
6
Segundo o Art. 17 do Projeto de Lei 2679/03 as despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a
responsabilidade dos partidos e federaes e financiadas na forma desta Lei. A distribuio dos recursos seguem
estes critrios:
4 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos aos rgos de direo nacional dos partidos
polticos, dentro de dez dias, contados da data do depsito a que se refere o 3, obedecidos os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral;
II quatorze por cento, divididos igualitariamente ente os partidos e federaes com representao na Cmara dos
Deputados;
III oitenta e cinco por cento, divididos entre os partidos e federaes, proporcionalmente ao nmero de
representantes que elegeram, na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
70
financiados pela Justia Eleitoral (com a participao de todos os contribuintes) no horrio de
propaganda poltica gratuita. Por exemplo, cada minuto utilizado pelos partidos no rdio ou na
TV pago pelo contribuinte como se fosse um horrio comercial normal em que a empresa
vende seu espao.
7
Esta realidade no acontece nos Estados Unidos, pois l os partidos polticos
pagam para aparecer na TV.
8
Alm do mais, segundo o cientista, esta medida no eliminar o
caixa dois sem outras reformas imprescindveis como a do sistema bancrio e da legislao
trabalhista: O financiamento pblico de campanha no eliminar o uso do caixa dois sem uma
srie de reformas e fortalecimento do Tribunal Superior Eleitoral, nem enquanto no se prestar a
devida ateno s reformas do sistema bancrio e da legislao tributria (p. 384).
Da mesma forma, Jairo Nicolau (2003) defende a necessidade de capacitar o TSE para
monitorar e controlar efetivamente os candidatos; no entanto, durante a campanha com
financiamento pblico, para o autor, o problema tende a permanecer. Ainda sobre as inseres
gratuitas dos partidos no rdio e na TV, Nicolau tem a seguinte posio: o horrio eleitoral
brasileiro, de 45 dias, com uma hora e 30 minutos, longo, encarecendo ainda mais a campanha.
Alm disso, agora h os spots de 30 segundos vinculados nas tvs e rdios ao longo da
programao normal (p. 453).
importante argumentar que o financiamento pblico no eliminar de forma alguma o
financiamento oculto para os partidos. O financiamento pblico exclusivo no significa o fim da
interveno dos grandes grupos privados na poltica, procurando tirar proveito na forma de
extrair lucros para as suas empresas. O financiamento tambm no eliminar o caixa dois para
os partidos podendo sobrecarregar a Justia Eleitoral com o alto nmero de irregularidades.
9
E
mais, exemplos de pases desenvolvidos, como na Itlia, a prtica do financiamento pblico de
campanha fracassou; no resolveu o problema da corrupo, ao contrrio, aumentou.

7
A propaganda eleitoral custa cerca de R$ 300 milhes para o governo federal - o valor se refere a impostos no
pagos por emissoras de rdio e de TV. As TVs e as rdios podem abater do clculo do seu Imposto de Renda parte
do que perdem de lucros por transmitirem a propaganda partidria. Nos Estados Unidos, o maior custo das
campanhas o da compra dos horrios de TV. No Brasil, os polticos recebem esse tempo "de graa". Congresso
prepara anti-reforma. In: FOLHA DE SO PAULO. A14, 21 de novembro de 2004.
8
Conferir Samuels (2003, p. 371). Alm do mais o financiamento pblico j uma realidade na poltica brasileira
com a iseno tributria, acesso ao rdio e TV ou aportes em espcie dos cofres pblicos.
9
Em artigo intitulado Receita para reduzir escndalos, Jairo Nicolau argumenta que a proposta do financiamento
no elimina o caixa dois. Diz o cientista poltico que o financiamento ilcito de campanha um dos principais
problemas nas democracias, inclusive nos estados desenvolvidos. O autor menciona tambm que 80% dos recursos
declarados pelos candidatos para as suas campanhas so provenientes de doaes das empresas (NICOLAU, apud,
CINTRA, 2005, p. 10-11).

71
Cintra e Amorim (2005) vem o financiamento de campanhas eleitorais como a questo
maior, no s no Brasil, mas tambm em numerosas outras democracias contemporneas, que se
tm defrontado com problemas tais como a grande influncia do poder econmico na formao
da vontade do eleitor e as formas irregulares de financiamento dos candidatos. Esquemas de
financiamentos pblicos exclusivos tm sido defendidos.
Para Torres e Longo (2003), a medida do financiamento pblico das campanhas vista,
por alguns, como soluo para impedir a prevalncia do poder econmico nas disputas eleitorais,
manifestado na maior possibilidade de eleies daquele candidato que tem mais recursos
financeiros. Segundo os autores, a medida boa, mas no resolve inteiramente a questo das
desigualdades nas disputas eleitorais, dado que a repartio dos recursos ser feita
proporcionalmente votao obtida pelos partidos polticos, contemplando as grandes
agremiaes. Outra dvida levantada pelos autores diz respeito distribuio dos recursos entre
os candidatos pelas direes dos partidos, que podem privilegiar algumas candidaturas em
detrimento de outras. Ainda mais, a medida no impedir que se busquem recursos por fora de
suas campanhas, pois ser praticamente impossvel controlar e fiscalizar uma eleio em nvel
nacional com milhares de candidatos, como o caso das eleies municipais.

8.2 A questo da proporcionalidade e da representao

A discrepncia na representao parlamentar entre os estados um tema emblemtico
da reforma poltica, junto com a questo do federalismo.
O argumento mais conhecido o de que alguns estados, como So Paulo, por exemplo,
sub-representado com seus 70 deputados federais; enquanto Roraima super-representado por
possuir oito deputados para a Cmara Federal, segundo determinao da Constituio Federal de
1988. Onze pequenos estados esto super-representados: todos tm menos de 1,6% da
populao, ndice que lhes daria direito a menos de oito deputados. O pior caso o do Estado de
Roraima, que elege oito deputados (1,6% da Cmara) mesmo com apenas 0,08% da populao
brasileira.
O sistema vigente no Brasil concede um deputado para cada 534.850 paulistas, enquanto
Roraima elege um deputado para cada 14.500 habitantes, tornando o voto roraimense 36,9 vezes
mais forte que o de um paulista.
72
Sobre a questo da representao dos estados na Cmara dos Deputados, apresentamos o
trabalho de Soares e Loureno, adaptado por Jairo Marconi Nicolau (2002, p. 7). No Brasil
ocorre uma distoro, segundo o estudo apresentado na tabela 1. As maiores discrepncias
aparecem no Acre, Amap e Roraima com 8 deputados cada estado. Por outro lado, So Paulo
aparece com 70 deputados. Um dficit de 41 deputados, segundo o clculo dos especialistas.
Para que a reforma poltica tivesse xito, ela deveria corrigir esta discrepncia para evitar que
alguns estados fossem favorecidos pelo excesso de representantes em relao a outros que tm
um nmero reduzido de representantes.
Tabela 1 - A representao parlamentar na proporcionalidade do nmero de deputados
por estado - 1994 e 1998

Estado Representao
Corrente
Representao
Proporcional*
Diferena
Acre 8 1 +7
Amap 8 1 +7
Roraima 8 1 +7
Tocantins 8 3 +5
Rondnia 8 4 +4
Sergipe 8 5 +3
Gois 17 14 +3
Distrito Federal 8 6 +2
Mato Grosso do Sul 8 6 +2
Rio de Janeiro 46 44 +2
Piau 10 9 +1
Paraba 12 11 +1
Maranho 18 17 +1
Esprito Santo 10 9 +1
Paran 30 29 +1
Mato Grosso 8 8 0
Amazonas 8 8 0
Rio Grande do Norte 8 8 0
Alagoas 9 9 0
Cear 22 22 0
Pernambuco 25 25 0
Santa Catarina 16 16 0
Par 17 18 -1
Rio Grande do Sul 31 32 -1
Minas Gerais 53 54 -1
Bahia 39 42 -3
So Paulo 70 111 -41
Total 513 513 0
* Representao dos estados proporcional populao.

8.3 Sobre a obrigatoriedade do voto

73
Um tema bastante recorrente nos crculos acadmicos, espaos polticos e na opinio
pblica diz respeito obrigatoriedade do voto. Apresentamos, a seguir, alguns argumentos sobre
esse tema polmico.
O cientista poltico Fbio Wanderley Reis (2003) se contrape no-obrigatoriedade do
voto: a proposta de supresso da obrigatoriedade do voto me parece ser claramente
equivocada... e no h por que negar ao voto o significado tambm de dever cvico (p. 29).
Com a no-obrigatoriedade do voto (sendo o voto facultativo), seriam os eleitores das camadas
mais pobres os mais propensos a no participar das eleies e de recorrer ao instrumento do voto
para a transformao de suas vidas. Nas palavras de Reis, a conseqncia geral que, na
vigncia do voto facultativo, ocorra a renncia popular ao sufrgio: sem a obrigatoriedade, so
os setores mais populares aqueles que em maior medida deixam de comparecer s eleies e de
recorrer ao instrumento do voto (p. 30). Sem contar que a classe rica sabe da importncia do
voto, de eleger os seus representantes para manter os seus privilgios, alm de conseguir
manipular com polticas clientelistas as classes menos favorecidas.
Renato Janine Ribeiro expe que, mesmo com o voto facultativo nos Estados Unidos,
considerados uma democracia consolidada historicamente, a absteno bastante alta e, o pior,
so as classes mais excludas (negros) as que se abstm em maior nmero. Diz Ribeiro (2003):
Nos Estados Unidos, onde o voto facultativo, no s a absteno nas eleies tem sido
bastante grande, como ela tende a se perpetuar nos mesmos grupos sociais e tnicos
basicamente os discriminados socialmente, em especial os negros (p. 170). Imaginemos ento
como seriam as eleies na frgil e emergente democracia brasileira, quem compareceria s
urnas? Sem dvida, apenas os esclarecidos.
10
Fbio Konder Comparato (2003) tambm entende
que a no-obrigatoriedade do voto causaria malefcio nossa democracia. A classe dirigente
apenas estaria propensa em participar mais efetivamente: os nicos, nas eleies, perfeitamente
conscientes da verdadeira personalidade poltica dos candidatos, e do que a eleio de cada
candidato significar concretamente para o pas, so os membros das classes dominantes, da
minoria absoluta do eleitorado. Esses votam friamente, votam com a cabea, com o bolso (p.
470).
Hlio Schwartsman, contrariando os argumentos anteriores, entende que o voto
obrigatrio acaba suprimindo a liberdade individual. Diz o autor: Em minha opinio, o voto

10
Nos Estados Unidos, apenas 38% so eleitores regulares em pleitos nacionais e estaduais; 17% so eleitores
eventuais e 45% sequer so eleitores. Nas eleies presidenciais de 1996, das mais concorridas, votaram apenas
49% dos eleitores habilitados, ou 35% da populao. Conferir o trabalho de Roberto Amaral que est disponvel em
http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_151/r151-02.pdf. Acesso em 23 de janeiro de 2004.
74
livre deve ser defendido por razes filosficas e no tticas ou estratgicas. Antes de tudo,
precisamos recusar a ambigidade direito-dever. Ou o voto um direito ou um dever, no
podendo partilhar dessas duas naturezas simultaneamente... Ao tornar o voto obrigatrio, ns de
algum modo reduzimos o grau de liberdade que existe por trs da deciso espontnea do cidado
de ir seo eleitoral e escolher um candidato.
11
Para Schwartsman, a prtica da
obrigatoriedade do voto uma realidade apenas dos pases de economia emergente.
12

Porm, nem tudo est perdido. Segundo pesquisa apresentada por Meneguello (2003), a
maioria dos eleitores votaria mesmo se no fosse obrigatrio: desde 1982, quando ocorreram as
primeiras eleies diretas para cargos executivos no perodo da transio, o eleitorado afirmava
votar nas eleies mesmo que o voto no fosse obrigatrio. Como exemplo, nessas eleies de
1982 quase 50% do eleitorado das capitais afirmavam votar mesmo que o voto no fosse
obrigatrio (p. 352).
Da mesma forma, pesquisa aplicada em trs cidades de regies diferentes do Estado do
Rio Grande do Sul no ano de 2005 (Porto Alegre regio metropolitana; Iju regio noroeste;
Sananduva regio nordeste do estado) mostra/registra que a maioria dos gachos (67,3%)
votaria nas eleies mesmo se o voto no fosse obrigatrio. Apenas 31,6% dos entrevistados
afirmaram que no votariam caso o voto no fosse obrigatrio. O que ratifica esta posio foi a
resposta dada pelos entrevistados em relao ao voto no Brasil: 71,9% responderam que
considera importante votar em eleies para mudar as coisas. Por outro lado, apenas 24,6% dos
entrevistados responderam que votam nas eleies somente porque obrigatrio.
13


8.4 A migrao de partido (troca-troca) e a fidelidade partidria

Outro ponto polmico da reforma diz respeito migrao dos deputados entre partidos,
o j conhecido troca-troca dos polticos que procuram acomodar-se a um partido em que
possa tirar proveito pessoal, independentemente de manter a fidelidade legenda pela qual foi

11
SCHWARTSMAN, Hlio. Do direito de no votar. Disponvel em
http://www1.folha.uol.com.br/folha/pensata/ult510u61.shtml. Acesso em 03 de maro de 2005.
12
Havemos de concordar com Torres e Longo (2003) de que o voto obrigatrio no existe, o que existe a
obrigatoriedade de o cidado alistar-se eleitor, habilitando-se a votar. Isso no quer dizer que ele seja obrigado a
votar.
13
Dados elaborados pelo autor do artigo a partir da Pesquisa: Desenvolvimento Sustentvel e Capital Social -
NIEM/ NUPESAL/ UNIJU - 2005.

75
eleito. Dulci (2003) entende que a naturalidade do troca-troca a causa principal do descrdito
dos polticos junto opinio pblica: a rigor, a mudana de partido significa renncia ao
mandato obtido nas urnas. como se comeasse subitamente um outro mandato, sem nenhuma
delegao formal. surpreendente a naturalidade com que essa questo tem sido encarada no
Brasil, pois ela talvez o principal fator de descrdito dos partidos junto ao povo (p. 317).
Estudos de Carlos Ranulfo Melo (2003) demonstram que, entre 1985 e 6 de outubro de
2001, quando foi encerrado o prazo de filiao partidria tendo em vista a eleio de 2002, nada
menos que 846 parlamentares, entre titulares e suplentes, mudaram de partido na Cmara dos
Deputados. Traduzindo esses nmeros em percentuais, chega-se aos seguintes dados: 28,8%
dos que assumiram uma cadeira na Cmara dos Deputados trocaram de legenda durante o
mandato. O perodo 1991-1995 foi o que apresentou o maior trnsito entre as bancadas. Nas
legislaturas seguintes os ndices de migrao foram menores, mas no a ponto de caracterizar
uma tendncia de queda, conclui o autor (p. 322). O estudo de Melo demonstra, tambm, que
alguns deputados trocaram, no perodo, duas, trs e at quatro vezes de partido: um total de 138
congressistas (16,3% entre os migrantes) trocou de partido pelo menos duas vezes em uma
mesma legislatura, outros 3,5% (30 deputados) pelo menos trs vezes, enquanto dez
congressistas migraram quatro vezes (p. 322).
Estudos de Tafner tambm apontam para o nmero acentuado de migraes
parlamentares. Diz o autor que, na legislatura de 1990-94, desconsiderada a fuso de siglas, 35
parlamentares trocaram de partido. No curso da legislatura 1994-1998, esse nmero alcanou a
escandalosa marca de 218 parlamentares, ou seja, 42,5% do total da representao.
14

Para Nicolau, a troca de partido uma marca da poltica brasileira desde a
redemocratizao em 1985. Uma boa forma de dimensionar o fenmeno das mudanas
partidrias no Brasil observar a Cmara dos Deputados. A soma de todos os deputados federais
das legislaturas (1987-1991, 1991-1995, 1995-1998) totalizou 1503. Destes, nada menos do que
467 (31%) abandonaram o partido pelo qual foram eleitos durante a legislatura. As trocas
atingiram todos os partidos, mas no com a mesma intensidade. Entre os maiores, o PT foi o
partido que menos perdeu deputados: apenas trs dos 100 eleitos. No outro extremo est o PTB,

14
TAFNER In: AMARAL. Disponvel em http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_151/r151-02.pdf.
Acesso em 23 de janeiro de 2004.
76
que perdeu 41% de todos os deputados eleitos pela legenda. Entre eles, a ordem a seguinte:
PSDB (16%); PFL (24%); PPB (26%); PMDB (34%) e PDT (37%).
15

No entendimento de Melo (2003), h algumas alternativas que podem resolver o
problema. A primeira, mais radical e mais difcil de ser aprovada, seria a instituio de uma
norma que punisse com a perda do mandato o abandono voluntrio da legenda, a no ser no caso
de criao de um novo partido. A segunda alternativa seria relativamente mais simples: no
limite, diz Melo, bastaria ampliar de um para quatro anos o prazo da filiao partidria exigido
para candidatos. Nesse caso, a alterao poderia ser feita com base na legislao ordinria, o que
facilitaria a aprovao (MELO, 2003, p. 341).
Andr Marenco dos Santos (2003) trata, igualmente, do problema da migrao
partidria. Segundo o cientista poltico, a migrao partidria era marginal no primeiro sistema
multipartidrio brasileiro, especialmente entre 1950 e 1962, mas, aos poucos, tem evoludo nas
ltimas legislaturas: quase 60% dos deputados quando eleitos j haviam pertencido a mais de
um partido no mesmo sistema partidrio. Especialmente a partir de 1995 h claramente o
crescimento de um tipo de migrao que pode ser interpretada como adeso ao governo (p.
494). Marenco prope alguns ajustes para suprimir incentivos para o troca-troca, dentre eles a
mudana no Regimento da Cmara tem a ver com a distribuio de recursos parlamentares e o
aumento no tempo de filiao partidria (p. 495).
Essas alternativas e outras medidas so urgentes e indispensveis ao fortalecimento das
instituies polticas, para dificultar as migraes entre partidos e diminuir a infidelidade
partidria.
16


8.5 Lista pr-ordenada (fechada) ou aberta

O Brasil um dos poucos pases a utilizar a chamada lista aberta nas eleies
proporcionais. Isto , o voto dado pelo eleitor a um candidato de sua preferncia, e isso muitas
vezes acaba ajudando a eleger outro candidato de perfil poltico diferente, com o qual o eleitor

15
Conferir informao no artigo Reforma Poltica: o que realmente deve ser discutido. Disponvel em
<http://jaironicolau.iuperj.br/artigos%20na%20imprensa_files/cienciahoje.pdf.>. Acesso em abril de 2007.
16
Na legislatura 1999-2002, 250 deputados mudaram de partido, alguns at trs vezes. Nos Estados Unidos, nos
ltimos 100 anos, menos de 30 deputados mudaram de partido. Disponvel em
http://www.politicavoz.com.br/reformapolitica/artigo_06.asp. Acesso em 06 de maro de 2005. Cabe aqui apenas
uma nota final: a migrao (troca-troca) partidria tambm uma realidade no Governo FHC. As trocas de legenda
observadas no incio do ano de 2005, por exemplo, fizeram a bancada do PMDB na Cmara sair de 75 para 94
deputados e, em uma semana, voltar a ter 86 parlamentares.
77
no tem qualquer identidade. Isso possvel graas s coligaes efetuadas entre os partidos.
Segundo Amorim e Cintra (2005), na maioria dos pases que adotam o sistema eleitoral
proporcional, o eleitor vota numa lista partidria em vez de nomes singulares. Na lista, os nomes
dos candidatos vo sendo arrolados na ordem em que so registrados pelo partido e, portanto, em
que devero ser eleitos.
Para alguns crticos, porm, o sistema de lista aberta incentiva a competio e o conflito
dentro do prprio partido, dificultando a coeso partidria. Os outros candidatos da mesma chapa
tornam-se os piores inimigos do candidato ao empregarem uma srie de artifcios desleais e
condenveis para ganhar a eleio. Esse sistema pode favorecer o personalismo, na medida em
que os partidos procurem pessoas influentes, entre representantes de categorias e grupos sociais
que, muitas vezes, independem do seu prprio partido.
17
De igual modo, gera um nmero
excessivo de candidatos, o que dificulta ao eleitor um conhecimento mais abrangente sobre a
trajetria poltica e os projetos de cada candidato. Por fim, no sistema de lista aberta, no h uma
ligao entre o eleitor e o seu representante no sentido de uma cobrana de desempenho e
solues. Os parlamentares so eleitos sem maiores compromissos com os eleitores e com os
problemas de cada regio do estado.
18

Segundo esses crticos, qualquer reforma poltica sria deveria ao menos modificar o
sistema de representao proporcional (RP) para que ele adote lista fechada, de modo que o
eleitor s possa votar na lista completa de candidatos do partido, no tendo a opo de selecionar
candidatos individuais. Caberia ao partido escolher os candidatos mais competitivos e fazer o
registro dos mesmos junto ao Tribunal Eleitoral antes das eleies. A forma (mtodo) adotada
para os partidos escolherem os seus candidatos poderia ser atravs de primrias internas,
comisses executivas ou convenes partidrias. Assim, o nvel de campanha se elevaria,
passando de um curto tempo de cada candidato (15 ou 20 segundos) na televiso ou no rdio,
para uma exposio mais ampla nos debates entre candidatos, a fim de permitir aos eleitores
conhecer as reais propostas em disputa.
19


17
O eleitor brasileiro tem a tendncia de votar no candidato independente da agremiao poltica a qual esteja
filiado, reforando o personalismo: Perguntados sobre o procedimento para a escolha do candidato a deputado
federal, 74% revelaram votar no candidato independentemente do partido; 14% disseram escolher o partido; apenas
7% revelaram votar somente no partido (NICOLAU, 2003, p. 205).
18
Conferir outros argumentos contrrios lista aberta em
http://www.politicavoz.com.br/reformapolitica/artigo_03.asp. Acesso em 03 de maro de 2005.
19
Wanderely Guilherme dos Santos se contrape s listas fechadas. Ela reforaria as direes partidrias. uma
medida oligarquizante. O poder vai para a burocracia do partido. In: FOLHA DE SO PAULO, A15, 21 de
novembro de 2004.
78
Limonge e Figueiredo (2003) se contrapem posio da lista fechada. Para os
especialistas, os partidos agem disciplinadamente no Congresso Nacional. Por isso, um dos
objetivos fundamentais de introduzir a lista fechada no lugar da lista aberta se baseia em um
falso problema. A lista fechada, segundo Limonge e Figueiredo, eliminaria a participao do
eleitor na competio intrapartidria, diminuindo a sua possibilidade de interveno. Para ele, a
lista fechada exclui a participao do eleitor na formao dos quadros. O eleitor vai votar na lista
formulada pelo partido. A lista fechada fortalece apenas o partido, o que no significa que seja
bom para a democracia (p. 465).

8.6 Voto distrital ou voto misto

Sabemos que o sistema eleitoral vigente no Brasil proporcional. Isto , um deputado
pode ser eleito com votos de qualquer lugar do seu estado. O que determina quantas cadeiras
cada partido ter a soma da votao da legenda e da votao nominal dos candidatos do
partido. Os mais votados ocupam as vagas.
O voto distrital tambm faz parte das discusses da reforma poltica. No sistema
distrital, cada estado dividido em um nmero de distritos equivalente ao de cadeiras no
Legislativo. Os partidos apresentam seus candidatos e ganha o mais votado em cada distrito. A
condio bsica para dividir o mapa que cada rea tenha um nmero equivalente de eleitores.
Os distritos podem abranger vrios municpios pequenos, ou grandes municpios podem ser
divididos em vrios distritos.
O cientista poltico Bolvar Lamounier v vantagem no voto distrital. Para ele, o voto
distrital aumentaria o poder de fiscalizao dos eleitores sobre os representantes, pois o autor
acredita que as regras atuais facilitam a atuao de polticos que conseguem se reeleger em outro
local mesmo que no tenham tido um bom desempenho parlamentar.
H crticas ao sistema distrital, dentre as quais estas so as mais recorrentes: a) a
eleio majoritria para parlamentares transformaria os deputados em vereadores que prefeririam
defender questes locais s nacionais para se elegerem; b) se apenas um candidato for eleito por
distrito, ento apenas um partido ser representado em cada distrito; c) os representantes dos
distritos teriam nas casas legislativas estaduais e federais uma responsabilidade muito grande
com o seu distrito, o que agravaria ainda mais o atual problema das solicitaes de favores
oramentrios para obras locais e eleitoreiras em detrimento do bem comum da populao ou da
79
federao; d) a delimitao dos distritos seria tarefa complicada de se realizar.
20
Por fim, os
candidatos distritais continuam sendo listados exclusivamente sob o comando das chefias
partidrias, cabendo aos eleitores apenas a opo entre este ou aquele j elencado, o que desfaz
qualquer idia de democracia.
Para Milton Temer (2003), a representao do povo na Cmara dos Deputados deve ser
feita atravs do voto proporcional. Temer contra o voto distrital: no aceito o voto distrital.
Nem o conceito de que o parlamentar tem que representar a sua base. Parlamentar pode
representar a sua base na Cmara de Vereadores e na Assemblia Legislativa; na Cmara dos
Deputados o projeto nacional (p. 473). Para Requio (2003), a organizao j distrital; para
ele, o voto distrital aplicado aos cargos da Cmara transformaria o Congresso Nacional numa
espcie de associao de bairro. A distritalizao existente do Prefeito e do Governador do
Estado j suficiente, conclui Requio (p. 455-456).
Outros defendem ainda o sistema misto. Nesse modelo, os estados so divididos num
nmero de distritos equivalente metade do nmero de vagas no Legislativo. Metade dos
deputados eleita pelos distritos e metade por listas de candidatos feitas pelos partidos. Os
nomes e a ordem so definidos nas convenes de cada partido. Quanto mais voto de legenda um
partido tiver, mais vagas poder preencher com os candidatos eleitos pelos distritos.
21


8.7 A clusula de barreira

Segundo Ktia de Carvalho, a clusula de barreira, ou clusula de excluso, ou ainda
clusula de desempenho, foi inserida pela primeira vez em nosso ordenamento com o Decreto-
Lei n 8.835/56, art. 5, e com o Cdigo Eleitoral de 1950, cujo artigo 148 previa o cancelamento
do registro do partido que no conseguisse eleger pelo menos um representante para o Congresso
Nacional, ou que no obtivesse ao menos cinqenta mil votos. Porm essa disposio legal
nunca chegou a ser aplicada.
Doutrinariamente, afirma Carvalho (2003), entende-se por clusula de barreira a
disposio normativa que nega a existncia ou representao parlamentar ao partido que no
tenha alcanado um determinado nmero ou percentual de votos (p. 3). Segundo os defensores

20
Outras crticas ao sistema distrital. Disponvel em http://www.politicavoz.com.br/reformapolitica/artigo_03.asp.
Acesso em 02 de maro de 2005.
21
Argumentos que defendem o sistema misto, conferir em
http://www.politicavoz.com.br/reformapolitica/artigo_03.asp. Acesso em 03 de maro de 2005.
80
da clusula de excluso, essa medida coibiria a pulverizao dos representantes em um nmero
elevado de partidos polticos, o enfraquecimento dos pequenos partidos e o surgimento dos
partidos de aluguel. No sistema eleitoral vigente no Brasil, a verdadeira clusula de barreira
para a diplomao e o ingresso do candidato consagrado nas urnas funda-se no estabelecimento
do quociente eleitoral e partidrio.
22

A clusula de barreira visava reduzir o nmero de partidos polticos, inviabilizando a
representao parlamentar dos pequenos agrupamentos partidrios, entre os quais aparecem
legendas de aluguel, mas, tambm, legendas que expressam correntes ideolgicas. A clusula de
barreira estava posta na legislao e deveria vigorar a partir das eleies de 2006. Ou seja, o
partido que no alcanasse 5% dos votos dados para a Cmara no teria representao
parlamentar, participao no fundo de financiamento partidrio e nem teria acesso ao rdio e
televiso para expor seu programa e suas candidaturas em eleies futuras. No entanto, os
pequenos partidos venceram a batalha no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) ao derrubarem a
validade da lei que restringia o funcionamento parlamentar e o acesso das siglas ao fundo
partidrio e ao horrio eleitoral gratuito.
Na forma em que a clusula de barreira foi redigida (Lei n 9.096/95 Lei dos
Partidos), ela restringiria bastante a participao das pequenas agremiaes polticas, o que
motivou propostas com o escopo de abrandar-lhe as exigncias.
23
Se caso estivesse entrado em
vigor o artigo 13 da Lei dos Partidos Polticos, somente sete dos atuais partidos teriam o
funcionamento parlamentar, a saber, PT, PFL, PMDB, PSDB, PP, PSB e PDT. Segundo
Carvalho, esta medida no se reveste de instrumento saneador do sistema partidrio, mas, em
verdade, de uma clusula de extermnio. Partidos ideolgicos e histricos com o PCdoB, o PPS,
o PTB e o PV, em sntese, com exceo do PT, todos os demais partidos de esquerda seriam
afetados pela medida, ficariam diante de um dilema em optarem por manter a sua identidade
histrico-ideolgica e perder sua expresso parlamentar, ou se fundirem a outros partidos, como
deseja a lei, e perder sua identidade.
Limonge e Figueiredo (2003) acreditam que o elevado nmero de partidos no ameaa
a democracia brasileira. Nas palavras do autor: novamente surge o problema da necessidade de

22
O quociente eleitoral a soma de todos os votos vlidos (excludos os brancos e nulos), dividida pelo nmero de
cadeiras por estado ou municpio.
23
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido
representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mnimo, cinco
por cento dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos
Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles. LEI N 9.096, DE 19 DE SETEMBRO DE
1995. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm. Acesso em maio de 2007.
81
restringir o nmero de partidos para favorecer a governabilidade. Mas esse um falso problema,
pois no h nada na democracia brasileira sendo ameaado por causa disso (p. 465).
24

Apesar do quadro desolador, porm, preciso manter a mobilizao e no desacreditar.
Como nos ensina Comparato, citando Gramsci: preciso ser absolutamente pessimista no
diagnstico, mas manter a mais acesa esperana na ao. Para isso, a participao popular
imprescindvel para que a reforma poltica chegue a bons termos. Sem a participao popular
corremos o risco de enfraquecer ainda mais nossas instituies democrticas, alm de perder a
legitimidade perante a opinio pblica.
25

Compartilhamos com a preocupao de Benevides (2003) de que a discusso da
reforma poltica no pode ficar apenas no mbito parlamentar, devendo ser mais ampla: A
reforma poltica tem sido assunto quase restrito atividade parlamentar e, portanto, partidria o
que j coloca uma delicada questo de eficcia e legitimidade diante da opinio pblica (p. 84).
Benevides critica os partidos de aluguel e argumenta ainda sobre a necessidade de se fazer a
reforma poltica o mais urgente possvel, para o bom andamento do processo democrtico:
Muitos (partidos) so mquinas eleitorais e as tais legendas de aluguel durante as campanhas,
ou mquinas parlamentares, atuando como lobbies pagos pelo errio. Sua reforma to
necessria, quanto a realizao de eleies ou o ar democrtico que queremos respirar, com
liberdades pblicas e imprensa livre (p. 84-85).
Fica para ns a expectativa de uma reforma poltica que seja capaz de resolver os vcios
histricos da poltica brasileira, como a tradio oligrquica, o coronelismo, o personalismo, o
clientelismo e o patrimonialismo.
26
Contudo, analisando os personagens polticos que esto
frente da reforma, haveremos de concordar com Benevides: a julgar pelo andar modorrento dos
pretensos reformistas, camos num crculo vicioso: no consolidamos a democracia porque nos
falta verdadeiros partidos, no temos partidos porque nos falta a verdadeira democracia. Como
nos diria Ea de Queiroz: estamos bem arranjados (p. 85).
Conclumos, com as palavras de Limonge e Figueiredo (2003). As propostas de
reforma poltica tm sido, segundo eles, muito enviesadas pela preocupao de fortalecer os

24
Esta tambm a posio de Wanderley Guilherme dos Santos: No necessrio diminuir o nmero dos partidos,
porque no h nada que se possa apontar como deficincia do funcionamento da democracia brasileira que possa ser
atribudo claramente ao fato de que existem 19 legendas representadas no parlamento. Reforma "oligarquiza"
disputa poltica, afirma especialista. In: FOLHA DE SO PAULO, A 15, 21 de novembro de 2004.
25
Ou, como nos diz Nicolau (2003, p. 201): A reforma poltica a condio necessria para que a democracia
brasileira se consolide.
26
Srgio Buarque de Holanda trata do personalismo poltico brasileiro. Sobre o coronelismo, conferir o trabalho de
Leal (1975) e Flix (1987).
82
partidos, mas esto restringindo a manifestao de vontade do eleitor e a considerao dessa
vontade no momento de proclamar o resultado. Ou seja, para eles (p. 466), o preferencial o
contrrio: a reforma poltica s ter xito se considerar os anseios do eleitor, consolidando,
verdadeiramente, a democracia participativa.


REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO

Muitos Cientistas Sociais tem refletido sobre o tema da reforma poltica. Logo abaixo cito alguns
autores e obras de refncias.
Benevides, Maria Victria; Vannuchi, Paulo; Kerche, Fbio (Orgs.) Reforma poltica e
cidadania. So Paulo: Perseu Abramo, 2003.
Limonge, Fernando e Figueiredo, Argelina. Medidas provisrias. In. Benevides, Maria
Victria; Vannuchi, Paulo; Kerche, Fbio (Orgs.) Reforma poltica e cidadania. So Paulo:
Perseu Abramo, 2003.
Marenco dos Santos, Andr. Seminrio de Porto alegre sobre reforma poltica. In. Benevides,
Maria Victria; Vannuchi, Paulo; Kerche, Fbio (Orgs.) Reforma poltica e cidadania. So
Paulo: Perseu Abramo, 2003.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. O que entendemos por Reforma Poltica?
2. Voc favorvel ou contrrio ao financiamento pblico de campanha? Posicione-
se.
3. Na sua opinio, quais as transformaes que deveriam ocorrer na cultura e nas
instituies polticas do Brasil para que a Democracia se consolidasse?





UNIDADE 9 - O CONTROLE SOCIAL E O ACCOUNTABILITY NO BRASIL

O objetivo desta Unidade discutir o Controle Social do Estado a partir do instrumento
de accountability (responsabilizao), especialmente no caso do excesso de Medidas Provisrias
utilizadas, com freqncia, pelos governantes no perodo democrtico. Assim, a primeira seo
discute a questo das medidas provisrias no Brasil, e a segunda seo discute o termo
accountability, como instrumento de controle social do Estado.

9.1 O excesso das Medidas Provisrias no Brasil

Charles Louis de Secondat, conhecido como Baro de Montesquieu (1689-1755),
escreveu o livro Lesprit des lois (O esprito das leis) em 1748, num longo perodo de 20 anos,
na Frana revolucionria. O livro exerceu imensa influncia, tanto na Revoluo Americana,
quanto na Francesa, no sistema de governo ingls e, de certa forma, em todo o mundo durante os
dois ltimos sculos.
1

Mais especificamente no Livro XI da referida obra, encontra-se a famosa frmula da
equiparao dos poderes como mtodo para assegurar a liberdade. Para solucionar o problema
daquilo que Montesquieu chamou de verdade eterna, na medida em que qualquer pessoa que
tenha o poder tende a abusar dele, o autor sugere um antdoto infalvel: para que no haja
abuso, preciso organizar as coisas de maneira que o poder seja contido pelo poder.
Montesquieu (1993) diz mais: Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos
principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses trs poderes: o de fazer leis, o de executar
as resolues pblicas e o de julgar os crimes ou as divergncias dos indivduos. Assim, criam-
se os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, atuando de forma independente para a

1
A tese da separao dos poderes de Montesquieu tratada por Comparato (2003) no artigo A garantia
institucional contra o abuso do poder (p. 45).
84
efetivao da liberdade, sendo que esta no existe se uma mesma pessoa ou grupo exercer os
referidos poderes concomitantemente.
No entendimento de Montesquieu, os poderes devem ser harmnicos e
independentes, colaborando entre si e mantendo relaes recprocas, auxiliando-se e corrigindo-
se mutuamente. No entanto, no bem essa realidade que transparece na conjuntura poltica
brasileira nos ltimos anos. Segundo fontes do Ministrio da Justia, j no governo de Fernando
Henrique Cardoso (FHC) se editava uma Medida Provisria (que acabava se tornando medida
definitiva) a cada 10 dias. Por exemplo, a MP que tratou do Programa Nacional de
Desestatizao foi reeditada mais de 45 vezes e mais da metade dos Projetos de Lei aprovados
no Congresso Nacional tiveram origem no Executivo.
2

A submisso do Legislativo e do Judicirio ao Executivo, se no for imoral ou
vergonhosa, aproxima-se da ilegalidade (vide o caso da emenda da reeleio de FHC). Por isso, a
denncia do Colgio Permanente de Presidentes de Tribunais de Justia sociedade brasileira,
ao afirmar que a concentrao de poder j se vai fazendo ameaadora normalidade institucional
e supremacia da lei: o uso abusivo de Medidas Provisrias fere a tica do Direito, ao usurpar a
capacidade legislativa do Congresso Nacional e ao comprometer o equilbrio entre os Trs
Poderes, nico anteparo democrtico ao Despotismo, afirma o presidente da OAB-SP, Carlos
Miguel Aidar.
3

Para Trindade (2003), governar por Medida Provisria significa fragilizar a
democracia:
a experincia recente mostrou que a prtica do governo por decreto acaba por se
generalizar e criar mecanismos prprios de um Executivo legiferante que desqualifica
o papel tradicional do Congresso. O desequilbrio entre os poderes, submetendo a
democracia lgica da suposta delegao presidencial, fragiliza a prtica democrtica
(p. 63).


2
No total, FHC baixou 239 medidas provisrias, e fez 3.196 reedies, muitas delas com textos modificados, em
relao aos anteriores. Histria antiga: Tudo comeou quando D. Pedro I dissolveu a Assemblia Constituinte e
outorgou uma Constituio, garantindo sempre a supremacia de seu poder pessoal, dentro das melhores tradies do
absolutismo ibrico. A personalizao do poder na figura do caudilho da nossa tradio. A Repblica, entre ns,
foi feita por um decreto, o Decreto n 1, de 15.11.1889, assinado por um militar, o Marechal Manuel Deodoro da
Fonseca e, alis, redigido por Ruy Barbosa. Conferir artigo de Fernando Machado da Silva Lima: Medidas
provisrias ou permanentes? Disponvel em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2288. Acesso em 23 de
junho de 2006.
3
AIDAR, Carlos Miguel. Medidas Provisrias ferem a tica do direito. Disponvel em http://www2.oabsp.
org.br/asp/palavra_presidente/pres3.1.1.asp?id_pres=34. Acesso em 13 de maio de 2006.
85
Alguns exemplos do carter submisso do Congresso j podiam ser visualizados na
curta administrao de Collor e, principalmente, durante os dois mandatos do presidente
Cardoso, bem como na atual administrao do Presidente Lula.
A vocao autoritria da classe dirigente do pas faz-se presente desde o incio da
histria poltica brasileira. Essa tendncia concentrao de poder dos chefes polticos decorre,
segundo alguns pensadores, da herana portuguesa em nosso meio. Raymundo Faoro j havia
percebido em Os donos do poder, a raiz primeira desse trao tpico de nosso ethos poltico: todo
poder estatal tende a concentrar-se no cargo de chefe do Estado. Esta prtica tambm foi
bastante evidente entre os primeiros presidentes republicanos, que no passaram de ditaduras
militares, sob a justificativa terica da ideologia positivista (COMPARATO, 2003, p. 49).
A prtica da poltica autoritria iniciou com a prpria Repblica oligrquica de
Deodoro e Floriano, teve continuidade com Getlio Vargas (1937-1945) e, principalmente, no
Regime Militar (1964-1985). Quem pensou que, com a abertura democrtica e com a
Constituio de 1988, a Constituio Cidad, o Brasil respiraria finalmente os ares da
democracia enganou-se, pois as prticas autoritrias continuaram. Como nos diz Comparato:
aps a Constituio de 1988, o presidente passou a deter no s o poder Legislativo, pela via da
proliferao de medidas provisrias, como, at mesmo, o poder de reforma constitucional.
Desde 1988 at 2002, a Constituio foi (re) emendada nada menos do que 43 vezes, sempre por
iniciativa direta e consentida pelo chefe do poder Executivo.
4
O Judicirio tambm submisso
ao Executivo, ferindo o Estado Democrtico de Direito:

Num autntico Estado de Direito, os juzes so ministros do povo soberano e no
serviais do governo. O Estado de Direito radicalmente incompatvel com a
submisso dos juzes ao poder Executivo, como se fosse a reencarnao dos antigos
monarcas (COMPARATO, 2003, p. 54).

O tema do abuso das medidas provisrias tambm objeto de estudo de Fernando
Limonge e Argelina Figueiredo (2003). Para os autores, o artigo 62 da CF/88 criou a
possibilidade das medidas provisrias, mas o que se tem visto a banalizao dessa prerrogativa.
Segundo os autores, o Executivo teria abusado da prerrogativa constitucional, interpretando de
maneira bastante flexvel o que se deve entender por relevncia e urgncia. Ou seja, o

4
A supremacia do Executivo d-se, da mesma forma, sobre outros poderes institudos: No de se espantar, assim
que, todos os presidentes da Repblica, com rarssimas excees, procurem nomear para o Supremo Tribunal
Federal ministros que lhes sejam obedientes (COMPARATO, 2003, p. 52-53).
86
extraordinrio tomou o lugar do ordinrio, colocando em xeque a prpria noo de separao de
poderes (p. 268).
Ainda sobre a questo do predomnio do Executivo sobre o Legislativo, Milton
Temer (2003) traou um comparativo da participao do Executivo na aprovao das leis no
perodo do governo de Cardoso com outros perodos da histria poltica do Brasil: A
participao do Executivo no bojo da Constituio de 1946 no alcanava 30% das leis
aprovadas; durante a ditadura militar, chegou a 82%; e, durante os oito anos do governo de
Fernando Henrique Cardoso, 77% das iniciativas legislativas partiram do Executivo (p. 472).
Da mesma forma, Roberto Amaral argumenta que, desde a promulgao da Constituio de 1988
at 16 de fevereiro de 2001, foram editadas 5.702 medidas provisrias, das quais 4.890 nos seis
primeiros anos do governo de Fernando Henrique Cardoso. As reedies somaram 5.121
medidas provisrias.
5
Amaral apresenta ainda uma comparao entre as Constituies Brasileira
de 1988 e Americana (1787), dizendo que, em 11 anos de vida, o texto de 1988 j sofreu
inmeras modificaes (Emendas Constitucionais), enquanto isso, em seus 218 anos, a
Constituio norte-americana sofreu apenas 27 emendas.
6

O excesso da utilizao da prtica das medidas provisrias tornou-se corriqueiro no
cenrio poltico nacional. O Governo Lula, da mesma forma como os governos anteriores, tem-
se utilizado dessa mesma prerrogativa.
7
Como nos diz Trindade (2003),

no Brasil, esse novo padro de democracia autoritria se utiliza amplamente da
prerrogativa excepcional das medidas provisrias para a gesto das polticas
estratgicas, mas tambm para a implementao de assuntos correntes, com o
argumento de que so novas exigncias do Estado reformado (p. 63).

Alm do autoritarismo democrtico que se vive na cultura poltica brasileira, pode-se
afirmar que impera uma tpica democracia delegativa (ODONNELL 1991). Isso significa
afirmar a existncia de frgeis instituies polticas, em que se sucedem crises de ordem scio-
econmica (sucessivos planos econmicos), deteriorao da autoridade presidencial, corrupo

5
AMARAL. Disponvel em http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_151/r151-02.pdf. Acesso em 23 de
janeiro de 2004.
6
Dados de 16 de fevereiro de 2001.
7
No Governo Lula, a Cmara Federal j analisou 58 MPs. Desde o primeiro dia de 2003, os deputados j
apreciaram 58 medidas provisrias apresentadas pelo atual Governo. Desse total, 29 foram convertidas em lei e uma
foi revogada. A mdia de medidas provisrias editadas no ltimo ano (Governo Lula) foi de 4,8 por ms, enquanto
nos anos de 2001 e 2002 (Governo Fernando Henrique) a mdia foi de 5,6. Disponvel em
http://www3.camara.gov.br/internet/agencia/materias.asp?pk=44245. Acesso em 04 de maro de 2005.
87
do aparelho do Estado e violncia generalizada.
8
Isto , a responsabilidade pelo sucesso ou
fracasso de suas polticas exclusiva do Presidente da Repblica. O presidente e sua equipe
pessoal so o alfa e o mega da poltica (o presidente isola-se da maioria das instituies
polticas) e os problemas da nao so tratados por tcnicos e burocratas, especialmente no que
se refere poltica econmica. A oposio e a resistncia das ruas, da sociedade, do Congresso
ou de associaes de representao de interesse so silenciadas ou ignoradas. Prevalece a
centralizao poltica e a personificao do poder do presidente, o que pode ser chamado
hiperpresidencialismo: o presidente se considera legitimado por um poder delegado pelo voto
para implementar, por mecanismos autoritrios, suas decises polticas (TRINDADE, 2003, p.
63).
Um mecanismo de controle social para esse desvio seria a utilizao do instrumento
de accountability. A prxima seo discute este tema.

9.2 O Accountability como instrumento de controle social

Apenas a separao dos poderes no garante a democracia. preciso outras formas
de controle e responsabilizao dos atos administrativos das pessoas que ocupam cargos
pblicos. Trata-se aqui de inserir o conceito de accountability, que quer dizer autoridades
politicamente responsveis, autoridades que podem ser responsabilizadas pelos seus atos, que
devem prestar contas dos seus atos (MARENCO DOS SANTOS, 2003, p. 492). O
accountability (controle democrtico) pode ser vertical (relao governantes e governados) e
horizontal: poderes externos podem punir o governo separao de poderes (autoridades estatais
que controlam o prprio poder: que pode empreender aes que vo desde o controle rotineiro
at sanes legais ou inclusive impeachment, conforme o caso).
9

A palavra accountability um termo de origem inglesa e no contm uma traduo
exata para o portugus, no entanto, pode ser entendida como responsabilizao.
Dentro da esfera tica o termo accountability apresenta diferentes significados. usado
freqentemente em circunstncias que denotam responsabilidade social, imputabilidade,
obrigaes e prestao de contas.

8
A democracia delegativa no alheia tradio democrtica, pois tambm pressupe eleies limpas (eleies
mais emocionais do que racionais). Depois das eleies espera-se que os eleitores retomem a condio de
espectadores passivos. A maioria dos pases latino-americanos tem caractersticas de democracias delegadas.
Tambm para Oliveira, Paoli e Rezek, a democracia delegativa tpica da periferia do capitalismo (2003, p. 21).
9
Ver estudo de ODonnell (1998).
88
A palavra accountability tem sua origem do latim (considerar), um anteps como
prefixo forma de computare (calcular), que em volta derivada de putare (calcular), tambm est
associada ao termo responsabilizao. No accountability poltico a responsabilidade do
governo, dos funcionrios pblicos e dos polticos ao pblico e a corpos legislativos tal como o
Congresso ou o Parlamento.
As eleies so uma forma direta de assegurar polticos responsveis ao pblico. At o
final de uma eleio, candidatos e partidos devem fazer campanha, explicando sua posio em
questes de interesse pblico. O eleitorado tambm pode votar num registro do passado do
candidato se ele procura sua reeleio. Em alguns casos, por exemplo a Assemblia Legislativa
da Columbia Britnica no Canad, eleitores tambm tm o direito de pedir um recall poltico,
entre eleies normais.
Geralmente, no entanto, os eleitores no tm qualquer dirigncia, de maneira a segurar
a quem elegeu, considerar durante o termo para que eles foram eleitos. Adicionalmente, alguns
funcionrios e legisladores podem ser designados antes de eleitos. A constituio, ou estatuto,
pode autorizar a um corpo legislativo para fiscalizar os prprios membros, o governo, ou partes
do governo. Isto pode ser mediante um inqurito interno ou independente. Os inquritos
normalmente so postos em resposta a uma alegao de comportamento imprprio ou de
corrupo.
Os poderes, procedimentos e sanes variam de pas para pas. A legislatura pode ter o
poder de acusar os indivduos, retir-los ou suspend-los durante um perodo de tempo. A pessoa
acusada pode decidir de renunciar antes do julgamento, livrando-se da acusao como por
exemplo no Brasil e nos Estados Unidos. A acusao nos Estados Unidos da Amrica foi usada
para os representantes eleitos e outros cargos civis, tal como os juizes das cortes. Em sistemas
parlamentares, o governo conta com o apoio do Parlamento, que d poder de parlamento segurar
o governo. Por exemplo, alguns parlamentos podem gesticular para um voto de nenhuma
confiana no governo.
10

Em outras palavras, segundo Teixeira (1997), o accountability a obrigao de os
agentes polticos prestarem contas de seus atos e decises e, por conseguinte, o direito de o
cidado exigi-lo, de avali-los conforme parmetros estabelecidos socialmente em espaos
pblicos prprios. A segunda, conseqncia da primeira, consiste na responsabilizao dos

10
Sobre o accountability, ver argumentos disponveis em http://pt.wikipedia.org/wiki/Accountability. Acesso em
novembro de 2008.
89
agentes polticos pelos atos praticados em nome da sociedade, conforme padres previstos em
leis, ou concertados socialmente.

REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO

a) Para tratar da separao dos poderes importante que o acadmico leia a obra o Esprito das
Leis de Montesquieu, especialmente o captulo VI do livro XI, onde o autor trata especificamente
da separao dos poderes.
b) Para tratar do accoutability como controle social ler os artigos de Odonnell, principalmente
O'donnell, "accountability horizontal e as novas poliarquias". In: Lua Nova, n 44, 1998.
c) Sobre o uso indiscriminado das medidas provisrias ler Limonge, Fernando e Figueiredo,
Argelina. Medidas provisrias. In. Benevides, Maria Victria; Vannuchi, Paulo; Kerche,
Fbio (Orgs.) Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Perseu Abramo, 2003.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO

1. Quais as principais funes atribudas ao Legislativo, ao Executivo e ao Judicirio?
2. Posicione-se sobre o excesso das Medidas Provisrias utilizado com freqncia pelos
governos nas ltimas dcadas.
3. O que entendemos por accountability horizontal e vertical?




UNIDADE 10 - SOCIEDADE CIVIL E CONSELHOS

Esta unidade final tem como objetivo discutir a questo terica do conceito Sociedade
Civil e dos Conselhos.
A gnese da expresso sociedade civil remete ao incio da Modernidade (apesar de
autores mais antigos terem tratado do tema), mais precisamente para tericos jusnaturalistas
como Hobbes e Locke para os quais a sociedade civil contrape-se sociedade natural, sendo
sinnimo de sociedade poltica, ou seja, o prprio Estado (BOBBIO, 1983).
O estado de natureza entendido como tudo aquilo que se refere a um estgio de pr-
sociedade, pr-poltico, sem progresso ou tcnica, em que o medo da morte uma constante, pois
a paz est sempre ameaada. J a sociedade civil entendida como a constituio do Estado
propriamente dito, existe uma Constituio, que garante a propriedade, a segurana, a paz, a
decncia, a participao, a cincia e a benevolncia. O exemplo preferido de tericos
contratualistas para o estado de natureza feito dos povos da Amrica. Assim, o conceito de
sociedade civil adquire um novo significado, como sendo uma sociedade de civilizados, em
que civil no mais adjetivo de civitas (cidade), mas de civilitas.
Contratualistas entendem a sociedade poltica e a sociedade civilizada como conceitos
sobrepostos. O Estado contraposto ao estado de natureza e ao estado selvagem. Rousseau
emprega a expresso sociedade civil no sentido de sociedade civilizada. importante perceber
que civilizada, para Rousseau, tem uma conotao negativa - o primeiro que, aps haver
cercado um terreno e passou a dizer isto meu e achou os outros to ingnuos que acreditaram,
foi o verdadeiro fundador da sociedade civil. J para Hobbes e Locke, a sociedade civil a
sociedade poltica e ao mesmo tempo a sociedade civilizada. Segundo Rousseau, a sociedade
civil a sociedade civilizada, mas no necessariamente ainda a sociedade poltica, que surgir do
contrato social e ser uma recuperao do estado de natureza e uma superao da sociedade civil
(BOBBIO, 1983, p. 1.208).

91
Hegel v a sociedade civil como o momento preliminar para a estruturao do Estado -
difere da famlia (que denominada sociedade natural) e ainda no o Estado (forma mais
ampla da eticidade). A sociedade civil uma etapa de transio entre a forma primitiva e a forma
definitiva do Esprito Absoluto, em Hegel. Conseqentemente, j possui algumas caractersticas
do Estado, mas ainda no o . O que falta sociedade civil para ser um Estado a organicidade
(BOBBIO, 1983).
A sociedade civil de Hegel mais extensa e abrange tambm a regulamentao externa
(estatal) das relaes, sendo uma forma preliminar ainda insuficiente de Estado. Locke tem a
sociedade civil como sociedade poltica (Estado), que nada mais do que a associao de
proprietrios, algo totalmente diverso da concepo hegeliana.
Marx v a sociedade civil como sinnimo de sociedade burguesa: A emancipao
poltica foi, ao mesmo tempo, a emancipao da sociedade burguesa da poltica e da aparncia de
um contedo universal (apud BOBBIO, 1983, p. 1.209). Isso porque o termo alemo para
expressar o conceito civil, brgerlich, tambm significa burgus. A sociedade civil o
espao onde se do as relaes econmicas caracterizadoras da estrutura de cada sociedade.
Gramsci v diferenas entre sociedade civil e Estado, pois a primeira o conjunto de
organismos privados, enquanto Estado (sociedade poltica) o conjunto de organismos que
garantem a hegemonia dos dominantes sobre toda a sociedade, bem como o domnio direto ou de
comando. Enquanto Marx compreende a sociedade civil como a prpria estrutura, Gramsci a
entende como apenas um momento da superestrutura (correspondente hegemonia), distinta do
momento do domnio propriamente dito (momento da direo espiritual e cultural), que
acompanha e se integra factivelmente nas classes dominantes, e que deve acompanhar e se
integrar nas classes que tendem ao domnio (fora pura). (BOBBIO, 1983). Assim, a sociedade
civil em Gramsci o momento em que se elaboram as ideologias e as tcnicas de consenso.
Atualmente a sociedade civil entendida como a esfera das relaes entre indivduos,
grupos e classes sociais, que se desenvolvem de maneira marginal ao poder das instituies
estatais. Compreende-se a sociedade civil como o espao das relaes do poder de fato e o
Estado o espao das relaes do poder legtimo. Compreendidos dessa forma, sociedade civil e
Estado no so duas entidades que se relacionam continuamente. (WEBER apud BOBBIO,
1983).
A organizao da sociedade civil garante a possibilidade do surgimento e organizao
de inmeras instituies e movimentos sociais capazes de atuar, em suas respectivas atividades,
na transformao das realidades sociais. Dessa forma, o espao das lutas sociais.
92
As duas grandes tradies que fazem uso do conceito de sociedade civil so, segundo
Borba e Silva (2006), a dualista (mais alinhada com os liberais e com Marx, define a categoria
sociedade civil em contraposio esfera estatal) e a tridica (conforme a Hegel e Gramsci,
interpreta a sociedade civil como fazendo parte de uma terceira esfera da vida social, contraposta
tanto ao Estado quanto ao Mercado). Os trabalhos mais influentes no Brasil acerca da sociedade
civil, de acordo com Borba e Silva (2006), so relativos tradio tridica (principalmente
Cohen e Arato e Habermas).
Cohen e Arato (1992) refazem todo o histrico do conceito de sociedade civil e refazem
esta teoria no pensamento sociolgico. Habermas, por sua vez, parte de sua diferenciao entre
sistema e mundo da vida para situar em seu interior sua teoria da sociedade civil.
De acordo com Habermas (1987), a esfera sistmica (Estado e Mercado) se move pela
lgica da racionalidade instrumental, enquanto o mundo da vida (interaes cotidianas) se utiliza
da racionalidade comunicativa. Os momentos sociais seriam, dessa maneira, a forma pela qual o
mundo da vida reage defensivamente colonizao do mundo da vida pela lgica instrumental
estatal e mercadolgica.
A partir dessa definio habermasiana, Cohen e Arato definem a sociedade civil como o
conjunto de condies e atores situados na cultura, na sociedade, que so as trs dimenses que
compem o mundo da vida: [a sociedade civil ] reconcebida em torno da noo de
movimentos democratizantes auto-limitados, procurando expandir e proteger espaos para
liberdade negativa e liberdade positiva e para recriar formas igualitrias de solidariedade sem
prejudicar a auto-regulao econmica (1992, p. 5).
Com isso, Liszt Vieira (2001, p. 46) entende a sociedade civil como

[...] apenas uma dimenso do mundo sociolgico de normas, prticas, papis,
relaes, competncias ou um ngulo particular de olhar este mundo do ponto de vista
da construo de associaes conscientes, vida associativa, auto-organizao e
comunicao organizada. [...] Refere-se s estruturas de socializao, associao e
formas organizadas de comunicao do mundo da vida, na medida em que estas esto
sendo institucionalizadas.

Os atores da sociedade civil, para Borba e Silva (2006), so: movimentos sociais,
organizaes no-governamentais, associaes de moradores, grupos de base e de mtua-ajuda,
associaes filantrpicas, sindicatos, entidades estudantis e todas as formas de associativismo
(mesmo informais e espordicas) que lutam para resolver problemas sociais, ampliar direitos
polticos e a cidadania e, ainda, alterar os valores e os comportamentos individuais. Essas
93
associaes renem homens e mulheres, interessados em assumir sua dimenso de cidado de
uma forma ativa, objetivando agir na sociedade em busca de transformaes.
Francisco Weffort (1988) apontou a sociedade civil como o lugar de construir a
resistncia e uma nova hegemonia em resposta ao regime autoritrio (isso porque refletia sobre
a transio democrtica dos anos 1980), adotando um enfoque gramsciano. Porm, os anos 1990
destacam a viso habermasiana do conceito, especialmente atravs de Leonardo Avritzer e
Srgio Costa.
Avritzer retomou a crtica habermasiana ao elitismo democrtico (de Schumpeter e
Dahl), defendendo o conceito ampliado de democracia deliberativa (Avritzer, 1994, 1996).
Procedendo dessa maneira, criticou as teorias da transio democrtica, pois a discusso sobre a
transio no Brasil abordava apenas o desempenho das instituies, sem discutir as bases
possibilitadoras do seu funcionamento. Dessa forma, a partir da sociedade civil e seus atores
originariam uma nova cultura poltica democrtica, responsvel pela consolidao das
instituies democrticas e por sua radicalizao pressupostos a partir dos quais passa a analisar
as experincias democrticas em arenas ou arranjos participativos (Avritzer, 2002 e 2003)
principalmente o Oramento Participativo. A partir dessas anlises, muitos passaram a ver nessas
experincias a efetivao institucional da democracia participativa.
Porm, o modelo habermasiano de democracia ampliada, no qual a sociedade civil e a
esfera pblica cumprem um papel-chave, no prev a participao efetiva dos atores organizados
nos processos decisrios, tratando apenas de influncia e no de poder decisrio. A
sociedade civil no substitui o Estado, e este no partilha decises com os movimentos sociais. A
esfera sistmica (Estado) traduz, atravs da linguagem do direito, as demandas a ela feitas
atravs da esfera pblica, que o espao do mundo da vida organizado. Tais demandas devem
superar os obstculos postos pelo Estado entre a esfera pblica e a sociedade (especialmente os
poderes Judicirio e Legislativo). Assim, o que adentra o Estado a voz da sociedade civil, mas
no os seus atores (HABERMAS apud BORBA e SILVA, 2006).
Isso leva Avritzer (2000) a criticar Habermas e sua noo de democracia participativa a
partir de outros autores, como o caso de Joshua Cohen (1998) e James Bohman (1996), por
exemplo. Assim, estaria salvo o conceito de sociedade civil? Tambm no o caso, pois, como
j se apontava h muito tempo, Cohen e Arato tinham formulado seu conceito de sociedade civil
para expressar a resistncia do mundo da vida invaso colonizadora das esferas sistmicas do
Estado e do Mercado. Empiricamente, o conceito foi til para explicar a resistncia da sociedade
civil no Leste da Europa (regimes comunistas), os protestos dos novos movimentos sociais nos
94
Estados de Bem-Estar Social (Europa) e a luta da sociedade civil contra ditaduras militares na
Amrica Latina. Em outros termos, o conceito traduzia muito bem a dimenso defensiva da
sociedade civil, mas nunca conseguiu lidar de forma adequada com sua dimenso ofensiva.
Traduzindo, a reviso do conceito de democracia deliberativa no leva, por si s, ao
redimensionamento poltico do conceito de sociedade civil. Portanto, embora a noo de
sociedade civil tenha sido til para apontar em direo s bases culturais da democracia, no
revelou o mesmo potencial para explicar os processos de interao entre Estado e sociedade
organizada a partir de arranjos participativos.
Srgio Costa (1994, 2002), apesar de partir tambm das teorias de Cohen e Arato e
Habermas, refletiu acerca da esfera pblica (situada entre o mundo da vida e a esfera sistmica
do Estado) onde os atores da sociedade civil discutem em busca de consensos comunicativos.
Alm disso, tentou demonstrar o quanto a esfera pblica pode ser pensada como um local de
solidificao da democracia e ampliao das prticas democrticas. Seu argumento bsico,
segundo Borba e Silva (2006, p. 76), de que [...] a esfera pblica, composta por atores da
sociedade civil, contribui para o processo democrtico de duas formas fundamentais: (a) atravs
da ampliao dos problemas tratados publicamente e (b) atravs da ampliao das possibilidades
comunicativas ancoradas no mundo da vida.
Costa (2002) foi muito mais ctico do que Avritzer ao tratar da participao da
sociedade civil em arenas decisrias compartilhadas, pois chamou a ateno, a partir de
Habermas, para a inverso das intenes polticas que os atores da sociedade civil poderiam
sofrer ao serem introduzidos no espao estatal. Dito isso de outra forma, esses atores teriam de se
adequar racionalidade instrumental da esfera sistmica (j que teriam de lidar com as prticas
burocrticas prprias dos governos), ao invs de se ver esta ser permeada pela racionalidade
comunicativa do mundo da vida. A institucionalizao (ou burocratizao) dos movimentos
sociais faria com que perdessem sua sustentao no mundo da vida.
Conclusivamente, Borba e Silva (2006) afirmam que tanto os estudos de Avritzer
quanto os de Costa (melhores representantes da conceituao habermasiana de sociedade civil no
Brasil) foram incapazes de descrever adequadamente os processos de interao entre governos e
sociedade organizada: quanto ao primeiro autor, tem-se que teve dificuldades em revisar seu
conceito de democracia participativa; quanto ao segundo, por ser demais apegado ao formulado
por Habermas. Todavia, os processos sociais e polticos que ocorrem quanto participao, as
conseqncias para os governos, sociedade, oferta de polticas pblicas, eficcia e eficincia, e
outros temas, no so explicitados satisfatoriamente no conceito de sociedade civil. E a partir
95
desses e de outros dilemas que o conceito de capital social emerge como uma possibilidade na
reflexo scio-politlogica brasileira. Ser mesmo? o que vamos pensar a seguir.

10.1 Conselhos, democracia e desenvolvimento

Conforme enuncia Rodrigo Stumpf Gonzlez (2008), a democracia um componente
fundamental do desenvolvimento econmico e social, para que ele possa ocorrer de forma
equilibrada, buscando eliminar as grandes diferenas de classe e regionais existentes. Os partidos
polticos e as instituies polticas tradicionais so deficitrias no tocante representao. A
criao de conselhos representando a sociedade para influenciar as decises governamentais
seria uma alternativa a esse quadro.
A experincia brasileira descreve longa trajetria de existncia de instituies
colegiadas para a negociao e a tomada de decises, variando suas funes e concepes. A
partir da Constituio de 1988, tornou-se bastante presente uma concepo de conselhos
enquanto institucionalizao da democracia participativa, fazendo com que as funes de deciso
e participao no sejam mais monoplio dos partidos polticos.

10.2 Conselhos Distritais: um exemplo local

O Municpio de Iju-RS possui cerca de 16% de sua populao de 78,5 mil habitantes
vivendo no meio rural, de acordo com o Censo 2000 nmero significante, apesar do seu alto
grau de urbanizao. Para atender s necessidades dessa populao, polticas pblicas de
diversas naturezas (infra-estrutura fsica, servios sociais e conservao do ambiente) so
fundamentais, bem como mecanismos e instrumentos que constituam a interatividade entre as
comunidades do interior e o poder pblico, se resumindo descentralizao sob a forma de
subprefeituras distritais. O envolvimento efetivo dessas comunidades do interior necessrio
para a eficincia e a eficcia dos servios colocados sua disposio (ALLEBRANDT, 2002).
Frente a essa necessidade, os conselhos distritais interagem ampla e permanentemente
na anlise das aes empreendidas, atravs da realizao de trs funes: fiscalizao da
subprefeitura e da prefeitura, formao da agenda de polticas pblicas atravs da interao entre
sociedade-governo e a gesto dos recursos pblicos prestados no distrito atravs da tomada
democrtica de deciso. Realizam a interao entre sociedade e Estado, sendo a ele vinculadas
96
institucionalmente (so criados e regulamentados por lei, seus conselheiros tm mandatos e
posse pelo poder Executivo, entre outras caractersticas) o que impede de serem classificados
como espaos pblicos no-estatais.
Os conselhos distritais so conselhos territoriais, que so fundamentais para o
planejamento e a gesto do desenvolvimento local, alm de possurem uma dinmica de
organizao e funcionamento que lhes garante universalidade na construo de diretrizes e
estratgicas para o desenvolvimento.
Comisses distritais j existiam em Iju na dcada de 50. Na dcada seguinte, a partir da
organizao do movimento comunitrio de base, se reforou a organizao em ncleos e
conselhos distritais, bem como a organizao em associaes de bairros e no Conselho de
Bairros no meio urbano. Retomaram-se os conselhos distritais na dcada de 90 por causa da
necessidade de se criarem espaos interativos com a sociedade para o planejamento e a gesto
pblica.
A Lei Municipal 2.579, de 12 de dezembro de 1990, que autoriza o Poder Executivo a
criar Conselhos Distritais no Municpio, podendo cada Distrito constituir seu Conselho, por
solicitao de seus moradores, por Decreto Executivo. Cada Conselho era constitudo por cinco
conselheiros (um deles o Subprefeito nomeado para o Distrito e os demais, eleitos pela
Assemblia dos moradores maiores de 16 anos). Poderiam se candidatar a conselheiros os
moradores maiores de 21 anos. Seu mandado tinha durao de dois anos, com renovao anual
de metade dos membros.
Os conselhos distritais so caracterizados como espaos pblicos de interao
comunicativa, pelos quais os problemas sociais so captados, organizados em agendas e
transmitidos ao Poder Pblico. Tm sua existncia centrada na assemblia por meio da qual
ocorre a eleio direta dos conselheiros da comunidade, a definio das metas e prioridades para
o planejamento e a prestao de contas. Constituem um espao de partilha de poder, de decises
por delegao ligadas diretamente a alguns servios bsicos, o que os torna um colegiado
decisrio de atuao conjunta com o subprefeito distrital executor das decises do conselho.
A implantao dos conselhos distritais originou-se a partir da vontade poltica de
democratizao das decises nos distritos visto que a atuao do subprefeito era tida como
insuficiente para o desenvolvimento dos distritos, fazendo-se necessrio o dilogo junto
comunidade para o planejamento eficaz, de modo a qualificar a gesto pblica e melhor
execuo das aes. De acordo com o Prefeito da gesto municipal de 1989-1992 (poca de
implantao dos conselhos), foi uma experincia bem sucedida, fornecendo agilidade s funes
97
relativas aos poderes Executivo e Legislativo. Em relao ao primeiro, pelo fato de constiturem
uma estrutura organizada que facilita a aproximao do Estado com a comunidade (para a
realizao de reunies, por exemplo); em relao ao segundo, por ser uma fonte de captao
eficiente de demandas da comunidade, realizando a sintonia entre a funo legislativa e a
populao.
Uma das principais motivaes da vontade poltica que resultou na implantao dos
conselhos distritais foi o desejo de conferir maior autonomia administrativa aos distritos. Isso se
alcanou na medida que se racionalizou o uso da mquina motoniveladora (patrola), necessrio
periodicamente para proporcionar a locomoo nas precrias estradas de terra dos distritos. Essa
medida fez com que se superasse a situao anterior aos conselhos, quando os subprefeitos
deveriam requisitar o uso da mquina Prefeitura Municipal, despendendo tempo e recursos
financeiros (se for considerada a necessidade de deslocamento da mquina e seu operador da
zona urbana onde era mantida a mquina at a zona rural, o que tomava muito tempo e
combustvel), passando-se a disponibilizar uma mquina e seu respectivo operador para cada
distrito, para que fosse usada sempre que considerado necessrio pelo conselho e pelo
subprefeito.
A concesso de maior autonomia aos distritos atravs dos conselhos proporcionou
maior organizao no planejamento e no oramento, segundo os assessores da Secretaria de
Planejamento da gesto municipal de 1989-1992. Seu funcionamento fazia com que boa parte da
responsabilidade que antes era apenas da Administrao Pblica Municipal fosse assumida
diretamente pela sociedade civil do distrito atravs de seu respectivo conselho que realizava
levantamento direto de suas demandas por infra-estrutura, conferindo maior agilidade ao seu
atendimento. Alm de maior agilidade, os conselhos constituam fora motivadora da ao da
Administrao, j que sua atuao resultava em maior quantidade de cobranas junto a esta. A
conjuno de agilidade e maior quantidade de reivindicaes junto Secretaria de Obras tornou
seu Secretrio antes autnomo e isolado mais participativo junto sociedade.
A gesto municipal seguinte manteve a experincia dos conselhos distritais. Porm, nos
ltimos doze meses desse governo se verificou a perda da sua regularidade em alguns casos, e
em outros o fim do seu funcionamento a Lei n 3.295, de 12 de maro de 1997 (ainda do incio
da gesto seguinte) revogou a Lei de Criao dos Conselhos Distritais, substituindo-os pelos
Conselhos Comunitrios no Meio Rural. Essa lei muda, alm da nomenclatura dos conselhos, o
seu conceito de territorialidade: o que antes se organizava por distritos legalmente constitudos,
98
passa a ser definido pelas vrias comunidades que os congregam. Tambm foram extintas as
Subprefeituras e os respectivos cargos de Subprefeito.
A eliminao da prtica territorial distrital em prol da comunidade refletiu, segundo o
Prefeito da gesto que realizou tal mudana, o desejo das prprias comunidades dos distritos
que julgavam limitadora a atuao dos Conselhos Distritais pelo fato de serem responsveis por
diversas comunidades integrantes de cada distrito, as quais muitas vezes possuam interesses
dspares (como no caso das comunidades dos rinces integrantes do distrito de Alto da Unio).
Isso conferiria ainda maior autonomia e agilidade Administrao Pblica, pois os Conselhos
agora decidiam em relao direta sua comunidade, tornando ainda mais prxima a demanda
dos contemplados de sua satisfao.
J a figura do subprefeito foi eliminada principalmente por duas causas: a permanncia
exagerada de certos mandatrios nesse cargo (como no caso de um dos subprefeitos do distrito
de Choro, que permaneceu no cargo por 12 anos) e os reflexos das inimizades polticas relativas
sua pessoa (casos relatados nos quais certos no-correligionrios da pessoa do subprefeito no
foram contemplados pelo uso da motoniveladora quando necessrio).
Nenhum dos Conselhos Comunitrios funcionou efetivamente na prtica. A
complexidade resultante dos interesses polticos partidrios no interior de certos conselhos e de
esprito bairrista das comunidades fez com que, alm de no se verificar a agilidade esperada
quando da mudana da lei, houvesse presses excessivas em relao Administrao Pblica
Municipal que no tinha como atender simultaneamente as demandas de todas as comunidades.
Isso demonstra a no-consolidao da prtica em decorrncia das crises de governabilidade
municipal, principalmente relacionadas ao final de gestes e amizades polticas.

REFERNCIAS PARA APROFUNDAR O TEMA DESTE CAPTULO
a) Para tratar das diferentes formas de participao a obra de Maria Victria Benevides uma
importante referncia. Conferir o livro: a cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa
popular. So Paulo: tica, 2003.
b) Conferir Leonardo Avritzer, Sociedade civil, espao pblico e poder local: uma anlise do
oramento participativo em belo horizonte e porto alegre. In Dagnino, Evelina. Sociedade civil e
espaos pblicos no Brasil. So Paulo: paz e terra, 2002.
99
c) Sobre o tema dos movimentos sociais a leitura da obra de Maria da Glria Gohn
fundamental, principalmente teoria dos movimentos sociais: paradigmas clssicos e
contemporneos. So Paulo: Loyola, 2000.

EXERCCIOS DE APOIO PARA ESTE CAPTULO
1. Como podemos definir a Sociedade Civil a partir da anlise de alguns tericos da teoria
poltica?
2. E nos nossos dias, como a sociedade civil pode ser definida?
3. O Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) um importante movimento da
sociedade civil atual. Apresente uma impresso pessoal do tal movimento.




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