A Anlise da Poltica proposta por Ball

Mnica de Rezende
Tatiana Wargas de Faria Baptista




Este texto integra o material Caminhos para anlise de polticas de sade, produzido
com apoio da Faperj, e disponibilizado no site www.ims.uerj.br/ccaps

Para cit-lo, utilizar esta forma:
REZENDE, M.; BAPTISTA, T. W. F. A Anlise da Poltica proposta por Ball. In
MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para anlise das polticas de sade,
2011. p.173-180 . Online: disponvel em www.ims.uerj.br/ccaps.



Apoio



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CAPTULO 6
A Anlise da Poltica proposta por Ball

Mnica de Rezende
Tatiana Wargas de Faria Baptista

Se ao invs de pensarmos a formao da agenda, a formulao, a
implementao, e a avaliao como fases ou etapas de uma poltica pblica, as
pensssemos como processos integrantes dessa poltica, como faramos para analisar a
poltica? Que recorte daramos para viabilizar um estudo coerente com um mnimo de
completude em si mesmo? Como faramos para determinar que momento ou aspecto da
poltica deveramos analisar?
Se no acreditamos que a poltica funciona de uma forma organizada,
estruturada em etapas, em que uma vez definida a agenda e formulada a poltica ela est
pronta para ser implementada e gerar os resultados esperados... Se acreditamos que a
implementao no se caracteriza como uma fase posterior formulao, que aplica
uma poltica pronta realidade, mas sim como um processo de interao entre os
diversos grupos de interesses, mediado pelas institucionalidades e pelas questes
colocadas pelo contexto da prtica, que reformula permanentemente a prpria poltica...
Se vemos a avaliao no como um processo de atribuir valor a uma determinada
poltica, apenas para decidir sobre sua continuidade ou no, mas a entendemos como um
elemento importante de auto-reflexo daqueles que atuam na poltica sobre suas aes,
desde o princpio da trajetria da poltica... Ento, como poderemos desenvolver estudos
sem nos fecharmos nos diversos modelos e mtodos de anlise propostos para cada uma
destas fases/etapas? Como escapar desta fragmentao e ao mesmo tempo conseguir
construir estudos coesos e rigorosos metodologicamente falando, capazes de contribuir
para o debate a respeito de uma determinada poltica?
Essas so questes com as quais nos deparamos ao longo do nosso percurso
como pesquisadoras e que acreditamos que, de alguma forma, tenham tambm
produzido inquietaes em Stephen J. Ball, levando-o a desenvolver desde o incio da
dcada de 1990, junto a colaboradores, o que ele denominou de Policy Cycle
Approach, traduzida como Abordagem do Ciclo de Polticas (ACP)
1
.

1
Para melhor compreenso desta abordagem foram utilizadasas seguintes referncias: Ball SJ; Bowe, R.;
Gold, A. Reforming education & changing schools: case studies in policy sociology. London: Routledge,
1992; Ball SJ. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open University

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A partir do pressuposto de que as polticas compreendidas em sua
complexidade e caracterizadas por elementos instveis e contraditrios esto em
permanente movimento atravs do tempo e do espao, delineando uma trajetria e
mantendo sempre um grau de incerteza sobre onde vai chegar, Stephen Ball vem
trabalhando sobre um mtodo de anlise de polticas (ele afirma que ainda est em
construo) que se contrape anlise tradicional do ciclo de polticas e busca
compreender o movimento nico de cada poltica a ser estudada, por intermdio da
identificao de seus elementos constituintes e da compreenso da interao impar
destes elementos em sua especfica conjuntura histrica.
Esse mtodo se consolida fundamentado no entendimento de que uma poltica,
alm de processos e conseqncias, texto e tambm discurso. E essas duas
conceituaes texto e discurso so complementares e esto implcitas, uma na outra
(Ball, 1994b).
A poltica como texto refere-se aos documentos oficiais, entendidos como
produtos inacabados de esforos coletivos, em mltiplos nveis de interpretao e
traduo. uma representao, codificada de maneira complexa, que permite uma
pluralidade de leituras em funo da pluralidade de leitores. Isso significa admitir as
polticas como mediaes, que so codificadas de formas complexas a partir de
embates, acordos e interpretaes e reinterpretaes por parte das autoridades pblicas,
e decodificadas, tambm de maneiras complexas, pela interpretao por parte dos atores
envolvidos, atribuindo significados em funo de suas histrias, experincias e
possibilidades (Ball, 1994a).
Tal compreenso, no exerccio de anlise de uma poltica pblica, produz a
necessidade de identificar os distintos grupos da sociedade envolvidos no processo
poltico das polticas e suas institucionalidades; de considerar as diferentes formas de
relao e interao existentes com estes grupos, apesar do enfoque na ao dos
governos.
A noo de poltica como discurso aponta para as disputas por poder, pelo
controle de bens (recursos) e de discursos, em termos de vantagens e legitimidade

Press, 1994; Ball SJ. Big policies/small world: an introduction to international perspectives in education
policy. Comparative Education. 1998:12; Ball SJ. Palestra: Ciclo de Polticas / Anlise Poltica. Rio de
Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponvel em:
http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011; Mainardes J. Abordagem do ciclo de
polticas: uma contribuio para a anlise de polticas educacionais. Educ Soc, Campinas. 2006; 27(94):
23; Mainardes J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um dilogo sobre justia social, pesquisa
e poltica educacional. Campinas: Educao & Sociedade; 2009.

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sociais. Enfatiza os limites impostos pelo prprio discurso, que no falado, mas nos
fala. Embora haja variedade de discursos, alguns so dominantes em relao a outros,
construindo e permitindo as subjetividades, as vozes, o conhecimento e as relaes de
poder. Atuam no que pode ser dito e pensado, mas tambm sobre quem pode falar,
quando, onde e com que autoridade. Assim, constroem certas possibilidades de
pensamentos (ideias, conceitos) e excluem outras, fazendo com que as lutas sobre a
interpretao e aprovao de polticas ocorram e se ajustem dentro de uma estrutura
discursiva movente que articula e restringe as possibilidades e probabilidades de
interpretao e aprovao (Ball, 1994b).
Fica estabelecida, desta forma, uma dimenso dentro da qual as polticas se
movem e os consensos e conflitos acontecem, denominadas pelo autor de contextos: o
contexto da influncia, o contexto da produo de textos e o contexto da prtica.. No
conjunto desses contextos, inter-relacionados, que no so tratados como etapas da
poltica e no possuem entre si dimenso temporal ou seqencial, mas podem mesmo
ser encontrados uns dentro dos outros, localiza-se a poltica como processos e
consequncias (Figura 1).









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Figura 1 Os Contextos de Influncia, da Produo de Textos e da Prtica

Fonte: Elaborao a partir da literatura de referncia.

O contexto da influncia aquele no qual os discursos polticos que servem de
base para a poltica so construdos. No qual as polticas, ou o pensamento sobre as
polticas, so ou podem ser formados e/ou transformados, a partir da ao poltica.
neste contexto que os grupos de interesse e as redes sociais operam, dentro e em torno
de partidos polticos, do governo e do processo legislativo, buscando adquirir apoio para
seus argumentos e legitimidade para seus conceitos e solues propostas para os
problemas sociais destacados.
Neste contexto esto envolvidas as influncias globais e internacionais que
podem ser entendidas tanto pelo fluxo de ideias por meio de redes polticas e sociais que
envolvem: a circulao internacional de ideias, o processo de emprstimo de polticas
e os grupos e indivduos que vendem suas solues no mercado poltico e acadmico;
quanto pelo patrocnio e, em alguns aspectos, pela imposio de algumas solues
oferecidas e recomendadas por agncias multilaterais (Banco Mundial, UNESCO, FMI,
entre outros)(Mainardes, 2006).
J o contexto da produo de textos aquele onde os textos polticos so
produzidos. Geralmente, esto articulados com a linguagem do interesse pblico mais
geral e podem tomar vrias formas, dentre elas: os textos legais oficiais e textos
polticos, comentrios formais e informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos


Contexto de Influncia
Contexto da Produo
de Textos
Contexto da Prtica

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oficiais, vdeos, entre outros. So resultado de disputas e acordos produzidos por grupos
que atuam dentro dos diferentes lugares da produo de textos e que competem pelo
controle das representaes da poltica, possuindo uma relao simbitica com o
contexto de influncia, porm no evidente ou simples, tendo em vista que o contexto
de influncia est frequentemente relacionado com interesses mais estreitos e ideologias
dogmticas. Desta forma, os textos polticos no mantm, necessariamente, clareza e
coerncia interna, podem ser contraditrios e utilizar os termos-chave da poltica de
modo diverso, e precisam ser lidos com relao ao tempo e ao local especfico de sua
produo, tendo em vista que no so feitos nem finalizados no momento legislativo

(Mainardes, 2006).
O contexto da prtica apontado como uma arena de conflitos e contestao,
que envolve a interpretao e a traduo dos textos para a realidade, tal como ela vista
pelos leitores. Para eles, alguns aspectos evidenciam isso e ajudam a compreender a
singularidade da maneira como a poltica estruturada em cada instituio. Um deles
a necessidade de interao de uma nova poltica com aquelas existentes e, portanto,
presentes anteriormente no contexto da prtica, tendo em vista que polticas diferentes,
muitas vezes, solicitam que aes diversas sejam realizadas simultaneamente. Outro
aspecto refere-se base material da interpretao da poltica verbas, infra-estrutura,
etc. Tal interpretao envolve distribuio de recursos que interfere na traduo das
polticas e nas relaes estabelecidas. Um terceiro aspecto o fato das polticas serem
produzidas para situaes ideais, imaginrias, exigindo o esforo de relacionar as
fantasias das polticas s realidades institucionais.
Contudo, numa anlise crtica, percebemos que os aspectos citados parecem
falar da relao de uma poltica formulada com uma realidade, o que permitiria
estabelecer um paralelo com a fase de implementao do enfoque tradicional do ciclo
de polticas, apesar da ACP tentar superar a fragmentao e Ball explicitar com
bastante clareza, no conjunto de sua obra, a no relao dos contextos com as fases da
poltica. Em funo disso, propomos a reflexo sobre algumas questes, no intuito de
auxiliar a transposio desta aparente aproximao: de que forma identifica-se a
presena do contexto da prtica desde o incio da trajetria da poltica? Como se
identifica a presena do contexto da prtica nos processos de transformao das
questes sociais em problemas e destes problemas em polticas? Como o contexto da
prtica interage com os contextos da influncia e da produo dos textos?

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O foco da pesquisa nas polticas pblicas nos leva a pensar nos espaos
institucionalizados como elemento fundamental do contexto da prtica. Os discursos
presentes, as percepes e interpretaes dos problemas sociais e textos polticos, assim
como sua elaborao, ocorrem num ambiente institucional, que inclui no apenas as
organizaes e suas regras ou convenes, mas tambm os sistemas de smbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem padres de significao que
guiam a ao humana. Nesta perspectiva, a identidade e a imagem de si dos atores
sociais so elas mesmas vistas como sendo constitudas a partir de formas, imagens e
signos institucionais fornecidos pela vida social (Hall e Taylor, 2003). Assim, as
instituies especificam o que se deve fazer e, tambm, o que se pode imaginar fazer
numa dada conjuntura, estruturando as interaes sociais e engendrando situaes
polticas que elucidam tanto os conflitos entre os diferentes grupos de interesse quanto
as escolhas estratgicas adotadas por eles.
Numa tentativa ousada de apontar os principais elementos constituintes de cada
um dos contextos e facilitar a compreenso da operacionalizao do mtodo,
elaboramos o Quadro 1. Contudo, a partir deste quadro possvel, paradoxalmente,
identificar a dificuldade de diviso destes elementos de forma to categrica, devido
imbricao destes contextos pela estreita relao dos elementos de cada um deles com
os demais. Alguns exemplos: a ao poltica se d no contexto da prtica; o ambiente
institucional tambm uma estrutura de influncia; os textos polticos so produzidos
pela ao poltica.
Quadro 1 Os Contextos e seus principais elementos de anlise
Contexto da produo
de textos
Contexto da influncia Contexto da prtica
Textos polticos
relacionados com as
polticas em questo
Grupos de interesse
Redes sociais

- Ao poltica

Instituies envolvidas
- Ambiente institucional
- Situaes polticas

Propostas polticas
- Seleo de problemas
- Olhares sobre os problemas
- Escolha de solues
- Tomada de decises

Estratgias de ao
Fonte: Elaborado pelas autoras


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Um ponto importante da ACP, destacado pelo autor, que o objetivo de analisar
uma poltica entender como ela se move entre os distintos contextos e dentro de cada
um deles, bem como a maneira como se transforma quando est se movendo ao longo
de sua trajetria.
Diante disso, mostra-se relevante a reflexo sobre como fazer o recorte no tempo
e no espao desta trajetria da poltica a ser estudada. Com certeza, o recorte da
pesquisa no pode mais ser feito em funo da etapa do processo da poltica
(formao da agenda, formulao da poltica, implementao e avaliao dos
resultados) nem pelo isolamento de um contexto, o que seria impossvel dado o grau de
imbricao entre eles. Acreditamos que as questes e objetivos da pesquisa, bem como
a disponibilidade de recursos para sua realizao, considerando dentre os recursos o
tempo disponvel e o flego dos pesquisadores, so elementos-chave neste processo
decisrio de estruturao do estudo. Assim, o limite dado pelo quanto se pretende ou
consegue avanar neste movimento das polticas, em amplitude e profundidade.

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Referncias Bibliogrficas

Ball, SJ. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham:
Open University Press, 1994a. ISBN 9780335192724.
______. What is policy? Texts, trajectories and toolboxes. In: BALL, S. J. (Ed.).
Education Reform: a critical and post-structural approach. London: Open
University Press, 1994b. cap. 2, p.14-27.
Hall, PA; Taylor, RCR. As trs verses do neo-institucionalismo. Lua Nova. So
Paulo: 193-223 p. 2003.
Mainardes, J. Abordagem do ciclo de polticas: uma contribuio para a anlise de
polticas educacionais. Educ. Soc., Campinas, v. 27, n. 94, p. 23, 2006. ISSN 0101-
7330. Disponvel em: < http://www.cedes.unicamp.br >.

Leituras Recomendadas

Ball SJ; Bowe, R.; Gold, A. Reforming education & changing schools: case studies in
policy sociology. London: Routledge, 1992.
Ball SJ. Big policies/small world: an introduction to international perspectives in
education policy. Comparative Education. 1998:12.
Mainardes J, Marcondes MI. Entrevista com Stephen J. Ball: um dilogo sobre justia
social, pesquisa e poltica educacional. Campinas: Educao & Sociedade; 2009.

Outros Materiais:
Ball SJ. Palestra: Ciclo de Polticas / Anlise Poltica. Rio de Janeiro: Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ); 2009. Disponvel em:
http://www.ustream.tv/recorded/2522493. Acessada em 07/04/2011.