A&D Pol Soc v18 n1 Web

ISSN 0103 8117
BAHIA ANLISE & DADOS

Salvador SEI v. 18 n. 1 p. 001-184 abr./jun. 2008
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Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )
Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2008.
v.18
n.1
Trimestral
ISSN 0103 8117

1. Planejamento econmico Bahia. 2. ndices eco-
nmicos. 3. Conjuntura econmica. I. Superintendncia de
Estudos Econmicos e Sociais da Bahia
CDU 338 (813.8)
Impresso: EGBA
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SUMRIO
Apresentao 005
A implantao do Bolsa Famlia e sua relao
com a pobreza nas regies brasileiras no
perodo de 2004 e 2006
Daniane Christie Alves Pires
Luciene Aparecida Ferreira de Barros Longo
007
Desigualdade e pobreza nas famlias
metropolitanas: reduo ou reproduo?
Lilia Montali
023
A construo do Sistema nico de Sade na
Bahia: desafos da implementao de uma
poltica social
Isabela Cardoso de M. Pinto
Washington Luiz Abreu de Jesus
Carmen Fontes Teixeira
039
Um longo caminho a ser percorrido: as mulheres
e o acesso contracepo atravs do Sistema
nico de Sade em Belo Horizonte, MG
Paula Miranda-Ribeiro
Andra Branco Simo
Marisa Alves Lacerda
Maria Eponina de Abreu e Torres
049
Pretas, pardas ou negras? O no uso da
camisinha masculina entre as mulheres em
Belo Horizonte e Recife e suas implicaes
para as polticas sociais
Carla Jorge Machado
Cludia Ferreira Souza
Andr Junqueira Caetano
059
Universalizao e eqidade: anlise da evoluo
do acesso Educao Bsica no Brasil
de 1995 a 2005
Cibele Yahn de Andrade
Stella Maria Barber da Silva Telles
067
Evaso no ensino fundamental brasileiro:
identifcao e anlise dos principais
determinantes
079
Maria Elizete Gonalves
Eduardo L. G. Rios-Neto
Cibele Comini Csar
Anlise preliminar dos dfcits de trabalho
decente no Brasil no perodo 1992-2006
Las Abramo
Solange Sanches
Rogrio Costanzi
095
Polticas pblicas e trabalho informal
Iracema Brando Guimares
113
Conhecendo experincias de mulheres que
fzeram denncia na Delegacia Especial de
Atendimento Mulher (DEAM) em Salvador
123
Cndida Ribeiro
Envolvimento social na formulao de polticas
pblicas: o PPA participativo 2008-2011
na Bahia
Andr Silva Pomponet
137
Retrato dos trabalhadores quando jovens,
adultos e velhos: perfl das posies na
ocupao por idade e rendimento segundo a
PED-RMBH
147
Frederico Luiz Barbosa de Melo
Os jovens nos anos 1990: desemprego,
incluso tardia e precariedade
157
ngela Borges
Perfl socioeconmico e ocupacional da
populao em (in)segurana alimentar: uma
anlise dos dados da PNAD 2004
171
Paulo Vicente Mitchell
Lavnia Davis Rangel Pessanha
APRESENTAO
A
s Polticas Sociais podem ser abordadas de vrias perspectivas. A revista Bahia Anlise & Dados,
que nos seus 17 anos de existncia j tratou da temtica em vrias outras oportunidades, volta
neste nmero a discuti-la, com uma coleo de artigos que analisam experincias concretas em
reas relevantes ou que apresentam estudos que trazem contribuies para a avaliao das principais
polticas sociais que esto sendo hoje implementadas.
O debate se inicia com uma anlise da abrangncia do principal programa social do governo federal, o Bol-
sa Famlia, e da sua contribuio para a reduo da pobreza nas vrias regies do Brasil. Outro artigo aporta
elementos relevantes para a discusso deste programa e para o seu planejamento, ao observar o compor-
tamento da desigualdade de renda nas regies metropolitanas, no contexto da recuperao econmica dos
anos 2000, ressaltando a importncia da considerao do ciclo familiar e do grau de vulnerabilidade pobreza.
Outro conjunto de textos discute aspectos relevantes para a poltica de sade, como as difculdades
colocadas para a sua implementao em nvel estadual, destacando experincia recente da Bahia numa
rea chave para esta poltica, a da gesto do trabalho e da educao na sade. Dois outros artigos tambm
apresentam resultados de pesquisa que tomam como objeto a implementao de polticas na rea de sade:
o primeiro voltando-se para a identifcao dos obstculos existentes universalizao dos servios de con-
tracepo a partir da experincia dos usurios do SUS em Belo Horizonte, e o segundo para as desigualdades
de raa/cor no que se refere ao uso do preservativo por mulheres residentes em Recife e em Belo Horizonte.
As polticas de educao so objeto de dois textos. Um que se debrua sobre a persistncia de desi-
gualdades de acesso Educao Bsica e de adequao idade/srie em termos de raa/cor, sexo, regio
e condies das famlias num dado perodo 1995-2005 em que (quase) se universaliza o acesso a este
grau de ensino no Pas. E outro que, baseando-se em modelos logsticos longitudinais, retoma a discus-
so sempre presente no debate sobre a educao no Brasil das principais causas da evaso escolar.
Dois textos aportam contribuies para as polticas de trabalho, emprego e gerao de renda. O pri-
meiro deles, ao propor e testar, para o caso brasileiro, um elenco de indicadores para a mensurao dos
dfcits de trabalho decente, contribui para socializar os resultados do debate e das formulaes tericas
subjacentes formulao da Agenda Global do Trabalho Decente, proposta pela OIT e incorporada pelo
governo brasileiro, e para subsidiar pesquisadores, profssionais de diversas reas e equipes tcnicas
que, de diversas maneiras e em vrios espaos institucionais, debruam-se sobre o processo de pre-
carizao do trabalho nas ltimas dcadas e buscam denunci-la e combat-la. O outro texto retorna
ao tema do trabalho informal para discutir as polticas atuais voltadas para este espao do mercado de
trabalho, ressaltando a necessidade de assegurar a gesto participativa dessas polticas e os obstculos
existentes a esta participao.
Na importante temtica da segurana e garantia de direitos, um texto discute a experincia da Delega-
cia Especial de Atendimento Mulher de Salvador, na Bahia, ressaltando a importncia da considerao
dos elementos culturais e ideolgicos que moldam o quadro de violncia contra a mulher.
Tambm buscando extrair da anlise de uma experincia concreta elementos que possam subsidiar o de-
bate sobre aspectos relevantes para a poltica social, outro texto discute, com base na experincia do governo
do Estado da Bahia, as possibilidades e limites da participao social no planejamento da ao governamental.
Completam este conjunto de textos que se debruam sobre experincias concretas ou que discutem
aspectos relevantes de alguma agenda ou programa, artigos que aportam elementos para a discusso de
algumas polticas para o mercado de trabalho ao lanarem luz sobre o perfl e trajetrias de segmentos
que constituem o pblico alvo de algumas polticas importantes, como o caso dos estudos sobre mo-
vimentos dos ocupados ao longo da vida ativa, sobre a experincia, no mercado de trabalho dos jovens,
de dois grupos geracionais e sobre o perfl da populao em situao de insegurana alimentar.
Em face do leque de temas abordados nesta publicao, a Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia (SEI) espera contribuir para o debate sobre as polticas sociais realmente existentes
no Brasil, seus resultados e as correes de rota que se fazem necessrias, alm de estimular o desen-
volvimento da pesquisa sobre um tema cuja relevncia social e poltica indiscutvel.
DANIANE CHRISTIE ALVES PIRES, LUCIENE APARECIDA FERREIRA DE BARROS LONGO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.18, n.1, p.007-021, abr./jun. 2008 7
A implantao do Bolsa Famlia e sua
relao com a pobreza nas regies
brasileiras no perodo de 2004 e 2006
*
Daniane Christie Alves Pires
**
Luciene Aparecida Ferreira de Barros Longo
***
BAHIA
ANLISE & DADOS
RESUMO
O objetivo deste trabalho verifcar a abrangncia da implan-
tao do programa de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, e
compar-la com a situao de pobreza encontrada nas regies
brasileiras nos anos de 2004 e 2006. Os principais resultados
indicam que a implantao do Bolsa Famlia contribuiu para a
diminuio da pobreza nas regies do Pas, variando a intensidade
dessa contribuio de acordo com a regio analisada, quanto a
sua conjuntura econmica, social e nmero de pobres existen-
tes durante os anos de 2004 e 2006. Durante esse perodo, foi
identifcada no Brasil uma desacelerao nos ndices de pobreza,
se comparados dcada passada, e, em casos isolados como o
Nordeste, uma reduo no nvel de pobreza da regio.
Palavras-chave: Pobreza. Programas sociais. Desigualdade
social. Regies brasileiras. Bolsa Famlia.
Abstract
This papers aim is to verify the coverage of Bolsa Famlia
(Family Grant), an income transfer programme and compare it
with the situation of poverty in Brazilian geographic regions in
two years: 2004 and 2006. The main results show that intro-
duction of Bolsa Famlia has contributed to reducing poverty in
various regions in the country. Its contribution varies in intensity
according to the region analysed, with regards to its economic
and social conditions and the number of poor people during 2004
and 2006. During this period, a deceleration in poverty indexes
was identifed in Brazil compared with the previous decade and
in isolated cases, such as the Northeast, there was a reduction
in the regions poverty level.
Keywords: Poverty. Social programmes. Social inequality.
Brazilian regions. Bolsa Famlia.
INTRODUO
Um dos mais graves problemas sociais e ao
mesmo tempo econmico que o Brasil enfrenta
a pobreza de sua populao. Comumente, gover-
nos brasileiros tm utilizado polticas indutivas de
crescimento econmico como medida redutora da
pobreza, sem, no entanto, obter resultados satis-
fatrios ou permanentes. Segundo Michel (2003),
isso ocorre porque tal medida s efciente num
ambiente econmico onde h igualdade de oportu-
nidades e acesso educao e informao. O que
no representa, nem superfcialmente, o ambiente
econmico brasileiro.
Para Michel (2003), desde o incio do sculo XX
o Brasil est inserido num processo de revoluo
industrial de caractersticas capital-intensiva. Isso cria
um ambiente de mercado com informaes imper-
feitas que tendem a estimular as diferenas sociais,
aumentando a distncia entre pobres e ricos. A acu-
mulao de capital inviabiliza o mecanismo natural de
distribuio de renda do mercado, criando um ciclo
ascendente de marginalizao da mo-de-obra assa-
lariada e desclassifcada. Prova disso so as dcadas
compreendidas em meados dos anos 1950 at fm
dos anos 1960, quando, apesar de ter havido um sa-
* Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP.
Este trabalho parte da monografa de concluso do curso de Cincias Econmicas
do Unifemm, elaborada por Daniane Pires e orientada pela professora Luciene Longo.
** Economista pelo Unifemm.
*** Economista e demgrafa, professora do Unifemm, analista scio-econmico do
IBGE e doutoranda em Demografa pelo Cedeplar/UFMG.
A IMPLANTAO DO BOLSA FAMLIA E SUA RELAO COM A POBREZA NAS REGIES BRASILEIRAS NO PERODO DE 2004 E 2006
8 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.18, n.1, p.007-021, abr./jun. 2008
tisfatrio desenvolvimento econmico, isso no foi re-
fetido na mesma proporo nos ndices de pobreza.
Nesse tipo de ambiente econmico hostil, a in-
terveno governamental atravs de polticas redis-
tributivas de renda se faz necessria para garantir
o essencial sobrevivncia
humana e promover a integra-
o social, reestruturando os
estratos da sociedade. Esse
procedimento adotado no
fm da dcada de 1990, com
a implantao de uma srie de programas sociais
de transferncia de renda. O Bolsa Famlia um
desdobramento desses programas.
De acordo com Brasil (2006a), o Bolsa Famlia
visa a erradicao da pobreza e a promoo da
segurana alimentar e nutricional dos habitantes bra-
sileiros. Possui condicionalidades para a insero de
famlias e permanncia do benefcio que asseguram
aos benefcirios os direitos bsicos pertinentes
sade e educao, uma vez que existe a obriga-
toriedade da freqncia escolar por parte dos ado-
lescentes e crianas que compem o grupo familiar,
o controle do calendrio de vacinao das crianas
de zero a seis anos de idade e a obrigatoriedade do
cumprimento da agenda de pr-natal das gestantes
e de amamentao das lactantes.
Como Weissheimer (2006) afrma, o objetivo do
Bolsa Famlia fazer com que, atravs da utilizao
do benefcio e o cumprimento das condicionalidades,
seus benefcirios deixem de s-lo. Visa-se promover
o desenvolvimento scio-econmico dessas famlias,
fazendo com que ascendam do grupo de pobreza
do qual fazem parte.
Entretanto, Delgado (2006) questiona a efcincia
do Bolsa Famlia na distribuio de renda no Pas.
Segundo ele, apesar de necessrio, o Bolsa Famlia
promove apenas o crescimento do consumo popular
nas classes mais pobres, sem surtir efeito sobre a
mobilidade social desse estrato.
Diante das vises antagnicas sobre o Progra-
ma, faz-se necessrio a averiguao dos caminhos
trilhados por ele, desde sua implantao, em 2004,
at 2006, ltimo ano em que foram fornecidos dados
que permitem a anlise proposta. Faz-se necessrio
realizar um estudo sobre a evoluo do programa
no Pas quanto a sua abrangncia, relacionando-o
evoluo da pobreza em igual perodo. Por ser
um estudo comparativo, permitir-nos- visualizar
a realidade social brasileira aps sua implantao,
podendo verifcar seus sucessos, fracassos e su-
por os prximos avanos necessrios, seja como
redutor ou mero amenizador
da pobreza.
No entanto, necessrio
considerar durante o estudo
que outros fatores interferem
no nvel de pobreza. De acor-
do com Prado (2006), o processo de desinfao e
controle da volatilidade dos preos, o aumento do
salrio mnimo real somado diminuio das taxas
de desemprego e o aumento do rendimento real dos
mais pobres so variveis que, como os programas
de transferncia de renda, afetam positivamente a
reduo da pobreza e da desigualdade de renda.
Sinteticamente, o objetivo geral deste trabalho
verifcar a abrangncia da implantao do progra-
ma de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, e
compar-la com a situao de pobreza encontrada
nas regies brasileiras nos anos de 2004 e 2006.
Especifcamente, tambm se objetiva mensurar o
nmero de famlias pobres por regio no perodo,
de acordo com: o nmero absoluto de pobres, a
porcentagem de pobres por regio em relao
pobreza nacional e a variao ocorrida nos ndices
de pobreza. Com isso, ser possvel caracterizar as
especifcidades regionais das localidades onde h
maior nmero de pobres e mensurar a abrangncia
do Bolsa Famlia por regio no perodo, de acordo
com: o nmero absoluto de famlias benefciadas,
porcentagem de famlias benefciadas sobre o n-
mero de famlias pobres e a variao ocorrida nos
ndices sobre a abrangncia do Programa.
ALGUMAS CONSIDERAES
SOBRE A POBREZA
Para realizar um estudo sobre a pobreza no Brasil,
inicialmente, necessrio defnir o que pobreza e
como ela pode ser caracterizada. Isso algo que,
ainda hoje, gera divergncias entre os estudiosos
quanto metodologia a ser adotada.
Para Michel (2003), a pobreza deve ser defnida
de acordo com o nvel de renda: considera-se estado
O Bolsa Famlia visa a erradicao
da pobreza e a promoo da
segurana alimentar e nutricional
dos habitantes brasileiros
de pobreza aquele em que no h renda familiar per
capita sufciente para assegurar aos indivduos o
acesso a um padro mnimo de vida. Assim, a linha
de pobreza passa a ser essa renda mnima, o que
permite mensurar a quantidade de pobres de um
pas o nmero de indivduos
localizados abaixo da linha de
pobreza e a intensidade da
pobreza a distncia que a
renda desses indivduos en-
contra-se da linha de pobreza.
Dedecca e Barbieri (2005) complementam a de-
fnio acima, especifcando que a pobreza ocorre
tambm quando h insatisfao das necessidades
bsicas, individuais ou coletivas, tais como: alimen-
tao, sade, segurana, educao, moradia. A
partir da, delimita-se a linha de pobreza de tal forma
que passa-se a considerar como indigncia o ponto
mximo de carncia, onde nem as necessidades
alimentares so supridas. Os autores ainda fazem
a seguinte ponderao sobre a delimitao dos n-
dices de pobreza: por serem critrios meramente
econmicos, permitem variaes de acordo com a
regio estudada. Quanto mais urbanizada a regio,
maior ser o valor mnimo adotado como linha de
pobreza, devido ao poder de compra da regio. Em
regies menos desenvolvidas, ou no meio rural, a
linha de pobreza refete valores menores, devido ao
custo de vida nessas regies ser menor.
Feitas as consideraes sobre as caractersti-
cas de um quadro de pobreza, passa-se ento s
mensuraes econmicas de tal quadro social. As
chamadas linhas de pobreza podem ser mensura-
das de vrias maneiras. As mais utilizadas so as
apresentadas a seguir.
Oliveira e Albuquerque (2002) informam que o
Banco Mundial e o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) adotam a renda
familiar per capita mensal de at US$ 2/dia como
caracterizao da pobreza e US$ 1/dia como ca-
racterizao de indigncia. Em ambos os casos,
considera-se a paridade com o poder de compra
(PPC) para esses valores. Esses ndices, segundo
Marques (2005), tambm so utilizados pelo Minis-
trio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
para mensurar o nmero de pobres a ser atendido
pelo Programa Fome Zero.
Diferentemente do ndice anterior, conforme Mar-
ques (2005), o Instituto Brasileiro de Economia da
Fundao Getlio Vargas adota um corte salarial de
R$ 60,00 mensais: abaixo dele as pessoas so con-
sideradas indigentes e acima dele, at o limite de R$
120,00, so consideradas po-
bres. Esse corte passou a ser
adotado pelo Programa Bolsa
Famlia desde 2006, para de-
fnio do perfl econmico de
seus benefcirios.
H ainda, de acordo com Oliveira e Albuquerque
(2002), o critrio regionalizado adotado pelo Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA): adoo de
uma renda mnima per capita mensal de R$ 68,00
e mxima de R$ 126,00, que varia de acordo com
a regio e a zona rural/urbana estudada.
Estrutura da pobreza no Brasil
Aps discutir sobre defnies para a pobreza,
pode-se iniciar uma discusso mais profunda, a
respeito das caractersticas da pobreza brasileira.
Weissheimer (2006) caracteriza os tipos de es-
trutura familiar encontrados no estrato de pobreza
brasileiro. Segundo ele, h as famlias com nvel de
escolaridade baixo, moradoras em domiclios pre-
crios, com acesso mnimo ao saneamento bsico,
chefadas normalmente por mulheres. Em seguida,
h as famlias novas, fruto de uma juno de famlias
j existentes, tambm de baixa renda. Alm destas,
encontra-se o terceiro tipo, pouco mais estruturado,
com renda acima do mnimo aceitvel e com flhos.
Se quiser aprofundar mais essa caracterizao
familiar, tem-se ainda um estudo realizado por De-
decca e Barbieri (2005), baseado nos dados do
Censo 2000. Considerando como linha de pobreza
o rendimento dirio per capita igual ou inferior a
US$ 1/dia, descontados os gastos com aluguis e
prestaes de casa prpria, constata-se que:
77% das famlias pobres esto localizadas no
Nordeste e no Sudeste, sendo que 34% desse
montante distribuem-se entre Minas Gerais,
Bahia, So Paulo;
75% das famlias pobres possuem flhos me-
nores de 10 anos;
55% das famlias pobres possuem dois ou
mais flhos;
Quanto mais urbanizada a regio,
maior ser o valor mnimo adotado
como linha de pobreza, devido ao
poder de compra da regio
Nos domiclios rurais, 46% das famlias pobres
so compostas de cinco ou mais flhos.
A pobreza no um problema atual do Pas. Ao
analisar pobreza durante as duas ltimas dcadas
(1981-2002)
1
, Ramos e Mendona (2005) chegam
aos seguintes resultados:
na dcada de 1980, o Brasil
apresentou uma porcenta-
gem muito alta de pobres em
relao populao total. O
pice dessa situao ocorreu
em 1983, quando 47,8% da populao brasileira
encontravam-se sob a linha de pobreza. A verdade
que, entre 1981 e 1993, somente em um momento
o Pas vivencia uma reduo considervel nesse
nmero: em 1986 tem-se o menor ndice de pobreza
registrado no perodo, apenas 25,6% da populao
brasileira so considerados pobres. No ano seguinte,
j registrado um novo aumento nesse percentual.
Os nmeros extremamente altos verifcados so
resultado da recesso econmica enfrentada pelo
Pas, que refetiu na ascendncia dos ndices de
pobreza e desigualdade. O fato de 1986 apresentar
uma situao atpica em relao aos outros anos
deve-se implantao do Plano Cruzado. A curto
prazo, o plano econmico surtiu um efeito positivo
sobre os nveis de pobreza, mas no conseguiu
mant-los: em 1987, 37,8% da populao estavam
novamente sob a linha de pobreza (RAMOS; MEN-
DONA, 2005).
A segunda metade da dcada de 1990, mais
precisamente aps 1995, indica uma estabiliza-
o na porcentagem de pobres no Brasil, oscilan-
do entre 32 e 33%. O ano de 1995 o divisor de
guas: neste ano, verifca-se que 33,8% da po-
pulao brasileira encontram-se abaixo da linha
de pobreza, enquanto em 1993 essa proporo
era de 41,6% do total. Para Ramos e Mendona
(2005), essa reduo brusca nos ndices de pobre-
za est intimamente ligada implantao de outro
plano econmico: o Real, em 1994. Como o Plano
Cruzado, o Real reduz o percentual de pobres ao
ser implantado, mas, diferentemente do primeiro,
consegue manter esta reduo ao longo do tempo.
1
Ramos e Mendona (2005) apenas apresentam a tabela construda, sem dar ex-
plicaes sobre o mtodo utilizado para a mensurao de sua linha de pobreza.
Apenas informam que os dados foram obtidos em PNADs realizadas nos perodos
analisados.
Isso, porm, no indica que o nmero absoluto de
pessoas pobres tambm se estabilizou. A pobreza
acompanhou o crescimento populacional do Brasil,
assumindo um ritmo crescente no perodo: se em
1981 havia 46,9 milhes de pobres em nosso pas,
esse nmero chega a 55,1
milhes em 2002.
Corroborando as anlises
apresentadas, outros estudos
realizados por Ramos e Men-
dona (2005) calculam que no
perodo compreendido entre 1981 e 2002 houve uma
reduo de 7% no nmero percentual de pobres do
Pas. Essa reduo foi maior a partir de 1990, sendo
que, entre 1992 e 2002 a reduo percentual chegou
a 8% do nmero de pobres. Apesar dos nmeros ani-
madores, destacam que, em 2002, 1/3 da populao
total ainda encontrava-se sob a linha de pobreza.
Chamam ateno ainda para o fato de que a reduo
percentual do nmero de pobres no corresponde a
uma reduo real, j que nesse perodo a populao
brasileira cresceu, tendo taxas de natalidade mais
acentuadas registradas entre as classes mais baixas.
Michel (2003) faz ainda uma comparao inter-
nacional do nvel de pobreza brasileiro. Ao analisar
o Relatrio de Desenvolvimento Humano realizado
pela PNUD em 1999, verifca-se que 64% dos pases
possuem renda per capita inferior do Brasil. Ao
comparar, agora, o percentual de pobreza brasileiro
com o de outros pases com renda per capita simi-
lar, chega-se a dados alarmantes: enquanto estes
possuem cerca de 10% da sua populao sob a
linha de pobreza, o Brasil oscila entre 30% e 40%.
Permite-nos ento concluir que a pobreza brasileira
no caracterizada pela escassez de recursos, mas
pela m repartio deles.
Para Michel (2003), a entrada tardia do Brasil
no processo industrial e o modelo adotado, isto , o
Processo de Substituio de Importaes (PSI), so
alguns dos causadores da concentrao de renda
existente ainda hoje no Pas. De estrutura capital-
intensiva, o PSI permitiu a importao de vrios equi-
pamentos a serem utilizados no processo produtivo,
sem, no entanto, absorver a mo-de-obra excedente,
oriunda do xodo rural e do crescimento populacio-
nal. A falta de qualifcao, somada grande oferta,
faz com que a mo-de-obra custe cada vez menos
A pobreza brasileira no
caracterizada pela escassez
de recursos, mas pela m
repartio deles
aos produtores, permitindo uma reduo do poder
aquisitivo da massa em favorecimento ao acmulo de
capital dos industriais. Esse fuxo de renda tornou-se
um problema, pois o crescimento populacional era
muito superior ao crescimento econmico, aumen-
tando cada vez mais a concen-
trao de renda, com um pice
no fnal da dcada de 1980.
Prova disso que, de acor-
do com dados do Ipeadata
(2007), entre 1981 e 2002, en-
quanto o PIB nacional cresceu
62,38%, o ndice de Gini
2
sofreu um aumento de
0,5%. Em perodos mais crticos da economia, como
o perodo compreendido entre os anos de 1987 e
1988, quando houve uma leve retrao no PIB de
0,06%, o ndice de Gini registrou um aumento de
1,6%. No ano seguinte, apesar da recuperao do
PIB, o aumento de desigualdade continuou: o ndice
de Gini aumentou mais 1,9%. Nem perodos de cres-
cimento econmico foram acompanhados por uma
reduo da desigualdade: a partir de 1988, o PIB
inicia um movimento crescente, registrando, entre
1995 e 2002, um aumento de 14,88%, uma mdia
anual de 2%. O ndice de Gini, no perodo, registrou
um modesto aumento de 1,1%, tendo praticamente
estagnado entre 1995 e 1998.
Esse quadro de desigualdade social se altera
no incio do sculo XXI. De acordo com estudos de
Prado (2006)
3
, o Brasil apresentou, entre os anos
de 2001 e 2005, um lento, mas crescente processo
de reduo da desigualdade de renda e da pobreza.
Nesse perodo, enfrentando um panorama econmi-
co de desinfao e diminuio da volatilidade dos
preos, o salrio mnimo real dos 20% mais pobres do
Pas aumentou cerca de 23,96%, enquanto a mdia
nacional foi de 3,75% de aumento. Isso permitiu que
4,9 milhes de pessoas sassem da linha de pobreza.
Os nmeros apresentados so animadores,
mas ainda restam dvidas se apenas a conjuntura
econmica vivenciada no incio do sculo XXI foi
sufciente para diminuir a desigualdade de renda e
a pobreza no Pas. Na verdade, os anos compreen-
didos entre 2001 e 2005 vivenciaram tambm um
direcionamento cada vez maior dos gastos pblicos
2
Varivel econmica que mede o grau de desigualdade de distribuio de renda num
pas atravs da renda domiciliar per capita. Varia de zero (quando no h desigual-
dade) a 1 (quando a desigualdade total). Ipeadata (2007).
3
O autor baseia sua anlise do perodo em dados da PNAD 2005, mas no explica,
em seu trabalho, o mtodo utilizado para a mensurao de sua linha de pobreza.
para o combate da desigualdade de renda e da
pobreza, fato comprovado pelos programas sociais
de transferncia de renda criados.
Programas sociais de transferncia de renda
Michel (2003) defne os
programas de transferncia de
renda como programas sociais
que permitem a interveno
governamental na economia,
cujos efeitos so imediatos,
servindo de instrumento no
combate pobreza e concentrao de renda. Se-
gundo ele, para que sejam efcazes, necessrio que:
A populao visualize o problema e, a partir
disso, queira participar do seu combate. Isso se
refete na maior participao do setor privado
na elaborao dos programas sociais;
Tenham viabilidade fnanceira, ou seja, que
volumes fnanceiros sejam destinados a eles,
independente do surgimento de crises que
necessitem de ajustes macroeconmicos;
Possuam objetivos bem delimitados, podendo
ser rapidamente alcanados atravs de uma
efcincia alocativa de recursos e distributiva
dos mesmos;
Alm dessas caracterizaes, ao criar um progra-
ma social necessrio que tambm o governo defna
o real papel que deseja ocupar com essa interveno:
Seja remediativo, garantindo aos indivduos
benefciados apenas a satisfao de suas ne-
cessidades bsicas alimentares;
Seja modifcador, promovendo tambm a inser-
o dos indivduos vida econmica moderna.
Mesmo respeitando os preceitos acima, muitas
vezes um programa social fracassa ou diverge dos
objetivos esperados. Segundo Sulbrandt (1994),
isso ocorre quando:
O programa embasado em conceitos insuf-
cientes ou errados: por tratarem de problemas
sociais, no podem ser defnidos de maneira
rigorosa, o que os tornam pouco estruturados;
A mudana provocada na realidade social aps
sua implantao no existe ou fca aqum do
esperado: normalmente, por possurem vrios
objetivos especfcos, tornam-se inconsistentes,
dependentes de reestruturaes constantes,
baseadas na aprendizagem social;
Os anos compreendidos entre 2001
e 2005 vivenciaram tambm um
direcionamento cada vez maior dos
gastos pblicos para o combate da
desigualdade de renda e da pobreza
O processo de criao ou implantao exe-
cutado erroneamente: devido ao conhecimento
prvio vir apenas de hipteses elaboradas, o re-
sultado esperado com a implantao frustrado.
Feitas as consideraes gerais sobre as caracte-
rsticas dos programas sociais, passa-se agora a uma
anlise mais delimitada sobre o surgimento dos progra-
mas sociais brasileiros e quais suas particularidades.
Programas sociais brasileiros
Weissheimer (2006) diz que as necessidades
sociais passaram a fazer parte dos discursos pol-
ticos a partir da dcada de 1930, quando o governo
Vargas instituiu leis que protegiam os direitos traba-
lhistas. J Rocha (2006) considera que o primeiro
programa governamental voltado para assistncia
social surgiu na dcada de 1970, destinado a bene-
fciar idosos e defcientes sem renda prpria. O que
se viu, na verdade, foi um programa de cobertura
muito limitada.
A partir da, s se voltou a falar em direitos e ga-
rantias fundamentais do cidado brasileiro em 1988,
com a promulgao da Constituio Federal, que de-
fnia quais eram esses direitos sociais. A Constituio
Federal surgiu em meio a uma turbulncia econmica
e poltica: no fm da ditadura militar, aps enfrentar
dcadas de estagnao econmica, refetida nos
crescentes nmeros de pobreza e desigualdade.
Com isso, passam a tramitar no Congresso Nacional
vrios projetos de lei defensores da adoo de um
programa de transferncia de renda mnima, capaz
de atuar diretamente sobre esses problemas sociais.
Posteriormente, em 1993, surge a Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS), primeiro programa de
transferncia de renda de abrangncia nacional
criado no Pas, na forma de lei e coordenado pela
Previdncia Social. O programa utilizava o corte
salarial de de salrio mnimo per capita mensal
para defnio de seu pblico-alvo e fornecia um
benefcio de 1 salrio mnimo aos seus benefcirios
(ROCHA, 2006).
Somente em 1996, conforme ressalta Rocha
(2006), o governo volta a adotar um programa de
transferncia de renda direta para amenizar um
problema social, nesse caso o trabalho infantil.
criado o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI), focado nas regies onde existia a utilizao
da mo-de-obra infantil em carvoarias, corte de cana
e qualquer outro servio penoso.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, no
fm do sculo XX, foi marcado pelo surgimento de
vrios programas sociais. Oliveira e Albuquerque
(2002) afrmam que, em 2002, o governo federal
destinou cerca de R$ 30 bilhes aos programas
sociais: 50% a mais de tudo o que foi arrecadado
no perodo com o Imposto de Renda (IR), em torno
de R$ 20,18 bilhes.
Para coordenar a gesto desses programas e
impedir a sobreposio de recebimento deles num
mesmo domiclio, Oliveira e Albuquerque (2002)
citam o surgimento da Rede de Proteo Social,
nome dado ao sistema de coordenao descentra-
lizada, atravs de vrios ministrios, do conjunto de
programas sociais institudos pelo governo federal.
Atravs da criao do Cadastro nico, realizado
pelas prefeituras, gera-se um banco de dados social
coordenado pela Caixa Econmica Federal (CEF),
com informaes sobre as famlias benefcirias
dos programas sociais. Permite-se assim formar
um perfl scio-econmico das famlias, que d base
ao governo para a criao de programas mais bem
direcionados, alm de combater as fraudes durante a
adeso, j que se exige a comprovao documental
das informaes prestadas sobre os integrantes da
famlia benefciria. A partir desse cadastramento, a
Rede de Proteo Social efetua o pagamento dos
benefcios atravs do Carto do Cidado, um carto
magntico com o qual o benefcirio pode sacar o va-
lor que lhe cabido em qualquer agncia ou posto da
CEF, desde que integrem a Rede de Proteo Social.
Dentro da Rede de Proteo Social, destacam-
se trs programas pela maior abrangncia nacional
e incorporao ao Bolsa Famlia em 2003: o Bolsa
Escola, o Bolsa Alimentao e o Auxlio-Gs.
Rocha (2006) explica que o Bolsa Escola surgiu
inicialmente em mbito municipal, criado e implantado
pelas prefeituras petistas de Campinas (1993-1996) e
do Distrito Federal (1994-1998). Posteriormente, por
no conseguirem arcar com os custos do programa,
o governo federal realiza um convnio com estas
prefeituras em 1997, arcando com 50% do valor. Esse
convnio tambm foi oferecido a outras prefeituras
do Pas, porm, devido ao desinteresse dos gover-
nos municipais, em 2001 ele torna-se um programa
nacional, coordenado pelo Ministrio da Educao,
onde o governo federal arca com 100% dos custos
e cabe s prefeituras apenas o cadastramento dos
benefcirios e o controle do cumprimento das con-
dicionalidades impostas pelo programa: freqncia
escolar das crianas que com-
pem o grupo familiar.
Oliveira e Albuquerque
(2002) explicam que as con-
dicionalidades do Bolsa Ali-
mentao, alm das j citadas,
eram: consultas regulares de
pr-natal por parte das gestantes, pesagem e va-
cinao regular do bebs e crianas de ate 7 anos
de idade. Isso porque o programa visava suprir as
necessidades nutricionais da populao atendida.
Para todos os trs programas, Bolsa Alimenta-
o, Bolsa Escola e Auxlio-Gs, o corte salarial
familiar per capita mensal de salrio mnimo.
Os valores dos benefcios so defnidos de forma
arbitrria, normalmente inferiores ao salrio mnimo
e desatrelados dos ajustes salariais anuais. Talvez
por esse motivo, mesmo considerando os desempe-
nhos dos trs programas conjuntamente, a verdade
que eles surtiram um efeito muito modesto sobre
os ndices de pobreza, que variaram de 35% para
34% no perodo de sua implantao. Isso se deve
ao pequeno valor transferido para a populao, que
permite a elevao da renda domiciliar ao ponto de
aproxim-los da linha de pobreza, sem, no entanto,
romp-la (ROCHA, 2006).
Segundo Rocha (2006), o governo Lula, ao as-
sumir o poder em 2003, detecta uma rede de pro-
gramas de transferncia de renda no padronizada
e descentralizada. Os vrios programas, oriundos
do governo anterior, no estavam padronizados por
adotarem como critrio comum para a classifcao
de seus benefcirios apenas a renda per capita
familiar mensal de de salrio mnimo. Eram des-
centralizados por terem suas coordenaes nas
mos de diversos ministrios, de acordo com as
caractersticas do pblico-alvo, o que promovia uma
sobreposio de programas.
Cria-se, ento, o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), responsvel pela
coordenao de todos os programas de transfern-
cia de renda. Atravs do Fome Zero, implantado
em fevereiro de 2003, inicia-se a unifcao desses
programas. Esse processo consolida-se em outu-
bro de 2003, com a implantao do Bolsa Fam-
lia, complementar ao primeiro, porm com novos
critrios e regras para o cadastramento de novos
benefcirios e incorporao
de benefcirios advindos
dos programas j existentes,
como o Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao e Auxlio-Gs
(ROCHA, 2006).
Sob a viso de Brasil
(2006b), a transferncia de renda direta ao cidado
promove o alvio imediato da pobreza nas camadas
mais carentes da sociedade, defnidas de acordo com
os seguintes critrios, atualizados em 2006:
So consideradas extremamente pobres ou
indigentes as famlias com renda mensal
abaixo de R$ 60,00 por pessoa;
So consideradas pobres as famlias com
renda mensal entre R$ 60,01 e R$ 120,00
por pessoa.
De acordo com essa diviso, os benefcios forne-
cidos pelo Brasil so distribudos mensalmente:
Independente da composio familiar, no va-
lor de R$ 50,00 para famlias extremamente
pobres;
De acordo com a composio familiar, no va-
lor de R$ 15,00 por flho, num limite mximo
de trs flhos.
Brasil (2006b) considera ainda que:
Famlias extremamente pobres tm direito
aos dois benefcios;
Famlias que j recebiam os benefcios ante-
riores, ao serem incorporadas ao Bolsa Fa-
mlia, recebem temporariamente o Benefcio
Varivel de Carter Ordinrio (BVCE), cujo
valor calculado caso a caso, podendo oca-
sionalmente ultrapassar o teto de R$ 95,00.
De acordo com Rocha (2005), a estrutura adotada
pelo Programa permite a diferenciao do grau de
pobreza das famlias brasileiras, o que lhe d maior
efccia, pois, apesar de benefciar as famlias po-
bres com flhos, no exclui da ajuda governamental
as que no se encaixam neste perfl, quando esto
em situao de extrema pobreza, o que torna a
distribuio de renda mais racional.
Os valores dos benefcios so
defnidos de forma arbitrria,
normalmente inferiores ao salrio
mnimo e desatrelados dos ajustes
salariais anuais
Independente de qual programa social seja ana-
lisado, deve-se considerar ainda que o governo, ao
favorecer uma parcela da populao, busca tambm
benefcios diretos ou indiretos para toda a nao.
Por isso, os programas sociais funcionam como um
tipo de investimento realizado pelo governo, onde,
posteriormente, h o retorno de parte dos gastos
realizados aos cofres pblicos e um melhoramento
da conjuntura econmica como um todo.
Refexo econmico dos programas de
transferncia de renda no mercado
Marques (2005) defende, baseado em teorias
econmicas de ordem keynesianas, que gastos
pblicos, assim como privados, possuem um efeito
multiplicador sobre a renda adicional. Diz-se que
h um efeito multiplicador porque todo aumento de
renda gera um aumento do consumo, que por sua
vez tambm aumenta a renda novamente, fazendo
com que seu aumento fnal seja superior ao aumento
inicial provocado pelo aumento dos gastos governa-
mentais, criando um processo cclico de aumento
de renda e consumo. Teoricamente, isso acontece
da seguinte maneira, de acordo com a funo de
consumo de Carvalho (2000):
C= C + c [Y-T(Y)]
Onde C o consumo autnomo, independendo
da variao da renda, e c a propenso a consumir
de cada indivduo, que varia entre 0 e 1, dada em
funo da variao da renda disponvel: renda(Y)
descontados os tributos (T). Assim, o aumento da
renda disponvel provoca o aumento do consumo vo-
luntrio, de acordo com c: quanto maior o coefciente,
mais a variao da renda afetar o consumo.
Para Marques (2005), as transferncias de renda
promovidas pelo Governo Federal no fm do sculo XX
e incio do sculo XXI so direcionadas aos estratos
de pobreza mais baixos. Como famlias pertencentes
a esse grupo possuem uma propenso marginal
a consumir prxima de 1, quando no se iguala
a tal, a parcela da renda adicional fornecida pelo
governo destinada ao consumo se torna muito alta.
Nesses programas de transferncia de renda h
um retorno aos cofres pblicos do dinheiro investido
de maneira indireta, atravs do recolhimento de
tributos. O principal deles, utilizado para mensurar
esse aquecimento da economia local, aps a implan-
tao de um programa de transferncia de renda,
o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
prestao de Servios (ICMS). De acordo com a lei
complementar 87/96, este um imposto indireto, de
competncia estadual sobre a tributao, com o fato
gerador ligado a qualquer transao intermunicipal
ou interestadual de mercadorias e servios, cuja
incidncia se d sobre o adquirente ou consumidor
fnal. Sua relao com o consumo se d de forma
direta: o aumento do consumo leva ao aumento da
arrecadao do ICMS. Assim, verifca-se que quanto
menos desenvolvida for a regio a ser atendida pelo
programa, maior ser o aumento da arrecadao do
ICMS, pois haver o maior aquecimento das ativida-
des econmicas locais, com o aumento do consumo.
As pesquisas j realizadas e aqui expostas, ora
sobre o Bolsa Famlia, ora sobre a pobreza, fornecem,
alm de defnies necessrias ao desenvolvimento
do trabalho aqui proposto, informaes que permitem
a construo de um quadro histrico anterior ao
perodo a ser analisado (2004-2006), embasando
a anlise que se segue, ajudando a compreender a
conjuntura na qual o Bolsa Famlia foi consolidado.
METODOLOGIA
Para analisar a pobreza a partir da implantao
do Bolsa Famlia, prope-se um estudo explora-
trio, buscando a comparao entre o nmero de
famlias pobres brasileiras e o nmero de famlias
benefcirias pelo Bolsa Famlia, objetivando apenas
o estabelecimento de relaes possveis entre elas,
sem, no entanto, identifcar a existncia de causali-
dade. Neste estudo, utilizam-se dados quantitativos
j existentes e disponibilizados pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social.
O perodo escolhido, os anos de 2004 e 2006,
referente ao perodo de implantao de fato do
Bolsa Famlia. O primeiro, 2004, refete realmente
a implantao nacional do programa, j que neste
ano que o programa atinge todos os estados. Em
2003, o programa s entrou em vigor em outubro
e a nvel experimental, primeiramente no Nordeste
brasileiro. O segundo, 2006, o ltimo ano que pos-
sui demonstrativos j publicados sobre o processo
de implantao do programa, portanto so os dados
mais atualizados disponveis.
A utilizao dos dados dispostos regionalmente
permite uma anlise mais ampla da implantao do
programa e nos d a chance de relacion-la com as ca-
ractersticas de cada regio. Sero realizadas anlises
quanto participao regional em relao ao total na-
cional de famlias pobres e de famlias atendidas pelo
Bolsa Famlia. As duas variveis foram inicialmente
analisadas isoladamente e, posteriormente, em conjun-
to, sempre considerando cada ano separadamente e a
variao ocorrida nos nmeros do perodo analisado.
RESULTADOS
A pobreza como assunto central
A pobreza brasileira assume nmeros mais ou
menos estveis aps a implantao do Plano Real.
Apesar de sofrer pequenas variaes percentuais, a
verdade que o nmero absoluto de pobres cresce
a passos mais lentos nesse incio de sculo.
A Tabela 1 mostra que em 2004 havia 11.102.763
famlias pobres no Brasil. Desse total, a maior parte,
49,53%, concentrava-se no Nordeste. Segundo Mar-
ques (2005), o Nordeste a regio do Brasil que possui
o maior nmero de municpios: 1.548. Porm, desse
total, 1.412 municpios, todos com menos de 100 mil
habitantes, possuem IDH-M
4
abaixo da mdia nacional.
Em segundo lugar, mas com ndices bem meno-
res que o Nordeste, encontra-se o Sudeste, com a
representatividade de 26,98% das famlias pobres
4
ndice de Desenvolvimento Humano por Municpio: corresponde a valores decimais
entre 0 e 1, sendo que quanto mais prximo de 1, maior o desenvolvimento da regio.
O Brasil possua uma mdia de 0,699 em 2000. Difere do IDH nacional em relao s
variveis consideradas: apesar de ambos utilizarem a longevidade, o nvel de educao
e a renda como determinantes, o IDH nacional considera como varivel renda o PIB
per capita e como educao a taxa de alfabetizao dos adultos atravs do nmero
de matrculas. J o IDH-M utiliza como varivel renda a renda familiar per capita do
municpio e como varivel educao a taxa de analfabetismo da populao adulta,
fornecidos, ambos, pelo IBGE. Todos os dois ndices utilizam como longevidade a
esperana de vida ao nascer.
brasileiras. O Sudeste uma regio de poucos es-
tados, mas de alta concentrao populacional: dos
1.420 municpios com menos de 100 mil habitantes,
Marques (2005) destaca que 76% possuem IDH-M
acima da mdia nacional, refexo do desenvolvimento
econmico da regio.
O Norte possui o terceiro maior nmero de fam-
lias pobres do Pas em 2004: 9,76% do total nacional
esto a localizadas. Essa uma regio marcada-
mente despovoada: Marques (2005) afrma que h
nessa regio apenas 398 municpios, sendo que 96%
possuem menos de 100 mil habitantes e, destes, 77%
possuem um IDH-M abaixo da mdia nacional.
Em penltimo lugar encontra-se o Sul do Brasil,
com a concentrao de 8,35% das famlias pobres
brasileiras, divididas por seus estados em 2004. Para
Marques (2005), o Sul foge s descries acima: de
um total de 1.014 municpios, 802 nem chegam a 20
mil habitantes, mas 94% do total possuem IDH-M
acima da mdia nacional. Uma regio de municpios
pequenos, mas economicamente bem desenvolvidos.
A regio que possui a menor parcela de famlias
pobres brasileiras em 2004 o Centro-Oeste: 5,38%
do total nacional encontram-se localizados nessa
regio. O Centro-Oeste a segunda regio com o
menor nmero de municpios: 405, caracteristica-
mente pequenos apenas 10 municpios possuem
mais de 100 mil habitantes , mas economicamente
desenvolvidos 87% do total tm IDH-M acima da
mdia nacional (MARQUES, 2005).
Considerando os dados expostos na Tabela 1 para
o ano de 2006 e as variaes ocorridas no perodo
desde 2004, verifca-se que houve um pequeno
aumento de 0,93% no nmero de famlias pobres:
em 2006, o Pas possui 11.206.211 famlias abaixo
da linha de pobreza.
Tabela 1
Famlias pobres por regies Brasil 2004/2006
Regies Famlias pobres 2004
% famlias pobres
por regio
Famlias pobres 2006
% famlias pobres
por regio
% regional famlias
pobres 2004/2006
Centro-Oeste 597.259 5,38 668.456 5,97 11,92
Nordeste 5.499.039 49,53 5.259.839 46,94 - 4,35
Norte 1.083.681 9,76 1.134.478 10,12 4,69
Sudeste 2.995.750 26,98 3.045.159 27,17 1,65
Sul 927.034 8,35 1.098.279 9,80 18,47
Brasil 11.102.763 100,00 11.206.211 100,00 0,93
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) (2007). Dados trabalhados pela autora.
Regionalmente, em 2006 identifca-se um ligeiro
aumento percentual na distribuio do nmero nacio-
nal pelas regies, excetuando-se o Nordeste, onde
houve uma reduo nos ndices de pobreza: em 2006
havia 5.259.839 famlias pobres na regio, uma dimi-
nuio de 239.200 em relao ao ano anterior. Apesar
dessa reduo, a regio ainda a maior detentora
da distribuio da pobreza nacional: 46,94% do total.
O Sudeste a segunda regio com melhor de-
sempenho: em 2006 houve um aumento de 1,65%
no nmero de famlias pobres em seus estados,
ligeiramente superior ao aumento nacional. Na se-
qncia, o Norte registra um aumento nos ndices
de pobreza pouco mais acentuado: em 2006 h um
aumento de 4,69% no nmero de famlias vivendo
sob a linha de pobreza, um acrscimo de pratica-
mente 50.797 famlias.
Regies com dados preocupantes sobre o
crescimento da pobreza ocorrido em 2006 so a
Centro-Oeste e a Sul, que absorveram boa parte
da representao nacional das famlias pobres. O
Centro-Oeste detectou em 2006 um aumento de
11,92% no nmero de famlias pobres em relao
ao ano de 2004. J o Sul teve um aumento ainda
maior: 18,47%, indicando que 171.245 famlias ti-
veram uma reduo de renda, colocando-as sob a
linha de pobreza no perodo de 2004 a 2006.
A implantao do Programa Bolsa Famlia
Apesar de implantado no fm do ano de 2003,
este estudo tem como foco inicial o ano de 2004,
por ser este o primeiro ano que o programa atinge
cobertura nacional.
Quanto a sua abrangncia, pode-se constatar na
Tabela 2 que o Brasil atendia 4.550.469 famlias pelo
programa. Desse total, a regio mais atendida foi o
Nordeste: 53,58% das famlias atendidas estavam
distribudas por essa regio. Com menos da metade
desse percentual, encontra-se o Sudeste, com a re-
presentatividade de 24,5% do atendimento nacional
em seus estados. O Sul vem em terceiro lugar: possui
9,38% das famlias benefciadas pelo programa no
Pas. O Norte e o Centro-Oeste so os menos be-
nefciados: o primeiro detm 8,48% do atendimento
nacional e o ltimo apenas 4,15% do nmero de fa-
mlias benefciadas no Pas em seu territrio.
Comparativamente com o ano de 2006, os da-
dos da Tabela 2 permitem identifcar um aumento
expressivo no nmero de famlias atendidas: o Brasil
registra 11.118.074 de famlias sendo benefciadas
com o programa de transferncia, um aumento de
144,33% em relao ao ano anterior. Em valores
absolutos, so 6.567.605 famlias includas no pro-
grama de transferncia.
Realizando uma anlise regional dos dados ex-
postos na Tabela 2, verifca-se em 2006 que houve
um aumento em nmeros absolutos do atendimento
s famlias dentro do perfl do Bolsa Famlia em todas
as regies, sempre superior a 100%. O Centro-Oeste
foi a regio que mais incluiu famlias no programa
social: desde 2004, houve um aumento de 222,14%
de famlias benefciadas pelo Bolsa Famlia. O Su-
deste vem em segundo lugar, com um aumento de
161,81% no nmero de famlias atendidas. O Norte
registrou um aumento de 161,52% na cobertura do
programa em seus estados desde 2004 at 2006,
fcando em terceiro lugar. O Sul detectou um aumento
percentual em torno de 147,7% no nmero de fa-
mlias atendidas no perodo. A regio Nordeste a
regio que menos incluiu famlias no programa nesse
perodo: incluiu mais 3.096.665 famlias no programa,
correspondendo a um aumento de 127,02%.
Tabela 2
Famlias atendidas pelo Bolsa Famlia por regies Brasil 2004/2006
Regies
Famlias atendidas
2004
% atendimento
regional familiar
Famlias atendidas
2006
% atendimento
regional familiar
% atendimento
regional fam.
2004/2006
Centro-Oeste 189.056 4,15 609.027 5,48 222,14
Nordeste 2.437.945 53,58 5.534.610 49,78 127,02
Norte 386.086 8,48 1.009.689 9,08 161,52
Sudeste 1.110.405 24,50 2.907.135 26,15 161,81
Sul 426.977 9,38 1.057.613 9,51 147,70
Brasil 4.550.469 100,00 11.118.074 100,00 144,33
Considerando a distribuio do nmero na-
cional de famlias atendidas pelo Bolsa Famlia
pelas regies, em valores percentuais, a Tabela
4 permite identificar pequenos aumentos de 2004
a 2006 para todas, exceto no Nordeste, que de-
tinha em 2004 53,57%, e em 2006 esse nmero
se reduz para 49,78% da representatividade do
atendimento nacional. Mesmo assim continua
sendo a regio com maior porcentagem da distri-
buio regional das famlias brasileiras atendidas
pelo programa.
O Sudeste vem em segundo lugar, com 26,15%
do total nacional de benefcios concedidos em 2006.
O Sul possui uma representao bem menor que
a metade da regio anterior: cerca de 9,51% das
famlias benefciadas no Pas esto distribudas
por seu territrio. O Norte possui uma participao
prxima do Sul: 9,08% dos benefcios pagos so
destinados s famlias nortistas. O Centro-Oeste
ocupa novamente o ltimo lugar: apenas 5,48%
dos benefcios concedidos pelo Bolsa Famlia tem
essa regio como destino.
Famlias pobres x famlias benefcirias do
Bolsa Famlia: relaes identifcadas
Finalmente, faz-se necessrio analisar conjunta-
mente as duas variveis: como a pobreza brasileira
evoluiu no perodo entre 2004 e 2006, anos corres-
pondentes implantao do Programa Bolsa Famlia.
possvel identifcar algumas relaes entre o
programa social e os ndices de pobreza. Na Tabela
3.1 v-se que em 2004, talvez por estar em fase inicial
de implantao, o Bolsa Famlia, mesmo com cober-
tura nacional, atende menos da metade das famlias
pobres: apenas 40,99% das famlias situadas abaixo
da linha de pobreza tm acesso ao programa.
A distribuio regional desse atendimento em
2004, retratado na Tabela 3.1, ocorre da seguinte
maneira: no Sul, 46,06% das famlias pobres da
regio j so cadastradas no programa. Essa a
regio que conseguiu, no ano de 2004, o maior per-
centual de atendimento. Em seguida, encontra-se o
Nordeste, onde 44,33% de suas famlias pobres j
recebem o benefcio. O Sudeste j atende 37,07%
de suas famlias abaixo da linha de pobreza. O Norte
conseguiu atingir 35,63% do pblico-alvo e o Centro-
Oeste, apenas 31,65%.
Dois anos aps o incio da implantao, verifca-se
nas Tabelas 3.2 e 3.3 uma alterao positiva nesses
nmeros. Em 2006, o Bolsa Famlia j benefciava
99,21% das famlias pobres do Pas. H, porm,
88.137 famlias necessitadas sem acesso ao progra-
ma. Pelas regies, identifca-se um aumento consi-
dervel no atendimento ao pblico-alvo: o Nordeste
Tabela 3.1
Nmero de famlias atendidas pelo Bolsa Famlia por regies Brasil 2004
Regies Famlias pobres 2004 Famlias atendidas BF 2004
% atendimento famlias
pobres pelo BF
Centro-Oeste 597.259 189.056 31,65
Nordeste 5.499.039 2.437.945 44,33
Norte 1.083.681 386.086 35,63
Sudeste 2.995.750 1.110.405 37,07
Sul 927.034 426.977 46,06
Brasil 11.102.763 4.550.469 40,99
Tabela 3.2
Nmero de famlias atendidas pelo Bolsa Famlia por regies Brasil 2006
Regies Famlias pobres 2006 Famlias atendidas BF 2006
% atendimento famlias pobres
pelo BF
Centro-Oeste 668.456 609.027 91,11
Nordeste 5.259.839 5.534.610 105,22
Norte 1.134.478 1.009.689 89,00
Sudeste 3.045.159 2.907.135 95,47
Sul 1.098.279 1.057.613 96,30
Brasil 11.206.211 11.118.074 99,21
Tabela 4
Estimativas da contribuio da queda na desigualdade da renda per capita para a reduo da pobreza e da
extrema pobreza (em %) Brasil 2001/2005
Indicadores
Pobreza
% pobres Hiato de pobreza Severidade da pobreza
- Distribuio de 2001 38,6 18,0 11,1
- Distribuio de 2005 caso a desigualdade fosse a mesma de 2001 37,4 17,3 10,7
- Distribuio de 2005 34,1 14,6 8,48
Reduo na pobreza (%)
- Total 4,55 3,40 2,64
- Devido ao crescimento 1,21 0,69 0,46
- Devido a reduo na desigualdade 3,34 2,7 2,18
Contribuio para a reduo na pobreza
- Contribuio do crescimento 26,6 20,5 17,4
- Contribuio da reduo da desigualdade 73,4 79,5 82,6
- Relao entre as duas contribuies 2,75 3,88 4,76
Importncia da reduo na desigualdade
- Crescimento observado na renda per capita 3,47 3,47 3,47
- Crescimento necessrio para garantir a mesma queda na
pobreza caso a desigualdade fosse a mesma de 2001
14,5 19,5 24,5
- Crescimento equivalente reduo na desigualdade (%) 11,0 16,0 21,0
Fonte: BARROS, Ricardo Paes de et.al. A importncia da queda recente da desigualdade na reduo da pobreza. Rio de Janeiro: IPEA, 2007. p. 17. (Texto para discusso n. 1256).
serve de modelo, atendendo mais de 100%
5
de suas
famlias pobres. Em seguida encontra-se o Sul, com
96,3% de suas famlias pobres sendo benefciadas
pelo programa. O Sudeste conseguiu cadastrar no Bol-
sa Famlia 95,47% do total de famlias pobres de seu
territrio e o Centro-Oeste, 91,11%. O Norte a regio
com menor desempenho no perodo: apenas 89% das
famlias pobres da regio tm acesso ao benefcio.
Tabela 3.3
Variao percentual das famlias atendidas pelo
Bolsa Famlia por regies Brasil 2004/2006
Regies
% atendimento famlias pobres
pelo BF 2004/2006
Centro-Oeste 187,87
Nordeste 137,36
Norte 149,00
Sudeste 157,54
Sul 109,07
Brasil 142,09
Fonte: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) (2007).
Dados trabalhados pela autora.
Sntese de resultados
O Nordeste possui em 2004 o maior nmero de
famlias pobres do Brasil. Provavelmente por isso
a regio com maior cobertura nacional do Bolsa
Famlia em 2004: 53,58% das famlias atendidas no
Pas esto nessa regio. Em 2006, apesar de ainda
5
O nmero de famlias atendidas supera o nmero de famlias pobres, remetendo-nos
a uma suposio sobre a existncia de famlias fora do perfl do programa recebendo
o benefcio, ou mesmo subestimao do nmero de famlias pobres na projeo.
possuir a maior concentrao de famlias pobres do
Brasil, tambm a nica regio que detectou uma
reduo no nmero de famlias pobres, perto de
4,35%. Isso pode ser conseqncia da cobertura
de mais de 100% de suas famlias carentes pelo
programa social. Por se tratar de uma regio com
grande parte de seu territrio menos urbanizado e
com uma intensidade de pobreza maior IDH-M da
maioria dos municpios abaixo da mdia nacional ,
possivelmente o Bolsa Famlia tenha conseguido
resultados mais expressivos nessa regio.
O Centro-Oeste a regio com a menor repre-
sentao das famlias pobres do Pas nos dois per-
odos. Por isso, possui tambm a menor participao
nacional quanto ao atendimento do Bolsa Famlia.
Porm, foi a segunda regio com o maior aumen-
to da pobreza: cerca de 11,92% entre os anos de
2004 e 2006. Esse nmero no vem justifcado pelo
mau atendimento do Bolsa Famlia, afnal essa foi
a regio que mais aumentou o nmero de famlias
pobres atendidas pelo programa no perodo: saltou
de 31,65% de atendimento para 91,11%, um acrs-
cimo de benefcirios em torno de 222,14%.
O Norte teve o menor atendimento das famlias
pobres em 2006: apenas 89% das famlias pobres
da regio tinham acesso ao programa social. Possi-
velmente as distncias geogrfcas e o difcil acesso
a algumas localidades contriburam para o atraso
na implantao do Bolsa Famlia.
O Sudeste permaneceu durante toda a pesquisa
em posies medianas, mas com nmeros anima-
dores: a segunda regio do Pas com a maior
porcentagem de famlias pobres, mas tambm
a segunda regio com o maior nmero de famlias
atendidas. Possui o segundo
melhor desempenho quanto ao
aumento da cobertura do pro-
grama: em 2004 eram 37,07%
de famlias pobres atendidas,
saltando para 95,47% em
2006. Conseqncia disso que tambm teve o
segundo melhor desempenho na pobreza: um au-
mento de apenas 1,65% no perodo.
Por fm, chega-se ao Sul. Essa regio detinha
o melhor percentual de atendimento s famlias
pobres em 2004: do total de famlias pobres exis-
tentes nessa regio, 46,06% eram atendidas pelo
Bolsa Famlia em 2004. Esse nmero progride em
2006, perdendo apenas para o Nordeste: 96,3%
de suas famlias carentes j recebem o Bolsa Fa-
mlia. Isso no evita, porm, o avano da pobre-
za na regio. Entre 2004 e 2006, o Sul vivenciou
um aumento de 18,47% no nmero de pobres.
Bolsa Famlia e queda na desigualdade de
renda: reduo da pobreza
Estudos realizados por Soares (2007) comprovam
que durante a implantao do Bolsa Famlia detectou-
se no Brasil uma reduo de 5% na desigualdade
de renda. claro que existem outros fatores mais
infuenciveis variao da renda, como a renda
gerada pelo trabalho e pela previdncia social, mas o
fato que o programa social em questo, apesar de
representar apenas 0,5% da renda total, contribuiu
com 21% para os nmeros fnais sobre a reduo da
desigualdade. Fatores como a sua boa focalizao,
devido interao entre governo federal e municipal,
permitiram a identifcao dos benefcirios e pro-
moveram uma cobertura massiva do pblico-alvo,
a um custo fscal reduzido. Entretanto, para que o
Bolsa Famlia consiga promover um impacto maior
sobre a desigualdade necessrio que seus valores
sejam aumentados, j que possui quase 100% de
cobertura das famlias necessitadas.
Pode-se afirmar que, ao diminuir a desigualda-
de de renda, o Bolsa Famlia consegue diminuir a
pobreza, pois, segundo Barros (2007), a reduo
da desigualdade est intimamente ligada redu-
o da pobreza. No perodo de 2001-2005, o Pas
vivenciou uma diminuio do ndice de Gini em
torno de 4,6%. Enquanto a renda nacional cresceu
apenas 0,9%, a renda dos
10% mais pobres cresceu
cerca de 8%, permitindo uma
diminuio no percentual de
pobres de 4,5%.
Exclusivamente nesse pe-
rodo, a reduo do percentual de pobreza s pode
ser relacionada diminuio da desigualdade, j
que, como foi exposto, o crescimento nacional foi
muito modesto. Enquanto o crescimento da eco-
nomia promove um melhoramento da renda como
um todo, a reduo da desigualdade age sobre as
disparidades, diminuindo a distncia entre os mais
pobres e mais ricos. Fazendo uma comparao
entre as duas variveis, para cada 1% de reduo
de desigualdade so necesrios 2,4% de cresci-
mento econmico para se atingir a mesma reduo
de pobreza. Assim, se nesse mesmo perodo no
existissem polticas de reduo de desigualdade,
somente o crescimento econmico conseguiria
uma reduo de apenas 1,2% no total de pobres.
Por ser o Bolsa Famlia um dos principais re-
dutores da desigualdade de renda, ele pode ser
considerado, indiretamente, um dos redutores
da pobreza e, diretamente, seu amenizador, por
melhorar a renda familiar de seus benefciados
e promover melhorias imediatas nas condies
de sade e alimentao de seus benefciados.
CONSIDERAES FINAIS
A pobreza um dos maiores e duradouros proble-
mas sociais e econmicos enfrentados pelo Brasil. Des-
de meados do sculo XX, tem-se implantado polticas
governamentais cujo objetivo, direto ou indireto, a re-
duo do nmero de pessoas pobres, sem, no entan-
to, obterem resultados satisfatrios ou permanentes.
Inicialmente, as polticas governamentais no
focavam diretamente o problema da pobreza, tendo
sua reduo como conseqncia do sucesso de ou-
tros objetivos alcanados com os planos. O governo
Vargas, por exemplo, focou sua poltica social no
Pode-se afrmar que, ao
diminuir a desigualdade
de renda, o Bolsa Famlia
consegue diminuir a pobreza
Sintetizando, apenas no Nordeste permite-
se identifcar uma efcincia maior do Bolsa Fa-
mlia, com mais de 100% de famlias atendidas;
conseguiu-se tambm reduzir o nmero de fam-
lias abaixo da linha de pobreza em 4,35%. Em
todas as outras regies, o
nmero de famlias atendi-
das, inferior a 100%, impli-
cou num aumento no nmero
de famlias pobres. Isso nos
permite especular que: se o
atendimento do Bolsa Famlia
chegasse a 100% em todo o
territrio nacional, o aumento
detectado no nmero de famlias pobres de 2004
a 2006 poderia ter sido menor.
Verifca-se que a implantao do Bolsa Famlia
contribuiu para a diminuio da pobreza nas regies
do Pas, variando a intensidade dessa contribuio
de acordo com a regio analisada, quanto a sua
conjuntura econmica, social e nmero de pobres
existentes durante os anos de 2004 e 2006. Durante
esse perodo, foi identifcada no Brasil uma desa-
celerao nos ndices de pobreza, se comparados
dcada passada, ocorrendo, em casos isolados
como o Nordeste, uma reduo no nvel de pobre-
za da regio. Deve-se considerar ainda que, como
Rocha (2005) deixa claro, um programa social com
valores modestos como o Bolsa Famlia ter impactos
maiores em regies de custo de vida menor. Seus
efeitos so mais visveis em regies menos urbani-
zadas e sobre a populao que viver sob nveis mais
intensos de pobreza. Quanto maior a insufcincia de
renda de dada famlia, maiores sero os benefcios
produzidos pelo Bolsa Famlia.
A implantao do programa e a deteco de su-
cessos obtidos, como o melhoramento das condies
de vida e sade de seus benefcirios, no elimina
os fatores estruturais promovedores da pobreza em
nosso pas. O programa de transferncia de renda
funciona como um atenuante da pobreza, ao contri-
buir para a reduo da desigualdade de renda.
Estudos realizados por Soares (2007) constatam
que o Bolsa Famlia foi responsvel pela reduo da
desigualdade de renda do Brasil em 21%, apesar de
representar apenas 0,5% da renda total familiar. Isso
se deve ao fato de se tratar de uma transferncia de
mbito trabalhista. Somente na dcada de 1990 foi
identifcada uma movimentao poltica mais espe-
cfca em torno dessa disparidade social.
Mais precisamente, no fm dos anos 1990, as
famlias pobres do Pas se viram benefciadas por
um emaranhado de pequenos
programas de transferncia de
renda. O pice desse proces-
so de focalizao de polticas
em torno do problema da po-
breza se d em 2003, com a
criao de um ministrio volta-
do apenas para a erradicao
dos problemas sociais como a
fome e a pobreza: surge o Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (MDS). atravs
da atuao desse ministrio que o Bolsa Famlia
criado e implantado.
Durante o perodo de implantao do programa,
os anos de 2004 e 2006, detectou-se atravs deste
trabalho um pequeno aumento de 0,93% nos ndi-
ces de famlias pobres brasileiras durante esses
dois anos, nmero inferior ao crescimento familiar
ocorrido, cerca de 5,45%. Possivelmente, essa m-
nima elevao dos ndices de pobreza tenha sido
resultado da ajuda fnanceira fornecida s famlias
atendidas pelo Bolsa Famlia.
Regionalmente, o Nordeste se destaca por ter
vivenciado uma retrao percentual de 4,35% no
nmero de famlias pobres. As outras regies, como
o nvel nacional, detectaram um aumento nesse
nmero, havendo uma preocupao maior com o
Centro-Oeste, devido ao aumento de 11,92%, e com
o Sul, regio onde foi registrado o maior aumento da
pobreza: 18,47% de famlias foram acrescentadas
linha de pobreza.
No mesmo perodo, quase foi atingida a totalidade
da cobertura do pblico-alvo do Bolsa Famlia: das
11.206.211 famlias que vivem com renda per capita
mensal de at R$ 120,00, 99,21% recebiam o benefcio
em 2006. Novamente, os melhores resultados foram
identifcados no Nordeste: mais de 100% do pblico-alvo
era atendido. As regies Sudeste e Sul tambm tiveram
resultados expressivos, acima de 95% de cobertura.
Apenas o Centro-Oeste e o Norte apresentaram uma
cobertura menor: o Centro-Oeste atendia, em 2006,
91% das famlias necessitadas e o Norte, apenas 89%.
A implantao do programa e a
deteco de sucessos obtidos,
como o melhoramento das
condies de vida e sade de
seus benefcirios, no elimina os
fatores estruturais promovedores
da pobreza em nosso pas
renda direta e contnua ao benefcirio, permitindo
que seja incorporada ao oramento familiar dos
estratos mais baixos da sociedade.
Como Barros (2007) defende que a reduo
da desigualdade de renda promove a reduo da
pobreza, pode-se considerar o Bolsa Famlia como
um caminho para a soluo de dois problemas bra-
sileiros: ao agir diretamente sobre a desigualdade,
atua de maneira indireta sobre a pobreza.
Apesar de divergir de seu objetivo inicial, como re-
dutor da pobreza, pode-se afrmar que o Bolsa Fam-
lia atinge parcialmente seus objetivos: ao reduzir uma
das causas da pobreza, promove sua amenizao.
Deve-se, por fm, deixar claro quais as limitaes
do Bolsa Famlia: para que o programa possa gerar
resultados melhores, possivelmente ser necessrio
aumentar o repasse fnanceiro por ele proporcionado.
Do contrrio, ele continuar sendo um amenizador:
um recurso para aliviar os problemas, mas no suf-
cientemente signifcativo para erradic-los.
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LILIA MONTALI
Desigualdade e pobreza nas famlias
metropolitanas: reduo ou reproduo?
*

Lilia Montali
**
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
As reas metropolitanas brasileiras foram afetadas com mais
intensidade pelo processo de reestruturao produtiva e organiza-
cional do que as reas urbanas no metropolitanas e reas rurais
durante a dcada de 1990. Nesse perodo acentua-se o empobre-
cimento nessas regies. A partir de 2004 inicia-se a recuperao
econmica, ampliam-se o emprego e as contrataes regulamen-
tadas, embora no correspondam a esse movimento acrscimos
equivalentes nos rendimentos dos ocupados e nos rendimentos
familiares. Tendo por referncia o contexto de recuperao eco-
nmica e de ampliao do acesso aos programas de transferncia
de renda no pas, um dos objetivos deste artigo investigar a
reduo da desigualdade de renda a partir das famlias conside-
rando o ciclo vital familiar e a vulnerabilidade ao empobrecimento.
Palavras-chave: Precarizao. Pobreza. Trabalho familiar.
Desigualdade de rendimento. Programas de transferncia de renda.
Abstract
The Brazilian metropolitan areas were more intensely af-
fected by a productive and organizational restructuring process
than non-metropolitan urban and rural areas during the 1990s.
Impoverishment is emphasized in these regions during the period.
Economic recovery started in 2004, expanding jobs and regulated
employment, although equivalent increases by those employed
and family incomes do not correspond to this movement. Having
the context of economic recovery and expanded access to income
transfer programmes within the country as a reference, one of this
articles objectives is to investigate an income inequality reduc-
tion in these families, while considering the vital family cycle and
vulnerability to impoverishment.
Keywords: Precarization. Poverty. Family work. Income in-
equality. Income transfer programmes.
INTRODUO
As reas metropolitanas brasileiras foram afeta-
das com mais intensidade pelo processo de rees-
truturao produtiva e organizacional do que as
reas urbanas no metropolitanas e rurais. Esse
processo, que se intensifca a partir de 1990 no
Pas, vem atuando de forma diferenciada entre
as regies metropolitanas, relacionado organi-
zao das atividades econmicas em cada uma
delas. Associada ao baixo ritmo de crescimento
da economia, a reestruturao produtiva elevou o
patamar de desemprego e implicou em crescente
precarizao das relaes de trabalho, com redu-
o do assalariamento regulamentado e aumento
de vinculaes menos protegidas, como trabalho
autnomo e assalariamento sem registro, dentre
outras formas. Nesse perodo acentua-se o em-
pobrecimento nessas regies. A partir de 2004
inicia-se a recuperao econmica, ampliam-se o
emprego e as contrataes regulamentadas, embo-
ra no correspondam a esse movimento acrscimos
equivalentes nos rendimentos dos ocupados e nos
rendimentos familiares.
Este artigo se prope a analisar o impacto des-
tes processos sobre as famlias das regies me-
tropolitanas brasileiras nos anos de 2004 e 2006,
perodo que, alm da retomada do crescimento
econmico, corresponde tambm ampliao do
acesso aos programas de transferncia de renda
que atingiram 11 mil famlias no Brasil no ltimo
ano. Dentre estes, merece destaque o Programa
Bolsa Famlia, com mais de 8 mil domiclios be-
nefcirios em 2006 (IBGE, 2008).
* Trabalho apresentado no III Congresso da Associao Latino-americana de Popula-
o, realizado em Crdoba, Argentina, de 24 a 26 de setembro de 2008. Apresenta
resultados de Projeto de Pesquisa realizado com apoio do CNPq, desenvolvido junto
ao NEPP/Unicamp.
** Pesquisadora do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da Universidade Estadual
de Campinas (NEPP)/Unicamp e pesquisadora do CNPq.
DESIGUALDADE E POBREZA NAS FAMLIAS METROPOLITANAS: REDUO OU REPRODUO?
Os resultados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica (PNAD/IBGE) de 2004, a primeira da
srie realizada aps o incio da implementao do
Programa Bolsa Famlia no Brasil, suscitaram muitos
estudos que investigaram a reduo da desigualdade
de renda no Pas, buscando explicaes para essa
tendncia (DEDECCA, 2006; HOFFMANN, 2006;
ROCHA, 2006; BARROS; FOGUEL; ULYSSEA,
2006). H consenso neste debate sobre a parti-
cipao de um conjunto de fatores na reduo da
desigualdade observada, dentre estes a ampliao
dos programas sociais de transferncia de renda, a
recuperao do salrio mnimo e uma pequena recu-
perao do emprego assalariado. Por outro lado, o
atual debate sobre a reduo das desigualdades de
renda evidencia o peso das transferncias de renda
para esse fato (SOARES et al, 2006) e justifca a bus-
ca de maior conhecimento dos impactos das trans-
ferncias de renda sobre as famlias benefcirias.
Procura-se neste artigo identifcar alguns efeitos
da recuperao econmica e do acesso aos progra-
mas de transferncia de renda sobre os arranjos
domiciliares que apresentam maiores possibilidades
de serem pobres.
Esses arranjos familiares apresentam maiores
fragilidades para garantir a sobrevivncia e apre-
sentam caractersticas semelhantes nas regies
metropolitanas brasileiras. Foram assim identifca-
dos os arranjos domiciliares caracterizados pelas
mdias de renda domiciliar per capita mais baixas
que a mdia regional e pela maior concentrao nos
decis inferiores de renda.
Considerando sua composio, os arranjos do-
miciliares mais vulnerveis ao empobrecimento so
aqueles nucleados pelo casal com idades at 34
anos, com flhos e/ou parentes, aqueles em que o
casal tem idades entre 34 e 49 anos, tambm com
a presena de flhos e/ou parentes, e as famlias
chefadas por mulher com a presena de flhos e/
ou parentes. Esto associados s etapas do ciclo
de vida familiar: o primeiro, etapa inicial, em que
se d a maior parte dos nascimentos; o segundo,
etapa de consolidao, com a presena de flhos
menores e maiores de quatorze anos. Nos arranjos
domiciliares chefados por mulher sem cnjuge, com
a presena de flhos e/ou parentes, encontramos
maior concentrao nas etapas de consolidao e
de envelhecimento da famlia, com a presena de
crianas, adolescentes e jovens. Estes arranjos domi-
ciliares apresentam composies distintas, vivenciam
momentos distintos do ciclo de vida familiar, mas tm
em comum composio desfavorvel para a insero
de seus componentes no mercado de trabalho ou
em atividades de gerao de renda, por abrigarem
crianas e adolescentes, ou idosos, bem como jovens
com difculdades de insero, expressas nas taxas
de gerao de renda comparativamente mais baixas.
So identifcados por apresentarem rendimentos
mdios familiares per capita mais baixos que os
demais arranjos domiciliares e abaixo da mdia regio-
nal, bem como por apresentarem as mais elevadas
concentraes entre os decis inferiores de renda fa-
miliar per capita (MONTALI; TAVARES, 2007, 2008).
De forma semelhante, Arriagada (2004), em es-
tudo sobre as famlias latino-americanas em zonas
urbanas, aponta para maior incidncia da pobre-
za nos lares monoparentais com chefa feminina e
entre as famlias nucleares com flhos nas etapas
do ciclo de vida familiar relacionadas expanso
e consolidao (ARRIAGADA, 2004). Esta autora
relaciona estruturas familiares e etapas do ciclo
de vida familiar com a incidncia da pobreza e de
bem-estar em estudo que abrange famlias latino-
americanas de 16 pases.
Considerando esse contexto, o objetivo do artigo
investigar a reduo da desigualdade de renda a
partir das famlias. Investigam-se os arranjos domi-
ciliares associados ao ciclo vital da famlia e maior
vulnerabilidade ao empobrecimento.
Resultados de nossa pesquisa em andamento
1
j
indicam que embora se verifque, entre 2004 e 2006,
aumento do rendimento familiar per capita para as
famlias metropolitanas brasileiras, esse crescimento
alm de pequeno desigual entre os domiclios,
considerando-se os tipos de arranjos domiciliares.
Estes achados questionam a possibilidade de ten-
dncia de reduo da desigualdade de renda entre os
domiclios com arranjos identifcados como mais vul-
nerveis ao empobrecimento e os demais domiclios.
1
MONTALI, L. Regies Metropolitanas: mudanas na famlia e na relao famlia-
trabalho, as condies sociais e as polticas de transferncia de renda. Relatrio
de Pesquisa CNPq, Campinas. NEPP/Unicamp, abril 2008; Montali, L. e Tavares,
M. Famlia, Pobreza e acesso a programas de transferncia de renda nas regies
metropolitanas brasileiras. NEPP/Unicamp. Campinas, 2008. Trabalho apresentado
no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxamb-
MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
LILIA MONTALI
Retomando algumas de nossas concluses,
constatou-se reduo nos domiclios com rendi-
mento zero em todos os agrupamentos de regies
metropolitanas analisados. Embora pequena, foi
mais expressiva nos domiclios identifcados como
mais suscetveis ao empobrecimento, bem como
em domiclios unipessoais femininos e masculi-
nos, reduzindo a indigncia. Entretanto, uma das
hipteses desse estudo no se confrmou, ou seja,
a hiptese de que o acesso aos programas de
transferncia de renda e o contexto de retoma-
da do emprego poderiam promover reduo da
desigualdade de rendimentos para os grupos de
domiclios identifcados como mais vulnerveis ao
empobrecimento. Pelo contrrio, um dos indcios
observados de movimento inverso, pois se por
um lado ocorre pequena elevao no rendimen-
to familiar per capita nas regies metropolitanas
brasileiras no perodo analisado, por outro, essa
elevao distinta entre os tipos de arranjos domi-
ciliares e ocorre de forma desfavorvel em relao
aos trs tipos de famlia identifcados como mais
vulnerveis ao empobrecimento, reproduzindo a
desigualdade de renda entre os domiclios.
Assim, este artigo se prope a aprofundar o es-
tudo dessa questo atravs da anlise, segundo os
tipos de arranjos domiciliares, do acesso a programas
sociais de transferncia de renda e da identifcao
da composio da renda domiciliar em sua parcela
oriunda do trabalho e daquela das transferncias. A
anlise desse conjunto de informaes baseada
nos microdados das PNAD/IBGE 2004 e 2006, que
trazem informaes sobre o acesso a programas
governamentais de transferncia de renda.
REGIES METROPOLITANAS BRASILEIRAS:
REESTRUTURAO PRODUTIVA E
EMPOBRECIMENTO
A tendncia de metropolizao da pobreza
evidenciada por estudos realizados por Snia Ro-
cha. Esta autora mostra, em um primeiro momento,
a reduo da proporo dos contingentes mais
pobres no rural, relacionado aos processos de
urbanizao e de industrializao, e um compor-
tamento menos favorvel nas reas urbanas no
metropolitanas, bem como a tendncia metropo-
lizao da pobreza no perodo entre 1970 e 1999
(ROCHA, 2003). Segundo Rocha (2003), a queda
das propores de pobres e indigentes nas reas
rurais e a reduo da populao rural tornam a
pobreza e a indigncia no Brasil crescentemente
fenmenos urbanos e metropolitanos.
Suas anlises sobre os anos 1990 e 2000, ba-
seados nas PNAD/IBGE, revelam que entre 1995 e
2003 h tendncia de crescimento mais intenso da
proporo de pobres no conjunto das regies metro-
politanas brasileiras que o ocorrido para o conjunto
das reas rurais e das reas urbanas brasileiras
(ROCHA, 2006b). Indica tambm que a queda na
proporo de pobres ocorrida em 2004, verifcada
em todas as reas de residncia, foi comparativa-
mente mais tnue para as regies metropolitanas,
referindo-se s nove regies metropolitanas que
incluem as capitais estaduais.
Essa tendncia foi reafrmada pelos dados da
PNAD 2006. Segundo Rocha (2006a) h continuida-
de na queda da proporo de pobres na populao
brasileira, que passa a ser de 26,9%, no entanto h
tambm continuidade da tendncia de concentrao
da pobreza nas reas urbanas e metropolitanas. Em
movimento contrrio ao que ocorre na populao
do Pas, nas regies metropolitanas constata-se
o crescimento da proporo de pobres: em 2005,
35,5% dos pobres do Brasil estavam nessas reas
e, em 2006, 36,3% deles (SOARES, 2007).
H, no entanto, diferenas nesse comportamen-
to entre as regies metropolitanas, segundo o estu-
do de Rocha (2006a), que aponta comportamento
desfavorvel mais acentuado para a de So Paulo,
com evoluo adversa da pobreza entre 2003 e
2004. Mostra ainda que o comportamento do estrato
metropolitano, que uma mdia dos resultados
das regies metropolitanas brasileiras, afetado
pelo maior peso relativo da Regio Metropolitana
de So Paulo. Elenca quatro fatores explicativos
do maior empobrecimento na Regio Metropolitana
de So Paulo, quais sejam: a) a fraca criao de
postos de trabalho; b) evoluo desfavorvel do
rendimento do trabalho; c) aumento relativamente
forte do custo de vida dos pobres; d) menor impacto
positivo dos programas de transferncia de renda
com valores fxados com base em parmetros na-
cionais (ROCHA, 2006b).
Essas informaes somam-se ao fato de que o
processo de reestruturao produtiva afetou com
mais intensidade as reas metropolitanas brasileiras,
em detrimento das reas urbanas no metropolitanas
e rurais, bem como de que vem atuando de forma
diferenciada entre as regies
metropolitanas, relacionada
organizao das atividades eco-
nmicas em cada uma delas.
Conforme j mencionado,
a reestruturao produtiva que
se intensifca a partir de 1990 elevou o patamar de
desemprego e implicou em crescente precarizao
das relaes de trabalho, com reduo do assala-
riamento regulamentado e aumento de vinculaes
menos protegidas, tais como trabalho autnomo e
assalariamento sem registro. Estas mudanas no
mercado de trabalho provocaram desde o inicio dos
anos 1990 progressiva queda dos rendimentos dos
ocupados. Estudo da Fundao Seade e Dieese
(2006)
2
sobre o mercado de trabalho nas regies
metropolitanas mostra queda no rendimento mdio
real dos ocupados entre 1998 e 2005, da ordem de
4,1% ao ano, equivalendo a uma perda acumulada
no perodo de 25,6%. Evidencia que as perdas mais
intensas ocorreram nas reas metropolitanas de So
Paulo e de Recife, da ordem de 5,0 % e 4,9% ao ano,
respectivamente. Outros estudos vm apontando
a queda do rendimento dos ocupados nesse per-
odo (MENDONA; HOFFMANN, 2003; BARROS;
FOGUEL; ULYSSEA, 2006; FUNDAO SEADE;
DIEESE, 2006; ROCHA, 2006a, dentre outros).
Embora tenha havido a retomada do crescimen-
to do emprego a partir de 2004 e a elevao do
rendimento dos ocupados, dados anualizados da
Fundao Seade para um conjunto de regies me-
tropolitanas indicam elevao bastante modesta do
crescimento do rendimento real dos ocupados. Na
comparao entre os anos de 2006 e 2007, o empre-
go cresce 3,5% nas regies metropolitanas, ao passo
que o rendimento mdio dos ocupados cresce 1,3%.
Retomando a anlise a partir de 1998, os dados da
Fundao Seade mostram, entre 1998 e 2007, a
permanncia da queda do rendimento mdio real dos
2
O agregado metropolitano do Sistema PED (Pesquisa de Emprego e Desemprego
- Fundao Seade/Dieese) apresenta alguma distines em relao PNAD/IBGE,
pois abrange seis reas metropolitanas (So Paulo, Porto Alegre, Distrito Federal,
Belo Horizonte, Salvador e Recife).
ocupados (-22,6%), concomitante ao crescimento do
emprego de 26,3%. Estas tendncias so interpre-
tadas como indicativas de crescimento do emprego
com remuneraes baixas, incluindo-se os assalaria-
dos, pois para estes mais acentuado o crescimento
do emprego (34,6%), porm
permanece elevada a queda
do rendimento (-19,8%) para
o mesmo perodo
3
.
Relacionado a tais proces-
sos, foi constatado o empobre-
cimento dos domiclios nos anos 1990 e incio dos
2000 na Regio Metropolitana de So Paulo por
estudo que analisou dados da srie Pesquisa de
Emprego e Desemprego (PED) da Fundao Seade
desde 19895 (MONTALI, 2004a; 2006). A queda da
renda familiar per capita refete a queda dos ren-
dimentos do trabalho decorrente da precarizao
e do desemprego recorrente sob a reestruturao
produtiva e o baixo crescimento econmico at 2004.
Enquanto uma forma de enfrentamento do desem-
prego e da mudana do padro do emprego, que
afetou mais fortemente os provedores masculinos
e flhos jovens, bem como possibilitou a ampliao
da participao da mulher no mercado de trabalho,
constatou-se a articulao de rearranjos familiares
de insero no mercado de trabalho, com maior
participao do cnjuge feminino e da chefe feminina
em atividades remuneradas e na proviso familiar.
O estudo longitudinal da segunda metade dos anos
1980 at a primeira metade dos anos 2000 eviden-
ciou que esses rearranjos familiares de insero no
mercado de trabalho atenuaram o empobrecimento,
porm no conseguiram impedir a queda da renda
domiciliar, no caso da Regio Metropolitana de So
Paulo (MONTALI, 2006).
Buscando conhecer se os rearranjos familiares
de insero no mercado e as mudanas na relao
famlia-trabalho ocorriam tambm nas demais regi-
es metropolitanas brasileiras, foram pesquisadas
a generalizao e as especifcidades desse pro-
cesso na dcada de 2000 (MONTALI; TAVARES,
2008). Constatou-se nas regies metropolitanas
brasileiras convergncia em relao aos arranjos
familiares de insero no mercado de trabalho e na
3
Informaes disponibilizadas em http://www.seade.gov.br, PED Regies Metropo-
litanas, tabelas 10 e 11. Acesso em 02/04/2008.
O processo de reestruturao
produtiva afetou com
mais intensidade as reas
metropolitanas brasileiras
LILIA MONTALI
responsabilidade pela proviso familiar atravs da
anlise dos microdados da PNAD 2004 e 2006. As
variaes regionais encontradas esto relacionadas
s especifcidades dos arranjos familiares vigentes
em cada regio, estrutura etria da populao
e, tambm, s caractersticas
da organizao das ativida-
des econmicas e do processo
distinto que a reestruturao
assumiu em cada uma delas
(MONTALI; TAVARES, 2007;
2008). Constataram-se, tam-
bm, semelhanas nas regi-
es metropolitanas brasileiras no que se refere aos
grupos domiciliares mais vulnerveis ao empobre-
cimento, referidos anteriormente.
A RECENTE REDUO DA DESIGUALDADE
Como mencionado na introduo deste artigo, a
reduo da desigualdade de renda no Brasil a partir
de 2002 foi apontada por vrios estudos. O indicador
usualmente utilizado nessas anlises o ndice de
Gini ou o coefciente de Gini. Segundo Soares (2008),
o coefciente de Gini da renda domiciliar per capita
cai de 59,4 patamar em que se encontrava desde
1999 , em 2001, para 58,7 em 2002. A tendncia
de reduo continua nos anos seguintes, quando o
coefciente de Gini passa a ser de 56,9 em 2004, e
de 55,9 em 2006. Ainda segundo Soares (2008) a
reduo de 3,5 pontos no coefciente de Gini (x 100)
no perodo equivale a 0,7 pontos ao ano.
Nas regies metropolitanas brasileiras tambm
ocorre reduo da desigualdade de renda domici-
liar per capita da ordem de 1,2 pontos percentuais
segundo o coefciente de Gini, entre 2004 e 2006
(Tabela1). Entre as regies metropolitanas (RM)
h diferenas na reduo, mais acentuada nas
regies metropolitanas da Regio Nordeste e da
Regio Sudeste.
As regies metropolitanas brasileiras apresen-
taram tanto em 2004, como em 2006 indicadores
mais elevados de concentrao da renda domiciliar
per capita comparativamente ao Pas, mesmo tendo
apresentado reduo maior do coefciente de Gini
de 1,2 pontos, enquanto, para
o Brasil, essa reduo foi de
um ponto.
Nas regies metropolitanas
brasileiras tambm se obser-
vam tendncias apontadas
para o Brasil na literatura,
quais sejam de elevao da
renda domiciliar per capita, bem como de crescimento
mais acentuado do rendimento mdio dos domic-
lios nos decis inferiores, resultando na reduo da
desigualdade nas reas metropolitanas.
Se por um lado o conjunto de indicadores sugere
a reduo da desigualdade nas regies metropo-
litanas brasileiras, ao se considerar os domiclios
segundo arranjos domiciliares, por outro a indicao
de manuteno da desigualdade de rendimentos
entre aqueles indicados como os mais vulnerveis
ao empobrecimento e os demais.
Como mencionado na introduo deste artigo,
a hiptese de que o contexto de retomada do em-
prego e o acesso aos programas de transferncia
de renda, verifcados entre 2004 e 2006, poderiam
promover reduo da desigualdade de rendimentos
para os grupos de domiclios identifcados como
mais vulnerveis ao empobrecimento no se con-
frmou. A pequena elevao no rendimento familiar
per capita que ocorreu nas regies metropolitanas
brasileiras no perodo analisado distinta entre os
tipos de arranjos domiciliares e ocorre de forma
desfavorvel em relao aos trs tipos de famlia
identifcados como mais vulnerveis ao empobreci-
mento, reproduzindo a desigualdade de renda entre
os domiclios (Tabela 2).
Nas regies metropolitanas
brasileiras tambm ocorre reduo
da desigualdade de renda domiciliar
per capita da ordem de 1,2 pontos
percentuais segundo o coefciente
de Gini, entre 2004 e 2006
Tabela 1
Coefciente de Gini para 2004 e 2006 Agrupamento de Regies Metropolitanas segundo grandes Regies
Ano Norte Nordeste Sudeste Sul Total
2004 56,16 61,34 56,48 55,60 57,74
2006 55,76 58,75 55,40 54,62 56,53
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004/2006.
Elaborao: Montali, L., NEPP/Unicamp.
Tabela 2
Rendimento domiciliar per capita mdio segundo tipos de arranjos domiciliares
Agrupamento de Regies Metropolitanas segundo grandes Regies 2004/2006
Tipos de arranjos Regio Norte
Regio
Nordeste
Regio
Sudeste
Regio Sul Total
2004
(*)
Casais 341,1 364,3 573,3 630,6 535,2
Casal sem flhos 687,3 650,2 1.055,3 1.013,2 979,0
Casal com flhos e parentes 305,8 334,7 507,5 570,5 476,6
Casal at 34 anos com flhos e parentes 223,0 225,5 348,3 385,6 324,9
Casal de 35 a 49 anos com flhos e parentes 334,1 365,9 538,8 580,6 507,9
Casal de 50 anos e mais com flhos e parentes 414,9 475,2 743,3 925,2 703,0
Chefe feminina sem cnjuge 337,7 331,9 564,5 593,6 507,8
Chefe feminina sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 320,1 307,1 493,4 498,2 444,1
Chefe feminina unipessoal 815,9 810,5 1.223,5 1.289,4 1.176,1
Chefe masculino sem cnjuge 496,4 591,2 973,8 1.121,1 898,0
Chefe masculino sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 404,7 483,6 767,4 806,4 696,4
Chefe masculino unipessoal 784,3 827,2 1.365,5 1.619,3 1.289,9
Total 349,6 367,2 590,7 647,6 546,9
2006
Casais 404,0 426,5 695,4 663,3 630,7
Casal sem flhos 722,0 710,4 1.173,2 1.073,9 1.074,8
Casal de 50 anos e mais com flhos e parentes 533,4 590,2 897,4 982,4 839,8
Chefe feminina sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 330,2 342,5 552,9 560,6 497,7
Chefe feminina unipessoal 917,9 882,6 1.248,0 1.404,7 1.221,3
Chefe masculino sem cnjuge 525,6 665,9 1.079,3 1.126,0 992,8
Chefe masculino sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 352,5 519,9 783,8 761,0 716,4
Chefe masculino unipessoal 1.065,2 969,3 1.651,8 1.762,7 1.535,9
Total
(1)
397,6 424,0 700,4 685,3 634,4
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Elaborao: MONTALI, L. NEPP/Unicamp.
(1)
O total inclui outros tipos de arranjos domiciliares (residual).
(*)
Em valores de 2006 (INPC).
Os arranjos domiciliares identifcados como mais
vulnerveis ao empobrecimento apresentam, em
termos comparativos, os nveis mais baixos de rendi-
mentos familiares per capita e, tambm, apresentam
maior concentrao nos decis inferiores de renda
domiciliar nos dois momentos analisados. Ao se
cotejar as propores de arranjos domiciliares por
tipologia e a sua distribuio por decis de renda
(Tabela 3), verifca-se que os trs tipos de arranjos
domiciliares mais vulnerveis ao empobrecimento
compem 58% das famlias do conjunto das regies
metropolitanas brasileiras, ao passo que correspon-
dem a cerca de 79% das famlias encontradas no
decil correspondente aos 20% mais pobres. Perfa-
zem ainda 71% dos domiclios que compem os 50%
mais pobres nos anos de 2004 e 2006. Alm disso,
comparativamente aos demais tipos de arranjos
domiciliares analisados, apresentam as maiores
propores entre os domiclios que se encontram
abaixo do 5 decil da distribuio de renda domiciliar
per capita das regies metropolitanas brasileiras, que
coincide com o valor do salrio mnimo em 2006.
Em outras palavras, respectivamente 67%, 48,6% e
52% dos domiclios nucleados pelo casal de at 34
anos com flhos, pelo casal entre 35 a 49 anos com
flhos e pelo chefe feminino sem cnjuge com flhos
esto, em 2006, abaixo da mediana da distribuio
de renda domiciliar per capita metropolitana (Tabela
3). Em contraste, nos demais tipos de arranjos do-
miciliares as propores variam entre 22% e 36%
abaixo do 5 decl, ou seja, dentre os 50% mais
pobres em 2006.
Deve-se ressalvar que, considerando-se o total
dos domiclios do conjunto metropolitano, cerca de
44% deles encontram-se abaixo da renda per capita
mediana, ou seja, entre os 50% mais pobres.
A concentrao dos arranjos domiciliares aqui
identifcados como mais vulnerveis ao empobreci-
LILIA MONTALI
mento nas faixas inferiores da renda domiciliar per
capita evidenciada tambm pela concentrao
destes arranjos nas categorias equivalentes a at
um salrio mnimo e pela acentuao dessa con-
centrao em 2006 (Tabela 4).
A elevao do rendimento domiciliar per capita
que ocorreu para todos os tipos de arranjo domiciliar
identifcada tambm atravs da distribuio dos
domiclios segundo estratos com base no salrio
mnimo. Trs pequenas mudanas podem ser ressal-
tadas nessa anlise referente evoluo entre 2004
e 2006: pequena reduo da proporo de domic-
lios com rendimento zero (0,5 pontos percentuais),
pequeno aumento na proporo de domiclios com
at um salrio mnimo (3,9 pontos percentuais) e na
proporo daqueles entre meio e um salrio mnimo
(4,6 pontos percentuais). Nos demais estratos no
ocorreram acrscimos (Tabela 4).
importante notar que embora a reduo dos
domiclios com renda zero seja pequena em pon-
tos percentuais para a mdia dos domiclios me-
tropolitanos (0,5%), foi mais expressiva naqueles
mais vulnerveis ao empobrecimento, sob anlise,
e nos domiclios unipessoais femininos e masculinos.
Conforme mencionado anteriormente, entre 2004 e
2006 ocorre importante aumento daqueles que se
encontram nas faixas de at meio salrio mnimo e
entre meio e um salrio mnimo.
Presumimos que a reduo da proporo de
domiclios com renda zero nas regies metropolita-
nas brasileiras seja uma evidncia de impactos de
programas de transferncia de renda. Essa reduo
foi observada com intensidade semelhante em todos
os agrupamentos de reas metropolitanas segundo
as grandes regies, com a exceo daquelas da
Regio Sul, onde essa reduo apresentou menor
Tabela 3
Distribuio dos domiclios por arranjos domiciliares, segundo tamanho mdio e distribuio nos decs
inferiores da renda domiciliar per capita Regies Metropolitanas Brasileiras 2004/2006
Tipos de arranjos
Tamanho
mdio
Distribuio
tipologia
% coluna
Distribuio nos decs
inferiores
% linha
Distribuio nos decs
inferiores
20% 50% 20% 50%
2004
(*)
Casais 3,8 63,9 65,4 65,8 15,6 44,5
Casal sem flhos 2,2 13,1 3,4 7,4 3,9 24,5
Casal com flhos e parentes 4,2 50,8 62,0 58,4 18,6 49,7
Casal at 34 anos com flhos e parentes 3,9 17,0 31,1 25,9 27,2 64,3
Casal de 35 a 49 anos com flhos e parentes 4,4 20,5 20,5 21,2 15,3 44,9
Casal de 50 anos e mais com flhos e parentes 4,4 9,8 5,4 6,7 8,6 30,7
Chefe feminina sem cnjuge 2,8 26,9 29,3 28,1 16,5 44,9
Chefe feminina sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 3,3 20,5 27,2 24,2 20,1 50,8
Chefe feminina unipessoal 1,0 6,4 2,0 3,9 4,8 25,9
Chefe masculino sem cnjuge 1,8 9,2 5,4 6,1 8,8 28,4
Chefe masculino sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 3,0 3,7 2,3 2,8 9,4 32,7
Chefe masculino unipessoal 1,0 5,5 3,1 3,3 8,4 25,5
Total
(1)
3,4 100,0 100,0 100,0 15,2 43,1
2006
Casais 3,7 62,9 65,7 65,3 15,9 46,0
Casal sem flhos 2,2 13,8 3,4 8,1 3,8 26,1
Casal at 34 anos com flhos e parentes 3,9 15,8 30,3 24,3 28,7 67,0
Casal de 35 a 49 anos com flhos e parentes 4,3 20,0 22,1 21,9 16,9 48,6
Casal de 50 anos e mais com flhos e parentes 4,2 10,2 5,0 7,0 7,7 31,1
Chefe feminina sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 3,3 20,8 27,3 24,4 20,0 52,1
Chefe masculino sem cnjuge e/ou flhos e/ou parentes 3,0 4,0 2,8 3,3 10,6 36,8
Total
(1)
3,3 100,0 100,0 100,0 15,2 44,3
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Elaborao: MONTALI, L., NEPP/Unicamp.
(1)
(*)
Em valores de decis do rendimento de 2006.
intensidade. Concomitante a essa reduo evidencia-
se variao positiva entre 2004 e 2006 apenas para
as faixas de rendimento domiciliar per capita entre
0,5 e 1 salrio mnimo. Com base nesse movimento
pode-se afrmar que h indcios de reduo da in-
digncia, porm com pequeno impacto na reduo
da pobreza, at o momento analisado. Esta inter-
pretao sugerida tambm por pesquisadores que
interpretaram os dados da PNAD 2004 j referidos
(BARROS; FOGUEL; ULYSSEA, 2006).
A interpretao de reduo da indigncia com pe-
queno impacto na reduo da pobreza respaldada
pelo contexto de precarizao do trabalho referido
no incio deste artigo e de permanncia de elevado
desemprego metropolitano no perodo sob anlise,
embora com tendncia de arrefecimento, alm do
crescimento pouco intenso da economia at 2006.
Ocorrem tambm nesse perodo elevaes do em-
prego e do emprego regulamentado, porm ainda
pequena a recuperao da renda dos ocupados e
muito pequena a elevao da renda familiar per
capita nas regies metropolitanas.
Tabela 4
Distribuio dos domiclios por faixas de rendimento domiciliar per capita, segundo tipologia de arranjos
domiciliares Regies Metropolitanas Brasileiras 2004/2006
Tipos de arranjos
Sem ren-
dimento
At 0,5
SM
Mais de
0,5 a 1
SM
Mais de 1
a 1,5 SM
Mais de
1,5 a 3
SM
Mais de 3
a 5 SM
Mais de 5
a 10 SM
Mais de
10 SM
Total
2004
(*)
Casais 1,2 14,4 23,2 17,2 23,7 10,0 7,1 3,3 100,0
Casal sem flhos 1,1 2,8 13,9 17,9 30,9 14,0 11,0 8,4 100,0
Casal com flhos e parentes 1,2 17,4 25,6 17,0 21,9 9,0 6,0 2,0 100,0
Casal at 34 anos com flhos e
parentes
2,1 25,2 31,7 16,5 16,0 5,0 2,8 0,9 100,0
Casal de 35 a 49 anos com flhos e
parentes
0,8 14,5 24,1 16,7 24,5 10,3 7,0 2,1 100,0
Casal de 50 anos e mais com flhos
e parentes
0,4 8,3 17,0 17,3 27,8 14,6 10,7 4,0 100,0
Chefe feminina sem cnjuge 2,0 14,4 19,9 18,3 23,0 10,7 7,2 4,5 100,0
Chefe feminina sem cnjuge e/ou
flhos e/ou parentes
1,7 18,4 25,1 15,7 21,3 9,8 5,5 2,4 100,0
Chefe feminina unipessoal 3,0 1,9 3,0 26,7 28,2 13,6 12,4 11,3 100,0
Chefe masculino sem cnjuge 3,4 5,5 10,0 18,9 26,9 15,4 10,7 9,3 100,0
Chefe masculino sem cnjuge e/ou
flhos e/ou parentes
1,2 8,2 18,0 16,7 26,2 14,3 9,8 5,7 100,0
Chefe masculino unipessoal 4,8 3,6 4,7 20,4 27,4 16,1 11,3 11,7 100,0
Total
(1)
1,6 13,6 21,1 17,6 23,8 10,7 7,4 4,2 100,0
2006
Casais 0,8 18,7 26,6 16,8 21,0 7,7 5,9 2,5 100,0
Casal sem flhos 1,0 6,5 18,7 17,8 29,5 11,0 9,8 5,9 100,0
Casal com flhos e parentes 0,7 22,2 28,8 16,5 18, 6,8 4,8 1,6 100,0
parentes
1,4 32,2 33,4 14,3 12,6 3,8 1,9 0,3 100,0
parentes
0,5 19,8 28,4 17,0 19,7 7,6 5,5 1,7 100,0
e parentes
0,1 9,3 21,7 19,2 27,6 10,6 8,0 3,5 100,0
flhos e/ou parentes
1,2 23,8 27,2 15,7 19,3 6,7 5,0 1,2 100,0
Chefe masculino sem cnjuge e/
ou flhos e/ou parentes
1,7 12,4 22,6 17,8 25,1 10,1 7,0 3,2 100,0
Total
(1)
1,1 17,5 25,7 16,3 21,6 8,2 6,6 3,0 100,0
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Elaborao: MONTALI, L., NEPP/Unicamp.
Excludos da anlise dos domiclios/famlia, os pensionistas, empregados domsticos residentes e parentes dos empregados domsticos.
(1)
(*)
Em valores de 2006 (INPC); salrio mnimo de 2006 R$ 350,00.
LILIA MONTALI
Os programas de transferncia: pobreza
e desigualdade
Ainda bastante modesto o acesso dos domiclios
das metrpoles brasileiras a programas de transfe-
rncia de renda. Cerca de 9% deles tinham acesso a
pelo menos um programa dessa natureza por ocasio
do levantamento feito pelo PNAD IBGE em 2004 e
pouco mais de 11% em 2006. Esse percentual seria
insufciente mesmo para atender aos domiclios com
rendimento familiar per capita situados nos dois decis
inferiores de renda, que perfazem cerca de 15% dos
domiclios metropolitanos nos dois momentos.
Dentre os domiclios brasileiros, 18,3% correspon-
dem proporo dos que receberam transferncia de
renda de programa social do governo (IBGE, 2008:
Tabela 1.2.3). H tambm diferenas regionais na
distribuio dos domiclios brasileiros com acesso a
tais programas governamentais, estando as maiores
propores nas regies Nordeste (35,9%) e Norte
(24,6%), seguidas pelas regies Centro-Oeste (18%),
Sul (10,4%) e Sudeste (10,3%).
Embora insufciente para as regies metropolita-
nas brasileiras, o acesso transferncia de renda de
programa social do governo mostra-se bem focaliza-
do, pois cerca de 91% dos domiclios benefcirios
encontravam-se entre os 50% mais pobres nos anos
de 2004 e de 2006. Tambm indicam a focalizao
dos programas sociais de transferncia de renda,
as propores mais elevadas do que a mdia no
acesso pelos domiclios caracterizados por arranjos
mais vulnerveis ao empobrecimento.
Para o conjunto dos domiclios metropolitanos
segundo decis de renda familiar per capita, foram
encontradas semelhanas em 2004 e em 2006 nas
propores daqueles com acesso a programas go-
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 e 2006. Elaborao prpria.
Em valores de 2006. Salrio mnimo: de 2004 R$ 260,00 e de R$ 350,00.
Grfco 1
Distribuio dos domiclios por faixas de rendimento domiciliar per capita, segundo salrios mnimos
Regies Metropolitanas Brasileiras 2004/2006
vernamentais de transferncia de renda entre os
decis inferiores de renda familiar per capita. Assim,
entre os 10% mais pobres, cerca de 27% tm acesso
a tais programas; entre os 20% mais pobres, cerca
de 53% dos domiclios tm acesso; entre os 50%
mais pobres, esto cerca de 91% dos domiclios com
acesso a algum tipo de programa de transferncia
de renda governamental. Apenas 9% dos domiclios
que tm acesso a tais programas esto situados nos
6, 7 e 8 decis. Estes dados indicam a focaliza-
o nos estratos de renda mais baixos (MONTALI;
TAVARES, 2008).
Visando investigar o acesso dos domiclios aos
programas de transferncia de renda, utilizou-se de
um recurso enquanto aproximao para anlise. A
estimativa do acesso dos domiclios metropolitanos
a benefcios de transferncia de renda foi calcula-
da a partir da varivel V1273 (Outros rendimentos
recebidos na semana de referncia), que inclui o
rendimento mensal recebido de programa governa-
mental de transferncia de renda e tambm os juros
de aplicaes fnanceiras. Para estimar os benefcios
oriundos das transferncias de renda, utilizamos a
referida varivel, adotando como critrio a exclu-
so dos domiclios situados nos decis 9 e 10 de
rendimento familiar per capita, que correspondem
a rendimentos superiores a R$ 705,20 em 2004 e a
R$ 800,00 em 2006 (em valores de 2006)
4
.
O impacto dos valores transferidos por tais pro-
gramas sociais sobre o rendimento familiar per capita
dos domiclios com acesso evidenciado na Tabela
5, e dois aspectos podem ser apontados.
O primeiro se refere ao maior peso das transfe-
rncias nos domiclios situados no 1 decil de renda
familiar per capita e reduo gradual do mesmo a
partir do segundo decil. No caso dos domiclios de
casais de at 34 anos com flhos e de casais de 35
a 49 anos com a presena de flhos, os percentuais
de transferncias sobre a renda per capita domiciliar
so mais relevantes sobre aqueles situados nos trs
decis inferiores de renda. No caso dos domiclios
das chefes femininas sem a presena de cnjuge
e com flhos e/ou parentes, embora com menor in-
4
Os decis equivalem em reais, para o ano de 2004 (em valores de 2006), a: 1 decil:
R$ 83,16; 2 decil: R$ 129,61; 3 decil: R$ 177,13; 4 decil: R$ 228,97; 5 decil: R$
291,62; 6 decil: R$ 378,02; 7 decil: R$ 503,31; 8 decil: R$ 705,28; 9 decil: R$
1188,07; 10 decil: R$ 66153,86. Para o ano de 2006 equivalem a: 1 decil: R$ 106,00;
2 decil: R$ 160,00; 3 decil: R$ 212,00; 4 decil: R$ 271,00; 5 decil: R$ 350,00; 6
decil: R$ 433,00; 7 decil: R$ 575,00; 8 decil: R$ 800,00; 9 decil: R$ 1350,00; 10
decil: R$ 46266,00. O Salrio Mnimo no ano de 2006 corresponde a R$ 350,00.
tensidade que no primeiro decil, a proporo das
transferncias sobre a renda per capita relevante
em praticamente todos os decis de renda.
O segundo aspecto refere-se ao fato de que
no 1 e no 5 decis so especialmente relevantes
os impactos das transferncias de renda para os
domiclios unipessoais femininos e masculinos. O
programa Bolsa Famlia amplia o benefcio para
famlias pobres sem flhos e possivelmente foi incor-
porado um maior nmero de domiclios em situao
de indigncia, ampliando-se o impacto das trans-
ferncias nos domiclios unipessoais femininos e
masculinos no 1 decil de renda familiar per capita,
com importante peso na renda domiciliar (Tabela 5).
A concentrao no 5 decil indica o acesso desses
domiclios ao Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), cujo valor um salrio mnimo. O corte de
renda do 5 decil praticamente coincidente com o
valor do salrio mnimo nos anos de 2004 e 2006,
conforme observado na nota 5 deste texto.
O acesso a programas se distribui segundo
os distintos arranjos domiciliares associados a
ciclos vitais da famlia (Tabela 6). O Benefcio de
Prestao Continuada, que atende defcientes e
principalmente idosos em situao de risco, apre-
senta peso maior entre as famlias unipessoais
masculinas e femininas caracterizadas por idosos
, entre os arranjos nucleados pelos casais de 50
anos, com flhos e/ou parentes, bem como entre
os casais sem flhos residentes, dentre os quais
uma parcela importante composta por idosos.
Representa ainda cerca de 13% dos benefcios a
que tm acesso os domiclios com chefa feminina
sem a presena de cnjuge, lembrando que 55%
das chefes nesses arranjos tm 50 anos e mais.
Nos demais arranjos familiares pouco expressiva
sua participao (Tabela 6).
Os programas Bolsa Famlia e PETI (Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil), por sua vez,
apresentam peso importante entre os programas de
transferncia de renda a que tm acesso os trs tipos
de arranjos j mencionados como mais vulnerveis
ao empobrecimento por contarem em sua compo-
sio familiar com parcela importante de crianas,
adolescentes e jovens, ou seja, os seguintes tipos de
arranjo domiciliar: casal de at 34 anos, com flhos
e/ou parentes; casal entre 34 e 49 anos, com flhos
LILIA MONTALI
Tabela 5
Proporo da transferncia de renda segundo decis do rendimento domiciliar per capita por
tipologia de arranjo domicilar Estimativa (%)
(1)
Domiclios com acesso aos programas sociais
Regies Metropolitanas Brasileiras 2004/2006
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Total
2004
(*)
Casais 23,0 14,8 11,9 10,5 13,1 10,3 10,2 8,6 13,0
Casal sem flhos 34,1 19,0 24,3 18,7 31,5 18,1 13,5 12,8 19,5
Casal at 34 anos com flhos e parentes 24,7 15,5 11,7 9,5 8,0 7,6 10,7 6,9 13,5
parentes
21,2 13,5 9,9 7,2 7,9 6,9 7,0 5,9 10,5
e parentes
18,9 15,4 12,0 14,6 13,9 13,1 10,8 7,4 13,1
flhos e/ou parentes
32,9 19,3 17,4 15,2 17,9 15,9 15,8 13,9 18,3
flhos e/ou parentes
25,4 21,0 25,1 21,8 22,0 18,8 10,5 13,3 18,7
Total
(2)
25,1 16,1 13,8 12,1 21,3 12,8 13,4 12,0 15,8
2006
Casais 24,4 15,3 15,0 13,5 17,6 13,1 14,1 11,0 15,7
Casal sem flhos 36,1 24,1 35,4 27,3 39,0 23,9 20,5 14,8 26,0
parentes
25,3 14,5 12,3 9,9 10,0 9,0 11,0 9,2 14,2
parentes
22,9 14,0 12,1 10,0 10,2 9,0 10,9 10,0 12,7
e parentes
24,0 18,9 16,9 19,0 19,9 15,0 12,6 9,4 16,7
flhos e/ou parentes
33,7 20,7 21,8 19,3 22,3 17,4 18,8 16,0 21,3
flhos e/ou parentes
26,8 22,3 24,1 15,0 26,9 22,0 22,2 20,9 22,2
Total
(2)
26,6 16,9 17,1 15,0 27,3 16,0 18,5 14,5 19,1
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 e 2006. Elaborao: MONTALI, L., NEPP/Unicamp.
(1)
Estimativa obtida atravs da varivel V1273; domiclios at o 8 decil de renda domiciliar per capita.
(2)
(*)
Em valores de 2006 (INPC).
e/ou parentes; e chefe feminina sem cnjuge, com
flhos e parentes
5
(Tabela 6).
Pretende-se nesta altura da anlise retomar a dis-
cusso sobre a reduo ou reproduo da desigual-
dade, tendo por foco a desigualdade de rendimentos
entre domiclios com distintos arranjos familiares.
Segundo anlise de Wajnman, Turra e Agostinho
(2006), considerando variveis demogrfcas rela-
cionadas idade e ao sexo, as mudanas recentes
5
O maior valor recebido por uma famlia benefciria do Programa Bolsa Famlia em
2006 foi R$ 112,00, que equivale soma do valor fxo (R$ 58,00) recebido apenas
pelas Famlias em Extrema Pobreza e do valor varivel de R$ 18,00 para cada
criana/adolescente de at 15 anos incompletos, considerando-se o mximo de 3.
Por sua vez as Famlias em Situao de Pobreza recebem apenas o valor varivel
para o mximo de 3 crianas/adolescentes. O limite de idade se altera em 2008 para
18 anos incompletos.
nos arranjos familiares no afetam a distribuio
de renda no Pas. No entanto, ressaltamos que
o que provoca a reproduo da desigualdade de
renda domiciliar per capita entre os tipos de ar-
ranjos familiares so sua composio e as possi-
bilidades de acesso ao mercado de trabalho, aos
benefcios relacionados a este e aos programas
sociais a que tm acesso. No caso dos arranjos
domiciliares identifcados neste texto como mais
vulnerveis ao empobrecimento, eles tm em sua
composio familiar, como constante, a presena
de crianas e adolescentes e, em alguns deles,
tambm se soma a presena de idosos. Este con-
junto de caractersticas indica grupos com maiores
restries para absoro no mercado de trabalho e
que apresentam taxas de gerao de renda mais
baixas (MONTALI; TAVARES, 2008).
Por outro lado, considerando-se o acesso des-
ses domiclios a programas sociais de transferncia
de renda, observa-se que exatamente os arranjos
identifcados como mais vulnerveis ao empobre-
cimento (nucleados por casais de at 34 anos
com flhos; casais entre 35 e 49 anos com flhos;
e chefe feminino sem cnjuge e com flhos) tm,
predominantemente, acesso ao Programa Bolsa
Famlia que transfere benefcios com valores
mais baixos e pequeno acesso ao Benefcio
de Prestao Continuada (BPC), cujo valor de
um salrio mnimo (Tabela 6). Os demais tipos de
arranjos domiciliares que apresentam rendimento
domiciliar per capita mais elevado e que incluem
maior proporo de pessoas de 60 anos e mais,
so os que tm acesso ao BPC, cujo valor, como
mencionado, de um salrio mnimo. So esses
domiclios tambm os que contam com aposenta-
dorias e penses para a composio do rendimento
domiciliar (Tabelas 7 e 8).
Embora no sejam elevados os valores mdios
das transferncias de renda por domiclio com
acesso, fca evidente a disparidade do valor entre
os domiclios caracterizados por arranjos associa-
dos s etapas inicial e de consolidao do ciclo
de vida familiar e aqueles associados etapa do
envelhecimento da famlia (Tabela 7).
Destacam-se com valores mdios mais elevados
de transferncia por domiclio aqueles unipesso-
ais masculinos e femininos (respectivamente R$
321,00 e R$ 246,00), os casais sem flhos, mas
que podem contar com a presena de parentes
(R$ 200,00) e os casais de 50 anos ou mais com
flhos e/ou parentes (R$ 190,00). Entre os valo-
res mdios mais baixos esto, por ordem direta
de maior vulnerabilidade ao empobrecimento, os
casais de at 34 anos com flhos (R$ 81,50), os
casais entre 35 a 49 anos com flhos (R$ 88,00)
e a chefe feminina sem cnjuge e com flhos (R$
121,00) (Tabela 7).
A composio do rendimento domiciliar reafrma
para esses arranjos familiares o peso importante do
rendimento de todos os trabalhos, que represen-
tam mais que 80% do rendimento domiciliar para
ambos os arranjos referidos nucleados pelo casal,
e o pequeno peso das transferncias de renda
governamentais, menores que 12% (Tabela 8).
A anlise dos arranjos domiciliares mostra que
sua composio pode afetar as possibilidades de
auferir renda, no apenas porque h maior ou me-
Tabela 6
Distribuio dos domiclios com acesso a programas de transferncia de renda por arranjos domiciliares,
segundo programa Regies Metropolitanas Brasileiras 2006
Tipos de arranjos domiciliares Bolsa Famlia BPC-LOAS PETI Outro programa
(2)
Total
Casais 76,23 8,94 1,14 13,69 100,00
Casal sem flhos 49,89 35,15 1,15 13,81 100,00
parentes
79,09 4,96 1,16 14,79 100,00
Casal de 50 anos e mais com flhos e
parentes
55,82 30,07 0,68 13,43 100,00
Chefe feminina sem cnjuge e/ou flhos
e/ou parentes
72,35 13,24 0,84 13,56 100,00
Chefe feminina unipessoal 32,38 62,71 0,00 4,92 100,00
Chefe masculino sem cnjuge 41,64 39,76 0,00 18,60 100,00
flhos e/ou parentes
48,04 31,65 0,00 20,31 100,00
Chefe masculino unipessoal 6,14 84,72 0,00 9,14 100,00
Total
(1)
73,57 11,75 1,01 13,67 100,00
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2006. Elaborao: MONTALI, L., NEPP/Unicamp.
(1)
(2)
Federal, estadual ou municipal.
LILIA MONTALI
Tabela 7
Valores mdios do rendimento domiciliar e de outros tipos de rendimento segundo arranjo domiciliar
(*)
Domiclios com acesso a programas de transferncia de renda Regies Metropolitanas Brasileiras 2006
Tipos de arranjos domiciliares
Rendimentos mdios
Todos os
trabalhos
Transferencia
Aposentadorias
e penses
Outros
rendimentos
Renda
domiciliar mdia
Renda domiciliar
per capita
Casais 696,54 103,30 485,34 188,66 819,30 181,12
Casal sem flhos 471,90 199,63 521,38 91,74 714,84 297,31
Casal at 34 anos com
flhos e parentes
628,56 81,49 306,72 185,33 694,40 160,48
Casal de 35 a 49 anos
com flhos e parentes
750,92 87,84 454,51 172,98 860,13 176,44
Casal de 50 anos e mais
com flhos e parentes
863,97 189,98 576,46 256,36 1.205,10 233,76
Chefe feminina sem cnjuge
e/ou flhos e/ou parentes
525,66 120,87 369,19 186,62 670,38 167,22
Chefe masculino sem cnju-
ge e/ou flhos e/ou parentes
680,73 187,53 534,28 126,35 886,90 225,11
Total
(1)
649,06 113,30 429,25 186,47 769,16 181,17
(1)
(*)
Domiclios at o 8 decil da renda domiciliar per capita.
Tabela 8
Composio do rendimento domiciliar mdio, por tipo de rendimento e de arranjo domiciliar
(*)
Domiclios com acesso a programas de transferncia de renda Regies Metropolitanas Brasileiras 2006
Tipos de arranjos domiciliares
Todos os
trabalhos
Transferencia
Aposentadorias
e penses
Outros
rendimentos
Renda
domiciliar mdia
Casais 77,59 12,60 8,95 0,86 100,00
Casal sem flhos 40,45 27,93 31,21 0,41 100,00
Casal de 50 anos e mais com flhos e
parentes
59,89 15,76 22,93 1,41 100,00
Chefe feminina sem cnjuge e/ou flhos e/ou
parentes
59,55 18,01 19,93 2,51 100,00
Chefe feminina unipessoal 12,77 73,92 11,24 2,07 100,00
Chefe masculino sem cnjuge 56,33 26,03 17,02 0,61 100,00
Chefe masculino sem cnjuge e/ou flhos e/
ou parentes
60,12 21,14 18,21 0,53 100,00
Chefe masculino unipessoal 11,31 84,17 2,87 1,65 100,00
Total
(1)
72,05 14,72 11,95 1,28 100,00
(1)
(*)
Domiclios at o 8 decil da renda domiciliar per capita.
nor proporo de adultos para a gerao de renda,
mas porque o acesso a determinados recursos
tambm distinto, correspondendo s etapas do
ciclo de vida familiar. Um exemplo disso, como
se viu anteriormente, a composio da renda
domiciliar, o tipo de transferncia de renda gover-
namental e os benefcios sociais disponveis em
cada etapa do ciclo de vida familiar. Tais fatos no
tm contribudo para a reduo da desigualdade
de renda domiciliar per capita entre os arranjos
domiciliares identifcados como mais vulnerveis
ao empobrecimento e os demais arranjos.
CONSIDERAES FINAIS
A questo que se coloca que a desigualdade en-
tre os domiclios mais vulnerveis ao empobrecimento
e os demais, menos vulnerveis, ser reproduzida,
e no reduzida, se mantidas as condies atuais.
Por um lado em decorrncia das disparidades de
rendimentos no mercado de trabalho associadas
qualifcao, mas tambm ao gnero e idade, que
limitam a insero no mercado e a remunerao dos
componentes desses tipos de arranjos domiciliares,
como visto. Por outro lado, em decorrncia da dispa-
ridade muito grande no valor das transferncias de
renda para domiclios em diferentes etapas do ciclo
vital familiar. O que se pretende com essa afrmao
explicitar que as famlias nas etapas inicial e de
consolidao do ciclo vital familiar nucleadas por
casal ou pela mulher sem a presena de cnjuge
tm maior acesso ao Programa Bolsa Famlia, cujo
valor da transferncia de renda bastante menor que
o valor do salrio mnimo, enquanto as famlias com
idosos tm acesso ao Benefcio de Prestao Conti-
nuada (BPC), que equivalente ao valor do salrio
mnimo. Dessa maneira, no apenas as aposenta-
dorias e penses contribuem para a desigualdade
da distribuio de renda no Brasil, como aponta Ho-
ffmann ao decompor a contribuio de cada parcela
na composio do rendimento domiciliar per capita
no perodo 1997-2005 (HOFFMANN, 2006). Tambm
a desigualdade do valor das transferncias de renda
e o acesso diferenciado a elas por domiclios em
distintas etapas do ciclo de vida familiar, associados
s condies mais desfavorveis para insero no
mercado e gerao de renda, contribuem para que
se reproduzam as condies mais desfavorveis e a
desigualdade de rendimento domiciliar per capita.
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ISABELA CARDOSO DE M. PINTO, WASHINGTON LUIZ ABREU DE JESUS, CARMEN FONTES TEIXEIRA
BAHIA
ANLISE & DADOS
A construo do Sistema nico
de Sade na Bahia: desafios da
implementao de uma poltica social
Isabela Cardoso de M. Pinto
*
Washington Luiz Abreu de Jesus
**
Carmen Fontes Teixeira
***
Resumo
A Secretaria de Sade do Estado da Bahia, com a mudana
do Governo a partir de 2007, inicia uma nova etapa no processo
de construo do Sistema nico de Sade (SUS), marcado pelo
esforo de fortalecimento do planejamento e da gesto da poltica
estadual de sade. Essa experincia vem sendo sistematizada pela
equipe tcnica envolvida diretamente na conduo do processo,
e se constitui em rico material para a refexo em torno das faci-
lidades e difculdades de implementao da poltica de sade no
mbito estadual. O objetivo desse trabalho descrever o processo
de planejamento que vem sendo desenvolvido na Secretaria de
Sade do Estado da Bahia (Sesab) e analisar, especifcamente, o
que vem sendo feito na rea de gesto do trabalho e da educao
na sade, em termos da formulao/adequao da Poltica de
Educao Permanente dos trabalhadores de sade. A metodologia
utilizada inclui a reviso documental e a sistematizao da expe-
rincia de dois dos autores, dirigentes da rea de planejamento e
desenvolvimento de recursos humanos da Sesab. Os resultados
evidenciam o esforo que vem sendo feito para articular o plane-
jamento na sade com o planejamento governamental em geral,
bem como para institucionalizar o planejamento como tecnologia
de gesto no mbito do SUS-Ba e da Sesab em particular. Ilustra
esse processo com o que vem acontecendo na Superintendncia
de Recursos Humanos (Superh), espao institucional estratgico,
cenrio da formulao da Poltica Estadual de Gesto do trabalho
e da Educao Permanente do trabalhadores da sade, durante
o perodo 2007-2008.
Palavras-chave: Planejamento. Gesto do Trabalho. Educa-
o Permanente. Sistema de Sade. Poltica Social.
Abstract
With a change in government starting in 2007, the State of
Bahia Department of Health began a new stage in the process
of constructing a SUS, marked by efforts to strengthen planning
and State health policy management.This experience has been
systematized by the technical team directly involved in manag-
ing the process and constitutes rich material for refection on
the ease and diffculties in implementing a health policy within
State sphere. This papers objective is to describe the planning
process that has been developed at the State of Bahia Depart-
ment of Health (Sesab) and analyze what has been done specif-
cally in the area of labour management and health education, in
terms of formulating and adapting the health workers Permanent
Education Policy. The methodology used includes document
revision and systematization of the experiences of two authors
who are directors in the area of planning and human resources
development at Sesab. The results show efforts that have been
made to join together health planning with general government
planning, as well as institutionalizing planning as management
technology within the scope of SUS-Ba and Sesab in particular.
This paper illustrates this process along with what has been
taking place at the Human Resources Bureau (Superh), a stra-
tegic institutional space and setting for formulating State Labour
Management Policy and health workers permanent education
during the period 2007-2008.
Keywords: Planning. Labour Management. Permanent Edu-
cation. Health System. Social Policy.
INTRODUO
A conjuntura poltica posterior elaborao e
aprovao da Constituio Federal de 1988 vem sen-
do marcada pela implementao de polticas sociais,
* Doutora em Administrao (UFBA), mestre em Sade Coletiva (ISC/UFBA), pro-
fessora do Mestrado em Polticas Sociais e Cidadania/UCSal, superintendente de
Recursos Humanos da Sesab.
** Mestre em Sade Pblica (UEFS), doutorando em Sade Pblica (ISC-UFBA),
coordenador de Planejamento da Secretaria de Sade do Estado da Bahia.
*** Doutora em Sade Pblica, professora do Instituto de Sade Coletiva da UFBA.
A CONSTRUO DO SISTEMA NICO DE SADE NA BAHIA: DESAFIOS DA IMPLEMENTAO DE UMA POLTICA SOCIAL
entre as quais se destaca o esforo de construo do
Sistema nico de Sade (SUS). Considerado pelos
estudiosos da rea como uma verdadeira poltica de
Estado, o processo de implementao do SUS tem
atravessado as diversas gestes governamentais que
se sucederam a partir da reto-
mada das eleies diretas para
o governo federal em 1989.
Antiga aspirao do mo-
vimento pela Reforma Sanitria Brasileira, cuja
emergncia data da segunda metade dos anos 70
do sculo passado, a formulao e implementa-
o do SUS tem contemplado vrios momentos e
dimenses. O marco jurdico-poltico que adota o
princpio geral da Sade como direito de cidadania
foi aprovado na CF de 1988 e desdobrou-se nos
diversos captulos das Leis 8.080 e 8.142, aprovadas
em seqncia no ano de 1990, que estabelecem os
princpios e diretrizes poltico-gerenciais e organi-
zacionais do SUS, quais sejam a universalidade do
acesso, a integralidade do cuidado e a eqidade na
distribuio de recursos e servios, alm de referen-
dar a proposta de descentralizao e participao
na gesto e controle social do sistema.
Durante os anos 1990, a construo do SUS se
deu, principalmente a partir da implementao do
processo de municipalizao das aes e servios
de sade, respaldada em Normas Operacionais
(01/91; 01/93; 01/96) elaboradas no mbito federal,
as quais, mais recentemente, deram origem Nor-
ma Operacional da Assistncia em Sade (NOAS)
(2001-2002), cujo contedo tratava de resgatar o
princpio da regionalizao dos servios de sade,
contrapondo-se excessiva fragmentao provocada
pela municipalizao induzida pelas Normas Ope-
racionais Bsicas do SUS (NOBS) 01/93 e 01/96.
(TEIXEIRA, 2002).
J a partir de 2003, o desenvolvimento da gesto
do SUS passou a ser pautado pela crtica opo
normativa implementada na dcada anterior, geran-
do um processo de refexo e debate no mbito da
Comisso Intergestores Tripartite (CIT) que resultou
na aprovao do Pacto em Defesa da Vida, do SUS
e de Gesto (BRASIL, 2006). Este documento de
orientao e conduo poltico-gerencial refora a
diretriz da regionalizao dos servios e convoca os
gestores dos diversos nveis de governo federal,
estadual e municipal a estabelecerem acordos
solidrios que viabilizem a reorganizao dos ser-
vios em bases territoriais, adotando a proposta de
constituio de redes integradas que articulem a
ateno bsica aos servios de mdia e alta com-
plexidade.
Cabe destacar que duran-
te todo esse perodo, espe-
cialmente a partir de 1994,
foi desencadeado um amplo processo de reorgani-
zao da ateno bsica, atravs da implementa-
o da estratgia de Sade da Famlia, objeto de
vrios estudos (AQUINO, 2006; GIOVANELLA et
al, 2002; FONTOURA, 2007; TEIXEIRA; SOLLA,
2006). Mais recentemente, vrias iniciativas foram
implementadas visando a reorientao da assis-
tncia pr-hospitalar (SAMU 192) e hospitalar, bem
como priorizou-se a interveno em reas crticas
da assistncia a problemas e grupos populacionais
especficos, como por exemplo a ateno Sade
Mental, Sade Bucal e Assistncia Farmacutica
(TEIXEIRA; PAIM, 2005).
Apesar desses avanos, o processo de cons-
truo do SUS enfrenta desafos imensos, particu-
larmente no que diz respeito estabilizao das
fontes de fnanciamento, objeto de disputas polticas
acirradas no mbito dos poderes legislativo
1
e exe-
cutivo, bem como na rea de recursos humanos,
um dos ns crticos do processo de mudana da
gesto e da ateno sade no Pas. De fato, a
escassez de quadros qualifcados para o exerccio
da gesto dos sistemas e servios, e a precarizao
das relaes de trabalho, somada inadequao
dos perfs e ausncia de compromisso de grande
parte dos profssionais e trabalhadores de sade
para com o SUS, constituem hoje um dos grandes
desafos sua consolidao.
O debate em torno do enfrentamento desses
problemas tem gerado um movimento em torno da
institucionalizao do planejamento no mbito do
Ministrio da Sade e das secretarias Estaduais e
Municipais (BRASIL, 2007). Este movimento tem
como um dos seus pilares a educao permanente
das equipes envolvidas na gesto do sistema e se
articula com o debate que vem sendo travado em
1
Ver a disputa parlamentar em torno da aprovao da EC 29 e a recente polmica
em torno da extino (e possvel reedio) da CPMF.
O processo de construo do
SUS enfrenta desafos imensos
torno da implementao da Poltica de Educao
Permanente dos trabalhadores da sade, formulada
no mbito federal em 2003 e reformulada em 2007
(BRASIL, 2007).
Nesse sentido, o planejamento e a gesto do
trabalho e educao na sade podem ser entendidos
como reas estratgicas para o desenvolvimento
de um processo de aprendizado institucional
2
que
resulte na superao do amadorismo na gesto e
no fortalecimento de uma cultura organizacional que
privilegie a inovao, a criatividade, a capacidade
de iniciativa, o compromisso e o fortalecimento de
processos de mudana nas prticas institucionais
tendo em vista os princpios do SUS.
A Secretaria de Sade do Estado da Bahia, a
partir de 2007, com a mudana do governo estadual,
inicia uma nova etapa no processo de construo
do SUS estadual, marcado pelo esforo de fortale-
cimento do planejamento e da gesto da poltica de
sade estadual. Essa experincia vem sendo siste-
matizada pela equipe tcnica envolvida diretamente
na conduo do processo, e se constitui em rico
material para a refexo em torno das facilidades e
difculdades de implementao da poltica de sade
no mbito estadual.
O objetivo desse trabalho, portanto, descrever
o processo de planejamento que vem sendo de-
senvolvido na Secretaria de Sade do Estado da
Bahia (Sesab), entendida como uma organizao
hipercomplexa
3
, e analisar, especifcamente, o
que vem sendo feito na rea de gesto do trabalho
e da educao na sade em termos da formulao/
adequao da Poltica de Educao Permanente dos
trabalhadores de sade, buscando discutir algumas
das limitaes encontradas e as possibilidades de
aperfeioamento da prtica de formulao e imple-
mentao de polticas no mbito do SUS estadual.
EIXOS ESTRATGICOS E LINHAS DE AO
PARA A CONSTRUO DO SUS NA BAHIA NO
MOMENTO ATUAL
A equipe dirigente da Sesab na atual gesto con-
cebe o planejamento como um elemento propulsor
2
Na linha sugerida pelos estudos de Peter Senge, em torno das organizaes que
aprendem, perspectiva que vem sendo adotada em alguns trabalhos de Rivera
(2003) sobre a problemtica da gesto estratgica nas organizaes de sade.
3
Conforme a caracterizao feita por Testa (1992) e utilizada em estudos sobre o
processo de gesto da Poltica de sade na Sesab. Ver Coelho (2002).
e dinamizador de mudanas institucionais tanto no
nvel macro quanto micropoltico. Ou seja, entende
que um planejamento descentralizado e participativo
contribui para a confgurao de espaos demo-
crticos nos quais se construa a direcionalidade
do processo de implementao do SUS na Bahia,
levando em conta os problemas herdados e os ob-
jetivos estratgicos do governo estadual.
Nessa perspectiva, logo no incio da atual gesto
foi feita uma reestruturao da rea de planejamen-
to, vinculando a Assessoria de Planejamento (As-
plan) ao Gabinete do Secretrio da Sade (Gasec),
constituindo-se uma pequena equipe tcnica que se
encarregou de sistematizar um marco referencial que
orientasse a prtica de planejamento no SUS-Bahia.
A Figura 1 explicita esse referencial, articulando
os princpios e diretrizes fnalsticos (universalida-
de, integralidade, eqidade) com os estratgicos
(descentralizao e participao social na gesto
do sistema), alm de incluir a transversalidade e a
comunicao como diretrizes para a reorientao das
prticas e do processo de trabalho em sade.
Fonte: Sesab/Asplan, 2007.
Figura 1
Marco referencial para a gesto do SUS no
Estado da Bahia
Como se pode perceber no diagrama, entende-se
que a Gesto do SUS no mbito estadual contempla
cinco macro-funes desempenhadas pela Sesab,
quais sejam: a Vigilncia da Sade, Ateno Sa-
de, Regulao do Sistema e Assistncia Farmacu-
tica, nucleadas pela Gesto do Trabalho, funo
que articula um conjunto de processos dirigidos
aos trabalhadores do SUS (Educao Permanente),
usurios (Controle Social e Ouvidoria), gestores
(Planejamento e Auditoria) e prpria equipe diri-
gente (Controle Interno).
A gesto do trabalho per-
cebida como a rea de atua-
o no campo da gesto que,
de fato, possibilita a relao
entre o usurio-cidado e os servios de sade. No
contexto apresentado, o processo de planifcao
desenvolvido pela Sesab identifca o lugar estrat-
gico desta rea na articulao de todas as outras,
fnalsticas ou no, e na mobilizao de todos os
dispositivos que a gesto dispe para garantir a
consecuo dos objetivos estabelecidos.
Com essa perspectiva, a rea de planejamento
assumiu a responsabilidade, desde o perodo de
transio do anterior para o atual governo, de desen-
volver os eixos estratgicos
4
que orientariam o en-
frentamento dos problemas identifcados nas vrias
dimenses poltico-gerencial e tcnico-operacional
do SUS-BA, envolvendo os dirigentes e tcnicos
das Superintendncias da Sesab, rgos da estrutura
administrativa da Sesab que compem o Colegia-
do Gestor
5
, constitudo para realizar em conjunto
com o secretrio da Sade a co-gesto do sistema.
Nesse percurso foi possvel a defnio das linhas
de ao, que organizam as aes dos diversos
atores institucionais, articulando a ao coletiva em
direo ao alcance dos objetivos estabelecidos pelo
Colegiado Gestor. So elas: gesto democrtica,
solidria e efetiva do SUS; gesto do trabalho e da
educao permanente em sade; vigilncia de riscos
e agravos sade individual e coletiva; ateno
sade com eqidade e integralidade; expanso,
interveno e inovao tecnolgica em sade.
Estas linhas de ao da gesto do SUS-Bahia
foram substratos composio dos programas
de governo constantes do captulo da Sade do
Plano Plurianual (PPA 2008-2011) e elaborao
da Agenda Estratgica da Sade para os anos de
4
Os eixos estratgicos de governo para a rea de sade defnidos para o perodo
foram: fortalecimento do controle social na sade; valorizao do servidor pblico;
fortalecimento da capacidade de gesto e da dimenso pblica do SUS; descentra-
lizao e regionalizao solidria das aes e servios de sade; e acesso s aes
e servios de ateno e vigilncia da sade com eqidade e integralidade.
5
Este colegiado est regulamentado no regimento da instituio como um Comit
Gerencial vinculado ao Gabinete do Secretrio da Sade.
2007 e 2008
6
, processos desenvolvidos com intensa
participao institucional, envolvendo mais de 600
servidores do nvel central e das Diretorias Regionais
de Sade (Dires) em mais de 30 (trinta) reunies/
ofcinas de trabalho com grupos e 7 (sete) grandes
encontros para validao dos
produtos parciais do processo
de planejamento envolvendo
todos os nveis decisrios da
instituio. No perodo de ela-
borao do PPA, a Sesab participou tambm de uma
srie de encontros com representantes da sociedade
civil organizada em 26 regies do Estado, denomi-
nadas Territrios de Identidade, com a fnalidade de
levantar as demandas que subsidiariam a elaborao
desse documento de gesto.
No contexto de implementao das linhas de
ao da gesto sob a coordenao da Diretoria de
Programao da Superintendncia de Gesto da Re-
gulao da Ateno Sade (Suregs), elaborou-se
tambm um novo Plano Diretor de Regionalizao
(PDR), em um movimento de articulao entre a
Sesab e os gestores municipais, atravs do Conselho
de Secretrios Municipais de Sade (Cosems). Com
o novo PDR, aprovado pela Comisso Intergestores
Bipartite (CIB), o Estado passou a contar com nove
macrorregies de sade
7
, espaos territoriais onde
se promover a organizao das microrregies de
sade, contemplando a implementao de redes
assistenciais em reas estratgicas.
Ainda em 2007, foi realizada a 7 Conferncia Es-
tadual de Sade, grande evento onde se apresentou
aos participantes o diagnstico situacional do SUS-BA
e os eixos estratgicos de ao da Sesab. Para isso,
organizou-se o Observatrio da Sade um espao
que contou com a participao de todos os setores
da Sesab e onde foram apresentados os problemas
identifcados no perodo e as principais estratgias
desenvolvidas para seu enfrentamento, permitindo
sociedade civil maior clareza sobre a situao
encontrada e subsdios para a defnio de proposi-
es elaborao das polticas pblicas de sade.
Ao fnal do ano de 2007, desencadeou-se um
processo de Avaliao de Desempenho que incluiu
6
O processo de elaborao desses instrumentos de gesto tomou como referncia
normativa o Pacto de Gesto, em Defesa do SUS e pela Vida (BRASIL, 2006).
7
Macrorregies de sade do Estado da Bahia, segundo o PDR-2007: Leste (Salvador);
Nordeste (Alagoinhas); Centro-Leste (Feira de Santana); Centro-Norte (Jacobina);
Norte (Juazeiro); Oeste (Barreiras); Sudoeste (Vitria da Conquista); Sul (Itabuna/
Ilhus); Extremo Sul (Teixeira de Freitas).
O Estado passou a contar
com nove macrorregies
de sade
a anlise do grau de cumprimento de metas acorda-
das na Agenda Estratgia da Sade em 2007, bem
como contemplou a construo de um conjunto de
indicadores
8
que foram avaliados em cada rgo
estratgico. Esse processo gerou um conjunto de
informaes estratgicas que foram discutidas pelos
representantes de todos os rgos estratgicos que
compem o GT de Planejamento e Programao
9
.
Com base na Avaliao de Desempenho do ano
de 2007 e na discusso ampliada sobre os resultados
obtidos com a implementao das aes da Agenda
Estratgica em 2007 foi elaborada a Agenda Estratgia
da Sade para 2008, cujo formato representa um avan-
o metodolgico em relao anterior. Os objetivos
estratgicos foram tomados como compromissos de
cada rgo estratgico e traduzidos em resultados a
serem alcanados em um prazo defnido, o que implica
em uma responsabilizao poltico-gerencial a ser tra-
duzida no Plano Estadual de Sade (PES 2008-2011)
instrumento de gesto que consolidar a proposta
poltico-institucional da sade para o estado da Bahia
no perodo, cuja elaborao est em fase de concluso
atravs de uma cooperao tcnica da Sesab com a
UFBA atravs do Instituto de Sade Coletiva (ISC).
Paralelamente, a Diretoria de Informao em
Sade (DIS) tratou de atualizar e sistematizar infor-
maes relativas ao perfl epidemiolgico da popu-
lao baiana e organizao dos servios de sade,
buscando, inclusive, agregar e analisar as informa-
es disponveis levando em conta a subdiviso
do territrio do Estado nas nove macrorregies de
sade defnidas no Plano Diretor de Regionalizao
do SUS-Bahia. Esse movimento coaduna-se com o
processo por estabelecer o marco da Anlise de Si-
tuao de Sade (CASTELLANOS, 1997) enquanto
componente prioritrio elaborao de planos de
sade nos diversos nveis de gesto do SUS.
Todos esses processos e outros ainda em de-
senvolvimento nos diversos rgos institucionais da
Sesab no contexto das linhas de ao de governo
para a sade convergem para a elaborao do PES,
que toma como referencial o enfoque situacional (MA-
8
O elenco de indicadores incluiu o conjunto dos indicadores defnidos no termo
de compromisso do Pacto de Gesto (BRASIL, 2006), alm de outros indicadores
construdos durante a elaborao do PPA 2008-2001 e da Agenda Estratgica da
Sade.
9
O Grupo Tcnico de Planejamento e Programao surgiu de uma proposta da
Asplan, visando ampliar o nmero de participantes do processo de elaborao do
PES, ao tempo que se busca institucionalizar a prtica de planejamento na Sesab,
coerentemente com as diretrizes do Planejasus.
TUS, 1993) que supe a identifcao de problemas
e a elaborao de Mdulos Operaes-Problemas,
sob responsabilidade direta dos gestores que ocu-
pam postos estratgicos no sistema/instituio, no
caso o SUS/Sesab.
No momento atual, o processo de elaborao do
PES chega a um ponto de sistematizao do conjunto
dos produtos parciais elaborados ao longo do ano.
Isso expressa, de certo modo, o amadurecimento a
que se chegou no tocante construo do consenso
em torno dos compromissos, resultados esperados,
aes estratgicas e metas correspondentes, em
cada setor da Sesab.
A Sesab avana para a realizao de um conjunto
de ofcinas integradas com o propsito de reunir e
articular os diversos elementos que compem este
projeto na direo de um Plano Estadual de Sade
slido e coerente, tendo como ponto de partida a
identifcao, discusso e priorizao dos problemas
de sade e do sistema de sade no Estado (TEIXEI-
RA, 2001; 2002; PAIM, 2006). Aliados a esta questo,
desenvolvem-se tambm processos de reviso das
polticas setoriais que subsidiaro a formulao do
PES e se constituiro no marco legal da gesto do
SUS, ainda que muitas difculdades se expressem.
A PROBLEMTICA DOS RECURSOS HUMANOS
E A POLTICA DE GESTO DO TRABALHO E
EDUCAO PERMANENTE EM SADE
O desenvolvimento dos recursos humanos
10

constitui-se rea estratgica para a consolidao
da gesto e da mudana do modelo de ateno no
mbito do SUS. Conforme preconiza o Pacto pela
Sade, as polticas de RH para o SUS devem buscar
a valorizao do trabalho e dos trabalhadores de
sade, o tratamento dos confitos e a humanizao
das relaes de trabalho.
Nessa perspectiva, logo no incio da atual ges-
to da Sesab, a Superintendncia de Recursos
10
O termo recursos humanos vem sendo criticado na rea de sade e substitudo por
vrios outros termos oriundos de estudos de Economia Poltica e Sociologia das
profsses, a exemplo de Fora de trabalho em sade, Profssionais e trabalhadores
de sade, expresses usadas nos documentos mais recentes de polticas da rea.
A multiplicidade de termos permanece, entretanto, no discurso que circula no mbito
da Sesab, na medida em que o rgo gestor da Poltica de Gesto do trabalho e
educao permanente dos trabalhadores de sade mantm o nome de Superinten-
dncia de Recursos Humanos. Houve, na atual gesto, um movimento em torno da
mudana do nome para Superintendncia da Gesto do Trabalho e Educao na
sade, proposta recusada pela Secretaria de Administrao quando da aprovao
do novo regimento interno da Sesab, em razo da estrutura geral do Estado.
Humanos
11
tratou de compor a equipe dirigente e
estabelecer uma gesto colegiada que envolvesse
as diversas equipes no processo decisrio, bus-
cando estabelecer um planejamento integrado das
atividades de cada diretoria de modo a garantir um
mnimo de articulao entre as reas de Gesto do
Trabalho e da Educao na Sade.
Em seguida procedeu-se uma ampla anlise
da situao dos recursos humanos do SUS-BA,
distinguindo-se os problemas relativos s caracters-
ticas dos profssionais e trabalhadores inseridos no
SUS-BA em termos de perfl e grau de qualifcao,
bem como em termos das condies de trabalho a
que esto sujeitos. Ao lado disso, foram identifcados
os problemas especfcos relativos atuao da
Sesab sobre esse contingente de trabalhadores,
tanto os problemas vinculados Gesto do Trabalho
quanto os problemas vinculados interveno sobre
a formao e qualifcao dos trabalhadores em
atividade. Tambm foram identifcados os problemas
especfcos da prpria Superh (Tabela 1).
11
A estrutura organizacional da Superh contempla uma Diretoria de Gesto do Trabalho
e da Educao na Sade, uma Diretoria de Administrao de Recursos Humanos e
duas Escolas do SUS a de Sade Pblica e a de Formao Tcnica em Sade.
Dentre os problemas identifcados foram prioriza-
dos quatro, os quais ingressaram na Agenda Estra-
tgica da Sesab em 2007-2008. Das caractersticas
dos trabalhadores foi priorizada a problemtica da
Precarizao das relaes de trabalho: vnculos e
condies, que afeta a grande maioria dos traba-
lhadores do SUS, inclusive em reas estratgicas,
como o caso da ateno bsica, e nos servios
hospitalares de urgncia/emergncia.
No que diz respeito s aes sob responsabili-
dade da Superh/Sesab, foi destacada, em primeiro
lugar, a fragilidade nas aes, processos, sistemas
e instrumentos de gesto de pessoas e do trabalho
em sade, problema que afetado, inclusive, pela
defcincia do sistema de gerenciamento do funcio-
nalismo pblico no estado da Bahia.
Em segundo lugar, priorizou-se a inadequa-
o dos processos pedaggicos, administrativos
e financeiros para a formao e desenvolvimento
dos trabalhadores s necessidades do SUS-BA,
problema que reflete a necessidade de atualiza-
Tabela 1
Problemas identifcados na rea de Recursos Humanos do SUS-BA 2007
Caractersticas dos trabalhadores
e das condies de trabalho no
SUS-BA
Problemas na rea de gesto do
trabalho e administrao de RH
Problemas na rea de formao e
qualifcao de pessoal
Problemas na estrutura e
funcionamento da Superh
Perfl profssional inadequado para
as necessidades dos vrios proces-
sos de trabalho da rede SUS-BA
Desconhecimento das necessida-
des referentes fora de trabalho
para o SUS-BA e sistema de infor-
mao inefciente na produo de
dados para tomada de decises
Existncia de processos de
educao na sade no referen-
ciados aos princpios, diretrizes e
necessidades do SUS-BA
Inadequao da estrutura fsica, fun-
es, sistemas, processos de trabalho
e equipamentos da Superintendncia
s necessidades do SUS
Fora de trabalho pouco qualifca-
da, principalmente nvel tcnico-
administrativo, para o desempenho
das novas funes do SUS-BA
Inexistncia de parmetros e
instrumentos normativos relativos
administrao dos trabalhadores
da sade que atendam s neces-
sidades do SUS
Inadequao da regulao dos
processos educativos em suas
vrias dimenses (pedaggica,
administrativa e fnanceira)
Ausncia ou desativao de estrutu-
ras, espaos formais, representativos
e descentralizados de Gesto da
Educao e do Trabalho
Relaes de trabalho precrias:
vnculos e condies
Inexistncia de ferramentas
informatizadas que possibilitem a
gesto em rede de pessoas e de
postos de trabalho
Pouca diversifcao e limitada
oferta de cursos da Escola de
Formao Tcnica em Sade
Desconhecimento por parte dos
trabalhadores acerca do SUS, do
seu papel na Instituio e das fun-
es da Secretaria como gestora
estadual do SUS
Distoro das formas de conces-
ses de gratifcaes, direitos e
vantagens
Falta de regulamentao/ creden-
ciamento da Escola Estadual de
Sade Publica frente aos rgos
reguladores da Educao
Inconsistncias na folha de
pagamento da Sesab
Baixa incorporao tecnolgi-
ca que permita descentralizar,
ampliar e capilarizar processos
de educao necessrios para
o SUS
Insufcincia do uso da rede de
unidades como espao de ensino
e aprendizagem para profssio-
nais do SUS
Fonte: Sesab/Superh.
o permanente das equipes envolvidas com a
elaborao de projetos poltico-pedaggicos e
com a implementao de aes educativas na
rede de instituies de ensino superior e mdio.
Finalmente, foi priorizado a Inexistncia de uma
Poltica Estadual de Gesto
do Trabalho e da Educao
Permanente em sade para
o SUS-BA, problema que tem
galvanizado os esforos do
conjunto da equipe, na medida
em que pressupe a partici-
pao dos setores da Sesab
diretamente responsveis pela
gesto da ateno sade,
em seus vrios nveis, alm
de envolver instncias representativas dos diversos
atores da poltica de sade estadual, notadamente os
municpios, atravs do Cosems, e as Universidades
(pblicas e privadas) que operam no Estado, alm
de uma articulao intersetorial com a Secretaria de
Educao e o Ministrio Pblico.
Com base na seleo desses problemas, foi
desencadeado um rico processo de discusso na
Sesab como um todo, contando-se com o apoio
de alguns consultores com ampla experincia na
rea de desenvolvimento de Recursos Humanos em
Sade ao nvel estadual e nacional. O eixo de todo
esse processo vem sendo a formulao da Poltica
de Gesto do Trabalho e Educao Permanente em
Sade, discutindo-se alternativas com respeito s
estratgias a serem implementadas e organiza-
o da Rede de instituies de ensino que sero
envolvidas na operacionalizao das atividades, na
perspectiva anunciada como uma marca da poltica
de que O SUS uma escola.
A horizontalizao do processo decisrio, envol-
vendo instncias gestoras e rgos efetores de polti-
cas, embora represente um esforo de democratizao
institucional, tem gerado a ecloso de uma srie de
confitos que se apresentam sob a forma de distintas
concepes acerca dos problemas identifcados na
anlise da situao das prioridades de interveno,
e, particularmente, no que diz respeito s estratgias
a serem desenvolvidas para o seu enfrentamento.
Ainda assim, vrios processos foram desencade-
ados e esto gerando um aprendizado institucional
que pode vir a contribuir para o estabelecimento de
um consenso em torno de alguns princpios nortea-
dores das aes da Sesab, a exemplo da adoo da
Educao Permanente como estratgia de reconf-
gurao do modus operandi dos trabalhadores de
sade. Em outras palavras, a
EP como um dispositivo que
potencializa a transformao
do modo de produzir sade,
tendo em vista a escuta qua-
lifcada das necessidades e
demandas dos usurios do
sistema, moduladas pelas
propostas de reorientao das
prticas de sade em debate
no mbito do SUS (promoo
da sade, vigilncia da sade, acolhimento e huma-
nizao das relaes entre trabalhadores e entre
trabalhadores e usurios).
Alm disso, vem sendo feito um investimento
na melhoria da infra-estrutura e na composio do
quadro gerencial e docente das escolas do SUS,
com a fnalidade de se fortalecer uma inteligncia
estratgica capaz de redirecionar os programas de
formao e capacitao profssional com nfase na
qualifcao dos trabalhadores envolvidos nas redes
assistenciais e linhas de cuidado dirigidas a grupos
populacionais e problemas prioritrios, incorporando
novas estratgias pedaggicas como Educao a
Distncia (EAD).
Nessa perspectiva, tambm est se avanando
com a elaborao de projetos que contemplem a
transformao dos espaos de trabalho em reas
de formao e educao permanente, atravs da
reorganizao dos cenrios de prticas/estgios
na rede SUS e do envolvimento das equipes e dos
trabalhadores/tcnicos como agentes multiplicadores
da poltica, o que implica, tambm, o estmulo pro-
duo de estudos e pesquisas sobre a problemtica
da Gesto do trabalho e da Educao em sade no
mbito do SUS.
SESAB: ORGANIZAO
HIPERCOMPLEXA QUE APRENDE
O breve relato da experincia acumulada nas
reas de Planejamento e Gesto do trabalho no
Vrios processos foram
desencadeados e esto
gerando um aprendizado
institucional que pode
vir a contribuir para o
estabelecimento de um
consenso em torno de alguns
princpios norteadores das
aes da Sesab
mbito da Sesab, no momento atual, permite a iden-
tifcao de um conjunto de desafos que se apre-
senta no processo de formulao e implementao
da poltica de sade estadual. Se, por um lado, a
equipe dirigente da Sesab conta com o respaldo
jurdico, poltico-institucional
e organizativo, decorrente do
aprendizado efetuado no pro-
cesso de construo do SUS
ao nvel nacional e em vrios
estados e municpios do Bra-
sil nos ltimos vinte anos, por
outro, defrontou-se com uma
situao bastante especfca
na Bahia.
A mudana de rumo convoca a elaborao de uma
situao-objetivo para os quatro anos de governo
que tenha em perspectiva a criao de condies
poltico-institucionais para a efetivao do SUS de-
mocrtico (PAIM, 2006), processo no qual a maior
difculdade a desconstruo de determinadas pr-
ticas e estruturas consolidadas ao longo dos ltimos
17 anos, ao tempo em que se reconstroem as bases
do SUS-BA de forma coerente com os princpios e
diretrizes estratgicas adotados.
importante destacar que o enfrentamento
dos problemas especficos na gesto, organizao
e funcionamento do sistema de sade estadual
exige a realizao de estudos e pesquisas que
permitam uma melhor compreenso dos problemas
existentes e a preparao de quadros dirigentes
capazes de empreender as mudanas necessrias
em todos os nveis.
Nesse sentido, torna-se necessrio mergulhar
na compreenso da prpria Sesab, organizao
hipercomplexa (TESTA, 1992; COELHO, 2002),
espao de condensao de relaes de poder,
cuja dinmica gera a ecloso de conflitos entre
rgos, setores, diretorias, coordenaes, gru-
pos e pessoas, conflitos esses que muitas vezes
potencializam as limitaes estruturais com que
se enfrenta o processo de mudana que est se
desenvolvendo nessa instituio.
O grande desafo , portanto, o aumento da ca-
pacidade de governo sobre esta situao, de modo
que a equipe dirigente da Sesab possa conduzir
adequadamente a multiplicidade de iniciativas e os
esforos da equipe tcnica em base construo
de consensos, ainda que provisrios, sobre o que
fazer e como fazer para desatar os ns que podem
obstaculizar a implementao da Agenda Estratgica
e do PES 2008-2011, expresso da poltica estadual
de sade.
Para isso, possvel pensar
que o espao do planejamento
do SUS e, especifcamente,
a gesto do trabalho dos diri-
gentes e tcnicos que atuam
na Sesab, ao nvel central e
regional, pode se transformar
em um cenrio de aprendi-
zagem, no qual os distintos
sujeitos no apenas se apropriem de conhecimen-
tos e tcnicas de governo, mas tambm exercitem
suas habilidades para lidar com a complexidade e
a incerteza que marcam o cotidiano da gesto do
SUS hoje.
Para alm das convergncias e divergncias
existentes em termos de concepes tericas e
metodolgicas, cujo estudo e aprofundamento po-
dem permitir o avano do conhecimento e o aper-
feioamento das prticas na rea de planejamento
e gesto de sistemas, especifcamente do SUS-BA,
cabe enfatizar a importncia do fortalecimento dos
laos de compromisso e solidariedade com os com-
panheiros de trabalho.
Em outras palavras, resgatando Morin (2005),
aprender a conviver com a diversidade, consideran-
do-a como o solo onde pode germinar a potncia
criativa dos sujeitos implicados em um projeto que
transcende os limites da instituio gestora da Poltica
de Sade, se desdobra sobre as prticas de sade, in-
cidindo sobre os problemas e necessidades de sade
da populao aos quais o SUS pretende dar resposta.
CONSIDERAES FINAIS
A anlise e o aperfeioamento do processo de
planejamento que vem se desenvolvendo atualmente
na Sesab demanda a identifcao dos possveis
obstculos implementao das propostas que
vm sendo elaboradas. Nesse sentido, importan-
te destacar que apesar do esforo que vem sendo
realizado para a construo do consenso interno
Para alm das convergncias
e divergncias existentes em
termos de concepes tericas e
metodolgicas [...] cabe enfatizar
a importncia do fortalecimento
dos laos de compromisso
e solidariedade com os
companheiros de trabalho
organizao, as inovaes propostas, tanto do
ponto de vista da prtica de planejamento quanto na
rea de gesto do trabalho e educao permanente,
possivelmente enfrentaro difculdades e impasses
a sua operacionalizao.
necessrio, portanto, a anlise da viabilidade
poltica, tcnica e administrativa das polticas aqui
apresentadas, bem como o desenvolvimento de
estudos que possam analisar o significado dessas
inovaes, comparando com experincias ante-
riores no que diz respeito ao desenvolvimento
do planejamento e da gesto do processo de
trabalho em sade.
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PAULA MIRANDA-RIBEIRO, ANDRA BRANCO SIMO, MARISA ALVES LACERDA, MARIA EPONINA DE ABREU E TORRES
BAHIA
ANLISE & DADOS
Um longo caminho a ser percorrido: as
mulheres e o acesso contracepo
atravs do Sistema nico de Sade em
Belo Horizonte, MG
*
**
Andra Branco Simo
***
Marisa Alves Lacerda
****
Maria Eponina de Abreu e Torres
*****
Resumo
Servios de ateno integral sade da mulher devem permitir
que elas possam cuidar de si mesmas, mas, na prtica, as mulhe-
res brasileiras, especialmente aquelas que dependem do Sistema
nico de Sade (SUS), ainda encontram muitos obstculos para
acessar e para obter tais servios. Este estudo tem como objetivo
apresentar a percepo de algumas usurias e no usurias do
SUS em Belo Horizonte com relao ao acesso contracepo,
com base em entrevistas semi-estruturadas realizadas em 2005
e 2006. nfase dada gratuidade dos mtodos contraceptivos
oferecidos nos postos e necessidade de receita mdica para
a obteno de mtodos hormonais. Os resultados indicam que
o acesso contracepo pelas usurias do SUS ainda no
universal e esbarra na insufcincia da quantidade ofertada, na
percepo da (m) qualidade dessa oferta, na obrigatoriedade da
consulta e na difculdade em agend-la, na participao compul-
sria em reunies de aconselhamento e na vergonha de pegar
mtodo no posto. Portanto, para garantir o acesso universal
contracepo em Belo Horizonte, ainda h um longo caminho a
ser percorrido.
Palavras-chave: Contracepo. Sade reprodutiva. Mulher.
Belo Horizonte. Sistema nico de Sade (SUS).
Abstract
Services for womens complete health care should enable
them to look after themselves but, in practice, Brazilian women
and especially those that depend on the Public Health System
(SUS), still find many obstacles when accessing and obtain-
ing such services. This studys objective is to present some
SUS users and non-users impressions in Belo Horizonte in
relation to access to contraception, based on semi-structured
interviews held in 2005 and 2006. Emphasis is given to the
free contraceptive forms offered at health centres and need
for a prescription in order to obtain hormonal methods. Results
indicate that access to contraception by SUS users is still
not universal and comes up against insufficient quantities of
the range offered, in the impression of (low) quality supplies,
compulsory doctors appointments and difficulties in arrang-
ing these, compulsory participation in advisory meetings
and embarrassment of collecting contraceptives at health
centres Therefore, there is still a long distance to be covered
in order to guarantee universal access to contraception in
Belo Horizonte.
Keywords: Contraception. Reproductive health. Women. Belo
Horizonte. Public Health System (SUS).
INTRODUO
Servios de ateno integral sade da mu-
lher devem permitir que elas possam cuidar de si
mesmas, lanando mo de medidas preventivas
e, quando necessrio, de aes curativas. Dentro
* Projeto Aspectos Quantitativos e Qualitativos Acerca do Acesso Contracepo e
ao Diagnstico e Tratamento de Cncer de Colo Uterino: Uma Proposta de Anlise
para o Municpio de Belo Horizonte, MG, fnanciado pela John D. and Catherine T.
MacArthur Foundation, atravs do Programa de Apoio a Projetos em Sexualidade
e Sade Reprodutiva (Prosare). Este artigo dedicado a Maria Isabel Baltar da
Rocha e sua incansvel luta pelos direitos reprodutivos das mulheres no Brasil.
** Professora associada do Departamento de Demografa e pesquisadora do Cedeplar/
UFMG.
*** Professora da PUC Minas e pesquisadora do Cedeplar/UFMG.
**** Doutoranda em Demografa no Cedeplar/UFMG.
***** Pesquisadora do Cedeplar/UFMG.
UM LONGO CAMINHO A SER PERCORRIDO: AS MULHERES E O ACESSO CONTRACEPO ATRAVS
DO SISTEMA NICO DE SADE EM BELO HORIZONTE, MG
desse escopo, aes voltadas para o planejamento
da fecundidade fguram como essenciais, tanto sob
o aspecto demogrfco quanto sob o aspecto do
bem-estar individual. Tais aes devem garantir o
acesso informao e aos mtodos contraceptivos,
possibilitando, assim, que as
mulheres decidam, de forma
livre, esclarecida e conscien-
te, se desejam ter flhos e, em
caso positivo, em que momen-
to t-los. Somente por meio da oferta de mtodos
contraceptivos e da orientao quanto forma correta
de utiliz-los possvel concretizar tal planejamen-
to, sem que haja prejuzo do exerccio saudvel da
sexualidade e da sade em geral.
Na prtica, no entanto, as mulheres brasileiras,
especialmente aquelas que dependem do sistema
pblico de sade, ainda encontram muitos obstculos
para acessar e para obter tais servios, a despeito
da legislao brasileira estabelecer a obrigatoriedade
do fornecimento das condies para que a mulher
planeje sua fecundidade. Conforme ressaltam Gers-
chman e Santos (2006), apesar da universalidade
do sistema pblico de sade, o Brasil um dos
pases do continente americano que menos investe
em sade.
Considerando que, por um lado, o acesso aos
servios pblicos de sade se constitui como um
direito bsico dos indivduos, promulgado pela
Constituio Federal de 1988 e enfatizado pela Lei
8.080 de 1990 como mecanismo para a promoo,
proteo e recuperao da sade, mas assumindo,
por outro, a existncia de lacunas na forma como
estas polticas vm sendo postas em prtica, este
estudo tem como objetivo apresentar como algumas
usurias e no usurias do Sistema nico de Sade
(SUS) em Belo Horizonte percebem acesso con-
tracepo no municpio, com base em entrevistas
semi-estruturadas realizadas em 2005 e 2006. Mais
especifcamente, sero enfocados dois aspectos
da proposta de acesso ao planejamento familiar da
Secretaria Municipal de Sade de Belo Horizonte: a
gratuidade dos mtodos contraceptivos oferecidos
nos postos e a necessidade de receita mdica para
a obteno de mtodos hormonais.
O artigo est dividido em cinco partes. Aps esta
introduo, so feitas breves consideraes sobre
contracepo, com nfase no caso belorizontino.
A parte 3 apresenta a metodologia utilizada. Na parte
4, discutem-se os resultados e, fnalmente, na parte
5, esto as consideraes fnais.
Os resultados sugerem que o acesso contra-
cepo pelas usurias do SUS
ainda no universal e es-
barra em aspectos tais como
a insufcincia da quantidade
ofertada, a percepo da (m)
qualidade dessa oferta, a obrigatoriedade da con-
sulta e a difculdade em agend-la, a participao
compulsria em reunies de aconselhamento, que
acontecem em horrio comercial, alm da vergonha
de pegar mtodo no posto.
BREVES CONSIDERAES SOBRE A
CONTRACEPO
Apesar de sua relevncia e signifcado, temas
relativos sade da mulher nem sempre foram
prioritrios na agenda das polticas pblicas da so-
ciedade brasileira. Na verdade, eles s comearam
a ser incorporados s polticas nacionais de sade
em meados dos anos 1980, com a elaborao do
Programa de Ateno Integral Sade da Mulher
(PAISM) em 1984 e sua adoo, ainda que parcial,
pelo Governo Federal, em 1985.
Embora nunca tenha sido totalmente implemen-
tado, o PAISM foi o primeiro programa federal que
teve como uma de suas tarefas ofertar servios
de planejamento familiar populao e garantir o
atendimento sade reprodutiva no contexto da
ateno integral. Antes deste perodo, a ateno
sade da mulher era limitada s demandas relativas
gravidez e ao parto, refetindo uma viso restrita a
respeito do papel feminino na sociedade e ignorando
demandas que poderiam melhorar as condies
das mulheres em diferentes fases do ciclo de vida
(BRASIL, 2004; COSTA, 2003; 2004).
Com o PAISM, passaram a ser priorizadas aes
educativas, preventivas, de diagnstico, tratamento
e recuperao, englobando, entre outras coisas,
a assistncia mulher em clnica ginecolgica,
em planejamento familiar, DST, cncer de colo de
tero e de mama (BRASIL, 1984, apud BRASIL,
2004; COSTA, 2003; 2004). Alm disso, o Programa
O acesso aos servios pblicos
de sade se constitui como um
direito bsico dos indivduos
incorporou princpios e diretrizes de descentraliza-
o, hierarquizao e regionalizao dos servios,
seguindo os moldes do que se props, posterior-
mente, para a implementao do Sistema nico
de Sade (SUS). No mbito da contracepo e do
planejamento familiar, a Cons-
tituio de 1988 a principal
referncia. Em seu pargrafo
7
o
, artigo 226, ela aponta que
o planejamento familiar deve
ser uma deciso livre do casal,
cabendo ao Estado oferecer informaes e recur-
sos para o exerccio deste direito (BRASIL, 1988;
ROCHA, 2004).
No caso de Belo Horizonte, a proposta de aces-
so ao planejamento da fecundidade inclui vrios
aspectos. Em primeiro lugar est a participao no
grupo de planejamento familiar, cujas reunies,
conduzidas por profssional de sade capacitado tm
como objetivo fornecer elementos para a escolha do
mtodo contraceptivo, o qual, se hormonal, necessita
de prescrio mdica. importante ressaltar que,
segundo esta proposta, esto disponveis todos os
mtodos aceitos pelo Ministrio da Sade, sendo
eles de barreira (camisinha masculina e diafrag-
ma), hormonais (plula e injetveis), dispositivo intra-
uterino (DIU) e irreversveis (ligadura de trompas e
vasectomia), alm de orientao para os mtodos
naturais (tabela, coito interrompido, muco cervical
e temperatura basal). A mulher dever passar por
consulta ginecolgica anual e, a partir da participao
no grupo de planejamento familiar e do cadastra-
mento no programa, ter garantido acesso gratuito
ao mtodo escolhido
1
.
A consulta ginecolgica o espao ideal para a
efetivao de direitos, pois, de acordo com o Minist-
rio da Sade, a assistncia clnico-ginecolgica deve
compreender o conjunto de aes e procedimentos
voltados identifcao, diagnstico e tratamento
imediato de diversas patologias (BRASIL, 2004).
Apesar da importncia da consulta ginecolgica e
dos esforos para transformar este momento em
uma experincia educativa, muitas mulheres ainda
sentem medo e vergonha de ir ao ginecologista,
adiando, por isso, a procura pelo servio de sade
(CARVALHO; FUREGATO, 2001).
1
Para maiores detalhes, vide http://www.pbh.gov.br/smsa/rotinas/index.php.
No caso de Belo Horizonte, entrevistas em pro-
fundidade indicam que a vergonha ocorre, sobretudo,
entre as mulheres de camadas populares, que, devi-
do falta de dilogo, muitas vezes desconhecem os
procedimentos aos quais foram submetidas durante
a consulta, em geral muito r-
pida (TORRES; MIRANDA-
RIBEIRO; MACHADO, 2008).
J os dados da Pesquisa Sa-
de Reprodutiva, Sexualidade
Raa/Cor (SRSR), realizada
pelo Cedeplar em 2002 e representativa da popula-
o de 15 a 59 anos do municpio, revelam que so
as negras as maiores usurias do SUS para con-
sultas ginecolgicas cerca de 42% das mulheres
negras realizaram sua ltima consulta ginecolgica
em hospital pblico ou conveniado ao SUS; entre as
brancas, este nmero 22%. Alm da escolaridade
mais alta, um outro fator que elevou consideravel-
mente a chance de uma mulher ter tido uma consulta
ginecolgica nos 12 meses anteriores pesquisa
foi a posse de plano de sade (SIMO; MIRANDA-
RIBEIRO; CAETANO, 2004). Portanto, as usurias
do SUS esto entre as de menores chances de ter
tido atendimento ginecolgico no perodo.
Uma outra funo premente da consulta gine-
colgica diz respeito escolha do contraceptivo
mais adequado. Dados da Pesquisa Nacional so-
bre Demografa e Sade de 1996 (PNDS/1996) j
sugeriam que cerca de 55,4% do total de mulheres
entrevistadas declarou estar utilizando algum tipo de
mtodo naquele momento. Dez anos depois, dados
da Pesquisa Nacional de Demografa e Sade da
Criana e da Mulher (PNDS/2006) revelam que, do
total de mulheres entrevistadas, 67,8% estavam
usando algum tipo de mtodo contraceptivo. Destas,
22,1% disseram estar usando plula, 21,8% estavam
esterilizadas e 12,9% declararam usar camisinha
masculina. Entre as usurias de esterilizao femi-
nina, 63,6% das entrevistadas afrmaram ter reali-
zado o procedimento via SUS. Este mesmo estudo
indica que, entre as usurias de plula e camisinha
masculina, a farmcia o local mais utilizado para
obteno dos mtodos 75,7% das mulheres en-
trevistadas obtinham plula em farmcias e 66%
obtinham camisinha masculina neste mesmo tipo
de estabelecimento (BRASIL, 2008).
Muitas mulheres ainda sentem
medo e vergonha de ir ao
ginecologista, adiando, por isso,
a procura pelo servio de sade
Para Belo Horizonte, os dados da Pesquisa
SRSR, de 2002, revelam que 55,1% das mulheres
de 15 a 59 anos eram necessariamente usurias
do SUS, j que no possuam nenhuma forma de
plano de sade. Quanto ao uso de contraceptivo,
63,5% das mulheres de 15 a 49 anos usavam
algum mtodo no momento da entrevista. Des-
tas, 29,9% eram usurias de plula, 28,8% eram
esterilizadas, 22,5% eram usurias de camisinha
masculina e 6,8% utilizavam DIU. Cerca de me-
tade do total de mulheres no sabia que o SUS
oferece a laqueadura e, entre as esterilizadas,
61% fzeram o procedimento em hospital pblico
ou conveniado com o SUS (MIRANDA-RIBEIRO;
CAETANO; SANTOS, 2004). A proporo de usu-
rias de plula que obtinha o mtodo na farmcia
em Belo Horizonte era ainda maior que a mdia
nacional em 2006: 84,8%.
Como ser que as mulheres em Belo Horizonte
percebem o acesso contracepo de uma maneira
geral? Antes de responder essa pergunta, a meto-
dologia ser apresentada.
METODOLOGIA
Os resultados apresentados neste estudo se
fundamentam nos dados qualitativos obtidos a partir
da pesquisa Aspectos Quantitativos e Qualitativos
Acerca do Acesso Contracepo e ao Diagnstico
e Tratamento de Cncer de Colo Uterino: Uma Pro-
posta de Anlise para o Municpio de Belo Horizonte,
MG, realizada pelo Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) entre 2005 e 2006,
com fnanciamento da John D. and Catherine T. Mac-
Arthur Foundation, atravs do Programa de Apoio
a Projetos em Sexualidade e Sade Reprodutiva
(Prosare). A pesquisa foi desenhada para investigar,
dentre outras coisas, como mulheres usurias e no
usurias do SUS percebiam a questo do acesso
contracepo e ao diagnstico de cncer de colo de
tero. Para minimizar o problema da subjetividade
na seleo das entrevistadas, este estudo utilizou
a tcnica Grade of Membership (GoM) para gerar
diferentes perfs de mulheres, os quais balizaram o
recrutamento das mulheres a serem entrevistadas
(MIRANDA-RIBEIRO et al, 2007).
Respeitando os princpios ticos que regem os
estudos que envolvem seres humanos, a pesquisa
na qual foram coletados estes dados foi devidamente
aprovada pelo Comit de tica em Pesquisa (Coep)
da Universidade Federal de Minas Gerais. O trabalho
de campo foi realizado entre maro e agosto de 2006
e consistiu na realizao de sessenta entrevistas
semi-estruturadas com mulheres que moravam no
municpio de Belo Horizonte. Tipicamente, entre-
vistas semi-estruturadas se caracterizam pela troca
de informaes entre um entrevistador e um entre-
vistado e sua grande vantagem possibilitar que o
pesquisador conhea os sentimentos e as idias do
entrevistado a respeito de determinado tpico, bem
como suas experincias pessoais em profundidade,
o que difcilmente seria captado em uma pesquisa
do tipo survey (WEISS, 1994). Assim, a tcnica em-
pregada permitiu que as mulheres relatassem suas
prprias experincias.
As entrevistas foram guiadas por um roteiro que,
embora listasse os tpicos de interesse, era sufcien-
temente fexvel a ponto de permitir que a pesquisada
desempenhasse um papel mais ativo na determi-
nao do fuxo da conversa e que a entrevistadora
investigasse, mais detalhadamente, questes rele-
vantes para a pesquisa. Todas as entrevistas foram
gravadas, transcritas e analisadas manualmente,
sem auxlio de qualquer pacote computacional.
PERCEPO SOBRE O ACESSO
CONTRACEPO EM BELO HORIZONTE
Conforme os dados da Pesquisa SRSR, apresen-
tados anteriormente, o mix contraceptivo das mulhe-
res de Belo Horizonte se caracteriza por uma forte
concentrao em trs mtodos: plula, esterilizao
e camisinha masculina. Eles so mesmo gratuitos
nos postos? preciso receita mdica?
Gratuidade dos mtodos
Em tese, os postos de sade de Belo Horizon-
te deveriam disponibilizar, gratuitamente, o mto-
do escolhido pela mulher dentre aqueles aceitos
pelo Ministrio da Sade. No entanto, as falas das
entrevistadas usurias do SUS deixam evidente
a difculdade de encontrar o mtodo utilizado nos
postos de sade.
Lisandra: A ltima vez [que fui ao ginecologista]
vai fazer um ms mais ou menos, a a ginecologis-
ta me passou uma injeo pra anticoncepcional,
nunca que tem a maldita da injeo, eu num
peguei at hoje no.
(Lisandra, 19 anos, 10 anos de estudo, usuria
do SUS)
Simone: Eu queria ter colocado o DIU.
Entrevistadora: E por que no colocou?
Simone: Porque pra colocar no posto eu teria que
pagar, n? E na poca eu no tava, assim, com
condio de pagar pra poder colocar. Porque a gen-
te tem que comprar e o mdico do posto coloca.
Entrevistadora: Ah, t. Voc compra o DIU...
Simone: Voc compra o DIU e eles colocam.
(Simone, 34 anos, 6 anos de estudo, usuria do
SUS)
A difculdade de obteno do contraceptivo nos
postos de sade leva adoo de uma estratgia
alternativa. Uma grande parcela de entrevistadas
afrma compr-lo em farmcias e drogarias.
Entrevistadora: E voc sabe onde as pessoas,
normalmente, obtm os mtodos que elas usam
para evitar a gravidez?
Hilda: Que eu conheo?
Entrevistadora: . Geralmente, assim, onde voc
acha que elas conseguem?
Hilda: A maioria prefere comprar. Porque elas
no confam muito nesse negcio de posto, n?
Do governo. Elas no acreditam muito no. Mas
eu acho isso uma palhaada, n? Cada uma tem
seu jeito, mas eu acho. Mas a maioria que eu
conheo, compra.
(Hilda, 38 anos, 5 anos de estudo, usuria do SUS)
Nair: Hoje em dia que... eu fco esperando at a
ltima hora o posto ter, a no tem, a eu tenho
que ir comprar.
Entrevistadora: A voc compra?
Nair: ! Porque no posto assim, , de vez
em quando tem, ento chega umas dez caixas,
voc tem que ser a primeira a pegar quando
chega [...]
Entrevistadora: H h.
Nair: Porque dependendo voc fca quatro, cinco
meses sem ter.
(Nair, 37 anos, 8 anos de estudo, usuria do SUS)
Uma outra preocupao com relao obteno
de mtodo contraceptivo nos postos de sade diz
respeito quantidade disponvel. Algumas falas
trazem tona que, embora os mtodos sejam dispo-
nibilizados, a quantidade no parece ser, em geral,
sufciente para atender a demanda existente. Conse-
qentemente, muitas mulheres, quando no podem
pagar para obter o mtodo, fcam sem ele, vendo
aumentado o risco de uma gravidez no desejada.
Entrevistadora: E a senhora sabe se o SUS
oferece mtodos contraceptivos?
Dalila: O qu?
Entrevistadora: O remdio, a camisinha, c sabe
se eles fornecem?
Dalila: Fornece. Fornece. Mas agora a secretaria
t muito pisando na bola. Num t tendo nada.
Minha nora mesmo tem que tomar injeo, toda
vez que vai l no tem. T dando jeito de comprar
porque seno pega menino.
(Dalila, 59 anos, 4 anos de estudo, usuria do SUS)
Algumas entrevistadas questionam no apenas a
quantidade, mas tambm a qualidade dos mtodos
oferecidos pelo posto. Histrias de mulheres que
engravidaram enquanto utilizavam algum mtodo
obtido em posto de sade perpassam as falas de
algumas entrevistadas, que no sabem exatamente
se tal fato verdadeiro ou no, mas, na dvida,
preferem comprar o medicamento.
Entrevistadora: E onde que c consegue essa
injeo?
Sandra: Eu compro. Ele compra.
Entrevistadora: L no posto de sade no tem
no?
Sandra: Ter, tem, mas eu num pego no.
Entrevistadora: E por que ento que c obtm
na farmcia em vez de pegar no posto?
Sandra: Ah, eles fala que, sei l, eles fala que
no a mesma coisa. Eles fala que no tem o
mesmo tanto de, no sei, eles fala que o remdio
do posto no igual da farmcia, no sei, no
garantido. [...]
Entrevistadora: E na poca que c tomava a
plula, onde que c conseguia?
Sandra: Ah, duas vezes eu peguei no posto,
depois passei a comprar.
Entrevistadora: C passou a comprar.
Sandra: A teve aquele problema que mulher tava
engravidando... esse remdio vinha do posto. A
no sei por que, eu resolvi comprar.
(Sandra, 31 anos, 8 anos de estudo, usuria do
SUS)
Entrevistadora: Qual foi o principal motivo pra
voc comprar o anticoncepcional? Se voc pre-
cisa ter, voc saberia de alguma outra forma?
Eleonora: No posto mdico, eu j fquei sabendo
que eles tm l no posto, mas eu nunca tentei
no [...]
Entrevistadora: Nunca tentou no. E qual o princi-
pal motivo pra voc nunca ter tentado pegar?
Eleonora: Ah... Na realidade [rudos] o anticon-
cepcional do posto no muito bom, ento eu
queria comprar mesmo, mais seguro.
(Eleonora, 19 anos, 11 anos de estudo, usuria
do SUS)
Embora muitas das entrevistadas relatem que
compram o mtodo contraceptivo, elas deixam
claro que prefeririam peg-lo no posto, pois a aqui-
sio gera um gasto financeiro que nem sempre
fcil de ser bancado. Para algumas, o dinheiro
gasto com o contraceptivo faz falta para outras
despesas da casa.
Entrevistadora: Sobre conseguir o mtodo, onde
voc preferia conseguir o mtodo se voc pudes-
se escolher? Comprando?
Lindomar: L no posto, lgico.
Entrevistadora: Principal motivo. Por qu?
Lindomar: U, porque j uma economia, n?
Entrevistadora: Hummm... uma economia,
verdade.
Lindomar: Esse remdio que eu tomo quase
sete reais. Ento quer dizer, sete reais pra mim
dinheiro de eu comprar o leite pra minha flha. E
sendo que em posto tem, isso que eu quero.
(Lindomar, 44 anos, 7 anos de estudo, usuria
do SUS)
Receita mdica
Segundo a proposta de planejamento familiar da
Secretaria Municipal de Sade de Belo Horizonte,
todo mtodo hormonal exige prescrio mdica. No
entanto, o fato da farmcia ser uma das principais
fontes de obteno de mtodos hormonais faz com
que muitas das usurias destes mtodos no passem
por uma consulta mdica antes de decidir que mtodo
usar. Os relatos apontam trs principais razes para
que o mtodo no seja obtido no posto de sade:
a falta do contraceptivo nos postos, a difculdade
em marcar a consulta ginecolgica necessria para
obt-lo gratuitamente e a necessidade de passar
pelo aconselhamento no grupo de planejamento
familiar. A consulta mdica que deveria prescrever o
uso da plula ou injeo substituda, muitas vezes,
por uma consulta com o balconista da farmcia,
popularmente chamado de farmacutico.
Regina: Eu fui no foi no mdico, foi numa far-
mcia. Era muito conhecido da gente o moo e
ele passou pra mim esse remdio [plula].
Entrevistadora: O farmacutico?
Regina: O farmacutico. Que eu tratava com
ele, meus menino, desde o tempo que eu casei.
Ento ele passou esse remdio pra mim.
Entrevistadora: E a a senhora comeou a
tomar?
Regina: .
(Regina, 55 anos, 3 anos de estudo, usuria do
SUS)
Entrevistadora: Mas por que voc mudou do
comprimido pra injeo?
Simone: Porque o farmacutico falou que inje-
o era mais forte, n? E como eu tomava mui-
to remdio pra... Eu tomava muito remdio pra
sinusite, pra enxaqueca, ele falou que pra evitar
seria mais fcil, que eu no teria tanto risco de
engravidar. Ento por isso que eu mudei.
Entrevistadora: A voc conseguiu, ento, na
farmcia?
Simone: .
(Simone, 34 anos, 6 anos de estudo, usuria
do SUS)
Balconistas de farmcias no so os nicos a
prescrever mtodos contraceptivos. Muitas mulhe-
res acabam usando um mtodo indicado por alguma
amiga. A facilidade para conseguir na farmcia um
medicamento que, teoricamente, deveria ser pres-
crito por um mdico, aliada ao desconhecimento
sobre possveis efeitos colaterais, amplia o risco de
problemas de sade.
Entrevistadora: E quem que te falou da Perlutan2?
Rosana: Ah, uns menino l. Minha colega aqui
falou que engorda e eu queria engordar um ti-
quinho, eu aproveitei e tomei! (risos)
Entrevistadora: E a a Perlutan, voc comprou
ou voc pegou no posto?
Rosana: No, eu comprei.
Entrevistadora: Onde?
Rosana: Ah, eu compro numa farmcia l perto
l de casa... o moo me aplica ela at sem... sem,
como que fala o nome?
Entrevistadora: Receita?
Rosana: Sem receita.
Entrevistadora: Hum...
Rosana: Quando eu tentei tomar sem receita
eles no... [...]
Entrevistadora: No aplica?
Rosana: [...] que eles num aplica no, morre de
medo, mas o cara l acho que j acostumou com a
minha cara, tem um ano que eu t tomando ela...
Entrevistadora: A voc j chega [...]?
Rosana: J chego, eu compro e a ele vai e
aplica.
Entrevistadora: Da primeira vez ele tambm no
te pediu receita no?
Rosana: No, da primeira vez num pediu nada.
(Rosana, 28 anos, 5 anos de estudo, usuria
do SUS)
A exigncia da consulta mdica para prescri-
o de mtodos hormonais, ao invs de ser um
benefcio para a mulher, na prtica parece ser uma
barreira obteno do mtodo no posto. Algumas
entrevistadas afrmam que difcil marcar consulta
no posto. Alm disso, fca subentendido que ir
consulta exige uma disponibilidade de tempo que
nem sempre existe.
Betinha: Eu compro na farmcia. [...]
Entrevistadora: E por que voc compra na far-
mcia? No tem em outro local, no posto, por
exemplo?
Betinha: Tem... mas a eu teria que consultar todo
ms pra pegar uma receita pra buscar no posto.
(Betinha, 28 anos, 8 anos de estudo, usuria
do SUS)
2
Marca registrada do laboratrio Boehringer, Perlutan um contraceptivo hormonal
injetvel, para uso em dose nica mensal, sempre sob orientao mdica.
Entrevistadora: Voc sabe se o SUS tem
mtodos pra evitar a gravidez? C j mencionou,
comprimido [plula], c sabe que no posto tem
[...]
Rosilda: Tem camisinha, tem comprimido,
injeo.
Entrevistadora: E como pra conseguir isto no
posto?
Rosilda: [...] tem a consulta n? Faz a consulta
com a ginecologista a a gente tem o direito de
pegar.
Entrevistadora: E a consulta fcil ou difcil
pra...?
Rosilda: O difcil a consulta, o difcil mais
a consulta, porque se tendo o remdio [plula],
pega direitinho. s vezes o remdio fca muito
em falta; 2, 3 meses sem ter o remdio. Ento a
pessoa precisa daquele remdio, vai contar com
o posto. Muitas pessoas chegam a engravidar
porque no pode comprar o remdio, e no posto
no tem, t em falta.
(Rosilda, 40 anos, 4 anos de estudo, usuria
do SUS)
Gildete: porque minha me fca na minha ca-
bea: c ganhou tem 16 anos [rudos], c nunca
mais voltou, eu nunca mais tinha voltado no gi-
necologista, tinha 16 anos que eu num ia.
Entrevistadora: Por algum motivo?
Gildete: porque c vai nesses postos marcar
consulta, eles mandam c chegar 7 horas da
manh, a c vai, chega l quarta, 7 horas da
manh, vamos supor que quarta dia 3, eles
vo marcar consulta pra daqui 2 meses, ento eu
num tenho pacincia. Se eu estou querendo ir
porque eu estou querendo resolver, saber como
que meu tero anda, porque a ltima vez que
eu fui, o mdico falou: o tero da senhora igual
menina, igual tero de mocinha.
(Gildete, 43 anos, 7 anos de estudo, usuria do
SUS)
Outra barreira para a obteno de mtodos con-
traceptivos no posto a necessidade de participar
das reunies do grupo de planejamento familiar.
Algumas entrevistadas afrmam que preferem pa-
gar a ter que ir reunio. O horrio das reunies
apontado como um dos problemas, particularmente
para aquelas que trabalham e no tm fexibilidade
de horrio novamente, aparece a questo da falta
de disponibilidade de tempo.
Mariana: A ela fcou conversando comigo, falou
que eu tinha que participar do Conceito de Famlia
pra poder tomar o remdio.
Entrevistadora: aquela palestra l, n?
Mariana: Isso. A voc tem que ouvir toda sexta-
feira l, n?
Entrevistadora: Voc chegou a ir?
Mariana: S que eu no participei porque eu
trabalhava e era sempre de manh [...]
Entrevistadora: Ah, no horrio que voc tava
trabalhando.
Mariana: Nesse horrio eu no posso. A eu no
tinha condies ento eu comprava. E se voc
participava da reunio, voc podia pegar o anti-
concepcional no posto, mas a eu comprava.
(Mariana 26 anos, 8 anos de estudo, usuria
do SUS)
A vergonha de encontrar algum conhecido tra-
balhando no posto de sade ou durante a reunio
de planejamento familiar tambm outro motivo que
pesa na escolha do local para obteno do mtodo
contraceptivo. A desconfana sobre o sigilo das in-
formaes que so repassadas para os profssionais
e tcnicos que trabalham nos postos colocada em
evidncia nas falas de algumas entrevistadas. Este
o caso, particularmente, das entrevistadas solteiras,
como mostra o relato a seguir.
Entrevistadora: E onde que voc consegue?
Tnia: Eu compro.
Entrevistadora: Voc compra?
Tnia: Compro.
Entrevistadora: E por que voc compra?
Tnia: Ah, l no posto tem, n? Pra gente no ter
que pagar. Mas, eu t assim, eu prefro comprar,
porque igual, l no interior, tem que fazer a fcha,
tem que assistir palestra, tem que explicar um
monte de coisa, sabe? D o nome da pessoa
que d relao, sabe?
Entrevistadora: Ento voc prefere...
Tnia: Ento, eu prefro comprar.
(Tnia, 23 anos, 11 anos de estudo, usuria do SUS)
Em suma, os resultados indicam que o acesso
contracepo pelas usurias do SUS ainda no
universal e esbarra em aspectos tais como a in-
sufcincia da quantidade ofertada, a percepo da
(m) qualidade dessa oferta, a obrigatoriedade da
consulta e a difculdade em agend-la, a participao
compulsria em reunies de aconselhamento, que
acontecem em horrio comercial, alm da vergonha
de pegar mtodo no posto.
CONSIDERAES FINAIS
Os resultados indicam que as mulheres que de-
pendem do servio pblico para obter algum tipo
de mtodo contraceptivo enfrentam um problema
relativo disponibilidade dos mesmos nos postos
de sade. As queixas de falta de mtodos nos pos-
tos so freqentes entre aquelas que utilizam a
rede pblica, que, para suprirem a demanda por
contracepo que apresentam, acabam, em geral,
comprando em farmcias e drogarias o mtodo que
utilizam. Nestes casos, a escolha do mesmo feita
sem orientao e o uso acontece sem acompanha-
mento adequado.
Apesar dos resultados no serem representativos
da populao feminina do municpio, eles indicam
algumas pistas a respeito das experincias das mu-
lheres menos privilegiadas no que tange ao acesso
contracepo, abrindo espao para algumas re-
fexes. Uma primeira refexo possvel sobre o
estabelecido no artigo 196 da Constituio Federal
de 1988, que diz o seguinte:
A sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmi-
cas que visem reduo do risco de doena e
de outros agravos e ao acesso universal igua-
litrio s reas e servios para sua promoo,
proteo e recuperao.
Nessa mesma direo, outra refexo pertinente
pode ser feita em torno da seguinte pergunta: pos-
svel dizer que o princpio da integralidade, proposto
na Lei 8.080, de 1990, vem sendo atingido quando
a questo o acesso a contracepo? importante
lembrar que integralidade, de acordo com a Lei 8.080
(conhecida como Lei Orgnica da Sade), signifca o
atendimento a todas as necessidades das pessoas,
desde aquelas voltadas para a preveno, tratamento
e reabilitao de doenas.
As respostas para essas perguntas no so sim-
ples, mas preciso ter em mente que as interven-
es pblicas devem estar voltadas para mudanas
que devem ser feitas no cho da realidade. Neste
sentido, prticas institucionalizadas de atendimento
moroso, de baixa qualidade
e em horrios incompatveis
com os das mulheres trabalha-
doras, por exemplo, precisam
ser revistas e reavaliadas se
a inteno governamental ,
de fato, que as polticas sociais na rea da sade
reduzam o risco de doenas e de outros agravos.
difcil pensar na reduo efetiva de agravos de sa-
de quando, por exemplo, tantas mulheres utilizam
mtodos contraceptivos de maneira inadequada e
sem acompanhamento mdico porque ainda hoje,
depois de 20 anos de criao do SUS, preciso
sair de casa de madrugada para conseguir mar-
car uma simples consulta ginecolgica. Tambm
inconcebvel aceitar que, mesmo diante de tantas
transformaes no mundo do trabalho, os servi-
os pblicos no tenham se ajustado para atender
aquelas mulheres que precisam de atendimento
em horrios diferenciados. Alm disso, tambm
difcil aceitar que, com as inovaes e recursos
tecnolgicos atualmente disponveis nas reas de
fabricao, comunicao e transportes, postos de
sade de grandes centros urbanos, como no caso
de Belo Horizonte, ainda no consigam atender
a demanda por contracepo apresentada pelas
usurias de sade em virtude da falta de mtodos
nos postos.
Os depoimentos das entrevistadas, luz do
propalado no artigo 196 e na Lei 8.080, deixam
evidente que embora a poltica de sade garanta
a qualquer pessoa o direito de ser atendida nas
unidades pblicas de sade, ela ainda enfrenta
um grande desafo para atender as necessidades
apresentadas por tantas mulheres no que tange
sade sexual e reprodutiva.
Para que tais necessidades sejam atendidas
de maneira universal e integral, so fundamentais
a implementao e execuo de aes de sade
que fortaleam o movimento de transformao
da sociedade em prol da cidadania e dos direitos
humanos. Para que isso ocorra, tais aes pre-
cisam no somente ser teis para a populao,
atendendo seus reais anseios e necessidades,
mas precisam, tambm, apresentar uma dimenso
tica no sentido de respeitar os valores daqueles
para as quais elas so voltadas.
Ao colocar em evidncia o
lado da usuria do sistema p-
blico de sade, os resultados
deste estudo sugerem que a
implementao de algumas
polticas fundamental para
que as mulheres tenham suas necessidades de
atendimento e acompanhamento ginecolgico e
de contracepo supridas de maneira mais efcaz.
De uma maneira geral, possvel argumentar que
estas situaes consolidam casos de desinformao
e desigualdade entre mulheres que, usualmente, j
enfrentam diversos desafos por serem mais pobres
e menos escolarizadas.
Desde o surgimento do Sistema nico de Sade,
o acesso das mulheres contracepo avanou
muito, mas ainda existe um longo caminho a ser
percorrido e, por esta razo, conhecer melhor as
demandas e insatisfaes das usurias uma das
maneiras de avanar ainda mais, buscando um aces-
so mais amplo e igualitrio.
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PAULA MIRANDA-RIBEIRO, CARLA JORGE MACHADO, CLUDIA FERREIRA SOUZA, ANDR JUNQUEIRA CAETANO
BAHIA
ANLISE & DADOS
Pretas, pardas ou negras? O no uso da
camisinha masculina entre as mulheres
em Belo Horizonte e Recife e suas
implicaes para as polticas sociais
*
**
Carla Jorge Machado
***
Cludia Ferreira Souza
****
Andr Junqueira Caetano
*****
Resumo
A despeito do aumento da incidncia de DST/Aids entre mu-
lheres, das gravidezes no planejadas e dos diferenciais de vul-
nerabilidade por raa/cor, estudos sobre as diferenas raciais no
Brasil so escassos. Este trabalho investiga a associao entre
o no uso do preservativo na ltima relao sexual por mulheres
residentes em Belo Horizonte e Recife e a raa/cor auto-declarada,
de acordo com (1) trs categorias: branca, preta e parda e; (2)
duas categorias: branca e negra (pretas e pardas conjuntamen-
te). Os dados vm do survey Sade Reprodutiva, Sexualidade e
Raa (SRSR) de 2002. Os resultados indicam que as brancas e
pardas estiveram mais sujeitas ao no uso em Recife; em Belo
Horizonte, este resultado foi diferente, pois as pardas tiveram
menor no uso. Em relao s negras, em ambos os municpios,
as brancas tiveram maior chance de no uso, sendo que a fora
da associao foi menor em Belo Horizonte. Esses resultados tm
importantes implicaes para as polticas sociais.
Palavras-chave: Polticas sociais. Raa/cor. DST. HIV. Pre-
servativo.
Abstract
Despite the increase in the incidence of STD/AIDS among
women, unplanned pregnancies, and the differentials in vulnerability
according to race/skin color, studies that deal with racial differences
in Brazil are scarse. This paper investigates the association between
non-use of male condom in the last sexual intercourse among
females living in Belo Horizonte and Recife, and race/skin color,
according to (1) three categories (self-declared Blacks, Browns, and
Whites), and (2) two categories (self-declared Blacks and Browns,
collapsed together as Negras, and self-declared Whites). Data
come from the survey Sade Reprodutiva, Sexualidade e Raa/
Cor (Reproductive Health, Sexuality and Race/Color SRSR),
carried out in 2002. Results indicate that Whites and Browns are
more likely not to use the condom in Recife. In Belo Horizonte,
however, Browns are less likely not to use the condom. In relation
to the Negras, in both municipalities, Whites are more likely not to
use the condom, although the association is weaker in Belo Hori-
zonte. These results have important implications for social policies.
Keywords: Social policies. Race. STD. HIV. Condom.
* As duas primeiras autoras agradecem ao CNPq, do qual so bolsistas de produ-
tividade em pesquisa.
** Professora associada do Departamento de Demografa e pesquisadora do Cedeplar/
UFMG.
*** Professora adjunta do Departamento de Demografa e pesquisadora do Cedeplar/UFMG.
**** Mestre em Demografa pelo Cedeplar/UFMG.
***** Professor da PUC Minas, Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais.
defcincias e esto associadas a altos custos para
os sistemas de sade pblica. Sua incidncia pode
acarretar srios danos sade, especialmente entre
a populao feminina. Muitas vezes assintomti-
cas, as DSTs podem causar problemas s mulheres
grvidas e algumas infeces aos recm-nascidos,
bem como causar infertilidade e cncer cervical. No
entanto, as DSTs podem ser evitadas. Entre as vrias
formas de preveno, o uso do preservativo ganha
cada vez mais importncia e vem sendo apontado
INTRODUO
As doenas sexualmente transmissveis (DSTs),
incluindo o Vrus da Imunodefcincia Humana (HIV),
so importantes causas de morbidade, mortalidade e
PRETAS, PARDAS OU NEGRAS? O NO USO DA CAMISINHA MASCULINA ENTRE AS MULHERES EM
BELO HORIZONTE E RECIFE E SUAS IMPLICAES PARA AS POLTICAS SOCIAIS
como um bom caminho no s para a reduo das
DSTs, mas tambm para a reduo de gravidezes
indesejadas (NADAL, 2003).
As mulheres so mais vulnerveis s DSTs devido
s suas caractersticas biolgicas, econmicas e so-
cioculturais. Particularidades
fsicas, como o rgo genital
interno com uma maior super-
fcie exposta ao smen e este
possuir uma grande probabi-
lidade de concentrar agentes
infecciosos, fazem com que a
mulher esteja mais vulnervel
s infeces sexualmente transmissveis (ISTs). Os
efeitos adversos sade da mulher no se resumem
fase inicial de sua vida sexual, mas se estendem
tambm s idades mais avanadas, quando, conjun-
tamente com doenas associadas idade, as ISTs po-
dem ser bastante prejudiciais qualidade de vida das
mulheres mais velhas (SCHIAVO, 1997; SILVA, 2002;
SILVEIRA et al, 2005; SILVA, 2007; BRADY, 2006).
Entre as DSTs, destaca-se o HIV/Aids, para o qual
ainda no existe cura. O aumento na transmisso
do HIV e, conseqentemente, o aumento do nmero
de pessoas vivendo com Aids so relativamente re-
centes e se devem, em grande medida, aos avanos
mdicos e disponibilizao da medicao apropriada
(AYRES, 2002; BARBOSA; SAWYER, 2003; BRITO,
2001). Nos anos 1990 e incio dos anos 2000, houve
um aumento do nmero de casos entre as mulhe-
res e, por conseqncia, da transmisso vertical.
Atualmente, na primeira dcada dos anos 2000,
observa-se um acentuado aumento do nmero de
casos entre a populao jovem e tambm naquela
com mais de 50 anos, especialmente as mulheres
negras, pobres e de baixa escolaridade (SILVA;
PAIVA, 2006; BRASIL, 2005; UNITED NATIONS,
2006; BRASIL, 2006).
Formas de preveno, tais como a monogamia
entre os parceiros, a abstinncia sexual e/ou ativi-
dade sexual sem trocas de fudos corporais no so
disseminadas em todas as culturas. Sendo assim,
o uso do preservativo, masculino e/ou feminino,
torna-se um forte aliado do poder pblico para a
conteno e apoio diminuio da vulnerabilidade
contrao de DSTs/Aids e gravidezes indesejadas
para a populao feminina.
Em relao gravidez no esperada ou no
planejada, Alves (2007) afirma que pesquisa re-
cente (IBOPE, 2007), mostrou que 28% das mu-
lheres que j tiveram filhos disseram que no
planejaram a gravidez. Segundo o autor, trata-se
de um problema social, de-
mogrfico, de gnero e tam-
bm econmico. Na maioria
das vezes, as mulheres no
tm acesso s informaes e
aos mtodos contraceptivos
adequados para evitar uma
gravidez advinda de uma
relao sexual sem o propsito de procriao e
carregam consigo (e de forma solitria) as con-
seqncias de uma gravidez involuntria. Em ter-
mos econmicos, a gravidez indesejada prejudica
tanto a mulher quanto, de forma geral, a famlia
na qual ela est inserida, j que algum ter que
arcar com os custos de uma criana no domiclio.
Alm disso, contribui fortemente para a formao
de famlias do tipo monoparental feminina, geral-
mente mais pobres. Portanto, investimentos em
atitudes simples, como a promoo do uso do
preservativo entre as mulheres, contribuiria de
forma eficaz para a diminuio do risco de uma
gravidez indesejada (ALVES, 2007; PHILPOTT;
KNERR; BOYDELL, 2007).
Estudos como os de Silva e Paiva (2006), Brasileiro
e Freitas (2006) e Lisboa (2006), entre outros, mos-
tram que o uso do preservativo entre as mulheres
baixo. Isso se deve a fatores como baixo poder de
negociao entre elas e seus parceiros, baixa au-
to-percepo de vulnerabilidade contaminao,
confana na fdelidade supostamente existente
nas relaes estveis, falta de informao sobre
o HIV/Aids, bem como o preconceito contra o uso
do preservativo, principalmente no que se refere
sensibilidade e ao incmodo causado durante a
relao sexual.
A raa/cor das mulheres, no que se refere ao no
uso de preservativo, algo que merece ser anal-
isado, uma vez que refete grande parte destes dif-
erenciais. O grupo das mulheres negras, no qual
esto includas pretas e pardas, representa cerca
de 45% do total da populao feminina e metade
da populao preta e parda (HERINGER, 2006).
Investimentos em atitudes
simples, como a promoo do uso
do preservativo entre as mulheres,
contribuiria de forma efcaz para
a diminuio do risco de uma
gravidez indesejada
So cerca de 40 milhes de brasileiras, em sua
maioria vivendo em precrias condies de vida e
difculdade de acesso a oportunidades, trazendo-
lhes uma grande desvantagem social. Estudos que
observam as caractersticas especfcas de mul-
heres pretas e pardas so
muito importantes para defn-
ir melhor o planejamento de
aes que de fato cheguem
a elas. De acordo com Her-
inger (2006), essas desigual-
dades, retrato do conjunto da
sociedade brasileira, trazem consigo os efeitos das
diferenas de acesso educao, sade e renda
e aos servios pblicos. Essas desigualdades so
explicadas principalmente por diferenas region-
ais, que colocam as mulheres negras em situao
de vulnerabilidade socioeconmica (HERINGER,
2006). Assim, estas mulheres tambm podem es-
tar mais vulnerveis ao no uso do preservativo
como forma de proteo, conforme indica o estudo
de Lopes (2003), que entrevistou mulheres negras
e no-negras j vivendo com HIV em So Paulo.
Entre negros e brancos, de uma maneira geral,
ainda podemos apontar a desigualdade de gnero,
que marcante, principalmente, em relao edu-
cao, renda e atividade formal. No que se refere
educao, embora tenha havido grandes avanos,
a diferena de escolaridade entre brancas e negras
persistente. Heringer (2006) indica que, em 2002,
10% das mulheres brancas de 15 anos e mais no
sabiam ler, ao passo que, para as negras, esse
percentual era de cerca de 40%. No que tange ao
mercado de trabalho, Miranda-Ribeiro e Oliveira
(2006) sugerem que, em 2002, as mulheres negras
tinham menor retorno educao se comparadas s
mulheres brancas, uma vez que, na categoria de 15
anos e mais de estudo, o salrio-hora das mulheres
brancas era de R$ 11,05, comparado a R$ 7,63 das
mulheres negras. As desigualdades permanecem
quando so analisados os grupos de ocupao,
uma vez que as mulheres negras esto sempre em
desvantagem com relao s mulheres brancas,
independente da insero ocupacional. Em relao
ao desemprego, o estudo de Heringer (2006) indica
que a proporo de mulheres negras desempregadas
bastante superior em relao tanto dos homens
negros e brancos quanto em relao s mulheres
brancas. no mercado de trabalho que as desigual-
dades entre brancos e negros se tornam, em geral,
mais agressivas. Garcia (2005) detectou que ainda
h desigualdades raciais no mercado de trabalho
e as mulheres negras perce-
bem os menores rendimentos.
A despeito da gravidade do
problema, do aumento da inci-
dncia de DST/Aids entre as
mulheres e dos diferenciais do
grau de vulnerabilidade segun-
do raa/cor, estudos que refetem sobre as diferenas
raciais so escassos no Brasil (QUIROGA, 2004).
Pesquisa sobre vulnerabilidade ao HIV/Aids em Belo
Horizonte e Recife sugere que a vulnerabilidade
maior entre as mulheres de menor escolaridade,
as quais possuem maior probabilidade de viver em
situao conjugal instvel, ter maior nmero de f-
lhos, ser esterilizada, no possuir plano de sade,
ser menos empoderada e achar que a Aids tem
cura. No caso de Belo Horizonte, so estas tambm
as que possuem maior probabilidade de ser negras
(MIRANDA-RIBEIRO; SIMO; CAETANO, 2008).
Prope-se investigar, neste trabalho, a associao
entre o no uso do preservativo na ltima relao
sexual por mulheres residentes em Belo Horizonte
e Recife e a raa/cor auto-declarada, de acordo
com trs das cinco categorias utilizadas pelo IBGE
branca, preta e parda
1
. Entende-se que segmen-
tar a anlise segundo municpio importante, a fm
de que se possa entender melhor os diferenciais
regionais por raa/cor.
FONTE DE DADOS E METODOLOGIA
Os dados utilizados provieram do survey Sade
Reprodutiva, Sexualidade e Raa (SRSR), realizado
em Belo Horizonte e Recife. A Pesquisa SRSR foi
levada a campo em 2002, como parte integrante do
Programa Ensino e Pesquisa em Sade Reprodutiva,
Sexualidade e Raa/Cor (SRSR) (MIRANDA-RIBEI-
RO; CAETANO, 2003). Deste projeto, obteve-se um
banco de dados sobre os municpios contemplados
que contm informaes importantes sobre a realida-
de da sade reprodutiva, raa/cor e da sexualidade.
1
Amarelas e indgenas foram excludas da anlise.
No que se refere educao,
embora tenha havido grandes
avanos, a diferena de
escolaridade entre brancas e
negras persistente
Tratou-se basicamente de um estudo probabils-
tico em trs fases: seleo de setores censitrios,
sorteio dos domiclios e, de cada domiclio selecio-
nado, sorteio de uma mulher cujas caractersticas
encontravam-se dentro do principio de elegibilida-
de, que era a idade entre 15 e 59 anos e residir
no domiclio. Com isso, foi possvel obter dados
representativos nos dois municpios, observando
diferenas por idade, condio socioeconmica e
raa/cor. Foram realizadas entrevistas em cada
municpio de abril a setembro de 2002, as quais
totalizaram 2.408 questionrios completos, sendo
1.302 em Belo Horizonte e 1.106 em Recife Os
questionrios contm informaes importantes
que foram distribudas em oito grupos: (1) fecun-
didade, planejamento da fecundidade e histria
de gravidezes; (2) acesso, utilizao, forma de
pagamento e avaliao dos atendimentos de pr-
natal, parto puerprio, ginecolgico e menopausa;
(3) anticoncepo; (4) conhecimento dos direitos
e servios de sade relativos a aborto, contracep-
o e tratamento da Aids; (5) utilizao e acesso
aos servios de sade; (6) utilizao de servios
pblicos x privados (planos de sade); (7) histria
marital, autonomia e comportamento sexual; e
(8) DST/Aids (MIRANDA-RIBEIRO; CAETANO;
SANTOS, 2004).
Apesar da amostra ser composta por 2.408
mulheres, foram utilizadas somente as informaes
de 1.609 mulheres, entre 18 e 59 anos. Foram des-
consideradas as mulheres amarelas e indgenas,
as que tinham idade entre 15 e 17 anos, as que
assumiram fazer sexo com mulheres, as que no
eram sexualmente ativas e as que se declararam
grvidas na data da entrevista. Assim, a amostra
final reuniu 900 mulheres em Belo Horizonte e
709 em Recife.
A amostra do SRSR complexa e a calibrao
das observaes por meio de pesos amostrais
necessria para que as estimativas pontuais
possam ser corretas, bem como os erros-padro.
O peso utilizado no presente estudo o peso nor-
malizado e as estatsticas ficam com o nmero de
sujeitos da amostra, no mais da populao.
A anlise descritiva foi feita pelo clculo das
propores de no usurias do preservativo mas-
culino segundo categorias de raa/cor e municpio.
Como medida de associao, foi utilizada a Odds
Ratio (OR), definida como a chance de que um
evento ocorra dividido pela chance de que ele no
ocorra na presena de alguma caracterstica e
variando de um a infinito (HOSMER; LEMESHOW,
1990). O evento, neste trabalho, o no uso de
preservativo. A significncia da OR avaliada pelo
valor de p e, neste estudo, considerou-se que um
valor de p igual ou superior a 0,2 no indicaria uma
OR significativa, ao passo que entre 0,1 e 0,199
seria considerada marginalmente significativa. J
valores inferiores a 0,1 revelariam elevada signi-
ficncia estatstica dos achados. O intervalo de
confiana de 95% tambm foi estimado (HOSMER;
LEMESHOW, 1990).
Quando se trata de comparar brancos, pretos e
pardos, no h consenso na literatura sobre quais
categorias de raa/cor devem ser utilizadas nos
estudos demogrficos (TELLES, 2003). H autores
que defendem o uso das categorias branca e negra
(CARVALHO; WOOD; ANDRADE, 2004), enquanto
outros defendem que pardos e pretos represen-
tam porcentagens muito diferentes da populao
brasileira para serem agrupados (por exemplo,
KAMEL, 2006). Neste estudo sero utilizadas as
trs categorias, com a finalidade de explorar as
diferenas, caso existam, com maior grau de de-
talhamento; e, tambm, a diviso entre negras e
brancas, comumente utilizada e em consonncia
com as reivindicaes do Movimento Negro.
RESULTADOS
Das 1.609 mulheres da amostra, 24,8% (N=399)
afirmaram ter usado o preservativo na sua ultima
relao sexual, enquanto 75,2% (N=1.210) afirma-
ram no ter usado. A Tabela 1 indica a distribuio
das mulheres entre 18 e 59 anos que usaram e
no usaram o preservativo no ltimo relaciona-
mento sexual, para Belo Horizonte e Recife no
ano de 2002, segundo raa/cor. Observa-se que
a menor proporo de no uso ocorreu entre as
mulheres pardas residentes em Belo Horizonte
(57,1%) e a maior, tambm entre as pardas, mas
em Recife (83,5%).
Tabela 1
No uso de preservativo em cada categoria de raa/cor, propores e nmeros absolutos, segundo
municpio Belo Horizonte/Recife
Raa/cor
Propores Nmeros absolutos
Belo Horizonte Recife Belo Horizonte Recife
Branca 68,6 76,0 303 235
Parda 57,1 83,5 107 104
Preta 68,3 73,3 223 238
Parda + preta 64,2 82,4 330 342
Total 70,3 81,4 633 577
Fonte: Pesquisa SRSR, Cedeplar/UFMG, 2002.
Nota: Propores ponderadas pelo peso normalizado.
A Tabela 2 apresenta os resultados das Odds Ra-
tios. Quanto s chances de no uso do preservativo
para as pretas e pardas, sem qualquer estratifcao
por municpio, estas foram menores do que para
as brancas (categoria de referncia). As pardas
tinham chance 15% menor de no uso em relao
s pretas (OR=0,85); para as brancas a chance
era 18% maior em relao s pretas (OR=1,18). O
resultado para as brancas revelou-se marginalmente
signifcativo (p=0,190), enquanto para as pardas
no foi signifcativo (p=0,321).
Quando se efetuou a mesma anlise para o
municpio de Belo Horizonte, observou-se que, em
relao categoria de referncia (pretas), as bran-
cas tinham chance apenas 2% superior de no usa-
rem o preservativo, resultado este no signifcativo
(OR=1,02 e p=0,926). J as pardas apresentavam
chance 38% menor, sendo esta altamente signif-
cativa (OR=0,62 e p=0,021). Este resultado para as
pardas se inverte no caso do municpio de Recife:
elas tm uma chance de no uso 83% estatistica-
mente superior a das pretas (OR=1,83 e p=0,047).
No caso das brancas, diferentemente de Belo Ho-
rizonte, os resultados indicam que a chance de no
uso delas 70% superior a das pretas (OR=1,70),
e que este resultado de elevada signifcncia
estatstica (p=0,011).
Finalmente, apresenta-se o resultado para as
negras (pardas e pretas conjuntamente) e as bran-
cas (Tabela 3). No caso da anlise no estratifcada,
as brancas apresentam uma chance 25% superior
das negras de no uso do preservativo. Este
resultado de elevada signifcncia estatstica
(OR=0,99; p=0,059).
Tabela 2
Odds Ratios para o no uso de preservativo no estratifcadas e estratifcadas por municpio, valores de p
e intervalos de 95% de confana (3 categorias de raa/cor)
Anlise no estratifcada por municpio
Raa/cor OR Valor de p IC (95%)
Branca 1,18 0,190 (0,92; 1,52)
Parda 0,85 0,321 (0,62; 1,17)
Preta 1,00 -- --
Municpio: Belo Horizonte
Branca 1,02 0,926 (0,73; 1,41)
Parda 0,62 0,021 (0,41; 0,93)
Preta 1,00 -- --
Municpio: Recife
Branca 1,70 0,011 (1,13; 2,57)
Parda 1,83 0,047 (1,01; 3,32)
Preta 1,00 -- --
Tanto em Belo Horizonte como em Recife, o senti-
do das associaes foi o mesmo. Em Belo Horizonte,
as brancas tiveram maior chance de no uso em
21% em relao categoria de referncia; no caso
de Recife, a chance foi 48% maior (OR iguais a 1,21
e 1,48, respectivamente). A fora da associao,
contudo, foi menor em Belo Horizonte (p=0,187) do
que em Recife (p=0,050).
CONSIDERAES FINAIS
O uso do preservativo consiste na forma mais
efciente e conhecida, at o momento, para o controle
da propagao das DSTs e conteno da transmisso
do HIV por via sexual, alm de prevenir as gravide-
zes indesejadas. Este trabalho teve como objetivo
investigar algumas associaes existentes entre o
no uso do preservativo por mulheres residentes
em Belo Horizonte e Recife e a raa/cor.
Esperava-se que as pretas, tradicionalmente mais
vulnerveis, tivessem maior no uso de preservativo
do que as brancas, o que no ocorreu em qualquer
dos dois municpios. Contrariamente, o resultado
apontou, nessa amostra, um uso menor para as
autodeclaradas brancas em relao s pretas em
Recife, e mesma chance de uso em Belo Horizonte.
O maior acesso das mulheres brancas aos mtodos
anticoncepcionais, principalmente os orais, pode ex-
plicar o maior no uso do preservativo neste grupo.
De fato, segundo resultados desta mesma pesquisa
(SRSR), tanto em Belo Horizonte como em Recife,
propores menores de pretas, relativamente s
brancas, disseram utilizar o preservativo como m-
todo atual no momento da entrevista, e uma maior
proporo de pretas relativamente s brancas reve-
lou utilizar mtodos tradicionais. Alm disso, o mix
contraceptivo nos dois municpios bastante distinto
(resultados no mostrados). As brancas tm maior
acesso a outros mtodos de preveno em relao s
pretas e, acredita-se, maiores nveis de informao.
Alm do mais, as pretas tendem a ser mais pobres
e, portanto, possuem menos acesso a cuidados
com a sade, bem como acesso a outros mtodos.
Em relao s pardas, os resultados diferem
um pouco. Em Belo Horizonte, as pardas tiveram a
menor chance de no uso. Contudo, a chance de
no uso em Recife foi a maior e bem prxima das
brancas. Esses resultados no so intuitivos, mas
ressaltam a necessidade de se desagregar as cate-
gorias preta e parda, a fm de melhor compreender
as desigualdades raciais, uma vez que, quando as
pardas e pretas so agregadas numa s categoria
(negra), tanto em Belo Horizonte quanto em Recife as
brancas tm maior chance de no usar a camisinha
se comparadas s negras.
Os resultados apresentados no presente estudo
tm trs implicaes para as polticas sociais. A pri-
meira diz respeito ao uso da camisinha propriamente
dita. O fato das autodeclaradas brancas em mdia
mais escolarizadas, de maior status socioeconmico
Tabela 3
Odds Ratios para o no uso de preservativo no estratifcadas e estratifcadas por municpio Valores de
p e intervalos de 95% de confana
(2 categorias de raa/cor)
Anlise no estratifcada por municpio
Branca 1,25 0,059 (0,99; 1,57)
Negra 1,00 -- --
Municpio: Belo Horizonte
Branca 1,21 0,187 (0,91; 1,62)
Negra 1,00 -- --
Municpio: Recife
Branca 1,48 0,050 (1,00; 2,19)
Negra 1,00 -- --
e com maior acesso aos mtodos contraceptivos
orais estarem entre as que tm menor chance de
no ter usado o preservativo na ltima relao sexual
pode estar sugerindo que a grande preocupao
das mulheres a contracepo e no a preveno.
Apesar de protegidas de uma gravidez no planeja-
da, as brancas, de uma maneira geral, fcam mais
vulnerveis s DSTs, entre elas o HIV/Aids.
A segunda implicao est ligada questo
regional. O fato dos resultados para Belo Horizon-
te e Recife serem distintos quando so utilizadas
as trs categorias de raa/cor sugerem que, sem-
pre que possvel, deve-se levar em conta a regio
na qual a poltica ser implementada, no apenas
porque as realidades sociais podem ser bastante
distintas, mas tambm porque o signifcado do que
ser branco, preto ou pardo pode variar de uma
localidade para outra.
Finalmente, a terceira implicao est relacio-
nada ao uso de duas ou trs categorias de raa/
cor. Caso a opo fosse por trabalhar apenas com
duas categorias, as autodeclaradas brancas se-
riam aquelas com maiores chances de no usar a
camisinha em ambos os municpios estudados, se
comparadas s negras. Desta forma, polticas para
reduo da desigualdade racial no que tange ao uso
do preservativo, tanto em Belo Horizonte quanto em
Recife, deveriam ter como pblico-alvo as brancas.
No entanto, a utilizao de trs categorias revela
um quadro diferente. Enquanto em Belo Horizonte
o pblico-alvo continuaria sendo composto por bran-
cas, em Recife as autodeclaradas pardas deveriam
ser o alvo preferencial de polticas e campanhas,
seguidas de perto pelas brancas. Neste caso, por-
tanto, a forma como as categorias de raa/cor so
agrupadas (ou no) levaria a polticas sociais com
focos completamente distintos.
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CIBELE YAHN DE ANDRADE, STELLA MARIA BARBER DA SILVA TELLES
BAHIA
ANLISE & DADOS
Universalizao e eqidade: anlise da
evoluo do acesso Educao Bsica
no Brasil de 1995 a 2005
*
Cibele Yahn de Andrade
**
Stella Maria Barber da Silva Telles
***
Resumo
A educao considerada como um dos principais meca-
nismos de mobilidade social. Entretanto, a efetividade do me-
canismo depende essencialmente do acesso escolaridade,
alm de garantir que o desempenho escolar no reproduza as
desigualdades sociais em relao renda familiar e condio
de raa e cor, entre outras clivagens sociais que marcam a grande
heterogeneidade da populao brasileira.
Neste trabalho analisou-se a evoluo do acesso da populao,
de 7 a 17 anos educao bsica, considerando os seguintes
aspectos: a condio de sexo, raa/cor, localizao geogrfca,
condio econmica das famlias, alm da adequao entre srie e
idade. Para tanto foram utilizados os dados da Pesquisa Nacional
de Amostras de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (PNAD/IBGE) de 1996 a 2005.
Pelos dados analisados dentro desse perodo, pode-se obser-
var que a evoluo do sistema educacional brasileiro ocorreu no
sentido da maior eqidade no acesso. Para a primeira fase do En-
sino Fundamental, de 1 4 srie, incio da escolaridade, pode-se
afrmar que a universalizao do acesso foi atingida para meninos
e meninas; para as crianas brancas e no brancas; para as mo-
radoras das reas urbanas e rurais e at mesmo para aquelas das
famlias mais pobres. Porm, a partir da segunda fase do Ensino
Fundamental, persiste uma desigualdade relevante na progresso
escolar associada renda familiar, cor da pele e localizao
geogrfca. Esse fenmeno se intensifca em relao aos jovens de
15 a 17 anos que, a princpio, deveriam freqentar o Ensino Mdio.
Os dados analisados evidenciaram ainda que a renda familiar
um fator muito mais relevante do que a raa/cor. Este quadro
indica que ao lado do desafo da universalizao do acesso
essencial que faa parte da agenda para o desenvolvimento da
educao no Brasil a questo da permanncia e do desempenho
escolar para minorar a defasagem entre idade e srie, sobretudo
para os segmentos mais pobres da populao.
Palavras-chave: Educao. Renda familiar. Raa. Eqidade.
Abstract
Education is considered one of the principal mechanisms for
social mobility. However, its effectiveness essentially depends on
access to schooling, as well as guaranteeing that school perfor-
mance does not reproduce social inequalities in relation to family
income, race and colour and other social gaps that mark the
Brazilian populations great heterogeneity.
Evolution of access to elementary education for the 7 to 17 year
old population is analysed in this research, while considering the
following aspects: the sex, race/colour, geographic location, families
economic condition and appropriateness between grade and age.
The Brazilian Geography and Statistics Institutes 1996 to 2005
National Home Survey (PNAD/IBGE) data was used for this.
From data analysed within this period, it can be observed that
the Brazilian education systems evolution took place in the sense
of greater equity of access. For the frst phase of elementary educa-
tion , from the 1
st
to 4
th
grades, at the beginning of their schooling,
it can be confrmed that universal access was reached for boys
and girls; white and non-white children; residents in urban and
rural areas and even for those from the poorest families. However,
from the second Elementary Education phase, relevant inequality
in school progression associated to family income, skin colour and
geographic location persists. This phenomenon intensifes in rela-
tion to young people aged between 15 and 17 who, in principal,
should be attending Secondary Education.
Data analysed also showed that family income is a much more
relevant factor than race/colour. This picture indicates that side
by side with the challenge of universalizing access, it is essential
that the question of permanence and school performance forms
part of the education development agenda in Brazil, to reduce
the discrepancy between age and grade, above all for the poorer
sectors of the population.
Keywords: Education. Family income. Race. Equity.
* Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, realizado
em Caxambu MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
** Pesquisadora do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP)/Unicamp.
*** Pesquisadora do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP)/Unicamp.
INTRODUO
At a dcada de 1980, a economia brasileira
conseguiu crescer com um nvel de educao
inferior ao que observamos hoje. A tecnologia
UNIVERSALIZAO E EQIDADE: ANLISE DA EVOLUO DO ACESSO EDUCAO BSICA NO BRASIL DE 1995 A 2005
utilizada nas empresas podia ser sofisticada,
mas apresentava-se estvel. Era possvel treinar
trabalhadores, mesmo os de baixa escolaridade.
Hoje em dia a tecnologia, alm de ser sofisticada,
muda constantemente. Isso exige capacidade
de aprendizado e adaptao por parte dos tra-
balhadores, e a
[...] educao o ingrediente que concede
ao individuo maior capacidade para aprender
ao longo da vida... Quem tem mais educa-
o consegue aprender o novo em um ritmo
aceitvel... A economia do pas fez muito nas
ltimas dcadas em matria de educao,
mas hoje h relativo consenso de que o baixo
nvel educacional da nossa fora de trabalho
um dos fatores limitativos do crescimento
(IPEA, 2006, p. 124).
Alm do impacto direto sobre a economia h a
questo da eqidade e da justia social. A educao
considerada como um dos principais mecanismos
de mobilidade social. Entretanto, a efetividade do
mecanismo depende essencialmente do acesso
escolaridade, alm de garantir que o desempenho
escolar no reproduza as desigualdades sociais em
relao renda familiar e condio de raa e cor,
entre outras clivagens sociais que marcam a grande
heterogeneidade da populao brasileira.
possvel observar que a mdia de escolaridade
no Brasil vem aumentando. Para as pessoas com
idade entre 50 e 59 anos, faixa na qual as pesso-
as podem ainda estar inseridas no mercado de
trabalho, a mdia de estudo de 5 anos. J para
as pessoas de 20 a 24 anos, idade em que podem
estar iniciando a vida profssional propriamente
dita, a mdia de escolaridade de 8,7 anos (dados
referentes a 2004).
Mesmo assim um nvel de escolaridade que
corresponde apenas concluso do Ensino Fun-
damental, nvel muito aqum da desenvoltura
exigida pelo mercado de trabalho. Ou seja, o
trabalhador que se encontra dentro da mdia
da escolaridade brasileira no tem autonomia
para buscar informaes, receber instrues
mais complexas ou compreender e produzir
comunicao escrita de certa complexidade
(IPEA, 2006, p. 124). H evidentes limitaes
para alcanar postos de trabalho mais estveis
e melhor remunerados.
No Brasil, nos ltimos anos, observou-se um
intenso crescimento da oferta de matrculas do
Ensino Fundamental e do Ensino Mdio. Atual-
mente se diz, genericamente, que o Ensino Fun-
damental est universalizado e, de fato, o acesso
a ele est, segundo nos revelam os dados das
PNADs/IBGE. Porm, em decorrncia de dois
fenmenos ainda no superados no sistema de
ensino brasileiro o abandono escolar e, muito
mais intensamente, o atraso escolar , podemos
observar que nem todas as crianas seguem os
estudos com a regularidade desejada.
Em relao ao segundo segmento do Ensino
Bsico
1
, o Ensino Mdio, a oferta de matrculas,
apesar de estar muito longe da universalizao
(e, legalmente, no ter oferta pblica e gratuita
obrigatria, como ocorre com o Ensino Funda-
mental) apresentou um explosivo crescimen-
to durante os anos 1990. De todos, este foi o
seguimento que mais expandiu. O volume de
matrculas mais do que dobrou, passando de 3,7
milhes, no incio dos anos 1990, para 9 milhes
em 2006. Esse vigoroso crescimento permitiu
que a taxa de atendimento dos jovens de 15 a
17 anos passasse de 20%, no incio dos anos,
1990 para 45%, atualmente. Ainda assim, muito
longe do que seria a universalizao do acesso
nesse nvel de ensino.
As questes que se colocam neste trabalho so:
Com o processo de expanso da oferta de matr-
culas, como foram sendo inseridas as crianas e
jovens dos distintos segmentos da populao? H
predominncia de meninas j nas sries iniciais do
Ensino Fundamental? A desproporo entre brancos
e no-brancos ocorre a partir de qual srie escolar?
O acesso pode ser considerado universal inclusive
para as zonas rurais? Como se d a incluso das
crianas e jovens das famlias mais pobres ao longo
da escolaridade bsica?
1
O sistema educacional brasileiro dividido em dois segmentos: Ensino Fundamental e
Ensino Mdio. O Ensino Fundamental compreendido por duas fases: 1 4 serie e 5
8 srie. O conjunto do Fundamental e Mdio compe a chamada Educao Bsica.
Em relao ao Ensino Mdio, as mesmas ques-
tes apresentam-se ainda mais relevantes. Como
esse nvel de ensino no est universalizado para
o conjunto da populao de 15 a 17 anos, ainda
mais instigante saber como vm sendo incorpo-
rados os diferentes grupos de renda; se o grupo
dos mais ricos alcanou 100% de atendimento;
se a predominncia das mulheres, nesse nvel
de ensino, vem se acentuando em relao aos
jovens do sexo masculino; como o processo de
expanso vem distribuindo as oportunidades de
acesso e permanncia nas zonas rurais em relao
s reas urbanas e em quais propores ocorre
a predominncia daqueles que se declararam
brancos em relao aos que se declararam como
no-brancos.
Vrios estudos quantitativos atestam que existem
diferenas quando se observam algumas clivagens
sociais selecionadas, tais como: sexo; cor da pele;
condio socioeconmica das famlias, etc. Entre
eles, citamos Barros (2001); Beltro (2002); Cama-
rano (2004); Ferraro e Machado (2002); Hasenbalg
(2005); Soares e Alves (2005). Pretende-se contribuir,
neste trabalho, com uma anlise da evoluo destas
clivagens no perodo de 1995 a 2005.
Para responder s especfcas questes aqui
colocadas, tomou-se como observao o acesso e
a permanncia no Ensino Fundamental e no Ensi-
no Mdio nos ltimos 10 anos, identifcando-se os
alunos que se encontravam na srie adequada em
relao idade, ou seja, aqueles que entre os 7 a
10 anos estavam freqentando da 1 4 srie do
Ensino Fundamental, entre os 11 e 14 anos estavam
freqentando da 5 8 srie do Ensino Fundamen-
tal e entre os 15 e 17 anos estavam freqentando
o Ensino Mdio. Observando esse fenmeno se-
gundo o sexo, a cor da pele, a situao econmica
do grupo familiar, o local de moradia das crianas
e jovens, podemos verifcar como estas clivagens
sociais esto relacionadas ao sucesso ou insucesso
da trajetria escolar.
CRITRIOS METODOLGICOS
Os critrios metodolgicos utilizados para o
desenvolvimento desta anlise esto relacionados
a seguir.
Perodo analisado e fonte dos dados
Foram analisadas as informaes dos dados
das PNADs de 1995 e 2005, atravs de tabulaes
especiais dos microdados.
Classifcao de raa/cor e distribuio de
rendimentos da populao
A informao sobre raa/cor, baseada em au-
todeclarao do informante, pesquisada pelo
IBGE, em termos da cor da pele da populao, de
acordo com as seguintes alternativas: branco,
preto, pardo e amarelo, alm da categoria
indgena.
Para a fnalidade desta pesquisa, a populao
foi agregada em apenas dois grupos: Brancos e
No-Brancos. De acordo com as informaes da
PNAD de 2003, o grupo dos No-Brancos cons-
titudo pelas pessoas que se autodeclararam como
pardos (42% do total da populao), somadas aos
negros (6%) e aos ndios (0,2%). Vale destacar que,
nos quesitos levantados pelo presente trabalho, os
negros e os pardos apresentam condies de esco-
laridade muito semelhantes. O grupo dos Brancos
composto pelas pessoas que se autodeclararam
como brancas (52% do total da populao), somadas
aos que se autodeclararam como amarelos (0,4%).
O grupo dos amarelos, apesar de ser proporcional-
mente pequeno e, desta forma, no alterar os resul-
tados do grupo dos Brancos, apresenta condies
de escolaridade superiores em todos os quesitos
levantados nesta pesquisa.
Para a classifcao de rendimentos da populao
analisada foi utilizada a renda familiar per capita,
segundo quintis de renda.
Adequao da escolaridade segundo a idade e
o ciclo escolar
A informao sobre acesso e permanncia refere-
se aos alunos que se encontravam na srie adequada
em relao idade, ou seja, aqueles que entre os
7 e 10 anos estavam freqentando da 1 srie 4
srie do Ensino Fundamental; que entre os 11 e 14
anos estavam freqentando da 5 8 srie do En-
sino Fundamental e entre os 15 e 17 anos estavam
freqentando o Ensino Mdio, segundo os dados
das PNADs/IBGE.
Essa relao conhecida como Taxa de Escola-
rizao Lquida e o propsito indicar as condies
de acesso e cobertura. De acordo com o Dicionrio
INEP/MEC, sobre variveis e indicadores relaciona-
dos ao sistema educacional, a Taxa de Escolariza-
o Lquida defnida como:
o percentual da populao
estudando no nvel de esco-
laridade adequado a sua faixa
etria (BRASIL, 2004).
Vale dizer que quanto maior
o intervalo estudado, menos precisa a taxa, ou
seja, dentro do nvel de ensino considerado e da
respectiva faixa etria, o indicador no permite a
identifcao da srie freqentada. Quanto maior o
nmero de sries abrangidas pelo indicador, menor
o refnamento da informao que ele fornece, pois
maior a probabilidade de incorporao de altas
taxas de distoro srie-idade.
ANLISE DOS DADOS
Nas anlises que focalizam as diferenas de aces-
so e permanncia controlando-se por sexo, cor da
pele, situao econmica do grupo familiar e local de
moradia utilizou-se a Taxa de Escolarizao Lquida
segundo nveis de ensino: 1 4 srie do Ensino Fun-
damental, 5 8 do Ensino Fundamental e Ensino
Mdio. Estas taxas so as mais usadas em estudos
de evoluo do acesso educao em vrios pases.
No entanto, antes dessas anlises, apresentou-se
a distribuio proporcional em termos percentuais
das pessoas que freqentam ou no freqentam a
escola. Nesse sentido, a distribuio contempla trs
situaes: pessoas que freqentam e se encontram
matriculadas na srie adequada a sua idade; pes-
soas que freqentam, mas em srie inadequada
idade (caracterizando a situao de atraso escolar);
pessoas que no freqentam. Esta ltima categoria
constituda de pessoas que nunca freqentaram
ou evadiram antes de concluir a Educao Bsica.
As pessoas que freqentam sries mais adiantadas
em relao idade foram consideradas como per-
tencentes situao adequada.
Nos ltimos anos, no Brasil, observou-se um
intenso crescimento das matrculas do Ensino Fun-
damental. Atualmente se diz genericamente que o
Ensino Fundamental est universalizado. Porm, a
observao dos dados nos revela que a universa-
lizao efetiva em relao ao acesso, mas essa
conquista acompanhada pelo fenmeno do atra-
so escolar que ocorre logo a partir das primeiras
sries e pelo fenmeno do
abandono que vai se acen-
tuando fortemente conforme
avana a idade das crianas.
Diferena por idade e srie
possvel notar que o acesso de praticamente
100% para o caso das crianas de 7 a 12 anos
de idade em 2005. Mas a partir dessa idade, h
uma acentuada queda na freqncia escolar at
culminar no grupo de jovens de 17 anos com uma
taxa de 26% fora da escola. A defasagem idade/
srie pode ser observada, no mesmo grfico, en-
tre aqueles classificados como freqenta srie
inadequada. Este fenmeno ocorre logo no incio
da escolaridade e se acentua fortemente de forma
que, aos 17 anos, menos de 26% dos jovens se
encontram na srie adequada idade, ou seja, na
3 srie, prestes a concluir o Ensino Mdio.
De qualquer maneira, entre 1995 e 2005 ineg-
vel que grandes avanos ocorreram, sobretudo na
proporo de crianas que freqentam a etapa inicial
do Ensino Fundamental, 1 4 srie (Grfcos 1 e 2).
Desta forma, o processo de universalizao
do Ensino Fundamental ainda enfrenta o grande
desafio do fluxo escolar e, em menor medida, o
do abandono. Fica evidente que a idade uma
importante varivel na questo do acesso e per-
manncia escolar.
De forma que possvel perguntar: considerando-
se os grupos etrios, quais so as crianas e jovens
que seguem o percurso escolar sem enfrentar os
tropeos da repetncia, do atraso escolar e, nos caso
mais extremos, do abandono? Quais so aqueles
que enfrentam esses obstculos e podem conquistar
as suas expectativas educacionais?
Comparao entre os sexos
Observando a evoluo das taxas de escolari-
zao lquida nos nveis de Ensino Fundamental e
Mdio, pode-se verifcar que o Brasil atingiu, em
2005, a igualdade de gnero na primeira fase do
Nos ltimos anos, no Brasil,
observou-se um intenso
crescimento das matrculas
do Ensino Fundamental
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), 1995.
Grfco 1
Distribuio proporcional das pessoas que freqentam cursos segundo idade Brasil 1995
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), 2005.
Grfco 2
Distribuio proporcional das pessoas que freqentam cursos segundo idade Brasil 2005
ensino fundamental. Atualmente, o percentual tanto
de meninos como de meninas freqentando a 1
fase do Ensino Fundamental (1 4 srie), na idade
esperada, superior a 90%.
Na 2 fase do Ensino Fundamental (5 8 srie),
a taxa lquida de meninos passou de 45% em 1995
para 70% em 2005, enquanto a das meninas era
de 54% e alcana a atual taxa de 77%. No Ensino
Mdio a taxa de jovens do sexo masculino era de
18% em 1995 e atinge, em 2005, pouco mais de
40%, enquanto para as jovens a taxa passa de 25%
para 50% (Grfco 3).
Fonte: Tabulaes Especiais dos Microdados da PNAD, 1999 e 2005.
Grfco 4
Razo entre as taxas de escolarizao lquida por
sexo segundo nvel de ensino Brasil 1995/2005
No entanto, a partir da 2 fase do Ensino Funda-
mental as diferenas comeam a se acentuar. A taxa de
escolarizao dos jovens que se declararam brancos
supera os 80%, enquanto para aqueles que se declara-
ram negros, ndios ou pardos de apenas 67%. Essa
desigualdade ainda mais agravada no Ensino Mdio,
uma vez que a taxa de jovens no-brancos freqen-
tando este nvel de ensino na idade correta de 36%,
enquanto para os jovens brancos de 57% (Grfco 5).
Grfco 3
Taxa de escolarizao lquida por nvel de ensino segundo sexo Brasil 1995/2005
Apesar das taxas de acesso ainda serem muito bai-
xas na 2 fase do Ensino Fundamental e sobretudo no
Ensino Mdio , tanto para meninas como para os me-
ninos, houve reduo da desigualdade entre gneros
nestas duas etapas da Educao Bsica. No perodo
analisado, a presena dos meninos cresceu proporcio-
nalmente mais do que a presena das meninas. Em
1995 as meninas matriculadas na 2 fase do Ensino
Fundamental tinham 20% mais chances de estarem
na srie correta do que os meninos. No ano de 2005
elas tm apenas 11% mais chances. No Ensino Mdio,
as meninas tinham 40% mais chances do que os me-
ninos de freqentarem a srie correta em 1995, e esta
diferena se reduz, em 2005, para 23% (Grfco 4).
Proporo entre brancos e no-brancos
Observando a diferena de acesso e permanncia
entre as populaes branca e no-branca, podemos
verifcar que para a primeira fase do Ensino Funda-
mental (1 4 srie) foi alcanado o acesso univer-
sal. Praticamente todas as crianas brancas, de 7 a
10 anos, assim como todas as crianas no-brancas
da mesma faixa etria, encontravam-se, em 2005, fre-
qentando as primeiras sries do Ensino Fundamental.
Apesar das taxas de acesso ainda serem muito bai-
xas na 2 fase do Ensino Fundamental e, sobretudo,
no Ensino Mdio, tanto para a populao branca como
para a populao no-branca, a desigualdade entre es-
sas duas populaes diminuiu. No perodo analisado,
a presena dos jovens no-brancos cresceu proporcio-
nalmente mais do que a presena dos jovens brancos.
Em 1995, na segunda etapa do Ensino Fundamen-
tal, os jovens brancos de 11 a 14 anos tinham 73% mais
chances de estarem na srie correta, do que os jovens
no brancos. No ano de 2005 essa diferena decresce.
Mas ainda assim os jovens brancos continuam com
21% a mais de chances de estarem cursando a srie
correta, comparativamente aos jovens no brancos.
No Ensino Mdio a vantagem dos brancos se reduz
de 159%, em 1995, para 57% em 2005 (Grfco 6).
Acesso ao Ensino Bsico segundo a
localizao dos domiclios
Observando a diferena de acesso e permanncia
na escola entre as populaes residentes em reas
urbanas e aquelas residentes em reas rurais pode-
se verifcar que, no universo das crianas de 7 a 10
anos, existem as mesmas chances de freqentar a
srie adequada em relao idade.
Grfco 6
Razo entre as taxas de escolarizao lquida dos
brancos e no brancos, segundo nvel de ensino
Brasil 1995/2005
Contudo, as disparidades entre os dois grupos se
alargam a partir da 2 fase do Ensino Fundamental.
Para os jovens residentes em reas urbanas entre
11 e 14 anos a taxa de escolarizao adequada de
77%, enquanto para os jovens das reas rurais essa
taxa de 58%. No ensino mdio a mesma taxa de
50% entre jovens das reas urbanas e de apenas
25% nas reas rurais (Grfco 7).
Grfco 5
Taxa de escolarizao lquida por nvel de ensino segundo cor Brasil 1995/2005
Grfco 8
Razo entre as taxas de escolarizao lquida
urbanas e rurais segundo nvel de ensino
Brasil 1995/2005
Grfco 7
Taxa de escolarizao lquida por nvel de ensino segundo situao de domiclio Brasil 1995/2005
As taxas de acesso para os jovens residentes
nas reas rurais ainda bastante inferior quelas
observadas nas reas urbanas. Porm, a diferena
entre os dois grupos reduziu-se acentuadamente
durante os 10 anos analisados. Neste perodo a
presena de jovens residentes em reas rurais cres-
ceu proporcionalmente mais do que a presena de
jovens residentes nas reas urbanas.
Na 2 fase do Ensino Fundamental, os jovens
residentes na rea urbana tinham 2,2 vezes mais
chances de freqentarem a srie correta, compara-
tivamente aos jovens residentes na zona rural em
1995. Em 2005, houve uma reduo, de forma que
os jovens urbanos tinham apenas 1,3 vezes mais
chances de estarem na srie adequada.
No Ensino Mdio a diferena entre jovens resi-
dentes na zona urbana e rural era de 3,4 vezes mais
chances para os primeiros em 1995, e, em 2005, se
reduz para 2,05 (Grfco 8).
Desigualdade do acesso ao Ensino Bsico
entre ricos e pobres
Observando a diferena de acesso e permann-
cia entre as populaes mais ricas e as mais po-
bres
2
, pode-se verifcar que nas primeiras sries do
Ensino Fundamental (1 4 sries) as crianas de
7 a 10 anos tm as mesmas chances de freqentar
a srie adequada.
2
O primeiro quintil corresponde aos 20% mais pobres da populao. Analogamente,
o ltimo quintil corresponde aos 20% mais ricos da populao.
Contudo, a desproporo entre os dois grupos
se amplia na seqncia da escolaridade. A taxa de
escolarizao de 5 8 srie, para os jovens do
quintil mais pobre, de 60%, e de 89% para os do
quintil mais rico. No Ensino Mdio a mesma taxa
de 25% entre os mais pobres e de 73% entre os
mais ricos (Grfco 9).
A diferena entre pobres e ricos ainda muito
acentuada, embora tenha diminudo signifcativamen-
te no perodo 1995-2005. Os jovens do quintil mais
rico tinham, em 1995, 2,2 vezes mais chances do que
os pobres de freqentarem a srie adequada na 2
fase do Ensino Fundamental; essa diferena passa
a ser de 1,3 vezes em 2005. No Ensino Mdio essa
diferena era de 3,4 vezes e cai para 2,0 vezes.
Observou-se que as mesmas concluses valem
quando comparadas essas diferenas entre a soma
do 1 e do 2 quintil em relao soma do 4 e do
5 quintil. Ou seja, as diferenas entre os 40% mais
Grfco 9
Taxa de escolarizao lquida por nvel de ensino segundo quintis de renda familiar per capita
Brasil 1995/2005
pobres e os 40% mais ricos. De forma que se pode
afrmar que as diferenas no existem apenas na
relao entre a base e o topo da pirmide socioe-
conmica, mas atinge de forma mais abrangente
todo o conjunto da populao compreendida entre
7 e 17 anos (Grfco 10).
Grfco 10
Razo entre as taxas de escolarizao lquida entre
o quinto e o primeiro quintil de renda familiar per
capita segundo nvel de ensino Brasil 1995/2005
Dos dados apresentados no Grfco 10 podemos
destacar os seguintes pontos:
a) As Taxas Lquidas para todos os seguimentos
do Ensino Bsico cresceram de 1995 para
2005. Na primeira fase do Ensino Fundamental
(1 4 srie) praticamente foi atingido acesso
universal e superadas as diferenas entre sexo,
cor/raa, ricos e pobres, moradores das reas
urbanas e rurais;
b) Na segunda fase do Ensino Fundamental e
no Ensino Mdio houve crescimento propor-
cionalmente maior para os segmentos que,
em 1995, encontravam-se sub-representados
em termos de taxas lquidas de escolarizao.
Em conseqncia, possvel observar, no fnal
do perodo analisado, a diminuio das dife-
renas do acesso dos meninos em relao s
meninas; dos jovens brancos em relao aos
no-brancos; daqueles residentes em reas
urbanas comparativamente aos residentes em
reas rurais e at mesmo entre os mais po-
bres em relao aos mais ricos. Sendo assim,
todas as diferenas examinadas diminuram
no perodo dos dez anos analisados. Perodo
no qual houve forte expanso do acesso
escolaridade bsica.
c) Em relao aos segmentos do ensino conside-
rados 1 fase e 2 fase do Ensino Fundamen-
tal e Ensino Mdio , tambm se pode afrmar
que o maior crescimento das taxas lquidas de
escolarizaoocorreramnos segmentos que,
em 1995, apresentavam as menores taxas
lquidas. De forma que o Ensino Mdio apre-
sentou crescimento de taxas lquidas superio-
res 2 fase do Ensino Fundamental, e essa
apresentou crescimento superior 1 fase do
Ensino Fundamental.
A Tabela 1 apresenta as taxas de crescimento
mencionadas abaixo.
CONSIDERAES FINAIS
A expanso do acesso Educao Bsica no
Brasil, no perodo dos 10 anos analisados, ocorreu
no sentindo de reduzir as diferenas existentes em
relao ao acesso e permanncia das crianas
e jovens segundo as clivagens sociais aqui exami-
nadas: diferenas segundo o sexo; a cor da pele; o
local de moradia e a condio socioeconmica das
famlias. Por exemplo, para o quintil de menor renda
a taxa de acesso ao Ensino Fundamental da 5 8
srie cresceu de 24% para 60%. Para os estudantes
no-brancos passou de 37% para 67%.
No entanto, apenas para o incio da escolari-
zao pode-se observar o fenmeno do acesso
universal, ou muito prximo disso. Para o segmento
educacional seguinte, da 5 8 srie do Ensino
Fundamental, correspondente faixa etria dos 11
aos 14 anos, mesmo para as categorias com maior
ndice de acesso, a taxa liquida no supera os 90%.
Para os brancos de 81% e para o quintil de renda
mais alta, 88%.
Permanece, entretanto, o enorme desafo do
acesso ao Ensino Mdio. Mesmo com o crescimento
Tabela 1
Crescimento da taxa lquida de escolarizao por caractersticas dos alunos Brasil 1995/2005 (%)
Ensino fundamental 1a a 4a srie Ensino fundamental 5a a 8a srie Ensino mdio
Homens 12,3 53,4 121,6
Mulheres 9,0 42,4 95,0
No Brancos 18,8 83,1 191,9
Brancos 4,1 28,3 77,6
Urbano 6,6 35,6 93,9
Rural 25,7 126,6 222,1
1
O
quintil 24,8 145,7 310,0
2
O
quintil 8,3 61,3 201,4
3
O
quintil 1,6 30,5 144,9
4
O
quintil 0,4 16,1 83,4
5
O
quintil 2,6 12,0 45,5
Fonte:Tabulaes Especiais da PNAD, 1995 e 2005 (IBGE).
da taxa de acesso para o quintil de menor renda de
6% para 24%, est-se ainda bem longe do acesso
universal. Nem mesmo o quintil mais rico supera os
75% de acesso na idade correta.
Pode-se dizer que a expanso est no caminho
certo, pelo menos no que se refere reduo das
diferenas entre homens e mulheres; entre brancos e
no-brancos; entre as populaes urbanas e rurais;
entre os mais pobres e o mais ricos. Porm, essa
uma lio de casa que os pases mais adiantados
e mesmo outros pases da Amrica Latina j haviam
cumprido no incio do sculo passado. O Brasil pode
estar na direo certa, mas acumulando um atraso
literalmente secular no que se refere ao acesso
universal escolaridade bsica.
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desigualdades no Brasil.
MARIA ELIZETE GONALVES, EDUARDO L. G. RIOS-NETO, CIBELE COMINI CSAR
BAHIA
ANLISE & DADOS
Evaso no ensino fundamental
brasileiro: identificao e anlise dos
principais determinantes
*
Maria Elizete Gonalves
**
Eduardo L. G. Rios-Neto
***
Cibele Comini Csar
****
Resumo
No Brasil, apesar de ainda existir um hiato em relao ao
acesso escola, h concordncia que um dos maiores problemas
do sistema de ensino a evaso. Nesse sentido, a proposta desse
artigo centra-se na identifcao e anlise dos fatores associados
probabilidade de ocorrncia da evaso entre a 4 e a 8 srie
do ensino fundamental, em algumas escolas das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste do pas. O desenvolvimento desse estudo
est baseado na anlise da trajetria escolar de uma coorte de
alunos matriculados na 4 srie do ensino fundamental, em 1999,
pertencentes escolas situadas nos estados de Pernambuco,
Sergipe, Par, Rondnia, Mato Grosso do Sul e Gois. Estes
alunos foram acompanhados at 2003, ano em que deveriam
concluir a 8 srie. So estimados modelos hierrquicos logsticos
longitudinais, com a utilizao de trs bases de dados: Avaliao
de desempenho: fatores associados, Ficha Histrico Escolar e
Censo Escolar de 1999.
Palavras-chave: Evaso. Ensino fundamental.
Abstract
Despite a hiatus still existing regarding school access in Brazil,
there is agreement that truancy is one of the greatest problems in
the education system. Therefore, this articles proposal is centred
on identifying and analyzing factors associated to the probability of
truancy taking place between the 4
th
and 8
th
grades of elementary
education in some schools in the North, Northeast and Centre-
West regions in the country. Development of this study is based on
analysing the educational path of a cohort of students enrolled in
the 4
th
grade of elementary education in 1999, belonging to schools
located in the States of Pernambuco, Sergipe, Par, Rondnia,
Mato Grosso do Sul and Gois. These students were accompanied
until 2003, the year in which they should have been fnishing the
8
th
grade. Longitudinal hierarchical logistical models are estimated,
using three databases: Performance evaluation: associated fac-
tors, School Records and The 1999 School Census.
Keywords: Truancy. Elementary education.
em Caxambu-MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
** Ph. D. em Demografa (UFMG). Pesquisadora da Unimontes/Cedeplar.
*** Ps-doutor em Demografa (University Of Texas At Austin U.T.A.). Pesquisador
do Cedeplar/UFMG.
**** Ps-doutora em Sade Coletiva (Fiocruz), Pesquisadora do Cedeplar/UFMG.
(PESQUISA..., 2006). Entretanto, o Pas ainda tem
ndices de repetncia e evaso que esto entre
os mais elevados do mundo.
Entre esses dois problemas, comumente rela-
cionados qualidade do ensino, este artigo foca
a evaso. Em 2003, a taxa nacional de evaso no
ensino fundamental equivaleu a 6,8%, sendo esta
taxa crescente ao longo das sries cursadas.
Nos ltimos anos, as polticas voltadas rea da
educao esto sendo concentradas, basicamente,
na questo da qualidade educacional, que tem sido
mensurada, principalmente, atravs de testes padro-
nizados de rendimento ou atravs do desempenho
INTRODUO
No Brasil, o problema do acesso escola, no
ensino fundamental, est em vias de ser solu-
cionado. Em 2000, aproximadamente 95% das
crianas cuja idade estava entre 7 e 14 anos fre-
qentavam a escola (Censo Demogrfico de 2000).
Seis anos depois, a taxa de escolarizao para as
crianas dessa faixa etria correspondeu a 98%
EVASO NO ENSINO FUNDAMENTAL BRASILEIRO: IDENTIFICAO E ANLISE DOS PRINCIPAIS DETERMINANTES
escolar do aluno. Neste contexto, tem crescido o
nmero de estudos, no Brasil, analisando o desem-
penho acadmico dos alunos matriculados no ensino
fundamental. Nesses estudos, diversas tm sido as
formas de medida das variveis-resposta, sendo a
principal a profcincia em testes de portugus e ma-
temtica. Contudo, devido especifcidade dos dados
utilizados, estes estudos no captam a dimenso e
a profundidade do problema da evaso.
Este artigo est centrado no acompanhamento da
trajetria escolar de uma coorte de alunos matricu-
lados na 4 srie do ensino fundamental, em 1999,
pertencentes a escolas situadas nas reas urbanas
de alguns estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste do Pas. Estes alunos foram acom-
panhados at 2003, ano em que deveriam concluir
a 8 srie. Ou seja, os dados so longitudinais. Ao
longo da trajetria escolar, mais especifcamente
ao trmino do ano letivo t, os seguintes resultados
podem constar na fcha do aluno: aprovao, repro-
vao, transferncia (para outra escola ou para a
EJA/Supletivo Seriado), afastamento por abandono
e falecimento. Os integrantes da coorte que foram
aprovados, reprovados ou afastados por abandono
no ano t, estiveram expostos s seguintes situaes
no ano t+1: promoo, repetncia, transferncia,
evaso e falecimento.
O principal objetivo deste trabalho a identifica-
o e anlise dos determinantes da probabilidade
de ocorrncia de um dos eventos citados, a evaso,
entre a 4 e a 8 srie do ensino fundamental.
So estimados modelos hierrquicos logsticos
longitudinais. Para o seu desenvolvimento, foi
utilizado o banco de dados Avaliao de desem-
penho: fatores associados. Alm disso, utilizou-se
tambm um banco complementar, denominado
Ficha Histrico Escolar, ou Ficha B. Informa-
es sobre variveis adicionais relacionadas s
escolas da amostra foram extradas do Censo
Escolar de 1999.
A estimao dos modelos se baseou na Funo
de Produo Educacional (FPE), cuja especifcao
indica que o resultado educacional uma funo
dos insumos familiares, dos insumos acumulativos
das escolas e de outros insumos relevantes, alm
da habilidade natural do aluno. Neste estudo, a na-
tureza longitudinal dos dados utilizados permitiu a
incorporao, no modelo, tanto de variveis rela-
cionadas trajetria passada quanto de variveis
contemporneas do aluno. Alternativamente, permitiu
incorporar tanto variveis consideradas fxas como
aquelas que variam no tempo. O resultado edu-
cacional foi medido pela varivel evaso escolar.
Foram estimados modelos logsticos hierrquicos
longitudinais de dois nveis: no primeiro nvel, a
varivel-resposta uma funo do tempo (srie)
associado ocorrncia do evento e de fatores re-
lacionados aos alunos e, no segundo, dos fatores
relacionados s escolas. A suposio que os in-
sumos familiares, as caractersticas do aluno e os
insumos escolares so importantes determinantes
da ocorrncia da evaso.
Entre os insumos relacionados aos alunos, foi
includa nas regresses a profcincia do aluno
no ano letivo anterior ocorrncia da evaso. A
inteno foi estimar a probabilidade de evaso do
aluno no ano letivo t, condicional ao seu desem-
penho em testes padronizados realizados no ano
letivo t-1, visando verifcar a infuncia do resultado
escolar passado sobre o resultado escolar presen-
te. A profcincia do aluno foi calculada, tambm,
com base na profcincia mdia da escola. Este
procedimento permite verifcar, de certa forma, se o
desempenho escolar dos colegas de classe impacta
o desempenho do aluno e, conseqentemente, a
probabilidade de ocorrncia do evento de interesse.
Outro importante vetor includo nos modelos contm
a srie cursada pelo aluno, associada ocorrncia
da evaso escolar.
Este artigo est organizado em quatro sees,
alm da introduo. Na primeira, so apresentados
alguns estudos/indicadores educacionais para o
Brasil, com destaque para o evento evaso. A se-
gunda contempla a metodologia de anlise e uma
breve descrio das bases de dados e variveis
utilizadas. Na terceira seo apresentada a anlise
descritiva, visando uma melhor compreenso da
trajetria escolar da coorte, alm dos resultados e
discusso dos modelos. Por ltimo, so feitas as
consideraes fnais.
INDICADORES EDUCACIONAIS NO ENSINO
FUNDAMENTAL BRASILEIRO: ESTUDOS
ASSOCIADOS
Alguns estudos sobre os
indicadores de repetncia
e evaso no Brasil
A literatura na rea edu-
cacional tem apontado que
a falta de acesso escola,
a repetncia e a evaso so
grandes problemas enfrentados pelos sistemas
educacionais contemporneos. Estes problemas
afetam, principalmente, os alunos matriculados
nas primeiras sries do ensino fundamental e que
freqentam escolas localizadas nos pases em
desenvolvimento (sobretudo nas reas rurais).
No Brasil, at a dcada de 1960, o ingresso ao
sistema de ensino era restrito a relativamente pou-
cos alunos. Esse quadro comea a ser mudado nas
dcadas de 1960 e 1970, quando houve um aumento
expressivo da demanda por educao no Pas. Na
dcada de 1980, o acesso escola ainda constitua
uma questo prioritria na agenda governamental,
mas somente no ano 2000 foi observada uma ten-
dncia a sua universalizao no ensino fundamental.
Os dados do Censo Demogrfco de 2000 mostraram
uma cobertura de quase 95% para as crianas de 7
a 14 anos, vis--vis o ndice de cobertura observa-
do no incio da dcada de 1990 (em torno de 80%,
conforme Censo de 1991). Dados mais recentes
(2006) mostram que a taxa de escolarizao
1
para
os estudantes desse grupo etrio equivaleu a quase
98%. Uma vez que a questo do acesso escola
est em vias de ser solucionado, nos ltimos anos
a ateno dos pesquisadores brasileiros tem sido
direcionada basicamente para os problemas da re-
petncia e da evaso.
Costa-Ribeiro (1993), ao analisar os dados dos
censos escolares para a dcada de 1980, percebeu
que havia uma grande distoro entre a populao
na faixa etria de 7 a 14 anos e a populao matri-
culada no ensino fundamental. Em algumas sries,
tinham mais alunos matriculados do que o total de
crianas na idade correspondente srie.
1
A taxa de escolarizao corresponde percentagem de estudantes de um determinado
grupo etrio em relao populao do mesmo grupo etrio.
Posteriormente, utilizando dados das Pesquisas
Nacionais de Amostragem por Domiclios (PNADs),
alguns autores (KLEIN, 1995; FLETCHER, 1997)
constataram que o problema apontado por Costa-
Ribeiro estava associado repetncia, que retinha
as crianas na escola. Estes
autores, atravs do modelo
Profuxo, perceberam um ou-
tro importante aspecto: a eva-
so escolar estava fortemente
associada reprovao, no
sentido de que aps sucessivas reprovaes as
crianas abandonavam a escola.
Estudiosos associam os problemas da evaso e
da repetncia baixa qualidade do ensino. Assim,
ultimamente tem havido uma ampliao do volume
de trabalhos visando avaliar a qualidade do ensino
no Pas. Entre estes trabalhos, so listados alguns
cuja nfase foi dada repetncia e evaso escolar
no ensino fundamental, dada a estreita ligao entre
ambas as variveis.
O trabalho desenvolvido por Souza (2001)
centra-se na questo da baixa qualidade do en-
sino, expressa pelas altas taxas de repetncia e
evaso. Seu estudo restrito ao estado de So
Paulo. Ela refere-se s polticas adotadas a partir
de meados da dcada de 1980 no estado, entre
elas, a implementao do ciclo bsico, ou promo-
o automtica. A autora desenvolve seu trabalho
abordando o polmico debate relacionado in-
competncia do professor, estudando a perspec-
tiva dos professores com relao a aes de uma
educao continuada. Questiona a nfase dada ao
argumento da incompetncia do professor como
principal explicao para o mau desempenho do
sistema educacional. Segundo o argumento, a
principal estratgia a ser adotada para melhorar
a qualidade do ensino aumentar a competncia
dos professores atravs de programas de educao
continuada. Ela contesta o pensamento dominante,
considerando que a educao do professor no
pode ser tomada como a nica causa da baixa
qualidade do ensino no Brasil. Argumenta que
so necessrias condies de trabalho adequadas
para o desenvolvimento do trabalho de magistrio,
alm da reformulao de planos de carreira dos
professores e salrios decentes. Destaca tambm
No Brasil, at a dcada de 1960,
o ingresso ao sistema de ensino
era restrito a relativamente
poucos alunos
que devem ser considerados outros importantes
fatores como a pobreza, o desemprego, o sistema
de habitao e sade, entre outros.
Cerqueira (2004) investigou os principais determi-
nantes do desempenho escolar no Brasil, utilizando
dados do Censo Escolar 1999
e da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais 1999, do
IBGE. Foram estimados mo-
delos de regresso (mtodo
dos mnimos quadrados ordi-
nrios), tendo como varivel
dependente uma transfor-
mao logital das seguintes
taxas: taxa de distoro idade-
srie, taxa de repetncia e taxa de abandono. Como
covariveis, foram utilizadas variveis que procuram
caracterizar, sobretudo, os aspectos relacionados
infra-estrutura educacional dos municpios. Os
resultados obtidos apontaram para a importncia
da infra-estrutura escolar e da qualifcao docente
como elementos associados efccia escolar.
importante destacar que, a partir da implemen-
tao do Sistema de Avaliao para Educao Bsica
(SAEB) em 1990, tem crescido substancialmente o
nmero de estudos visando analisar o desempenho
dos alunos matriculados no ensino fundamental.
Grande parte destes estudos tem utilizado a me-
todologia dos modelos de regresso hierrquicos,
em geral considerados mais apropriados para a
anlise dos fatores determinantes do desempenho
escolar, dada a estrutura hierrquica dos dados
educacionais.
Ferro, Beltro e Fernandes (2002) desenvol-
veram seu estudo baseando-se no pressuposto da
existncia da escola efcaz. A partir dos dados
do SAEB 1999, foram investigados alguns dos
principais fatores associados melhoria do desem-
penho escolar dos alunos da 4 srie do ensino
fundamental, sendo estimados modelos de regres-
so hierrquicos em que a varivel-resposta foi a
profcincia dos alunos. Principais resultados: i) em
todas as regies, os alunos declarados de raa/
cor preta apresentaram um desempenho inferior
em relao aos demais alunos; ii) o desempenho
dos alunos com distoro idade-srie foi inferior
ao dos alunos em idade adequada srie; iii) com
relao ao fato de o aluno fazer lio de casa, os
sinais dos coefcientes estimados tiveram a direo
esperada; iv) no foram encontradas evidncias de
que alunos em turno integral tenham melhor de-
sempenho em relao aos alunos em turno parcial;
v) exceo da regio Sul, as
escolas com ensino organiza-
do apenas em ciclos tiveram,
em mdia, piores resultados
em relao s escolas com o
ensino organizado por sries;
vi) o desempenho do aluno
foi impactado positivamente
pela experincia do profes-
sor, aferido pelo nmero de
anos na profsso na regio Norte (nas demais
regies, o coefciente associado varivel no foi
estatisticamente signifcativo); e vii) nas regies
Norte e Sudeste, observou-se que os alunos cujos
professores tinham menos escolaridade tiveram
os seus resultados escolares reduzidos em rela-
o aos resultados dos alunos cujos professores
tinham licenciatura.
Rios-Neto, Csar e Riani (2002) analisaram os
determinantes do desempenho escolar no Brasil, uti-
lizando modelos de regresso logsticos hierrquicos,
introduzindo como varivel-resposta a progresso
escolar (uma novidade em relao aos mtodos tra-
dicionalmente utilizados). Os autores concatenaram
os microdados de crianas numa determinada idade,
com respectiva famlia (nvel 1), com os macrodados
de um determinado ano e localizao (nvel 2), visan-
do captar os efeitos macros da poltica educacional.
Foram analisadas a probabilidade de concluso da
1 e 4 sries do ensino fundamental, com base nos
dados das PNADs para as dcadas de 1980 e 1990.
Entre os principais resultados, constatou-se uma
associao positiva e signifcativa entre educao
materna e a probabilidade de progresso em ambas
as sries (embora numa menor magnitude no caso
da 5 srie). Evidenciou-se um efeito positivo e sig-
nifcativo da educao mdia do professor sobre o
intercepto (tambm menor no caso da 5 srie). Os
autores mencionam como principal concluso o efeito
substituio entre a escolaridade mdia dos profes-
sores e a escolaridade materna, efeito importante
na probabilidade de progresso na 1 srie.
A partir da implementao do
Sistema de Avaliao para
Educao Bsica (SAEB) em 1990,
tem crescido substancialmente
o nmero de estudos visando
analisar o desempenho dos
alunos matriculados no
ensino fundamental
Mais recentemente, Riani (2005) investigou os de-
terminantes do resultado educacional no Pas, focando
sua anlise nos nveis de ensino fundamental e mdio,
utilizando os dados do Censo Demogrfco e do Censo
Escolar de 2000. Uma das metodologias adotadas foi
a hierrquica logstica, sendo
considerado como resultado
educacional duas importantes
dimenses da educao: o
acesso ao sistema de ensino
e a efcincia e rendimento na
escola. A primeira dimenso
foi mensurada pela probabilidade de freqentar a
escola para os alunos de 7 a 14 anos e de 15 a 17
anos, e a segunda pela probabilidade dos alunos (das
mesmas faixas etrias) estarem matriculados numa
srie adequada a sua idade. Os principais resultados
decorrentes da estimao dos modelos hierrquicos
foram: i) uma menor presso demogrfca tem um
importante impacto nas duas dimenses conside-
radas; ii) os fatores de background familiar foram
positivamente associados ao resultado educacional;
iii) o fator restrio de oferta foi o mais signifcativo
para o maior acesso escolar dos jovens de 15 a 17
anos; iv) os fatores relacionados qualidade dos
servios educacionais foram os que apresentaram o
maior impacto sobre a probabilidade dos alunos de
7 a 14 anos freqentarem a escola na idade correta,
enquanto para os alunos de 15 a 17 anos o principal
fator foi a infra-estrutura/restrio de oferta e; v) as
variveis porcentagem de professores com curso
superior, mdia de alunos por turma e o fator de infra-
estrutura tiveram maior impacto na probabilidade
do aluno passar de zero para um ano de estudo,
de quatro para cinco anos de estudo e de oito para
nove anos de estudo. Para esta ltima progresso, a
razo professor/populao tambm foi signifcativa.
Os estudos apontam para a necessidade de me-
lhorar a qualidade dos fatores escolares, pois esta
melhoria tem impactos signifcativos sobre os resul-
tados educacionais. Alm disso, ressaltam tambm a
importncia do background familiar neste processo,
entre outros aspectos. A seguir, feito um breve
comentrio sobre os indicadores de fuxo escolar.
Indicadores do fuxo escolar: uma nfase
no evento evaso
Neste tpico so apresentados alguns indicadores
relacionados trajetria escolar do aluno no siste-
ma educacional brasileiro: taxa de promoo, taxa
de repetncia e taxa de evaso
2
. Estes indicadores
consistem num importante instrumento para verif-
car a progresso do aluno no sistema escolar, num
determinado nvel de ensino seriado, consideran-
do a situao de promoo, repetncia e evaso.
Em 2003, a taxa de pro-
moo para o ensino funda-
mental equivaleu a 74,0%. A
taxa nacional de repetncia
equivaleu a 19,2%. O Grfco
1 mostra tambm que as taxas
de evaso aumentam gradati-
vamente ao longo das sries, sendo mais elevadas
na ltima srie do ensino fundamental. Os valores m-
nimo e mximo para esse indicador so 1% e 12,5%
respectivamente, sendo a taxa total igual a 6,8%.
Embora alguns estudos apontem que, em geral,
nos pases em desenvolvimento cujas taxas de re-
petncia so elevadas tm-se altas taxas de evaso
(entre eles, relatrio Unesco 2008), as evidncias em-
pricas mostradas no apontam para uma correlao
positiva entre ambas as taxas, embora sejam altas
em relao s taxas observadas noutros pases.
Com relao evaso, o relatrio da Unesco
(2008) destaca que suas causas so mltiplas e
complexas, abrangendo situaes especfcas dos
diversos pases, fatores particulares do aluno e o
nvel das redes de ensino. Entre os problemas das
redes de ensino, so citados a falta de recursos e de
segurana nas escolas, o excesso de alunos nas sa-
las de aula e a falta de qualifcao dos professores.
Foi relatado que nos pases em desenvolvimento,
mesmo as escolas bem equipadas so incapazes
de evitar a evaso, se o aluno estiver submetido a
uma situao de pobreza ou misria.
Entre os trs indicadores de fuxo vistos nes-
te artigo, o foco sobre o indicador relacionado
evaso. Mais precisamente, no contemplada a
taxa de evaso e sim, a ocorrncia do evento entre
os alunos da coorte. Focar esse evento particu-
larmente importante, considerando-se os estudos
e estatsticas apresentadas. Vale frisar que alguns
estudos tm mostrado que, dentre os alunos matri-
culados na 1 srie do ensino fundamental, parte
signifcativa no conclui este nvel de ensino devido
evaso escolar. Portanto, crucial enfatizar tal
evento, visando melhor compreend-lo.
2
A taxa de promoo calculada considerando a proporo de alunos da matrcula total
na srie k, num determinado ano t, que tenham se matriculado na srie k+1 no ano t+1.
O clculo da taxa de repetncia considera a proporo de alunos da matrcula total na
srie k, no ano t, matriculados na srie k no ano t+1. A taxa de evaso corresponde
proporo de alunos da matrcula total na srie k, no ano t, no matriculados no ano t+1.
Os estudos apontam para a
necessidade de melhorar a qualidade
dos fatores escolares, pois esta
melhoria tem impactos signifcativos
sobre os resultados educacionais
A Figura 1 apresenta os eventos do fuxo es-
colar verifcados entre os alunos da coorte. Como
o prprio nome sinaliza, esses indicadores esto
associados ao fuxo escolar, ou seja, trajetria
escolar do aluno. Assim, o evento escolar ocorrido
num determinado ano letivo t+1 est associado ao
resultado escolar ocorrido numa determinada srie
k, no ano letivo anterior, t.
O esquema baseado no fuxo escolar proposto
por Klein (1995), sob o pressuposto de um sistema
fechado. Nele, est ressaltado o evento indicativo de
fuxo que constitui o objeto de interesse deste estudo:
a evaso. Verifca-se que no ano t+1 a evaso pode
ocorrer em funo de trs situaes ocorridas no ano
letivo anterior: aprovao, reprovao e afastamento
por abandono. Ressalta-se que no ano t+1 o aluno
no efetiva sua matrcula no sistema, em nenhuma
srie do nvel de ensino.
Neste estudo, a principal pretenso identifcar,
atravs da estimao de modelos hierrquicos lon-
gitudinais, os principais fatores explicativos da ocor-
rncia da evaso na coorte sob estudo. A suposio
inicial que o resultado escolar passado do aluno
seja um importante determinante da ocorrncia desse
evento. Como visto na Figura 1, a evaso no ano t+1
est associada a um determinado resultado escolar
ocorrido no ano t. Neste artigo, esse resultado escolar
mensurado pela profcincia do aluno em testes
de portugus e de matemtica (valor mdio). Obvia-
mente, se o aluno abandonou os estudos ao longo
do ano letivo t, ele no respondeu as questes dos
testes (realizados em novembro de cada ano).
Fonte: Ficha B, anos 1999 a 2003.
Figura 1
Fluxo escolar, segundo registros da Ficha B
Fonte: MEC/INEP.
Grfco 1
Taxas de transio por sries, ensino fundamental Brasil 2003
A expectativa que os resultados obtidos
nos modelos estimados preencham importantes
lacunas associadas evaso no ensino fun-
damental brasileiro. A metodologia de anlise
que subsidia o desenvolvimento deste artigo
apresentada a seguir.
METODOLOGIA DE ANLISE, FONTE DE
DADOS BSICOS E VARIVEIS
Modelo de regresso hierrquico logstico
longitudinal
Os alunos da coorte foram acompanhados des-
de sua matrcula na 4 srie do ensino fundamen-
tal, em 1999, at o ano de 2003, quando deveriam
concluir a 8 srie. Ao longo desse perodo, esses
alunos estiveram expostos a diversos resultados e/ou
eventos escolares. Entre esses eventos, como dito
anteriormente, o interesse est centrado na evaso.
Pretende-se, com a estimao dos modelos, iden-
tifcar os principais determinantes desse problema,
ocorrido entre a 4 e a 8 srie.
Por ser um estudo de trajetria escolar, as mu-
danas ocorridas ao longo do tempo, associadas
ao aluno e escola, devem ser incorporadas ao
modelo. Um dos bancos de dados utilizados neste
artigo Ficha B tem informaes dos resultados
dos alunos ao fm de cada ano letivo. O outro banco
de dados Fatores associados: avaliao de desem-
penho tem informaes sobre os alunos, famlias
e escolas, entre outras. Variveis complementares,
relacionadas escola, foram extradas do Censo
Escolar de 1999. Existem variveis consideradas
fxas, como o sexo e a raa/cor do aluno, e variveis
que variam no tempo, como a situao de trabalho e
a profcincia do aluno. O modelo precisa incorporar
essas questes.
Especifcao do modelo hierrquico
incondicional ou nulo
Neste estudo, os modelos hierrquicos estima-
dos so logsticos, sendo que a varivel-resposta
refere-se probabilidade de evaso entre a 4 e a
8 srie do ensino fundamental. Para modelar essa
probabilidade, foi utilizado o valor 1 para denotar a
ocorrncia do evento e o valor 0, caso contrrio.
Para verifcar a dimenso da variao entre as
escolas na probabilidade de evaso num determina-
do ano letivo t, inicialmente os modelos de nvel 1 e
2 so estimados sem a incluso de covariveis.
O modelo de nvel 1 assim especifcado:

(1)
No nvel 2, a equao correspondente :
(2)
A substituio de (2) em (1) resulta em:
(3)
Sendo:
i = 1, 2, ... , I unidades de nvel 1 (alunos); j = 1, 2,
... , J unidades de nvel 2 (escolas);

= o log da chance de sucesso (ocorrncia da
evaso) para o aluno i, na escola j;
= o parmetro da parte fxa do modelo, que
corresponde ao log-odds mdio de evaso entre
as escolas;

= o efeito aleatrio relacionado ao nvel 2 (das
escolas).
Atravs da estimao do modelo incondicional
possvel estimar a variabilidade relacionada com
cada um dos nveis. No modelo logstico, cujos er-
ros aleatrios seguem uma distribuio binomial,
a varincia desta distribuio corresponde a
2
/3
= 3.29. O coefciente de correlao intra-nveis
assim calculado:
(4)
Parte dessa variabilidade pode ser explicada
atravs da incluso de covariveis nos diferentes
nveis. Novas especifcaes so apresentadas.
Especifcao do modelo hierrquico condicional
No nvel 1, alm da incluso da srie cursada S
associada ocorrncia do evento, so includas outras
variveis relacionadas aos alunos, que explicam a va-
riao em . So as variveis que variam ao longo
do tempo (ex.: situao de trabalho, profcincia) e as
variveis que so fxas no tempo (ex.: cor, sexo, etc.).
Denotando-se o primeiro vetor de covariveis por
X e o segundo por Z, tem-se a seguinte equao:
(5)
Entretanto, esses alunos esto aninhados dentro
de escolas. Portanto, preciso incluir o nvel 2 no
modelo, para captar a variabilidade entre as escolas.
Cada coefciente (

) presente
no nvel 1 se tornar uma varivel-resposta no mo-
delo de nvel 2. Neste nvel, pode-se (ou no) incluir
um termo aleatrio associado a cada .
Nessas equaes (de nvel 2), inicialmente no
considerada a presena de covariveis (modelo
incondicional), alm de se considerar que os co-
efcientes associados a S
ij
, X
ij
e Z
ij
tm um efeito
aleatrio neste nvel. Tem-se o seguinte conjunto
de equaes:
(6a)
(6b)
(6c)
(6d)
Aps a estimao do modelo incondicional,
includo um vetor de covariveis para o nvel 2
(aqui denotado por W). Tem-se um novo conjunto
de equaes, onde cada coefciente defnido
como tendo um efeito fxo ou aleatrio. De uma
forma geral, cada coefciente de nvel 1 pode ser
modelado no nvel 2 de trs formas: como efeito
fxo, variando aleatoriamente e variando de forma
no aleatria. Na especifcao do modelo fnal,
ateno deve ser dada escolha adequada destas
formas. A incluso do vetor W no nvel 2 resulta nas
equaes seguintes:
(7a)
(7b)
(7c)
(7d)
Sendo:
0j
o intercepto e
1j
,
2j
e
3j
os coefcientes das
variveis explicativas de nvel 1, considerados como
tendo efeitos aleatrios e; u
0j
, u
1j
, u
2j
e u
3j
os efeitos
aleatrios de nvel 2.
Substituindo-se as equaes (7a, 7b, 7c e 7d)
em (5) tem-se o modelo fnal:
(8)
As estimativas dos parmetros da equao (8)
permitem que o termo seja transformado no log
da chance de sucesso para o aluno i, de forma que
.
Neste caso, o valor de estar compreendido
entre 0 e 1, para qualquer valor de .
Um aspecto interessante que o log da chance
de sucesso pode ser transformado no valor pre-
visto da probabilidade aplicando-se o exponencial
a . Tem-se:

(9)
As bases de dados e as variveis utilizadas nos
modelos so descritas a seguir.
Fonte de dados bsicos e variveis
Para a realizao deste estudo, trs bases de da-
dos
3
foram utilizadas: i) Avaliao de desempenho:
fatores associados; ii) Ficha Histrico Escolar e; iii)
Censo Escolar de 1999. Na primeira base existem
diversas informaes sobre o aluno, sua famlia e
sobre as escolas. Na segunda, h registros sobre
o resultado fnal (aprovado, reprovado) lanado na
fcha escolar do aluno a cada ano letivo, alm de
informaes sobre transferncia, afastamento por
abandono, evaso e falecimento. A terceira base
contm informaes sobre as escolas.
A amostra contemplou escolas (num total de 156)
situadas em dois estados de cada regio atendida
pelo Fundescola: Par e Rondnia (Norte), Pernam-
buco e Sergipe (Nordeste) e Mato Grosso do Sul e
Gois (Centro-Oeste). Os alunos destas escolas
foram acompanhados por um perodo de 5 anos,
desde sua matricula na 4 srie, no ano base de
1999, at 2003.
Na seqncia so abordadas as variveis inclu-
das nos modelos. As variveis de nvel 1 e nvel 2
3
As duas primeiras bases resultam de uma parceria frmada entre o Cedeplar e o
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). Maiores informaes,
ver Gonalves (2008).
Tabela 1
Variveis includas na anlise de regresso
Varivel Descrio Mensurao da varivel
Nvel 1 (aluno)
Cor Cor declarada pelo aluno Indicadora: 1 branca/amarela, 0 c.c
Sexo Sexo do aluno Indicadora: 1 feminino, 0 c.c
Ind. NSE_1 Indicador de nvel socioeconmico do aluno Varivel contnua
a
Ind. NSE_2 Indicador de nvel socioeconmico do aluno Varivel contnua
a
Repetncia antes 4 Situao de repetncia do aluno antes da 4 srie Indicadora: 1 se o aluno repetiu antes da 4 srie, 0 c.c
Trabalho Situao de trabalho do aluno entre 1999 e 2003 Indicadora: 1 se o aluno trabalhou, 0 c.c
4 srie Srie cursada no ano letivo correspondente Indicadora: 1 se 4 srie, 0 c.c
7 srie Srie cursada no ano letivo correspondente Indicadora omitida
Profc. aluno Profcincia do aluno no ano letivo anterior Varivel contnua
b
Profc. cm. esc. Profcincia do aluno centralizada mdia da escola Varivel contnua
Nvel 2 (escola)
Ind. segurana_1 Indicador de segurana na escola Varivel contnua
c
Ind. segurana_2 Indicador de segurana na escola Varivel contnua
c
Ind. estrutura_1 Indicador de estrutura fsica da escola Varivel contnua
d
Ind. estrutura_2 Indicador de estrutura fsica da escola Varivel contnua
d
Matrc. 4 srie Total de matrculas na 4 srie, em 1999 Varivel contnua
Matrc. 4 prom. Total de matrculas de alunos promovidos para a 4 srie, em 1999 Varivel contnua
Prof. nv. sup. Total de professores com nvel superior Varivel contnua
Norte Regio Norte (Par e Rondnia) Indicadora: 1 se Norte, 0 c.c
Centro-Oeste Regio Centro-Oeste (Gois e Mato Grosso Sul) Indicadora: 1 se C. Oeste, 0 c.c
Nordeste Regio Nordeste (Pernambuco e Sergipe) Indicadora omitida
Notas:
a
Indicadores construdos a partir da existncia desses itens no domiclio (seleo conforme critrio de classifcao econmica da Associao Brasileira de Empresas de
Pesquisa ABEP): rdio, tv em cores, vdeo-cassete, geladeira, freezer, mquina de lavar, aspirador de p, automvel e empregada;
b
profcincia calculada com base em testes
padronizados de portugus e matemtica;
c
Indicadores construdos a partir dos itens: policial/vigia em turno integral, controle de entrada de estranhos e sistema de proteo
contra incndio na escola;
d
Indicadores construdos a partir dos itens: quadra, laboratrio de informtica, sala de tv/vdeo e biblioteca.

foram selecionadas a partir da especifcao da FPE
e das evidncias empricas levantadas na segun-
da seo deste artigo. No nvel 1 foram includas:
i) a varivel srie, que indica o ponto no tempo
associado ao aluno ij; ii) variveis que variam ao
longo do tempo (contemporneas) e que explicam
a variao em Y
tij
, alm de variveis da trajetria
escolar passada e; iii) variveis relacionadas s
caractersticas dos alunos, que so fxas, como
medida de controle nas regresses. Uma vez que
os alunos esto aninhados dentro de escolas, foi
includo o nvel 2 nos modelos, representado por
variveis relacionadas s escolas.
A descrio dessas covariveis pode ser acom-
panhada na Tabela 1. Logo aps a descrio so
apresentados os resultados obtidos.
RESULTADOS
Antes de apresentar os resultados, feita uma
breve anlise descritiva da coorte, com nfase sobre
o evento evaso.
Caracterizando a evaso na coorte
A Tabela 2 mostra o total de alunos matriculados
por ano e srie, alm dos casos de evaso e trans-
ferncia. A idia mostrar o fuxo de alunos entre
1999 e 2003, explicitando os fatores que resultaram
na reduo da coorte no perodo.
De acordo com a Tabela 2, em 1999 a coorte ini-
cial era composta por 10.562 alunos. Ao trmino do
ano letivo foram registradas 1.230 transferncias
(para outras escolas e/ou para a EJA). No ano de
2000 houve 398 casos de evaso. Subtraindo-se
da quantidade inicial de alunos as transferncias
e os casos de evaso citados, registrou-se 8.934
matrculas (na 4 e 5 srie). Em 2001 foram ob-
servados 416 casos de evaso, que somados s
transferncias ocorridas no ano anterior (1.298)
resultou num total de 7.221 matriculados (na 4,
5 e 6 srie). No ano de 2002 foram efetivadas
5.803 matrculas, distribudas entre a 4 e a 7
srie (neste ano houve 276 evases e, no ano an-
terior, 1.142 transferncias). Finalmente, em 2003
foram observadas 313 evases, que somadas ao
nmero de transferncias registradas no ano anterior
(1.001) totalizou 4.488 matrculas (na 5, 6, 7 e 8
srie). Estes dados evidenciam a reduo expressiva
da coorte no perodo, devido ao grande nmero de
casos de transferncia e evaso. Verifca-se que a
maior parte das transferncias aconteceu nas sries
iniciais (4 e 5), sendo que a ocorrncia da evaso
foi mais signifcativa em 2001.
Na Tabela 3 so apresentadas informaes sobre
a ocorrncia da evaso entre os alunos da coorte e
o resultado escolar que antecedeu o evento.
Na ltima coluna da Tabela 3 constata-se que,
do total de alunos presentes durante todo o estudo,
considerando-se a totalidade das escolas, aproxi-
madamente 13% evadiram entre a 4 e a 8 srie do
ensino fundamental. A maioria dos casos de evaso
foi verifcada nas escolas das UFs da regio Nor-
deste. Em contrapartida, os menores percentuais
de evaso foram observados entre os alunos das
escolas do Mato Grosso do Sul e de Rondnia.
De acordo com Klein (1995), o aluno pode evadir,
no ano t+1, aps aprovao, reprovao ou afas-
tamento por abandono na srie k, no ano t. Pela
Tabela 3, observa-se que o percentual de evadidos
aprovados foi superior ao percentual de evadidos
reprovados em todas as UFs. Este resultado requer
uma anlise mais aprofundada sobre os determinan-
tes da evaso escolar. Em geral, espera-se que a
maioria dos casos de evaso ocorra aps a repro-
vao numa determinada srie, fato no observado
entre os alunos da coorte analisada.
No Grfco 2 so apresentadas as sries com o
maior registro de casos de evaso no perodo.
O Grfico 2 revela um padro de evaso dife-
renciado nas diversas sries e UFs. Observa-se
que o maior percentual de evases ocorreu na 5
srie, para a totalidade dos alunos das escolas
das seis UFs. O estado do Mato Grosso do Sul se
destacou por apresentar a maior porcentagem de
casos nessa srie. A prxima srie com o maior
percentual de casos foi a 6. Esse percentual foi
mais significativo nos estados da regio Nordeste
e no estado de Rondnia.
Na seqncia, so apresentados e discutidos os
resultados dos modelos estimados.
Probabilidade de evaso entre a 4 e a 8 srie
do ensino fundamental
Na identifcao dos determinantes da proba-
bilidade de evaso entre a 4 e a 8 srie foram
consideradas variveis de nvel 1 (alunos) e de nvel
2 (escolas). Inicialmente apresentado o modelo
incondicional, especifcado na Tabela 4.
Tabela 2
Fluxo de alunos segundo matrculas, evaso e transferncias 1999-2003
Srie
Ano
1999 2000 2001 2002 2003
4 srie 10.562 737 72 8 0
5 srie 0 8.197 1.274 268 44
6 srie 0 0 5.875 1.075 245
7 srie 0 0 0 4.452 806
8 srie 0 0 0 0 3.393
Matrculas 10.562 8.934 7.221 5.803 4.488
Evadidos (no matric.) 0 398 416 276 313
Transferidos 1.230 1.298 1.142 1.001 1.115
Evadidos + transferidos 1.230 1.696 1.558 1.277 1.428
Fonte: Ficha B Cedeplar/INEP 1999/2003.
Tabela 3
Distribuio percentual de alunos segundo a situao de evaso, entre a 4 e 8 srie, por UFs 1999-2003
Situao aluno
UF
PE SE MS GO PA RO Total
No evadido 72,68 77,34 97,71 92,28 87,26 95,47 86,71
Evadido aprovado 18,03 17,83 1,53 5,50 8,76 3,11 9,19
Evadido reprovado 8,67 4,73 0,66 1,89 3,85 1,32 3,83
Evadido por abandono 0,62 0,11 0,10 0,32 0,13 0,09 0,27
Total (absoluto) 2.412 931 1.967 1.853 2.339 1.060 10.562
Grfco 2
Evaso por sries segundo UFs 1999-2003
Tabela 4
Resultado do modelo incondicional para a
probabilidade da evaso entre a 4 e a 8 srie do
ensino fundamental
Parmetro Estimativa Erro-padro
Parte fxa
Intercepto:
1j
-3.662 0.122
Parte aleatria
u
ij
1.885 0.257
e
0ij
1.000 0.000
Fonte: Cedeplar (2005) e Censo Escolar de 1999. Elaborao prpria.
Nesse modelo, constata-se que o coefciente
de correlao intra-classe corresponde a aproxi-
madamente 0.36, indicando que cerca de 36% da
variabilidade na probabilidade de evaso entre a 4
e a 8 srie pode ser atribuda aos fatores relacio-
nados escola.
Na Tabela 5 so apresentados os resultados para
os cinco modelos estimados, cuja incluso das va-
riveis de nvel 1 e nvel 2 acompanha a seqncia
vista na tabela.
Um comentrio preliminar deve ser feito sobre a
varivel srie. possvel o aluno evadir em qualquer
srie entre a 4 e a 8. A evaso foi medida em qua-
tro pontos no tempo (entre 1999/2000, 2000/2001,
2001/2002 e 2002/2003). Assim, foram designadas
4 sries associadas a sua ocorrncia. Observou-se
se o evento ocorreu ou no no segundo ano de cada
binio e a srie cursada no ano letivo anterior (ex.:
ocorrncia do evento em 2000 e respectiva srie
cursada em 1999). A 7 srie a indicadora omitida
nos modelos estimados.
Observando-se os valores da ltima linha da
Tabela 5, admite-se a existncia do efeito aleatrio
para o intercepto de todos os modelos, comprovado
por sua signifcncia estatstica. Portanto, h variabi-
lidade signifcativa entre as escolas no que se refere
probabilidade de evaso dos alunos. Nota-se que
essa variabilidade reduzida no modelo 3 em funo,
basicamente, das variveis de regio. Testou-se a
aleatoriedade para os coefcientes de inclinao.
Porm, essa aleatoriedade no foi signifcativa.
Os resultados do primeiro modelo (com variveis
relacionadas ao aluno) revelam que os principais
fatores que infuenciam a probabilidade de evaso
entre a 4 e a 8 srie esto relacionados ao fato do
aluno ter repetido alguma srie antes da 4 e dele ter
trabalhado em algum ano letivo entre 1999 e 2003.
Os sinais dos coefcientes foram positivos, conforme
esperado. Entre as variveis demogrfcas, apenas
o coefciente da varivel sexo foi estatisticamente
signifcativo, o sinal negativo indicando que as meni-
nas apresentam uma menor probabilidade de evadir
do sistema escolar. Verifca-se ainda que apenas
um dos indicadores de nvel socioeconmico teve
Tabela 5
Resultado dos modelos estimados para a probabilidade de evaso entre a 4 e a 8 srie do ensino
fundamental, para alunos das escolas selecionadas (Ficha B)
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5
Coef. d.p Coef. d.p Coef. d.p Coef. d.p Coef. d.p
Parte fxa
Intercepto -3,996* 0,15 -3,773* 0,19 -2,459* 0,41 -2,016* 0,54 -2,502* 0,42
Cor -0,093 0,08 -0,096 0,08 -0,063 0,08 -0,087 0,10 -0,076 0,09
Sexo -0,207** 0,08 -0,208** 0,08 -0,222** 0,08 -0,171*** 0,10 -0,180** 0,09
Ind. NSE_1 -0,016 0,04 -0,016 0,04 -0,028 0,04 -0,005 0,05 0,004 0,04
Ind. NSE_2 -0,083** 0,03 -0,083** 0,03 -0,088** 0,03 -0,077*** 0,04 -0,087** 0,04
Repet. antes 4 0,318* 0,08 0,320* 0,08 0,317* 0,09 0,362* 0,10 0,289* 0,09
Trabalho 0,269* 0,110 0,261** 0,11 0,293* 0,11 0,237*** 0,12 0,238** 0,12
4 srie -0,219*** 0,12 -0,169 0,13 -0,204 0,15 -0,152 0,13
5 srie -0,165 0,13 -0,059 0,14 -0,124 0,15 -0,048 0,14
6 srie -0,517* 0,15 -0,466* 0,16 -0,402* 0,18 -0,455* 0,17
Ind. segurana_1 -0,082 0,07 -0,062 0,08 -0,077 0,07
Ind. segurana_2 0,024 0,07 -0,004 0,07 0,000 0,07
Ind. estr. esc_1 0,088 0,14 0,090 0,14 0,092 0,14
Ind. estr. esc_2 0,059 0,12 0,028 0,12 0,068 0,12
Matrc. 4 srie 0,009 0,01 0,010 0,01 0,009 0,01
Matrc. 4 prom. -0,007 0,01 -0,009 0,01 -0,007 0,01
Prof. nv. sup. -0,023*** 0,01 -0,017 0,01 -0,024** 0,01
Norte -1,632* 0,33 -1,496* 0,33 -1,635* 0,34
Centro-Oeste -2,082* 0,32 -1,840* 0,33 -2,086* 0,32
Profc. aluno -0,012** 0,00 - -
Profc. cm_esc. -0,025* 0,00
Parte aleat.
ij
1,696 0,260 1,694 0,260 1,316 0,232 1,233 0,232 1,317 0,23
Notas: i) categorias omitidas entre parnteses: cor (no-branca), sexo (masculino), repetncia anterior 4 srie (no repetiu), trabalho (no trabalha), srie (7), regio
(Nordeste); ii) Coef: coefciente; d.p: desvio-padro.
*Coefciente signifcativo a 1%; **coefciente signifcativo a 5%; ***coefciente signifcativo a 10%.
seu coefciente signifcativo, o ndice NSE_2. Este
indicador se caracteriza por mostrar uma relao
forte e negativa entre no posse dos bens bsicos
(rdio, tv e geladeira) e a segunda dimenso. Por-
tanto, alunos cujas famlias so desprovidas dos
bens bsicos (rdio, tv e geladeira) apresentam uma
maior probabilidade de evadirem da escola.
Ao incluir a srie cursada no modelo 2, verifcam-
se pequenas mudanas nos valores dos coefcientes
de quase todas as variveis do modelo anterior,
sendo mantidas, entretanto, suas signifcncias esta-
tsticas. Sendo a categoria omitida a 7 srie, nota-se
que a probabilidade de evaso aps cursar as sries
iniciais menor em relao a essa srie. Noutras
palavras, o aluno tem uma maior probabilidade de
evadir aps cursar a 7 srie do que quando cursa
as sries iniciais. O coefciente mais signifcativo foi
o associado 6 srie.
No modelo 3 foram includas as variveis de
escola. Os coefcientes das variveis relacionadas
aos alunos e srie cursada (modelo 2) que eram
signifcativos tiveram algumas alteraes, mas per-
maneceram signifcativos. Houve uma ligeira reduo
na signifcncia estatstica das indicadoras de srie
e ligeiro aumento nesta signifcncia para a varivel
trabalho. Pode ser constatado que a maior parte dos
fatores escolares no foi importante para explicar a
evaso. Alis, a nica varivel diretamente relacio-
nada escola que foi estatisticamente signifcativa
(ao nvel de 10%) foi a escolaridade do professor:
quanto maior o nmero de professores com nvel
superior, menor a probabilidade de evaso. As indi-
cadoras regionais foram importantes preditoras da
ocorrncia do evento, sinalizando que o contexto
socioeconmico da regio em que a escola est
inserida infuencia fortemente a deciso do aluno
quanto permanncia na escola.
No modelo 4 acrescentada a profcincia do
aluno no ano letivo anterior. A principal alterao
entre as variveis do modelo anterior a reduo
da signifcncia estatstica das variveis associadas
ao aluno (passando a ser signifcativas ao nvel de
10%), sendo a exceo a varivel repetncia antes
da 4 srie. A escolaridade do professor deixa de ser
signifcativa. Como esperado, a profcincia anterior
do aluno signifcativa e negativamente correlacio-
nada ocorrncia da evaso.
Por ltimo, estimado o modelo com a incluso
da profcincia do aluno centralizada na mdia da
escola. Neste modelo as variveis relacionadas aos
alunos voltam a ser mais signifcativas. Alm disso,
como esperado a priori, constata-se uma relao
negativa entre a referida varivel e a probabilidade
de evaso. As variveis de regio mantm sua alta
signifcncia estatstica.
Na Tabela 6 so apresentados e analisados os
coefcientes dos modelo 4 e 5 (modelos com pro-
fcincia do aluno e com profcincia centralizada
na mdia da escola) que foram estatisticamente
signifcativos. A nfase apenas sobre tais modelos,
para no fcar uma anlise exaustiva. Ao se analisar
o coefciente de uma varivel, iguala-se as demais
variveis a zero.
Os valores obtidos para o intercepto (11,75 e
7,57) equivalem proporo mediana de evaso
nas diversas escolas, entre a 4 e a 8 srie (igua-
lando-se os valores de todas as variveis a zero).
Observa-se que o valor do intercepto estimado para
o modelo com profcincia do aluno no ano anterior
bem menor em relao ao valor estimado para o
modelo com a profcincia centralizada na mdia da
escola. Sendo as variveis de ambos os modelos
as mesmas, esse resultado parece sugerir que a
ocorrncia da evaso bem menos expressiva em
escolas cuja profcincia mdia dos alunos mais
elevada, j que esta varivel teve um efeito mais
signifcativo sobre a probabilidade de evaso.
No caso dos coefcientes estimados, inicialmente
ser feita a anlise para as variveis contnuas e,
posteriormente, para as indicadoras.
No modelo 4 (com profcincia do aluno), au-
mentando em um ponto os escores do nvel socio-
econmico, tem-se uma probabilidade estimada de
evaso igual a 11,01%. No modelo 5 (com profci-
ncia centralizada na mdia da escola), esse valor
bem inferior, da ordem de 6,98%. O aumento de
um no nmero de professores com nvel superior
resulta numa probabilidade mdia de repetn-
cia igual a 7,38% para o modelo 5, sendo que no
modelo 4 esta varivel no foi signifcativa. Esse
mesmo valor verifcado para a varivel profci-
ncia centralizada na mdia da escola. Por outro
lado, observa-se, no modelo 4, que diante de um
aumento de um ponto nos escores da profcincia
anterior do aluno, tem-se uma probabilidade mdia
de evaso equivalente a 11,61%.
Entre as variveis demogrfcas, apenas o sexo
teve um impacto sobre a ocorrncia da evaso. A
probabilidade estimada de evaso para as meninas
equivale a 10,07% para o modelo 4 e 6,42% para o
modelo 5. O fato do aluno ter repetido alguma srie
antes da 4 e ter trabalhado em algum ano letivo
Tabela 6
Coefcientes signifcativos dos modelos 4 e 5 e respectivas probabilidades de evaso entre a 4 e a 8 srie
do ensino fundamental
Covariveis
Modelo 4 Modelo 5
Coefcientes Probabilidade Coefcientes Probabilidade
Intercepto -2.016* 11,75 -2.502* 7,57
Sexo -0.171*** 10,07 -0.180*** 6,42
Ind. NSE_2 -0.077*** 11,01 -0.087** 6,98
Repetncia antes 4 srie 0.362* 16,11 0.289* 9,89
Trabalho 0.237*** 14,43 0.238** 9,45
6 srie -0.402* 8,17 -0.455* 4,93
Professor nvel superior - - -0.024*** 7,38
Norte -1.496* 2,90 -1.635* 1,57
Centro-Oeste -1.840* 2,06 -2.086* 1,01
Profcincia ano letivo anterior -0.012** 11,61 - -
Profcincia centralizada mdia escola - - -0.025* 7,38
*Coefciente signifcativo a 1%; **coefciente signifcativo a 5%; ***coefciente signifcativo a 10%.
aumenta de forma expressiva a probabilidade mdia
de evaso, numa escola tpica. De acordo com o
modelo 4, se o aluno repetiu alguma srie antes da
4, essa probabilidade equivale a 16,11%; para o
modelo 5, esse valor igual a 9,89%. Para a varivel
trabalho, tais valores so um pouco menores, sendo
iguais a 14,43% e 9,45%, respectivamente.
Estimou-se uma probabilidade de evaso igual
a 8,17% e 4,93% para os modelos 4 e 5, respecti-
vamente, se a srie cursada a 6 (os coefcientes
para as demais sries no foram signifcativos). Ou
seja, se o aluno cursou a 6 srie, ele tem uma menor
probabilidade estimada de evadir em relao ao fato
de ter cursado a 7 srie. No modelo 4, se o aluno
est matriculado numa escola situada na regio
Norte, a probabilidade mdia de evaso corresponde
a 2,90% (este valor equivale a 1,57% para o modelo
5). Se o aluno da regio Centro-Oeste, esses va-
lores equivalem a 2,06% e 1,01%, respectivamente.
Esta seo fnalizada com a apresentao do
Grfco 3, que possibilita visualizar melhor o efeito
dos fatores de aluno e escola sobre a probabilidade
estimada de evaso.
No modelo com incluso da proficincia do alu-
no no ano letivo anterior (modelo 4) e no modelo
com proficincia centralizada na mdia da escola
(modelo 5), destacam-se os seguintes pontos: i) o
fato do aluno ser do sexo feminino resulta numa
menor probabilidade mdia de evaso, em relao
ao sexo masculino; ii) o aumento de um ponto
nos escores referentes ao nvel socioeconmico
reduz a probabilidade estimada de ocorrncia
do evento; iii) h um aumento expressivo nessa
probabilidade se o aluno repetiu alguma srie
antes da 4 e se trabalhou em algum ano letivo
entre 1999 e 2003; iv) se a escola tem um nmero
mais elevado de professores com nvel superior,
menor a ocorrncia da evaso; v) essa ocorrncia
menor tambm para alunos matriculados em
escolas situadas no Norte e Centro-Oeste, em
relao aos alunos das escolas do Nordeste; vi)
h uma sensvel reduo na probabilidade mdia
de evadir numa determinada srie entre a 4 e
a 8 se houver um aumento na proficincia do
aluno na srie anterior (e na proficincia cen-
tralizada na mdia da escola) e; vii) o efeito da
Grfco 3
Efeitos das variveis de aluno e escola sobre a probabilidade mdia de evaso entre a 4 e a 8 srie
do ensino fundamental Escolas da Ficha B
escolaridade do corpo docente e da proficincia
mdia da escola o mesmo sobre a probabilidade
estimada de evaso.
Observa-se que somente a 6 srie se destaca
na explicao da probabilidade de ocorrncia do
evento: para os alunos que
cursaram esta srie, menor
a probabilidade estimada de
evaso, em relao 7 srie
(categoria omitida).
CONSIDERAES FINAIS
Os resultados dos modelos
estimados revelam que os in-
sumos relacionados aos alunos so importantes na
determinao da ocorrncia da evaso, na coorte
sob estudo. Entre as variveis demogrfcas, apenas
o sexo foi importante para explicar a ocorrncia do
evento: conforme verifcado em estudos anteriores,
a evaso predominante entre os alunos do sexo
masculino. A varivel associada ao background
familiar o nvel socioeconmico mostrou-se ne-
gativamente correlacionada evaso. Foi visto que,
quanto menor o nvel socioeconmico da famlia do
aluno, mais especifcamente, se no domicilio no
existia sequer a posse dos bens durveis bsicos
(rdio, tv e geladeira), maior a probabilidade deste
aluno evadir da escola. As variveis relacionadas
trajetria passada (repetncia antes da 4 srie
e profcincia) e contempornea (situao de tra-
balho) tambm foram signifcativas para explicar a
ocorrncia do evento.
A medida de durao, ou seja, a medida de
tempo includa nos modelos, foi a srie cursada. Se
o aluno cursou as sries iniciais (4, 5, 6), menor
a probabilidade estimada de evaso, em relao
a ter cursado a 7 srie. Este resultado pode estar
sugerindo uma associao mais forte entre evaso
e mercado de trabalho, pois nas sries fnais do
ensino fundamental o aluno tem uma idade rela-
tivamente mais avanada, fato que favorece sua
insero neste mercado.
No modelo 5 (com incluso da profcincia cen-
tralizada na mdia da escola), verifcou-se que os
coefcientes das variveis professor nvel superior
e profcincia centralizada na mdia da escola ti-
veram o mesmo valor (7,38%). Este resultado pode
estar sinalizando que o corpo docente da escola
e a profcincia mdia da escola tm o mesmo
efeito sobre a deciso do aluno quanto evaso.
Nestes casos, o aluno in-
centivado a permanecer na
escola quanto maior o seu
corpo docente qualifcado,
que parece infuenciar posi-
tivamente a profcincia do
corpo discente.
As variveis diretamen-
te associadas escola no
foram signifcativas para ex-
plicar a probabilidade de evaso do aluno (a exce-
o foi a escolaridade do professor, no modelo 5).
Apenas as indicadoras de regio foram importantes
determinantes da ocorrncia do evento: a probabili-
dade mdia de evaso entre os alunos das escolas
da regio Nordeste foi bem mais elevada em rela-
o aos alunos das escolas das demais regies.
Juntamente com as evidncias observadas para as
variveis relacionadas aos alunos, esse resultado
pode estar sugerindo que se o aluno pertence a
uma regio menos desenvolvida, o contexto socio-
econmico regional infuencia negativamente seu
resultado educacional, caso sua famlia tambm
tenha um baixo poder aquisitivo (menor nvel so-
cioeconmico). Neste caso, possvel que o aluno
evada do sistema escolar em busca de um emprego
para colaborar com o oramento familiar.
A incluso das variveis da trajetria passada
do aluno (repetncia antes da 4 srie e profcincia
mdia) mostrou que o resultado escolar passado tem
forte infuncia sobre o resultado escolar presente.
Diante desses resultados, importante que
os formuladores de polticas educacionais imple-
mentem medidas que favoream a permanncia
do aluno na escola, de forma que no seja pre-
ciso ele abandonar os estudos para inserir-se no
mercado de trabalho. Igualmente importante a
adoo de medidas, pelas escolas, que garantam o
bom desempenho do aluno no ano letivo corrente,
para assegurar a sua progresso nos anos letivos
subseqentes.
importante que os
formuladores de polticas
educacionais implementem
medidas que favoream a
permanncia do aluno na escola,
de forma que no seja preciso ele
abandonar os estudos para
inserir-se no mercado de trabalho
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Anlise preliminar dos dficits de trabalho
decente no Brasil no perodo 1992-2006
*
Las Abramo
**
Solange Sanches
***
Rogrio Costanzi
****
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Trabalho decente, na viso da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), qualquer ocupao produtiva adequadamente
remunerada, exercida em condies de liberdade, equidade e
segurana e que possibilite o acesso a uma vida digna para todas
as pessoas que dependem de um trabalho para viver. A Agenda
Global do Trabalho Decente pretende ser uma resposta crise
mundial do emprego e aos signifcativos dfcits de trabalho de-
cente no contexto da globalizao. Essa Agenda se estrutura em
torno a quatro reas estratgicas (emprego, direitos no trabalho,
proteo social e dilogo social) e de um eixo transversal relativo
promoo da igualdade. Em 2006, foi lanada pelo governo
brasileiro a Agenda Nacional do Trabalho Decente, estruturada
em trs prioridades cortadas pelo eixo transversal da promoo
da igualdade de gnero e raa: gerar mais e melhores empre-
gos com igualdade de oportunidades e tratamento, erradicar o
trabalho infantil e o trabalho escravo e fortalecer o tripartismo e
o dilogo social. O texto pretende contribuir para uma anlise
preliminar dos dfcits de trabalho decente no Brasil no perodo
1992-2006, a partir de indicadores sobre nvel de participao
e ocupao, desemprego, informalidade, rendimentos, traba-
lho infantil, contribuio previdncia, taxa de sindicalizao e
outros que sejam teis para o monitoramento das quatro reas
estratgicas citadas. Os indicadores sero desagregados por
sexo e raa para analisar a evoluo do componente transversal
da equidade. Foram apresentados originalmente no Relatrio
Emprego, Desenvolvimento Humano e Trabalho Decente: A
experincia brasileira recente, elaborado conjuntamente pela
Cepal, a OIT e o PNUD no Brasil (Cepal, OIT e PNUD, 2008). O
objetivo apresentar algumas consideraes preliminares sobre a
magnitude e a evoluo do dfcit de trabalho decente no Brasil e
sobre as polticas recomendadas para sua reduo. Esta anlise
ganha especial relevncia na recente conjuntura de desempenho
positivo do mercado de trabalho, que inverte a situao prevalecen-
te nos anos 80 e 90, e traz novos desafos e novas perspectivas
para a soluo dos problemas estruturais que o caracterizam.
Palavras-chave: Trabalho decente. Dfcits de trabalho
decente. Mercado de trabalho. Indicadores.
Abstract
In the International Labour Offces (ILO) view, decent work is any
appropriately paid productive occupation, carried out in conditions of
liberty, equity and safety and that allows access to a dignifed life for
all people that depend on work in order to live. The Global Decent
Work Agenda intends to be an answer to the world employment crisis
and signifcant decent work defcits in the globalization context. This
Agenda is structured around four strategic areas (employment, labour
rights, social protection and social dialogue) and a transversal axis
related to promoting equality. The Brazilian government launched the
National Decent Work Agenda in 2006, structured in three priorities
and cut by the transversal axis of promoting gender and race equality:
creating more and better jobs with equal opportunities and treatment,
eradicating child and slave labour and strengthening tripartism and
social dialogue. This text intends to contribute to a preliminary analysis
of decent work defcits in Brazil during the period 1992-2006, from
indicators on the level of participation and occupation, unemployment,
informality, incomes, child labour, social welfare contribution, union
rates and others which are useful for monitoring the four strategic
areas quoted above. The indicators will be separated according to
sex and race, in order to analyse evolution of the transversal equity
component. They were originally presented in the Employment,
Human Development and Decent Work: The recent Brazilian ex-
perience report prepared jointly by the Economic Commission for
Latin America and the Caribbean (Cepal), ILO and United Nations
Development Programme (UNDP) in Brazil (Cepal, ILO and UNDP,
2008). The objective is to present some preliminary considerations
regarding the magnitude and evolution of the decent work defcit in
Brazil and on policies recommended for its reduction. This analysis
gains special relevance with the labour markets recent positive per-
formance, inverting the situation prevalent in the 1980s and 1990s
and bringing new challenges and perspectives to solving structural
problems that characterize it.
Keywords: Decent work. Decent work defcits. Labour market.
Indicators.
em Caxamb-MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
** Diretora do Escritrio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil.
*** Coordenadora da rea de Gnero e Raa do Escritrio da OIT no Brasil.
**** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Governo
Federal.
ANLISE PRELIMINAR DOS DFICITS DE TRABALHO DECENTE NO BRASIL NO PERODO 1992-2006
INTRODUO
Trabalho decente, segundo a defnio da Or-
ganizao Internacional do Trabalho (OIT), um
trabalho produtivo, adequadamente remunerado,
exercido em condies de liberdade, equidade e
segurana, e que seja capaz de garantir uma vida
digna a todos os trabalhadores e a suas famlias.
Trata-se de um trabalho que permita satisfazer as
necessidades pessoais e familiares de alimentao,
educao, moradia, sade e segurana, que garanta
proteo social nos impedimentos de seu exerccio
(desemprego, doena, acidentes, entre outros), asse-
gure renda ao chegar aposentadoria, assim como
o direito livre organizao e representao.
Esse conceito est embasado em quatro pilares
bsicos: o respeito s normas internacionais do
trabalho, em especial aos princpios e direitos funda-
mentais do trabalho (liberdade sindical e negociao
coletiva, eliminao de todas as formas de trabalho
forado, abolio do trabalho infantil e eliminao
de todas as formas de discriminao), a promoo
do emprego de qualidade, a extenso da proteo
social e o dilogo social. Trata-se, portanto, de um
conceito de carter multidimensional, que acrescenta
ao conceito de emprego de qualidade as dimenses
dos direitos com e da proteo social.
A noo de trabalho decente integra, portanto,
a dimenso quantitativa e qualitativa do emprego:
afrma a necessidade no apenas de que existam
e sejam criados postos de trabalho em volume
sufciente, mas tambm que estes tenham uma
qualidade aceitvel. Prope que no apenas se-
jam adotadas medidas de gerao de postos de
trabalho e enfrentamento do desemprego, mas
tambm de superao de formas de trabalho que
gerem renda insufciente, que no ofeream se-
guridade social ou que se baseiem em atividades
insalubres, perigosas, inseguras e/ou degradantes,
e que no assegurem aos que trabalham o direito
de representao, associao, organizao sindical
e negociao coletiva. Isso supe a integrao das
polticas econmicas, sociais e de mercado de
trabalho e que a gerao do emprego de qualidade
seja um objetivo fundamental das estratgias de
crescimento e desenvolvimento econmico. Em to-
dos os lugares, e para todas as pessoas, o trabalho
decente diz respeito dignidade humana.
O parmetro para a dimenso dos direitos dado
pelas normas internacionais do trabalho (conven-
es e recomendaes da OIT), defnidas em forma
tripartite por governos, organizaes sindicais e de
empregadores de seus estados membros nas Con-
ferncias Internacionais do Trabalho. As convenes
da OIT defnem padres mnimos que devem ser
seguidos por todos os pases que as ratifcam. De
especial importncia para a sua agenda prioritria
so as oito convenes e recomendaes que fazem
parte da Declarao sobre os Princpios e Direitos
Fundamentais do Trabalho, adotada em junho de
1998, e que expressam direitos bsicos, sobre os
quais podem ser fundados, construdos e conquis-
tados outros direitos.
1
A proteo social tambm uma dimenso do
trabalho decente, fundamental para assegurar quali-
dade de vida para os trabalhadores e trabalhadoras,
por meio da garantia de seguridade na aposentadoria
e em contingncias como desemprego, doena e
outras, assim como em momentos fundamentais
do ciclo de vida de trabalhadores e trabalhadoras,
como a maternidade. Um desafo prioritrio sua
extenso aos trabalhadores e trabalhadoras da eco-
nomia informal, onde se concentra uma proporo
expressiva das pessoas ocupadas na Amrica Latina
e no Brasil, a grande maioria sem qualquer tipo de
proteo social ou com nveis muito precrios de
acesso a ela.
O dilogo social, por sua vez, uma condio ne-
cessria para garantir que tanto trabalhadores quanto
empregadores possam contribuir para a elaborao e
implementao de polticas e estratgias que digam
respeito s suas condies de vida e trabalho e que,
em conjunto com os governos, possam chegar a
acordos nessa rea. Para a realizao de um dilogo
frutfero, essencial que os constituintes tripartites
das OIT tenham direito a voz e representao.
Alm desses quatros eixos, a promoo da
igualdade de oportunidades e de tratamento um
elemento central da noo de trabalho decente e
um eixo transversal que perpassa as quatro di-
menses mencionadas. Essa noo se refere s
1
Essas oito Convenes so: C.29 sobre o Trabalho forado, 1930; C. 87, sobre a
Liberdade sindical e proteo do direito de sindicalizao, 1948; C.98, sobre o Direito
de sindicalizao e de negociao coletiva, 1949; C.100, sobre Igualdade de remu-
nerao, 1951; C.105, sobre a Abolio do trabalho forado, 1957; C. 111, sobre a
Discriminao no emprego e na ocupao, 1958; C.138 sobre a Idade mnima para
o trabalho, 1973 e; C. 182, sobre as Piores formas de trabalho infantil, 1999.
diversas formas de desigualdade e excluso que
afetam os grupos humanos na sociedade, baseadas
tanto no sexo como na origem e condies socio-
econmicas, raa, etnia, nacionalidade, opes
polticas e religiosas, entre outras.
A noo de trabalho decen-
te diz respeito a todos os tra-
balhadores (homens, mulheres
e jovens), inclusive aqueles
que trabalham margem do
mercado de trabalho estruturado: assalariados no
regulamentados, trabalhadores por conta prpria,
terceirizados ou subcontratados, trabalhadores do-
msticos e da economia informal.
Por outro lado, o trabalho decente fator essen-
cial para a reduo da pobreza, na medida em que
esta resulta da difculdade de acesso ao mercado de
trabalho, do desemprego ou de ocupaes precrias
em que a renda gerada no permite que os trabalha-
dores e suas famlias obtenham os bens e servios
necessrios para satisfazer suas necessidades.
Nesse sentido, pela prpria defnio, a privao de
um nvel de consumo adequado pode ser vista como
um resultado direto do dfcit de trabalho decente,
refetindo a inadequada insero dos indivduos no
mercado de trabalho ou a incapacidade da sociedade
em oferecer um emprego de qualidade a todos os
que trabalham ou necessitam trabalhar.
2
INDICADORES DE TRABALHO DECENTE
Para realizar diagnsticos e monitorar determi-
nadas situaes so usualmente defnidos conjun-
tos de indicadores signifcativos, teis tanto para
a anlise do cenrio a ser considerado como para
seu acompanhamento. Por outro lado, possvel
construir conjuntos de metas para alcanar a soluo
de problemas, expressas em indicadores que sejam
tanto representativos da situao como sensveis s
aes a serem desenvolvidas, quer seja no curto,
mdio ou longo prazo.
No que diz respeito ao trabalho decente, apesar
desse conceito, com as caractersticas apresentadas
2
A OIT estimou que 44,1% dos trabalhadores ocupados do mundo (cerca de 1,287
bilhes de pessoas) no possuem um trabalho que lhes permita usufruir uma renda
domiciliar per capita acima da linha de pobreza de US$ 2 dirios e 16,7% (486 milhes)
esto abaixo da linha de pobreza de US$ 1 por dia. A gerao de trabalho decente
para esses trabalhadores permitiria sua retirada da situao de pobreza (dados para
2006, OIT 2007a.
at agora, ter sido formalizado pela OIT em 1999
(OIT, 1999), a discusso em relao defnio dos
indicadores adequados a este conceito e sua fnalida-
de continua em aberto. Esse um tema importante.
Alm de sua funo mais imediata de instrumento
para o diagnstico da situao
do trabalho de uma maneira
geral, os indicadores so teis
para medir a magnitude dos
dfcits de trabalho decente
existentes em um determinado pas ou regio e
sua evoluo ao longo de um determinado perodo
de tempo. Os indicadores so tambm necessrios
para verifcar os avanos no alcance de metas ou
resultados esperados de uma determinada agenda
ou programa de trabalho decente
3
.
Uma primeira difculdade prtica para defnir indi-
cadores de trabalho decente diz respeito ao seu ca-
rter multidimensional e abrangente, pois sua noo
considera aspectos quantitativos e qualitativos do
mundo do trabalho nas quatro reas j mencionadas
(direitos, emprego, proteo social e dilogo social).
Tendo em vista os diversos problemas tcnicos
envolvidos na defnio desses indicadores, que
incluem as diferenas de disponibilidades de dados
estatsticos nos diversos pases, e em muitos casos
as distintas metodologias e a falta de harmonizao
entre eles, no existe, na literatura internacional a
respeito do assunto, inclusive aquela produzida no
mbito interno da OIT, uma posio consensual a
respeito do conjunto de indicadores a ser utilizado
e inclusive da melhor metodologia a ser empregada
(se um conjunto de indicadores ou um ndice que
seja uma mdia desses indicadores).
Uma resenha de vrios estudos sobre indicadores
de trabalho decente (ANKER et al, 2003; BESCOND;
CHTAIGNER; MEHRAN, 2003; BONNET; FIGUEI-
REDO; STANDING, 2003; CAMPERO; VELASCO,
2006; GHAI, 2003; PEEK, 2006) mostra que no
apenas os indicadores utilizados so diferentes en-
tre si, como seu nmero varia de 7 a 30. Ademais,
3
A Agenda de Trabalho Decente a proposta da OIT para a aproximao ao objetivo
de um trabalho decente para todos. No continente americano, foi aprovada pela XVI
Reunio Regional Americana da OIT, em 2006, a Agenda Hemisfrica de Trabalho
Decente, com objetivos, propostas de poltica e metas defnidas at 2015, dentro do
compromisso assumido pelas delegaes tripartites de 23 pases da regio em torno
de uma dcada de promoo do trabalho decente. Na mesma ocasio foi lanada pelo
Ministro do Trabalho e Emprego do Brasil a Agenda Nacional do Trabalho Decente,
com resultados esperados e linhas de ao defnidas em torno de 3 prioridades
centrais. Em dezembro de 2007 foi lanada pelo Governador do Estado da Bahia a
Agenda Bahia do Trabalho Decente, que tambm contm resultados esperados e
linhas de ao defnidos em torno de sete eixos temticos e um eixo setorial.
O trabalho decente fator
essencial para a reduo da
pobreza
alguns utilizaram a metodologia de um conjunto de
indicadores sem o clculo de uma mdia ou um
ndice, enquanto outros calcularam a referida mdia
ou ndice a partir de um conjunto de indicadores. O
trabalho de Peek (2006), em especial, parece indicar
no sentido do clculo de um
ndice para trabalho decente
semelhana do ndice de De-
senvolvimento Humano (IDH).
Embora, em um primeiro
momento, o ndice teria a vantagem de sintetizar a
evoluo dos distintos indicadores, que podem se mo-
vimentar em direes opostas, na prtica cria um grave
problema metodolgico: o do peso desses diferentes
indicadores. Tal problema no pode ser resolvido sem
um elevado grau de arbitrariedade na ponderao
desses indicadores. Ao mesmo tempo, o movimento
individual dos indicadores nem sempre poderia con-
duzir o ndice dele resultante na mesma direo a que
uma anlise do mercado de trabalho conduziria, resul-
tando um grave problema de aderncia realidade.
De um modo geral, a defnio de indicadores
por eixos ou dimenses prevaleceu nos trabalhos.
Vrios utilizam as quatro dimenses constitutivas
do conceito de trabalho decente: direitos, emprego,
proteo social e dilogo social e o transversal da
equidade
4
. Embora o conjunto de indicadores possa
variar, alguns deles so comuns, seja porque so
largamente utilizados para o monitoramento e a
avaliao das condies do mercado de trabalho,
seja porque expressam situaes bsicas e muito
gritantes de violao do direito ao trabalho decente.
o caso, por exemplo, da taxa de desemprego (que
se enquadra na primeira modalidade) e dos nmeros
relativos ao trabalho forado ou escravo ou ao traba-
lho infantil (que correspondem ao segundo tipo).
Ainda que o desemprego seja uma manifestao
muito explcita do dfcit de trabalho decente, em pa-
ses como o Brasil, existe uma grande heterogeneida-
de no mercado de trabalho e uma parcela expressiva
dos trabalhadores e trabalhadoras encontra-se em
ocupaes precrias no setor informal. Por isso
fundamental a escolha de indicadores que refitam
a qualidade dos postos de trabalho: a taxa de infor-
malidade certamente relevante para tal fnalidade,
4
H, contudo, trabalhos que utilizam categorizao distinta, como Anker e outros
(2003) e Bonnet, Figueiredo e Standing (2003).
embora seja tecnicamente possvel criar variados
ndices para a informalidade, conforme a defnio
adotada. Entretanto, embora o desemprego e a in-
formalidade sejam duas manifestaes explcitas do
dfcit de trabalho decente, um emprego formal uma
condio necessria, mas no
sufciente para garanti-lo.
necessrio considerar tambm
outras dimenses da qualida-
de do emprego, tais como o n-
vel de rendimentos ou a sade e segurana no trabalho.
preciso tambm buscar fugir da armadilha das
mdias, em especial em um mercado de trabalho
heterognero como o brasileiro, onde os indicadores
variam signifcativamente em relao no apenas s
caractersticas individuais dos trabalhadores (sexo,
raa/cor/etnia, faixa de renda domiciliar per capita,
faixa etria, escolaridade, etc.), como tambm do
ponto de vista geogrfco e setorial.
Feitas essas observaes, o presente trabalho
optou por selecionar indicadores para as reas b-
sicas do conceito de trabalho decente: emprego,
proteo social, direitos no trabalho e dilogo social,
assim como o eixo transversal da igualdade de g-
nero e raa (Quadro1). Em cada uma dessas reas,
so privilegiadas algumas dimenses, analisadas a
partir de indicadores selecionados em funo de sua
abrangncia (a mais ampla possvel), disponibilidade
(para garantia do acesso), metodologia pblica e
reconhecida, periodicidade mnima de um ano (para
assegurar a captao dos movimentos da conjuntura
mais ampla), regularidade (para a comparao ao
longo do tempo) e simplicidade (para a expresso
mais direta do fenmeno que se quer visualizar ou
demonstrar). A existncia de um nmero maior de
indicadores na rea do emprego se deve maior
disponibilidade de estatsticas relacionadas a esse
tema e que preenchem os critrios adotados. Por
sua prpria natureza, as dimenses qualitativas do
trabalho decente apresentam maiores difculdades,
tanto para a arbitragem dos aspectos relevantes que
possam represent-las, como em razo da existncia
ou no de indicadores expressos em sries temporais
que atendam aos critrios bsicos mencionados.
5
5
Esses indicadores foram apresentados originalmente no Relatrio Emprego, Desen-
volvimento Humano e Trabalho Decente: A experincia brasileira recente, elaborado
conjuntamente pela Cepal, a OIT e o PNUD no Brasil. A anlise que se segue est
baseada no mesmo docuemento (Cepal; OIT; PNUD, 2008).
fundamental a escolha de
indicadores que refitam a
qualidade dos postos de trabalho
Na rea do emprego, as dimenses selecio-
nadas, e que dizem respeito aos dfcits existen-
tes, tanto em termos de quantidade quanto de
qualidade do emprego, com os seus respectivos
indicadores so:
a) Relativos ao volume do emprego (ou sua
quantidade): falta de oportunidades de em-
prego (medida pelas taxas de participao,
desemprego e o nvel de ocupao);
b) Relativos qualidade do emprego: i) escola-
ridade dos ocupados (medida pelos anos de
estudo dos ocupados); ii) remunerao insuf-
ciente ou inadequada (medida pela evoluo
do salrio mnimo real e do rendimento real
mediano, assim como pela porcentagem de
ocupados que recebem menos de um salrio
mnimo); iii) nvel de informalidade (medido
pela porcentagem de trabalhadores informais
sobre o total da ocupao); iv) excesso de
horas trabalhadas (medido pelo percentual
de ocupados que trabalham alm da jornada
legal de 44 horas semanais);
c) Relativo quantidade e qualidade do empre-
go: dfcit de emprego formal (medido pela
proporo da PEA que estava desempregada
ou na informalidade);
Quadro 1 - Indicadores de trabalho decente
reas Dimenses Indicadores
Emprego
Volume de emprego
(quantidade)
Falta de oportunidades de
emprego
Taxa de participao (PEA/PIA). Fonte: PNAD/IBGE
Taxa de desemprego (Desempregados/PEA). Fonte: PNAD/IBGE
Nvel de ocupao (Ocupados/PIA). Fonte: PNAD/IBGE
Qualidade do
emprego
Escolaridade dos ocupados Mdia dos anos de estudo dos ocupados. Fonte: PNAD/IBGE
Remunerao insufciente ou
inadequada
Evoluo do salrio mnimo real. Fonte: Dieese
Evoluo da mediana dos rendimentos reais no trabalho principal. Fonte: PNAD/IBGE
Taxa de informalidade Porcentagem de trabalhadores informais
(1)
sobre o total da ocupao. Fonte: PNAD/IBGE
Excesso de horas trabalhadas
Porcentagem de ocupados que trabalharam alm da jornada legal de 44 horas semanais
no trabalho principal. Fonte: PNAD/IBGE
Jovens
Falta de oportunidades de
emprego
Taxa de desemprego. Fonte: PNAD/IBGE
Taxa de informalidade
(1)
. Fonte: PNAD/IBGE
Nmero de jovens que no estudam e nem trabalham. Fonte: PNAD/IBGE
Quantidade e Quali-
dade do Emprego
Dfcit de emprego formal (Desempregados + Informais
(1)
)/ PEA. Fonte: PNAD/IBGE
Segurana e proteo social
Falta de sade e segurana no
trabalho
Nmero de acidentes de trabalho. Fonte: Ministrio da Previdncia Social
Nmero de acidentes de trabalho por 1.000 ocupados. Fonte: Ministrio da Previdncia Social
Nvel de garantia de renda
Taxa de cobertura do seguro desemprego (Demitidos sem justa causa / benefcirios do
seguro desemprego). Fonte: MTE
Acesso proteo social
Porcentagem dos ocupados que contribuem para a previdncia social sobre o total da
ocupao. Fonte: PNAD/IBGE
Estabilidade no emprego
Taxa de rotatividade (Razo entre mnimo admisses e demisses / estoque emprego
Caged anual). Fonte: Caged/MTE
Direitos no trabalho e dilogo social
Incidncia de trabalho infantil
Percentual de crianas que trabalharam na semana de referncia / populao de 5 a 15
anos. Fonte: PNAD/IBGE
Incidncia de trabalho forado Nmero de trabalhadores resgatados. Fonte: Secretaria de Inspeo do Trabalho MTE
Exerccio do direito de organi-
zao
Taxa de sindicalizao (percentual de ocupados na semana de referncia associados a
sindicato). Fonte: PNAD/IBGE
Exerccio do direito negociao
coletiva
Nmero de acordos coletivos de trabalho cujos resultados salariais repem ou superam
a infao. Fonte: SACC/Dieese
(3)
Respeito aos direitos no trabalho
Nmero de contratos formalizados sob ao fscal. Fonte: Secretaria de Inspeo do
Trabalho MTE
Igualdade de gnero e raa
Oportunidades de emprego
Taxas de participao, desemprego e nvel de ocupao segundo sexo e cor/raa. Fonte:
PNAD/IBGE
Qualidade do emprego
Taxas de informalidade segundo sexo e cor/raa. Fonte: PNAD/IBGE
Nveis de rendimentos no trabalho segundo sexo e cor/raa. Fonte: PNAD/IBGE
Acesso aos direitos Taxa de sindicalizao segundo sexo e cor/raa. Fonte: PNAD/IBGE
Acesso proteo social
Porcentagem dos ocupados que contribuem para a previdncia social sobre o total da
ocupao. Fonte: PNAD/IBGE
Notas:
(1)
Foram considerados informais: empregados e trabalhadores domsticos sem carteira de trabalho assinada, conta prpria e empregadores que no contribuem
para a previdncia, trabalhadores no remunerados, na construo para o prprio uso e na produo para autoconsumo;
(2)
Cadastro Geral de Emprego e Desemprego do
Ministrio do Trabalho e Emprego;
(3)
Sistema de Acompanhamento de Contrataes Coletivas do Dieese.
d) Relativo aos jovens: falta de oportunidades de
emprego (medida pelas taxas de desemprego
e informalidade e pelo nmero de jovens que
no estudam e nem trabalham).
No que se refere segurana e proteo social,
as dimenses selecionadas so: a) falta de sade
e segurana no trabalho (medida pelo nmero de
acidentes no trabalho e o nmero de acidentes de
trabalho por 1.000 ocupados); b) nvel de garantia
de renda (taxa de cobertura do seguro-desemprego);
c) acesso proteo social (taxa de contribuio
previdncia social) e; d) estabilidade no emprego
(medida pela taxa de rotatividade).
Nas reas dos direitos no trabalho e do dilogo so-
cial, em que a disponibilidade de dados e estatsticas
muito menor, as dimenses selecionadas so: a)
incidncia do trabalho infantil (medida pela proporo
de crianas de 5 a 15 anos que trabalharam na sema-
na de referncia); b) incidncia do trabalho forado;
c) exerccio do direito de organizao (medido pela
taxa de sindicalizao); d) exerccio do direito de
negociao coletiva (nmero de acordos coletivos de
trabalho cujos resultados em termos salariais repem
ou superam a infao) e; e) respeito aos direitos
do trabalho (medido pelo nmero de contratos de
trabalho formalizados sob ao fscal).
No eixo transversal da igualdade de gnero e
raa, as dimenses selecionadas so: a) desigual-
dades nas oportunidades de emprego (diferenas
nas taxas de participao, desemprego e ocupao
entre homens e mulheres, negros e brancos); b)
desigualdades em termos da qualidade de emprego
(diferenciais de remunerao e taxa de informalidade
entre homens e mulheres, brancos e negros); c)
desigualdades no acesso aos direitos (diferenas
nas taxas de sindicalizao) e; d) desigualdades no
acesso proteo social (diferenas na proporo de
contribuintes da previdncia social segundo sexo).
Os indicadores de trabalho decentes selecionados
para este trabalho so mostrados na Tabela 1, acom-
panhados de suas respectivas fontes primrias.
EVOLUO DOS DFICITS DE TRABALHO
DECENTE NO BRASIL
Os indicadores apresentados nesta seo so,
em geral, os que compem a Tabela 1. Em quase
todos os casos a faixa etria utilizada foi de 16 anos
ou mais, tendo sido considerada para caracterizar
o trabalho infantil a faixa etria de 5 a 15 anos.
6

Parte expressiva dos dados foi elaborada a partir
dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Ge-
ografa e Estatstica (IBGE), mas tambm recorreu-
se a outras fontes, como o Ministrio do Trabalho
e Emprego, o Ministrio da Previdncia Social e o
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (Dieese)
7
. Os indicadores de equi-
dade ou igualdade no sero apresentados na Tabela
1 por questes operacionais e de espao. Mas sero
apresentados de forma grfca a seguir.
Na Tabela 1 esto includos indicadores que re-
fetem a evoluo do mercado de trabalho e outros,
mais relacionados s polticas de promoo do tra-
balho decente (como os referentes cobertura do
seguro-desemprego e aos trabalhadores libertados
do trabalho forado). Tambm importante fri-
sar que vrios indicadores sofrem infuncias da
conjuntura econmica e do mercado de trabalho,
mas h outros que refetem aspectos estruturais
do mundo do trabalho no Brasil, mesmo que seu
nvel seja afetado pela conjuntura.
Indicadores de emprego
Uma constatao inicial chama a ateno entre
os indicadores de emprego: o aumento expressivo
da escolaridade dos trabalhadores no perodo de
1992 a 2006, que cresce de 5,6 para 7,8 anos, na
mdia geral da populao. A melhora na escola-
ridade no ocorre apenas entre os trabalhadores
ocupados, mas para a populao como um todo
e para a populao em idade de trabalhar, como
mostra o Grfco 1. Esse movimento ocorreu tanto
do lado da oferta quanto do lado da demanda no
mercado de trabalho.
6
Tal padro respeita o preceito constitucional de que a idade mnima para o trabalho
no Brasil de 16 anos, embora exista a possibilidade de trabalho na forma de
aprendiz para adolescentes de 14 e 15 anos. Contudo, para determinados tipos
de trabalho, considerados insalubres, existe regulamentao que probe as piores
formas de trabalho infantil para menores de 18 anos.
7
Outro importante aspecto a ser lembrado que, em 2004, a PNAD ampliou sua
cobertura geogrfca, passando a analisar o Brasil como um todo, incluindo a rea
rural da regio Norte, que antes no era pesquisada. Dessa forma, para que a
comparao seja adequada do ponto de vista metodolgico, necessrio que,
para os anos de 2004 a 2006, sejam excludas as informaes realtivas rea
rural da regio Norte, exceto do estado de Tocantins, que j eram coletadas no
perodo de 1992 a 2003. Tal procedimento permite uma comparao adequada
do perodo 2004 a 2006 com o perodo de 1992 a 2003, sem que haja distoro
decorrente da mudana da cobertura geogrfca. Nos casos em que foram utilizadas
somente as informaes relativas a 2006, este procedimento evidentemente no
foi tomado.
Tabela 1
Indicadores de trabalho decente Brasil 1992-2006
Indicador 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Emprego
Taxa de participa-
o (em %)
69,2 68,9 69,1 67,0 68,0 67,9 68,6 68,1 68,9 68,9 69,5 70,2 69,9
Taxa de desem-
prego (em %)
6,2 5,8 5,8 6,6 7,5 8,7 9,4 9,2 9,0 9,6 8,9 9,2 8,4
Nvel de ocupa-
o (em %)
64,8 64,9 65,1 62,5 62,9 62,0 62,2 61,8 62,7 62,3 63,3 63,7 64,1
Taxa de informali-
dade (em %)
53,4 54,1 54,4 53,8 54,4 55,0 55,9 54,7 55,3 54,2 53,5 53,0 51,8
Mdia de anos
de estudo dos
ocupados (em
anos)
5,6 5,7 6,3 6,6 6,7 6,9 7,0 7,5 7,6 7,8 8,0 8,1 7,8
Desemprego dos
jovens (em %)
11,9 11,5 11,4 12,6 14,4 17,2 18,3 17,9 18,0 19,0 18,4 19,6 18,0
Taxa de informa-
lidade dos jovens
(em %)
63,7 64,8 63,4 63,1 63,0 63,7 64,4 62,1 63,7 62,4 61,7 60,3 59,8
Salrio mnimo
Real (em R$)
245,86 272,90 227,67 231,18 234,85 245,86 247,82 275,66 282,13 284,64 295,66 317,62 367,43
Mediana dos
rendimentos reais
(em R$)
392,7 376,4 469,3 506,6 524,1 526,9 497,1 463,8 479,7 456,2 453,2 485,6 524,6
Excesso de horas
trabalhadas
(em %)
40,8 40,3 39,4 41,1 40,0 40,3 38,6 39,6 38,4 38,0 36,5 35,1 34,7
Jovens que no
estudam e no
trabalham (em%)
21,1 20,2 19,3 19,9 19,6 19,5 18,9 19,4 18,9 18,9 18,7 18,7 18,8
Dfcit de empre-
go formal (em %)
56,3 56,8 57,0 56,8 57,8 58,9 60,1 58,8 59,3 58,6 57,7 57,3 55,8
Dfcit de em-
prego formal dos
jovens (em %)
68,0 68,9 67,6 67,7 68,4 70,0 70,9 68,9 70,3 69,6 68,7 68,1 67,0
Segurana e proteo social
Nmero de
acidentes de
trabalho
532.514 412.293 424.137 395.455 421.343 414.341 387.820 340.251 393.071 399.077 465.700 499.680 503.890
Acidentes de tra-
balho (por 1.000
trabalhadores)
-- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- 18,95 18,57
Cobertura do se-
guro desemprego
(em %)
70,7 70,1 68,7 70,6 65,4 66,3 67,0 62,3 62,7 62,8 79,6 70,9 70,1
Taxa de rotativi-
dade (em %)
-- -- -- -- 43,5 41,1 41,2 45,4 40,7 39,1 40,5 42,4 42,2
Contribuio
previdncia social
(em %)
46,4 45,8 45,6 46,0 46,0 46,1 45,4 47,2 46,6 47,6 48,4 49,2 50,5
Direitos no trabalho e dilogo social
Trabalho infantil 5
a 15 anos (em %)
13,6 13,2 12,8 9,2 9,4 10,0 9,9 7,2 7,7 7,0 6,5 6,9 6,2
Trabalhadores
resgatados de
trabalho forado
-- -- 84 425 394 159 725 1.305 2.285 5.223 2.887 4.348 3.417
Taxa de sindicali-
zao (em %)
18,0 17,8 17,3 17,5 17,1 16,7 16,9 17,4 17,4 18,2 18,5 18,9 19,1
Acordos com
reajustes > ou =
Infao (em %)
-- -- -- 51,9 39,1 43,5 35,1 43,2 25,6 18,8 54,9 71,7 85,7
Empregados
registrados sob
ao fscal
-- -- -- 268.558 321.609 261.274 249.795 516.548 555.454 543.125 708.957 746.272 670.035
Fonte: IBGE, MTE, MPS e Dieese. Elaborao dos autores.
(em %)
Fonte: IBGE/PNAD.
Obs.: No includa a zona rural da regio Norte, exceto Tocantins.
Grfco 1
Distribuio da populao em idade ativa com
16 anos ou mais, segundo anos de estudo
Brasil 1992-2006
O aumento da escolaridade foi puxado pelas
geraes mais novas e ocorreu tanto para homens
quanto para mulheres. Estas apresentam mdia
maior de anos de estudo do que os homens em pra-
ticamente todas as faixas etrias, com exceo das
pessoas com 60 anos ou mais (Grfco 2). Portanto,
uma caracterstica marcante do perodo o aumento
da escolaridade, que afeta de forma positiva o cenrio
de trabalho decente, na medida em que possibilita
a formao de uma mo-de-obra com maior qualif-
cao e, provavelmente, maior produtividade e com
melhores condies de se colocar no mercado de
trabalho. Este movimento favorvel no signifca,
entretanto, que tenham sido superadas as desigual-
dades educacionais que atingem especialmente a
populao negra e das reas rurais.
H uma relao direta entre o nvel de escola-
ridade, medida por anos de estudo, e a presena
no mercado de trabalho, medida pela taxa de par-
ticipao, que vale para todo o perodo analisado,
indicando uma tendncia estrutural na operao
do mercado de trabalho. H queda signifcativa da
taxa de participao dos indivduos com 16 anos
ou mais muito pouco escolarizados (sem freqn-
cia escola ou com at 4 anos de estudo) entre
1992 e 2006, ao mesmo tempo em que cresce de
modo importante a taxa de participao daque-
les que possuem entre 9 e 11 anos de estudo no
mesmo perodo. Cabe destacar tambm, tanto em
1992 quanto em 2006, a maior taxa de participa-
o daqueles com maior escolaridade vis--vis os
trabalhadores com um menor nmero de anos de
estudo. H uma correlao positiva entre anos de
estudo e taxa de participao.
A taxa de participao apresenta, em termos
agregados, tendncia de queda no perodo de
1992 a 1996, seguida de uma tendncia de alta
para o perodo que vai de 1997 a 2006. Contudo,
essa tendncia geral decorre de comportamentos
bem distintos entre homens e mulheres. H um
aumento importante da taxa de participao das
mulheres com mais de 16 anos, com a diminuio
do hiato observado em relao aos homens. Essa
taxa passa de 53,2% para 58,9% entre 1992 e
2006, o que representa um salto de 10,7%. Nes-
se mesmo perodo, a taxa de participao dos
homens recua de 86,3% para 82%. Em conse-
qncia desse duplo movimento, a diferena nas
taxas de participao entre homens e mulheres,
que era de 33 pontos percentuais no incio do
perodo, se reduz para 23 pontos percentuais ao
final (Grfico 3).
Essa evoluo ratifca uma tendncia de mais
longo prazo, que j estava presente nas dcadas
de 1970 e 1980 no apenas no Brasil como na
maioria dos pases latino-americanos, e que est
associada, entre outros fatores, ao aumento da
escolaridade feminina e ao processo de transio
demogrfca, que reduz o nmero de flhos por
mulher em idade frtil, assim como a uma maior
expectativa de autonomia econmica e realizao
pessoal das mulheres, aliada a uma maior necessi-
dade, inteno e disponibilidade de contribuir para
a preservao ou melhoria da renda familiar
8
. No
entanto, ainda elevado o nvel da desigualdade
entre as taxas de participao das mulheres e
dos homens, o que refete as difculdades que
enfrentam, em especial as mais pobres e menos
escolarizadas, para ingressar e permanecer no
mercado de trabalho.
8
O nmero de famlias chefadas por mulheres no Brasil era de 18,5 milhes em 2006,
o que representa 31,4% do total, segundo a PNAD/IBGE. Alm disso, 18,1 milhes
(mais de 85% do total) das mulheres chefes de famlias no tem um cnjuge. Isso
signifca que, em quase um tero das famlias brasileiras, as mulheres desempenham
um importante papel de provedoras.
(em anos)
Fonte: IBGE/PNAD.
Grfco 2
Nmero mdio de anos de estudo das pessoas com 10 anos e mais de idade, por sexo e grupos de idade
Brasil 2006
(em %)
Fonte: IBGE/PNAD.
Nota:
(1)
No-negros inclui brancos, amarelos e indgenas.
Grfco 3
Taxa de participao das pessoas de 16 anos e mais, segundo sexo e raa
(1)
Brasil 1992-2006
Uma outra caracterstica importante do perodo
analisado o aumento das oportunidades de empre-
go para as mulheres: h um signifcativo crescimento
de seus nveis de ocupao, mais acentuado no caso
das mulheres no-negras, ainda que esses aumentos
no tenham sido sufcientes para absorver sua maior
possibilidade e/ou necessidade de trabalhar, como
se examinar posteriormente na anlise da evoluo
das taxas de desemprego. Na determinao dos
nveis de ocupao, a situao de gnero mais
relevante do que a racial, uma vez que as maiores
diferenas se observam ao comparar a situao dos
homens com a das mulheres, independente de sua
cor (Grfco 4).
A taxa de desemprego se eleva de forma acentu-
ada na segunda metade da dcada de 1990, como
resultado das baixas taxas de crescimento econmi-
co e da gerao insufciente de postos de trabalho
(ver Tabela 2). A partir de 2004 a taxa de desemprego
apresenta tendncia de queda, movida por uma
combinao mais favorvel entre a expanso do
PIB e a gerao de postos de trabalho.
Contudo, o recuo dos anos 2000 no foi sufcien-
te para que o desemprego voltasse aos mesmos
patamares do comeo dos anos 1990, resultado da
recesso no incio da dcada. Em 2006, o desem-
prego atingia a cifra de 11% para as mulheres e de
6,3% para os homens. Entre 1992 e 2006, o aumento
relativo da taxa de desemprego feminina (41%) foi
quase o dobro da alta da desocupao masculina
(21%). Tambm ocorre aumento do diferencial de
desemprego entre brancos e negros, sendo que os
ltimos tambm sempre apresentam taxas superio-
res s dos brancos. A situao mais desfavorvel
ocorre para as mulheres negras, que no apenas
tm a maior taxa de desemprego, como tambm
experimentam alta mais acentuada no perodo de
1992 a 1999, como pode ser visto no Grfco 5.
(em %)
Fonte: IBGE/PNAD.
Nota:
(1)
No-negros inclui brancos, amarelos e indgenas.
Grfco 4
Nvel de Ocupao das pessoas de 16 anos e mais, segundo sexo e raa
(1)
Brasil 1992-2006
Um dos traos mais marcantes do perodo anali-
sado, portanto, e que expressa importantes dfcits
de trabalho decente, o elevado patamar da taxa
de desemprego total, signifcativamente mais alto no
caso das mulheres e, especialmente, das mulheres
negras, assim como o aumento do hiato entre a taxa
de desemprego feminina e a taxa de desemprego
masculina, bem como entre brancos e negros.
Esses dados expressam fenmenos distintos,
mas de igual importncia para entender a evoluo
recente do mercado de trabalho brasileiro e das
desigualdades de gnero e raa no seu interior:
a) a criao de empregos e o aumento do nvel de
ocupao feminina no perodo foi insufciente para
absorver o aumento da taxa de participao feminina;
b) a maior difculdade encontrada pelas mulheres,
em relao aos homens, de obteno de um trabalho
remunerado, apesar do expressivo crescimento das
suas taxas de escolaridade; c) as mudanas, cada
vez mais claras, no comportamento de atividade das
mulheres, expressas na continuidade do aumento
das suas taxas de participao, mesmo em conjuntu-
ras de difcil acesso s oportunidades de ocupao,
e que se refetem, justamente, no aumento de suas
taxas de desemprego mais do que na volta uma
situao de inatividade e; d) a persistncia da situ-
ao de desvantagem da populao negra, embora
a taxa de desemprego das mulheres negras mostre
recuo mais signifcativo entre 2005/2006 do que o
ocorrido entre as mulheres no-negras.
O mesmo padro de desemprego ocorre tam-
bm entre os jovens: ele maior para as mulheres
(23%) e os negros (18,7%) jovens do que para os
homens (13,8%) e brancos (16,7%) jovens (dados
referentes a 2006), denotando que o mesmo padro
de desigualdade que se observa entre os adultos
se reproduz entre os jovens, e em patamares mais
elevados. O desemprego entre os jovens maior nas
reas urbanas metropolitanas (24,8%) do que nas
reas urbanas no metropolitanas (17,5%) e rurais
(7,1%), semelhana do observado para o conjunto
dos trabalhadores. Entre 1992 e 2006, no apenas
o desemprego entre os jovens foi maior do que dos
adultos, como a razo entre ambos cresceu de 2,8
(em %)
Fonte: IBGE/PNAD.
Nota:
(1)
Brancos inclui amarelos e indgenas.
Grfco 5
Taxa de desemprego das pessoas de 16 anos e mais, segundo sexo e raa
(1)
Brasil 1992-2006
para 3,2 vezes, resultado do fato da desocupao
ter crescido, nesse perodo, 50,8% entre os jovens
e 31,9% entre os adultos.
O desemprego que se expande e se consolida no
perodo atinge justamente os grupos com maior pre-
sena no mercado brasileiro de
trabalho (os negros), e aqueles
que mais cresceram sua taxa
de participao (as mulheres).
H uma superposio das v-
rias dimenses, de sorte que a desocupao tende a
variar em um espectro que vai dos homens adultos
brancos em reas no metropolitanas (no menor
patamar) s jovens mulheres negras nas regies
metropolitanas (maior patamar). Essas diferenas
refetem, entre outros fatores, uma discriminao
cultural e histrica tanto em termos de gnero quanto
de raa, alm das maiores difculdades dos jovens
no mercado de trabalho.
A informalidade cresce na dcada de 1990 tanto
para jovens quanto para adultos, em funo do
baixo ritmo de crescimento econmico associado
a medidas como privatizao, abertura comercial
e estabilizao de preos com ncora cambial.
Essas transformaes resultaram em um profundo
processo de ajustamento das empresas, em espe-
cial do setor tradeable e/ou industrial, que resul-
taram em enxugamento da mo-de-obra e baixa
elasticidade emprego-produto nos anos 1990. A
informalidade maior entre os jovens do que entre
os adultos, assim como entre mulheres e negros
vis--vis, respectivamente, homens e brancos,
como se verifca na Tabela
1 e no Grfco 6.
Nos anos 2000, inicia-se
uma recuperao da gera-
o de empregos formais,
que se intensifca a partir de 2004, o que possibi-
lita a reduo da informalidade. Tal processo tem
mltiplas causas, tanto derivadas das polticas
econmicas levadas a efeito no perodo, e que
resultam no apenas em um incremento das ta-
xas de crescimento econmico verifcadas, como
nas expectativas em relao a um crescimento
sustentado. De outra parte, houve expanso do
gasto social e do crdito e da renda das famlias
de menor rendimento, devido aos programas de
transferncia de renda condicionada e ao aumento
do salrio mnimo, sendo que todos esses fatores
estimularam o consumo das famlias, em especial,
as de renda mais baixa. Alm disso, intensifcou-se
a fscalizao do trabalho (ver Tabela 1).
Em sntese, se pode dizer que o dficit de
emprego formal se amplia na dcada de 1990,
(em %)
Fonte: IBGE/PNAD.
Nota:
(1)
Grfco 6
Taxa de informalidade dos ocupados de 16 anos e mais Brasil 1992-2006
A informalidade cresce na
dcada de 1990 tanto para jovens
quanto para adultos
pela combinao de aumento do desemprego e
da informalidade, e diminui nos anos 2000, pela
reduo desses dois indicadores, tanto para jo-
vens quantos para adultos.
No tocante evoluo dos rendimentos, ob-
serva-se uma recuperao expressiva do valor
real do salrio mnimo a partir de 1995, fato que
vem sendo importante para elevar o rendimento
de decis mais baixos de renda e, dessa forma,
promover uma melhora na distribuio de renda.
Essa recuperao tambm relevante para diminuir
os diferenciais de rendimentos entre mulheres e
negros em relao a homens e brancos, tendo em
vista a maior importncia do piso legal de remu-
nerao para os dois primeiros grupos. Contudo,
ainda permanecem expressivas as diferenas de
rendimentos entre homens e brancos relativamente
a mulheres e negros, mesmo quando a compara-
o feita para os mesmos nveis de escolaridade
(Grfcos 7 e 8).
Um aspecto que chama ateno o alto percen-
tual de trabalhadores que tm uma jornada acima da
legalmente estabelecida pela Constituio (44 horas
semanais), embora o mesmo tenha apresentado
tendncia de queda no perodo de 1992 a 2006.
Indicadores de segurana e
proteo social
No tocante segurana e proteo social, nota-se
de forma positiva que houve uma queda do nmero
de acidentes do trabalho (Grfco 9) e um aumento
da proporo de trabalhadores ocupados que con-
tribuem para a previdncia social, assim como da
cobertura do seguro-desemprego. Contudo, o Brasil
ainda apresenta um elevado nmero de acidentes de
trabalho e uma elevada rotatividade de mo-de-obra,
sendo que esta ltima acaba por reduzir a cobertura
do seguro-desemprego mesmo para o setor formal,
em funo dos critrios de elegibilidade do referido
benefcio. Ademais, o seguro-desemprego voltado,
em geral, para os trabalhadores do mercado formal,
com exceo dos pescadores artesanais no perodo
do defeso e para os trabalhadores libertados do tra-
balho escravo. Os trabalhadores domsticos tm na
prtica um acesso muito limitado, embora possam
receber o benefcio, devido ao fato de estar condi-
cionado posse de carteira de trabalho assinada
e contribuio patronal (opcional) ao FGTS. Tam-
bm chama ateno que, embora tenha crescido o
percentual dos trabalhadores que contribuem para a
previdncia social, este ainda correspondia, em 2006,
a apenas a metade dos trabalhadores ocupados.
(em R$ de setembro de 2007)
Fonte: IBGE/PNAD.
Nota:
(1)
Grfco 7
Rendimento mdio real dos ocupados de 16 anos e mais no trabalho principal, segundo raa/cor
(1)
Brasil 1992-2006
Fonte: IBGE/PNAD.
Grfco 8
Rendimento mdio nominal real dos ocupados com 16 anos e mais no trabalho principal, segundo sexo
Brasil 1992-2006 (em R$ de setembro de 2007)
Fonte: MPS. Anurio Estatstico da Previdncia Social.
Grfco 9
Acidentes de trabalho Brasil 1988-2006
Ainda no tocante aos acidentes de trabalho,
nota-se um maior nmero de acidentes entre os
homens do que entre as mulheres. Em parte, tal
fato se explica pela maior importncia da ocu-
pao masculina em setores com altos ndices
de acidentes de trabalho, como, por exemplo, a
construo civil (Grfico 10).
Fonte: MPS. Anurio Estatstico da Previdncia Social.
Grfco 10
Acidentes de trabalho por sexo Brasil 1999-2006
Fonte: IBGE/PNAD.
Nota:
(1)
Grfco 11
Taxa de sindicalizao Brasil 1992-2006
Indicadores de direitos no trabalho
e dilogo social
No tocante aos direitos do trabalho e ao dilogo
social, nota-se, no perodo analisado, melhoras em
funo da expressiva reduo do trabalho infantil,
o aumento do nmero de trabalhadores resgatados
de condies anlogas escravido e registrados
sob ao fscal, assim como um ligeiro aumento
da taxa de sindicalizao, embora a mesma ainda
continue em patamares reduzidos. A reduo do
trabalho infantil ocorreu tanto para o sexo masculino
quanto feminino, mas a incidncia quase o dobro
no primeiro grupo em relao ao segundo. Tambm
se pode observar que a sindicalizao era maior
entre os homens e brancos no cotejamento com as
mulheres e os negros (Grfco 11).
CONSIDERAES FINAIS
Este texto pretendeu discu-
tir a relevncia da defnio de
indicadores de trabalho decen-
te, fez uma proposta de indicadores relevantes para
o caso brasileiro e apresentou, de forma resumida, a
evoluo de alguns desses indicadores no perodo
compreendido entre 1992 e 2006. Tal como assina-
lado na introduo, uma anlise da evoluo dos
dfcits de trabalho decente em um pas ou regio,
devido prpria natureza integrada e multidisciplinar
desse conceito, supe a disponibilidade de dados e
estatsticas sistemticas e confveis em cada uma
das suas quatro dimenses bsicas: empregos, direi-
tos no trabalho, proteo social e dilogo social. No
caso do Brasil observa-se um desequilbrio importan-
te entre a quantidade e regularidade das estatsticas
e informaes disponveis entre essas quatro reas,
sendo maior a possibilidade de construir indica-
dores e acompanhar a sua evoluo na rea
do emprego do que nas reas de proteo social,
direitos e dilogo social. Mesmo assim, foi possvel
trabalhar com um nmero mnimo de informaes
para sustentar uma anlise mais integrada.
As duas principais concluses da anlise podem
ser sintetizadas da seguinte forma: em primeiro lugar,
a magnitude do defcit de trabalho decente no Brasil
elevada; em segundo lugar, o defcit de trabalho
decente aumenta no comeo do perodo analisado
e diminui nos anos 2000, para a grande maioria dos
indicadores utilizados.
Comparando o incio e o fnal do perodo, obser-
va-se uma evoluo positiva tanto em termos da
quantidade de postos de trabalho quanto da sua
qualidade. O nvel de desemprego aberto continua
sendo, em 2006, superior a 1992. Mas o nvel de
ocupao, em especial das mulheres, aumentou
signifcativamente, assim como suas taxas de par-
ticipao e a sua presena relativa na PEA. O nvel
das desigualdades raciais e de gnero continua
bastante elevado: em 2006, o nvel de ocupao
das mulheres era ainda 24 pontos porcentuais
inferior ao dos homens e as taxas de informali-
dade so signifcativamente mais elevadas para
mulheres e negros. Os rendimentos mdios das
mulheres continuam sendo 30% inferiores aos dos
homens e os dos negros 47%
inferiores aos dos brancos.
Apesar disso, registra-se uma
diminuio do nvel dessa de-
sigualdade, mais expressiva
no caso da relao entre homens e mulheres e
ainda muito incipiente no caso da relao entre
brancos e negros.
Registra-se um signifcativo aumento real do sa-
lrio mnimo. Diminui a porcentagem dos trabalha-
dores com jornadas excessivas de trabalho, mas ela
ainda elevada (34,7%). Essa proporo superior
mdia no caso dos homens e inferior no caso das
mulheres. Mesmo assim, signifca que uma em cada
4 mulheres ocupadas tem uma jornada de trabalho
no mercado que pode ser considerada excessiva,
sem contar o nmero de horas dedicadas ao trabalho
no remunerado de cuidado domstico e familiar.
Outro importante defcit de trabalho decente se
refere ao fato de que apenas metade dos ocupados
no Pas contribui para a previdncia social, apesar
do leve aumento deste indicador registrado nos lti-
mos anos e que coerente com as melhorias gerais
ocorridas no mercado de trabalho, em especial o
aumento da ocupao formal.
No plano dos direitos no trabalho, so espe-
cialmente importantes os avanos no combate ao
trabalho infantil e ao trabalho forado. Entre 1992
e 2006, o nmero de crianas e adolescentes no
Brasil reduziu-se a menos da metade. Mas ainda
existem aproximadamente 2,4 milhes de crianas
e adolescentes nessa situao, o que evidencia a
magnitude do esforo nacional que deve ser realizado
tendo em vista o objetivo da erradicao defnitiva
dessa grave violao aos direitos humanos e aos
direitos fundamentais no trabalho. Por outro lado,
tambm se observa, nos ltimos anos do perodo,
um aumento das taxas de sindicalizao (mais ex-
pressivas no caso das mulheres, especialmente das
mulheres negras) e na efetividade das negociaes
coletivas no sentido de obter reajustes salariais iguais
ou superiores infao.
O nvel das desigualdades
raciais e de gnero continua
bastante elevado
Dessa forma, o conjunto de indicadores selecio-
nados, sem prejuzo de outras escolhas possveis,
mostrou-se adequado para refetir alguns dos aspec-
tos importantes da realidade do trabalho no Brasil e,
especifcamente, a situao dos dfcits de trabalho
decente no Pas.
O Brasil dispe hoje de diagnsticos em profundi-
dade e de um conjunto de polticas pblicas na rea
do trabalho, alm de atores sociais organizados e
atuantes. No contexto da Agenda Nacional de Tra-
balho Decente do Pas ser necessrio dispor dos
instrumentos de monitoramento do alcance de seus
resultados, para o qu um conjunto de indicadores,
entre outros instrumentos, ser imprescindvel.
Este texto buscou contribuir com esse debate, que
tem como objetivo enfrentar o desafo que continua
sendo vencer as enormes desigualdades do Brasil
e alcanar um trabalho decente para todos.
REFERNCIAS
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IRACEMA BRANDO GUIMARES
BAHIA
ANLISE & DADOS
Polticas pblicas e trabalho informal
Iracema Brando Guimares
*
Resumo
O presente artigo se prope a situar alguns aspectos das
polticas sociais, centrando o foco no cenrio institucional das
polticas pblicas para o trabalho e nas suas mudanas em re-
lao s atividades informais. Dois tipos de questes merecem
a nossa ateno: os conselhos participativos e a necessidade
de desenvolvimento de propostas ajustadas a seus objetivos, e
as atuais polticas voltadas para o setor informal, que mantm
suas caractersticas anteriores, tais como a ausncia de regu-
lamentao, disperso e obstculos ao associativismo este
ltimo tambm transformado em prerrogativa das atuais pol-
ticas. Considera-se o real alcance dos programas de gerao
de emprego e renda e de economia solidria que nem sempre
se ajustam s experincias de vida dos trabalhadores de baixa
renda, bastante distantes da gesto de negcios.
Palavras-chave: Polticas. Mercado de trabalho. Informali-
dade. Gnero.
Abstract
This article aims to put forward some aspects of social poli-
cies, centering the focus on the institutional setting for public
policies on labour and in changes regarding informal activities.
Two kinds of issues deserve our attention: the participative
councils and need to develop proposals adjusted to their ob-
jectives and current policies concerned with the informal area.
These retain their previous characteristics, such as the absence
of regulations, dispersal and obstacles to associativism, which
also transformed into a prerogative of current policies. The real
reach of employment generation, income and solidary economy
programmes is considered, which do not always conform to low
income workers life experiences, which are quite distant from
business management.
Keywords: Policies. Labour market. Informality. Gender.
INTRODUO
As polticas sociais, e dentre estas as polticas
direcionadas ao trabalho, desenvolveram-se para-
lelamente a partir da criao das legislaes pre-
videnciria e trabalhista, que constituram um dos
pilares das reformas empreendidas pelo Estado
Novo, dando incio expanso de um sistema que
evoluiu de forma fragmentada. As anlises existentes
demonstram que o carter da acumulao do capi-
tal imps restries poltica social, mas a ordem
poltica que teria defnido as opes possveis de
ao e as direes da interveno estatal, geralmente
decorrentes das mudanas da conjuntura econmica.
Portanto, em funo destas mudanas que se iden-
tifcam os redirecionamentos da ao do Estado que
imprimiram novos contornos ao sistema de polticas
sociais, particularmente, a partir dos anos 1980.
O presente artigo situa alguns dos aspectos
mais gerais desses redirecionamentos, procuran-
do identifcar de um modo particular seus paralelos
no mbito das polticas para o trabalho, situadas
antes e depois deste perodo, tomado assim como
um marco de referncia em funo das intenes de
mudanas que se expressaram na transio demo-
crtica. Trata-se de perceber o cenrio institucional
que ganhou relevncia desde ento, com a criao
dos conselhos participativos e com os estmulos ao
trabalho informal que visavam amenizar os impactos
da precarizao do mercado de trabalho, fazendo-
se acompanhar de um aumento do ritmo da oferta
da fora de trabalho e da participao feminina, e
revelando assim a dimenso social desta dinmica.
Busca-se compreender de que modo a restrita ge-
rao de empregos formais estimulou o desenvolvi-
mento de novas posturas de ao do Estado atravs
de um cenrio institucional renovado.
Em relao criao dos conselhos, os ineg-
veis avanos alcanados se deparam, no entanto,
com as tenses e ambigidades da relao entre
Estado e sociedade e com as difculdades de pr em
* Professora da Universidade Federal da Bahia (Departamento e Programa de Ps-
Graduao em Cincias Sociais e NEIM), pesquisadora do CNPQ, no CRH/UFBA.
POLTICAS PBLICAS E TRABALHO INFORMAL
prtica as suas diretrizes. E em relao ao trabalho,
as caractersticas do conselho atuante nesta rea
levaram progressivamente ao estmulo ao trabalho
informal, e suas aes e programas parecem se
sobreporem heterogeneidade e s complexidades
do mercado de trabalho atual, que no consegue
inserir boa parte da populao em atividades est-
veis e regulamentadas e no apresenta redues
expressivas das desigualdades sociais, de gnero
ou de raa.
Essas questes merecem ateno, especialmente
diante do recente crescimento do trabalho feminino,
que vem se dando mais atravs da informalidade,
ou seja, como empregadas sem carteira assinada.
Demonstrando-se que a precarizao atinge mais
as mulheres na atualidade, isto refora o interesse
por refexes que demonstrem o carter de sua
crescente atividade e as implicaes e desafos
colocados para as prticas feministas e a transver-
salidade de gnero.
AS POLTICAS SETORIAIS E OS CONSELHOS
O desenvolvimento de um padro brasileiro de
tratamento questo social sups, como referncia,
a natureza mais global da interveno, embora,
em termos efetivos, tenha sido marcado por certo
distanciamento em relao a uma concepo mais
integrada de direitos sociais. A ordem poltica que
defniu as opes possveis de ao e as direes
da interveno estatal remete ao perodo entre 1930
e 1964, quando se deu a etapa de introduo e ex-
panso fragmentada deste sistema, especialmente
com as legislaes previdenciria e trabalhista, esta-
belecidas a partir de um processo de centralizao
institucional e de incorporao de novos grupos
sociais ao mesmo (DRAIBE; AURELIANO, 1988).
No mbito do trabalho, contava-se com a parti-
cipao de empregadores e trabalhadores desde
o perodo getulista, com a criao do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio na dcada de 1930,
que buscava induzir ao envolvimento dos empres-
rios com a burocracia estatal sob diversas formas, a
exemplo da criao progressiva do Sistema S (Senai,
Senac, Sesc, Sesi), que veio a formar uma rede de
entidades paraestatais especializadas em programas
de capacitao e treinamento de mo-de-obra. Tam-
bm no demais lembrar que a prpria legislao
trabalhista dos anos 1930 desenvolveu de alguma
forma um sistema de participao dos trabalhado-
res organizados a partir dos sindicatos, ainda que
diretamente atrelados burocracia estatal.
Entre 1964 e 1985, identifca-se a consolidao
institucional do sistema de poltica social - que
alcanada com a organizao dos sistemas nacio-
nais pblicos (regulados pelo Estado) nas reas
de educao, sade, assistncia social, habitao,
previdncia, buscando-se assim superar a forma
anterior fragmentada (DRAIBE; AURELIANO, 1988).
Mas a partir de 1985, com a transio democrtica,
que as intenes de mudanas se revelaram no
esforo de imprimir um formato mais universal aos
programas sociais, ainda que de forma relativamente
contraditria com a diretriz da descentralizao na
execuo e controle dos diversos programas sociais.
Entre as demais diretrizes, encontrava-se a busca de
integrao das polticas atravs de aes conjuntas
entre diferentes rgos e o comprometimento de
fontes fscais para o fnanciamento das mesmas,
alm da democratizao do acesso aos bens pblicos
(DRAIBE, 1986, apud VIANNA, 1989).
Situam-se a partir da as experincias de parti-
cipao social na gesto de polticas pblicas que
levaram revitalizao dos conselhos no perodo
ps-constituinte, precedidos por sua criao nas
reas de sade e da previdncia, seguidos dos
conselhos: de assistncia social, desenvolvimento
rural, educao, meio ambiente, direitos da criana
e do adolescente, do negro, da mulher, do idoso
e do trabalho e emprego. Este ltimo ganhou re-
levncia pela articulao que buscou imprimir s
polticas para o trabalho, que passaram ento por
signifcativas modifcaes, tendo em vista a regu-
lamentao do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT) nos anos 1990
1
.
O aparato institucional responsvel pelo desenho
e fnanciamento das polticas governamentais na
rea de emprego e renda, formado pelo Conselho
Deliberativo do FAT (Codefat) e pelas comisses
1
O Codefat foi criado em 1990, pela lei n 7.998, com o objetivo de gerir os recursos
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) tendo como funo decidir sobre a alo-
cao de recursos em consonncia com a poltica de emprego e desenvolvimento do
governo. Segundo Theodoro (2002, p. 4), sua origem est diretamente associada ao
Programa Seguro Desemprego, que remonta ao ano de 1985, incio da Nova Rep-
blica, e o projeto de criao deste fundo contava com recursos do Pis Pasep, uma
ao governamental cujo conjunto de benefcirios era formado pelos empregados
dos setores pblico e privado.
tripartites e paritrias, integrado atravs de dois
conjuntos de aes:
a) aquelas que absorveram as maiores parcelas
dos recursos do FAT e que so voltadas para
o trabalhador formal (recm-desempregado
ou precarizado), atra-
vs do Sistema Pblico
de Emprego, com os
programas: Seguro-
Desemprego, Planfor,
substitudo em 2003,
no governo Lula, pelo
Plano Nacional de Qualifcao, alm do
Abono Salarial e Auxlio Alimentao;
b) e um segundo conjunto de aes direcionadas
a outros grupos, como os recm-ingressos
no mercado de trabalho, os trabalhadores
precrios e os informais, destacando-se neste
caso o Programa de Gerao de Emprego e
Renda (THEODORO, 2002).
O Codefat um Conselho de carter deliberativo,
diferente dos demais conselhos de polticas sociais,
que tm um carter mais fscalizador. A sua importn-
cia avaliada pelo fato de 80% do total dos recursos
disponibilizados pelo Ministrio do Trabalho serem
provenientes deste fundo, que tambm constitui
uma das principais fontes de recursos existentes no
mbito do poder pblico
2
. A sua composio tripartite
se adensou com as tentativas de alterao do atrela-
mento burocracia estatal, viabilizada com a criao
das centrais sindicais CUT e CGT, que buscaram
de algum modo imprimir autonomia s organizaes
dos trabalhadores e empreender mudanas quali-
tativas na relao do Ministrio do Trabalho com o
meio sindical, resultando na criao das Cmaras
Setoriais, nas quais diferentes setores da sociedade
civil poderiam ter participao direta nas decises
e na gesto de polticas pblicas
3
.
2
O aparato institucional responsvel pelo desenho e fnanciamento das polticas gover-
namentais na rea de emprego e renda passou a ser formado ainda por comisses
nacionais, tambm tripartites e paritrias, a exemplo do Comit Permanente Nacional
sobre Condies e Meio Ambiente de Trabalho na Indstria de Construo, ou o
Grupo de Trabalho para Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao
(Getedeo), entre outras. No ano de 1994, nova resoluo criou as comisses de
emprego nos planos estadual e municipal, como desdobramentos do princpio de
descentralizao das polticas sociais.
3
O Codefat era composto inicialmente por 12 conselheiros representantes do governo,
dos trabalhadores e dos empresrios. O seu patrimnio, da ordem de R$ 60 bilhes
(dados de julho de 2001), era destinado em quase metade ao pagamento do Seguro
Desemprego e cerca de 10% aos demais programas e aes. Os Programas de
Gerao de Emprego e Renda (Proger, Pronaf, posteriormente o Economia Solidria
e o Programa Jovem Empreendedor) contavam com 1% dos recursos, mas passaram
tambm a contar com depsitos especiais nos bancos estatais (THEODORO, 2002).
Estabelece-se, assim, certo consenso sobre o
princpio da participao social na gesto e no con-
trole das polticas pblicas, o que indica um inegvel
avano representado na inteno de se criar tais pr-
ticas de democratizao. Entretanto, isto no encobre
suas difculdades de opera-
cionalizao, encontradas na
maior parte dos conselhos de
polticas sociais, a exemplo
da pouca organizao das co-
munidades, do reduzido grau
de informao das mesmas
em relao viabilidade de determinadas polticas
e mesmo possvel artifcialidade dos estmulos
estatais formao dos conselhos comunitrios
em funo da participao de tcnicos e profssio-
nais oriundos do setor pblico (VIANNA, 1989).
Muitos crticos e observadores percebem assim
uma tendncia corporativa nas comunidades, que se
constituiria em um entrave s prticas participativas
mais democrticas, atribudas ento aos partidos
polticos (VIANNA, 1989). Entretanto, em termos
comparativos, a gesto compartilhada, no caso do
Codefat, mais reconhecida por uma efetiva partici-
pao de setores no-governamentais no processo
decisrio, em funo da composio tripartite e pa-
ritria, ainda que o atavismo corporativo permanea
entre os seus membros, que tendem a atuar como
representantes de um dado segmento, e no dos
interesses gerais (THEODORO, 2002, p. 10). Assim,
a legitimidade dos mesmos tem sido mais atribuda a
uma funo poltica que desempenham, mais do que
propriamente a uma funo deliberativa que no
comum a muitos conselhos, com exceo do Codefat.
Ghon (2006, p. 168) avalia a experincia dos conse-
lhos participativos como possibilidades concretas de am-
pliao da esfera pblica, vista como uma modalidade
combinada pelos agentes que participam das entidades
da sociedade civil e poltica que pode contribuir para a
formao de cidados, atravs da aprendizagem que
proporcionam. Os conselhos podem ser vistos como
espaos educativos que podem desenvolver saberes
que ultrapassem a experincia dos prprios conselhei-
ros. Neste sentido, a autora considera que o trabalho de
base e a ampliao e revezamento do nmero dos parti-
cipantes seriam estratgias legtimas para vencer a inr-
cia da burocracia, o risco da rotinizao e o clientelismo.
O Codefat um Conselho de
carter deliberativo, diferente dos
demais conselhos de polticas
sociais, que tm um carter mais
fscalizador
Pesquisas realizadas para avaliao geral dos
Conselhos de gestores dos programas sociais desen-
volvidos pelo poder pblico comprovaram que eles
formam uma rede predominantemente feminina, com
membros entre 30 e 50 anos de idade, geralmente de
escolaridade superior, indicando assim um perfl de
includos da populao. Este perfl dos conselheiros
identifcado nas pesquisas mostra ainda uma experi-
ncia associativa anterior em sindicatos, em Apaes,
pastorais, Ongs, movimentos sociais, o que de certo
modo corrobora com a perspectiva dos conselhos
virem a se constituir como espaos educativos para
a formao da cidadania (GHON, 2006, p. 169).
Apesar disso, no mbito do trabalho se avalia que
a maioria dos conselheiros no possui informao
nem capacitao terica, tcnica e poltica necess-
rias ao exerccio da participao. A ttulo de exemplo,
as Comisses Estaduais e Municipais de Emprego,
criadas a partir de 1994, tambm de formato tripartite
e paritrio, tm atribuies defnidas principalmente
no mbito da formao profssional, sendo voltadas
para as negociaes coletivas de qualifcao pro-
fssional, e reguladas por comisses de emprego
criadas nas unidades da federao atravs do Plano
Nacional de Qualifcao (PNQ). Segundo Prestes
(2007, p. 9), estas instituies constituem fruns
institucionalizados semelhantes aos encontrados na
Inglaterra, Espanha, Canad ou Estados Unidos, em
cujos formatos foram inspiradas, mas a complexidade
com que se reveste o modelo de negociao adotado
pelas mesmas (o dilogo social, o consenso) se de-
para com obstculos provenientes das limitaes de
formao dos conselheiros (PRESTES, 2007, p. 10).
As avaliaes existentes indicam, portanto, que
estes no so espaos conquistados, uma vez que
a participao requer o desenvolvimento de estra-
tgias e propostas que sejam capazes de refetir os
reais interesses das diferentes condies vividas
pelos trabalhadores, sem que se incorra em pos-
turas meramente corporativistas. Deve-se atenuar
a possibilidade de representao exclusiva de um
dado segmento e transformar a arena dos embates e
tenses que caracterizam a participao em alguns
conselhos, ainda que na maioria das vezes predomi-
ne a burocracia, a rotinizao e o clientelismo.
No caso da rea do trabalho, conta-se com as
tentativas introduzidas atravs das Centrais Sindicais
e seus setores direcionados para grupos especfcos.
Entre as demandas voltadas para o trabalho formal,
encontra-se a introduo das cotas e aes afrma-
tivas como estratgia de luta. De igual interesse so
as instituies mediadoras das relaes entre Esta-
do/governo, trabalhadores e empregadores, como
o caso da Organizao Internacional do Trabalho,
atravs de suas entidades representativas e da for-
mao de redes de conversas tripartites na Amrica
Latina e Cone Sul. Neste espao se tem buscado
estabelecer o dilogo social para a igualdade de
oportunidades no emprego para mulheres e homens,
por exemplo. No caso das redes de conversas tri-
partites, as propostas para o alcance da eqidade
no mercado de trabalho vm sendo incorporadas s
propostas das centrais sindicais, especialmente a
CUT, que tem presena no Codefat e em algumas
comisses estaduais (COSTA; LIMA, 2007).
Muitos observadores consideram que as polticas
de emprego devem servir tanto agenda de com-
petitividade, como tambm agenda social, expres-
sando uma difcil postura que tende a legitimar uma
viso de dualidade do mercado de trabalho. Nesta
perspectiva, a atuao do Estado deve atender s
necessidades de uma economia industrial, ao tempo
em que as mudanas introduzidas no mundo do
trabalho passaram a exigir uma agenda de poltica
social voltada para a reduo das desigualdades
socioeconmicas agravadas por tais mudanas (MA-
RINHO; MOURA, 2002). O aparato institucional res-
ponsvel pelo desenho e fnanciamento das polticas
governamentais na rea de emprego e renda tem se
deparado com este tipo de dilema, cuja expresso
transparece em suas polticas, modifcando seus
princpios e diretrizes.
POLITICAS PARA O TRABALHO INFORMAL
O perodo 1970-1980 ganhou destaque pela in-
tensidade da crise econmica e foi, por isto mesmo,
aquele no qual se criou um cenrio institucional para
a interveno no setor informal, com base em duas
direes: a) o apoio ao setor informal como uma
vertente de ao do Estado; b) o apoio ao informal
pela atuao das ONGs e instituies privadas. No
primeiro caso, as polticas pblicas para o trabalho, j
discutidas acima pelo ngulo das atribuies do Fun-
do de Amparo ao Trabalhador e dos Conselhos Parti-
cipativos, merecem ser retomadas agora pelo ngulo
dos programas que as compem, cuja evoluo, ao
longo de trs perodos, refetiu os redirecionamentos
das aes do Estado diante do problema do empre-
go e do trabalho, dando lugar
a princpios, metodologias e
instituies diferenciadas.
Segundo diferentes fontes,
o primeiro perodo correspon-
de aos anos 1970 nos quais
a preocupao com o subemprego baseava-se
em uma viso do setor informal como fenmeno
transitrio que seria superado e absorvido com o
crescimento do setor formal, de acordo com as di-
retrizes do desenvolvimento e do planejamento que
induziam a aes de fomento e de regularizao
dos empreendimentos informais. Segundo Theodo-
ro, a interveno estatal neste perodo baseou-se
no slogan de formalizar o informal, com o objeti-
vo de incrementar a renda entre os trabalhadores
do setor atravs de duas instituies principais: o
CNRH/Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(IPEA), que atuava em sintonia com a Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), e a Sudene, que
desenvolveu o Programa de Apoio ao Trabalhador
Autnomo de Baixa Renda (Patras) (THEODORO,
2000, p. 12).
Um segundo momento, identifcado com a rede-
mocratizao do Pas (1985), refetiu a mudana de
postura do Estado (j analisada acima), conectada
ao projeto poltico e discurso do resgate da dvida
social, em resposta crise dos anos 1980 que levara
ao aumento do desemprego e do subemprego. A
perspectiva estatal sobre o setor informal evoluiu de
um estgio ou momento transitrio (predominante
nos anos 1970) para um dos pilares da absoro e
da reproduo da fora de trabalho. Ressaltavam-se,
assim, as virtudes e potencialidades deste setor para
o enfretamento do desemprego, transformando-o de
poltica complementar ao desenvolvimento em parte
integrante das prioridades sociais. Outras instituies
foram criadas a partir de 1985, como o Programa de
Apoio a Unidades Produtivas, da LBA e Ministrio
do Interior, o Pr-Autnomo, da Caixa Econmica, o
Fundec, do Banco do Brasil, e a Secretaria de Ao
Comunitria (Seac) (THEODORO, 2000, p. 14).
Um terceiro momento, localizado no incio dos
anos 1990, correspondeu ao avano do neolibe-
ralismo e s intensas transformaes que resulta-
ram da reestruturao produtiva e seus conhecidos
efeitos aumento da precarizao, desemprego,
informalidade , o que induziu
introduo de outro conjunto
de intervenes voltadas para
a criao de alguma proteo
aos grupos sociais mais atin-
gidos pelas polticas de ajuste
e para a criao de oportunidades para os desem-
pregados e trabalhadores precarizados. Entretanto,
como ressalta Ghon (2000), o resultado das novas
polticas tem sido uma grande nfase no mercado
informal de trabalho e uma redefnio de seu pa-
pel no conjunto do processo de desenvolvimento
do social. O apoio a este setor reaparece, assim,
como possibilidade de fonte de sobrevivncia para
a populao pobre, uma problemtica esquecida na
gesto Collor e retomada entre os governos Itamar
Franco e Fernando Henrique Cardoso.
No cenrio institucional foram criados novos pro-
gramas: o Comunidade Solidria e o Programa Banco
do Povo; o Programa de Gerao de Emprego e Ren-
da do Codefat / Ministrio do Trabalho; e o BNDES
Trabalhador e BNDES Solidrio, os quais partiram
de uma perspectiva comum o crdito individual
(THEODORO, 2000). Entretanto, diferentes autores
analisam a evoluo e a convergncia das concep-
es que fundamentaram a nova postura, reunidas
depois sob a denominao da Economia Solidria,
as quais buscaram se diferenciar da implementa-
o de polticas pblicas de gerao de emprego
e renda anteriores. As razes desta concepo so
identifcadas a uma gnese da economia social,
economia popular, ou ainda, economia informal,
distinguindo-se a primeira como forma de oposio
economia poltica liberal, por atribuir importncia
funo pblica da poltica industrial, mediante a
criao de sistemas de apoios mtuos entre a ao
governamental, a iniciativa dos capitalistas e o traba-
lho dos operrios, estimulando os ltimos criao
de organizaes autnomas (EID, 2004).
A concepo da economia solidria preconiza a
sua insero em uma realidade institucional, polti-
ca e social mais ampla, que seria atravessada por
A concepo da economia
solidria preconiza a sua insero
em uma realidade institucional,
poltica e social mais ampla
diversas foras sociais, tratando-se, portanto, de
interaes entre instituies que exigem atividades
constantes de participao, deliberao, formulao
e implementao desta poltica, considerada como
um espao social onde se decidem as destinaes de
recursos materiais e ao mesmo tempo se defnem e
ampliam os espaos de interlocuo, funcionando na
prtica como uma rede de gestores de polticas pbli-
cas de economia solidria (ARAJO; SILVA, 2005).
As premissas ou linhas que permitem identifcar as
diferentes experincias de economia solidria apon-
tam para: a possibilidade de organizao autnoma
dos trabalhadores; a possibilidade de organizao
produtiva no-hierarquizada; e o apoio a formas de
organizao da produo no subsidirias ao modo
de produo hegemnico. Argumenta-se que estas
premissas confguram a idia de solidariedade, em
relao aos valores capitalistas e gesto burocr-
tica das polticas, pressupondo-se um deslocamento
da idia de emprego e a sua substituio pela idia
de trabalho. Distinguem-se, portanto, duas con-
cepes gerais de polticas de economia solidria:
afrma-se, por um lado, que as polticas de emprego
anteriores no concebiam possibilidades de gerao
de trabalho e renda fora do paradigma da relao
assalariada, aproximando-se de concepes como
empreendedorismo, dinmica do mercado, viso de
negcio. Por outro lado, a outra concepo amplia
esta primeira, mas busca responder a estratgias
territoriais de desenvolvimento e de fomento a outro
tipo de dinmica econmica, baseada na construo
e fortalecimento de cadeias produtivas locais inte-
gradas s caractersticas scio-culturais especfcas
da populao (ARAJO; SILVA, 2005).
As perspectivas apontadas pelos diferentes auto-
res em relao s polticas pblicas de gerao de
emprego e renda e de interveno no setor informal
indicam claramente a existncia de tenses, dife-
rentes dimenses, avanos e retrocessos, revelando
certa circularidade que vem sendo acompanhada
de mudanas de discursos e de revalorizaes das
alternativas postas em prtica. Algumas avaliaes
direcionadas ao plano macrossocial consideram que
a promoo do setor informal, na perspectiva da ge-
rao de emprego e renda, vem legitimar (no sentido
ideolgico) a retirada do Estado da esfera social e
do trabalho formal, fazendo com que a economia
informal ganhe proeminncia sobre a economia
formal. Para Ghon e outros autores, isto equivale a
uma estratgia que transfgura o que antes era tido
como alternativo em algo bom e preconizado como
saudvel e recomendvel (GHON, 2000, p. 296).
Outra avaliao remete ao problema poltico da
conjuntura de trabalho precrio e da informalida-
de, na qual os trabalhadores so levados a lutar
pela manuteno de um emprego e no mais pelas
condies de trabalho internas a uma categoria, de
tal modo que a perda de espao dos sindicatos de
trabalhadores agravada pela grande difculdade de
organizao que caracteriza a economia informal.
Como o desenvolvimento das polticas de apoio s
atividades informais estimula a abertura de negcios
e a contratao de mo-de-obra com reduo de
custos, isto lhes retira os direitos sociais e a fliao
sindical (GHON, 2000). Alm disso, alerta-se para o
fato de que a recente abordagem da interveno no
setor informal tende a reforar a representao de
setores mais organizados, o que equivale a reforar
a ao poltica (no caso dos Conselhos e Comisses)
em favor dos mesmos (THEODORO, 2000).
Diante do atual desenho das polticas pblicas
para o trabalho, cabe ento conhecer e refetir sobre
os objetivos da participao tendo em vista a atuao
dos conselhos e comisses de emprego e renda.
Indagando-se at que ponto as atuais polticas de
economia solidria e estmulo ao microcrdito podem
ser efetivas para a reduo das desigualdades socio-
econmicas, pode-se encontrar algumas respostas
atravs dos dados apresentados pelo IBGE (2005),
com base em pesquisa realizada conjuntamente com
o Sebrae, a qual apresenta o seguinte diagnstico
das micro e pequenas empresas brasileiras:
No ano de 2003, existiam 10.525.954 pe-
quenas empresas no agrcolas no pas, das
quais 98%, ou seja, 10.335.962 pertenciam
ao setor informal e ocupavam mais de treze
milhes de pessoas (13.860.868). O perfl do
pessoal ocupado demonstra que, nas empre-
sas do setor informal, 69% eram trabalhado-
res por conta prpria, ou seja, trabalhavam
como autnomos e no tinham empregados
em seus pequenos negcios. Nas demais
situaes, 10% eram empregadores e 10%
empregados sem carteira assinada, ainda que
6% destes trabalhadores tivessem carteira
assinada e 5% fossem no-remunerados;
Na maior parte das categorias das pessoas
ocupadas predominava o sexo masculino
(64% do total), com exceo dos trabalha-
dores no-remunerados, entre os quais 64%
eram mulheres (correspondendo a 3% da
populao ocupada do Pas;
A grande maioria das empresas do setor in-
formal (94%) no utilizou crdito nos trs
meses anteriores pesquisa, para o desen-
volvimento da atividade. Entre as que o f-
zeram, a principal fonte de recursos foram
bancos pblicos ou privados (para 58% das
empresas), situando-se provavelmente aqui
o segmento atendido pelos programas de
apoio ao setor informal j focalizado;
A informalidade comprovada pelo fato de
83% das empresas do setor em apreo no
possurem qualquer tipo de dvida. Em mdia,
74% delas no tinham licena municipal ou
estadual, enquanto 90% no tinham registro
de microempresas, nem registro contbil;
O funcionamento dos empreendimentos indi-
ca que 65% dos mesmos ocorriam somente
fora do domiclio, correspondendo, geralmen-
te, a barracas, trailers, pontos de venda de
mercadorias e servios. Mas 27% dos em-
preendimentos desenvolviam sua atividade
exclusivamente no domiclio do proprietrio e
8%, no domiclio do proprietrio e fora dele,
resultado infuenciado pelo peso de atividades
como comrcio e construo civil.
Esse diagnstico apresentado pelo IBGE-Sebrae
retrata um quadro de precarizao do segmento
das micro e pequenas empresas, em sua maioria
informais, observados seus diversos ngulos, que
podem ser traduzidos nos inmeros desafos postos
s polticas de emprego e renda. Diante deles, as
tenses e ambigidades se multiplicam, e apesar
das difculdades extremas, este segmento parece
constituir uma alternativa seguida em diferentes
pases para o enfrentamento do atual cenrio de
restrio na gerao de empregos. Na medida em
que os dados citados indicam uma predominncia
masculina (64% do total) entre as pessoas ocupadas
nesta economia informal urbana, comprova-se o
que pesquisas anteriores j vinham mostrando: os
trabalhadores por conta prpria so em geral homens
e situam-se em faixa etria mais elevada, havendo
menor participao de mulheres e de jovens. No
primeiro caso, as relaes de gnero expressam a
desigualdade de acesso de homens e mulheres a
estas atividades, j que elas tendem a apresentar
menor grau de iniciativa para o desenvolvimento de
negcios prprios, em funo das prticas culturais e
dos esteretipos socialmente criados que expressam
as relaes de poder e atravessam o tecido social,
como observou Lobo (1991).
As empresas ou pequenos negcios abordados
na pesquisa do IBGE-Sebrae esto concentradas
em trs grandes setores de atividades: Indstria de
Transformao e Extrao, Construo Civil e Co-
mrcio e Reparao, que constituem atividades com
reduzida participao de mulheres. Sabe-se que elas
tm, no entanto, participao majoritria nos seguin-
tes ramos: Servios de Alimentao e Alojamento,
onde predominam os pequenos estabelecimentos
de venda de comidas, bebidas, lanches, doces e
semelhantes; Educao, Sade e Servios Sociais,
onde as mulheres tambm predominam em funo
do tipo de qualifcao que escolhem; e Servios
Pessoais, onde se incluem os sales de beleza e
todo o segmento voltado para os cuidados pessoais.
Alm desses ramos de atividades, a pesquisa
mostrou que 27% dos empreendimentos informais
desenvolviam suas atividades exclusivamente
no domiclio do proprietrio e 8% no domiclio do
proprietrio e fora dele, o que abarca um outro
segmento no qual o acesso das mulheres ao mi-
crocrdito tem sido ampliado atravs do trabalho a
domiclio. Embora se saiba que se trata igualmente
de um tipo de atividade bastante heterognea,
que acompanhou o desenvolvimento da industria-
lizao, no plano internacional este segmento da
atividade econmica tem sido alvo de pesquisas
e intervenes governamentais, tendo como prin-
cipal objetivo a sua regulamentao. O relatrio
sobre o Trabalho a Domiclio da Comisso Eu-
ropia e OIT (1996) constatou a diversidade de
situaes existentes no plano jurdico entre estes
estabelecimentos, nos quais existe um mnimo
de formalizao, comprovando-se tambm que
mais de 85% do trabalho a domiclio existente
em pases como Frana, Alemanha e Espanha
realizado por mulheres, encontrando-se uma pre-
dominncia de trabalhadores domiciliares em dois
grandes ramos de atividades: as indstrias txtil
e de confeco, que tm grande desenvolvimento
especialmente na Frana.
A partir dos anos 1980
identifca-se o surgimento de
novas formas de trabalho a
domiclio em conseqncia
da fexibilizao e da tercei-
rizao, com a difuso das
novas tecnologias que reesti-
mulam este segmento de atividades. As avaliaes
existentes apontam para o fato de que isto pode
corresponder a uma estratgia de externalizao
de uma parte das atividades das empresas, como
vem ocorrendo em diferentes ramos da indstria,
especialmente os de confeco, txtil e calados.
Neste contexto, a terceirizao funciona como
estratgia de utilizao de mo-de-obra, e nos
diferentes pases observa-se uma concentrao
de imigrantes entre os trabalhadores a domiclio,
encobrindo diferentes formas de ilegalidade na
realizao das atividades, caracterizadas, assim,
como informais e precrias.
Os problemas de gesto, acesso ao crdito,
distribuio e renovao de contratos e enco-
mendas se acrescentam s dificuldades gerais
do segmento das microempresas e do trabalho
domiclio. Alm disso, um ponto comum que au-
menta a vulnerabilidade entre assalariados em
tempo parcial e trabalhadores informais o seu
isolamento e suas condies de flexibilidade do
tempo de trabalho, indicando dificuldades de se
associar, formar grupos, se sindicalizar. Hirata
aponta excees como as associaes de traba-
lhadoras a domiclio que se desenvolveram em
vrias localidades da ndia e de outros pases,
que atestam as possibilidades de superao dos
impasses e dilemas existentes entre estas traba-
lhadoras (HIRATA, 2004, p. 16).
Isso indica que as mudanas na diviso sexual
do trabalho no alteraram em grande medida as
diferenas de gnero em muitas dimenses da
vida social, criando-se legitimaes sobre pr-
ticas e representaes do que adequado s
mulheres. Em outros aspectos eles se redefinem,
ainda que em um novo contexto restritivo do
mercado de trabalho, regulamentado e formal,
mas como se v, poucas so as mudanas perce-
bidas em relao ao trabalho informal. Os dados
mostrados tambm indicam
a maior presena das mulhe-
res como trabalhadores no-
remunerados (64%), uma
vez que grande parte dos
estabelecimentos informais
pertencente a famlias.
CONCLUSES
Diante do atual desenho das polticas pblicas
para o trabalho que procuramos abordar ao longo
desta anlise, exploramos a re-signifcao que vem
sendo atribuda aos Conselhos participativos e a ne-
cessidade de se conhecer as vicissitudes do trabalho
informal, e das trabalhadoras, para agreg-las aos
objetivos da participao social, em sua busca de
solues para um mercado de trabalho unanime-
mente considerado como precarizado. Diante disso,
dispe-se de conhecimentos e informaes sobre as
polticas sociais e o mercado de trabalho, conforme a
argumentao desenvolvida ao longo desta anlise,
que nos conduzem s recomendaes direcionadas
valorizao dos espaos formalmente criados, mas
pouco aproveitados para a elaborao de propostas
condizentes com a reduo dos grandes desafos
presentes no mercado de trabalho brasileiro.
O papel de instituies mediadoras das relaes
entre Estado/governo, trabalhadores e empregado-
res, como o caso da OIT, cuja posio estratgica
vem sendo aprofundada atravs de suas entidades
representativas e da formao de redes de conver-
sas tripartites, tende a ganhar mais espao atravs
da valorizao do dilogo social e das redes de ges-
tores pblicos de economia solidria, tal como vem
sendo adotada nas propostas da CUT (COSTA; LIMA,
2007). Entre estas propostas, surge a perspectiva de
se estabelecer parmetros para o reconhecimento
legal do setor informal como categoria de trabalha-
dores que deve ter direitos e proteo da lei, o que
implica em introduzir a proteo aos informais,
mas requer a construo de estratgias para o seu
alcance e viabilidade (COSTA; LIMA, 2007).
Os problemas de gesto, acesso ao
crdito, distribuio e renovao
de contratos e encomendas se
acrescentam s difculdades gerais
do segmento das microempresas e
do trabalho domiclio
Retorna-se de certo modo perspectiva de for-
malizar o informal que j esteve presente no cenrio
de interveno sobre o setor nos anos 1970-1980.
Ainda que no se trate de um novo paradigma, as
polticas com aval solidrio podem vir a constituir
modelos a serem aperfeioados e reproduzidos
em escala mais ampla, desde que se reivindique
a necessidade de capacitao dos trabalhadores
para a gesto e conduo de pequenos negcios.
Formalizando-se o informal, ou buscando-se pr em
prtica as palavras de ordem das atuais polticas
de gerao de emprego e renda, desenvolvidas
em resposta a cenrios restritivos e seletivos na
gerao de empregos, certo que as solues para
amenizar os impactos da reestruturao produtiva e
da precarizao do mercado de trabalho preconizam
um complexo sistema de proteo e de participao
social, cujos meandros muitas vezes seguem em
sentidos contraditrios, ainda que inegavelmente
se tenha avanado em conquistas democrticas
e nas prticas de participao. Permanece-se, no
entanto, nos limites das tenses e ambigidades de
se fortalecer um segmento do mercado anteriormente
visto como transitrio e supervel, ainda que novos
elementos sejam introduzidos, a partir das dinmicas
econmicas locais, do fortalecimento de cadeias
produtivas e da integrao s caractersticas scio-
culturais especfcas dos grupos e populaes.
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CNDIDA RIBEIRO
BAHIA
ANLISE & DADOS
Conhecendo experincias de mulheres
que fizeram denncia na Delegacia
Especial de Atendimento Mulher
(DEAM) em Salvador
Cndida Ribeiro
*
Resumo
Este trabalho volta-se para a investigao e anlise do pro-
cesso de empoderamento feminino no enfrentamento violn-
cia conjugal, a partir de um estudo com mulheres que vivem ou
viveram em situao de violncia, e que registraram denncia
contra seus companheiros na Delegacia Especial de Atendimento
Mulher (DEAM), localizada em Salvador/Bahia. Essas mulheres
mostraram-se, ainda, muito moldadas lgica da ideologia pa-
triarcal, no entanto, foi possvel vislumbrar o incio de um processo
de conscientizao no enfrentamento violncia. As denunciantes
mencionaram a ocorrncia de uma agresso considerada mais
grave como principal elemento determinante para o ato da queixa.
Esta, porm, no se traduz, necessariamente, como uma busca
pela punio aos companheiros agressores, nem deve ser vista
como sinnimo de ruptura total. Mas no deixa de ser um passo
fundamental para o Basta!
Palavras-chave: Violncia conjugal contra a mulher. Gnero.
Empoderamento de mulheres.
Abstract
This paper is concerned with investigating and analysing the
female empowerment process in combating conjugal violence,
from a study with women who experience or have experienced
violent situations and registered complaints against their partners
at the Offce of Special Assistance to Women (DEAM} in Salvador,
Bahia. These women are still very moulded by the logic of pa-
triarchal ideology but it was possible to detect the beginning of a
consciousness-raising process in confronting violence. The women
who made complaints mentioned the occurrence of a more seri-
ous aggression as the principal determining factor leading them
to fling a complaint. This, however, does not necessarily translate
as seeking punishment for their aggressors, nor should it be seen
as a synonym for a total break. However, it is a fundamental frst
step towards putting an end to violence.
Keywords: Conjugal violence against women. Gender. Wom-
ens empowerment.
* Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), pesquisadora
do Ncleo de Estudos Interdisciplinares sobre a Mulher (NEIM)/UFBA, no projeto
Observatrio Lei Maria da Penha. candidar2003@yahoo.com.br
sexuais, acontecendo no mundo inteiro e atingindo
mulheres com as mais diversas idades, graus de
instruo, classes ou castas sociais, cores/raas e
orientaes sexuais. Segundo a Delegacia Especial
de Atendimento Mulher em Salvador (DEAM),
grande a incidncia desse fenmeno no Brasil e
na Bahia, mais especifcamente, ao constatar que
cerca de trinta casos foram registrados por dia em
Salvador, em 2005.
Pensada como forma de violao dos direitos
humanos das agredidas, a violncia contra a mulher
constitui-se num problema social que melhor expres-
sa a desigualdade de gnero na sociedade. Porm,
INTRODUO
Quase todos os dias, nas pginas policiais dos
diferentes jornais do Pas, so publicadas notcias
de instncias de violncia contra mulheres, muitas
delas informando sobre a morte dessas mulheres
nas mos de seus companheiros. Trata-se, na ver-
dade, de um fenmeno multifacetado, de mbito
universal, que se apresenta de forma democrtica.
A violncia contra a mulher manifesta-se de diver-
sas formas, como agresses fsicas, psicolgicas e
CONHECENDO EXPERINCIAS DE MULHERES QUE FIZERAM DENNCIA NA DELEGACIA
ESPECIAL DE ATENDIMENTO MULHER (DEAM) EM SALVADOR
por fazer parte de uma construo cultural voltada
para o campo da vida privada apresenta-se como
uma questo de difcil reconhecimento e discusso
sociais. Constata-se que no espao domstico que
o fenmeno se mostra com maior freqncia, espao
este privilegiado para a dominao masculina, no
mbito privado do lar, longe do olhar de parentes
e vizinhos. Esse fato torna ainda mais urgente as
iniciativas que se propem a desmistifcar e dar
visibilidade a esse problema social.
Este trabalho coloca-se dentre essas iniciativas
que pretendem publicizar a questo. No particular,
tem por objetivo focalizar, mais de perto, vivncias
da violncia conjugal e tentativas de romper com
ela, a partir de um estudo com mulheres que fzeram
denncias na DEAM de Salvador.
Nessa perspectiva, no custa ressaltar que os
estudos em torno dessa temtica so fruto dos ques-
tionamentos e reivindicaes dos movimentos femi-
nistas, que problematizaram a violncia domstica
tambm como objeto de refexo e pesquisas na
Academia. Nesse momento, preocupadas, sobre-
tudo, com os direitos das mulheres, as autoras fe-
ministas pensavam o fenmeno como um problema
decorrente da sociedade patriarcal que legitima a
desvalorizao das mulheres e do feminino.
A criao das Delegacias Especializadas na de-
fesa de mulheres apresentou-se como uma vitria
inicial das ativistas, tornando-se, posteriormente,
no maior campo de investigao no referido tema.
Funcionando em muitos estados do Brasil, foram
diversas as pesquisas tendo em Azevedo (1985),
em seu trabalho Mulheres espancadas: a violncia
denunciada, a pioneira e principal representante
que se debruaram na observao dos Boletins de
Ocorrncia dessas delegacias, com o objetivo de
conhecer os perfs das vtimas e agressores, assim
como as agresses ocorridas.
No Brasil, as investigaes sobre esse assunto
avanaram a partir dessa abordagem, e as questes
relacionadas s particularidades das agredidas foram
sendo menos exploradas no mbito da Academia.
De maneira geral, so mais estudadas as questes
relativas ao fenmeno, e menos as relativas s mu-
lheres enquanto sujeitos do mesmo.
Entretanto, tm se destacado correntes tericas
que defendem a importncia de investigar o universo
particular material e subjetivo das agredidas. As auto-
ras que trabalham nessa linha, representadas, sobre-
tudo, por Gregori (1993), argumentam que as relaes
violentas so construdas na experincia cotidiana
e que essas mulheres so ativas nesse processo.
Dessa forma, acredita-se que de fundamental
importncia, para o avano no conhecimento do tema,
a realizao de pesquisas que enfoquem as realida-
des concretas dessas vtimas, considerando as suas
necessidades individuais. Todavia, no se deve per-
der de vista a existncia da estruturao de gnero.
Neste estudo, considero a violncia domstica/
conjugal contra a mulher como sendo determina-
da, no s pelas questes de gnero mais amplas,
como tambm resultado de um processo cotidiano
e cclico. Assim, as mulheres agredidas, alm de
vtimas, apresentam-se como indivduos em situ-
ao de violncia.
Com base nesses pressupostos e acreditando ser
um aspecto relevante para se caminhar em direo
transformao da situao de violncia, o presente
trabalho se prope a investigar o que levou mulheres
vtimas de violncia conjugal a realizarem denncia
na Delegacia Especial de Atendimento Mulher
(DEAM), em Salvador/Bahia. Em outros termos,
pretendia-se entender melhor o que leva as mulheres,
fnalmente, a denunciarem seus agressores. O que
contribui para que faam a denncia?
Esta investigao foi desenvolvida atravs da
observao dos processos que antecederam a quei-
xa, fundamentando-se na anlise da reconstruo
das suas histrias de violncia. De maneira geral,
foram pesquisados, inicialmente, alguns elementos
relativos caracterizao da DEAM como rea de
estudo da pesquisa, para, em seguida, investigar
as questes voltadas para as experincias violentas
vividas por essas mulheres.
Segundo as consideraes de Saffoti (1994) so-
bre violncia conjugal, o critrio de seleo utilizado
para as mulheres que participaram da pesquisa foi a
existncia de um relacionamento ntimo entre vtima e
agressor, e, independente de sua ligao ser ou no
legalizada, viverem ou terem vivido juntos por algum
tempo (pelo menos um ano); a vtima precisa ter apre-
sentado queixa(s) de qualquer tipo de violncia (fsica
e/ou psicolgica) provocada pelo companheiro; e por
ltimo, imprescindvel que se confgure um quadro
CNDIDA RIBEIRO
em que essas mulheres tenham visto se repetindo
atravs do tempo situaes em que elas se senti-
ram agredidas tambm psicolgica ou fsicamente.
No que tange rea de estudo, a pesquisa fo-
calizou a DEAM localizada em Salvador/Bahia. A
escolha por esse local aconteceu pelo fato do mesmo
apresentar-se como principal destino de mulheres,
residentes nessa cidade ou em vizinhas, que esto
dispostas a tornar pblico o problema vivido em casa.
Como procedimentos metodolgicos foram reali-
zadas, inicialmente, visitas referida delegacia, com
o intuito de conhec-la e obter dados mais gerais
referentes ao seu funcionamento e caractersticas.
Para isso, foi feita pesquisa de campo que, durante
os meses de abril e maio de 2006, se desenvolveu
com a observao da rea, alm de ter sido efetuada
coleta de materiais informativos desenvolvidos pela
prpria DEAM e entrevistas formais e informais com
funcionrias dessa delegacia.
Pretendia-se tambm, nessa ocasio, levantar
informaes sobre o perfl sociodemogrfco e eco-
nmico de sua clientela e dos agressores denuncia-
dos. Para isso, foi realizada a observao de uma
amostra defnida a partir dos Boletins de Ocorrncia
do ms de janeiro de 2006.
No que tange aos dados utilizados, importante
mencionar que se encontravam sem qualquer sis-
tematizao prvia. Ao realizarem a queixa, essas
mulheres respondem questes abertas constantes
nesse documento, referentes a suas caractersticas
pessoais e a dos seus agressores, como idade, estado
civil, escolaridade, ocupao, cor e religio. Da surgi-
ram as questes trabalhadas nessa parte do estudo.
Num segundo momento, tambm atravs do
processo de observao de campo, em janeiro de
2007, foram selecionadas oito mulheres com casos
de violncia com as caractersticas pr-defnidas.
Aps esta seleo, as participantes responderam
a um questionrio fechado com a fnalidade de se
conhecer informaes referentes s suas caracte-
rsticas sociodemogrfcas e econmicas.
No que se refere ao questionrio, verifca-se que
constitudo de questes fechadas, sendo que, no
total, foram trabalhadas dez categorias de anlise:
idade, estado civil, escolaridade, renda, ocupao,
local de residncia, cor, religio, naturalidade e n-
mero de flhos. Para possibilitar a comparao das
caracterizaes das entrevistadas selecionadas com
o perfl das denunciantes da DEAM, foi repetida gran-
de parte dessas variveis, tendo sido acrescentadas
outras quatro naturalidade, local de residncia
(bairro), renda e nmero de flhos na anlise das
caractersticas das mulheres entrevistadas. Vale
mencionar que o acrscimo dessas categorias visou
caracterizao mais completa do perfl dessas
mulheres, antes impossibilitada pela ausncia de
dados disponveis na referida delegacia.
Sobre as categorias de anlise, considerou-se
fundamental realizar a descrio mais pontual de
algumas delas devido s especifcidades de suas
aplicaes neste estudo. Na varivel renda foram
observados os rendimentos das entrevistadas, ve-
rifcando, tambm, aqueles pertencentes aos seus
cnjuges, para melhor apreender as realidades
econmicas das vtimas atravs das suas rendas
familiares. O local de residncia foi observado a partir
dos bairros onde moravam essas mulheres. No que
se refere ao nmero de flhos, foram contabilizados
os flhos das vtimas, independente de serem ou no
dos agressores. E a cor, pela margem de subjetivi-
dade que poderia causar s entrevistadas devido
miscigenao caracterstica do Brasil, foi trabalhada
com a autodefnio das mulheres.
Por ltimo, foi realizada uma entrevista semi-
estruturada com as mulheres selecionadas voltada,
mais especifcamente, para questes relativas s
peculiaridades do fenmeno violncia presente nas
suas histrias de vida. Com a utilizao da aborda-
gem qualitativa nas anlises, as mesmas acontece-
ram separadamente para cada mulher pesquisada,
com o esforo de, em seguida, terem sido observadas
as similaridades e diferenas encontradas.
Para o enquadramento terico do problema, foram
discutidos conceitos como violncia conjugal contra
a mulher, relaes de gnero e empoderamento
de mulher. No que se refere ao primeiro deles, con-
siderou-se como tipo de violncia domstica contra
mulher, no qual os agressores, geralmente, so seus
companheiros e vivem na mesma residncia que as
agredidas. O conceito de gnero trabalhado neste
estudo baseou-se na defnio de Scott, a qual for-
mada por duas partes ligadas entre si, que deveriam
ser analiticamente distintas. A primeira proposio
defne gnero como um elemento constitutivo de
relaes sociais, baseado nas diferenas percebidas
entre os sexos. Na segunda proposio, gnero
defnido como uma forma primeira de signifcar as
relaes de poder.
Quanto ao conceito de empoderamento de
mulher, considerou-se como
gerador de um novo entendi-
mento de poder, sendo trs
os tipos propostos: poder de
dentro (se remete capaci-
dade de autotransformao
da conscincia, com fns relativos auto-estima,
autoconfana), poder para (que est ligado ao pro-
cesso de alargar a capacidade de pessoas para
fazerem coisas, invocando a solidariedade para
realizar mudanas) e poder com ( aquele que se
apresenta solidrio, compartilhado numa ao co-
letiva). O processo de empoderamento comea
questionando o controle exercido sobre as mulheres
na sociedade, que se apresenta em trs eixos: o
controle sobre o corpo, sobre o acesso a emprego e
renda e sobre a participao coletiva/poltica. Atravs
do empoderamento, as mulheres tornam-se capa-
zes de fazer escolhas conscientes em suas vidas
pessoais e pblicas, devido ao ganho de acesso a
novos mundos de conhecimento.
O empoderamento no um simples produto,
e sim um processo. E, por fazer parte de uma ques-
to relacional e no absoluta, considerado como
um processo que no tem fm. Diante da realidade
dinmica do seu processo verifca-se que se apre-
senta como algo que no tem um percurso linear ou
um fm pr-defnido. Com carter particular, ocorre
individualmente, de modo que vai tomando maiores
propores e produzindo resultados medida que
aumenta a capacidade das mulheres de fazerem
escolhas estratgicas.
A DEAM EM SALVADOR
Criada em abril de 1986, a hoje denominada De-
legacia Especial de Atendimento Mulher (DEAM),
que s comeou a funcionar em outubro do mesmo
ano, apresentou-se, poca, como uma instituio
que simbolizava uma conquista do Movimento Femi-
nista. Em meio a um cenrio de mobilizaes sociais
que provocaram abertura poltica no Pas, como a
luta pela Anistia no incio da dcada de 1980, na
qual a organizao de mulheres tambm atuava,
comearam as reivindicaes das feministas em
torno de polticas pblicas direcionadas ao combate
da violncia contra as mulheres.
Sempre questionando as
representaes sociais que
permeiam esse fenmeno, o
movimento de mulheres apre-
sentou uma trajetria no senti-
do de sensibilizar as pessoas
para essa questo, buscando torn-la pblica e
reconhecida como um problema social, no momento
que antecedeu a proposta da criao da delegacia
de proteo mulher. Segundo Amaral e outros:
Especifcamente na dcada de 1980, a ao
do Movimento Feminista procurava tornar visvel e
reconhecidos como crime, pelo menos trs tipos de
violncia mais freqentes contra a mulher: violncia
fsica, incluindo a sexual, violncia psicolgica e
simblica (AMARAL et al, 2001, p. 29).
Na cidade de Salvador, de acordo com as citadas
autoras, participaram deste processo de publiciza-
o a Comisso de Mulheres contra a Violncia,
entidades como Brasil Mulher, Unio de Mulheres,
Departamento Feminino da Ordem dos Advogados
do Brasil (OAB), Ncleo de Estudos Interdiscipli-
nares sobre a Mulher (NEIM), Pastoral da Mulher
Marginalizada, Itapo Mulher, Mulheres do Movimen-
to Negro Unifcado e Associao de Empregadas
Domsticas
1
.
Ainda conforme exposto por Amaral e outros
(2001), o passo importante em direo criao de
uma delegacia que se preocupasse com a realidade
de mulheres vtimas de agresses foi a formao
do primeiro Conselho Estadual sobre a Condio
Feminina em So Paulo, e, em seguida, o Conselho
Nacional dos Direitos da Mulher. Nessa ocasio, o
movimento feminista empenhou-se em reivindicar
a criao da referida delegacia.
Assim, com essa incessante luta do movimento
de mulheres, as instncias estatais acabaram re-
conhecendo a violncia contra a mulher como uma
preocupao pblica, fundando a primeira Delega-
cia Especializada do mundo em atender mulheres
1
Para um estudo mais aprofundado da criao da DEAM de Salvador/Bahia, consultar
Aquino (2000).
As instncias estatais
acabaram reconhecendo a
violncia contra a mulher como
uma preocupao pblica
CNDIDA RIBEIRO
em situao de violncia. Primeiro funcionando na
capital paulista, em 1985, estas Delegacias se es-
tenderam para a regio Nordeste a partir de 1986.
Atualmente existem cerca de 250 delegacias com
este propsito no Brasil.
Localizada na cidade de Salvador/Bahia, a De-
legacia de Proteo Mulher (DPM) rgo da
estrutura da Polcia Civil da Bahia foi criada e
instalada inicialmente no bairro de Nazar. Mais
tarde, mudou-se para o complexo policial dos Barris,
onde dividia o espao fsico com as Delegacias de
Homicdios e de Txicos e Entorpecentes. Atual-
mente, desde maro de 2002, exerce suas funes
em instalaes prprias no fm de linha do bairro
de Engenho Velho de Brotas, quando passou a se
chamar Delegacia Especial de Atendimento Mu-
lher (DEAM), fcando, desta forma, com o mesmo
nome das demais delegacias de defesa da mulher
existentes no Pas.
A DEAM destina-se ao atendimento policial es-
pecializado na preveno e combate violncia
domstica, sexual e intrafamiliar contra a mulher,
atuando em redes de servios nas reas jurdicas,
sociais e de sade no apoio s mulheres em situao
de violncia. Oferece servio psicossocial individual
e familiar, em terapia e acolhimento, com profssio-
nais lotados na prpria dotao de seu pessoal e,
tambm, em parceria com a Casa de Abrigo Mulher
Cidad (antiga Casa de Maria) e, nos casos de vio-
lncia sexual, com o Projeto Viver (Instituto Mdico
legal IML/SSP).
Funciona diariamente durante vinte e quatro ho-
ras, responsabilizando-se pelo registro de crimes
como ameaa, leso corporal, assdio sexual, estu-
pro, atentado violento ao pudor, constrangimento ile-
gal, injria, calnia, difamao. Os tipos de violncia
defnidos pela DEAM so: fsica, psicolgica e sexual.
Possua cinqenta e seis funcionrios, dentre
eles: delegadas, policiais, psicloga, assistentes
sociais, escrivs e agente pblico. O atendimento
do servio psicossocial
2
realizado nesta delegacia
responsvel pelas providncias policiais e jurdicas
necessrias, alm de funcionar como um suporte
nas relaes familiares e sociais, sendo destinado
vtima, ao agressor e aos seus familiares. Desenvolve
2
O servio social oferecido pela DEAM engloba tanto as atividades realizadas de
carter social, quanto s de natureza psicolgica.
um trabalho de triagem, funcionando como uma das
portas da DEAM, realizando os encaminhamentos
para os servios da rede de atendimento
3
no caso
daquelas mulheres que aps a conversa com a
assistente social fca claro que seu caso demanda
interferncia judicial, como tambm para o registro
de ocorrncias policiais pelas vtimas.
O setor de atendimento psicossocial executa
tambm projetos scio-educativos, desenvolvendo
programas de atividades junto a rgos assisten-
ciais, jurdicos, entidades governamentais e ONGs
que tratam da questo da violncia de gnero. So
promovidos cursos, palestras e seminrios, tanto no
auditrio da prpria Delegacia quanto em escolas,
universidades, associaes de bairros e feiras, vi-
sando conscientizar e formar agentes no combate
violncia contra a mulher.
Ao mesmo tempo, a DEAM oferece um servio
de terapia de famlia e de casal objetivando atender
ao casal e famlia, como um todo, que a procura
e que deseja mudanas nos seus relacionamentos
confituosos. Esse trabalho scio-teraputico busca
melhorar a comunicao entre os casais e/ou fami-
liares, na defnio de papis, na reestruturao da
convivncia pacfca, visando alterar a postura de
cada um diante das situaes de crise e fortalecendo
os laos intrafamiliares e sociais.
Concomitantemente, outro servio oferecido pela
referida Delegacia o psicolgico, que funciona como
um espao de escuta e aconselhamento teraputica
aos envolvidos, buscando a superao de traumas,
a reelaborao de sentimentos e o apoio emocional
na reorganizao da vida pessoal. Casos de maior
complexidade so encaminhados para outros rgos,
com o devido acompanhamento da DEAM.
Aps a passagem pela sala de triagem, primeiro
contato com o servio oferecido pela DEAM, na qual
as mulheres chegam quase sempre muito emocio-
nadas, faz-se a conduo das mesmas para os
servios assistenciais da Delegacia. E, nos casos
em que mulheres que registram logo a ocorrncia
3
A rede de atendimento funciona em parceria com a DEAM com balces de atendimento
destinados resoluo de problemas judiciais vinculados problemtica em questo.
Nesses casos, as vtimas so encaminhadas para os balces que se encontram nos
bairros do Lobato, Ribeira, Massaranduba, Santa Luzia, guas Claras, Pau da Lima,
Plataforma, Bairro da Paz, Largo de Santana, Sussuarana e Liberdade, como tambm
para outros locais, tais como: Lauro de Freitas, Faculdade de Direito da UFBA (SAJU),
Ncleo de Prtica Jurdica da Faculdade Jorge Amado, Organizao dos Advogados
do Brasil (OAB), Unifacs, Escritrio Modelo Universidade Catlica do Salvador
(UCSal), Escritrio Popular de Mediao do Engenho Velho da Federao, Servio
de Atendimento ao Consumidor (SAC) da Boca do Rio e Defensoria Pblica.
policial, alm dessa assistncia inicial, marcado o
seu retorno para uma audincia, na qual o agressor
intimado a comparecer.
Em eventos em que a agredida chega machucada
Delegacia, encaminhada para o Instituto Mdico
Legal (IML), rgo da Secre-
taria de Segurana Pblica,
para o respectivo exame de
corpo de delito.
No que se refere a sua
infra-estrutura, encontra-se em local de fcil aces-
so, com vias de transporte coletivo disponveis em
seu entorno. O seu prdio possui dois andares,
apresentando-se, de maneira geral, em boas con-
dies de uso.
No que tange s ocorrncias da referida delega-
cia, verifcou-se, conforme apontam estudos realiza-
dos, que a residncia apresenta-se como o local onde
acontece a maioria dos eventos violentos, pois onde
h a legitimidade da privacidade do lar, com a de-
nunciante apresentando vnculo afetivo com o agres-
sor. Conforme se viu, tambm, em outras pesquisas,
a violncia fsica apresentou-se como a modalidade
de violncia mais freqente, sendo a mo o instru-
mento de agresso mais utilizado pelos denunciados.
Quanto ao horrio das agresses, constatou-se que
ocorrem mais no turno da noite. E, verifcou-se, ainda,
que as segundas-feiras se apresentaram como o dia
de maior procura pela DEAM, uma vez que, segun-
do a informante Tnia advogada, funcionria da
delegacia, responsvel pelo servio de investigao
, nestes dias so denunciadas as agresses que
ocorreram no fnal de semana que os precedem.
Ainda em relao aos eventos denunciados,
observou-se que os cimes do agressor, o fato de
no aceitar a separao anunciada pela companheira
e o uso de lcool foram as principais causas para
os atos violentos. Porm, pesquisas realizadas no
consideram o uso de lcool ou qualquer outro tipo de
substncia txica como determinantes para esses
atos. Nesse sentido, Azevedo (1985) classifcou os
fatores em condicionantes e principiantes, sendo os
primeiros associados s formas de desigualdade de
gnero, enquanto os segundos, que incluem lcool e
outras substncias txicas, apresentam-se como fa-
tores que causam estresse nos agressores, servindo
como potenciadores para os atos agressivos.
BREVES PERFIS DAS VTIMAS E
AGRESSORES
Para conhecer algumas caractersticas da cliente-
la dessa delegacia, assim como as dos denunciados,
foi traado o perfl sociodemogrfco e econmico
de ambos os grupos. No que
se refere ao primeiro deles, se
verifcou a predominncia de
denunciantes com mdia de
idade de 34 anos, com maior
incidncia entre aquelas na faixa etria de 26 a 35
anos, que quando, como mostrou Amaral e outros
(2001), essas mulheres parecem estar em relaes
conjugais mais defnidas e com flhos.
Quanto ao estado civil das agredidas da DEAM,
verifcou-se que houve o predomnio de solteiras.
importante ressaltar que muitas mulheres assim se
declararam por no terem unio ofcializada com o
cnjuge. Portanto, acredita-se, como tambm re-
velado em estudos anteriores, que grande parte
dessas vtimas vive em unio consensual com seus
agressores, dado a grande ocorrncia desse tipo de
violncia no mbito domstico.
Como encontrado no trabalho de Amaral e ou-
tros (2001), para as denunciantes da DEAM em
Natal, a maioria das denunciantes da delegacia
localizada em Salvador tinha concludo o Ensino
Fundamental. Em seguida, apresentaram-se aque-
las que haviam completado o Ensino Mdio. Em
relao ocupao, houve a maior participao
das vtimas que se declararam do lar, mulheres
que se caracterizam por viver em funo da casa,
do marido e dos flhos. Somadas a essas denun-
ciantes, apresentaram-se, tambm, com grande
incidncia, mulheres que realizavam ocupaes
consideradas tradicionalmente femininas.
Mais da metade das denunciantes se autodecla-
raram pardas. Seguindo a distribuio de populao
de Salvador por cor, acredita-se que tal fato decor-
reu muito em funo da defnio dessa categoria,
que se confunde com denominaes como negra,
morena, escura, entre outras. E no que se refere
religio das agredidas, verifcou-se o predomnio da
catlica, seguida daquelas mulheres que declararam
no possuir nenhuma.
No caso dos agressores, constatou-se que tinham
uma idade mdia de 38 anos, um pouco superior
A violncia fsica apresentou-se
como a modalidade de violncia
mais freqente
CNDIDA RIBEIRO
apresentada pelas agredidas. Da mesma forma
que ocorreu entre as denunciantes, a maioria dos
agressores declararam-se solteiros, provavelmente
por no apresentarem uma unio ofcializada com
as companheiras.
Do mesmo modo que verifcado para as denun-
ciantes da DEAM, observou-se a maior incidncia dos
agressores que completaram o Ensino Fundamental,
seguidos daqueles que apresentaram o Ensino Mdio
completo. No que tange s ocupaes dos denun-
ciados, verifcou-se os mais diversos tipos, desde
aquelas mais precrias e de baixas remuneraes,
at aquelas mais bem remuneradas e tradicional-
mente oferecedoras de status. Vale ressaltar a con-
sidervel participao de desempregados, elemento
considerado, assim como o lcool, potencializador
das agresses, por aumentar o estresse. Por ltimo,
foi observada a cor dos agressores, que, por motivos
parecidos com os acima mencionados para a anlise
das vtimas, teve a maior participao de pardos no
seu grupo. Com relao religio no foi possvel a
anlise devido baixa representatividade dos dados.
Vale ressaltar que a DEAM, apesar de ainda
apresentar algumas limitaes j observadas em
estudos desenvolvidos
4
,

como s relativas efci-
ncia e qualidade do servio, entre outras, uma
instituio de fundamental importncia. Isto porque,
desde a sua implantao, ela continua sendo o local
que se apresenta como principal esperana e des-
tino de mulheres que, dispostas a tornar pblico o
problema vivido dentro e fora do lar, procuram por
apoio institucionalizado com o intuito de mudar a
situao de violncia que vm enfrentando.
UM OLHAR SOBRE AS MULHERES
ENTREVISTADAS E SUAS HISTRIAS
No momento em que se traou o perfl das oito
mulheres denunciantes entrevistadas, foram observa-
das caractersticas bastante similares s encontradas
para as denunciantes da DEAM. Ao investigar a idade
das entrevistadas, verifcou-se que apresentaram a
idade mdia de 30 anos. Segundo o sugerido por
outros estudos, os relatos das denunciantes mos-
traram que elas se encontravam em relaes mais
4
Para exemplifcar pode-se citar o trabalho de Amaral e outros (2001), anteriormente
mencionado, e a pesquisa realizada por Franco (2002) na mesma delegacia, quando
ainda se chamava Delegacia de Proteo Mulher de Salvador (DPM).
defnidas, em maior convvio com o agressor, seja
pela exigncia dos mesmos de que elas permane-
cessem em casa, seja pela necessidade de estarem
em constante cuidado dos flhos.
Em relao ao estado civil das entrevistadas,
observou-se que mais da metade declarou viver
ou ter vivido em unio consensual com o cnjuge.
Dado que corresponde realidade verifcada para as
denunciantes da DEAM, que, por no apresentarem
unio ofcializada, declararam-se solteiras. Essa
similaridade tambm foi constatada para a escola-
ridade das entrevistadas, uma vez que, do mesmo
modo que ocorreu entre as denunciantes da DEAM,
as categorias Ensino Fundamental, como tambm
o Ensino Mdio, foram as mais representativas no
total dessas mulheres.
Com o objetivo de captar as camadas sociais das
entrevistadas, optou-se por observar as suas ren-
das mensais. Dessa forma, verifcou-se que quatro
apresentavam rendimentos individuais, enquanto
as outras quatro dependiam fnanceiramente dos
seus cnjuges. Dentre aquelas que possuam renda
prpria, duas recebiam um salrio mnimo mensal,
uma tinha salrio de R$ 400,00 e a ltima alcana-
va at R$ 2.000,00 por ms. Vale mencionar que,
desse conjunto, duas tinham o cnjuge em situao
de desemprego. Dentre aqueles denunciados que
estavam ocupados, a grande maioria recebia at
um salrio mnimo.
Com base nesses dados, verifcou-se que essas
mulheres so pertencentes s camadas mais pobres
da sociedade. Todavia, importante ressaltar que
o grande predomnio de denncias de vtimas com
essas condies sociais decorre da ainda existente
resistncia de mulheres pertencentes s camadas
mais abastadas para fazerem a queixa na DEAM.
Tal fato se deve, principalmente, ao fato de no
desejarem expor suas famlias.
Ao observar a ocupao das entrevistadas, veri-
fcou-se que a grande maioria declarou-se do lar,
assim como visto no conjunto das denunciantes
da DEAM. Dentre aquelas que tinham ocupaes
extra-lar, foram encontradas atividades de auxiliar
de servios gerais, costureira, garonete e micro-
empresria. Com exceo da ltima citada, todas
as outras so consideradas ocupaes de baixos
rendimentos e tradicionalmente femininas.
As precrias condies sociais das entrevis-
tadas puderam ser comprovadas por residirem
em bairros da cidade considerados populares,
sendo eles: Cosme de Farias, Federao, Itapo,
Cajazeiras, Narandiba, So Marcos, Campinas
de Piraj e Jardim Nova Esperana. Quanto
cor dessas mulheres, verificou-se que quatro se
auto-declararam negras e duas, morenas. Uma
se definiu parda e uma ltima, branca. Como
sugerido na observao do perfil das denun-
ciantes da DEAM, os dados pareceram refletir
a dificuldade em definir a categoria parda, fato
confirmado pela ocorrncia das duas mulheres
que disseram ser morenas.
No que tange religio das mulheres entrevista-
das, observou-se que a metade disse ser catlica,
enquanto a outra declarou no possuir nenhuma.
Dados compatveis com os apresentados pelo per-
fl das denunciantes da DEAM. Quanto naturali-
dade das participantes, constatou-se que apenas
uma no era natural de Salvador, tendo nascido em
Santo Antnio de Jesus. Considera-se importante
mencionar a necessidade de unidades da referida
delegacia em cidades do interior do estado, pois
verifcou-se que alm desses lugares fcarem sem
assistncia no que tange a esse tipo de problema, a
proximidade apresenta-se como um fator importante
para a busca de ajuda por mulheres em situao de
violncia conjugal.
Por ltimo, considerou-se importante para o co-
nhecimento da realidade das mulheres participantes
deste estudo, conhecer o seu nmero de flhos.
Desse modo, verifcou-se que uma tinha trs flhos,
quatro mulheres tinham dois, duas vtimas tinham
um flho e uma ltima estava grvida do primeiro
flho. Conforme demonstrou Amaral e outros (2001),
freqente a ocorrncia de mulheres com flhos que
denunciam nas DEAMs que funcionam em estados
e cidades distintas do Pas.
Ao observar, comparativamente, as vivncias
da violncia das entrevistadas, percebeu-se alguns
elementos passveis de dar pistas identifcao do
que as levou a denunciarem seus agressores. Com
relao infncia dessas mulheres, observou-se que
houve, na grande maioria dos casos, lembranas
positivas, principalmente porque foram comparadas
realidade atual de sofrimento e privaes.
Por outro lado, nesses cenrios, foi mencionada,
em muitos casos, a ausncia dos seus pais, seja por
morte, seja por abandono da famlia. E, nos casos em
que permaneceram em casa, eram os responsveis
por todas as decises. Houve um caso em que era o
irmo mais velho que assumia esse papel de mando
dentro de casa. Foi constatada ainda a existncia de
agresses cometidas pelo pai de uma denunciante
contra sua me. Com relao fgura masculina em
casa, na infncia das entrevistadas, verifcou-se que
seus representantes exerciam o controle da famlia,
inclusive pela fora fsica, fundamentados na lgica
da ideologia do patriarcado.
Com relao expectativa de viver a relao
conjugal com os agressores, percebeu-se que pre-
valeceu o imaginrio da unio romntica, perfeita.
Duas entrevistadas declararam a sada de casa
como uma tentativa de melhorar de vida. Lia e Rosa
ainda mencionaram que tiveram o incio dos seus
relacionamentos com a chegada, de mansinho,
dos cnjuges em suas casas.
As entrevistadas relataram que, inicialmente,
seus cnjuges eram bons companheiros, passando
a apresentarem comportamento agressivo com o
passar do tempo. Muitos foram os motivos declarados
pelas denunciantes como causadores do incio das
agresses: cimes, de maneira geral, e aqueles ci-
mes causados por traio de companheira anterior e
de cnjuge anterior da companheira; individualidade
da companheira diante da relao; indiferena da
companheira pela perda de sentimento em relao
ao cnjuge; traio conjugal causada pela agredida;
e a independncia econmica da companheira.
Diante do que foi relatado nas entrevistas, parece
manifestar-se, por parte dos cnjuges agressores,
o medo de perder o controle sobre as companhei-
ras e a relao de maneira geral. Desse modo,
utilizavam como estratgias de manuteno do
domnio, afastar essas mulheres de suas fam-
lias, sobretudo das mes; como tambm, tentan-
do faz-las parar de realizar atividades extra-lar
remuneradas, demandando que optassem pelo
trabalho ou pelo relacionamento. Todavia, devido
ao condicionamento aos papis masculinos e fe-
mininos numa relao conjugal na lgica patriarcal,
algumas mulheres apresentavam-se como relati-
vamente passivas a esse processo de dominao.
CNDIDA RIBEIRO
A infuncia de elementos de natureza espiritual
(candombl) tambm foi declarada como causadora
da agressividade dos cnjuges, atravs da realiza-
o de trabalhos feitos pelas ex-mulheres de seus
companheiros. Com isso, acredita-se que essas
vtimas pretendiam diminuir
a culpa de seus agressores,
que, muitas das vezes, foram
defnidos como pessoas fr-
geis, por possurem problemas
emocionais e psicolgicos.
No cotidiano dos casais havia, freqentemente, a
ocorrncia de todo tipo de violncia (fsicas, psicolgi-
cas e morais). Dentre essas, as verbais, com carter
ofensivo e depreciativo, foram consideradas as mais
incmodas pelas entrevistadas. Vale mencionar que
esse tipo de agresso constitui-se como potenciadora
da manuteno da relao violenta e do desgaste
da vtima e do relacionamento do casal.
De forma contrria ao observado em estudos j
realizados, a maioria dos denunciados no apresen-
tou o uso de lcool ou outras substncias qumicas
como potenciadores dos atos agressivos. Enquanto
alguns no apreciavam nenhuma dessas substn-
cias, outros at usavam, mas no tinha qualquer
associao com a violncia cometida. Apenas dois
apresentaram esse tipo de infuncia.
Com relao sade das entrevistadas, veri-
fcou-se que apresentaram fragilidades em con-
seqncia da situao em que se encontravam e
dos atos agressivos sofridos, propriamente ditos.
Vrios foram os problemas de sade encontrados,
como depresso, estresse, problema cardaco,
manchas e queimaduras no corpo. Foi constatado
ainda um caso em que a agresso comprometeu a
sade do feto em formao no ventre da agredida.
Porm, percebeu-se o no comprometimento de
profssionais da rea de sade com a questo, ao
reconhec-la aps consulta ginecolgica e psico-
lgica de algumas entrevistadas.
Ao ser questionado o que pensavam as agredidas
sobre violncia, verifcou-se uma superfcialidade na
defnio desse conceito, o que parece ter contri-
budo no processo de dominao masculina sob o
qual viveram ou vivem. Segundo algumas vtimas,
os atos violentos se expressam, principalmente, por
agresses fsicas.
Nessa perspectiva, percebeu-se uma classif-
cao das agresses a partir da intensidade, feita
pelas entrevistadas. Para essas mulheres, existem os
atos mais leves e os mais graves ou mais duros.
De acordo com alguns depoimentos, foi possvel
observar uma maior tolerncia
com as agresses considera-
das mais leves. Entretanto,
importante atentar para o fato
de que esse tipo de violncia,
quase sempre, leva ocorrn-
cia da agresso fsica, aquelas consideradas mais
graves ou mais duras.
Durante a relao violenta dentro de casa, grande
parte das mulheres disse que tentava se defender
das agresses sofridas, o que, em algumas ocasi-
es, causava fortes embates entre o casal. Em um
caso foi identifcado, ainda, que a entrevistada foi
responsvel pela iniciativa da violncia. A respeito
dessas trocas de agresses, Brando, Bruschini e
Holanda (1998) j haviam observado que algumas
mulheres reagem com fora fsica e at aparecem
como desencadeadoras dos eventos. Diante das
suas realidades de violncia, muitas entrevistadas
mostraram-se ressentidas e injustiadas, uma vez
que apresentavam um comportamento exemplar de
dona de casa, esposa e me.
Com tudo isso, essas mulheres mencionaram que
estavam desgostando dos cnjuges, e que, tambm,
j estavam querendo se separar dos agressores h
algum tempo. Porm, no se sentiam fortes e corajo-
sas o sufciente para tomarem essa deciso, sobre-
tudo pelo desgaste psicolgico que apresentavam.
Para a manuteno das mulheres nessa situao, os
cnjuges utilizavam-se de estratgias que possuam
como princpio a idia da naturalizao da condio
de inferioridade dessas vtimas, fazendo-as acreditar
numa falta de opo para as suas vidas. Essas es-
tratgias se expressavam pela imposio da vontade
dos agressores sobre suas companheiras, inclusive
atravs de estupros e agresses que afetavam partes
do corpo dessas mulheres, representativas de poder
e controle das suas feminilidades, como rosto, seios
e vagina. Uma outra forma de assegurar o poder
foi atravs de agresses dirigidas s barrigas de
companheiras gestantes, alm de minar, pouco a
pouco, a auto-estima delas.
A maioria dos denunciados no
apresentou o uso de lcool ou
outras substncias qumicas como
potenciadores dos atos agressivos
Como motivos para permanecerem na situao de
violncia, as mulheres entrevistadas mencionaram:
o fato de ainda gostarem dos agressores; deles se-
rem os pais de seus flhos; por questes ideolgicas
(ideais de famlia e de religio); por no terem tempo
de pensar na vida; por ameaas do agressor; motivo
de gravidez; por admirar a inteligncia do cnjuge;
e utilizar os seus servios em casa. Alm desses
fatores, ainda se constatou a interferncia das mes
de algumas vtimas, que, revestidas das idias
patriarcais, eram a favor de que as flhas fcassem
com os cnjuges.
Para as mulheres, que se apresentavam muito
frgeis, a iniciativa de denunciar seus agressores
signifcava o rompimento com os mesmos. Como
empecilhos para essa atitude, as mulheres decla-
raram que tinham esperana na recuperao do
cnjuge e medo de sofrer agresses novamente.
Outro empecilho relatado foi o medo que seus fa-
miliares tinham da reao do agressor. Uma das
entrevistadas ainda relatou o fato de sua me no
lhe incentivar a realizar a denncia por no confar
no servio da justia.
Desse modo, essas mulheres buscaram, para
um primeiro contato, redes informais, como fam-
lia, vizinhos e amigos. E, ao resolverem fazer a
queixa, mencionaram que, embora tenham sido
aconselhadas nesse sentido por pessoas da famlia
e prximas, no tiveram ajuda de ningum para
concretizarem tal ato.
O PROCESSO DE EMPODERAMENTO EM
CURSO E A DENNCIA
A procura pela DEAM pela maioria das entre-
vistadas aconteceu depois da ocorrncia de um
ato considerado grave, no qual foram ofendidas
forte fsicamente, e sentiram as suas vidas e as
de seus flhos ameaadas. Essas agresses so
desencadeadas num momento da relao violenta,
aqui denominado de maior crise, que quando a
mulher est mais exposta pela/ violncia. Assim,
conforme observado em trabalho realizado pela
ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD (2005),
que verifcou que a busca de mulheres por ajuda
institucionalizada estava relacionada com a gravi-
dade da violncia, constatou-se que foi a ocorrncia
dessas agresses mais fortes o principal motivo
para o ato da denncia.
Para a deciso das mulheres de fazerem a de-
nncia, foram encontrados alguns elementos que
as estimularam, por serem considerados agravan-
tes dos atos violentos, conforme relatou Brando,
Bruschini e Holanda (1998), ao sugerir a existn-
cia de alguns aspectos que relativizam uma certa
tolerncia feminina violncia marital. De acordo
com os elementos mencionados por essas autoras,
foram encontrados casos em que a vtima: tinha
apanhado na rua e na frente do flho; tinha sido
marcada no brao; teve o grande incentivo do pai
para fazer a denncia; teve medo do que poderia
acontecer com os flhos.
Outras causas foram citadas ainda como estimu-
ladoras da queixa, como o fato de no suportar mais
o desprezo do cnjuge, o fato de ter sido agredida
j estando separada do agressor, e por medo de
acontecer algo mais grave com sua sade, que j
se apresentava muito comprometida.
Ressalte-se ainda que o tratamento da questo
em programas de televiso, atravs dos quais essas
mulheres se informavam a respeito, tambm funcio-
nou como um fator estimulador para a deciso da
denncia. Nesse tocante, fundamental ter em vista
que, ao lado da existncia da prpria Delegacia, as
campanhas levadas adiante pelos movimentos de
mulheres, a exemplo da campanha dos 16 Dias de
Ativismo pelo Fim da Violncia Contra a Mulher
5
, que
vem sendo realizada em vrios pases do mundo, no
Brasil inclusive, nos ltimos 16 anos, tem surtido efei-
to no sentido do empoderamento das mulheres no
enfrentamento violncia. Esses instrumentos ope-
ram como recursos para as mulheres em relaes
conjugais marcadas pela violncia romperem com
essa situao, pois mostram que a violncia sofrida
no algo natural, e que existe uma sada.
Pode-se dizer que, dentre as mulheres entrevis-
tadas, vislumbra-se tambm um processo de em-
poderamento em curso. Por exemplo, em relao
ao momento da deciso de fazer a queixa na DEAM,
algumas entrevistadas relataram que apresentaram
uma mudana interior que proporcionou uma forma
diferente de pensar e sentir em relao situao
de violncia que viviam. Essa mudana, segundo
5
Sobre a Campanha dos 16 Dias de Ativismo, ver www.agende.org.br/16dias.
CNDIDA RIBEIRO
as mulheres, foi algo muito individual, muito delas.
Mesmo lembrando que a busca dessas mulheres
pela referida Delegacia acontecia por motivo de
segurana, esse algo interior, muito delas, pode
ser pensado como um processo de construo de
um poder de dentro, ou seja,
como o desencadear de um
processo de empoderamento,
que possibilitou a essas mu-
lheres fazerem uma escolha:
dar o Basta!
Sem dvida, seria leviano
levar a crer que, por si s, a denncia registrada
na DEAM contra o agressor se constitui, de fato,
num Basta! Alis, com relao s intenes das
denunciantes ao buscarem os servios da DEAM,
verificou-se que apenas duas desejavam a priso
dos agressores, sendo que a grande maioria no
desejava uma punio mais severa e definitiva
para os cnjuges. Na verdade, com a denncia
essas mulheres objetivavam abrir negociaes
com os cnjuges, ou mesmo amedront-los com
a ameaa de possveis corretivos. Em alguns ca-
sos, foi possvel perceber tambm que, embora
no tenha sido explicitado pelas entrevistadas,
havia o desejo de que os agressores fossem re-
educados de modo que pudessem voltar a viver
em harmonia dentro de casa.
Assim, podemos dizer que no houve, como
visto por Brando, Bruschini e Holanda (1998), um
encontro do que desejava a grande maioria das en-
trevistadas e o que pretendem os ideais feministas
e jurdicos no momento da denncia. Tal fato se
deve, sobretudo, tambm segundo essas autoras,
ao fato das mulheres, em funo dos seus ideais de
famlia, que justifcam seu papel submisso na relao
violenta, no reconhecerem nas agresses algo que
fra a sua integridade fsica individual, como pregado
pelos preceitos jurdicos. Unido a isso, verifcou-
se uma total falta de conscincia dessas mulheres
quanto aos servios da DEAM e seus direitos de
mulher e cidad.
Mas no seria exagero afrmar que o prprio ato
da denncia opera como um fator de conscientiza-
o para essas mulheres, na medida em que, no
dizer de Costa, Moreira e Ribeiro (1992, p.185), [...]
contribuiu para desmanchar a imagem idealizada
construda sobre si mesma ou sobre a relao conju-
gal, perante seu grupo social ou, o que parece mais
grave, perante a famlia de origem, e, poderamos
acrescentar, perante si mesmas.
Conforme vimos anteriormente, ao discutirmos o
processo de empoderamento,
no se trata de um processo
linear. H, por assim dizer,
idas e vindas. No se pode,
pois, esperar que, necessaria-
mente, mulheres denunciantes
sero, de fato, inteiradas da
existncia de uma ordem de gnero determinante
da sua condio de submisso na relao com o
cnjuge e na situao de violncia, o que poderia
resultar na compatibilizao dos seus objetivos no
momento do ato da denncia com os pretendidos
pelo discurso feminista e jurdico, tornando a queixa
um verdadeiro incio de um processo de ruptura com
a situao violenta. Para que isso acontea, seria
importante que, atravs das Redes de Servios
em Apoio s Mulheres em Situao de Violncia,
as Delegacias especializadas encaminhassem as
mulheres denunciantes a grupos de conscientizao
que facilitassem o processo de empoderamento.
CONSIDERAES FINAIS
De maneira geral, podemos dizer que, neste
estudo, foi verifcada a articulao da infuncia das
experincias particulares das mulheres e das deter-
minantes de gnero, assim como suas inter-rela-
es, para a deciso da queixa. Nessa perspectiva,
admite-se que para investigar a violncia praticada
por homens contra as suas companheiras e, mais
especifcamente, o que as levou a realizar a denncia
na DEAM, fundamental observar as determinantes
estruturais de gnero e as realidades particulares das
vtimas, assim como suas inter-relaes, de modo
que sejam abarcadas todas as possibilidades de
interferncias no fenmeno. Pensadas como duas
dimenses distintas, porm articuladas, as determi-
nantes estruturais de gnero se associam quelas
questes que so estabelecidas pelas relaes de
gnero vigentes em uma determinada sociedade, e,
por conseguinte, violncia de gnero, enquanto o
olhar para as peculiaridades das vidas das vtimas
Na verdade, com a denncia
essas mulheres objetivavam abrir
negociaes com os cnjuges,
ou mesmo amedront-los com a
ameaa de possveis corretivos
perpassa as suas diferentes realidades cotidianas,
onde se desenvolvem as violncias particulares.
Como dois nveis de anlise, que se cruzam e
se determinam entre si, cabe observar a dinmica
da dimenso individual sem perder de vista como a
determinante estrutural de gnero mapeia o campo
das exposies violncia. Nesse processo, existem
outras categorias estruturantes como classe, raa e
gerao, que, ao se articularem ainda com gnero,
exercem tambm um papel fundamental na dinmica
das realidades cotidianas violentas dessas mulheres.
Nesse sentido, percebeu-se a interferncia das
referidas dimenses nas vidas das entrevistadas,
desde a sua infncia at o momento do ato da de-
nncia. Ao mesmo tempo em que se identifcou o
carter defnidor das suas experincias particulares,
como tipo de cotidiano com as famlias de origem
e formas de violncias cometidas pelos cnjuges,
por exemplo, verifcou-se tambm a existncia de
uma fltragem pelo universo referencial dessas
mulheres relacionado s questes de gnero, muito
embasado em noes machistas, na determinao
dos seus modos de verem e reagirem violncia,
suas posturas diante da situao e dos motivos que
as levaram denncia.
Visto dessa forma, considera-se que essas mu-
lheres, apesar de vtimas na situao violenta,
devido, sobretudo, ao seu pertencimento a uma
categoria de gnero inferiorizada na estruturao
social, acabaram tambm atuando, cotidianamente,
na dinmica da relao violenta com os seus cn-
juges agressores.
Em outras palavras, para o combate s formas
rotineiras de violncia necessrio o entendimento
de que essa uma tarefa que est vinculada a uma
luta ainda maior, que consiste numa desestabilizao
de uma ordem de gnero instituda nas relaes so-
ciais. Nessa perspectiva, Almeida e Bandeira (2006,
p. 40) acrescentam que esse combate no pode
funcionar como [...] um mero paliativo simples
correo dos excessos de violncia por parte de
rgos governamentais isolados.
Um efetivo apoio s vtimas no sentido de fnali-
zarem o confito necessita da realizao de polticas
pblicas transversais que diminuam a discriminao
e que enfatizem que os direitos das mulheres so
direitos humanos. Nas palavras de Blay (2003, p.
96), [...] modifcar a cultura de subordinao de
gnero requer uma ao conjugada. Para esta
autora fundamental que sejam estabelecidas
articulaes entre os programas dos mais diversos
Ministrios existentes.
Desse modo, defende-se a implantao de inicia-
tivas institucionalizadas, fundamentadas nos prin-
cpios feministas, que possibilitem meios efcazes
de fortalecimento de autonomia das denunciantes,
antes mesmo da realizao da queixa na DEAM.
Assim, atravs de um processo de empoderamento
dessas mulheres, que decorre, principalmente, do
seu reconhecimento sobre a violncia sexista, ser
possvel reverter um quadro em que a maioria das
vtimas, desesperadas, ainda denunciam no seu
limite de segurana.
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ANDR SILVA POMPONET
BAHIA
ANLISE & DADOS
Envolvimento social na formulao de
polticas pblicas: o PPA participativo
2008-2011 na Bahia
Andr Silva Pomponet
*
Resumo
A conciliao entre planejamento e participao social um
fenmeno relativamente recente no Brasil em geral e na Bahia,
em particular. O Pas herdeiro de uma tradio que sempre
limitou o planejamento s opinies de tcnicos governamentais,
autoridades polticas e grandes empresrios, principalmente
durante a Ditadura Militar. Com a redemocratizao e a Consti-
tuio de 1988, todavia, o Brasil comeou a viver transformaes
que incluram uma maior participao da sociedade na arena da
formulao das polticas pblicas. o caso recente da Bahia, que
em 2007 construiu um Plano Plurianual participativo, mobilizando
milhares de pessoas em todas as regies do estado. O alcance
e as limitaes do PPA Participativo, como a experincia fcou
conhecida, o objeto de anlise do presente artigo.
Palavras-chave: Plano plurianual. Participao popular.
Planejamento.
Abstract
The conciliation between planning and social participation
is a relatively recent phenomenon in Brazil in general and in
Bahia in particular. The country is the heir of a tradition that
always limited planning to the opinions of government special-
ists, political authorities and big businessmen, mainly during
the military dictatorship. With re-democratization and the 1988
Constitution, however, Brazil started to experience transforma-
tions that included greater societal participation in the public
policies formulation arena. This is a recent issue in Bahia, con-
structing a participative Pluri-anual Plan in 2007 and mobilizing
thousand of people in all State regions. The Participative PPAs
reach and limitations, as the experiment became known, are
the object of this articles analysis.
Keywords: Pluri-anual plan. Popular participation. Planning.
INTRODUO
Planejamento e participao social nunca cami-
nharam juntos no Brasil. Somente nos ltimos 20
anos, quando comeamos a viver o mais prolongado
perodo democrtico de nossa Histria recente, que
se comeou a ensaiar a formulao de polticas de
longo prazo com envolvimento da sociedade. Ainda
assim, estamos distantes de consolidar uma slida
cultura de controle social, dado o baixo engajamento
da populao nos tmidos processos participativos
que vo surgindo e tambm devido perpetuao
no poder de grupos polticos forjados ao longo da
Ditadura Militar e que so, por convico ideolgica
ou por estratgia de sobrevivncia poltica, avessos
a esses instrumentos de exerccio da democracia.
Mas, mesmo com as limitaes apontadas acima,
o Pas avanou consideravelmente em relao a
algumas dcadas atrs. Quando o planejamento se
imps como um importante instrumento de desenvol-
vimento, principalmente para o Brasil que pretendia
se industrializar, o povo no foi convidado a participar.
Somente os tcnicos governamentais, os grandes
empresrios e a classe poltica eram mobilizados
para discutir e propor. A partir de 1964, quando o
Golpe Militar encerrou o surto democrtico de 18
anos, essa tendncia se acentuou. Desde ento, no
havia mais apenas o desprezo pelo envolvimento da
sociedade, mas a ameaa comunista, onipresente,
que justifcou os reiterados atentados aos mais ele-
mentares princpios democrticos. Com base nessa
alegao, era compreensvel que planejamento e
participao social trilhassem caminhos divergentes.
* Economista/UEFS e especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
andrepomponet@hotmail.com
ENVOLVIMENTO SOCIAL NA FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS: O PPA PARTICIPATIVO 2008-2011 NA BAHIA
A Bahia seguiu os passos do regime. Numa re-
gio dependente da exportao de commodities
agrcolas e com precria infra-estrutura, as aes
de planejamento revestiam-se de importncia cru-
cial. Dcadas depois, o estado havia conseguido
consolidar um parque industrial, desenvolver o co-
mrcio e os servios em algumas cidades e se
situar como uma das maiores economias entre os
estados brasileiros. Porm, esse processo se deu
com os mesmos vcios do plano nacional: sem o
envolvimento da sociedade e preservando a cultu-
ra retrgrada e em grande parte responsvel pelo
atraso das regies mais pobres.
Somente a partir de 1988, com a redemocrati-
zao e com as presses sociais que se refetiram
em uma Carta Magna mais democrtica, que o
envolvimento da sociedade comeou a forescer.
E, superados os problemas infacionrios legados
pelo Regime Militar, o planejamento foi aos poucos
recuperando seu papel de ferramenta estratgica
do desenvolvimento. Entre os instrumentos do pla-
nejamento legados pela Constituio de 1988 est
o Plano Plurianual, que, aos poucos, vai se fexibi-
lizando na direo da incorporao mais plena das
demandas da sociedade.
Foi o que aconteceu na Bahia em 2007, quando
o governo consultou a sociedade atravs do Plano
Plurianual Participativo, com o objetivo de construir
um documento que conciliasse as reivindicaes
da sociedade com as restries oramentrias e
as limitaes institucionais. Em vigor a partir de
2008 at 2011, o PPA da Bahia coloca-se como uma
experincia mpar de planejamento e participao
social no cenrio brasileiro.
O objetivo do presente artigo justamente anali-
sar a experincia de construo do PPA Participativo,
apontando suas virtudes e limitaes. Para tanto, re-
corre-se a uma retrospectiva histrica como suporte.
o que se far a partir da seo seguinte, que des-
creve a trajetria do planejamento brasileiro a partir
do Golpe de 1964, sempre visualizando a dimenso
da participao popular. Adiante, considerando-se
o mesmo intervalo histrico, focaliza-se a evoluo
do planejamento na Bahia sob o mesmo prisma, at
o ps-1988. Por fm, mergulha-se na construo do
PPA Participativo 2008-2011, para arrematar-se em
seguida com as consideraes fnais.
TRAJETRIA RECENTE DO PLANEJAMENTO
A administrao pblica no Brasil entrou em
uma nova fase a partir da Constituio de 1988.
At o trmino da Ditadura Militar (1964-1985), no
havia envolvimento da sociedade com a gesto
pblica. Foi, a propsito, a presso de sindicatos e
movimentos sociais por maior espao poltico que
serviu de justifcativa para o golpe militar que deps
o presidente Joo Goulart em 1 de abril de 1964.
Era natural, portanto, que os generais-presidentes
conduzissem o governo sem a preocupao de en-
volver a sociedade na tomada de decises, limitando
as discusses s esferas burocrticas.
Embora defcitrio em termos de participao po-
pular, o perodo ditatorial colaborou para uma melhor
organizao das atividades de planejamento no Pas.
Foi essa melhor organizao que contribuiu para o
xito do Milagre Econmico (1968-1973), levando
o Brasil a um perodo de vertiginosa expanso eco-
nmica, quando o mundo civilizado patinava sob a
estagfao. As bases desse ciclo e os grandes inves-
timentos em infra-estrutura comearam com o Plano
de Ao Econmica do Governo (PAEG), seguindo-o
os famosos I e II Plano Nacional de Desenvolvimento
(PND), cobrindo um perodo de aproximadamente
15 anos (ALMEIDA, 2004). A semelhana entre es-
sas iniciativas de planejamento plurianual reside na
nfase nos aspectos econmicos, como a supresso
dos entraves logsticos ao crescimento, e a ausncia
de participao da sociedade.
Nessa fase, a ausncia de qualquer mecanis-
mo de participao social no planejamento pode
ser explicada por trs fatores. O primeiro deles
poltico: numa poca em que coraes e mentes
estavam mobilizados pela Guerra Fria, at mesmo
simples processos de consulta sociedade podiam
ser interpretados como comunizao do Brasil. Prin-
cipalmente para os generais-presidentes, que pro-
moveram a quartelada com o propsito de conter
a ameaa comunista que, segundo eles, pairava
sobre o Pas. O segundo fator social: herdeira
de tradies escravocratas, oligrquicas e patrimo-
nialistas, a classe dirigente brasileira com certeza
jamais veria com simpatia a mobilizao social que
almejava maior participao nas decises polticas.
Em parte esse temor, alimentado pelos setores mais
conservadores, favoreceu o golpe.
ANDR SILVA POMPONET
O terceiro fator reporta-se administrao pbli-
ca: numa poca em que o Brasil comeava a formar
tcnicos qualifcados nas universidades que se es-
palhavam pas afora, a crena positivista de tradio
militar, de que essas pessoas, alojadas nos gabine-
tes governamentais, poderiam
com seus estudos e projetos
alavancar o desenvolvimento
do Brasil naturalmente leva-
ria subestimao de outros
instrumentos, como a consulta
sociedade. Note-se que a abundncia de crdi-
to externo barato e o desempenho exuberante da
economia corroboraram a aposta na qualidade dos
tcnicos brasileiros.
O ciclo que combinou sofsticao nas ferra-
mentas de planejamento e nenhuma democracia
esgotou-se com a saturao da receita de sucesso.
O crdito externo tornou-se oneroso com a crise do
petrleo a partir de 1973 e a elevao dos juros nos
Estados Unidos em 1979, a infao ascendente
minou a capacidade de planejamento do Estado e
o xito econmico que legitimava o regime refuiu
para recesso no incio da dcada de 1980, provo-
cando presses populares pela redemocratizao.
Assim, logo que os militares deixaram o poder, o
povo elegeu a Assemblia Constituinte de 1988,
enquanto a infao atingia percentuais vertigino-
sos, inviabilizando o planejamento governamental.
poca surgiam crticas mquina estatal legada
pelos militares, inchada, cara e pouco efciente.
Essas crticas iam alm, recomendando a reduo
do Estado e o fortalecimento dos mecanismos de
mercado, o que coincidia com as prdicas liberais
que defendiam a primazia do mercado e que faziam
sucesso nos pases desenvolvidos desde meados
da dcada de 1970.
Era natural que, com a ressurgncia dessas idias
nos pases em desenvolvimento, em fnais dos anos
1980, o planejamento governamental fosse mantido
em situao secundria. No debate ideolgico que
se travava, as simplifcaes grosseiras reduziam
o Estado a um estorvo que embaraava a ao
otimizadora do mercado. O ex-presidente Fernando
Collor, deposto atravs de impeachment em 1992,
era o principal porta-voz da modernidade esque-
matizada no Consenso de Washington e arauto
das transformaes que o Brasil exigia, at ser
apeado do poder. Espertamente, escamoteava-se
que uma das razes da incapacidade do Estado de
planejar residia justamente na anarquia monetria
decorrente da infao que atingiu quatro dgitos
anuais. O discurso vigente,
que se constitua na crena
dos mais desavisados, era de
que o mercado sem amarras,
atuando atravs de suas for-
as otimizadoras, corrigiria a
balbrdia provocada pelo Estado e que, em uns
poucos anos, atingiramos o paraso liberal. No foi
o que se verifcou posteriormente, no s no Brasil,
mas em diversos outros pases da Amrica Latina.
Embora as funes de planejamento perdessem
mpeto, por outro lado surgiam mecanismos que
fortaleciam a participao social no gerenciamento
dos recursos pblicos. o caso do Sistema nico
de Sade (SUS), cuja gesto prev a participao
de membros da comunidade nas esferas munici-
pal, estadual e tambm federal. O envolvimento
da sociedade no gerenciamento da sade foi um
dos primeiros legados da Constituio de 1988, j
que a lei complementar foi promulgada apenas dois
anos depois (BRASIL, 1990; BRASIL, 1988). Mais
demorados, os mecanismos de participao social
referentes educao demoraram quase uma d-
cada para se defnir e tomaram forma com a lei que
instituiu as diretrizes e bases da educao nacional
(LDB), sob a gesto Fernando Henrique Cardoso
(BRASIL, 1996). Mas, mesmo institudo atravs
de legislao, o envolvimento social permanece
escasso, apesar de alguns avanos, em funo da
ausncia de uma cultura participativa mais slida
dos brasileiros.
De qualquer forma, os caminhos da participao
social e do planejamento no Brasil convergiram nos
ltimos anos, apesar dos percalos e das difculdades
que permanecem postos. O caso baiano, em parti-
cular, comea a ser discutido na seo seguinte.
PARTICIPAO SOCIAL NA BAHIA
A Bahia sempre acompanhou as tendncias
do planejamento no Brasil. As primeiras iniciati-
vas no estado datam de maio de 1955, quando
O envolvimento da sociedade
no gerenciamento da sade foi
um dos primeiros legados da
Constituio de 1988
foram criados o Conselho de Desenvolvimento da
Bahia (Condeb) e a Comisso de Planejamento
Econmico, com a fnalidade de propor polticas
para o desenvolvimento do estado. As discusses
eram conduzidas por tcnicos, especialistas e em-
presrios convidados, com o eventual suporte de
instituies como o Banco do Nordeste e do ento
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(POMPONET, 2002, p. 19). Confrmando a cultura
vigente no Brasil, no havia nenhum envolvimento
social na formulao de polticas.
Somente onze anos depois, em 1966, que se
ensaiaram novos passos em direo ao planejamento
na Bahia. Foi quando surgiu o Sistema Estadual
de Planejamento (SEP), que tinha o objetivo de
promover reformas com a fnalidade de estruturar
melhor os programas e projetos do estado (BAHIA,
2006, p.17). Manteve-se a rotina de no envolver a
sociedade, j que apenas funcionrios do Estado,
especialistas, professores e representantes da classe
empresarial tinham assento nos debates. J sob os
auspcios do regime militar, o planejamento no estado
se impunha como uma necessidade urgente, pois
a poltica de desconcentrao industrial em direo
ao Nordeste ganhava flego, sob a coordenao da
Sudene. Faziam-se, pois, necessrios investimen-
tos em infra-estrutura, concesso de crdito, redu-
o de impostos, renncia fscal e estudos prvios
de localizao (POMPONET, 2002). Para tanto,
tornava-se imprescindvel a institucionalizao do
planejamento.
O acmulo de necessidades conduziu criao
da Secretaria de Planejamento, em maio de 1971.
A fnalidade defnida para o rgo foi o de formular
programas que orientassem as inverses setoriais
do Executivo (BAHIA, 2006). De imediato, elabo-
rou-se o Plano Trienal de Governo (1972-1974) e
o Oramento Trienal, vlido pelo mesmo perodo.
Na gesto seguinte (1975-1979), a orientao para
o planejamento foi a interiorizao do desenvolvi-
mento. Na dcada de 1980, o desgaste da Ditadura
Militar e o baixo crescimento econmico brasileiro
se refetiram sobre as atividades de planejamento
na Bahia, alcanando o pice justamente depois da
redemocratizao, nas gestes Waldir Pires (1987-
1989) e Nilo Coelho (1989-1991). Nessa ocasio,
as turbulncias decorrentes da infao e os efeitos
do endividamento pblico corroeram a capacidade
do Estado de planejar o desenvolvimento, mesmo
com os esforos voltados para a promoo de uma
reforma administrativa (BAHIA, 2006, p.17).
A redemocratizao fortaleceu a presso popular
pela melhoria na oferta de servios pblicos, princi-
palmente de sade e educao. Na Bahia, onde o
arbtrio do regime combinara-se a prticas polticas
retrgradas, os indicadores sociais eram ainda mais
vexatrios. Em 1991, por exemplo, 74,38 por mil
crianas morriam antes de completar um ano de
vida, desconsiderando a Regio Metropolitana de
Salvador (RMS). A expectativa de vida era inferior
a 60 anos e menos de 60% das crianas com idade
escolar freqentavam as salas de aula. O analfabe-
tismo, funcional ou no, atingia cerca de dois teros
da populao residente fora da RMS (POMPONET;
SGANZERLA, 2007). Era, portanto, um quadro ca-
tico herdado dos anos de ditadura e de restries
s liberdades. A presso pela oferta desses servios
era, portanto, compreensvel.
Com a nova Constituio, vieram novos instru-
mentos oramentrios e de planejamento. Entre
estes instrumentos est o Plano Plurianual, lei de
iniciativa do Executivo e que contm as diretrizes,
objetivos e metas da administrao com periodici-
dade quadrienal. A formulao do PPA ocorre no
primeiro ano da gesto e encerra-se no primeiro ano
do mandato subseqente. Proposto pelo Executivo,
exige aprovao pelo Legislativo, etapa na qual
possvel a apresentao e incorporao de emen-
das. O prazo-limite para o encaminhamento do PPA
para as casas legislativas 31 de agosto, e para
aprovao pelos parlamentares, 15 de dezembro.
Aps essa etapa, a proposta retorna ao Executivo
para sano, tornando-se lei e entrando em vigncia
no primeiro dia de janeiro do ano seguinte.
O PPA um instrumento que contempla propostas
estratgicas da gesto, voltadas para o longo prazo e
cuja execuo no se esgota em um nico exerccio
oramentrio. composto pela previso de despesas
de capital ou outras despesas destas decorrentes,
como juros e amortizaes e pelos programas de
durao continuada, como investimentos em sade
e educao, por exemplo. Um aspecto importante
do PPA que a programao ocorre de forma regio-
nalizada, o que facilita a apresentao de propostas
ANDR SILVA POMPONET
voltadas para o desenvolvimento de territrios que
enfrentam problemas especfcos.
Embora existam outros instrumentos para pro-
moo de polticas pblicas no Brasil, o Plano Plu-
rianual adquire importncia mpar. Primeiro, pela
abrangncia, porque contempla todos os programas
e projetos previstos para o quadrinio seguinte.
Segundo, pela sua dimenso estratgica, dada a
visibilidade atribuda s iniciativas mais relevantes da
administrao. Terceiro, porque o oramento anual
vincula-se e no pode estar em desacordo com o
plano plurianual, o que refora a sua relevncia. A
participao social na formulao do PPA e no acom-
panhamento da execuo reveste-se, portanto, de
importncia fundamental para o bom desempenho
das polticas sociais.
Embora a consulta sociedade no seja com-
pulsria no plano plurianual, o recurso aos poucos
tem se disseminado no Brasil, imitando prticas
similares s das modernas sociedades democrticas,
e se revelado uma ferramenta poderosa para a alo-
cao mais efciente e efcaz de recursos pblicos,
assim como para inibir prticas criminosas, como a
corrupo e a malversao do dinheiro dos contri-
buintes. Tmido em meados da dcada de 1980, o
mecanismo ganhou impulso a partir do Oramento
Participativo das prefeituras de So Paulo-SP e Porto
Alegre-RS, entre 1989 e 1992, e hoje constitui rotina
em centenas de prefeituras brasileiras e tambm
em alguns governos estaduais, como o caso do
atual governo baiano. Experincias de planejamento
plurianual participativo tambm esto em curso em
estados como o Cear e Tocantins.
O primeiro PPA da Bahia, vigente entre 1992 e
1995, no contemplou a participao da sociedade
em nenhuma medida. Na apresentao do documen-
to, o planejamento apontado como instrumento
adequado para dar maior efcincia s aes do
Estado e ressalta a necessidade de se retom-lo
para a promoo do desenvolvimento da Bahia.
Defniu-se tambm que as reas prioritrias para
as aes governamentais seriam educao, sa-
de, justia e segurana pblica (BAHIA, 1991). No
Plano Plurianual seguinte (1996-1999) tambm no
houve qualquer iniciativa de consulta sociedade,
mas se adotou com mais clareza a regionalizao,
aglutinando os investimentos em torno de ncleos
de desenvolvimento identifcados como potenciais
geradores de crescimento. A estratgia de desen-
volvimento adotada foi a do crescimento seletivo,
priorizando os segmentos que apresentassem maior
potencial de insero competitiva nos mercados
nacional e mundial (BAHIA, 1995).
No PPA 2000-2003 tambm no houve consulta
sociedade e a grande novidade foi a adoo de
uma nova regionalizao. Segundo o documento,
a nova realidade da economia baiana exigia uma
espacializao que contemplasse os corredores de
circulao da produo, em lugar do padro vincu-
lado s atividades produtivas tradicionais (BAHIA,
1999). A apresentao do PPA destacava tambm a
reorganizao fnanceira, administrativa e a retomada
pelo Estado da capacidade de investimento. A nfase
na oferta de servios pblicos, o desenvolvimento
econmico e a reverso dos pssimos indicadores
sociais do estado continuavam como metas perse-
guidas pela administrao (BAHIA, 1999).
Os primeiros sinais de mudana na relao entre
o Estado e a sociedade na formulao de polticas
pblicas vieram apenas no PPA 2004-2007, mas
mesmo assim com limitaes. Na apresentao se
destaca que o documento envolveu mecanismos de
consulta sociedade, alm da habitual mobilizao
de setores tcnicos do governo. Deduz-se que o
objetivo foi romper com os padres tradicionais da
administrao pblica, adotando um carter parti-
cipativo e solidrio que se pretende imprimir ao
do governo, buscando um modelo de gesto com-
partilhada (BAHIA, 2003, p. 17). A consulta, porm,
teve alcance limitado, j que apenas 500 pessoas,
entre representantes de conselhos, associaes,
lideranas empresariais e sindicatos compareceram
s reunies que aconteceram somente em Salvador
(BAHIA, 2003, p. 17).
O critrio adotado para defnir os participantes
tambm foi muito restritivo. que os convidados para
participar das discusses foram defnidos por cada
secretaria, que selecionou o pblico encarregado
da apresentao de propostas e se responsabilizou
pela emisso e envio de convites, alm da ofer-
ta de subsdios para participao nas discusses
(BAHIA, 2003, p. 17). Alm das evidentes limitaes
ao exerccio democrtico, h o claro risco de que os
atores convidados a participar da discusso tenham
estreitas afnidades polticas com o grupo governan-
te, tendendo a reproduzir a viso ofcial do Estado,
com prejuzos para o exerccio do contraditrio e
enfraquecendo o contedo das propostas.
Nos anos seguintes houve algum avano em
relao Lei Oramentria Anual (LOA), j que o
Oramento Cidado concedia sociedade a oportu-
nidade de participar mais diretamente da aplicao
de recursos. Implantado em 2005, para a elaborao
do oramento 2006, a proposta tinha a limitao
de s aceitar propostas atravs de telefonema ou
pela internet, meios menos acessveis populao
mais pobre, principalmente a residente em reas
rurais. Apesar das limitaes, o processo apresen-
tou algumas sinalizaes positivas, como a melhor
captao de demandas da sociedade, mais aes
nas reas de sade, educao e segurana pblica
(GOVERNADOR..., 2006).
Essas iniciativas demonstram que, nos ltimos
anos, tm crescido o protagonismo da sociedade na
elaborao e aplicao de polticas pblicas. Isso
fcou mais visvel quando houve uma maior abertura
por parte do governo estadual, o que resultou no
PPA Participativo, que contribuiu para a elaborao
do Plano Plurianual 2008-2011.
O PPA PARTICIPATIVO
A primeira novidade do Planejamento Plurianual
2008-2011 na Bahia foi o critrio para adotar uma
nova regionalizao. Atendendo aos anseios dos
movimentos sociais e da sociedade, fez-se opo
pela adoo dos Territrios de Identidade, que
divide a Bahia em 26 territrios e utiliza critrios
culturais, sociais e, evidentemente, econmicos.
Essa territorializao, empregada tambm pelo Mi-
nistrio do Desenvolvimento Agrrio, produto das
discusses dos movimentos sociais, principalmente
aqueles vinculados agricultura, desde meados da
dcada passada e considera como fator fundamental
o sentimento de pertencimento.
Mais do que uma nova regionalizao, a adoo
dos territrios de identidade representou uma mu-
dana nos padres de planejamento territorial, que
deixou de ser uma atividade exclusiva dos gabinetes
dos tcnicos governamentais e passou a envolver
tambm os atores sociais que atuam mais direta-
mente sobre o espao e que, portanto, tm creden-
ciais para contribuir com a discusso. Considere-se
ainda a disposio do governo de adotar uma terri-
torializao unifcada para a aplicao de polticas
pblicas, j que a regionalizao anterior adotada
pela Secretaria de Planejamento no era rigorosa-
mente seguida por outras secretarias, que adotavam
padres prprios. Essa desarticulao resultou na
existncia de pelo menos dez regionalizaes dis-
tintas no quadrinio anterior, o que naturalmente
compromete a sincronia das aes governamentais.
Depois da defnio de uma nova regionalizao,
partiu-se para a elaborao do Plano Plurianual,
que contemplou duas vertentes: a tradicional, que
envolveu discusses e proposies das diversas
secretarias coordenadas pela Seplan, reunindo
apenas os tcnicos e autoridades governamentais,
e a vertente inovadora, que defniu a realizao de
plenrias com o propsito de consultar a populao
e coletar propostas. Concludas essas duas etapas,
partiu-se para a fase de anlise das sugestes e
verifcao de convergncias para a consolidao
do Plano Plurianual.
Com base na defnio dos 26 territrios, foram
programadas plenrias em 17 cidades baianas entre
os dias 11 de maio e 17 de junho de 2007. Algumas
cidades sediaram reunies de dois territrios, mas
foi respeitada a regra da separao do pblico por
Territrio de Identidade. Antes das plenrias, foram
encaminhados para os participantes cadernos do
PPA Participativo, contendo orientaes sobre o
processo consultivo, as diretrizes estratgicas do
governo e informaes gerais sobre planejamento
e oramento pblico (BAHIA, 2007b). Os convites
foram encaminhados a todas as entidades e seg-
mentos sociais que desempenham atividades no
territrio mobilizado. Alm das plenrias territoriais,
alguns territrios promoveram discusses prelimina-
res e houve casos em que parte das sugestes foi
formulada nessas reunies prvias, enriquecendo
o contedo das propostas. Estimativas indicam que
cerca de 40 mil pessoas foram mobilizadas pelo PPA
Participativo, envolvendo-se nas discusses prepa-
ratrias ou participando diretamente das plenrias
territoriais. A estimativa de que 12 mil pessoas
compareceram a essas ltimas, produzindo oito mil
propostas (PPA..., 2007).
ANDR SILVA POMPONET
Um critrio fundamental adotado para assegurar
a participao da comunidade, com maior desen-
voltura, foi reservar um espao especfco para os
ocupantes de cargos polticos nas cidades integran-
tes dos territrios. Para tanto, os agentes polticos
foram mantidos em salas separadas, dedicando-se
a discusses especfcas. A fnalidade foi assegurar
maior voz comunidade, evitando uma interferncia
indesejvel, para o propsito do evento, dos agentes
polticos (BAHIA, 2007b). Alm da apresentao das
propostas, os membros da comunidade elegeram
representantes dos territrios para acompanhar a
execuo do PPA, integrando um conselho cuja
responsabilidade a de fazer a mediao entre o
Estado e a sociedade. Cada Territrio de Identidade
elegeu dois titulares e dois suplentes para o posto,
que foram empossados em fevereiro (REPRESEN-
TANTES..., 2008).
As propostas foram coletadas atravs de eixos
de desenvolvimento distintos. No eixo social foram
alocados temas como sade, educao, cultura,
igualdade e direitos humanos e defesa do cidado.
O segundo eixo teve carter econmico, abrangendo
temas como agricultura e desenvolvimento rural,
infra-estrutura e logstica, cincia e tecnologia e
indstria, comrcio e servios (BAHIA, 2007b, p.
5). Assim, os participantes se dividiam por temas de
interesse e, nas salas, se organizavam em peque-
nos grupos, debatendo e apresentando propostas
durante cerca de duas horas. No ato fnal do evento,
as propostas eram lidas para todos os participantes
da plenria e em alguns dias estavam disponveis no
site da Secretaria de Planejamento. Alternativamente,
o governo manteve a possibilidade da sociedade
em geral apresentar propostas, atravs de um site
governamental. O prazo para a apresentao de
propostas expirou em 15 de agosto (CONVOCA-
O..., 2007).
Para fscalizar a execuo do PPA, alm dos
integrantes do conselho de acompanhamento foi
assegurada a disponibilizao de informaes atra-
vs de um portal que estar disposio de toda
a comunidade. Nesse portal, a sociedade poder
fazer o acompanhamento de programas, projetos e
aes, assim como de seus indicadores de desem-
penho (BAIANOS..., 2007). A previso da Seplan
que ao longo da execuo do PPA ocorram ajustes
para o cumprimento de metas e, para tanto, sero
utilizados os mecanismos das conferncias e reuni-
es, e a constituio de uma rede de agentes com
o propsito de acompanhar a execuo do plano
(BAIANOS..., 2007).
Experincia indita na formulao de polticas
pblicas na Bahia, o PPA se desenha como uma
ferramenta privilegiada para a melhor focalizao
das aes do governo e para a constituio de uma
gesto compartilhada, em que se abrem perspecti-
vas de resultados melhores na implementao de
polticas pblicas. Contudo, essa iniciativa pioneira
impe desafos cuja superao depende da adoo
de medidas.
Um dos desafos assegurar a integrao de
vises de desenvolvimento, contemplando ao
mesmo tempo os macro-objetivos do governo, que
transcendem os limites de um territrio, e, tambm,
as aspiraes de desenvolvimento de regies iso-
ladas que, muitas vezes, apresentam problemas
peculiares, os quais no se observam nos demais
territrios. Em suma, exige-se um esforo de in-
tegrao que fortalea os potenciais locais e, ao
mesmo tempo, no constitua obstculo s propos-
tas sistmicas. Uma difculdade adicional para se
atingir esse objetivo a prpria natureza da Bahia,
dotada de grande diversidade geogrfca e climtica
(caatinga, cerrado e litoral coexistem numa mesma
unidade federativa, apresentando caractersticas
particulares), demogrfca j que alguns grandes
ncleos urbanos densamente povoados coexistem
tambm com vazios demogrfcos cuja populao
dispersa e econmica, pois algumas ilhas de
prosperidade convivem com imensos espaos de
baixo dinamismo econmico e pobreza endmica,
embora as desigualdades na distribuio de renda
afetem todo o estado indistintamente.
Outro desafo relaciona-se motivao dos atores
sociais engajados. Eventuais frustraes podem
provocar a desmobilizao da sociedade, difcultando
a convergncia e a sintonia entre os agentes locais
e o Estado e comprometendo a boa execuo das
polticas pblicas. Para evitar problemas dessa natu-
reza, imprescindvel uma contnua interface entre
o Estado e a sociedade, com vistas a assegurar uma
permanente integrao e acompanhamento. Aes
de monitoramento e avaliao do plano plurianual,
no locus territorial e ouvindo os prprios atores so-
ciais, parece ser uma medida indispensvel. Afnal,
a opo pelos processos participativos tende a ser
mais exitosa quando h um crescente comparti-
lhamento de responsabilidades, incluindo-se a a
responsabilizao da prpria
sociedade pelos resultados al-
canados. Isso, claro, quando
o Estado se dispe a conduzir
uma gesto participativa em
que muitas decises passam
a ser tomadas envolvendo agentes pblicos e so-
ciedade civil.
Ressaltem-se, ainda, as prprias limitaes da
cultura participativa na Bahia, mesmo com todos os
avanos j apontados desde a redemocratizao
do Brasil. Refm por sculos de prticas polticas
oligrquicas e patrimonialistas, o estado apresenta
menor engajamento social justamente nos territrios
mais pobres e que necessitam com maior urgncia de
aes de desenvolvimento. O estmulo permanente
mobilizao, mediante a oferta de mecanismos de
participao, desenha-se como uma alternativa para
estimular a comunidade a participar das decises
que a afetam mais diretamente.
Particularmente nas regies com menor dinamis-
mo econmico e com indicadores educacionais mais
desfavorveis, gesto compartilhada e co-respon-
sabilizao da sociedade implicam em uma ruptura
radical com os padres polticos vigentes at aqui.
Nesses espaos, a consolidao de novas formas de
relacionamento entre Estado e Sociedade, ou, mais
simplifcadamente, um novo modelo de gesto e a
aplicao de recursos pblicos encontrar maiores
difculdades para se enraizar. No h, portanto, ca-
minho mais apropriado que valorizar as articulaes
polticas locais, mobilizando a sociedade atravs de
associaes e de aes cooperativas. um caminho
longo e rduo, mas o mais adequado.
Num sistema democrtico mais maduro e ain-
da distante da realidade que a sociedade brasileira
almeja , o envolvimento social na tomada de de-
cises pelo Estado muito mais sofsticado que os
primeiros passos dados na Bahia, que ainda so
insufcientes, mas promissores. Por deduo lgica,
parece evidente que num estgio mais avanado
o foco das polticas mais ajustado, e a aplicao
de recursos mais adequada e melhor otimizada.
Desconsiderando-se a, a propsito, a maior agilida-
de no intervalo entre deciso e aplicao, o que se
traduz em resultados mais efetivos. Para alcanar
esses resultados, porm, imprescindvel a participa-
o da sociedade em todas as
etapas. S atravs dela ser
possvel atingir o desenvolvi-
mento social com eqidade e
a reduo das desigualdades
regionais, o que vai colaborar
para a diminuio da pobreza na Bahia.
Os desafos so grandiosos e os resultados no
sero alcanados em apenas um par de anos. Mu-
danas profundas no comportamento social, muitas
vezes, se desdobram por dcadas. Mas so necess-
rias, particularmente no caso baiano. A lgica poltica
vigente no estado sempre constituiu um empecilho
ao desenvolvimento da vastido interiorana e semi-
rida, entregues aos poderosos locais e aos favores
eventuais motivados pelas barganhas eleitorais. A
supresso da intermediao e o dilogo direto com
a populao local uma ferramenta poderosamente
efciente, eliminando os efeitos deletrios da in-
termediao e, ao mesmo tempo, diagnosticando
as reais necessidades dos territrios. Mecanismos
como esses so inclusive objeto da simpatia e do
estmulo de organismos internacionais, como o Ban-
co Mundial.
CONSIDERAES FINAIS
Recente no Brasil, o envolvimento da populao
na formulao e acompanhamento de polticas p-
blicas coloca o Pas na trilha das modernas socie-
dades democrticas. Vantajosa por permitir melhor
focalizao das aes governamentais e por inibir
prticas esprias (como a corrupo e o patrimonia-
lismo), a participao social ainda se ressente de
maior solidez entre os brasileiros, mas sem dvida
constitui uma ferramenta poderosa na induo do
desenvolvimento sustentvel.
Na Bahia, cuja sociedade preserva uma cultura
poltica retrgrada muito pronunciada, a iniciativa do
Plano Plurianual Participativo pode representar uma
mudana nos padres polticos vigentes e alavancar
a reduo das vexatrias desigualdades sociais que
A lgica poltica vigente no estado
sempre constituiu um empecilho
ao desenvolvimento da vastido
interiorana e semi-rida
ANDR SILVA POMPONET
afigem parcela expressiva da populao, principal-
mente a que reside no semi-rido. As possibilida-
des de xito so reais, principalmente quando se
considera o histrico de fracassos acumulado pela
iniciativa governamental isolada, sem articulao
com os atores sociais. O sucesso, porm, depen-
de da superao dessa cultura poltica retrgrada,
atravs do paulatino enraizamento das prticas de
controle social.
Porm, a moderna gesto compartilhada entre
Estado e sociedade ainda se encontra em uma fase
embrionria na Bahia, exigindo cuidados para que
possa se projetar com velocidade sempre crescente,
sem os refuxos que marcaram a trajetria dos mo-
vimentos sociais no Brasil, em geral, e no Nordeste,
em particular. Retrocessos sem dvida representaro
maiores difculdades para induzir o desenvolvimento,
principalmente nas regies mais atrasadas e mais
expostas pobreza.
No caso especfco do Plano Plurianual 2008-
2011, as aes contnuas de monitoramento e ava-
liao que envolvam a comunidade e reforcem a
sinergia entre governo e sociedade se revestem
de importncia to grande ou talvez maior que a
construo do PPA propriamente dito.
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FREDERICO LUIZ BARBOSA DE MELO
BAHIA
ANLISE & DADOS
Retrato dos trabalhadores quando
jovens, adultos e velhos: perfil das
posies na ocupao por idade e
rendimento segundo a PED-RMBH
Frederico Luiz Barbosa de Melo
*
Resumo
Este estudo tem por objetivo identifcar padres etrios dos
ocupados e uma hierarquia de remuneraes tomando por refe-
rncia as posies na ocupao. investigada a Regio Metro-
politana de Belo Horizonte (RMBH), nos perodos 1996-1997 e
2005-2006 com base na Pesquisa de Emprego e Desemprego
(PED). O estudo levanta algumas hipteses referentes a possveis
movimentos dos ocupados no mercado de trabalho ao longo de
sua vida ativa, com os conseqentes impactos sobre remunera-
es; e fornece informaes que podem subsidiar a elaborao
de polticas. Pela identifcao dos padres etrios por posio
e dos grupos ocupacionais de menores rendimentos mdios, so
sugeridas polticas pblicas que poderiam contribuir para melhorar
suas condies de vida e de trabalho.
Palavras-chave: Mercado de trabalho. Ocupao. Idade.
Rendimento.
Abstract
This papers objective is to identify age standards for
those occupied and a payment hierarchy, taking occupational
positions as a reference. The Metropolitan Region of Belo
Horizonte is investigated in the periods 1996-97 and 2005-
06, based on the Survey on Employment and Unemployment
(PED). The study raises some hypothesis referring to pos-
sible movements for those occupied in the labour market
during their active lives, with the consequent impacts on
payment and supplies information that could subsidize and
formulate policies. From identifying age standards by posi-
tion and for occupational groups of lower average incomes,
public policies are suggested that may contribute to improv-
ing their living and working conditions.
Keywords: Labor market. Occupation. Age. Income.
* Doutor em Demografa pelo Cedeplar/UFMG, tcnico do Dieese em Minas Gerais
e professor do mestrado em Gesto social, educao e desenvolvimento local do
Centro Universitrio UNA Belo Horizonte. fred@dieese.org.br
considerar o perfl etrio das posies na ocupao,
possam subsidiar a elaborao de polticas pblicas.
O principal argumento que parece existir um padro
etrio combinado a uma hierarquia de rendimentos,
ambos relativamente estveis, segundo a posio
na ocupao, podendo-se supor que alguns trabalha-
dores migrem de posies menos valorizadas para
outras mais valorizadas durante sua vida profssional.
investigada a Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH), nos binios de 1996-1997 e 2005-
2006, com base nos dados da Pesquisa de Emprego
e Desemprego (PED), que, sendo uma pesquisa
transversal, no adequada para captar transies
no mercado de trabalho. Ainda assim, acredita-se
INTRODUO
Este estudo tem por objetivo identifcar, primeiro,
padres etrios dos trabalhadores por posio na
ocupao e, segundo, uma hierarquia de remunera-
es tambm por posies na ocupao num mer-
cado de trabalho metropolitano brasileiro. O estudo
visa lanar para debate algumas hipteses referentes
aos possveis movimentos dos ocupados no interior
do mercado de trabalho ao longo de sua vida ativa,
com os conseqentes impactos sobre suas remune-
raes. Outro objetivo fornecer informaes que, ao
RETRATO DOS TRABALHADORES QUANDO JOVENS, ADULTOS E VELHOS:
PERFIL DAS POSIES NA OCUPAO POR IDADE E RENDIMENTO SEGUNDO A PED-RMBH
que, por meio de dados referentes a perodos, possa
se inferir hipteses de explicao para fenmenos
que, em ltima instncia, s seriam corretamente
investigados com dados de pesquisas longitudinais.
Sendo o mercado de trabalho brasileiro conside-
rado como muito segmentado,
a varivel posio na ocupa-
o tem sido frequentemente
incorporada em investigaes
sobre equaes de rendimen-
to
1
. Igualmente tem sido exa-
minado, nesse tipo de estudo,
o atributo idade, muitas vezes tratado como um
indicador do acmulo de experincia pelo indivduo
no mercado de trabalho e/ou na sua ocupao. Tam-
bm em estudos sobre transies no mercado de
trabalho (SEDLACEK; BARROS; VARANDAS, 1990;
WAJNMAN, 1995; HIRATA; MACHADO, 2007) tm
sido analisadas as variveis posio na ocupao e
idade, alm de outras, como escolaridade. Porm,
a estrutura etria das posies na ocupao em si
mesma tem permanecido desapercebida como uma
caracterstica marcante e relativamente rgida do
mercado de trabalho brasileiro.
Perfs etrios da estrutura ocupacional por posi-
o no Brasil j foram objeto de investigao, tendo
sido constatada a existncia de padres etrios da
distribuio por posio na ocupao que tendem
a se reproduzir no tempo, o que seria indicativo de
transies de indivduos entre as posies ao longo
de sua vida ativa (RAMOS; RIOS-NETO; WAJNMAN,
1997). Ramos, Rios-Neto e Wajnman (1997), cujo
objetivo era inferir impactos sobre a desigualdade
de rendimentos e os nveis de bem-estar pela seg-
mentao do mercado de trabalho, foram alm da
abordagem dual geralmente dedicada segmen-
tao do mercado de trabalho brasileiro e, em vez
de considerar apenas o mercado formal vis--vis
o informal, examinaram as posies de empre-
gados com carteira, empregados sem carteira,
trabalhadores por conta-prpria e empregadores.
Estudando a PEA brasileira masculina, com idade
entre 15 e 65 anos, nos anos de 1981, 1985 e 1990,
com base na PNAD, e analisando os atributos de ida-
de, escolaridade e posio na ocupao, Ramos,
Rios-Neto e Wajnman (1997) constatam a existncia
de perfs etrios para as posies na ocupao e
1
Maiores detalhes sobre essa questo podem ser encontrados, por exemplo, no
trabalho de Courseuil (2002).
de uma hierarquia salarial. Assim, os sem carteira
auferem os rendimentos mais baixos em todo o ci-
clo de vida ativa e esto fortemente concentrados
nas faixas etrias mais jovens, enquanto as outras
categorias aumentam seu peso com a elevao
dos grupos de idade, ainda
que com especifcidades; os
empregadores recebem os
maiores rendimentos em to-
das as faixas etrias; os conta
prpria aumentam seu peso
com a elevao das faixas de
idade e, abaixo dos empregadores, ganham os
maiores rendimentos nas idades iniciais da vida ativa;
e, por fm, os com carteira revelam uma concentra-
o relativa nas idades entre 20 e 30 anos e obtm,
depois dos empregadores, os maiores rendimentos
nos estgios intermedirios e fnais.
O presente estudo visa identifcar estruturas etrias
e de rendimentos associadas s posies na ocupao
como forma de dar elementos para serem analisadas
as possveis transies entre posies no mercado
de trabalho e os impactos sobre a desigualdade de
rendimentos. Portanto, este estudo, embora no
analisando as diferenas de escolaridade, guarda se-
melhanas com Ramos, Rios-Neto e Wajnman (1997).
Por outro lado, alm de analisar regio e perodos
distintos, este estudo desagrega mais as posies
na ocupao e incorpora a varivel tempo na ocupa-
o, que contribui para a compreenso da estrutura
por idade e rendimento das posies na ocupao.
AS ESTRUTURAS ETRIAS POR
POSIO NA OCUPAO
Inicialmente deve-se informar que, para garantir
uma maior representatividade amostral, alm de ter
agregado informaes de dois anos, este estudo
considerou apenas os indivduos com 16 anos ou
mais e agrupou as idades em faixas trienais. Ento,
o que nos grfcos aparece como 17 refere-se aos
indivduos com 16, 17 ou 18 anos; o que aparece
como 20, aos indivduos com 19, 20 ou 21 anos;
e assim sucessivamente, sendo que o grupo 61
agrega todos os que alcanaram 60 anos ou mais.
Os Grfcos 1 e 2 trazem as composies, para
os ocupados segundo faixas etrias, por posio na
ocupao nos dois binios analisados.
Os sem carteira auferem os
rendimentos mais baixos em
todo o ciclo de vida ativa e esto
fortemente concentrados nas
faixas etrias mais jovens
Fonte: PED-RMBH. Convnio Dieese/Seade/FJP/Sedese-MG/MTE. Elaborao prpria.
Obs.: Na categoria patres, incluram-se os empregadores, os donos de negcio familiar e os outros e, entre os sem carteira, os assalariados no sabe.
Grfco 1
Distribuio dos ocupados dos dois sexos (em %) segundo faixa etria por posio na ocupao
RMBH 1996-1997
Obs.: Na categoria patres, incluram-se os empregadores, os donos de negcio familiar e os outros e, entre os sem carteira, os assalariados no sabe.
Grfco 2
Distribuio dos ocupados dos dois sexos (em %) segundo faixa etria por posio na ocupao
RMBH 2005-2006
Alm de os padres etrios serem muito seme-
lhantes nos dois binios, observa-se que, em cada
um dos binios, as posies de assalariados com
carteira assinada e sem carteira so mais impor-
tantes nas idades iniciais da vida ativa. Comporta-
mento oposto tm as posies de assalariado do
setor pblico, autnomo para o pblico e patres,
cujos pesos tendem a aumentar com a elevao
dos grupos etrios, enquanto, com exceo das
duas faixas mais jovens em 1996-1997, o peso dos
domsticos relativamente homogneo entre os
grupos etrios.
O Grfco 3 revela, talvez
de modo ainda mais claro,
as diferenas de perfl etrio
das posies na ocupao.
Em 2005-2006, na RMBH, o
assalariamento sem carteira
era muito concentrado nas ida-
des jovens (no incio dos vinte
anos), assim como, de modo
menos intenso e levemente
mais tardio, o assalariamen-
to com carteira. Fica patente
que o assalariamento no setor
pblico, o trabalho por conta-
prpria (para o pblico e para
empresas) e a atividade de
gesto de negcios alcanam
maior importncia nas idades
entre 40 e 50 anos. J o em-
prego domstico distribui-se
mais entre os 25 e 40 anos.
Comparando-se as distri-
buies por idade dos binios,
verifca-se um processo mais
ou menos generalizado de en-
velhecimento dos perfs etrios
das posies, ainda que com
diferenas de intensidade. Por
outro lado, sobressai o fato de
a estrutura por idade dos as-
salariados com carteira em
2005-2006 ser basicamente
idntica de 1996-1997, en-
quanto a distribuio etria
dos sem carteira tornou-se
um pouco menos assimtrica
e a dos assalariados do se-
tor pblico, mais envelhecida
(Grfco 4).
J os perfs do autnomo
para o pblico e do autno-
mo para empresas pouco se
alteraram no perodo, embora
possa se constatar um leve
envelhecimento de ambas as
estruturas (Grfco 5).
Obs.: Na categoria patres, incluram-se os empregadores, os donos de negcio familiar e os outros; entre os sem
carteira esto os assalariados no sabe (os que no sabem se tm carteira).
Grfco 3
Distribuio (em %) de posies na ocupao por faixas etrias
RMBH 2005-2006
Grfco 4
Distribuio (em %) por faixa etria dos assalariados com carteira,
sem carteira e do setor pblico RMBH 1996-1997 e 2005-2006
Grfco 5
Distribuio (em %) por faixa etria dos autnomos para o pblico e
para empresas RMBH 1996-1997 e 2005-2006
No caso dos empregados
domsticos, ressaltam a dife-
rena entre o perfl etrio das
mensalistas (mais jovens)
frente ao das diaristas (mais
velhas); e o envelhecimento
acentuado das mensalistas
entre 1996-1997 e 2005-2006
(Grfco 6).
Quanto aos ocupados aqui
denominados patres, eles
j revelavam uma distribuio
etria envelhecida em 1996-
1997, o que se aprofundou
em 2005-2006 (Grfco 7).
Uma medida resumo das
distribuies etrias de cada
posio na ocupao e da
sua disperso corresponde
ao nvel da idade mdia e
respectivo desvio padro.
Em termos mdios, po-
sio de assalariado sem
carteira assinada tendem a
corresponder os trabalhado-
res mais jovens, enquanto,
no outro extremo, donos de
negcio familiar e empre-
gadores tendem a ser mais
velhos (Grfco 8). Os aut-
nomos (para o pblico e para
empresas) e os assalariados
do setor pblico tm idade mdia intermediria
e vivenciaram processo de envelhecimento no per-
odo a taxas tambm intermedirias. Na verdade, as
idades mdias de todas as categorias de posio
na ocupao aumentaram entre 1996-1997 e 2005-
2006, umas mais (domstico mensalista, dono de
negcio familiar, alm de trabalhador familiar) e
outras menos (diarista, outros, assalariado com
carteira e sem carteira).
O perfl etrio das posies na ocupao guarda
relao com o tempo de permanncia na ocupao
(Grfco 9). Deve-se alertar, contudo, para que os
dados sejam considerados com alguma cautela, por-
que a concepo de tempo de permanncia na ocu-
pao adequa-se muito mais relao assalariada
Nota: No possvel desagregao para diaristas em 1996-1997 e nem para alguns grupos etrios.
Grfco 6
Distribuio (em %) por faixa etria dos empregados domsticos,
mensalistas e diaristas RMBH 1996-1997 e 2005-2006
Obs.: Na categoria patres, incluram-se os empregadores, os donos de negcio familiar e os outros.
Grfco 7
Distribuio (em %) por faixa etria dos patres
RMBH 1996-1997 e 2005-2006
do que s formas autnomas de trabalho. Por exem-
plo, um trabalhador autnomo para o pblico que,
durante um ms, fcou sem clientes e, portanto,
sem prestar servios pode entender que esteve
desempregado nesse perodo, enquanto outro, na
mesma situao, pode continuar se identifcando
como ocupado na posio de autnomo.
Entre 1996-1997 e 2005-2006, com exceo
de assalariados sem carteira, todas as posies
revelam expanso do tempo de permanncia na
ocupao. E, abstraindo os trabalhadores fami-
liares, em especial, e os patres, a ordem das
posies de acordo com a durao da permann-
cia na ocupao no se alterou entre 1996-1997 e
2005-2006. Nos dois perodos, ressaltam o pouco
tempo acumulado na ocupao pelos sem carteira
e a amplitude de variao entre os tempos mdios
na ocupao segundo a posio, que cresciam de
22,7 meses (sem carteira, em 2005-2006) a 130,9
meses (patres, em 2005-2006).
Tomando-se os dados de tempo de perma-
nncia na ocupao, segmentados por grupos
etrios, constatam-se outras diferenas entre as
posies (Grfico 10).
O tempo mdio de permanncia em cada posio
na ocupao tende a aumentar, para todas elas,
medida que os trabalhadores so mais velhos. Por
um lado, isso refete uma obviedade: os trabalhado-
res recm-ingressos no mercado de trabalho como
ocupados ainda no tiveram
tempo de acumular tempo na
mesma ocupao, indepen-
dentemente de qual posio
ocupem. Por outro lado, pare-
ce existir uma tendncia a um
acomodamento (sem juzo de
valor na expresso) que, com
o passar do tempo, torna os
trabalhadores mais estveis
em sua posio na ocupao.
Entretanto, isso mais verda-
deiro para umas posies do
que para outras. Os assala-
riados sem carteira, nos trs
grupos etrios considerados,
acumulam sempre o menor
Grfco 8
Idades mdias e desvios padres dos trabalhadores por posio na ocupao
RMBH 1996-1997 e 2005-2006
Grfco 9
Tempo mdio de permanncia na ocupao por posio (em meses),
ordenado pela seqncia de 1996-1997 RMBH 1996-1997 e 2005-2006
Obs.: O total inclui a posio trabalhadores familiares, que, no entanto, isoladamente no apresentou
representatividade amostral.
Grfco 10
Tempos mdios (em meses) de permanncia na ocupao por posio de
ocupados segundo faixas de idade RMBH 2005-2006
Fonte: PED-RMBH. Convnio Dieese/Seade/FJP/SedeseMG/MTE. Elaborao prpria.
Obs.: No se incluram os trabalhadores familiares, uma vez que no auferem rendimentos. Os donos de negcio
familiar com rendimentos declarados positivos no agregam amostra representativa. No total dos ocupados
consideraram-se apenas os ocupados com rendimentos positivos declarados.
Grfco 11
Nveis mdios e medianos dos rendimentos brutos no trabalho principal
(em R$) dos ocupados por posio na ocupao RMBH 2005-2006
tempo na ocupao, enquanto, nos dois grupos
mais velhos, os assalariados do setor pblico e,
no grupo dos 20 anos, os patres alcanam os
intervalos mais longos na ocupao. E as diferenas
absolutas, isto , em meses, aumentam com a faixa
etria considerada. No grupo 50 anos e mais, os
assalariados do setor pblico permanecem, em
mdia, h 220,9 meses (pouco mais de 18 anos)
na mesma ocupao e os sem carteira, 63,9 me-
ses (pouco mais de 5 anos). O fato de a diferena
relativa entre o tempo mdio na ocupao dos sem
carteira para o dos assalariados do setor pblico
ser maior no grupo de 30 a
49 anos do que no grupo de
50 anos e mais pode estar
associado difculdade de
os sem carteira se retirarem
do mercado de trabalho como
aposentados.
Quanto s remunera-
es, pode ser identifcada
uma hierarquia salarial por
posio na ocupao (Gr-
fco 11). Os menores valores
eram pagos aos domsticos
e, na seqncia, aos assa-
lariados sem carteira e aos
autnomos para o pblico.
Assalariados com carteira e
autnomos para empresas
ganhavam rendimentos se-
melhantes e bem prximos
ao do total dos ocupados.
Assalariados do setor pbli-
co e, principalmente, outros
(categoria composta quase
totalmente por profssionais
universitrios autnomos) e
empregadores recebiam
rendimentos bem superiores
aos das outras posies.
A estrutura salarial por po-
sio identifcada em 2005-
2006 era muito semelhante
de 1996-1997. Segundo
os rendimentos mdios, a
comparao entre as duas
estruturas revela que a principal transformao diz
respeito expressiva queda relativa dos rendimentos
mdios de empregadores e de outros, tornando a
estrutura um pouco menos desigual. As outras mu-
danas podem ser consideradas pequenas (Grfco
12). Ainda assim, em 2005-2006, em termos mdios,
os empregadores e outros recebiam o equivalente
a 10 vezes o auferido por domsticos diaristas.
J a comparao da hierarquia de remuneraes
segundo os valores medianos dos dois binios revela
estruturas semelhantes com algumas mudanas
sutis (Grfco 13).
expressiva de seu ndice de
remunerao, enquanto as-
salariados do setor pblico
foram os que menos viram o
ndice de seu rendimento m-
dio se reduzir.
CONSIDERAES FINAIS
Analisando-se as distribui-
es etrias das posies na
ocupao vigentes na RMBH
em 2005-2006, identifcaram-
se padres distintos de inser-
o no mercado de trabalho
segundo a idade: os assa-
lariados do setor privado
tendem a ser mais jovens; os
autnomos, os assalariados
do setor pblico e os empre-
gados domsticos tendem a
ter idades intermedirias; e os
empregadores, donos de
negcio familiar e os outros
(em grande medida, profssio-
nais universitrios autnomos)
tendem a ser mais velhos.
Ainda que com perfs mais jo-
vens, essas mesmas relaes
vigoravam em 1996-1997 na
regio. Parecem existir, por-
tanto, padres de composio
etria das posies na ocupa-
o, relativamente estveis, na
metrpole de Belo Horizonte.
Tambm quanto hierarquia de rendimentos foi
identifcado um padro em 2005-2006, que equivalia,
com pequenas alteraes, ao vigente em 1996-1997.
Do menor para o maior rendimento bruto do trabalho
principal mdio, a escala era: empregados doms-
ticos, assalariados sem carteira, autnomos para
o pblico, assalariados com carteira, autnomos
para empresas, assalariados do setor pblico,
outros e, por fm, empregadores. A reduo da
disperso salarial ocorrida entre 1996-1997 e 2005-
2006 pode ser considerada um aspecto positivo,
mesmo no tendo sido avaliados os nveis dos ren-
Obs.: No se incluram os trabalhadores familiares, uma vez que no auferem rendimentos. O total dos ocupados foi
calculado apenas para ocupados com rendimentos positivos declarados. Os donos de negcio familiar com rendimentos
declarados positivos no agregam amostra representativa em 20052006. Os rendimentos no foram ajustados por tamanho
de jornada. Em 19961997, o rendimento dos domsticos mensalistas a base 100,00; e, em 20052006, o dos diaristas.
Grfco 12
ndices das mdias dos rendimentos brutos no trabalho principal por
posio na ocupao (com base no menor rendimento mdio)
RMBH 1996-1997 e 2005-2006
Obs.: No se incluram os trabalhadores familiares, uma vez que no auferem rendimentos. O total dos ocupados foi
calculado apenas para ocupados com rendimentos positivos declarados. Os donos de negcio familiar com rendimentos
declarados positivos no agregam amostra representativa em 20052006. Os rendimentos no foram ajustados por tamanho
de jornada. Em 19961997, o rendimento dos domsticos mensalistas a base 100,00; e, em 20052006, o dos diaristas.
Grfco 13
ndices das medianas dos rendimentos brutos no trabalho principal por
posio na ocupao (com base no menor rendimento mediano)
RMBH 1996-1997 e 2005-2006
Segmentando os trabalhadores ocupados em gru-
pos de idade e agregando as posies na ocupao
em nova forma, a hierarquia remuneratria identif-
cada se confrma (Grfcos 14 e 15). A comparao,
entre os dois perodos analisados, dos indicadores
de remunerao segmentados por grupos de idade e
posio revela que a diminuio da disperso salarial
foi generalizada entre os grupos etrios e causada
principalmente pela reduo relativa da remunera-
o da posio patres, em especial no grupo de
idade mais elevada. Autnomos para empresa e
autnomos para o pblico tambm tiveram reduo
presente, o aumento do valor
real do salrio mnimo estaria
promovendo o fechamento do
leque salarial e, conseqen-
temente, diminuindo a desi-
gualdade entre rendimentos
do trabalho.
A distribuio etria das po-
sies na ocupao na RMBH
corrobora a constatao de
Ramos, Rios-Neto e Wajnman
(1997, p. 35) de que [...] o tra-
balho assalariado sem carteira
parece ser predominantemen-
te uma forma inicial de inser-
o no mercado de trabalho
[...]. Os empregados assala-
riados sem carteira acumulam,
em mdia, pouqussimo tempo
na mesma ocupao, o que
pode signifcar, primeiro, que
se desligam voluntariamen-
te de seus empregos para
buscar outros com melhores
condies ou para retornar
inatividade econmica; ou, se-
gundo, que sofrem os efeitos
das decises dos emprega-
dores de demiti-los depois de
breve intervalo desde a con-
tratao, sendo que, no caso
de serem substitudos, esses
trabalhadores estariam sofren-
do os efeitos da rotatividade.
Ademais, os sem carteira
auferem baixos salrios, em
valores pouco superiores ao
do salrio mnimo. Essas duas caractersticas do
trabalho sem carteira assinada, isto , pouco tempo
de permanncia na ocupao e baixos salrios,
parecem ser correlacionadas. Assim, o empregado
sem carteira recebe baixa remunerao, permanece
por pouco tempo na ocupao, decide demitir-se ou
demitido, busca outro emprego, que, sendo um
emprego sem carteira, reiniciaria o ciclo.
Quanto s outras duas categorias de empregados
assalariados, no domstico, ou seja, assalaria-
Obs.: Por falta de representatividade amostral, no se incluram os trabalhadores familiares. O total dos ocupados foi
calculado apenas para ocupados com rendimentos positivos declarados.
Grfco 14
ndice do rendimento mdio por posio na ocupao, segundo grupos
de idade, ordenado pela hierarquia do grupo de 30 a 40 anos de idade
(rendimento de domsticos = 100) RMBH 1996-1997
Obs.: No se incluram os trabalhadores familiares. O total dos ocupados foi calculado apenas para ocupados com
rendimentos positivos declarados.
Grfco 15
ndice do rendimento mdio por posio na ocupao, segundo grupos
de idade, ordenado pela hierarquia do grupo de 30 a 40 anos de idade
(rendimento de domsticos = 100) RMBH 2005-2006
dimentos, mas apenas as relaes entre eles. Pelo
menos em parte, esse estreitamento da disperso de
rendimentos do trabalho deve decorrer do processo
de elevao por que vem passando o salrio mnimo
desde 1995, uma vez que as categorias de base
(domsticos e assalariados sem carteira) tm seus
rendimentos muito vinculados ao valor do mnimo.
interessante constatar que, dessa forma, o Brasil
vivenciaria agora o fenmeno reverso ao identifcado
por Bacha (1978) para a dcada de 1970. Ou seja, no
do do setor pblico e assalariado com carteira,
elas guardam diferenas expressivas entre si. Seja
no que se refere ao perfl etrio, seja na dimenso
da remunerao ou do tempo de permanncia na
ocupao, esses dois grupos de assalariados so
muito distintos entre si, o que
deveria fazer com que se evi-
tasse tratar tais segmentos
num nico agregado ou que,
pelo menos, fosse feito com
muita cautela.
A estabilidade das estru-
turas etrias por posio na
ocupao nos dois perodos
analisados faz suspeitar que
os ocupados iniciem sua vida economicamente ativa
como assalariados do setor privado e, mais tarde, al-
guns deles transitem para outras formas de insero,
uma parcela o fazendo para formas mais vulnerveis
(como domsticos diaristas ou autnomos para o
pblico) e outra, para formas mais seguras (como
assalariados do setor pblico, autnomos para em-
presas e outros). Essas transies entre posies
na ocupao tendem obviamente a se refetir nos ren-
dimentos: os que transitam para formas mais vulner-
veis tenderiam a passar por uma degradao salarial,
e os que migram para formas mais seguras conse-
guiriam elevar seus rendimentos. As transies virtu-
osas (as direcionadas para posies mais seguras)
podem decorrer de processos vivenciados ao longo
da vida ativa, de acmulo de experincia profssional,
de recursos fnanceiros e de clientela, bem como
de alcance de nveis educacionais mais elevados.
Com base apenas na dimenso de rendimento, as
posies de domsticos mensalistas, domsticos
diaristas, assalariados sem carteira e autnomos
para o pblico podem ser vistas como as mais vul-
nerveis no mercado de trabalho da RMBH. Essas
posies apresentam padres etrios distintos e, por-
tanto, necessidades diferentes, o que deveria orien-
tar a elaborao de polticas pblicas especfcas.
Os sem carteira so, em boa medida, indivduos
jovens, provavelmente ingressando no mercado de
trabalho, com possveis difculdades de comprovar
experincia anterior e necessidade de compatibilizar
trabalho e continuidade de formao. Os domsti-
cos diaristas e os autnomos para o pblico so
pessoas mais velhas, provavelmente com maiores
responsabilidades familiares e que possivelmente
enfrentam impedimentos para obter um emprego
assalariado estvel e, no caso das diaristas, obst-
culos para compatibilizar trabalho no mercado e
no prprio domiclio. Talvez as
principais carncias dos do-
msticos mensalistas (e, em
boa medida, tambm dos dia-
ristas) se refram ampliao
de sua profssionalizao; ao
reconhecimento de direitos
trabalhistas bsicos; e via-
bilizao, mediante acesso a
cursos de educao regular
e profssional, de recursos para a busca de outras
formas de insero no mercado de trabalho. Por
fm, em funo da segregao espacial que ordena
a construo da metrpole, todos esses profssio-
nais devem sofrer com os custos, fnanceiros e de
tempo, impostos pelas longas distncias a serem
encaradas no deslocamento para o trabalho e, por
isso, polticas de transporte adequadas poderiam
benefci-los enormemente.
REFERNCIAS
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WAJNMAN, Simone. A ocupao na perspectiva de ciclo
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brasileiro. 1995. 115 f. Tese (Doutorado em Demografa)
Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1995.
As transies virtuosas [...]
podem decorrer de processos
vivenciados ao longo da vida
ativa, de acmulo de experincia
profssional, de recursos
fnanceiros e de clientela, bem
como de alcance de nveis
educacionais mais elevados.
NGELA BORGES
BAHIA
ANLISE & DADOS
Os jovens nos anos 1990: desemprego,
incluso tardia e precariedade
ngela Borges
*
Resumo
No Brasil, a partir de 1990, as difculdades de insero dos
jovens tornaram-se mais agudas, explicitando-se em taxas de
desemprego que, em alguns momentos, chegam a alcanar entre
um tero ou mais do grupo etrio de transio da adolescncia
para a juventude e no retardamento do ponto de infexo des-
sas taxas, que deste modo ainda se mantm muito elevadas
entre os jovens adultos. Neste trabalho, na linha dos estudos
que vm se debruando sobre as transies para a vida adulta,
procura-se compreender melhor o carter destas mudanas e
observar em que medida elas podem estar confgurando um
novo padro de entrada e permanncia no mercado de trabalho
a partir da anlise das mudanas na relao com (e no) mercado
de trabalho, experimentadas pelos jovens residente nas reas
urbanas do pas, que tinham entre 15 a 19 e entre 20 a 24 anos
no incio dos anos 90. Recorre-se, portanto, a grupos geracionais
abertos, os quais, apesar de sujeitos a variaes signifcativas
provocadas por movimentos migratrios internos (rural-urbano)
e externos se constituem em um recurso vlido para a anlise
pretendida. So analisadas as taxas de atividade, desempre-
go, inatividade e de ocupao e as formas de insero destes
grupos geracionais para o perodo 1992 2006, observando o
comportamento desses indicadores no incio e no fnal do perodo.
Palavras-chave: Jovens. Mercado de trabalho. Desemprego.
Grupos geracionais.
Abstract
Diffculties of inserting young people into the Brazilian labour
market became more acute after 1990, explicit in unemployment
rates that, at some moments, reached one third or more of the
age group in transition from adolescence to young adults. Thus
the point of infection for these two rates, which is still very high
amongst young adults, is delayed. This paper, along the lines
of studies being developed on transitions to adult life, aims to
give a better understanding of the nature of these changes and
observe to which extent they can confgure a new pattern of
entrance and permanence in the labour market, based on the
analysis of the changes in their relationship with (and in) the
labour market, experienced by young people resident in the
countrys urban areas who were between 15 and 19 and 20 and
24 years old at the beginning of the 1990s. However, it turns to
open generation groups, who, despite being subject to signifcant
variations provoked by internal (rural-urban) and external migra-
tory movements, is a valid resource for the intended analysis.
The rates of activity, unemployment, inactivity and occupation are
analysed and the manner of inserting these generation groups
for 1992 to 2006, observing the behaviour of these indicators at
the beginning and end of this period.
Keywords: Youth. Young adults. Labour market. Unemploy-
ment. Generation groups.
* Doutora em Cincias Sociais, professora e coordenadora do Programa de Mestrado
em Polticas Sociais e Cidadania da UCSal, pesquisadora do Ncleo de Estudos do
Trabalho e Pesquisadora associada do CRH/UFBA. angelamc@ucsal.br
chegaram a alcanar 1/3 ou mais do grupo etrio
de transio da adolescncia para a juventude, e
no retardamento do ponto de infexo dessas taxas,
que deste modo ainda se mantm muito elevadas
entre os jovens adultos.
Desemprego juvenil mais elevado, com taxas
sempre muito superiores dos adultos, e a maior
presena de jovens entre os desempregados em
termos relativos so fenmenos normais, pois a
idade constitui-se num dos atributos relevantes na
determinao das chances de insero no mercado
de trabalho.
INTRODUO
Historicamente, mesmo em fases de expanso
da economia, a entrada dos jovens no mercado
de trabalho e a conquista de uma posio estvel
neste mercado foram marcadas por difculdades
e tenses. No Brasil, a partir de 1990, no bojo da
reestruturao produtiva e do re-desenho do padro
de desenvolvimento, essas difculdades e tenses
tornaram-se mais agudas, e foram explicitadas nas
taxas de desemprego, que, em alguns momentos,
OS JOVENS NOS ANOS 1990: DESEMPREGO, INCLUSO TARDIA E PRECARIEDADE
Tal relevncia deriva da relao particular que os
indivduos tm com a atividade produtiva em cada
fase da vida, relao essa que, embora variando
de uma sociedade para outra, ao longo do tempo,
entre as classes e, ainda, entre os gneros, tende a
ser mais forte nas duas ou trs
primeiras dcadas da idade
adulta, isto , entre os 20 e os
50 anos e, sobretudo para os
homens
1
, quase impositiva.
Nas sociedades capitalis-
tas, a varivel idade particularmente fundamental na
confgurao das preferncias dos empregadores, as
quais moldam e, ao mesmo tempo, so moldadas pe-
las normas sociais vigentes, reforando desse modo o
papel central desempenhado pelos adultos jovens na
fora de trabalho diretamente subordinada ao capital.
Essas preferncias so relevantes ainda na seg-
mentao dos trabalhadores em fora de trabalho
primria e secundria, uma clivagem que no
neutra em relao idade (nem ao gnero), sendo,
pelo contrrio, em boa medida, informada pelos
valores e normas que, numa dada sociedade e num
determinado tempo histrico, estabelecem de forma
mais ou menos rgida os papis a serem desempe-
nhados por homens e mulheres em cada um dos
ciclos da vida.
Em sntese, o perfl etrio dos ocupantes dos
lugares existentes no mercado de trabalho vai ser
resultante tanto de fatores objetivos, a exemplo das
necessidades do processo de produo e da com-
posio da oferta de fora de trabalho em cada
contexto e em cada tempo histrico, como de valores
e esteretipos dominantes na sociedade e das nor-
mas, valores e instituies que regulam as entradas
e sadas do mercado de trabalho e os termos da
contratao e dispensa de trabalhadores.
Para compreender essa importncia que as ida-
des assumem no mercado de trabalho, necessrio
considerar tambm que, neste mercado, de forma
mais explcita do que em outros espaos do mun-
do social, as idades so socialmente construdas
(BOURDIEU, 1983) e, mais que isso, como afrma
Langevin, o mercado um dos lugares onde se
elaboram as regras de legitimao do valor das
idades (LANGEVIN, 1998, p. 139).
1
Embora cada vez mais tambm para as mulheres.
Nele, a juventude, a maturidade e a velhice so
conceitos que no remetem necessariamente idade
biolgica, expressando, pelo contrrio, confitos ge-
racionais e interesses vrios, em especial do capital
e do Estado, que usam e abusam do poder de no-
mear para decretar, conforme
lhes seja mais conveniente, a
imaturidade ou, ao contrrio,
a contemporaneidade dos
mais novos mesmo que no
sejam to jovens assim e o
envelhecimento ou a experincia virtuosa dos
mais velhos aqui tambm no importando se a
idade desses trabalhadores permite enquadr-los
na categoria de velhos, defnida em funo de pa-
rmetros biomdicos
2
.
No mercado de trabalho, este processo de cons-
truo social das idades particularmente evidente
no momento da integrao das novas geraes no
mundo do trabalho: os adolescentes e jovens pas-
sam sempre por perodo mais ou menos longo de
procura de emprego, constituem o segmento mais
facilmente demitido em momentos de retrao da
demanda e de ajustes e quanto mais jovens, mais so
considerados fora de trabalho secundria (OFFE,
1989), qual so destinados os postos de trabalho
menos estratgicos e menos exigentes em termos
de qualifcao e experincia.
Alm disso, embora necessrios e amplamente
recrutados pelas empresas, a contratao dos jo-
vens sobretudo nas faixas de menor idade com
freqncia feita sob formas que fogem do contrato
padro
3
, inclusive aquelas que implicam na burla de
direitos, consideradas, pelos empregadores, como
mais adequadas para trabalhadores ainda em fase
de formao, de aprendizagem para a vida ativa e
cujo trabalho tende a ser visto, na sociedade, como
uma atividade secundria comparativamente a outras
que desempenham, a exemplo dos estudos.
Outro elemento cuja considerao prvia fun-
damental na discusso da relao do jovem com o
2
Vrios fenmenos observados no mercado de trabalho deixam claro o seu papel na
construo das idades, assim como a importncia das idades no estabelecimento de
clivagens importantes. Por exemplo, o envelhecimento profssional varia de acordo
com a profsso ou ocupao: uns comeam a trabalhar mais cedo e envelhecem
tambm mais cedo (como os operrios), enquanto outros ingressam e saem do
mercado mais tarde, e o seu envelhecimento mais prolongado e valorizado (como
os professores universitrios), sendo esta diferena coletivamente legitimada por
normas sociais e culturais (LANGEVIN, 1998).
3
No caso brasileiro, a CLT e o Estatuto do Funcionrio Pblico.
Os adolescentes e jovens
passam sempre por perodo mais
ou menos longo de procura
de emprego
NGELA BORGES
mercado de trabalho o papel determinante das
variveis macroeconmicas, isto , da situao da
economia e do mercado de trabalho no momento
da entrada de uma dada gerao no mercado de
trabalho, pois tero infuncia marcante na trajetria
futura desse jovem.
Por esta razo, o recurso anlise do percurso
de grupos geracionais abertos
4
(GGAs) aqui utiliza-
do pode aportar importantes contribuies para o
conhecimento do impacto, sobre os trabalhadores,
das transformaes sofridas pela economia brasileira
na ltima dcada do sculo XX, na medida em que
este tipo de anlise permite captar tanto os efeitos
de idade quanto os efeitos de perodo
5
(mudanas
no contexto macroeconmico e seus refexos no
mercado de trabalho).
A considerao dos efeitos de perodo parti-
cularmente relevante em contextos de mudanas
estruturais, quando as teorias que buscam explicar a
situao dos jovens no mercado de trabalho a partir
do modus operandi das empresas e das especifci-
dades da mo-de-obra juvenil j no conseguem dar
conta do elevado desemprego que atinge este seg-
mento, nem das barreiras por ele encontradas para
conquistar uma posio estvel nesse mercado.
Neste artigo, procura-se compreender melhor
o carter das mudanas no mbito do trabalho
engendradas pela reestruturao produtiva dos
anos 90 do sculo passado, observando em que
medida elas podem estar confgurando um novo
padro de entrada e permanncia no mercado de
trabalho a partir da anlise das mudanas expe-
rimentadas por dois grupos geracionais abertos,
os quais, na ausncia de pesquisas longitudinais
sistemticas, se constituem em um recurso vlido
para a anlise pretendida.
O estudo baseia-se em dados da PNAD e toma
como referncia espacial o Brasil urbano. Ou seja,
trabalha-se com uma mdia referida a mercados de
trabalho bastante heterogneos: os grandes merca-
dos de trabalho metropolitanos do Sudeste, os mais
estruturados do Pas, outros grandes mercados me-
tropolitanos distribudos em todo o territrio nacional
4
Grupos formados por indivduos de uma mesma idade, afetados pela mortalidade e
pela entrada e sada de pessoas por migrao.
5
Ver RIOS-NETO, E. L.; OLIVEIRA, A. M. H. C. Aplicao de um modelo de idade-
perodo-coorte para a atividade econmica no Brasil Metropolitano. In: WAJNMAN, S.;
MACHADO, A. F. (Orgs.). Mercado de Trabalho. Uma anlise a partir das pesquisas
domiciliares. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003.
e uma mirade de mdios e pequenos mercados
locais, na maioria dos casos pouco dinmicos e no
estruturados, com reduzida proporo de postos de
trabalho protegidos. Adianta-se que a utilizao da
mdia do Brasil urbano naturalmente faz com que
processos muito marcantes nos mercados de traba-
lho metropolitanos, os mais estudados, apaream
aqui bem mais atenuados.
Os grupos geracionais selecionados so forma-
dos pelos jovens que tinham entre 15 e 19 anos (GGA
1) e entre 20 e 24 anos (GGA 2) em 1992. Busca-se
captar, portanto, as trajetrias dos primeiros grupos
de jovens que vivenciaram a experincia de insero
no mercado de trabalho a partir do momento em
que o processo de reestruturao produtiva vai se
tornando sistmico
6
no Brasil.
So analisadas, para os dois grupos, a relao
escola-trabalho, as taxas de atividade e de desem-
prego, as formas de insero, a participao no
sistema previdencirio, a jornada de trabalho e os
rendimentos, no perodo 1992-2006.
No sendo a juventude homognea, a anlise da
sua relao com o trabalho deve considerar a diver-
sidade de trajetrias que resultam das suas mltipas
clivagens (classe, gnero, cor, escolaridade, etc) e a
interao entre elas. Na impossibilidade de abarcar
todas estas dimenses nos limites de um artigo, a
anlise centrar-se- nas diferenas de gnero, uma
das principais clivagens na relao dos jovens com
o trabalho e na transio para a vida adulta.
ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE O
PERODO ESTUDADO
No Brasil, como sabido, o ajuste macroecon-
mico dos anos 1990, pautado nas recomendaes
do Consenso de Washington, foi acompanhado
por uma reestruturao produtiva selvagem que
se seguiu abertura da economia, realizada sem
qualquer planejamento ou poltica industrial, re-
sultando em baixas taxas de crescimento durante
quase toda a dcada, com impactos profundos
sobre o mercado de trabalho.
6
No Brasil, a reestruturao produtiva iniciou-se nos ltimos anos da dcada de 80,
nos setores mais expostos concorrncia internacional, a exemplo da petroqumica.
Mas a partir dos anos 90, com a abertura da economia, que todas as empresas,
de todos os setores, empreendem ajustes para adequar-se aos novos termos da
competio intercapitalista. Sobre o assunto, ver Druck (1999); Druck e Franco (2007)
e Guimares (2004).
Esses impactos se explicitaram na rpida ele-
vao das taxas de desemprego e na precarizao
dos vnculos empregatcios, processos que atingiram
todos os trabalhadores, mas com maior intensidade
os jovens (POCHMANN, 1998), os primeiros a se-
rem demitidos, pelo baixo cus-
to dessas demisses e pelo
reduzido investimento reali-
zado pelas empresas nesses
trabalhadores. Ademais, com
a rpida elevao do desem-
prego e queda generalizada
dos salrios, os adultos passaram a disputar com
os jovens os postos de trabalho com remunerao
mais baixa do ncleo formal da economia, deslo-
cando-os para os empregos precrios na cascata
de subcontratao.
Alm de enfrentarem um desemprego elevado,
os jovens trabalhadores e aqueles que buscavam o
primeiro emprego se defrontaram com um mercado
de trabalho com exigncias crescentes de escola-
rizao formal e de formao contnua, mas que,
simultaneamente, passou a oferecer recompensas
declinantes s credenciais do sistema educacional.
Essa contradio est relacionada com a rpida ex-
panso do nmero de diplomados nos nveis mdio
e superior em parte dos casos oriundos de institui-
es com ensino de baixa qualidade exatamente
quando a reestruturao produtiva e o novo perfl de
insero da economia brasileira no cenrio mundial
(produo de commodities e de bens com baixo
valor agregado e baixo padro tecnolgico) levaram
contrao do nmero de postos de trabalho mais
qualifcados e mais bem remunerados.
Como resultado dessa combinao de fatores, a
partir de ento trs fenmenos tornam-se freqentes
na relao dos jovens brasileiros com o trabalho:
elevado desemprego, inclusive para aqueles que
estudaram; situaes de sobrequalifcao no tra-
balho; e emigrao, sobretudo de indivduos com
escolaridade mais elevada.
Depois de mais de dez anos de destruio de
empregos principalmente daqueles com carteira
assinada , a economia brasileira passou a registrar
uma recuperao do emprego no incio dos anos
2000, com a retomada do crescimento viabilizada,
principalmente, pela desvalorizao do dlar e pela
expanso generalizada da economia mundial pela
primeira vez depois dos anos 60 do sculo XX ,
a qual provocou uma elevao da demanda pelos
produtos da pauta de exportao brasileira, com
efeitos extremamente positivos sobre as atividades
do agronegcio. Em seguida,
a reduo da taxa de juros e
ampliao do crdito ao con-
sumidor, possibilitadas pela
melhora do ambiente eco-
nmico, e uma ainda tmida
recuperao dos salrios re-
percutiram positivamente sobre o consumo interno,
tambm estimulado pelo efeito das transferncias de
renda para os segmentos mais carentes, reforando
a espiral do crescimento com efeitos positivos sobre
a gerao de emprego.
Como essa recuperao do emprego ocorreu,
em grande parte, nos segmentos mais organizados
da economia, como a indstria de transformao,
observou-se tambm, pela primeira vez depois da
reestruturao dos anos 1990, o aumento do nmero
de postos de trabalho socialmente protegidos (com
carteira assinada), porm dentro do perfl salarial
rebaixado que caracteriza as economias centradas
no baixo custo sobretudo o custo do trabalho ,
que vai se confgurando como o novo modelo de
desenvolvimento do Pas. Assim, entre 2002 e 2006,
a totalidade do saldo de empregos com carteira as-
sinada gerado nos mercados de trabalho das reas
urbanas do Brasil situava-se abaixo da faixa salarial
de at dois salrios mnimos, reforando a histrica
concentrao da estrutura ocupacional do pas nas
faixas de baixos rendimentos (DEDECCA, 2006).
Nesse ambiente macroeconmico, as difculdades
de acesso ao trabalho, as reduzidas perspectivas
profssionais e as limitadas oportunidades de auto-
nomia fnanceira experimentadas pelos jovens foram
colocadas no centro do debate sobre a questo social
brasileira, tal como j havia ocorrido nos pases cen-
trais, com o fm do ciclo de expanso do ps-guerra
denominado fordismo. No caso brasileiro, a centra-
lidade dessa questo tem sido reforada pelas suas
conseqncias negativas sobre os nveis de exposio
a riscos sociais extremamente graves de largos contin-
gentes de jovens de famlias pobres, os mais fortemen-
te atingidos pelas mudanas do mercado de trabalho.
Depois de mais de dez anos de
destruio de empregos [...] a
economia brasileira passou a
registrar uma recuperao do
emprego no incio dos anos 2000
NGELA BORGES
OS DOIS GRUPOS GERACIONAIS
Os grupos geracionais selecionados neste estudo
correspondem aos grupos qinqenais
7
entre 15 e
19 anos e entre 20 e 24 anos em 1992, formados
por jovens nascidos entre o ano de 1968 e o fnal
dos anos 1970. Um perodo
que teve o seu incio marcado
por alguns anos de vigoroso
crescimento econmico e que
terminou com o colapso de um
modelo fncado em volumo-
sos investimentos e forte interveno do Estado,
atravs dos Planos Nacionais de Desenvolvimento,
fnanciados pelo endividamento externo e por uma
brutal conteno dos salrios de base, no contexto
da ditadura militar.
Entre 1968 e 1977, quando nasceram os primei-
ros e os ltimos integrantes dos grupos geracionais
estudados, o PIB per capita mais do que dobrou.
Tal crescimento resultou em uma elevadssima con-
centrao da renda, com o ndice de Gini alcanan-
do 0,625 no fnal dos anos 1960. Nos trinta anos
seguintes, a concentrao da renda permaneceu
elevada, com reduo algo signifcativa apenas nos
anos 2000, em conseqncia da recomposio do
salrio mnimo, das transferncias de renda para os
mais miserveis e do achatamento do leque salarial,
mas, mesmo assim, no fnal do perodo analisado
este indicador ainda era de 0,569.
Os jovens que tinham entre 20 e 24 anos, em
1992, nasceram entre 1968 e 1973, em pleno mi-
lagre econmico do regime autoritrio, quando o
PIB brasileiro registrava taxas de crescimento em
torno de 10% a.a. e as oportunidades de emprego/
ocupao eram amplas para os jovens de ento
8
,
parte deles pais daqueles que hoje formam os grupos
geracionais estudados. Ressalte-se, ainda, que alm
do acesso mais fcil a um emprego, a expanso do
nmero de postos de trabalho mais bem remunera-
dos e com possibilidades de carreira no setor pblico
e na iniciativa privada propiciou, a uma parcela no
desprezvel da gerao de jovens que vivenciou
7
Cinco anos, inclusive os extremos.
8
Evidentemente, a maior parte das ocupaes geradas nesse perodo era de baixa
qualidade, mal remunerada e/ou precria, mas ainda assim, assegurava uma trajetria
para a idade adulta menos problemtica do que a vivenciada pelos jovens de hoje.
No deve ser esquecido que para uma parte daqueles jovens os empregos precrios
ento existentes constituram portas de entrada para melhores posies no sistema
produtivo em expanso.
o milagre, amplas oportunidades de mobilidade
scio-ocupacional ascendente.
J os adolescentes entre 15 e 19 anos em 1992
nasceram em um pas cuja economia ainda crescia
rapidamente (mdia de 8,0% a.a. de 1973 a 1977),
mas que j apresentava cla-
ros sinais do esgotamento do
modelo de crescimento, que
se tornaram mais visveis no
fnal dos anos 1970/incio dos
1980, quando o PIB cresceu
apenas 3,5% a.a. como resultado de uma profunda
recesso, nos ltimos anos do perodo.
Os que eram jovens em 1992 se benefciaram
da ampliao do sistema educacional pblico e pri-
vado, integrando uma gerao com escolaridade
bem mais elevada do que a dos seus pais. Ainda
assim, naquele ano, apenas 4,6% dos homens de
15 a 19 anos e 20,8% dos que tinham entre 20 e 24
anos tinham concludo o Ensino Mdio ou estavam
cursando a universidade, e o percentual dos que j
haviam concludo o grau de ensino mais elevado
no ultrapassava 1,4%.
Os indicadores femininos so um pouco melho-
res (com Ensino Mdio completo, 6,4% do grupo
de 15 a 19 anos e 27,7% dos que tinham entre 20
e 24 anos). Neste grupo, 2,1% possuam diploma
de nvel superior.
Ou seja, no incio do perodo estudado, a maior
parte dos integrantes dos dois grupos geracionais
tinha escolaridade inferior ao Ensino Mdio, a qual j
vinha sendo colocada como pr-requisito para a maio-
ria dos postos de trabalho de melhor qualidade, em
especial no segmento organizado da economia.
Nos anos seguintes, muitos desses jovens con-
quistaram nveis mais elevados de escolaridade,
mas uma proporo elevada deles carregou um
dfcit de escolaridade para a idade adulta: em 2006,
tinham o Ensino Mdio completo ou mais 43,8% dos
homens e 50,2% das mulheres do grupo de 15 a 19
anos em 1992. J o grupo de 20 a 24 anos (como
visto, majoritariamente fora da escola em 1992), com
idades entre 34 e 38 anos em 2006, os percentuais
dos que tinham alcanado o grau mdio ou mais
eram mais baixos: 39,5% e 43,9%, respectivamente.
So, portanto, grupos geracionais que apesar de
mais escolarizados do que as geraes anteriores,
Os que eram jovens em 1992
se benefciaram da ampliao
do sistema educacional
pblico e privado
encontram-se em desvantagem em relao aos
GGAs mais novos, que vivenciam o boom do ensi-
no superior e de abertura deste grau de ensino s
camadas mais pobres da populao.
Esses dois grupos constituem a primeira gerao
de jovens brasileiros, majoritariamente urbana, a
enfrentar, de modo duradouro, condies extrema-
mente adversas para conseguir e se manter em
um emprego ou ocupao. Como foi observado,
eles se depararam com um mercado de trabalho
em rpida e profunda transformao: desemprego
aberto elevadssimo 11,7% na mdia das regies
metropolitanas, segundo a PME/IBGE; postos de
trabalho intensamente transformados e em contnua
reconfgurao; novas e mais elevadas exigncias
em termos de escolaridade; e trajetrias profssionais
truncadas, com desemprego recorrente e trnsito
freqente entre atividade e inatividade e entre es-
paos scio-ocupacionais.
Em 1992, um ano marcado por baixo crescimento,
o PIB cresceu apenas 0,5%, em decorrncia de uma
abertura indiscriminada e da hiperinfao (1.157%,
no acumulado do ano), a qual permaneceu elevada
ainda em 1993 e at meados de 1994, quando foi
implementada a ltima etapa do Plano Real, que
levou estabilizao monetria.
As profundas diferenas entre o contexto ma-
croeconmico e social no qual os jovens que cons-
tituem os dois grupos estudados vivenciaram as
suas primeiras experincias no mercado de trabalho
e aquele no qual seus pais, no passado, fzeram
esta transio, resultaram em um acentuado distan-
ciamento entre as referncias e expectativas que
lhes so transmitidas pela famlia e as condies
objetivas que encontram para a realizao destas
expectativas.
Deste modo, os jovens dos anos 1990 viram-se
desafados a inventar seus prprios mapas cogniti-
vos do mundo do trabalho, quando os do passado
j no lhes serviam e quando a fuidez e ilegibili-
dade das relaes de trabalho e das instituies
do capitalismo contemporneo tornam esta tarefa
cada vez mais difcil e um esforo solitrio de cada
indivduo, sobre quem o discurso neoliberal, hege-
mnico, descarrega toda a responsabilidade pelo
sucesso ou fracasso profssional.
Essas diferenas entre as experincias de
geraes de jovens na sua relao com o traba-
lho traduzem as profundas transformaes no
mercado de trabalho e a sua anlise importante
para a percepo dos fenmenos novos no mbito
do trabalho, mas tambm da cultura, da socia-
bilidade, do consumo, das relaes familiares,
dentre outros, e suas implicaes para o futuro
(TELLES, 2006).
AS TRAJETRIAS DOS DOIS GRUPOS
GERACIONAIS
A seguir, para cada um dos dois grupos ge-
racionais selecionados so apresentados alguns
indicadores capazes de sinalizar a evoluo, ao
longo do perodo 1992-2006, da sua relao com
a escola e com o trabalho e, para os que estavam
ocupados, das condies dessa insero. As taxas
foram calculadas por sexo, de modo a permitir ob-
servar em que medida diferenas e desigualdades
referidas ao gnero foram relevantes na trajetria
desses jovens.
Trajetrias masculinas
Em 1992, nos dois grupos geracionais, a maio-
ria dos jovens j trabalhava. Esta situao mais
marcante no grupo de 20 a 24 anos, onde 80,6%
dos jovens j eram trabalhadores e 68,7% j no
freqentavam a escola, tendo, portanto, no tra-
balho a sua principal atividade. No grupo de 15 a
19 anos, 57,8% tambm j trabalhavam, e os que
apenas trabalhavam somavam mais de 1/3 desse
GGA, no mesmo ano. Entre os homens, em ambos
os grupos, essa centralidade do trabalho evoluiu
rapidamente com a idade, embora isso seja menos
intenso no grupo mais jovem, onde as propores
dos que continuaram estudando at os 20-24 anos
ou mesmo at os 25-29 anos, combinando ou no
os estudos com o trabalho, so mais signifcativas
do que no grupo que tinha entre 20 e 24 anos em
1992. Esta uma tendncia que vai ser acentua-
da nos GGAs que completaram de 15 a 19 anos
nos anos seguintes e foram mais benefciados
pela expanso da matrcula no nvel mdio e no
ensino superior.
NGELA BORGES
Corroborando essas informaes, as taxas de
atividade, j bastante elevadas no incio do perodo
analisado (90,3% para os que tinham de 20 a 24
anos), tambm sobem rapidamente para os jovens
dos dois GGAs observados, alcanando picos em
torno de 95% em 2006.
Em 1992, as taxas de desemprego eram bastante
elevadas (15% e 10,8%, para os mais jovens e para
os mais velhos, respectivamente), mas para os dois
grupos essas taxas caem de forma consistente com
o passar dos anos, embora se mantenham num pa-
tamar muito alto at os 24 anos. Em 2006, quando
a economia j voltara a crescer, registrando uma
gerao expressiva de novos postos de trabalho,
o grupo de 15 a 19 anos em 1992 j tinha entre 29
e 33 anos de idade e a sua taxa de desemprego
situava-se em 5,2%. J o grupo dos que tinham
entre 20 e 24 anos no incio do perodo alcanou,
em 2006, idades entre 34 e 38 anos com uma taxa
de desemprego de 4,2%. Embora as duas taxas do
fnal do perodo sejam ainda elevadas sobretudo
se comparadas com o quase pleno emprego vigente
at o incio dos anos 1980 , elas parecem sugerir
que, para os homens, a exposio ao desemprego
fortemente infuenciada pelo fator idade e se reduz
sensivelmente a partir dos 30 anos de idade.
No entanto, importante observar que outro indi-
cador aponta em sentido contrrio: o percentual de
indivduos, em cada um dos grupos geracionais, que
no estuda nem trabalha, sensivelmente superior
taxa de desemprego a partir dos 20 anos e que,
ao contrrio desta, no cai de modo marcante com
o envelhecimento do GGA, alcanando, em 2006,
9,6% para o GGA 1 e 8,2% para o GGA 2. Esses
nmeros, que sinalizam para a excluso de quase
10% dos jovens do sexo masculino dos GGAs estu-
dados dos dois principais integradores, a escola e o
trabalho, mostram a necessidade de estudos mais
detalhados sobre este segmento aparentemente mais
exposto aos riscos sociais mais graves. Estudos que
consigam ir alm da simples caracterizao scio-
demogrfca deste segmento e sejam capazes de
indicar: quem so eles? Onde e como vivem? Sero
sempre os mesmos indivduos
9
? Quais os fatores
que esto determinando esta excluso e qual a im-
portncia relativa de cada um deles? Em que medida
e em quais circunstncias esta excluso confgura-
se como uma situao socialmente problemtica e
grave? Finalmente, parece importante investigar se
o fenmeno e a sua magnitude so efetivamente
novos, se nunca aconteceram no passado
10
.
Em sntese, os indicadores relativos aos jovens do
sexo masculino mostram que apesar do desemprego
elevadssimo na transio da adolescncia para a
juventude, e mesmo durante uma boa parte desta,
nos dois grupos geracionais abertos estudados a
9
Pesquisas amostrais como a PNAD, que trabalham com amostras diferentes, no
permitem acompanhar as trajetrias individuais e por esta razo no possvel afrmar,
ainda que esta seja uma hiptese plausvel, que uma parcela importante dos que
no estudam nem trabalham formada por um mesmo conjunto de indivduos.
10
Quanto a esta indagao, estudo realizado por Cardoso (2007) sugere que este no
um fenmeno novo no Brasil. A autora agradece a gentileza do autor que lhe deu
acesso aos originais do Captulo 3 do seu livro em vias de publicao.
Tabela 1
Indicadores de atividade, desemprego, formas de insero e relao trabalho/escola, homens, grupos
geracionais selecionados Brasil urbano 1992-2006
Idade em 1992 15 a 19 20 a 24
Ano 1992 1997 2002 2006 1992 1997 2002 2006
Idade 15 a 19 20 a 24 25 a 29 29-33 20 a 24 25 a 29 30 a 34 34-38
Taxa de atividade 67,9 88,6 93,6 94,5 90,3 94,2 95,0 95,2
Taxa de desemprego 15,0 10,9 7,9 5,2 10,8 7,1 5,5 4,2
% ECC 32,1 52,8 50,7 55,7 53,9 53,8 48,3 53,4
% ESC 43,7 27,6 23,6 18,1 25,5 19,9 18,3 15,2
% CP 9,4 13,9 18,0 19,1 14,2 20,2 22,9 23,0
% contribuintes* 17,7 41,1 50,6 57,9 45,1 52,3 53,9 58,3
S estudam 30,4 7,8 2,6 0,8 6,2 1,8 0,9 0,5
S trabalham 34,1 62,9 76,3 82,2 68,7 80,3 83,6 85,7
Estudam e trabalham 23,7 16,0 9,8 7,3 11,9 7,1 6,2 5,5
No estudam nem trabalham 11,8 13,3 11,2 9,6 13,2 10,8 9,3 8,2
Fonte: IBGE/PNAD.
ECC Empregados com Carteira Assinada, Funcionrios Pblicos e Militares; ESC Empregados sem Carteira Assinada; CP Conta Prpria; Contribuintes Pessoas que
contribuem para a Previdncia.
* Percentual calculado sobre o total do grupo etrio.
maior parte dos jovens de 1992 conseguiu se inserir
na atividade produtiva, chegando idade adulta
com uma ocupao. Mas tambm mostram que,
simultaneamente, um percentual no desprezvel
desses grupos parece no ter conseguido cumprir
este tipo de trajetria.
Outros indicadores tra-
balhados permitem observar
o processo de insero no
mercado de trabalho desses
grupos geracionais e dizem
algo sobre a qualidade esta
insero. O primeiro deles re-
mete posio na ocupao dos homens ocupados
que compem os dois grupos estudados e mostra
que o acesso a um emprego protegido
11
torna-se
menos difcil a partir dos 20 anos, mas que este
espao do mercado de trabalho urbano no Brasil
efetivamente bastante reduzido, conseguindo in-
corporar, em cada ponto da trajetria, no mximo,
pouco mais da metade de cada grupo (em 2006,
ano de forte recuperao do emprego com carteira
assinada, estavam nesta posio 55,7% do grupo
que tinha entre 15 e 19 anos em 1992 e 50% do
grupo de 20 a 24 anos). O emprego precrio, sem
carteira assinada, constitui-se na principal forma de
insero dos adolescentes e jovens entre 15 e 19
anos, reduzindo a sua importncia a partir dos 20
anos. Ainda assim, em 2006, encontravam-se neste
tipo de ocupao nada menos que 18% dos jovens
adultos entre 29 e 33 anos, que compem a GGA
1 (de 15 a 19 anos no incio do perodo estudado),
e 15,2% do GGA 2, com idades entre 34 e 38 anos
no fnal do perodo.
J a insero por Conta Prpria, outra posio
na ocupao importante nos mercados de trabalho
urbanos do Brasil, tem um comportamento seme-
lhante ao do emprego protegido: a proporo de
trabalhadores com este tipo de insero baixa
entre os muito jovens e aumenta com a idade, mas,
para os grupos estudados, no chega a atingir
do total de ocupados, o que evidencia a falcia do
discurso do empreendedorismo como alternativa
de insero no mercado de trabalho, em especial
quando ele colocado como sada para o elevado
desemprego juvenil. A conquista de uma posio
11
Inclui os trabalhadores com carteira assinada, os funcionrios pblicos e os militares.
estvel em uma atividade por Conta Prpria exige
pr-requisitos que a maioria dos jovens trabalhadores
ainda no dispe: algum capital, domnio de um ofcio
ou profsso, rede de relaes e toda a experincia
e maturidade necessrias para disputar um espao
no chamado setor informal,
o qual, embora apresente me-
nores barreiras entrada do
que o segmento organizado da
economia, bem mais restrito
do que o imaginado pelos ide-
logos do empreendedorismo
(BORGES, 2001).
Alm disso, para a maioria desses jovens ocu-
pados por conta prpria, as chances de obter uma
renda mensal prxima do rendimento mdio dos
empregados com carteira assinada seguem sendo
bastante reduzidas, apesar das elevadas perdas
salariais sofridas por estes trabalhadores.
Os indicadores acima comentados j so sufcien-
tes para mostrar o elevado grau de exposio a situ-
aes de precariedade das geraes que chegaram
ao mercado de trabalho no bojo da reestruturao
da economia e, logo, a reproduo ampliada deste
trao estrutural do mercado de trabalho brasileiro.
Outros indicadores podem ser agregados para
evidenciar essa dimenso do trabalho juvenil como,
por exemplo, o reduzido contingente que contribui
para a previdncia e a entrada tardia no sistema da
maioria dos jovens dos grupos geracionais estuda-
dos: no grupo de 15 a 19 anos em 1992, embora a
maior parte j trabalhasse, o percentual de 50% de
contribuintes s foi alcanado em 2002, tendo os
jovens do sexo masculino do GGA 2 alcanado a
marca de 52% de contribuintes em 1997, em ambos
os casos quando atingidas as idades entre 25 e 29
anos. Em 2006, quando os adolescentes e jovens de
1992 j estavam, respectivamente, nas faixas etrias
de 29 a 33 anos e 34 a 38 anos, os percentuais de
inseridos no sistema de previdncia atingiram os
pontos mximos para estes GGAs (aproximadamente
58%), restando inteiramente desprotegidos mais de
40% dos grupos estudados, a maioria candidata a
integrar, na velhice, o pblico alvo dos programas
governamentais de transferncia de renda.
Outra informao sobre o trabalho dos jovens que
integram os dois GGAs cuja trajetria est sendo
A conquista de uma posio
estvel em uma atividade
por conta prpria exige
pr-requisitos que a maioria
dos jovens trabalhadores
ainda no dispe
NGELA BORGES
analisada diz respeito jornada de trabalho. Com-
putando todos os trabalhos, constata-se que o tempo
parcial, forma amplamente utilizada em outros pases
para contratao e precarizao do trabalho ju-
venil, para os homens, pouco recorrente no Brasil.
Entre 1992 e 2006, a proporo deles que cumpriu
jornada semanal inferior a 40 horas semanais foi
pouco superior a 10% de cada grupo geracional. A
nica exceo ocorreu com o grupo de 15 a 19 anos
em 1992 (GGA 1), com cerca de 20% com jornada
parcial naquele ano. De outro lado, jornadas muito
extensas, acima de 45 horas semanais, foram cum-
pridas pelos integrantes dos dois grupos ao longo
das suas trajetrias ocupacionais e acentuadas no
fnal do perodo considerado, quando mais de
deles, como visto entre os de 29 a 38 anos em 2006,
trabalhava mais de 48 horas semanais.
Essas extensas jornadas de trabalho contribuem
para explicar o baixo percentual de jovens do sexo
masculino que ainda freqenta a escola a partir dos
19 anos e evidencia o elevado custo da combinao
estudo-trabalho no Brasil, onde at mesmo no estgio
profssionalizante um dos principais mecanismos
de precarizao do trabalho juvenil e de burla da
legislao trabalhista so comuns as jornadas de
40 horas semanais.
Observe-se, fnalmente, que as longas jornadas
de trabalho vivenciadas pelos jovens dos dois grupos
do incio ao fm do perodo no tm correspondncia
com a remunerao que recebem.
No fnal do perodo estudado, apesar da melhoria
das condies do mercado de trabalho e de alguma
recuperao dos salrios, nos dois GGAs mais da
metade dos homens ocupados que trabalhavam 40
horas ou mais por semana ganhava, no mximo, 2
salrios mnimos, e a proporo dos que ganhavam
at 3 salrios mnimos correspondia a quase do
GGA1 e a 69% do GGA 2. Alm disso, apesar desses
grupos serem, em mdia, mais escolarizados do que
as geraes que os antecederam, apenas 5,5% e
4,5%, respectivamente, eram formados por ocupados
que, trabalhando uma jornada igual ou superior a
Tabela 2
Horas trabalhadas em todos os trabalhos, homens, grupos geracionais selecionados
Brasil urbano 1992-2006
Ano
Grupos geracionais
15 a 19 anos 20 a 24 anos
1992 1997 2002 2006 1992 1997 2002 2006
Idade 1519 2024 2529 2933 2024 2529 3034 3438
Horas trabalhadas
At 14 horas 2,7 1,2 1,2 1,0 1,1 0,9 1,0 1,2
De 15 a 39 horas 18,0 11,0 10,0 9,9 9,7 8,4 8,5 9,6
De 40 a 44 horas 38,0 40,7 37,6 40,9 41,1 38,5 37,7 40,3
De 45 a 48 horas 21,3 23,9 23,6 21,9 24,0 23,9 22,1 20,9
Mais de 48 horas 19,9 23,2 27,5 26,3 24,1 28,4 30,6 27,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: IBGE/PNAD.
Tabela 3
Distribuio dos ocupados segundo classes de rendimento e classes de horas trabalhadas no trabalho
principal Brasil Urbano 2006
Classes de rendimento mensal
Horas trabalhadas no trabalho principal
Masculino De 45 a 48 horas Mais de 48 horas 40 ou mais De 45 a 48 horas Mais de 48 horas 40 ou mais
At 2 salrios mnimos 62,7 50,8 55,4 58,4 48,6 50,9
Mais de 10 salrios mnimos 1,4 4,5 3,5 2,9 5,3 4,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Feminino
Mais de 10 salrios mnimos 1,4 2,6 2,5 1,3 3,6 2,8
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: IBGE/PNAD.
40 horas semanais, conseguiam rendimento mensal
equivalente a 10 ou mais salrios mnimos.
Controlando os rendimentos pela escolaridade
alcanada, v-se que em 2006, j na faixa etria de
29 a 33 anos, 56% dos homens do GGA 1 que tinham
completado o Ensino Mdio
ganhavam at 3 salrios m-
nimos, faixa na qual eram en-
contrados 16% dos que tinham
diploma universitrio. No GGA
2 (34 a 38 anos em 2006) es-
tes percentuais eram de, respectivamente, 50% e
12,9%. Essa concentrao, nas faixas de rendimento
mais baixas, de homens adultos com escolaridade
muito acima da mdia da populao ativa emble-
mtica do perfl do mercado de trabalho brasileiro
depois da reestruturao produtiva e se completa
com as baixssimas propores representadas pe-
los integrantes dos GGAs estudados que lograram
conquistar, na idade adulta, uma ocupao com re-
munerao superior a 10 salrios mnimos: no GGA
1, 3,1% dos que tinham diploma do Ensino Mdio e
apenas 32,7% dos que tinham diploma universitrio.
No GGA 2, ganhavam mais de 10 salrios mnimos
4% e 29,9% dos portadores dos diplomas citados,
respectivamente.
Trajetrias femininas
A maioria dos estudos voltados para a anlise
da transio para a vida adulta tende a ressaltar um
conjunto de mudanas que, historicamente, remetem
ao modelo masculino, que inclui a concluso dos
estudos seguida de insero no mundo do trabalho,
a sada da casa dos pais, casamento e constituio
de uma nova famlia para o trabalho. No entanto, no
caso das mulheres, o trnsito escola-trabalho nem
sempre foi um marcador da entrada na vida adulta,
sendo mais comum, nas geraes passadas
12
, o
casamento (ou a espera dele) e a constituio de
nova famlia como destino mais provvel para as
mulheres, aps a concluso dos estudos.
Por esta razo, se, para os homens, a compara-
o intergeracional contribui para a compreenso das
mudanas nas formas e caractersticas da insero
dos jovens no mercado de trabalho, no caso das
12
Com importantes diferenas associadas posio na estrutura scio-econmica.
mulheres a anlise tem que partir da reconfgurao
da prpria transio feminina, que a partir dos anos
1990 tende a se aproximar do modelo masculino,
ainda que no de forma generalizada, mas preser-
vando, na maioria dos casos, elementos do modelo
tradicional, como a responsa-
bilidade feminina pelas tarefas
ligadas reproduo.
Comeando pela relao
escola-trabalho, ressaltam,
em primeiro lugar, as mar-
cadas diferenas entre as trajetrias femininas e
masculinas. Nos dois GGAs e em todas as idades
os percentuais de mulheres que trabalham com-
binando ou no o trabalho com os estudos so
muito inferiores aos masculinos. Como visto, entre
os adolescentes de 15 a 19 anos em 1992, a pro-
poro de homens que j trabalhava era superior
a 57% do grupo, enquanto entre as mulheres essa
proporo era de apenas 34%, o mesmo ocorrendo
no grupo de 20 a 24 anos em 1992 (GGA 2), cujo
percentual feminino (50,8%) era muito inferior ao
masculino (80,6%). Essas diferenas se mantm
marcantes at o fnal do perodo estudado, quando
as propores de homens que trabalhavam alcan-
avam 89,5% do grupo mais jovem e 91,2% do
mais velho, contra, respectivamente, apenas 61%
e 67,8% entre as mulheres.
Observa-se, no entanto, na comparao entre
as mulheres dos dois grupos, que para uma mesma
faixa etria, no grupo mais jovem as propores dos
que trabalham so sempre um pouco mais elevadas
do que no grupo que tinha de 20 a 24 anos em 1992.
Assim, em 2002, quando o GGA 1 alcanou a faixa
de 25 a 29 aos de idade, 59% das jovens estavam
trabalhando, enquanto no GGA 2, que havia atingido
essas idades em 1997, a proporo de mulheres
que trabalhava era de 54,6%. Esse resultado pode
estar embutindo algum efeito de perodo isto ,
a conjuntura do mercado de trabalho quando cada
um dos grupos chegou a esta faixa etria , mas
provvel que tambm traduza a sustentao da
tendncia histrica de aumento da participao fe-
minina no mercado de trabalho.
No que se refere relao com o estudo, tam-
bm entre as mulheres decresce rapidamente com
o aumento da idade a proporo dos que estudam
No caso das mulheres,
o trnsito escola-trabalho nem
sempre foi um marcador da
entrada na vida adulta
NGELA BORGES
e, em especial, daqueles que s estudam. Na faixa
dos 20 aos 24 anos ainda estudavam, com ou sem
a combinao com o trabalho, 21,7% das mulheres
do grupo mais velho (GGA 2) e 24,7% das mulheres
do grupo mais jovem (GGA 1), o que coerente com
a crescente valorizao da educao em especial
dos diplomas do ensino mdio e do superior pelas
famlias e pelo mercado e com as maiores oportu-
nidades de acesso a estes nveis de ensino a partir
dos anos 1990, o que tem benefciado os mais jovens
e as mulheres, que tendem a permanecer por mais
tempo no sistema educacional.
Por fm, ao longo da trajetria dos dois grupos
geracionais abertos estudados muito mais elevada
entre as mulheres do que entre os homens a propor-
o das que no estudam nem trabalham, a qual
atingia, em 2006, cerca de 30% das mulheres dos
dois grupos geracionais, ento com idades entre
29 e 38 anos. Tais percentuais so coerentes com
as elevadas taxas de desemprego das mulheres
jovens e parecem sugerir a persistncia de relaes
de gnero tradicionais que reservam s mulheres
as obrigaes com as tarefas ligadas reproduo,
aprisionando-as no espao privado.
Nesse sentido, seria interessante, por exemplo,
indagar se as condies adversas do mercado de
trabalho no estariam agindo no sentido de levar
uma parcela no desprezvel das mulheres jovens
a reproduzirem a trajetria das suas mes.
Alm dessa, outras hipteses podem ser explo-
radas para explicar o elevado percentual de adultas
jovens que no estudavam nem trabalhava em 2006,
como, por exemplo, a de que uma parcela desse
contingente seja composto por jovens que esto
se preparando para concurso ou se qualifcando
para disputar um emprego com maiores chances de
sucesso
13
, alm de observar o peso, neste contin-
gente to pouco estudado, dos portadores de def-
cincias incapacitantes, possibilidades que devem
ser consideradas tambm na explicao do elevado
percentual de homens nessa condio.
Apesar de tudo isso, inegvel que nos anos
1990 ocorreu uma entrada macia das mulheres no
mercado de trabalho, intensifcando um processo
que no Brasil metropolitano j se tornara marcante
na dcada de 1980. Em 1992, a participao das
mulheres jovens na populao economicamente ativa
j era expressiva, como se v na Tabela 3: no GGA 1
(adolescentes de 15 a 19 anos) a taxa de atividade
era de 44,2% e no GGA 2 (jovens de 20 a 24 anos)
ela alcanava quase 60%. Tais taxas esto quase
20 pontos percentuais abaixo das masculinas e esta
diferena se mantm at 2006, quando as jovens
de 1992 j tinham atingido a idade adulta (29 a 33
anos no GGA 1 e 34 a 38 no GGA 2).
Coerente com o que foi ressaltado na anlise dos
dados sobre a relao trabalho-estudo, observa-se
tambm que as mulheres do grupo mais jovem,
ao alcanarem idades j ultrapassadas pelo grupo
13
No esquecer que a freqncia escola captada pela PNAD no inclui uma srie
de cursos de especializao, de complementao e de atualizao da formao
escolar, nem os cursos preparatrios para concursos, uma atividade qual vem
se dedicando, com exclusividade, uma parcela no medida dos jovens brasileiros
pertencentes a famlias dos estratos de renda mais elevados.
Tabela 4
Indicadores de atividade, desemprego, formas de insero e relao trabalho/escola, mulheres, grupos
geracionais selecionados Brasil urbano 1992-2006
Idade em 1992 15 a 19 20 a 24
Ano 1992 1997 2002 2006 1992 1997 2002 2006
Idade 15-19 20-24 25-29 29-33 20-24 25-29 30-34 34-38
Taxa de atividade 44,2 61,9 68,4 73,1 59,7 62,8 69,6 73,4
Taxa de desemprego 21,1 17,7 14,2 11,2 15,1 13,2 11,3 8,7
% ECC 26,9 46,8 45,8 46,1 49,2 47,7 44,2 43,1
% ESC 20,3 18,2 16,1 14,2 15,0 13,2 12,1 11,5
% CP 5,2 8,4 12,8 15,6 8,5 13,1 16,5 16,8
% TD 38,4 21,5 18,5 17,5 20,1 18,0 18,9 20,7
% contribuinte*s 9,4 27,4 34,2 38,4 27,6 30,8 35,2 39,3
S estudam 41,7 11,6 5,0 3,2 9,5 3,8 2,9 2,4
S trabalham 18,1 38,0 50,0 57,1 39,6 48,4 54,8 60,8
Estudam e trabalham 16,8 13,1 9,0 7,8 11,2 6,2 7,1 6,3
No estudam nem trabalham 23,3 37,3 35,9 31,9 39,6 41,6 35,2 30,6
Fonte: IBGE/PNAD.
ECC Empregados com Carteira Assinada, Funcionrios Pblicos e Militares; ESC Empregados sem Carteira Assinada; CP Conta Prpria; TD Trabalhadores
Domsticos; Contribuintes Pessoas que contribuem para a previdncia.
mais velho, apresentam taxas mais elevadas, outro
indicativo da sustentao da tendncia ao aumento
da presso feminina sobre o mercado de trabalho,
apesar do maior tempo de permanncia na escola
das mulheres das geraes mais novas. Parece,
portanto, que est se conf-
gurando, para as mulheres jo-
vens, um padro semelhante
ao observado para os homens,
no qual, aps a adolescncia,
na maioria dos casos a conti-
nuidade dos estudos vem acompanhada do trabalho,
fenmeno que coerente com a pobreza da maior
parte das famlias e com o fato de que so exatamen-
te os jovens mais pobres os que tm se benefciado
da recente expanso das oportunidades de acesso
a nveis de escolaridade mais elevados.
No contexto de uma reestruturao produtiva
fortemente centrada na reduo de custos, sobretudo
os do trabalho, essa presso feminina traduziu-se no
aumento da proporo de mulheres na ocupao total
(em 2006, nos dois GGAs estudados, as mulheres j
representavam cerca de 45% dos ocupados). Mas
resultou igualmente em elevadas taxas de desem-
prego, sempre muito superiores s masculinas. Em
2006, no grupo mais jovem, ento com idades de
29 a 33 anos, a taxa feminina era de 11,2% contra
apenas 5,2% para os homens na mesma faixa et-
ria; no grupo mais velho 34 a 38 anos as taxas
eram de, respectivamente, 8,7% e 4,2%. Alm disso,
como mais um indicador a confrmar os estudos que
tm mostrado que as mulheres vm arcando com
uma parcela maior do nus da crise do mercado de
trabalho, medida que os dois GGAs avanam para
a idade adulta, aumenta a proporo representada
pelas mulheres no contingente de desempregados
at alcanar, em 2006, quase 65% dos desempre-
gados de cada grupo.
A desvantagem feminina visvel tambm no
perfl da insero das jovens no mercado de traba-
lho. Nos dois GGAs, o percentual delas que tinha,
em 2006, um emprego com proteo social estava
quase 10 pontos percentuais abaixo do percentual
masculino. Tambm so sempre inferiores aos dos
homens os percentuais de mulheres em empregos
Sem Carteira Assinada ou por Conta Prpria, duas
posies que concentram ocupaes precrias,
mas, neste caso, a baixa presena feminina resulta,
principalmente, da importncia que ainda tem para as
jovens o Trabalho Domstico, outro tipo de insero
marcado pela precariedade.
Entretanto, mudanas importantes parecem es-
tar acontecendo com relao
ao Trabalho Domstico, pois,
embora esta atividade ainda
incorpore uma proporo ele-
vada de mulheres jovens nas
reas urbanas do pas, os dois
GGAs estudados j apresentam comportamentos
diferentes: enquanto no grupo mais velho (20 a 24
anos em 1992) a proporo de Trabalhadores Do-
msticos se mantm relativamente estvel em torno
de 20% ao longo do perodo analisado, no grupo
mais jovem, apesar do elevadssimo percentual de
mulheres nesta ocupao em 1992, esta proporo
cai rapidamente medida que o grupo se aproxima
da idade adulta. Devem estar contribuindo para esta
queda tanto uma rejeio das geraes mais novas
e mais escolarizadas a este tipo de trabalho que
historicamente se constituiu em uma das poucas
opes das mulheres pobres e com poucos anos de
estudo , como uma reduo da demanda provocada
pelo empobrecimento dos estratos mdios a partir
dos anos 1990.
A maior precariedade da insero feminina, retra-
tada nesses indicadores, como no poderia deixar
de ser, vai implicar em maior desproteo presente
e futura. Nos dois GGAs, ao atingirem a idade adulta
(em torno de 30 anos), o percentual de mulheres
que contribua para a previdncia situava-se quase
20 pontos percentuais abaixo do percentual mas-
culino: 34,7% e 57,9% no GGA 1 e 35,2% e 579%
no GGA 2.
Um outro aspecto da insero feminina refere-se
extenso da jornada de trabalho: para a maioria
das mulheres dos dois grupos (entre 76% e 66%) o
trabalho implica em comprometimento com jornadas
de trabalho que ultrapassam as 40 horas sema-
nais, embora esses percentuais sejam inferiores
aos masculinos.
Alm disso, diferentemente dos homens, cujas
horas de trabalho semanais aumentam com a apro-
ximao da idade adulta, entre as mulheres elas
caem medida que se aproximam as idades em
Est se confgurando, para as
mulheres jovens, um padro
semelhante ao observado
para os homens
NGELA BORGES
que a maioria delas se casa e tem flhos. No grupo
mais velho, as jornadas mais extensas so registra-
das nas idades de transio da adolescncia para
a juventude (15 a 19 anos) e no grupo mais jovem,
at a faixa de 20 a 24 anos, caindo a partir dai o
percentual de mulheres que trabalham muito alm
das 40 horas semanais.
As desigualdades de gnero no interior dos dois
grupos geracionais abertos tornam-se mais eviden-
tes quando observados os rendimentos do trabalho.
Entre as mulheres a concentrao de ocupadas nas
classes de renda mensal mais baixa ainda mais
forte do que entre os homens, mesmo quando consi-
derados apenas aqueles que cumprem jornadas de
trabalho de 40 horas ou mais (Tabela 3). A desigual-
dade ocorre tambm entre aqueles com escolaridade
elevada: em 2006, a proporo de mulheres com
diploma universitrio ganhando, no mximo, at 3
salrios mnimos e com jornada igual ou superior
a 40 horas semanais duas vezes maior do que
entre os homens, nos dois GGAs, e a proporo
de homens que consegue ganhar mensalmente 10
ou mais salrios mnimos 2,6 vezes superior
proporo de mulheres.
CONSIDERAES FINAIS
Conclui-se, desse modo, que no conjunto do Bra-
sil urbano as diferenas e desigualdades de gnero
no mercado de trabalho ainda so marcantes, acom-
panham a entrada macia de mulheres na esfera
da produo e, apesar das conquistas femininas
no mbito da educao, vm se reproduzindo nas
novas geraes.
Resta evidente tambm que, na anlise da inser-
o dos jovens, o foco nas condies de trabalho
to importante quanto a observao do desemprego,
pois embora com o passar dos anos a maioria tenha
escapado do desemprego, uma parcela importante
dos grupos geracionais estudados acabou tendo
como o destino fnal postos de trabalho precrios.
Como explica Pascual (1995), com o avano da
idade aumentam as presses para a superao
da condio juvenil, o que, para muitos, signifca
submeter-se precariedade e aos baixos rendimen-
tos que no asseguram a emancipao necessria
para completar a transio para a vida adulta, com
a sada da casa dos pais e com a constituio de
nova famlia.
Finalmente, os indicadores analisados sugerem
que, no fnal do sculo XX, um conjunto de fatores
est contribuindo para o prolongamento do tempo
de sucesso das geraes (ADEODATO, 2005), em
especial no mercado de trabalho: elevao da expec-
tativa de vida e mudanas culturais que redefnem o
signifcado da velhice e a postura das novas geraes
de velhos; mudanas no sistema previdencirio que
levam postergao do momento de usufruto da
aposentadoria; queda nos rendimentos do trabalho
e baixa remunerao dos mais jovens, que foram
a permanncia dos mais velhos no trabalho; e as
exigncias de escolarizao crescentes, que levam
as famlias a investirem mais na educao dos flhos,
procurando garantir que eles permaneam o maior
tempo possvel na escola.
Desse modo, em vrios espaos de um mer-
cado de trabalho restrito, em rpida mutao e
sem uma expanso signifcativa e sustentada de
Tabela 5
Horas trabalhadas em todos os trabalhos, mulheres, grupos geracionais selecionados
Brasil urbano 1992-2006
Ano
Grupos geracionais
1992 1997 2002 2006 1992 1997 2002 2006
Idade 15-19 20-24 25-29 29-33 20-24 25-29 30-34 34-38
Horas trabalhadas
At 14 horas 5,0 4,1 5,8 6,3 4,6 5,8 6,2 6,7
De 15 a 39 horas 23,6 22,0 24,7 25,9 23,0 25,1 26,9 26,8
De 40 a 44 horas 30,1 38,2 36,6 37,5 37,8 37,3 35,6 36,0
De 45 a 48 horas 18,0 18,1 16,5 14,5 17,1 15,0 14,2 14,3
Mais de 48 horas 23,3 17,5 16,3 15,7 17,4 16,7 17,0 16,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: IBGE/PNAD.
postos de trabalho que correspondam ao perfl e
s expectativas das novas geraes de trabalha-
dores, muito mais escolarizadas do que as que as
precederam, jovens e velhos, pais e flhos esto
entrando em competio. Com isso, uma parcela
dos jovens est sendo forada a uma longa espera,
que pode resultar em uma insero tardia, mas,
tambm, em perda das qualifcaes adquiridas,
no aprisionamento em ocupaes precrias e no
desalento, com conseqncias sociais e pessoais
extremamente graves.
REFERNCIAS
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PAULO VICENTE MITCHELL, LAVNIA DAVIS RANGEL PESSANHA
BAHIA
ANLISE & DADOS
Perfil socioeconmico e ocupacional da
populao em (in)segurana alimentar:
uma anlise dos dados da PNAD 2004
*
Paulo Vicente Mitchell
**
Lavnia Davis Rangel Pessanha
***
Resumo
Insegurana alimentar, fome, pobreza, desigualdade social
e desnutrio so distintas questes que insistem em confgurar
o panorama nacional de preocupaes dos gestores de polticas
pblicas, retardando o desenvolvimento do Pas.
Desse modo, traar um perfl socioeconmico e ocupacional
da populao brasileira que vive em (In)Segurana Alimentar
(IA/SA) em 2004, buscando-se, assim, um comparativo de suas
principais caractersticas, o objetivo deste trabalho. Para isso,
utilizou-se um dos mtodos de medio da Segurana Alimentar
(SA) recomendados pela Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e Alimentao (FAO), o de Percepo da SA, aplicado
na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) em 2004,
sob a forma de um Suplemento.
Palavras-chave: Segurana alimentar. Pobreza. Fome. De-
sigualdade social. Mercado de trabalho.
Abstract
Food insecurity, hunger, poverty, social inequality and malnutri-
tion are distinct questions that persist in confguring the national
panorama of public policy managers concerns and so delaying
the countrys development.
Therefore, this papers objective is to outline a socio-economic
and occupational profle of the Brazilian population that experienced
food (in)security (IA/SA) in 2004 and so seeking a comparison
of its main characteristics. One of the food security (SA) mea-
surement methods recommended by the Food and Agriculture
Organization of the United Nations (FAO), that of SA Perception,
applied in the 2004 Household Research (PNAD) is used for this
as a supplement.
Keywords: Food security. Poverty. Hunger. Social inequality.
Labour market.
*

Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, realizado
em Caxambu-MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008.
** Analista de Sistemas do IBGE e Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas
Sociais ENCE/IBGE; tel.: (55)21-9797-1051. paulo.mitchell@ibge.gov.br
*** Pesquisadora Adjunta e Professora do Curso de Mestrado em Estudos Populacionais
e Pesquisas Sociais ENCE/IBGE. lavinia.pessanha@ibge.gov.br
metodologia voltada identifcao/monitoramento
dos problemas de IA, por um grupo de pesquisadores
da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Para compor a negociao efetivada entre o Mi-
nistrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e a Fundao Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE), no fnal do terceiro
trimestre de 2004, essa metodologia, denominada
Percepo de Segurana Alimentar, implantada
num dos suplementos da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) desse mesmo ano,
indo a campo nessa poca (MITCHELL, 2007; UNI-
VERSIDADE DE CAMPINAS, 2004).
Constata-se, ento, a implantao de uma meto-
dologia numa pesquisa de mbito nacional, defnindo
INTRODUO
Tentar mensurar a questo da insegurana ali-
mentar (IA) no Pas uma necessidade que vem
sendo perseguida pelo Projeto Fome Zero, face
atual plataforma do governo federal, que direciona
aes de polticas pblicas nessa rea.
Para reforar o propsito do governo federal em
mensurar a questo da (In)Segurana Alimentar
(SA/IA) no Brasil, no perodo de 2003 a 2004, en-
contrava-se em fase de adaptao/validao uma
PERFIL SOCIOECONMICO E OCUPACIONAL DA POPULAO EM (IN)SEGURANA ALIMENTAR: UMA ANLISE DOS DADOS DA PNAD 2004
a SA como a garantia de acesso fsico e econmico
regular e de forma permanente a um conjunto bsico
de alimentos em quantidade e qualidade sufcientes
para atender s necessidades nutricionais dos mo-
radores dos domiclios investigados pela pesquisa
11
.
Assim, por ser a PNAD uma pesquisa por amostra
que abrange todo o territrio brasileiro, pde-se
obter, atravs de seus microdados, um cenrio que
retratasse as condies de vida e de percepo
alimentar de sua populao em 2004.
Este trabalho est desenvolvido da seguinte
forma: a introduo, onde se fez um breve relato
do escopo do mesmo; seguindo-se os aspectos
metodolgicos, onde sero descritos os principais
elementos da metodologia e os enfoques utilizados
pelo suplemento de SA na PNAD de 2004; a anlise
dos principais resultados, onde so tambm descri-
tos alguns resultados obtidos a partir das relaes
montadas entre as variveis estudadas referentes
aos domiclios; o perfl dos moradores atingidos
pela vulnerabilidade alimentar; e, por fm, as consi-
deraes fnais.
ASPECTOS METODOLGICOS
A PNAD uma pesquisa domiciliar por amostra,
de mltiplos propsitos, com periodicidade anual,
tendo sido concebida e implantada desde 1967 pelo
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE),
visando produo de informaes bsicas para o
estudo do desenvolvimento socioeconmico nacional
(PNAD, 2006a, p.13-16).
A PNAD de 2004 teve como referncia o ms
de setembro daquele ano, contudo, as perguntas
referentes ao suplemento de SA se referiram ao
perodo de at 3 meses antes da data da entrevis-
ta. A coleta da PNAD 2004 ocorreu entre a ltima
semana de setembro e o fnal de dezembro de
1
Os autores defendem a perspectiva de que a segurana alimentar implica em diversos
contedos objetivos de polticas, tendo em vista a amplitude e a abrangncia das
questes envolvidas na garantia permanente de uma alimentao balanceada em
nutrientes a todos os cidados: 1) a garantia da produo e da oferta agrcola, rela-
cionada ao problema da escassez da produo e da oferta de produtos alimentares;
2) a garantia do direito de acesso aos alimentos, relacionado distribuio desigual
de alimentos nas economias de mercado; 3) a garantia de qualidade sanitria e
nutricional dos alimentos, remetendo aos problemas de baixa qualidade nutricional
e de contaminao dos alimentos consumidos pela populao; e 4) a garantia de
conservao e controle da base gentica do sistema agroalimentar, referindo-se
falta de acesso, destruio e ao monoplio sobre a base gentica do sistema
agroalimentar. Grosso modo, os dois primeiros contedos se reportam aos temas
relacionados ao termo food security, enquanto os demais expresso food safety
(PESSANHA, 2002). A restrio do contedo da noo de segurana alimentar s
questes de acesso e desigualdade distributiva dos recursos alimentares deveu-se,
logicamente, aos objetivos da PNAD.
2004. A metodologia utilizada na captao dos da-
dos de SA foi concebida sob a tica da percepo
dos respondentes dos quesitos dos questionrios,
e se refere aos sentimentos vivenciados pelos
moradores dos domiclios entrevistados pela pes-
quisa (MITCHELL, 2007, p.133-195). Este mtodo
baseado no desenvolvimento de uma escala
de medida direta da IA e Fome do Departamento
de Agricultura dos Estados Unidos da Amrica
(USDA, 2007). As adaptaes feitas no mtodo
para implantao no Brasil se tornaram necessrias
e resultaram na criao da Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar (EBIA), tendo sua validao
qualitativa e quantitativa efetivada pelas decises
de coordenadores de pesquisa entre 2003 e 2004
(UNIVERSIDADE DE CAMPINAS, 2004; PNAD,
2006a, p. 22-24). As perguntas que constaram
do Suplemento de SA da PNAD 2004 so feitas
uma nica vez aos respondentes dos domiclios
e se referem ao estado de SA de todos os seus
moradores. Elas so referentes EBIA e esto
dispostas no Quadro 1.
A metodologia dessa escala classifca os mo-
radores dos domiclios segundo quatro categorias:
Segurana Alimentar, Insegurana Alimentar Leve,
Insegurana Alimentar Moderada e Insegurana
Alimentar Grave. O escore de pontuao atribudo
aos domiclios corresponde ao total de respostas
afrmativas para as 15 perguntas da EBIA, obe-
decendo situao de existncia ou no de pelo
menos um morador menor de 18 anos de idade. O
Quadro 2 exibe a classifcao de pontuao do-
miciliar com pelo menos um morador menor de 18
anos de idade, e o Quadro 3 a exibe somente com
moradores com 18 anos ou mais de idade (PNAD,
2006a, p. 24-26).
importante ressaltar que, pela metodologia, a
IA Grave se referiu restrio alimentar vivenciada
pelos moradores dos domiclios devido falta de
recursos de seus moradores, que conviveram com o
sentimento da fome com uma freqncia que podia
variar entre em um ou dois dias, em alguns dias e
em quase todos os dias, referindo-se ao perodo de
90 dias que antecedeu a data da entrevista da PNAD
2004 (PNAD, 2006a, p.27). Assim, a situao de IA
Moderada ou Grave signifcou limitao de acesso
quantitativo aos alimentos, com ou sem o sentimento
Quadro 1
Perguntas pertencentes escala EBIA e dispostas no suplemento de SA da PNAD 2004
1 - Moradores tiveram preocupao de que os alimentos acabassem antes de poderem comprar ou receber mais comida
2 - Alimentos acabaram antes que os moradores tivessem dinheiro para comprar mais comida
3 - Moradores fcaram sem dinheiro para ter uma alimentao saudvel e variada
4 - Moradores comeram apenas alguns alimentos que ainda tinham porque o dinheiro acabou
5 - Algum morador de 18 anos ou mais de idade diminuiu alguma vez a quantidade de alimentos nas refeies ou deixou de fazer alguma refeio
porque no havia dinheiro para comprar comida
6 - Algum morador de 18 anos ou mais de idade alguma vez comeu menos porque no havia dinheiro para comprar comida
7 - Algum morador de 18 anos ou mais de idade alguma vez sentiu fome mas no comeu porque no havia dinheiro para comprar comida
8 - Algum morador de 18 anos ou mais de idade perdeu peso porque no comeu quantidade sufciente de comida devido falta de dinheiro para
comprar comida
9 - Algum morador de 18 anos ou mais de idade alguma vez fez apenas uma refeio ou fcou um dia inteiro sem comer porque no havia dinheiro
para comprar comida
10 - Algum morador com menos de 18 anos de idade alguma vez deixou de ter uma alimentao saudvel e variada porque no havia dinheiro para
comprar comida
11 - Algum morador com menos de 18 anos de idade alguma vez no comeu quantidade sufciente de comida porque no havia dinheiro para
comprar comida
12 - Algum morador com menos de 18 anos de idade diminuiu a quantidade de alimentos nas refeies porque no havia
dinheiro para comprar comida
13 - Algum morador com menos de 18 anos de idade alguma vez deixou de fazer uma refeio porque no havia dinheiro para comprar comida
14 - Algum morador com menos de 18 anos de idade alguma vez sentiu fome mas no comeu porque no havia dinheiro para comprar comida
15 - Algum morador com menos de 18 anos de idade alguma vez fcou um dia inteiro sem comer porque no havia dinheiro para comprar comida
Fonte: PNAD 2004 (2006 a, p. 26). Elaborao do autor.
Quadro 2
Classifcao de pontuao domiciliar com pelo
menos um morador menor de 18 anos de idade
Categorias de (SA/IA)
Escore de pontuao
domiciliar
Segurana alimentar 0
Insegurana alimentar leve de 1 a 5
Insegurana alimentar moderada de 6 a 10
Insegurana alimentar grave de 11 a 15
Fonte: PNAD 2004 (2004a, p. 26). Elaborao do autor.
Quadro 3
Classifcao de pontuao domiciliar com
somente moradores de 18 anos ou mais de idade
Categorias de (SA/IA)
Escore de pontuao
domiciliar
Segurana alimentar 0
Insegurana alimentar leve de 1 a 3
Insegurana alimentar moderada de 4 a 6
Insegurana alimentar grave de 7 a 9
Fonte: PNAD 2004 (2004a, p. 26). Elaborao do autor.
da fome (PNAD, 2006a, p. 27), e a IA Leve signifcou,
em relao aos trs, o menor nvel de IA observado
nos moradores. A Fome retratada pela metodologia
se refere ao fenmeno fsico involuntrio sentido
pelos moradores e causado pela incapacidade de
ingesto de alimentos em quantidades sufcientes
por motivos de restrio fnanceira. Assim, a fome
dos moradores percebida como resultante da per-
da de peso por motivos de dieta, necessidades de
sade, razes religiosas ou por falta de tempo para
alimentao no foram contabilizadas para fns dessa
metodologia (USDA, 2007).
tambm importante lembrar que a PNAD em
2004 pesquisou 399.354 pessoas moradoras em
139.157 unidades domiciliares (PNAD, 2006a, p.
13-16). Aps a utilizao dos pesos calculados, os
dados expandidos corresponderam a 182.060.108
moradores em 51.840.004 domiclios com entrevistas
realizadas (MITCHELL, 2007, p. 193).
ANLISE DOS PRINCIPAIS RESULTADOS DO
SUPLEMENTO DE SA DA PNAD 2004
Panorama geral da SA/IA no Brasil
Atravs dos microdados da PNAD, pode-se
perceber pela Tabela 1 que so encontrados qua-
se 52 milhes de unidades domiciliares no Pas,
sendo que nelas habitavam, em 2004, cerca de
56 milhes de famlias e, aproximadamente, 182
milhes de pessoas.
Por essa tabela (Tabela 1) pode-se notar tambm
que so estimados, aproximadamente, 33 milhes de
unidades domiciliares (cerca de 65,2%) em situao
de SA. Nelas habitavam, em 2004, quase 35 milhes
de famlias (cerca de 64,0% do total de famlias), que
eram compostas de pouco mais de 109 milhes de
pessoas (em torno de 60,3% do total de pessoas), em
todo o territrio brasileiro (MITCHELL, 2007, p. 198).
Ainda na Tabela 1, estima-se que existam apro-
ximadamente 18 milhes de unidades domiciliares
em IA (cerca de 34,8% do total de unidades domi-
ciliares no Pas). Neles, em 2004, habitavam cerca
de 20 milhes de famlias em situao de IA (em
torno de 35,9% do total de famlias). Essas eram
compostas de, aproximadamente, 72 milhes de
pessoas (cerca de 39,7% do total de pessoas)
(MITCHELL, 2007, p.198).
Em relao aos diversos tipos de IA, as estima-
tivas apontam para IA Leve como a mais freqente,
atingindo em torno de 8.312 unidades domiciliares
(cerca de 16,0% do total de unidades), com cerca
de pouco mais de 9 milhes de famlias (16,5% do
total de famlias) e com aproximadamente 72 milhes
de pessoas (39,7% do total de pessoas). Em con-
trapartida, as menores estimativas de IA situam-se
na situao de IA Grave, atingindo pouco mais de
trs milhes de unidades domiciliares (6,5% do total
de unidades em todo o territrio nacional), em que
habitam quase quatro milhes de famlias (6,7% do
total de famlias), compostas por quase 14 milhes
de pessoas (7,7% do total de pessoas) (MITCHELL,
2007, p. 198-199).
Populao em SA/IA por sexo
Atravs da Tabela 2, pode-se observar que do to-
tal de homens (quase 88,7 milhes), os que estavam
em IA representavam cerca de 39,8% (pouco mais
de 35,3 milhes), em 2004. Em contrapartida, o total
de mulheres em IA (pouco mais de 36,9 milhes)
representava aproximadamente 39,5% do total de
mulheres (quase 93,4 milhes), nesse mesmo ano.
Assim, o total aproximado da populao em IA em
2004 (quase 72,3 milhes), considerando-se o total
da populao residente, representava 39,7% do total
da populao do Pas.
Em relao populao em situao de SA em
2004, a distribuio das estimativas em valores abso-
lutos e em percentuais para homens, mulheres e total,
em relao aos totais da populao de homens, de
mulheres e de total geral, tambm se mostra constan-
te (numa comparao entre os sexos e o total), com
pouco mais de 53,3 milhes (60,1%), 56,4 milhes
(60,4%) e 109,7 milhes (60,3%), respectivamente.
Nota-se que a distribuio da populao por sexo
homognea, no sendo relevante seu diferencial por
situao de SA/IA (MITCHELL, 2007, p. 210-211).
Tabela 1
Total de domiclios, famlias e moradores de domiclios, segundo a situao de segurana alimentar
nos domiclios Brasil 2004
Domiclios, familias e
pessoas por situao
Domiclios Famlias Pessoas
% Valor % Valor % Valor
Total 51 840 004 100,000 56 078 995 100,000 182 060 108 100,000
SA 33 788 653 65,179 35 912 958 64,040 109 726 116 60,269
IA 18 027 875 34,776 20 141 637 35,917 72 259 500 39,690
IA leve 8 311 701 16,033 9 250 751 16,496 32 710 717 17,967
IA moderada 6 365 018 12,278 7 135 843 12,725 25 619 452 14,072
IA grave 3 351 156 6,464 3 755 043 6,696 13 929 331 7,651
Sem declarao de SA 23 476 0,045 24 400 0,044 74 492 0,041
Fonte: PNAD 2004 (2006b) e nas Tabelas 3 e 4 de PNAD 2004 (2006a, p. 30). Elaborao do autor.
Tabela 2
Populao por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana alimentar, segundo o sexo
Brasil 2004
Sexo Total
(1)
Alimentar
Insegurana alimentar
Total IA leve IA moderada IA grave
Total
182 060 108 109 726 116 72 259 500 32 710 717 25 619 452 13 929 331
7,7% 60,3% 39,7% 18,0% 14,0% 100,0%
Homens
88 673 733 53 300 297 35 331 607 15 809 110 12 609 203 6 913 294
100,0% 60,1% 39,8% 17,8% 14,2% 7,8%
Mulheres
93 386 375 56 425 819 36 927 893 16 901 607 13 010 249 7 016 037
100,0% 60,4% 39,5% 18,1% 13,9% 7,5%
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 e nas Publicaes referentes ao
Suplemento de Segurana Alimentar: CD-Microdados (PESQUISA NACIONAL...2004, 2006b) e Brasil - Tabela 1.1.1 (PESQUISA NACIONAL...2004, 2006a, p. 50-51).
Elaborao do autor.
(1)
Inclusive a populao com Situao de Segurana Alimentar ignorada.
Populao em SA/IA por grupos de idade
Atravs da Tabela 3 percebe-se, grosso modo,
que a prevalncia de SA aumenta medida que
a populao envelhece, atingindo suas maiores
estimativas percentuais (71,9% da populao deste
grupo etrio) na populao de 65 anos ou mais de
idade. A menor estimativa percentual de populao
em SA est no grupo de crianas de 0 a 9 anos
de idade, com 49,6% do mesmo vivenciando esta
condio. Ou seja, nem a metade das crianas
brasileiras dentro desta faixa etria estava em SA,
em 2004. Em contrapartida, acontece o oposto com
a populao em IA, nos seus vrios nveis (Leve,
Moderada e Grave). Constata-se que dos quase
72.260 moradores residentes em domiclios em IA,
a maior estimativa por faixa etria de moradores
nesta situao apresenta-se na faixa de 18 a 64
anos, representada por quase 40 milhes de pes-
soas (36% do total da faixa etria). A menor est
na ltima faixa (de 65 anos ou mais), com pouco
mais de 3 milhes de pessoas, o que representa
28,1% do total de moradores deste grupo etrio
(MITCHELL, 2007, p. 214-215).
Populao em SA/IA por cor e/ou raa
Atravs da Tabela 4 percebe-se que a menor es-
timativa percentual de populao que estava em SA,
em 2004, se declarou como de cor Preta e Parda. Ou
seja, nem a metade do total da populao (47,7%)
que se declarou em 2004 como de Cor e/ou Raa
Preta e Parda estava em SA. Em contrapartida, esse
mesmo grupo populacional de Cor/Raa possua as
maiores estimativas percentuais em todos os tipos de
IA (Leve com 21,3%, Moderada com 19,4% e Grave
com 11,5%), com uma estimativa percentual total em
IA correspondendo a mais da metade (52,2%) do
total desse grupo de Cor e/ou Raa (Preta e Parda)
(MITCHELL, 2007, p.219).
Constata-se, tambm, que o grupo populacional
que se defniu, em 2004, como de Cor/Raa Amarelo
e Indgena, aqui apresentado como Outras, possua
as maiores estimativas percentuais de populao em
SA, com 73,1%. E 71,9% das pessoas brasileiras que
se declararam como de Cor/Raa Branca estavam em
SA para a PNAD 2004. A menor estimativa percentual
de populao em IA por Cor e/ou Raa encontrada
na PNAD 2004, quando comparada com toda a po-
pulao do Pas do mesmo grupo de Cor e/ou Raa,
Tabela 3
Populao por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana alimentar, segundo os grupos de
idade Brasil 2004
Grupos de idade Total
(1)
Segurana
alimentar
Total
(2)
182 060 108 109 726 116 72 259 500 32 710 717 25 619 452 13 929 331
100,0% 60,3% 39,7% 18,0% 14,0% 7,7%
0 a 9 anos
32 300 311 16 025 782 16 259 444 6 953 282 5 900 502 3 405 660
100,0% 49,6% 50,3% 21,5% 18,3% 10,5%
10 a 17 anos
27 786 030 14 698 692 13 060 467 5 770 375 4 501 851 2 788 241
100,0% 52,9% 47,0% 20,8% 16,2% 10,0%
18 A 64 anos
109 846 276 70 292 117 39 524 473 18 426 137 13 920 977 7 177 359
100,0% 64,0% 36,0% 16,8% 12,7% 6,5%
65 anos ou mais
12 116 138 8 705 528 3 407 760 1 558 787 1 291 424 557 549
100,0% 71,9% 28,1% 12,8% 10,7% 4,6%
Elaborao do autor.
(1)
(2)
Inclusive a populao com Idade ignorada.
foi a aqui designada Outras (amarela e indgena,
juntas), com 26,9%. O total geral da populao em
IA, conforme j mencionado, quando comparado com
o total da populao investigada em 2004 pela pes-
quisa, foi de 39,7% (MITCHELL, 2007, p. 219-221).
Assim, nota-se que proporo que a faixa etria
populacional aumenta, diminuem as estimativas
percentuais populacionais em IA por faixa, enquanto
aumentam as estimativas percentuais populacionais
em SA por faixa etria.
Tabela 4
Populao por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana alimentar, segundo a cor/raa
Brasil 2004
Cor/raa Total
(1)
Segurana
alimentar
Total
(2)
182 060 108 109 726 116 72 259 500 32 710 717 25 619 452 13 929 331
100,0% 60,3% 39,7% 18,0% 14,0% 7,7%
Branca
93 604 435 67 267 194 26 305 536 13 977 011 8 535 638 3 792 887
100,0% 71,9% 28,1% 14,9% 9,1% 4,1%
Preta e parda
87 374 950 41 668 398 45 663 765 18 585 339 16 992 054 10 086 372
100,0% 47,7% 52,2% 21,3% 19,4% 11,5%
Outras
1 068 367 781 494 286 873 147 109 90 549 49 215
100,0% 73,1% 26,9% 13,8% 8,5% 4,6%
Elaborao do autor.
(1)
(2)
Inclusive a populao com Cor/Raa ignorada.
Tabela 5
Populao por Situao de segurana alimentar e tipo de insegurana alimentar, segundo os grupos de
anos completos de estudo Brasil 2004
Grupos de anos
completos de
estudo
Total
(1)
Segurana
alimentar
Total
(2)
182 060 108 109 726 116 72 259 500 32 710 717 25 619 452 13 929 331
100,0% 60,3% 39,7% 18,0% 14,0% 7,7%
Sem instruo e
menos de 1 ano
42 815 497 20 303 968 22 496 708 8 682 587 8 452 023 5 362 098
100,0% 47,4% 52,5% 20,3% 19,7% 12,5%
De 1 a 3 anos
28 076 081 13 893 205 14 167 332 5 643 407 5 342 067 3 181 858
100,0% 49,5% 50,4% 20,1% 19,0% 11,3%
De 4 a 7 anos
47 158 858 22 555 012 19 820 298 9 230 562 7 046 031 3 543 705
100,0% 47,8% 42,0% 19,6% 14,9% 7,5%
De 8 a 10 anos
24 322 212 15 979 894 8 331 175 4 537 548 2 644 771 1 148 856
100,0% 65,7% 34,3% 18,7% 10,9% 4,7%
11 Anos ou mais
38 913 560 31 760 530 7 145 493 4 475 331 2 032 387 637 775
100,0% 81,6% 18,3% 11,5% 5,2% 1,6%
Elaborao do autor.
(1)
(2)
Inclusive a populao com Anos Completos de Estudo ignorados.
Populao em SA/IA por anos
completos de estudo
Atravs da Tabela 5 percebe-se que menos da
metade da populao sem instruo e com at 7 anos
completos de estudo estava em SA. Nota-se, tambm,
que, medida que aumentava o nmero de anos de
estudo, aumentavam, tambm, as estimativas percen-
tuais da populao em SA, em cada faixa de anos com-
pletos de estudo. A saber, 47,4%, 49,5%, 47,8%, 65,7%
e 81,6, para os grupos de Sem instruo e Menos de 1
ano completo de estudo, de 1 a 3 anos, de 4 a 7 anos,
de 8 a 10 anos e de 11 anos completos de estudo ou
mais, respectivamente. Exceto no que se refere s
estimativas percentuais da populao em SA do grupo
de 4 a 7 anos completos de estudo, que so menores
do que as relativas ao grupo de 1 a 3 anos. Percebe-se
pelo Grfco 4 e pela Tabela 5 que todas as estimati-
vas percentuais de todos os tipos de IA diminuem
medida que aumenta o nmero de anos completos
de estudo de cada grupo (MITCHELL, 2007, p. 223).
Assim, percebe-se que a categoria dos Sem ins-
truo e com menos de um ano de estudo possui
a maior estimativa percentual de populao em IA
total, atingindo cerca de 52,5% do total dessa ca-
tegoria. Esse grupo tambm apresenta as maiores
estimativas em todos os tipos de IA. Desde os que
esto em IA Leve (20,3% do total da faixa) at os que
esto em IA Moderada (19,7% do total da faixa), bem
como os que esto em IA Grave (12,5% do total da
faixa). importante ressaltar que essa categoria de
anos de estudo possui uma estimativa absoluta e em
percentuais maior quando a populao investigada
est em IA (pouco mais de 22 milhes de pessoas
52,5% do total de pessoas dessa categoria) do que
quando est em SA (pouco mais de 20 milhes de
pessoas 47,4% do total de pessoas dessa cate-
goria) (MITCHELL, 2007, p. 224-225).
O percentual total da populao em IA se con-
frma com 39,7% do total da populao em 2004.
Percebe-se, de uma forma geral, uma diminuio nas
estimativas percentuais da populao em IA, por faixa
de anos de estudo, medida que aumenta o nmero
de anos de instruo da populao. Em contrapar-
tida, interessante notar o comportamento oposto
na populao em SA (MITCHELL, 2007, p. 225).
Populao em SA/IA por classe de rendimento
mensal domiciliar per capita dos moradores de
10 anos ou mais de idade
2
Numa leitura da Tabela 6, percebe-se que, por
ordem decrescente de estimativas percentuais,
proporo que cresce o valor da classe de ren-
dimento mensal domiciliar per capita, diminui a
freqncia, em termos percentuais, de moradores
2
No foram considerados para anlise dos Rendimentos Domiciliares per capita os
rendimentos dos moradores com menos de 10 anos de idade.
em IA e por tipos de IA. O oposto acontece com
as estimativas percentuais dos moradores em SA.
Essa distribuio segue a mesma seqncia da
apresentada anteriormente, referente aos Domi-
clios por situao de SA/IA, segundo a Classe
de Rendimentos Mensais Domiciliares per Capi-
ta. Nota-se, tambm, que a maior estimativa de
freqncia de populao em SA est na classe
de rendimentos domiciliares per capita de Mais
de 3 salrios mnimos, com 95,9% do total de
moradores desta classe. A menor estimativa de
populao em SA est na classe de At salrio
mnimo, com 28,2% do total de moradores desta
classe (MITCHELL, 2007, p. 236-237).
Ainda pela Tabela 6, percebe-se que a maior
freqncia absoluta de moradores em SA est
na classe de rendimento mensal domiciliar per
capita de 1 a 3 salrios mnimos (pouco mais de
43,2 milhes de moradores 82,0% do total de
moradores desta classe de rendimentos). A menor,
em termos absolutos, dessa mesma categoria
(SA) est na classe Sem Rendimentos (468 mil
moradores 28,8% do total de moradores desta
classe de rendimentos). Constata-se, tambm, que
Tabela 6
Populao por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana alimentar, segundo as classes de
rendimentos mensais domiciliares per capita Brasil 2004
Classes de rendimentos
domiciliares per capita
Total
(1) (2)
Segurana
alimentar
(2)
(2)
Total
(3) (4)
182 060 108 109 726 116 72 259 500 32 710 717 25 619 452 13 929 331
100,0% 60,3% 39,7% 18,0% 14,0% 7,7%
Total de pessoas residentes
nos domiclios
(5)
181 501 101 109 254 364 72 172 245 32 652 843 25 597 701 13 921 701
100,0% 60,2% 39,8% 18,0% 14,1% 7,7%
Sem rendimento
(5) (6)
1 627 427 468 013 1 157 689 304 476 404 076 449 137
100,0% 28,8% 71,1% 18,7% 24,8% 27,6%
At 1/2 salrio mnimo
(5)
55 171 761 15 544 935 39 593 218 13 653 508 15 752 935 10 186 775
100,0% 28,2% 71,8% 24,7% 28,6% 18,5%
Mais de 1/2 a 1 salrio mnimo
(5)
48 380 112 28 702 403 19 651 923 10 769 140 6 581 857 2 300 926
100,0% 59,3% 40,6% 22,2% 13,6% 4,8%
Mais de 1 a 3 salrios mnimos
(5)
52 762 119 43 239 210 9 515 969 6 543 493 2 269 930 702 546
100,0% 82,0% 18,0% 12,4% 4,3% 1,3%
Mais de 3 salrios mnimos
(5)
19 140 530 18 365 265 768 832 623 906 113 857 31 069
100,0% 95,9% 4,0% 3,3% 0,6% 0,1%
Elaborao do autor.
(1)
(2)
Exclusive os rendimentos das pessoas de menos de 10 anos de idade. O Valor do salrio mnimo da poca era referente R$ 260,00.
(3)
Inclusive a populao com Rendimentos ignorados.
(4)
Inclusive os moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado domstico ou parente do empregado domstico.
(5)
Exclusive os moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado domstico ou parente do empregado domstico.
(6)
Inclusive os moradores que recebiam somente em benefcios.
as maiores estimativas absolutas de moradores em
IA total, IA Leve, IA Moderada e IA Grave esto na
classe de rendimento mensal domiciliar per capita
de At salrio mnimo, com pouco mais de 39,5
milhes de moradores (71,8% do total de mora-
dores desta classe de rendimentos), pouco mais
de 13,6 milhes de moradores (24,7% do total de
moradores desta classe de rendimentos), pouco
mais de 15,7 milhes de moradores (28,6% do
total de moradores desta classe de rendimentos) e
com quase 10,2 milhes de moradores (18,5% do
total de moradores desta classe de rendimentos),
respectivamente (MITCHELL, 2007, p. 238).
Confrma-se, por essa tabela, que, grosso modo,
proporo que as classes de rendimentos mensais
domiciliares per capita aumentam, as estimativas
populacionais com ocorrncias de IA diminuem,
principalmente quando se agravam os nveis de IA
(de total para Leve, Moderada e Grave), enquanto
aumentam as freqncias dos moradores que esto
em SA (MITCHELL, 2007, p. 239-240).
Populao em SA/IA e algumas posies no
mercado de trabalho
Para confeccionar as anlises deste grupo, utili-
zou-se um recorte na idade da populao, no sendo
considerados os menores de 10 anos de idade. Este
item foi pesquisado tendo como base a semana de
referncia da PNAD 2004
3
e est dividido em: Si-
tuao de Ocupao (Ocupados e No-ocupados),
Grupamentos Ocupacionais do trabalho principal
(s analisados em cima da populao ocupada no
trabalho principal
4
na semana de referncia da pes-
quisa), Posio na Ocupao do trabalho principal,
Condio de Atividade (Populao Economicamente
Ativa PEA e No-Economicamente Ativa No-
PEA) e Grupamento de Atividade do empreendimento
do trabalho principal.
Populao em SA/IA por situao de ocupao
Pela Tabela 7, constata-se que a estimativa
3
Foi considerado como semana de referncia da PNAD 2004 o perodo de 19 a 25
de setembro de 2004.
4
A PNAD considera como trabalho principal os trs seguintes critrios hierrquicos:
1) de maior tempo de permanncia nesse trabalho; 2) em caso de empate no 1
Quesito (tempo de permanncia no trabalho), de dedicao ao de maior nmero de
horas trabalhadas; e 3) por ltimo, em caso de empate tambm no 2 Quesito (de
horas trabalhadas), o desempate dar-se- pelo trabalho que proporciona o maior
rendimento (PNAD 2004, 2006a, p.144).
percentual de pessoas em SA ocupadas maior
(65,2% do total de ocupados) que as que no esto
ocupados nessa mesma condio alimentar (59,2%
do total de no-ocupados). Em contrapartida, as
estimativas percentuais da populao em IA Leve,
IA Moderada e IA Grave so maiores na populao
de no-ocupados, com 17,9%, 14,7% e 8,2%, res-
pectivamente, dos totais dos no-ocupados, do que
na dos ocupados, com 16,7%, 12,0% e 6,1% dos
totais dos ocupados, respectivamente.
A Tabela 7 demonstra que enquanto a estimativa
de total da populao No-ocupada em IA, de 10
anos ou mais de idade, em 2004, era de quase 27
milhes de pessoas, a estimativa total da populao
em IA dos Ocupados era de pouco mais de 29 mi-
lhes de pessoas. Percebe-se, tambm, que apesar
da estimativa total, em termos absolutos, dos Ocu-
pados em IA ser maior do que a dos No-ocupados
em IA em 2004, em termos percentuais relativos, de
acordo com o Grfco 4.2.8.1.1, proporcionalmente, a
estimativa de No-Ocupados em IA era maior (40,8%
do total de No-Ocupados) do que a dos Ocupados
em IA (34,8% do total de Ocupados).
Tambm de acordo com essa tabela, a maior es-
timativa em algum tipo de IA da populao Ocupada
est em IA Leve (em torno de 14 milhes 16,7%
do total da populao ocupada). A menor estimativa
estava entre os Ocupados em IA Grave (pouco mais
de 5 milhes de pessoas cerca de 2,839% do total
da populao). Pode-se concluir que a situao de
ocupao um elemento importante no controle
da situao de SA/IA da populao, no s porque
o percentual proporcional de No-ocupados em IA
maior que o dos Ocupados, na populao com a
mesma faixa etria, como tambm porque as maiores
estimativas percentuais residem nas faixas de IA mais
severas (Moderada e Grave) dos No-ocupados.
Populao em SA/IA por grupamentos
ocupacionais do trabalho principal
A populao de 10 anos ou mais de idade ocu-
pada na semana de referncia da pesquisa perfaz
um total de quase 84,6 milhes de pessoas (16,2%
do total da populao) (conforme j apresentado
na Tabela 7).
Pela Tabela 8 constata-se que apenas um pouco
mais da metade da populao, que tinha como ocupa-
o no trabalho principal da semana de referncia da
pesquisa a Agricultura, estava em SA (50,4%). O res-
tante dessa categoria estava em IA, que era, pratica-
mente, a outra metade desse grupamento ocupacional,
ou seja, quase a outra metade, distribuda em IA Leve
(19,0%), IA Moderada (19,3%) e IA Grave (11,3%). A
segunda menor estimativa percentual de pessoas de
10 anos ou mais ocupadas em SA estava no grupa-
mento ocupacional dos trabalhadores dos servios,
com 57,0% deste grupo (MITCHELL, 2007, p. 251).
Em contrapartida, ainda por essa tabela (Tabela 8),
as trs maiores estimativas percentuais de popu-
lao em SA em 2004, em ordem decrescente de
valor, estavam nos moradores cujas Ocupaes
eram: Dirigentes em Geral (92,5%), Profssionais
das Cincias e das Artes (88,6%) e Foras Armadas
e Auxiliares (81,8%). Essas Ocupaes possuem as
menores estimativas de populao em IA, em cada
classe (MITCHELL, 2007, p. 251-252).
Pela Tabela 8 pode-se observar que as duas
maiores estimativas percentuais de pessoas de 10
anos ou mais de idade em IA esto nos Grupamentos
Tabela 7
Populao de 10 anos ou mais de idade, por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana
alimentar, segundo a situao de ocupao na semana de referncia Brasil 2004
Situao de ocupao Total
(1)
Segurana
alimentar
Total de pessoas de 10 anos ou
mais de idade
(2)
149 759 797 93 700 334 56 000 056 25 757 435 19 718 950 10 523 671
100,0% 62,6% 37,4% 17,2% 13,2% 7,0%
Ocupados
84 596 294 55 129 528 29 436 089 14 074 513 10 192 335 5 169 241
100,0% 65,2% 34,8% 16,7% 12,0% 6,1%
No-ocupados
65 151 003 38 561 077 26 561 196 11 681 889 9 525 893 5 353 414
100,0% 59,2% 40,8% 17,9% 14,7% 8,2%
Elaborao do autor.
(1)
Tabela 8
Populao de 10 anos ou mais de idade por situao de segurana alimentar e tipo de
insegurana alimentar, segundo os grupamentos ocupacionais do trabalho principal na semana
de referncia Brasil 2004
Grupamentos ocupacionais
(1)
Total
(2)
Segurana
alimentar
Pessoas de 10 anos ou mais de
idade ocupadas
(1)
84 596 294 55 129 528 29 436 089 14 074 513 10 192 335 5 169 241
100,0% 65,2% 34,8% 16,7% 12,0% 6,1%
Dirigentes em geral
4 075 008 3 768 783 303 908 229 273 55 504 19 131
100,0% 92,5% 7,5% 5,6% 1,4% 0,5%
Profssionais das cincias e das artes
5 102 017 4 521 061 580 056 382 288 147 185 50 583
100,0% 88,6% 11,4% 7,5% 2,9% 1,0%
Tcnicos de nvel mdio
5 957 015 4 712 916 1 243 175 758 621 367 215 117 339
100,0% 79,1% 20,9% 12,7% 6,2% 2,0%
Trabalhadores dos servios
administrativos
6 884 634 5 390 937 1 492 466 953 074 413 157 126 235
100,0% 78,3% 21,7% 13,9% 6,0% 1,8%
Trabalhadores dos servios
16 772 637 9 565 086 7 202 782 3 366 313 2 491 294 1 345 175
100,0% 57,0% 42,9% 20,1% 14,8% 8,0%
Vendedores e prestadores de servio
do comrcio
8 251 389 5 632 257 2 615 904 1 351 200 878 717 385 987
100,0% 68,3% 31,7% 16,4% 10,6% 4,7%
Trabalhadores agrcolas
17 607 052 8 878 710 8 724 967 3 354 072 3 382 323 1 988 572
100,0% 50,4% 49,6% 19,0% 19,3% 11,3%
Trabalhadores da produo de bens e
servios e da reparao e manuteno
19 236 995 12 077 643 7 145 419 3 598 351 2 421 616 1 125 452
100,0% 62,8% 37,2% 18,7% 12,6% 5,9%
Membros das foras armadas e
auxiliares
654 380 535 099 119 281 77 346 33 076 8 859
100,0% 81,8% 18,2% 11,8% 5,0% 1,4%
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 e nas Publicaes referentes ao Suplemen-
to de Segurana Alimentar: CD-Microdados (PESQUISA NACIONAL...2004, 2006b). Elaborao do autor.
(1)
Inclusive a populao com Ocupao mal defnida ou ignorada.
(2)
Ocupacionais referentes s categorias dos Traba-
lhadores Agrcolas (49,6% do total dessa categoria),
com destaque, e dos Trabalhadores dos Servios
(42,9% do total dessa categoria). Ou seja, quase
metade da populao cujas ocupaes do trabalho
principal eram da agricultura e dos servios estavam
em IA, em 2004. Em contrapartida, as duas menores
estimativas percentuais referentes s pessoas em
IA estavam nos grupos Ocupacionais de Dirigentes
em Geral (7,5% do total deste grupo ocupacional) e
de Cincias e das Artes (11,4% do total deste grupo)
(MITCHELL, 2007, p. 253-254).
Conclui-se que a distribuio da populao por
Ocupaes dos que estavam em SA era inversamen-
te proporcional dos que estavam em IA. Ou seja,
em 2004, percebe-se o seguinte comportamento:
as ocupaes que exigem um maior nvel de espe-
cializao profssional e de instruo possuam uma
estimativa percentual menor de quem estava em IA
e maior de quem estava em SA; enquanto outros
Grupamentos Ocupacionais, que demandam pouca
ou nenhuma escolaridade, possuam uma estimativa
percentual maior de quem estava em IA e menor de
quem estava em SA (MITCHELL, 2007, p. 252).
Populao em SA/IA por posio na ocupao
do trabalho principal
De acordo com a Tabela 9, percebe-se que as
trs maiores estimativas populacionais em SA, por
ordem crescente de estimativas em percentuais, es-
to com os trabalhadores cuja Posio na Ocupao
do trabalho principal da semana de referncia era
dos Empregados com Carteira de Trabalho Assinada
(75,0% desta categoria de Posio na Ocupao),
dos Empregados Militares e Funcionrios Pblicos
Estatutrios (81,6% desta categoria de Posio na
Ocupao) e dos Empregadores (90,4% desta cate-
goria). Em contrapartida, as trs menores estimativas
em percentuais de populao de 10 anos ou mais
de idade ocupada em SA, em ordem crescente de
estimativas, esto com os trabalhadores cuja Posi-
o na Ocupao do trabalho principal da semana
de referncia era dos Trabalhadores na Construo
para o Prprio Uso (47,0% do total desta Posio
na Ocupao), dos Trabalhadores Domsticos sem
Carteira de Trabalho Assinada (48,8% do total desta
Posio na Ocupao) e dos Trabalhadores na Pro-
duo para o Prprio Consumo (49,5% do total desta
categoria de Posio na Ocupao) (MITCHELL,
2007, p. 257).
De acordo com a Tabela 9, nota-se tambm que
em termos de totais populacionais em IA, as maiores
estimativas de Pessoas Ocupadas (PO) esto com
os trabalhadores cujas Posies na Ocupao refe-
rem-se s seguintes categorias: dos Conta Prpria
(quase 7,4 milhes de pessoas 39,7% do total da
populao desta Posio na Ocupao), dos Outros
Empregados (pouco mais de 6,8 milhes de pessoas
44,3% do total de pessoas desta categoria) e dos
Empregados com Carteira de Trabalho Assinada
(pouco mais de 6,4 milhes de pessoas 25% do
total da populao desta categoria). Em contrapartida,
as trs menores estimativas percentuais populacio-
nais em IA esto nas seguintes Posies na Ocupa-
o: Empregadores (quase 333 mil pessoas 9,6%
do total de pessoas desta categoria de Posio na
Ocupao), Empregados Militares e Funcionrios
Pblicos Estatutrios (pouco mais de um milho de
pessoas 18,4% do total de pessoas desta categoria)
e Empregados com Carteira de Trabalho Assinada
(pouco mais de 6,4 milhes de pessoas 25,0%
do total de pessoas desta categoria de Posio na
Ocupao) (MITCHELL, 2007, p. 257-258).
Conclui-se, tal como j foi relatado nos Grupa-
mentos Ocupacionais, que a distribuio da popula-
o por Posio na Ocupao dos que estavam em
SA era inversamente proporcional dos que estavam
em IA. Assim, as posies na ocupao do trabalho
principal que exigiam em 2004 um maior nvel de
especializao profssional e de instruo possuam
uma estimativa percentual menor de quem estava
em IA e maior de quem estava em SA; enquanto
outras Posies na Ocupao, que demandavam
pouca ou nenhuma escolaridade, possuam uma
estimativa percentual maior de quem estava em IA
e menor de quem estava em SA.
Populao em SA/IA por condio de atividade
do empreendimento do trabalho principal
A PEA, que composta do total de pessoas Ocu-
padas (que estavam trabalhando ou que estavam de
licena, greve ou frias desse trabalho) mais o total
Tabela 9
Populao de 10 anos ou mais de idade por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana
alimentar, segundo a posio na ocupao do trabalho principal na semana de referncia Brasil 2004
Grupamentos ocupacionais Total
(1)
Segurana
alimentar
idade ocupadas
84 596 294 55 129 528 29 436 089 14 074 513 10 192 335 5 169 241
100,0% 65,2% 34,8% 16,7% 12,0% 6,1%
Empregados
46 699 957 32 391 652 14 290 806 7 487 819 4 666 844 2 136 143
100,0% 69,4% 30,6% 16,0% 10,0% 4,6%
Com carteira de trabalho assinada
25 692 468 19 266 418 6 417 747 3 867 163 1 899 365 651 219
100,0% 75,0% 25,0% 15,1% 7,4% 2,5%
Militares e funcionrios pblicos
estatutrios
5 571 200 4 544 495 1 026 705 621 449 314 213 91 043
100,0% 81,6% 18,4% 11,2% 5,6% 1,6%
Militares
262 676 203 286 59 390 35 023 19 265 5 102
100,0% 77,4% 22,6% 13,4% 7,3% 1,9%
Funcionrios pblicos estatutrios
5 308 524 4 341 209 967 315 586 426 294 948 85 941
100,0% 81,8% 18,2% 11,0% 5,6% 1,6%
Outros
15 435 870 8 580 320 6 846 354 2 999 207 2 453 266 1 393 881
100,0% 55,6% 44,3% 19,4% 15,9% 9,0%
Sem declarao
419 419 - - - -
100,0% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Trabalhadores domsticos
6 472 484 3 482 331 2 987 720 1 344 010 1 073 097 570 613
100,0% 53,8% 46,2% 20,8% 16,6% 8,8%
Com carteira de trabalho assinada
1 671 744 1 137 432 534 312 306 524 164 947 62 841
100,0% 68,0% 32,0% 18,3% 9,9% 3,8%
Sem carteira de trabalho assinada
4 799 296 2 343 665 2 453 198 1 037 276 150 908 772 507
100,0% 48,8% 51,1% 21,6% 18,9% 10,6%
Sem declarao
1 444 1 234 210 210 - -
100,0% 85,5% 14,5% 14,5% 0,0% 0,0%
Conta prpria
18 574 690 11 199 888 7 366 825 3 247 895 2 671 313 1 447 617
100,0% 60,3% 39,7% 17,5% 14,4% 7,8%
Empregadores
3 479 064 3 145 063 332 843 225 173 76 225 31 445
100,0% 90,4% 9,6% 6,5% 2,2% 0,9%
Trabalhadores na produo para o
prprio consumo
3 387 184 1 675 443 1 711 741 697 503 655 671 358 567
100,0% 49,5% 50,5% 20,6% 19,3% 10,6%
Trabalhadores na construo para o
prprio uso
99 633 46 812 52 369 22 531 22 386 7 452
100,0% 47,0% 52,6% 22,6% 22,5% 7,5%
No remunerado
5 883 282 3 188 339 2 693 785 1 049 582 1 026 799 617 404
100,0% 52,4% 45,8% 17,8% 17,5% 10,5%
Suplemento de Segurana Alimentar: CD-Microdados (PESQUISA NACIONAL...2004, 2006b). Elaborao do autor.
(1)
das Desocupadas (que no estavam trabalhando, em-
bora estivessem procura de trabalho neste mesmo
perodo) de 10 anos ou mais de idade, na semana
de referncia da pesquisa, possui como estimativa
percentual de sua populao em SA 63,6%, de acordo
com a Tabela 10. Os que esto em IA possuem como
estimativa percentual de sua populao 36,4%, cor-
respondendo ao total dos tipos de IA. A populao dos
que confguram a No-PEA e que esto em SA e em
IA correspondem a 60,9% e 39,1%, respectivamente,
do total da No-PEA (MITCHELL, 2007, p. 263).
A estimativa da PEA em SA e em IA, que com-
posta do total de pessoas Ocupadas (que estavam
trabalhando ou que estavam de licena, greve ou
frias desse trabalho) mais o total das Desocupadas
(que no estavam trabalhando, embora estivessem
procura de trabalho neste mesmo perodo) de 10 anos
ou mais de idade em SA e em IA, na semana de refe-
rncia da pesquisa, era de pouco mais de 59 milhes
de pessoas (63,6% do total da PEA) e de quase 34
milhes de pessoas (36,4% do total da PEA), respec-
tivamente, vide Tabela 10 (MITCHELL, 2007, p. 263).
Populao em SA/IA por grupamentos de atividade
do empreendimento do trabalho principal
Constata-se pela Tabela 11 que as quatro maio-
res estimativas percentuais da populao Ocupada
Tabela 10
Populao de 10 anos ou mais de idade, por situao de segurana alimentar e tipo de insegurana
alimentar, segundo a condio de atividade na semana de referncia Brasil 2004
Condio de atividade na semana
de referncia
Total
(2)
Segurana
alimentar
Pessoas de 10 anos ou mais
de idade
(1)
149 759 797 93 700 334 56 000 056 25 757 435 19 718 950 10 523 671
100,0% 62,6% 37,4% 17,2% 13,2% 7,0%
Economicamente ativa (PEA)
92 860 128 59 062 154 33 762 787 15 837 579 11 775 989 6 149 219
100,0% 63,6% 36,4% 17,1% 12,7% 6,6%
No-economicamente ativa
(No-PEA)
56 887 169 34 628 451 22 234 498 9 918 823 7 942 239 4 373 436
100,0% 60,9% 39,1% 17,4% 14,0% 7,7%
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 e nas Publicaes referentes ao Suplemento
de Segurana Alimentar: CD-Microdados (PESQUISA NACIONAL...2004, 2006b). Elaborao do autor.
(1)
Inclusive a populao com Condio de Atividade ignorada.
(2)
Tabela 11
Populao de 10 anos ou mais de idade ocupada por situao de segurana alimentar e tipo de
insegurana alimentar, segundo os grupamentos de atividade do trabalho principal na semana de
referncia Brasil 2004
Grupamentos de atividade
(1)
Total
(2)
Segurana
alimentar
idade ocupadas
(1)
84 596 294 55 129 528 29 436 089 14 074 513 10 192 335 5 169 241
100,0% 65,2% 34,8% 16,7% 12,0% 6,1%
Agrcola
17 733 835 9 018 456 8 712 004 3 361 643 3 369 322 1 981 039
100,0% 50,9% 49,1% 19,0% 19,0% 11,1%
Outras atividades industriais
679 052 500 217 177 099 85 052 60 177 31 870
100,0% 73,7% 26,1% 12,5% 8,9% 4,7%
Indstria de transformao
11 723 640 8 267 161 3 450 817 1 889 233 1 070 493 491 091
100,0% 70,5% 29,4% 16,1% 9,1% 4,2%
Construo
5 354 375 2 857 642 2 491 209 1 126 961 914 055 450 193
100,0% 53,4% 46,5% 21,0% 17,1% 8,4%
Comrcio e reparao
14 653 228 10 272 162 4 374 588 2 273 615 1 423 604 677 369
100,0% 70,1% 29,9% 15,5% 9,7% 4,6%
Alojamento e alimentao
3 023 059 2 015 305 1 007 580 528 439 321 487 157 654
100,0% 66,7% 33,3% 17,5% 10,6% 5,2%
Transporte, armazenagem e
comunicao
3 894 249 2 800 410 1 091 780 610 119 336 473 145 188
100,0% 71,9% 28,0% 15,7% 8,6% 3,7%
Administrao pblica
4 203 854 3 248 285 954 089 540 007 303 791 110 291
100,0% 77,3% 22,7% 12,8% 7,2% 2,7%
Educao, sade e servios sociais
7 409 338 5 875 676 1 532 761 921 087 466 255 145 419
100,0% 79,3% 20,7% 12,4% 6,3% 2,0%
Servios domsticos
6 472 484 3 482 331 2 987 720 1 344 010 1 073 097 570 613
100,0% 53,8% 46,2% 20,8% 16,6% 8,8%
Outros servios coletivos, sociais e
pessoais
3 498 316 2 273 037 1 224 935 604 502 416 786 203 647
100,0% 65,0% 35,0% 17,3% 11,9% 5,8%
Outras atividades
5 723 438 4 442 981 1 280 457 746 852 384 293 149 312
100,0% 77,6% 22,4% 13,0% 6,7% 2,7%
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 e nas Publicaes referentes ao Suplemen-
to de Segurana Alimentar: CD-Microdados (PESQUISA NACIONAL...2004, 2006b). Elaborao do autor.
(1)
Inclusive a populao com Ocupao mal defnida ou ignorada.
(2)
de 10 anos ou mais de idade em SA, por ordem
decrescente de valor das mesmas, estavam, em
2004, nas seguintes atividades do empreendimento
do trabalho principal: Educao, Sade e Servios
Sociais (79,3% do total desta categoria), Outras
Atividades (77,6% do total desta categoria), Admi-
nistrao Pblica (77,3% do total desta categoria) e
Outras Atividades Industriais (73,7% do total desta
categoria). Em contrapartida, as quatro menores
estimativas percentuais da populao Ocupada de
10 anos ou mais de idade em SA, por ordem cres-
cente de valor das mesmas, estavam, em 2004, nas
seguintes atividades do empreendimento do trabalho
principal: Agrcola (50,9% do total desta categoria),
Construo (53,4% do total desta categoria), Servios
Domsticos (53,8% do total desta categoria) e Outros
Servios Coletivos, Sociais e Pessoais (65,0% do
total desta categoria) (MITCHELL, 2007, p. 266).
A leitura da Tabela 11 mostra que a estimativa de
maior ocorrncia de pessoas ocupadas de 10 anos
ou mais de idade em IA a que possui a atividade
Agrcola como a do estabelecimento do trabalho
principal. Quase a metade de sua populao ocupada
(49,1%) estava em IA. Apenas a outra metade (50,1%
da populao desta categoria) estava em SA. Essa
atividade permanece como sendo a que recebe as
maiores estimativas absolutas e em percentuais do
grupo de atividade do trabalho principal do empre-
endimento da populao ocupada de 10 anos ou
mais de idade em IA, para todas as situaes de IA.
Exceto para a populao em IA Leve, cujo grupo de
Atividade que recebe a maior estimativa de popula-
o em IA, em termos percentuais, a de Servios
Domsticos (20,8% pouco mais de 1,3 milhes de
pessoas) (MITCHELL, 2007, p. 269).
Conclui-se, pela Tabela 11, que as atividades
do empreendimento ligadas a um tipo de trabalho
que exige um menor nvel educacional possuam,
em 2004, estimativas percentuais maiores de pes-
soas ocupadas de 10 anos ou mais de idade em
IA do que outras atividades que exigiam um nvel
educacional maior. Entretanto, medida que as
atividades do empreendimento demandavam, de
uma forma geral, tarefas que exigiam uma formao
educacional maior de seus trabalhadores, essas
estimativas de populao em IA iam, tambm, di-
minuindo (MITCHELL, 2007, p. 269).
CONSIDERAES FINAIS
Pobreza, Insegurana Alimentar e Fome so pro-
blemticas distintas e, portanto, carecem de polticas
distintas voltadas s suas solues. Alm disso,
dada a polissemia que abarca o conceito de SA, vale
destacar que o artigo apresentou alguns resultados
em nvel nacional sobre os efeitos da SA/IA nos
domiclios e populao brasileiros em 2004. Assim,
apresentou-se um conjunto bsico de Direitos que
carecem de maiores atendimentos.
Tomando-se como base a noo de Direitos,
so construdas as polticas que incentivam a
promoo da plena cidadania. Para atingir os ob-
jetivos, importante considerar a SA como parte
integrante de um nico conjunto de necessidades
bsicas que carecem de completo atendimento.
Como so substantivadas pelos Direitos Sociais,
estes no podem ser considerados e tratados
como divisveis (mnimos), mas sim maximizados
para a obteno do desenvolvimento nacional. A
vantagem de abordar vrias dimenses a pos-
sibilidade de observar, de forma mais detalhada,
qualquer item especfico de qualquer dimenso
que seja necessrio.
A questo da insufcincia de acesso alimentar
no caso brasileiro causada, basicamente, pelas
intensas desigualdades na estrutura socioeconmica
e de oportunidades existentes no pas. Comprova-se
atravs da extrema concentrao de terra, da riqueza
e da renda, da baixa escolaridade e do abastecimento
alimentar insufciente em vrias reas brasileiras
rurais e urbanas. A desigualdade social tambm
pode ser comprovada atravs da inadequabilidade
no controle de qualidade dos alimentos e, acima
de tudo, das graves difculdades de acesso a uma
alimentao segura e adequada em nutrientes, em
nvel domiciliar.
A anlise de algumas variveis com alguns de
seus itens aqui elencados se mostrou mais asso-
ciada questo da IA, alm do Rendimento Mdio
Mensal Domiciliar per Capita (Sem Rendimento e
At salrio mnimo), tais como: Cor/Raa (Preta e
Parda), Anos Completos de Estudo (Sem Instruo e
Menos de 1 Ano e De 1 a 3 Anos), Grupamento Ocu-
pacional (Trabalhadores Agrcolas e Trabalhadores
dos Servios), Posio na Ocupao (Trabalhadores
Domsticos Sem Carteira de Trabalho Assinada,
Trabalhadores na Construo para o Prprio Uso,
Trabalhadores na Produo para o Prprio Consumo)
e Grupo de Atividade do Empreendimento (Agrco-
la, Construo e Servios Domsticos) as trs
ltimas variveis se referem ao Trabalho Principal
na Semana de Referncia da PNAD 2004 dos Mo-
radores de 10 Anos ou Mais de Idade. A populao
retratada no cenrio descrito deve ser o foco das
polticas de acessibilidade alimentar. Contudo, esse
objetivo no pode ser nico, ou seja, no somente
por meio de polticas pblicas voltadas ao suprimento
de alimentos ou de renda a essa populao. Como
os resultados demonstraram, necessrio forta-
lecer as polticas sociais no seu conjunto, pois as
ausncias de ao estatal na populao que sofre
de IA so mltiplas.
Pretende-se, assim, contribuir minimamente para
fortalecer o conhecimento da realidade nacional, a
fm de que as aes governamentais no campo das
polticas pblicas possam ser traduzidas de forma
mais aderente s necessidades de desenvolvimento
social, numa tentativa de reduo da pobreza e da
IA do cenrio brasileiro.
REFERNCIAS
MITCHELL, P. V. (In)segurana alimentar e necessidades
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PESSANHA, L. A Experincia brasileira em polticas pblicas
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Acesso em: set. 2006.
PNAD 2004. Microdados. Suplemento de segurana alimentar.
Rio de Janeiro: IBGE, 2006b.
UNIVERSIDADE DE CAMPINAS. Faculdade de Cincias
Mdicas. Departamento de Medicina Preventiva Social.
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famlias brasileiras: validao de metodologia e de instrumento
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parnteses ao nal da citao. Ex: (SANTOS, 1999)
No nal do artigo deve aparecer a referncia bibliogrca completa, por ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR-
6.023 da ABNT.
EXEMPLOS:
Para Livros:
BORGES, J .; LEMOS, G. Comrcio Baiano: depoimentos para sua histria. Salvador, Associao Comercial da Bahia, 2002, 206
pginas.
Livro: Comrcio Baiano: depoimentos para sua histria (Ttulo: Comrcio Baiano; Subttulo: depoimentos para sua histria)
Autor: J af Borges e Glucia Lemos
Editor: Associao Comercial da Bahia
Local de edio: Salvador
Ano da edio: 2002
Volume da edio: 206 pginas
Para Artigos:
SOUZA, L. N. de. Essncia X Aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia: Anlise & Dados, Salvador, SEI, v.12, n.3, p.51-60,
dez. 2002.
Artigo: Essncia X Aparncia: o fenmeno da globalizao
Autor: Laumar Neves de Souza
Publicao: Bahia: Anlise & Dados
Editor: SEI
Local de edio: Salvador
Data de edio: dezembro de 2002
Volume da edio: 12
Nmero da edio: 3
Pginas referentes ao artigo: 51 a 60
A data escolhida para a referncia pode ser a da edio utilizada ou, preferivelmente, a data da edio original, de forma a
car clara a poca em que o trabalho foi produzido. Neste caso necessrio colocar as duas datas: a da edio utilizada,
para que a citao possa ser vericada e a da edio original;
O nome dos livros citados e o nome de revistas devem aparecer sempre em itlico.
Desigualdade.indd Sec1:841 6/12/2007 16:54:58

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