La Usucapión y Adjudicación de La Propiedad

La Usucapin y Adjudicacin de la propiedad
de terrenos pblicos urbanos, en el marco de la

Constitucin de 1999 y el Decreto- Ley del Rgimen
Prestacional de Vivienda y Habitat de 2008
Ramn Aguilar
Abogado
I. LA REALIDAD FCTICA Y J URDICA EN MATERIA DE VIVIENDAS EN ASEN-
TAMIENTOS URBANOS POPULARES
Constituye un hecho evidente que buena parte de la poblacin venezolana, en especial,
la que ocupa centros urbanos, habita en lo que se conoce como Barrios
1
, caracterizados por
la construccin indiscriminada y desorganizada de obras o edificaciones que sirven de vi-
viendas a sus ocupantes. Por lo general, estas barriadas han nacido de la ocupacin fctica o
invasin de terrenos privados o pblicos por parte de personas de escasos recursos, quienes
construyen inicialmente edificaciones pequeas, endebles y poco seguras, de rudimentaria
ingeniera, con materiales inapropiados y carentes de servicios bsicos, conocidas en nuestro
pas como ranchos
2
, pero que, con el transcurrir del tiempo y ante la inactividad opositora o
excluyente del propietario del terreno y/o de las autoridades, van mejorando en su estructura
arquitectnica, convirtindose en la mayora de los casos, en construcciones slidas que bien
pueden recibir la denominacin formal de casas e incluso de edificios, al tiempo que la
zona en general se va dotando de servicios pblicos bsicos (agua, cloacas y servicio elctri-
co) y de algn tipo de organizacin en cuanto a vialidad, aceras, camineras, alumbrado,
escaleras, comercios, centros educativos, etc., alcanzando la sealada denominacin de ba-
rrio
3
o la contempornea designacin legal de asentamiento urbano popular
4
.

1 En Venezuela no se usa esta expresin en su acepcin espaola que implicalas partes en que se
dividen los pueblos grandes o sus distritos, sino ms bien con alguna de las acepciones de Ba-
rriada, entendida como Barrio marginal, generalmente de construcciones pobres y precarias.
Definiciones en: Diccionario de la Real Academia Espaola 1990.
2 El Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios (G.O. N 36.845 de fecha
07 de diciembre de 1999), en su artculo 6 declara ilcito el arrendamiento de ranchos y los de-
fine como viviendas construidas con materiales inadecuados o perecederos, tales como tablas,
latas y cartones, que carecen de servicios de infraestructura primaria.
3 Los barrios, como ya hemos sealado, se caracterizan por la ilegalidad de su situacin, pues no
estn construidos en terrenos urbanizados legalmente ni las viviendas tienen los permisos de cons-
truccin; los servicios se logran, cuando esto sucede, progresivamente y con posterioridad a la edi-
ficacin y ocupacin de las viviendas. Las viviendas en los barrios son generalmente de menor ca-
lidad en las construccin y muchas pueden clasificarse como ranchos, es decir, edificaciones con
materiales precarios. Rogelio Prez Perdomo y Pedro Nikken, Derecho y Propiedad de la Vivien-
da en los Barrios de Caracas, Universidad Central de Venezuela, Fondo Cultura Econmica, Ca-
racas, 1979, p. 11.
4 As se designan en la Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Habitad de 2005 y en el Decre-
to con Rango, valor y Fuerza de Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Habitad de 2008.

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REVISTA DERECHO PBLICO N 115/2008

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Estos habitantes, propietarios de las bienhechuras o edificaciones que constituyen sus
viviendas, y por supuesto, detentadores materiales de los terrenos pblicos o privados sobre
los cuales se encuentran edificadas, adems de sufrir las mltiples limitaciones y problemas
propios de estos asentamientos populares, jurdicamente encuentran serias limitaciones e
inconvenientes en relacin a la titularidad de la propiedad de sus bienhechuras y respecto a
la posibilidad de adquirir los terrenos respectivos, ello, a pesar de ser efectivamente los due-
os de las edificaciones por haberlas construido o haberlas adquirido por negocios jurdicos
vlidos o mortis causa, y a pesar que, en la mayora de los casos, han mantenido una eviden-
te posesin legtima cuya data supera cualesquiera de los plazos legales necesarios y suficien-
tes a los fines de la adquisicin del derecho de propiedad por medio de la institucin de la
Usucapin o prescripcin adquisitiva.
A modo de aclaratoria previa, debemos sealar que consideramos fundamental el respe-
to y la garanta del derecho a la Propiedad, previsto hoy en el artculo 115 de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
En tal sentido, rechazamos y nos manifestamos completamente en desacuerdo con las
invasiones y juzgamos como fundamental la necesaria actuacin de la autoridad gubernamen-
tal a travs de su funcin de polica y de reguardo del orden pblico para prevenir y rechazar
efectivamente la toma violenta e injustificada de terrenos propiedad de los particulares o de
los entes pblicos, en especial, ante la obvia ineficacia que pueden tener las acciones juris-
diccionales de pretensiones reivindicatorias, interdctales y hasta de amparo constitucional-
que corresponden a los legtimos propietarios y/o poseedores para las defensas de sus dere-
chos. Tales acciones y los trmites procedimentales respectivos, se constituyen en dificulto-
sos, costosos y seguramente inejecutables, habida cuenta de la complejidad de accionar en
sede judicial, en forma individual o colectiva contra decenas o cientos de invasores que,
conforme a las reglas procesales deben ser individualizados, identificados, demandados y
citados, para dar curso en derecho a una reclamacin. Amn que, an luego de un dilatado y
costoso proceso judicial, que culmine con una sentencia favorable al propietario o poseedor
legtimo del terreno, podra sobrevenir su inejecutabilidad, por no poder o querer el J uez o las
autoridades llamadas a apoyarlo, proceder a la desocupacin efectiva y material de los inva-
sores a travs del uso de la fuerza pblica
5
.

Igualmente la Ley Especial de Regulacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamien-
tos Urbanos Populares, los define en su artculo 2, como un rea geogrfica determinada, habi-
tada por la comunidad, conformada por viviendas que ocupan terrenos pblicos o privados, iden-
tificado de forma integral e indivisible a partir de sus rasgos histricos, socioculturales, sus tradi-
ciones y costumbres, aspectos econmicos, fsicos, geogrficos, cuenten o no con servicios pbli-
cos bsicos, as como el que no encontrndose en las condiciones antes descritas ameriten un tra-
tamiento especial, siendo sus habitantes poseedores de la tierra y no se les ha reconocido su dere-
cho a la propiedad.
5 Podemos citar como ejemplo extremo e inaceptable de esta situacin de inejecutabilidad, deci-
sin proferida en fecha 31 de mayo de 2007, por el J uzgado Superior Cuarto Agrario Regional del
Estado Barinas (Exp. 2003-654), segn la cual, se declar inejecutable una sentencia definitiva
de Amparo Constitucional dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de J usticia, so
pretexto de que en las oportunidades en que se intent ejecutar el desalojo de los invasores, suce-
dieron circunstancias tales como: que el nmero de los invasores en calidad de manifestantes, su-
peraba a la fuerza pblica; que para al momento fijado por el Tribunal ejecutor no concurrieron
funcionarios de la polica requeridos al efecto; y que, al no haberse podido ejecutar la decisin du-
rante ms de tres (3) aos, la misma resulta ineluctable por haber cambiado la situacin jurdica in-
fringida. (www.http://barinas.tsj.gov.ve/decisiones/2007/mayo/801-31-2003-654-.html)
ESTUDIOS

369
Adicionalmente, juzgamos como insuficientes los intentos legislativos por prevenir las
invasiones, pues a pesar de prohibirlas y declarar su ilicitud en la norma del artculo 155 de la
Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Habitad de 2005, y an cuando se han tipificado
como delitos y sancionado con pena privativa de la libertad en la norma del artculo 471-A
del Cdigo Penal
6
, lo cierto es que no se ha creado ningn mecanismo procedimental eficaz
para atacarlas de manera inmediata y que prevenga la consolidacin de los invasores en
arraigo con los terrenos invadidos, lo que adicionado a la evidente falta de voluntad poltica,
ha contribuido en los ltimos aos a la proliferacin de este tipo de actuaciones atentatorias
contra el derecho de propiedad.
Abogamos pues, por la defensa y proteccin del natural y constitucional derecho de
propiedad y con ello rechazamos frontalmente las invasiones. No obstante, en atencin a los
mismos principios que garantizan el derecho de propiedad, debemos atender a la circunstan-
cia de que luego de cesada la violencia o clandestinidad que inicialmente pudieran rodear
dichas invasiones, y con el transcurso del tiempo legalmente establecido, aquella posesin
originalmente ilcita y de mala fe, puede devenir en legtima y con ello servir de instrumento
para adquirir el mismo defendido derecho de propiedad, esta vez a favor de quien, por obra
del instituto de la prescripcin adquisitiva, alcanza de forma originaria el derecho de propie-
dad sobre el terreno, que con nimo de dueo, ha venido inequvocamente poseyendo de
manera continua, ininterrumpida, pacfica y pblica..
Observamos tambin, que adems de la invocada institucin del derecho civil
usucapin- existen y deben existir iniciativas legislativas y ejecutivas, tendentes a la regulari-
zacin de la tenencia y titularizacin de los terrenos urbanos en los cuales se han asentado
enormes cantidades de personas, construyendo, ampliando y mejorando cada da esas vivien-
das y sedes de sus hogares. Todo, en acatamiento y consolidacin del Estado democrtico y
social de Derecho y de J usticia, que promueve nuestra carta fundamental, y sus valores de
igualdad, solidaridad, responsabilidad social, preeminencia de los derechos humanos, la
promocin de la prosperidad y bienestar del pueblo, y especficos derechos de propiedad y a
una vivienda.
Segn lo expuesto y conforme al ordenamiento jurdico vigente, los propietarios de
construcciones y bienhechuras edificadas sobre suelo ajeno- pblico o privado- en los asen-
tamientos urbanos populares, pueden acceder a la titularidad de la propiedad de la tierra sobre
la cual estn edificadas sus viviendas, a travs de sendas frmulas jurdicas: 1) la usucapin
o prescripcin adquisitiva, manera originaria de adquirir la propiedad
7
, regulada principal-
mente por normas de derecho privado; y 2) la adjudicacin, modo de adquisicin derivati-
vo
8
, que se verifica a travs de la cesin del derecho a ttulo gratuito
9
por parte de los entes
pblicos, y consecuentemente regida por normas de derecho pblico.

6 Publicado en G.O. N 5.768 Extraordinaria de fecha 13 de Abril del 2005.
7 El modo originario se da cuando el titular adquiere el derecho independientemente de cualquier
titularidad anterior, Luis Eduardo Aveledo Morasso, Las cosas y el derecho de las cosas. Dere-
cho Civil II, Ediciones Paredes, Caracas-Venezuela, 2006, p. 168.
8 El modo derivativo es cuando el derecho se establece a travs de otra persona que los transfiere.
Ibdem. p. 168.
9 A pesar de la ambigedad de algunas normas legales aplicables, consideramos que el espritu
imperante en la ley especial que rige la materia, conlleva a entender que la adjudicacin de tierras
pblicas, debe realizarse de manera gratuita, segn se desarrolla ms adelante.

370
Nos proponemos seguidamente, revisar esquemticamente el marco jurdico que ac-
tualmente regula estas situaciones, con especial referencia al rgimen de los terrenos pbli-
cos, en atencin a los cambios instituidos por la Constitucin de 1999
10
en materia de tierras
baldas urbanas, las regulaciones contempladas en la Ley de Regulacin Integral de la Tenen-
cia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares
11
, la Ley del Rgimen Prestacional
de Vivienda y Hbitat del ao 2005
12
y los cambios producidos en el Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat de 2008
13
.
II. LA USUCAPIN DE LOS TERRENOS OCUPADOS POR VIVIENDAS EN LOS
ASENTAMIENTOS URBANOS POPULARES
1. Las normas y principios generales
La prescripcin adquisitiva se encuentra regulada por el Cdigo Civil
14
, que la define
como un modo de adquirir la propiedad u otros derechos, por el tiempo y bajo las dems
condiciones determinadas por la Ley
15
. Para la adquisicin del derecho real de propiedad, el
derecho comn exige la posesin legtima del bien respectivo por el plazo de veinte (20)
aos
16
, en lo que se conoce como prescripcin ordinaria o ventenal. Igualmente, el legisla-
dor civil, reconoce la posibilidad de usucapin por un plazo ms corto -10 aos- a favor de
los adquirientes de buena fe de un inmueble, a pesar de que su ttulo pudiere o fuere declara-
do nulo por defectos de fondos
17
, siempre que hayan posedo por el sealado plazo, y cuenten
con un ttulo debidamente registrado y que no sea nulo por defecto de forma, en lo que se
conoce como prescripcin decenal o de buena fe. La nota comn de ambos tipos de pres-
cripcin adquisitiva, viene representada por el mantenimiento de la posesin en el transcurso
del tiempo respectivo y el nimo de dueo animus rem sibi habendi- con el cual se ejerce
dicha posesin, requisito fundamental y constitutivo de la exigida posesin legtima, y que
inequvocamente debe mantenerse, reforzndose y conformndose a travs de la verificacin
de los elementos de publicidad, pacificidad, continuidad y no interrupcin, exigidos por la
definitoria norma legal del artculo 772 del Cdigo Civil.
Consecuentemente, resulta jurdicamente factible que los otrora invasores de terrenos
pblicos o privados, constructores y/o ocupantes de viviendas en sectores urbanos populares,
una vez cesada la violencia o clandestinidad si hubieren existido inicialmente- con el trans-
currir del tiempo legalmente necesario, y el ejercicio permanente de la referida posesin

10 Reimpresa por error material del ente emisor en G.O. N 5.453 Extraordinario de fecha 24 de
marzo de 2000.
11 Publicada en G.O. N 38.480 del 17 de julio de 2006.
12 Publicada en G.O. N 38.204 del 8 de junio de 2005.
13 Publicado en G.O. N 5.889 del 31 de julio de 2008.
14 Publicada su reforma en G.O. N 2.990 de fecha 26 de julio de 1982.
15 Art. 1.952 Cdigo Civil.
16 Art. 1.977 Cdigo Civil.
17 Se trata de un ttulo que formalmente puede ser capaz de transmitir el dominio, pero que, sustan-
cialmente no resulta suficiente para ello, siendo susceptible de anulacin. Por ejemplo, por no te-
ner el vendedor o transmisor a ttulo particular la cualidad de propietario.
ESTUDIOS

371
legtima
18
, pudieran obtener la titularidad del derecho de propiedad del suelo sobre el cual se
encuentran edificadas sus bienhechuras e incluso sobre suelos no edificados, siempre que los
mismos resulten delimitables y exista prueba de la efectiva posesin en exclusin de terceros
(por ejemplo, terrazas, patios, jardines, etc.).
2. La Usucapin de terrenos privados
La usucapin de terrenos propiedad de terceras personas naturales o jurdicas, distintas
de los entes pblicos territoriales, se rige fundamentalmente por las sealadas normas del
derecho comn, y permiten a los constructores y/o habitantes de viviendas, adquirir origina-
riamente el derecho de propiedad del suelo por va de esta institucin, pudiendo oponer dicha
prescripcin una vez consumada, como excepcin o defensa en caso de ser atacados en sede
judicial a travs de pretensiones reivindicatorias incoadas por los titulares del derecho de
propiedad sobre el terreno, exigir su reconocimiento por va judicial, a los fines de obtener
un ttulo registrable y oponible erga omnes, por medio de la interposicin y seguimiento de la
pretensin declarativa de prescripcin conforme al procedimiento especial J uicio Declarati-
vo de Prescripcin- incluido legislativamente en nuestro ordenamiento jurdico en el Cdigo
de Procedimiento Civil de 1986
19
.
Escapa de los objetivos del presente trabajo, la revisin pormenorizada de la institucin
en su aplicacin entre particulares, bastando con remitirnos a los textos de derecho civil, pero
advirtiendo sobre dos importantes y fundamentales cambios instituidos por la Ley Especial
de Regulacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares:
En primer lugar, en el orden sustantivo, la ley en su artculo 50, en lo concerniente a la
usucapin para la adquisicin de la propiedad de tierras privadas en asentamientos urbanos
populares, exige un lapso de posesin de diez (10) aos, reduciendo el trmino ordinario de
conformidad con el espritu de la referida ley. Vale decir, an cuando el ocupante no posea
justo ttulo, e incluso haya comenzado a poseer de mala fe (en consciencia de que el terreno
no le pertenece), el tiempo necesario y suficiente para adquirir la propiedad se disminuye a
diez (10) aos. Destacamos que a pesar que dicha norma no lo exige expresamente, conside-
ramos que a la posesin a que se refiere, debe ser legtima, en cuanto, conforme a las nor-
mas de derecho civil, sta es la nica capaz de conllevar a la prescripcin.
Esta disposicin, claramente colide con la del artculo 1.977 del Cdigo Civil, en cuanto
reduce ostensiblemente el lapso de prescripcin ordinaria, sin embargo, tratndose de una
norma sustantiva, contenida en ley posterior y especial en cuanto a la materia que regula
20
,
consideramos que no existe duda sobre la vigencia y preferente aplicacin del lapso de pres-
cripcin de 10 aos en ella previsto, debiendo aclararse que dicha norma aplica exclusiva-
mente para la usucapin de tierras que se encuentren dentro de las poligonales determina-

18 Cuya calificacin, adems goza de presuncin legal -iuris tantum- conforme a la norma del artcu-
lo 773 del Cdigo Civil que dispone Se presume siempre que una persona posee por s misma y a
ttulo de propiedad, cuando no se prueba que ha empezado a poseer en nombre de otra.
19 Publicada su ltima reforma en G.O. N 4.209 Extraordinaria de fecha 18 de septiembre de 1990.
20 Conforme al postulado de la propia ley, en su artculo 1, la misma tiene por objeto ordenar y
regularizar el proceso de la tenencia de la tierra, ocupada por la poblacin en los asentamientos
urbanos populares, y contribuir a la satisfaccin progresiva del derecho a la vivienda y el hbitat,
dando prioridad a la familia, especialmente a aqullas en condicin de vulnerabilidad social, y
as consolidar los asentamientos urbanos populares ya existentes, de manera digna, equitativa y
sostenible, mediante un proceso de cogestin integral con el Estado.

372
das por las autoridades competentes como correspondientes a asentamientos urbanos popula-
res en los trminos de la ley especial, y en ningn caso para la prescripcin de edificacio-
nes o construcciones, por no estar stas comprendidas dentro del supuesto de hecho de la
norma
21
.
En segundo lugar, en materia procesal, la misma norma del artculo 50
22
, invocando la
previsin del artculo 881 del Cdigo de Procedimiento Civil, la especialidad de la propia ley
y su inters social, prev que los juicios de usucapin que se verifiquen en razn de dicha ley,
es decir, los que versen sobre la propiedad de terrenos en asentamientos urbanos populares,
se harn de acuerdo con el procedimiento breve que se seala en el Ttulo XII del Libro IV
del Cdigo de Procedimiento Civil.
La norma en comentario, resulta cuestionable por la implementacin del trmite del jui-
cio breve para el tratamiento de un tema tan complejo
23
, ello, a pesar de la existencia de un
procedimiento especial previsto en el Cdigo de Procedimiento Civil, que en nuestro criterio
resulta ms garantista de los derechos del propietario titular (demandado) y especialmente de
los terceros que puedan ostentar derechos sobre el mismo terreno, quienes -conforme al pro-
cedimiento especial del cdigo adjetivo- debern ser llamados a la causa a travs de edictos
publicados en dos peridicos de los de mayor circulacin por lo menos durante sesenta das,
dos veces por semana
24
. Asmismo, debe tomarse en cuenta que la limitacin de los lapsos y
recursos en el juicio o procedimiento breve, pueden resultar insuficientes, ante las excesivas
cargas probatorias y procesales que obraran en contra del propietario de la tierra (demanda-
do) o de los terceros interesados, habida cuenta de las noveles disposiciones de los artculos
21 y 22 de la misma ley especial, que respectivamente, establecen la presuncin iuris tan-
tum- de posesin desde el inicio del asentamiento, y la no interrupcin de la prescrip-
cin por el hecho de intentarse una accin administrativa o judicial contra la misma
25
.

21 As se ha declarado jurisdiccionalmente en sentencia de fecha 17 de septiembre de 2007 dictada
por el J uzgado Primero de Primera Instancia Civil, Mercantil, Agrario y Bancario de la Circuns-
cripcin J udicial del Estado Carabobo, en la cual se neg la admisin de la demanda, declarando in
limine litis la improponibilidad de la pretensin, con base en la improcedencia de la prescripcin
prevista en la ley especial, en relacin a edificaciones o construcciones. (http//jca.tsj.gov.ve/ deci-
siones/2007/septiembre/721-17-53.715-.html).
22 Artculo 50: En lo concerniente a la usucapin para la adquisicin de la propiedad de tierras
privadas se fija un lapso de diez aos de posesin, de conformidad con el espritu de esta Ley. Por
lo que respecta al procedimiento, se acoge a lo dispuesto en el artculo 881 del Cdigo de Proce-
dimiento Civil, dada la especialidad y el inters social de la misma. En tal sentido, los juicios de
usucapin que estn amparados por esta Ley se harn de acuerdo con el procedimiento breve que
se seala en el Ttulo XII del Libro IV del Cdigo de Procedimiento Civil.
23 En la actualidad cursa ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de J usticia, demanda
contentiva de accin de nulidad por inconstitucionalidad contra la referida norma del artculo 50,
incoada por los abogados Edgar Nez Alcntara y J orge Carlos Rodrguez en octubre de 2006, y
admitida en fecha 13 de febrero de 2007 (Expediente N 06-1584). En dicha demanda se denuncia
que el artculo 50, referente al lapso y al procedimiento para declarar que un terreno privado ha de-
jado de serlo y que por lo tanto puede ser entregado a quienes lo venan ocupando ilegalmente,
viola el debido proceso, los derechos a la defensa y a la propiedad.
24 Ex artculo 692 del Cdigo de Procedimiento Civil en concordancia al artculo 231 eiusdem.
25 Consideramos que a pesar de la claridad de la disposicin legal, la misma puede constituir letra
muerta, pues an cuando el legislador puede modificar la institucin, eliminando las causales de
interrupcin, la naturaleza misma de la prescripcin adquisitiva, implica la prdida del derecho por
la presentacin formal y notificacin o citacin de acciones judiciales o administrativas contra el

ESTUDIOS

373
Extraamente, la ley especial nada indica sobre la prescripcin de tierras pblicas, por
lo que cabra preguntarse, si se desconoce legalmente la posibilidad de tal prescripcin, o si
por el contrario, es decir, de aceptarse aunque no est expresamente regulado en esta ley,
podra aplicarse a dicha prescripcin de tierras pblicas, las normas legales sustantivas y
procesales antes mencionadas. Sobre lo cual nos pronunciaremos seguidamente.
3. La Usucapin de bienes del dominio pblico
Tanto las normas del derecho comn fuente directa del tema que abordamos- como las
de derecho pblico, reconocen la posibilidad de adquirir por prescripcin los bienes pertene-
cientes a los entes pblicos territoriales. En tal sentido, el artculo 1.960 del Cdigo Civil
dispone: El Estado por sus bienes patrimoniales, y todas las personas jurdicas, estn suje-
tos a la prescripcin, como los particulares. De su parte, la Ley Orgnica de la Hacienda
Pblica Nacional
26
, prev en su artculo 28 que La propiedad y derechos reales sobre los
bienes nacionales pueden ser adquiridos por prescripcin, salvo, por lo que respecta a los
extranjeros, los situados en la zona de cincuenta kilmetros de ancho paralela a las costas
fronteras. La misma norma ampla o extiende, respecto de dichos bienes nacionales (perte-
necientes a la Repblica), el plazo para su prescripcin, a veinte (20) aos cuando existen
justo ttulo y buena fe y a cincuenta (50) aos cuando slo exista posesin legtima.
De la exgesis de la primera norma citada y su concordancia con la de los artculos 778
y 1.959 del mismo Cdigo Civil, que disponen la ineficacia de la posesin sobre las cosas
cuya propiedad no puede adquirirse y la imprescriptibilidad respecto de las cosas que no
estn en el comercio, la doctrina
27
ha concluido la posibilidad de prescripcin de los bienes
pblicos patrimoniales o de dominio privado, y por su interpretacin a contrario sensu,,
se ha negado tal posibilidad respecto de los bienes del dominio pblico, tambin llamados
dominiales o demaniales, a los que se atribuye los caracteres de inalienables e imprescripti-
bles. Partiendo de la referida diferenciacin, generalmente las discusiones se circunscriben a
la determinacin del carcter patrimonial o dominial del bien pblico de que se trate.
De esta tesis aparentemente mayoritaria, disiente TURUHPIAL CARIELLO
28
, quien
concluye en la posibilidad de usucapin sobre los bienes del dominio pblico, para lo cual
destaca que la norma del artculo 28 de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional
hace referencia a los bienes nacionales, sin excluir ni limitar a los demaniales, al tiempo que
invoca la ya establecida y aceptada diferenciacin entre inalienabilidad e imprescriptibili-

poseedor, toda vez que la existencia o pendencia de tales procedimientos, en si mismos, podran
implicar la eliminacin del elemento de pacificidad que conforma uno de los requisitos de la po-
sesin legtima, siendo que, prdida sta, por va de consecuencia, tambin desaparecera el prin-
cipal supuesto de hecho para que se consume la usucapin.
26 Publicada en G.O. N 1.160 de fecha 21 de junio de 1974.
27 En tal sentido, entre otros: Gert Kummerow, Bienes y Derechos Reales. Quinta Edicin. Mc Graw
Hill, Caracas, 2002; Luis Eduardo Aveledo Moraso, Ob. Cit.; J os Araujo-J urez, Derecho Admi-
nistrativo, Parte General, 1 Reimpresin, Ediciones Paredes, Caracas-Venezuela, 2008; Eloy. La-
res Martnez, Manual de Derecho Administrativo, Dcima Segunda Edicin, Facultad de Ciencias
J urdicas y Polticas UCV, Caracas 2001; dgar Dario Nez Alcantra, La Prescripcin Adquisiti-
va de la Propiedad. 2 Edicin. Vadel Hermanos Editores. Valencia 2006
28 Hctor Turuhpial Cariello, Teora General y Rgimen Jurdico del Dominio Pblico en Venezuela,
Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2008, p. 395.

374
dad
29
, con lo cual rechaza que el carcter extra-comercio de los bienes demaniales prevista en
el 543 del Cdigo Civil, sirva como causa o fuente legal que justifique su supuesta impres-
criptibilidad. Sin embargo nada expresa en relacin a la antes aludida interpretacin en con-
trario del artculo 1.960 del Cdigo Civil, que exclusiva y expresamente declara la prescripti-
bilidad de los bienes pblicos patrimoniales, sin incluir en su previsin a los del dominio
pblico, expresamente distinguidos de aquellos por el artculo 539 del mismo cdigo
30
.
Tambin en la doctrina patria, el Profesor LAGRANGE
31
, citando a GARCA DE EN-
TERRA, destaca, la posibilidad de usucapir la propiedad de un bien de dominio pblico
mediante una posesin que conduzca a la desafectacin tcita del mismo, al ser apartado
el bien de su destino a un fin pblico por la actuacin misma del particular que los destine a
sus propios fines, a despecho del inters pblico.
De su parte, Brewer Caras
32
, si bien coincide en la imprescriptibilidad de los bienes del
dominio pblico, concluye que stos:
se califican como tales como por su afectacin a un uso pblico o a un uso privado de un
ente pblico o persona estatal (Art. 540 CC), y esa afectacin es la que provoca la conse-
cuencia fundamental de su calificacin como tales bienes del dominio pblico, que es su ina-
lienabilidad (Art.543 CC). Por su afectacin al uso pblico o al uso privado de personas esta-
tales, los bienes del dominio pblico pueden considerarse que estn fuera del comercio, por
lo que puede enajenarse y adems, por ello, tambin seran imprescriptibles (Art. 1.959 CC),
mientras dura tal afectacin (Subrayado nuestro).
En nuestro criterio, la prescriptibilidad o no de los bienes del dominio pblico, viene de-
terminada por su naturaleza jurdica, que ms all de su consagracin legal e incluso consti-
tucional, resulta indesligable de su naturaleza material y teleolgica. Veamos.
La norma del artculo 539 del Cdigo Civil dispone: Los bienes de la Nacin, de los
Estados y de las Municipalidades, son del dominio pblico o del dominio privado. Son bienes
del dominio pblico: los caminos, los lagos, los ros, las murallas, fosos, puentes de las
plazas de guerra y dems bienes semejantes (). As, el derecho comn obsequia al dere-
cho pblico (administrativo) la separacin y delimitacin original y positiva entre ambas
categoras de bienes, enunciando algunos bienes como conformadores del referido dominio
pblico a ttulo de ejemplo, para la determinacin por va legal o incluso administrativa o
judicial de otros bienes semejantes que conformen la misma categora, resaltando del texto

29 Para esta diferencia, excepcional trabajo: Enrique Lagrange, Notas sobre Enajenacin y Usuca-
pin de Tierras Baldas, Ediciones y Distribuciones Magon, Caracas.
30 Este mismo autor propone -erradamente en nuestro criterio- que conforme a dicha norma (1.960
CC) a los bienes del dominio privado de la Repblica podra aplicarse el plazo ordinario de pres-
cripcin previsto en el Cdigo Civil (10 y 20 aos, segn el tipo de prescripcin de que se trate),
mientras que para los bienes demaniales se aplicaran los plazos especiales ms largos previstos
en el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional. Conclusin que nos parece
equvoca pues, si como lo seala el mismo autor, la norma del artculo 28 no distingue entre bienes
demaniales y patrimoniales para establece el lapso de prescripcin especial y ms extenso aplica-
ble a los bienes de la Nacin, tampoco puede distinguirse entre estas dos categora para aplicar el
plazo all previsto. En relacin a la propuesta posibilidad de prescripcin de los bienes demaniales,
coincidimos en mucho con este autor, en los trminos que se exponen seguidamente.
31 Enrique Lagrange, Ob. Cit. p. 247.
32 Allan Brewer-Caras, Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007, Editorial J urdica Venezo-
lana, Caracas 2007, p. 332.
ESTUDIOS

375
legal, por intermedio de dichos prototipos, el elemento de uso o utilidad pblica que preci-
samente le diferencian de aquellos bienes que aunque propiedad del ente pblico, se conside-
ran de su dominio privado.
Indiscutiblemente el estudio del dominio pblico corresponde al Derecho Administrati-
vo
33
, quien ha desarrollado las teoras pertinentes, resultando relevante destacar que todas
ellas coinciden y circundan en torno a la inicialmente mencionada naturaleza material y teleo-
lgica del bien, identificada con su utilizacin comn o pblica y/o su utilidad pblica. Se
entiende entonces, por dominio pblico, la categora de bienes no pertenecientes indivi-
dualmente a los administrados o particulares, destinada al uso pblico, directo o indirecto, y
sometida a un rgimen jurdico especial.
34

Para la teora clsica, segn la cual el Estado no ejerce sobre los bienes dominiales un
derecho de propiedad por no estar presentes sus atributos de uso, goce y disposicin, el
carcter que convierte los bienes insusceptibles de propiedad privada puede tener dos orge-
nes: los que por su naturaleza fsica no son susceptibles de propiedad privada (ros); y tam-
bin aquellos que por destinacin particular que les desnaturaliza y excluye de la apropia-
cin (carreteras)
35
. Para la doctrina moderna, lo fundamental en la calificacin del bien
como de dominio pblico, est en el destino dado al bien, Se consagra as la concepcin
objetiva de la institucin; poder de regir y administrar los bienes que estn destinados por las
leyes al uso de todos y cuya propiedad no es de nadie, con lo cual adems no slo compren-
de los bienes de uso directo del pblico o inmediato uti singuis- o uso general o directo de
la poblacin, sino que incluye, el uso indirecto o mediato uti universis-, o utilizacin indire-
cta o mediata , a travs de la afectacin directa que se hace del bien bien final o bien de
uso- para la prestacin de un servicio pblico, cuando dicho servicio es prestado directa-
mente por el Estado
36
.
No nos corresponde aqu el estudio pormenorizado de la concepcin de dominio pbli-
co, ni mucho menos extendernos a la revisin de las teoras sobre servicios pblicos que bien
podran incidir sobre la calificacin dominial de los bienes asignados o utilizados en la pres-
tacin de dichos servicios. Empero, si dejamos establecido, que desde cualquier punto de
vista, la dominialidad de los bienes, no se limita ni deriva de su sola calificacin legal
elemento formal o normativo- , el cual podra ni siquiera existir
37
, sino que resulta inmanente
a su verdadera afectacin material al uso pblico directo o indirecto, sin lo cual el bien, no
adquirir sus exorbitantes atributos de inalienabilidad e imprescriptibilidad
38
.

33 Pero sustentado en el Derecho Comn, en tanto, en materia de propiedad y prescripcin las normas
y principios de derecho administrativo, se constituyen en especiales pero no, en normas de excep-
cin, segn se ver infra.
34 J os Araujo-J urez, Ob. Cit., p. 726.
35 Ibdem. p. 728. Parntesis de la cita.
36 Ibdem. p. 734.
37 En la actualidad se concibe las posibilidades de afectacin sin existencia de norma legal u acto
expreso de la administracin, en lo que se conoce como afectacin tcita o implcita y afectacin
presunta. Entre otros: J uan Alfonso Santamaria Pastor, Principios de Derecho Administrativo, Vo-
lumen II, Tercera Edicin, Editorial Centro de Estudios Ramn Areces S.A. Madrid, 2002, p. 527.
38 Miguel, Marienhoff, citado por Araujo-J uares (Ob. Cit. P.738), ensea que: no debe confundirse
la asignacin del carcter pblico a un bien, que slo designa establecer que dicho bien tendr ca-
lidad dominial, como integrante o dependiente del dominio pblico, de la afectacin del mismo al


376
Cobra entonces fundamental relevancia, para el tema de la posibilidad de usucapin de
los bienes demaniales, atender a los conceptos correlativos de afectacin y desafectacin, y
en especial este ltimo, en cuanto representa la posibilidad efectiva de que por ley, acto
administrativo o por hecho de los particulares (ante la actuacin omisiva, negligente o permi-
siva de la administracin y del colectivo), el bien pierda su uso o utilidad pblica, y en con-
secuencia se desprenda de las referidas caractersticas exorbitantes.
Se entiende por afectacin el acto jurdico emanado del Estado o de las personas jur-
dico- pblicas titulares del demanio, o de un hecho jurdico material, que le reconoce o le da
a un bien o categora de ellos un destino de uso pblico o de utilidad pblica
39
, en correla-
cin, la desafectacin es la consecuencia fundamental de un acto jurdico o de un hecho
jurdico en virtud del cual un bien o conjunto de ellos dejan de estar destinados a un uso
pblico a la utilidad pblica, e ingresan a la categora de los bienes privados, sea de los
bienes patrimoniales de la propia administracin titular del dominio sobre el bien, sea de los
particulares
40
. Asmismo, la doctrina administrativa, ya para mediados del siglo XX
41
, reco-
noca la posibilidad de desafectacin tcita, es decir, sin mandato expreso legal o administra-
tivo, producida precisamente por la prdida de la aptitud o idoneidad para la utilidad pbli-
ca
42
.
En nuestro ordenamiento y a despecho de quienes consideran que el rgimen del domi-
nio pblico es exclusivo del derecho pblico y ms concretamente del Derecho administrati-
vo, llegando incluso radicalmente a sostener que es totalmente de Derecho Pblico, y el
Cdigo Civil no se aplica ni siquiera a ttulo supletorio
43
, la institucin de la desafectacin
pertenece, cuando menos en su fuente formal, al derecho comn y se encuentra positivisada
en el artculo 541 del Cdigo Civil, segn el cual: Los terrenos de las fortificaciones o de
las murallas de las plazas de guerra que no tengan ya ese destino, y todos los dems bienes
que dejen de estar destinados al uso pblico y a la defensa nacional, pasan del dominio
pblico al dominio privado (Subrayado y negritas nuestras). En palabras del maestro
GARCA DE ENTERRA, Una cosa en cuanto pierde la publicatio o afectacin ingresa
automticamente en el patrimonio privado de la Administracin y es susceptible, en conse-
cuencia, de una comerciabilidad ordinaria, y por ende, de ser objeto de una prescripcin en
los trminos comunes.
As, en nuestro criterio, el derecho comn, regulador por antonomasia del instituto de la
prescripcin y de la separacin de las categoras patrimoniales y demaniales de bienes pbli-
cos, cierra en impecable lgica jurdica y en perfecta hermenutica el tema de la prescriptibi-

dominio pblico, que significa que un bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al
uso o servicio pblico.
39 Hctor Turuhpial Cariello, Ob. Cit. p. 299.
40 Ibdem. p. 311.
41 Eduardo Garca De Enterra, Dos Estudios sobre la Usucapin en Derecho Administrativo, Institu-
to de Estudios Polticos, Madrid, 1955, p. 124-125.
42 Nunca un Derecho ha podido exigir el empleo de frmulas sacramentales para entender cumpli-
dos los presupuestos esenciales de la afectacin o la desafectacin, en consecuencia de lo cual ha
debido remitir en mayor o menor medida su cumplimiento a la interpretacin de los facta conclu-
dentia Ibdem, p.116.
43 Ana Mara Ruggeri; citada por Araujo-Surez, Ob. Cit. p. 727. En similar posicin el propio
Araujo-Suarez, aunque posteriormente reconoce la gnesis del tema en el Derecho civil (Ob. Cit.
p. 730); y Allan Brewer-Carias, citado por, Hector Turuhpial Cariello (Ob. Cit. p. 295).
ESTUDIOS

377
lidad de los bienes del dominio pblico, con lo cual a pesar de que la correcta interpretacin
del artculo 1.960 del Cdigo Civil, efectivamente implica su imprescriptibilidad, la norma
del 541 eiusdem, prev el cambio de su naturaleza jurdica, cuando los bienes han perdido su
destino pblico, es decir cuando se ha producido su desafectacin.
Insistimos con el maestro LAGRANGE:
No es cierto segn creemos haber demostrado-, ni siquiera respecto de los bienes del
dominio pblico, que la inalienabilidad determine su inusucapibilidad, que sta se derive de
aqulla. En el caso de aquellos bienes, tanto la imposibilidad jurdica de enajenarlos como la
de usucapirlos son consecuencias de la destinacin de las cosas al cumplimiento de un fin
pblico: duran tanto cuanto dura la correspondiente afectacin y no ms; no es que los bienes
del dominio pblico sean inusucapibles por ser inalienables
44
.
Simplificando, podramos resumirlo as:
Afectacin =Dominio Pblico =Imprescriptibilidad;
Desafectacin =Dominio Privado =Prescriptibilidad.
No obstante, debe advertirse que la complejidad deviene del establecimiento o determi-
nacin de la forma y el momento en la cual se verifica la desafectacin y en consecuencia,
desde cundo se puede comenzar a ejercer posesin legtima con vocacin prescriptiva. La
problemtica no resulta nada sencilla, y ya fue abordada por el maestro GARCA DE EN-
TERRA
45
, en trabajo sobre el tema, en el cual precisamente se plantea el supuesto de una
posesin abusiva que comience por apartar la cosa del uso comn, hacindola apta, por
consiguiente, para el ejercicio de un seoro individual, preguntndose entonces: Equiva-
le esto sin ms a una desafectacin y juega por tanto, a continuacin la regla general de
prescriptibilidad de las cosas patrimoniales?
46
.
Es en esta parte del problema, en donde existen pocas explicaciones de la doctrina, por
lo que consideramos que lo atinado es atender a la posibilidad o no de desafectacin tcita,
general pero tmidamente aceptada, incluso por quienes propugnan por la posibilidad de
prescripcin de los bienes demaniales, y al obtener una respuesta afirmativa, concluir que tan
pronto como se individualice la posesin del bien en cabeza de un particular, de manera que
se excluya inequvocamente la posesin o utilizacin pblica, o del ente pblico administra-
dor o prestador del servicio, se est verificando como ocurre en el derecho privado- un
acto capaz de dar inicio al plazo de prescripcin, generndose paralelamente lo que po-
dramos denominar el inicio de la desafectacin. En palabras de Garca De Enterra:
Quiere decir que el efecto desafectacin tcita no podra producirse de suyo aislada-
mente, sino que su calificacin proceder slo una vez que el efecto usucapin haya sido
a su vez consumado
47
.
As el autor concluye en la posibilidad de prescripcin-desafectacin de los bienes del
dominio pblico, y de lege ferenda, considera la necesidad de un lapso de prescripcin ms
largo que el derecho civil, proponiendo el de sesenta (60) aos, el cual por cierto, resultara
bastante similar a la prescriptio longissime temporis -50 aos- adoptada por nuestro ordena-
miento jurdico en la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional.

44 Enrique Lagrange, Ob. Cit. p. 245.
45 Eduardo Garca De Enterra, Ob. Cit.
46 Ibdem. p. 121.
47 Ibdem. p. 128.

378
De su parte Santamaria Pastor, conforme al derecho espaol, en atencin a una norma
reglamentaria que establece un plazo de 25 aos para la afectacin presunta de los bienes
de los particulares adscritos a un servicio pblico, concluye, aunque dejando claro la falta de
regulacin legal, que tambin podra aplicarse la desafectacin presunta, cuando un bien
demanial hubiera dejado de estar utilizado, de hecho, durante ms de veinticinco aos, al fin
de uso o servicio pblico que justific su afectacin
48
. Ahora bien, no existiendo un lapso
expreso que determine el tiempo que debe transcurrir para concluir que la desincorporacin
del bien a su uso o finalidad pblica se constituya en desafectacin, nuevamente debemos
coincidir con Garca De Enterra, en que la nica frmula jurdica aceptable, es que paralela-
mente corren, la desafectacin y la prescripcin, circunscribindose en cuanto a plazos, al
que sta ltima tenga legalmente establecido, que como se ha dicho por tratarse de bienes
dominiales, deberan ser ms amplios, precisamente en proteccin de la naturaleza e impor-
tancia pblica inicialmente atribuida al bien, y en especial proteccin del patrimonio pblico.
Dentro de este contexto de concurrencia de eventos fcticos, por supuesto debe tenerse
en consideracin la posibilidad y exigencia legal- de actuacin de la administracin, pues la
situacin de terminacin de la utilidad pblica o la exclusin del uso colectivo, conjuntamen-
te a la detentacin por el particular, darn lugar desde luego a los mecanismos legales para su
proteccin, los cuales no se limitan a los que corresponderan a los particulares (acciones
interditales y reivindicatorias), sino que por tratarse de un bien del dominio pblico, an no
desafectado- puede dar lugar a actos de polica que la administracin puede y debe ejercer
para defender dichos bienes, como manifestacin tpica del rgimen jurdico exorbitante por
el cual se rigen esta categora de bienes, respondiendo al principio de la recuperabilidad de
oficio de los bienes del dominio pblico.
Al igual que ocurre en el derecho civil, no toda desposesin da lugar a posesin legti-
ma, por lo que deben atenderse a la existencia o no de los requisitos que la conforman y su
permanencia en el tiempo exigido por la ley, por lo cual vale aqu recordar algunas normas o
cuando menos algunos principios del derecho comn que rigen la materia de prescripcin, y
que entendemos perfectamente aplicables al tema que nos ocupa:
1 El hecho de que las cosas que estn efectivamente en el uso pblico no son suscep-
tibles de posesin individual, lo que las convierte en imprescriptibles
49
, no por disposicin de
la ley, ni por estar fuera del comercio, sino por la circunstancia que la posesin individual y
excluyente es requisito para la existencia de la posesin legtima, sin la cual no puede alcan-
zarse la prescripcin;
2 La sola circunstancia de que cese la utilidad o el uso pblico del bien, puede implicar
su desafectacin y traslado al dominio privado, pero no implica per se, la prdida o extincin
del derecho de propiedad sobre el bien por parte del ente pblico titular, lo cual slo ocurra
cuando paralelamente se consume la prescripcin a favor de un particular.
3 Conforme a las normas de los artculos 1.961 y 1.963 del Cdigo Civil, se ha negado
la posibilidad de prescripcin entre comuneros, por considerarse que puede existir equivoci-
dad en el nimo con que se posee, salvo que se produzca la interversin del ttulo, por medio
de actos que claramente demuestren que el comunero posee slo para s, en exclusin de los
otros comuneros. Mutatis mutandi, mientras una persona usa de los bienes destinados al
dominio pblico, en igualdad de condiciones que los dems particulares, o an cuando la

48 J uan Alfonso Santamaria Pastor, Ob. Cit. p. 529.
49 Eduardo Garca De Enterra, Ob. Cit. p. 120.
ESTUDIOS

379
utilice privativamente pero por medio de una concesin o autorizacin, no podra alegar y
probar el animus domini necesario para prescribir, empero, si se alza inequvocamente en
desconocimiento de la autoridad y/o en exclusin de los otros particulares con derecho al uso
del bien o al disfrute de la utilidad pblica de que se trate, entonces comenzara la desafecta-
cin del bien, que posteriormente podra transformarse en prescripcin.
4 El abandono de la posesin por parte del invasor por cualquier causa, o la retoma
de posesin del mismo bien por parte de la autoridad o de otros particulares, implica la prdi-
da de los requisitos de continuidad y no interrupcin, afectando la posesin legtima.
5 Mientras exista oposicin, controversia, conflictos, quejas, manifestaciones, etc.,
por parte de la comunidad afectada, de otros particulares usuarios del bien o beneficiarios de
los servicios, y/o actuaciones de las autoridades competentes, la posesin no alcanzar la
calificacin de pacfica, exigida para ser determinada como legtima. Al tiempo que la
norma del artculo 28 de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional dispone. La
prescripcin se interrumpe con el requerimiento de cualquier autoridad.
6 La posesin til para prescribir debe ejercerse pblicamente notoriamente-, es de-
cir frente a las autoridades y frente a los dems particulares, sin que puedan servir de sustento
para la posesin legtima, los actos violentos ni los clandestinos; sin embargo, ella puede
comenzar cuando ha cesado la violencia o la clandestinidad
50
. Tampoco sirven de funda-
mento para la adquisicin de posesin legtima, los actos meramente facultativos ni los de
simple tolerancia. Como ocurra con los actos autorizatorios o la simple negligencia de la
autoridad en permitir que indigentes o buhoneros
51
ocupen temporalmente las calles.
En conclusin, atendiendo a las previsiones del derecho comn y las citadas teoras
administrativas que estudian los bienes demaniales, consideramos que resulta factible tanto la
prescripcin de los bienes del dominio pblico como la de los bienes patrimoniales, pertene-
cientes a los entes pblicos territoriales.
4. La usucapin de tierras pblicas urbanas en la Constitucin de 1999
Antes de la vigencia de la Constitucin de 1999, el tratamiento del tema de la usucapin
de las tierras pblicas urbanas sobre las cuales estn asentados los barrios, poda resultar
relativamente sencillo, en especial si se atiende a la circunstancia de que la mayora de las
construcciones se verifican en terrenos que no aparecen inscritos en los registros subalternos
hoy inmobiliarios- y en consecuencia su titularidad no puede atribuirse a ninguna persona,
por lo que se ajustaran a la categora de tierras baldas, consideradas como de dominio
privado o patrimonial de la Repblica, y en consecuencia usucapibles, conforme a las normas
y principios antes expuestos
52
.

50 Artculo 777 Cdigo Civil.
51 Denominacin popular que se asigna a los tambin llamados trabajadores de la economa infor-
mal, aunque este trmino es ms amplio, constituyen el gnero y aqul la especie.
52 An cuando en algn momento se consider a los Baldos como imprescriptibles, luego del trabajo
del profesor Lagrange, tantas veces citado y de sentencia de la Sala Poltico Administrativa de la
extinta Corte Suprema de J usticia del ao 1986, se ha aceptado pacficamente su prescriptibilidad.
En tal sentido Brewer Caras seala: las tierras baldas siempre fueron consideradas como bie-
nes patrimoniales o del dominio privado de los Estados, susceptibles por tanto de enajenacin y,
en general, tambin susceptibles de ser adquiridos por prescripcin con diversas excepciones.
Allan Brewer Caras, Ob. Cit. p. 328.

380
Por mandato del artculo 27 de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, se
consideraban bienes nacionales Los bienes muebles o inmuebles que se encuentren en el
territorio de la Repblica y que no tengan dueo. De su parte el artculo 542 del Cdigo
Civil, establece, Todas las tierras que, estando situadas dentro de los lmites territoriales,
carecen de otro dueo, pertenecen al dominio privado de la Nacin, si su ubicacin fuere en
el Distrito Federal o en Territorios o Dependencias Federales, y al dominio privado de los
Estados si fuere en stos. Mientras que conforme al artculo 1 de la Ley de Tierras Baldas
y Ejidos de 1936
53
, se consideran baldos todos los terrenos que, estando dentro de los
lmites de la Repblica, no sean ejidos ni propiedad particular ni pertenezcan legtimamente
a corporaciones o personas jurdicas. De manera que, tratndose de la ocupacin o inva-
sin de tierras generalmente ociosas y cuya propiedad registralmente no estaba atribuida a
otra persona, resulta obvio que se trata de bienes nacionales patrimoniales y no de bienes
demaniales, que incluso son atribuidos al patrimonio o titularidad pblica nacional si se
quiere -por residualidad
54
. En consecuencia se puede reafirmar que dichos terrenos resultan
susceptibles de usucapin por los particulares, por supuesto, conforme a los plazos lon-
gissime temporis- previstos en el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica
Ahora bien, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, instituy un im-
portantsimo cambio en esta materia, toda vez que en su artculo 181, dispone: Los terrenos
situados dentro del rea urbana de las poblaciones del Municipio, carentes de dueo o due-
a, son ejidos, sin menoscabo de legtimos derechos de terceros, vlidamente constituidos.
Igualmente, se constituyen en ejidos las tierras baldas ubicadas en el rea urba-
na.(Subrayado nuestro). Con esta disposicin el constituyente, transform los otrora terre-
nos baldos ubicados en reas urbanas, en terrenos ejidos, bienes que por mandato de la
misma norma constitucional tienen atribuida las caractersticas demaniales de inalienables e
imprescriptibles
55
. Nos enfrentamos as una previsin constitucional de obvia trascendencia
jurdica, pues ahora, han sido calificadas constitucionalmente como ejidos las tierras
urbanas cuya titularidad no est registralmente atribuida a favor de un particular o de un
ente pblico. Siendo objeto de una declaratoria general como bienes del dominio pblico,
adquiriendo a partir del 30 de diciembre de 1999, la categora de bienes inalienables e
imprescriptibles. Entonces, para determinar la prescriptibilidad de los terrenos ahora
ejidos- que desde hace muchos aos se encuentra ocupados por habitantes de los barrios,
consideramos que debe atenderse a los distintos momentos y circunstancias jurdicas que
de seguidas se analizan:

53 Publicada en G.O. del 03 de septiembre de 1936.
54 Aunque las razones histricas y de soberana nacional justifiquen tal atribucin.
55 Artculo 181. Los ejidos son inalienables e imprescriptibles. Slo podrn enajenarse previo cum-
plimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que las
mismas sealen, conforme a esta Constitucin y la legislacin que se dicte para desarrollar sus
principios.
Los terrenos situados dentro del rea urbana de las poblaciones del Municipio, carentes de dueo o
duea, son ejidos, sin menoscabo de legtimos derechos de terceros, vlidamente constituidos.
Igualmente, se constituyen en ejidos las tierras baldas ubicadas en el rea urbana. Quedarn ex-
ceptuadas las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indgenas. La ley establecer la
conversin en ejidos de otras tierras pblicas.
ESTUDIOS

381
A. Prescripciones consumadas antes del 30 de diciembre de 1999
No guardamos ninguna duda respecto de la validez y posibilidad de declaracin judicial
de las prescripciones adquisitivas consumadas antes de la entrada en vigencia de la Constitu-
cin, pues hasta ese entonces, los bienes en referencia deban considerarse como baldos, y en
consecuencia, quienes los hubieren posedo a ttulo de dueo y con los dems elementos
caractersticos de la posesin legtima, por el plazo de 50 aos o de 20 aos si se trata de
posesin de buena fe amparada en justo ttulo, ya habran consumado la adquisicin de la
propiedad, indistintamente que dicha usucapin no se hubiere declarado judicialmente. La
usucapin se verifica por el transcurso del plazo establecido, y por ello, el juicio de prescrip-
cin contiene una pretensin declarativa y no constitutiva, limitndose al reconocimiento
jurisdiccionales de la prescripcin previamente consumada por haberse cumplido el plazo
previsto en la ley, contado desde el momento en que el poseedor comenz a poseer con ani-
mus domini, en forma pblica y pacfica. La sentencia de prescripcin declara y reconoce la
propiedad ya adquirida por el otrora poseedor legtimo, ahora dueo.
Por otra parte, la misma norma constitucional, deja a salvo los legtimos derechos de
terceros, con lo cual se entiende que deben respectarse los derechos legalmente adquiridos,
entre ellos por supuesto el derecho de propiedad previamente constituido ope lege a causa de
la usucapin, aunque sta no se hubiere declarado previamente
56
.
B. Situaciones creadas a partir de la entrada en vigencia de la Constitucin
Respecto de la posesin y ocupacin de terrenos urbanos, ahora convertidos en ejidos,
cuyos poseedores para el 30 de diciembre de 1999 no hubieren alcanzado el tiempo suficiente
para prescribir, y/o aquellos ocupados o que se ocupen luego de la referida puesta en vigencia
de la Constitucin, pueden adoptarse dos distintas posiciones y soluciones jurdicas; la prime-
ra representada por la simple y literal interpretacin del texto constitucional, que culminara
con la contundente negativa de posibilidad de prescripcin, y otra, que recogiendo los anli-
sis precedentemente expuestos, concluya en la revisin fctica de cada caso concreto, para
verificar si efectivamente se est o no en presencia de un bien demanial, que goza del referido
carcter exorbitante. Obviamente nos asimos a la segunda postura, no sin prevenir la frrea
oposicin que seguramente se sustentar en la primaca constitucional, que en nuestro criterio
para nada se ve afectada por esta posicin, en tanto que las normas constitucionales tambin
estn hechas para ser interpretadas conforme a los principios generales de las instituciones
que regulan y ms an, conforme a la naturaleza real o material de las situaciones sobre las
cuales deben aplicarse.

56 Las prescripciones consumadas a favor de poseedores legtimos de baldos urbanos en un perodo
de tiempo que no exceda del 30 de diciembre de 1999, son plenamente vlidas. Hector Turuhpial
Cariello, Ob. Cit. p. 231. En igual sentido, pero refirindose a la imprescriptibilidad de los baldos
rurales prevista en la Ley de Tierras y desarrollo Agrario, se ha dicho: Esta nueva condicin de
imprescriptibles de los terrenos baldos rurales no tiene efecto retroactivo, y en consecuencia quien
haya adquirido terrenos baldos rurales por prescripcin adquisitiva, en lapsos efectivos hasta el
da 9 de diciembre de 2001, puede intentar en tiempos actuales- la accin de prescripcin adquisi-
tiva con fundamento a que el derecho prescriptivo ingres a su patrimonio jurdico en una fecha
donde (sic) en la cual era posible prescribir tales terrenos baldo. dgar Dario Nez Alcantra,
Ob. Cit, p. 107. Tal regulacin, como es obvio, no se puede aplicar respecto de las tierras que
habiendo podido haber sido en el pasado tierras baldas, hubieran dejado de serlo antes de la entra-
da en vigencia de la Ley por haber sido adquirido por personas jurdicas mediante cualquiera de
los modos de adquirir la propiedad regulados en el Cdigo Civil o en la Ley, incluso prescrip-
cin. Allan Brewer-Caras, Ob. Cit. p. 328.

382
La Constitucin como cualquier texto legal, puede declarar la imprescriptibilidad de al-
guna categora de bienes por considerarlos del dominio pblico, tal como es el caso de los
terrenos ejidos, que por su naturaleza de bienes comunales, histricamente han revestido la
caracterstica de imprescriptibles, incluso desde antes del nacimiento de la Repblica.
57
Sin
embargo, como hemos expuesto precedentemente, la naturaleza demanial del bien no provie-
ne de su designacin legal, sino de su efectiva afectacin al dominio pblico a travs del uso
pblico o de utilidad pblica que se le asigne, en lo cual coinciden los autores antes citados,
por lo que a nuestro entender, tal designacin legal lo que da al bien es vocacin dominial,
alcanzando tal carcter de dominio pblico cuando se verifiquen los otros requisitos de la
afectacin, en especial el referido a su elemento objetivo o teleolgico, segn hemos analiza-
do supra. No debe confundirse la asignacin del carcter pblico a un bien, que slo designa
establecer que dicho bien tendr calidad dominial, como integrante o dependiente del domi-
nio pblico, de la afectacin del mismo al dominio pblico, que significa que un bien decla-
rado dominial queda efectivamente incorporado al uso o servicio pblico.
58
Premisas lgi-
cas, que en nada pueden ni deben cambiar, por el hecho de que la calificacin jurdica la
realice el constituyente o el legislador.
Consideramos relevante destacar que precisamente Garca De Enterra, comienza la
obra tantas veces citada sobre la usucapin de bienes demaniales, partiendo de la observacin
crtica de la tendencia administrativista de imponer por va legislativa la configuracin de
propiedades como pertenecientes al dominio pblico y disponer expresamente su imprescrip-
tibilidad, formulando el maestro ab initio, serias dudas sobre la posibilidad de imponer prc-
ticamente, e incluso instrumentar tcnicamente, la imprescriptibilidad como una cualidad
propia de una cosa. Como se ha expuesto, dicho autor concluye atendiendo a la afectacin y
desafectacin del bien, como presupuestos para determinar su usucapibilidad.
La Constitucin aunque suprema, es ley al fin, y como tal, no es suficiente para modifi-
car la realidad material, constituida en nuestro caso por la circunstancia que los terrenos
urbanos ahora calificados como ejidos, en su mayora se encuentran ocupados por legtimos
poseedores, en evidente exclusin de cualquier otra posesin particular y an ms, en oposi-
cin e impedimento de cualquier forma de uso o utilidad pblica, por lo que ms all de la
vocacin o calidad dominial, aquellos bienes en posesin efectiva de terceros no alcanzan -ni
han tenido nunca- la categora de bienes demaniales, siendo susceptibles de posesin legtima
por los particulares como en efecto ocurre en la realidad. Ms an, en tales supuestos ni si-
quiera puede hablarse de desafectacin, pues mal podra desafectarse lo que nunca ha sido
afectado a la utilidad o uso pblico. No se trata de desatender el texto constitucional, se
trata de establecer el alcance exacto de la norma que se analiza, que en este caso, slo puede
circunscribirse como se ha dicho- ha establecer la vocacin o la calidad dominial del bien,
pero sin que puedan extenderse sus efectos de imprescriptibilidad, por no encontrarse dicho
bien objetiva y materialmente afectado a un uso o destino pblico.
Por ltimo, sin pretender oponer un texto legal a la norma constitucional, debemos refe-
rir que la Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat de 2005, expresamente reco-
noca a los propietarios de bienhechuras en asentamientos urbanos populares, el derecho de
adquirir sin costo alguno el derecho de propiedad de los terrenos ocupados, incluido los eji-
dos, siempre que concurran los requisitos de posesin legitima por el plazo de 20 aos. Con
lo cual, la propia ley -hoy modificada- reconoca la realidad material y jurdica delatada.

57 Para el tema: Hctor Turuhpial Cariello, Ob. Cit.
58 Miguel Marienhoff, citado por Araujo-J uares (Ob. Cit. p. 738).
ESTUDIOS

383
III. LA ADJ UDICACIN DE TIERRAS URBANAS
Otro mecanismo legal para la adquisicin de los terrenos urbanos por parte de los cons-
tructores u ocupantes de viviendas edificadas en los barrios urbanos, lo constituye la Adjudi-
cacin de dicho derecho de propiedad a travs de cesin gratuita por parte del ente pblico
territorial correspondiente. Con antecedentes inmediatos en la citada Ley de Tierras Baldas y
Ejidos, la adjudicacin se constituye en un mecanismo legal de eminente carcter social, a
travs del cual el estado cumple con el reconocimiento de la realidad de los asentamientos
urbanos populares y regulariza la titularidad de la tenencia de la tierra en reconocimiento
precisamente de la posesin animus domini ejercida y atendiendo a las garantas constitucio-
nales de seguridad jurdica, derecho de propiedad y derecho de vivienda. Por tal carcter
social, la adjudicacin debe ser un mecanismo ms econmico y gil que los procesos judi-
ciales de prescripcin, que en esencia resultan ms costosos y hasta inaccesibles para perso-
nas de escasos recursos. Observemos las tres (3) etapas en que se ha desenvuelto este dere-
cho, durante la vigencia de la Constitucin de 1999.
1. Primera Etapa. Consagracin absoluta del derecho
Precedida de un decreto presidencial del ao 2002
59
, en la Ley del Rgimen Prestacional
de Vivienda y Hbitat de 2005, se incluyeron dos normas sustantivas que reconocan como
derecho la adjudicacin de la propiedad de los terrenos urbanos. Tales normas disponan:
Artculo 153. De la accesibilidad a crditos y prstamos nacionales e internaciona-
les. El Estado establecer un sistema para garantizar a los habitantes de asentamientos huma-
nos populares la accesibilidad a los beneficios de los crditos y prstamos nacionales e inter-
nacionales para financiar polticas, programas, planes, proyectos y acciones en el rea de
vivienda y hbitat, al cual se integrarn los siguientes elementos:
1. El derecho real de propiedad o enfiteusis a perpetuidad que dispongan los particulares
sobre terrenos aptos para el desarrollo de la vivienda y el hbitat; que conforme a lo dispuesto
en esta Ley y su Reglamento, se otorgue a los particulares sobre terrenos en los cuales habi-
ten y cuya propiedad sea de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos, de
los municipios o de cualquiera de sus entes descentralizados funcionalmente, o que fueren
tierras baldas, ejidos u otros bienes del dominio pblico, excepto sobre aquellos terrenos de
afectacin ambiental, inestabilidad geomorfolgica o que fueren de carcter estratgico para
la Nacin.
2. El derecho real de propiedad que tengan los particulares sobre las bienhechuras cons-
truidas, previo avalo realizado por el ente con competencia, sobre tierras de su propiedad o
de las cuales sean poseedores de buena fe, sean pblicas o privadas, el cual deber formali-
zarse mediante la inscripcin del correspondiente Ttulo Supletorio ante el Registro Subalter-
no correspondiente a la ubicacin del inmueble de conformidad con la ley.
3. El derecho de las personas que se encuentren en el supuesto sealado en el numeral
anterior a adquirir sin costo alguno la propiedad de los terrenos, an aquellos de origen
privado, sobre los cuales tengan bienhechuras, siempre y cuando, sean poseedores legtimos
del derecho correspondiente unido al transcurso del tiempo de veinte aos habitando el mis-
mo, a menos que este lapso de prescripcin haya sido interrumpido conforme a las disposi-
ciones establecidas en el Cdigo Civil. () (Negritas y subrayado nuestro).

59 Publicado en G.O. N 37.378 fecha 4 de febrero de 2002.

384
Artculo 154. Concesin en propiedad real o enfiteusis a perpetuidad de terrenos,
bienes inmuebles, ejidos, tierras baldas o bienes de dominio pblico. Con el objeto de
facilitar el financiamiento necesario para la adquisicin, construccin, liberacin de hipoteca,
sustitucin, restitucin, reparacin, remodelacin, servicios bsicos esenciales, urbanismo y
habitabilidad de sus viviendas, la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos, los
municipios y sus entes descentralizados funcionalmente, concedern en propiedad o enfi-
teusis a perpetuidad, mediante contrato inscrito en el Registro Subalterno correspondiente,
sus terrenos, bienes inmuebles, ejidos, tierras baldas o bienes del dominio pblico, sobre
los cuales los particulares habiten a la entrada en vigencia de la presente Ley, en los trmi-
nos y condiciones que seale el Reglamento de esta Ley, siempre y cuando se demuestre la
posesin legtima y que no exista proceso de litigio. (Negritas y subrayado nuestro).
Como se observa, la normativa legal cre efectivos derechos exigibles a los entes pbli-
cos territoriales, quienes en su condicin de sujetos pasivos de la relacin jurdica dimanada
de las referidas normas, estaran obligados al reconocimiento del derecho de propiedad o
traslacin gratuita de los terrenos pblicos, incluidos los del dominio pblico, a favor de los
habitantes y poseedores de bienhechuras, exigiendo fundamentalmente el requisito de la
posesin legtima. An cuando la norma del artculo 154, remite para su ejecucin a los
trminos y condiciones que seale el Reglamento, la falta de ste, no desdice de la existen-
cia efectiva del derecho legalmente consagrado y reconocido, mxime que por mandato cons-
titucional no podra el reglamento imponer condiciones que desvirten el espritu, propsito y
razn de la ley, que no es otro que el reconocimiento del derecho de propiedad, sobre las
tierras urbanas en cuestin.
No obstante la contundencia del mandato legal citado, entendemos que no se dict el
respectivo reglamento, sino que, se produjo una nueva ley, que por su contenido resulta espe-
cial en la materia que regula, especficamente la Ley de Regulacin Integral de la Tenencia
de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares, en vigencia desde 17 de julio de 2006,
en la cual se pretende precisamente la regularizacin, establecimiento y reglamentacin del
proceso de adjudicaciones
60
.
2. Segunda Etapa. Enrevesamiento del derecho de adjudicacin
No corresponde aqu el anlisis pormenorizado de la mencionada ley especial, pero si
juzgamos pertinente resaltar que en general contiene un subyacente contenido poltico en-
marcado dentro de la tendencia a desconocer las iniciativas y derechos individuales, sustitu-
yndolas por asociaciones colectivas obligatorias, en este caso, los Comits de Tierra Urba-
na. La ley si bien reconoce el derecho de adjudicacin, para su satisfaccin no prev un
proceso individual a travs del cual una persona por si sola y en ejercicio del derecho recono-
cido pueda exigir la adjudicacin, sino que crea un enrevesado proceso colectivo o comunal,
que adems de inoperante en la mayora de los casos, seguramente propende a la manipula-
cin u obligatoria identificacin de cada individuo con los comits de carcter polticos que
efectiva y eficazmente podran tener acceso a la vena de los entes pblicos nacionales o
municipales de que se trate. Asmismo, en este extrao marco regulatorio, se insiste en la

60 Artculo 1. Objeto. La presente Ley tiene por objeto ordenar y regularizar el proceso de la tenencia
de la tierra, ocupada por la poblacin en los asentamientos urbanos populares, y contribuir a la sa-
tisfaccin progresiva del derecho a la vivienda y el hbitat, dando prioridad a la familia, especial-
mente a aqullas en condicin de vulnerabilidad social, y as consolidar los asentamientos urbanos
populares ya existentes, de manera digna, equitativa y sostenible, mediante un proceso de coges-
tin integral con el Estado.
ESTUDIOS

385
propiedad colectiva e incluso se crea la figura de comisiones de conciliacin o arbitraje, a las
cuales deben someterse irrevocablemente quienes pretendan adquirir la condicin de bene-
ficiarios
61
, en claro desconocimiento del constitucional derecho a la jurisdiccin.
No encontramos en el texto de la ley un derecho individual subjetivo de propiedad, ni
siquiera un derecho de peticin individual, pues se circunscribe el procedimiento administra-
tivo a la actividad comunal de la poblacin interesada, que pasa por la creacin de la carta
del barrio, cuya formulacin es colectiva y progresiva
62
, y debe incluir entre otras mltiples
informaciones, la Descripcin socio-cultural, econmica y poltica de la comunidad. Una
vez formulada esta carta del barrio, de iniciativa popular o colectiva y de muy dudosa
calidad democrtica
63
, debe seguirse el procedimiento de adjudicacin, el cual puede ini-
ciarse de oficio o a instancia de la comunidad organizada, por ante la Oficina Tcnica
Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, silenciando
y censurando nuevamente la ley la posibilidad de iniciativa individual. En definitiva el carc-
ter comunal que predomina en la ley, a nuestro entender, minimiza la efectiva posibilidad de
acceder a la propiedad, quedando reducida e injustificadamente limitada a la potestad y vo-
luntad poltica de los entes pblicos nacionales o municipales involucrados.
La adjudicacin en cuestin, aunque compleja en su procedimiento, cuando menos
cumple con la caracterstica social de gratuidad, a pesar que el artculo 18 eiusdem, dispone
un precio de adjudicacin de un bolvar por metro cuadrado, el cual consideramos simple-
mente instrumental, posiblemente a los efectos registrales o fiscales, an cuando la propia ley
exonera de aranceles las operaciones de adjudicacin.
En definitiva, esta ley vigente, regula pero de manera poco efectiva y si se quiere retor-
cida, el derecho que ella misma dispone, que no es otro que el de propiedad sobre los terre-
nos pblicos posedos legtimamente por los constructores o propietarios de viviendas (bien-
hechuras) en los referidos sectores urbanos populares.
3. Tercera Etapa. La prctica desaparicin del derecho de adjudicacin
Dentro del marco de la ms resiente y polmica Ley Habilitante concedida por la
Asamblea Nacional al Presidente de la Repblica, y dentro de las tambin polmicos, 26
Decretos Leyes aprobados en el ltimo da del plazo habilitante, se incluy en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat, sendas dis-
posiciones que irrumpen solapada pero contundentemente sobre el tema que nos ocupa.
Este decreto-ley, adems de atribuir al Banco Nacional de Vivienda y Hbitat (Bana-
vih), competencias para la inspeccin y establecimientos de sanciones, antes atribuidas a la
Superintendencia de Seguridad Social y ejercidas hasta ahora ilegtimamente por Banavih, y
adems de la publicitada posibilidad legal y exclusivamente terica- de financiamiento del
cien por ciento (100%) del valor de las viviendas, tambin contiene normas, que si bien no
derogan expresamente el contenido de la ley especial anteriormente revisada, podran conlle-
var prcticamente a la desaparicin de la Adjudicacin como derecho subjetivo, convirtin-
dolo en una mera discrecionalidad del Ejecutivo Nacional.

61 Artculo 33.
62 Artculo 58.
63 El mismo artculo 58, dispone: La toma de decisiones que comprometan el destino, transforma-
cin fsico-espacial y la estabilidad del asentamiento urbano popular exigir la presencia de al me-
nos el cincuenta y uno por ciento de los o las representantes de las familias de la comunidad y la
aprobacin se har mnimo por mayora simple de los presentes en asamblea de ciudadanos y ciu-
dadanas.

386
Las normas en referencia disponen:
Artculo 76. El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hbi-
tat procurar la regularizacin de la tenencia de la tierra en los asentamientos humanos popu-
lares, bajo criterios de justicia y equidad, con la participacin activa y protagnica de la co-
munidad organizada, de acuerdo con la ley especial que rija la materia, con la finalidad de
facilitar el acceso a los beneficios del Sistema Nacional de Vivienda y Hbitat. En tal senti-
do, tendr la competencia correspondiente para el otorgamiento de los ttulos de adjudicacin
de tierras pblicas nacionales.
Artculo 79. Con el objeto de facilitar el acceso a los beneficios del Sistema, los entes pbli-
cos, previa coordinacin y aprobacin por parte del Ministerio del Poder Popular con com-
petencia en materia de vivienda y hbitat, podrn dictar los actos o celebrar los acuerdos que
sean necesarios, de conformidad con las normas aplicables, para transmitir la propiedad u
otros derechos reales sobre sus terrenos o edificaciones, en el caso de que hayan venido sien-
do ocupados de manera pacfica, en condicin de posesin legtima.
Si ya resultan cuestionables las disposiciones de la ley especial que pretende la regula-
cin de la tenencia de las tierras urbanas a travs de complejos mecanismos comunales, las
normas transcritas vienen a acabar con toda expectativa seria de adjudicacin. Obsrvese
que ya no existe un derecho al reconocimiento del derecho de propiedad, como lo consa-
graba la ley original en el ao 2005, ni un derecho de adjudicacin como se infiere de la
ley especial del ao 2006. Ahora, slo se prev la instruccin al Ministro competente para
que procure la regulacin de la tenencia, lo cual adems, queda al discrecional criterio de
justicia y equidad.
As, de un autntico derecho consagrado en la Ley del Rgimen Prestacional de Vivien-
da y Hbitat de 2005, se pas a un complejo proceso de tipo colectivo, pero en el cual de
alguna forma se contina reconociendo el derecho de adjudicacin, para culminar ahora con
normas que no contienen un mandato expreso de asignar la propiedad de las tierras a sus
ocupantes, ni mucho menos reconocen un derecho subjetivo, limitndose a crear una potestad
discrecional.
La misma norma del artculo 78 arrebata la competencia de adjudicacin de bienes p-
blicos nacionales, originalmente concedida a la Oficina Tcnica Nacional para la Regulariza-
cin de la Tenencia de la Tierra Urbana, y la centraliza en cabeza del Ministro, lo que implica
que al trmite ya complejo de adjudicacin previsto en la ley especial, debe agregarse la
circunstancias de que ya no es la oficina tcnica creada al efecto quien detenta la competencia
para otorgar el respectivo ttulo de adjudicacin de tierras, sino que las nuevas normas, sin
mayor explicacin, se la atribuyen al Ministro con competencia en materia de vivienda y
hbitat. En este aspecto, podra pensarse que por tratarse de un Decreto-ley y no de una Ley
dictada por la Asamblea Nacional, la situacin quizs obedezca a una inadvertencia del seu-
dolegislador, sin embargo, la lectura ntegra de las dos normas trascritas, develan una clara
vocacin centralista, que no deja dudas respecto de la intencin expresa de modificar el rgi-
men de adjudicacin.
Por otra parte, e igualmente grave, la norma del artculo 79, en violacin de los princi-
pios constitucionales de descentralizacin y de autonoma municipal, somete ahora- a la
aprobacin del Ministerio con competencia en materia de vivienda y hbitat (Ejecutivo Na-
cional), los actos o acuerdos necesarios para que los otros entes pblicos territoriales, puedan
transmitir la propiedad de los terrenos bajo su control. Lo cual reforma y deforma las compe-
tencias atribuidas por la ley especial a las Oficinas Tcnicas Municipales para la Regulariza-
cin de la Tenencia de la Tierra Urbana, y en forma indebida somete a la aprobacin de un
rgano del Ejecutivo Nacional, la gestin y disposicin de sus bienes por parte del Munici-
pio, en flagrante violacin de las normas de los artculos 168 y 178 Constitucionales.
ESTUDIOS

387
Recurdese que por mandato constitucional, las tierras carentes de dueo ubicadas en
reas urbanas, pertenecen a los Municipios en carcter de ejidos, por lo que, son los Munici-
pios quienes tendran su titularidad y la potestad y obligacin de adjudicarlas, para lo cual
bastara con el mandato legal contenido en la dos leyes anteriores, sin que en ningn caso, se
requiera la aprobacin del Ejecutivo Nacional.
Obviamente, una interpretacin sistemtica de estas normas, adaptndolas a los princi-
pios que deben regir la institucin de la adjudicacin propuestos en la ley especial, deberan
llevar a la conclusin de que las mismas no resultan aplicables y que debe propenderse a la
descentralizacin, individualizacin y agilizacin de los procedimientos. Sin embargo, provi-
niendo la norma del Presidente de la Repblica, y siendo los ejecutantes rganos subordina-
dos, dudamos que se d una interpretacin ms all de la exegtica, que slo podra ser co-
rregida por va jurisdiccional, trmite que para los administrados beneficiarios por lo gene-
ral de escasos recursos- podra resultar ms engorroso que el propio juicio de declarativo de
prescripcin.
Si se considera que la Adjudicacin es un mecanismo de eminente carcter social que
debera permitir de una forma sencilla y directa la regularizacin de la tenencia de la tierra,
resulta claro que las disposiciones en comentario han desnaturalizado el fin perseguido, im-
poniendo la prctica aniquilacin del derecho de adjudicacin, reducido a una mera potestad
del Ejecutivo Nacional.
IV. CONCLUSIONES
La realidad actual es que los habitantes de los asentamientos urbanos populares contin-
an sin contar con mecanismos idneos para la regulacin de su situacin jurdico- patrimonial
respecto de las tierras pblicas que ocupan y sobre las cuales estn edificadas sus viviendas.
Slo cuentan, por una parte, con el mecanismo de la prescripcin, institucin que en la mayo-
ra de los casos probablemente ya se ha consumado convirtindoles en propietarios, pero
cuya declaracin es necesaria a travs de un proceso judicial al cual por razones de ndole
econmico, generalmente no recurren las personas de escasos recursos. Poca accesibilidad, a
la cual deben sumarse las dudas que pudieran surgir respecto de la posibilidad o no de usuca-
pin de los terrenos urbanos ahora convertidos en ejidos y declarados imprescriptibles por la
Constitucin Nacional.
Por otra parte, la Adjudicacin como mecanismo idneo, por su carcter administrativo,
gratuito y social, no ha recibido de parte de la ley un tratamiento que haga honor a los fines
que persigue o debera perseguir, pues por el contrario, cada vez se constituye menos en un
derecho y ms en una dadiva sujeta al exclusivo criterio del Ejecutivo Nacional, que bien
podra servir como instrumento de clientelismo.

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