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UNA LEY DE LEYES

El proyecto que se nos somete a consideracin, no persigue sancionar
una norma comn.
Es sabido que no todas las leyes son iguales, aun cuando las mayoras
necesarias para aprobarlas sean semejantes.
La propia Constitucin Nacional reconoce diferentes jerarquas
normativas:
- Las leyes que aprueban los dems tratados y convenciones sobre
derechos humanos, que refiere el inciso 22 del artculo 75.
- Las leyes dictadas en consecuencia de tratados de integracin,
previstas en el inciso 24, tambin del articulo 75
- Las leyes que modifiquen el rgimen electoral y de partidos
polticos (art. 77)
- Las leyes generales para toda la nacin del inciso 12 del artculo 75
- Los cdigos de fondo, previstos en el mismo inciso.
La dogmtica, tambin reconoce diferencias entre las normas en
razn de su sustancia: leyes de bases, leyes marco, etc.
Estos matices y diversidades, tienen en consideracin la relevancia
institucional de determinados actos legislativos, de sus materias o de sus
propsitos.
Sin duda nuestra labor debe ser seria y prudente, cualquiera sea la
posicin institucional de un proyecto de ley, pero estos cuidados deben
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acentuarse cuando nos enfrentamos con normas que invisten entidades ms
relevantes, en las que se supone que su impacto futuro es de gran
repercusin.
En definitiva, estamos hoy frente a un proyecto que constituye una
ley de leyes, que reordena todo el aparato legislativo del ordenamiento
jurdico, consolida normas, suprime leyes y en definitiva reduce toda la
estructura legislativa a 3266 leyes.
Ante semejante responsabilidad, debemos atenernos a ciertos
cuidados de prudencia legislativa:

- No es una ley que pueda aprobarse a libro cerrado (modalidad
arriesgada que solo poda justificarse ante labores de gigantes
jurdicos como Vlez Sarsfield, Carlos Tejedor, Lisandro Segovia).

- No es una ley que deba aprobarse a libro cerrado o con un debate
reducido a una sesin, que sustancialmente se asemeje a una
votacin de confianza con el texto, sustentada en la autoridad de la
Comisin redactora del Digesto o en algn otro argumento lgico
fundado no en la razonabilidad sino en las personas. Luego
expondr porque no es posible este modo de cumplir nuestra
funcin.


3

- No es una ley que puede sancionarse del modo como viene
proyectada.


JUSTIFICACION DE ESTOS CUIDADOS

Para dar razn a estos cuidados, he de sealar los tpicos esenciales
que estn contenidos en este proyecto y que los imponen. Son ellos:

- La aprobacin de delegaciones legislativas

- El procedimiento inconstitucional de control y modificaciones del
digesto a travs de las normas implementadas en el captulo V del
proyecto.


- La impertinencia de algunas normas relativas al Procedimiento de
Actualizacin

- La inconstitucionalidad de ciertas reglas de legislacin futura que
se le imponen al parlamento.

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UN CUIDADO POLITICO SUSTANCIAL

Esta senadora y el bloque al que pertenece siempre han sido celosos
en el respeto de la voluntad expresada por el Pueblo de la Nacin, a travs
del voto y de las mayoras consecuentes.
Sin embargo, la competencia de la mayora no alcanza todas las
materias. Existe aquello que LUIGI FERRAJOLI llama la esfera de lo
indecidible (Democracia y garantismo, Madrid 2010, Segunda edicin,
Editorial Trotta, pg. 102), constituida por lo que este gran publicista italiano
denomina el conjunto de principios que, en democracia, estn sustrados a la
voluntad de las mayoras, aludiendo tanto a los derechos fundamentales
como a los elementos estructurales del paradigma de la democracia
constitucional (que es la que los reformadores del 90 estructuraron en
nuestra Carta Magna).
FERRAJOLI (autor tambin de Derecho y Razn y del monumental
PRINCIPIA IURIS), identifica este uso de las mayoras como democracia
mayoritaria o plebiscitaria, categora que opone a la que llama democracia
constitucional. Y dice bien que en esa concepcin o ideologa de la
mayora, la democracia consistira esencialmente en la omnipotencia de la
mayora, o bien de la soberana popular. De esta premisa se siguen una serie
de corolarios: la descalificacin de las reglas y de los lmites al poder ejecutivo
que es expresin de la mayora, y en consecuencia de la divisin de poderes y
de las funciones de control y garanta de la magistratura y del propio
parlamento; la idea de que el consenso de la mayora legitima cualquier
5

abuso; en resumen, el rechazo del sistema de mediaciones, de lmites, de
contrapesos y de controles que forman la sustancia de aquello que constituye,
por el contrario, lo que podemos denominar democracia constitucional. De
esta impostura se desprende, sobre todo, una connotacin plebiscitaria y
antiparlamentaria de la democracia, que encuentra su expresin ms
apropiada en el presidencialismo, es decir, en la delegacin a un jefe asumido
como expresin directa de la soberana popular (op. Cit. Pg. 25)
Desde ya que lo que menos puede sospecharse de este ilustre autor, es
una posicin reaccionaria o contraria a los modos en que se expresan las
mayoras en nuestras naciones. Es como todos ustedes saben el principal
terico del garantismo penal y una de las figuras seeras de la ciencia poltica
que ha dado Italia al mundo.
En definitiva, encarezco a mis colegas que obremos con arreglo a los
mandatos de la constitucin, por encima de las mayoras que representamos.
Esto no significar en manera alguna divorciarnos del pueblo que nos coloc
en estas bancas, sino respetar su voluntad ms esencial y fundamental, que
se expres cuando concurri a formar el Poder Constituyente.
Y si menciono estos principios y antecedentes es, en definitiva, como
demostrar, porque en el proyecto que se nos somete, estn en juego como
en ningn otro, principios, instituciones y artculos de nuestra Constitucin,
que corren el riesgo de ser violentados, abriendo la puerta a un caudaloso
rio de futuras declaraciones de inconstitucionalidad. Flaco favor le
haremos a la Republica y a nuestra funcin, si en lugar de sancionar una
norma que brinda certeza y facilita el conocimiento del derecho,
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alumbramos una que se habr de convertir en la portada de una sucesin de
conflictos judiciales de constitucionalidad.
A la incerteza actual, sumariamos la bruma de la inestabilidad, la
disputa de las facultades de los Poderes, y el sometimiento constante de las
normas al riesgo de invalidacin judicial. Desecharamos una buena
oportunidad de contribuir a la seguridad de nuestros habitantes de estar
sometidos a una ley clara, concreta y cognoscible, sometindolos a otra
inseguridad ms, esta fundamental. Estaramos inoculando a nuestros
conciudadanos la triste angustia del Seor K del Proceso de KAFKA, que no
solo no saba de qu se lo acusaba, sino que tampoco conoca las normas por
las cuales haba sido sometido a proceso.
Y no es tremendismo, segn voy a demostrar.

7

LA DELEGACION LEGISLATIVA Y EL DIGESTO o LA RESURRECCION DE LAZARO

En ocasin del debate en el senado que precedi a la sancin de la ley
26519 (que crea la Comisin Bicameral Especial para el cumplimiento de la
Clusula Transitoria Octava, y que contiene la ltima prrroga genrica de las
facultades de delegacin) utilice una metfora evanglica que me pareci
apropiada para calificar una de los tantos hitos de una larga historia de
incumplimientos de mandatos de la Constitucin, en la que hemos estado
embarcados.
Dije all refirindome a esa norma que ella era una de los cuatro jinetes
del apocalipsis, por la potencialidad destructora que anidaba en sus
disposiciones.
Hoy, abrevar en la misma fuente, para graficar la situacin que
enfrentamos. Este proyecto es una suerte de RESURRECCION DE LAZARO,
en tanto trae a la vida un enorme grupo de leyes que ya han caducado. Y
acudo a esta figura y no a muchas otras analogas que se me ocurren. No es
legislacin agonizante, o en estado vegetativo. Como dije en esta casa:
estas leyes caducaron el 24 de Agosto de 2010.
Y este resultado final, es como dije fruto de una historia de
negligencias parlamentarias, de desatencin de los mandatos del
Constituyente, de heterodoxias, de seudo soluciones de apuro, en definitiva
de artificios, que nos trado hasta aqu:

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HISTORIA
En primer lugar debemos mencionar lo que nuestra Constitucin
Nacional estableci a partir de la reforma del ao 1994 acerca de la
delegacin legislativa. En este sentido, debemos transcribir el artculo 76 de
la Carta Magna que dispone lo siguiente: Se prohbe la delegacin legislativa
en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de
la delegacin que el Congreso establezca. La caducidad resultante del
transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importar revisin de
las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en
consecuencia de la delegacin legislativa.

Asimismo, debemos tener presente lo que estableca la clusula
transitoria octava de nuestra Norma Fundamental, la cual reproducimos
seguidamente: La legislacin delegada preexistente que no contenga plazo
establecido para su ejercicio caducar a los cinco aos de la vigencia de esta
disposicin excepto aquella que el Congreso de la Nacin ratifique
expresamente por una nueva ley.

En el marco de estos mandatos de nuestra Norma Fundamental, el
Congreso deba ratificar expresamente por una nueva ley, la legislacin
delegada y delegante preexistente a la Reforma Constitucional del ao 1994,
la cual otorgaba al Presidente de la Nacin la facultad de dictar normas en
materias propias del Congreso Nacional.
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Asimismo, la legislacin delegante preexistente, que no tuviese un
plazo establecido para su ejercicio y que no hubiese sido ratificada
expresamente por el Poder Legislativo, deba haber caducado a los cinco
aos de la vigencia de dicha clusula transitoria octava.

Teniendo en cuenta que la Reforma Constitucional del ao 1994 fue
dada a los veintids das del mes de agosto de dicho ao; que, luego, el texto
fue publicado en el Boletn Oficial el 23 de agosto de 1994; y que fue
completado con su fe de erratas el 24 de agosto de ese mismo ao; entonces,
el plazo de cinco aos venci el 24 de agosto del ao 1999.

Como el Congreso demor la ejecucin del mandato constitucional de
revisar las delegaciones legislativas preexistentes, y se acercaba la fecha del
24 de agosto de 1999, los legisladores de aqul entonces consideraron la
posibilidad de ratificar en bloque y masivamente toda la legislacin delegada
y delegante preexistente.

Aunque no era la intencin del constituyente de la reforma de 1994 la
ratificacin en bloque, la objetiva dificultad que implicaba la identificacin y
ratificacin de cada una de las delegaciones preexistentes a la reforma de la
Constitucin Nacional, llev al Poder Legislativo Nacional a tener que decidir
una ratificacin de carcter general.
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Sealaba al respecto Mara Anglica GELLI (Cuestiones de la
Delegacin Legislativa, E.D., t. 182, p. 1272), en el mes de mayo de 1999,
tres meses antes del plazo fijado por la clusula transitoria octava: razones
de necesidad y conveniencia aconsejan una ratificacin general de las leyes
que contengan delegaciones () y al mismo tiempo, una ratificacin general
de las normas delegadas.

En este marco, fue sancionada la Ley 25.148 el 11 de agosto del ao
1999. Por la cual se ratific en el Poder Ejecutivo por el plazo de tres aos, la
totalidad de la delegacin legislativa sobre materias determinadas de
administracin o situaciones de emergencia pblica cuyo objeto no se
hubiera agotado por su cumplimiento. A su vez, esta ley, en su artculo
tercero aprob la totalidad de la legislacin delegada, dictada al amparo de la
legislacin delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994.

Como el Congreso Nacional, en ese momento, no pudo tener revisada
la legislacin delegante, se vio obligado nuevamente a sancionar una
segunda Ley de prrroga de delegacin de facultades N 25.645 sancionada
el 21 de agosto de 2002. Por medio de la cual, se ratific en el Poder
Ejecutivo Nacional, a partir del veinticuatro de agosto de 2002 por el plazo de
dos aos, la totalidad de la delegacin legislativa sobre materias
determinadas de administracin o situaciones de emergencia pblica cuyo
objeto no se hubiera agotado por su cumplimiento.
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Asimismo, cabe sealar que esta ley, al igual que la Ley 25.148, en su
artculo tercero aprob nuevamente la totalidad de la legislacin delegada,
dictada al amparo de la legislacin delegante preexistente a la reforma
constitucional de 1994. Lo cual, consideramos que es redundante e
innecesario debido a que est aprobando, por segunda vez, la totalidad de la
legislacin delegada, en idntico perodo, que ya haba sido aprobada por el
artculo tercero de la Ley 25.148.

Pasados los dos aos de la prrroga prevista por la Ley 25.645, el
veinticuatro de agosto de 2004 el Congreso de la Nacin decidi ratificar, una
vez ms, en el Poder Ejecutivo Nacional, a partir de dicha fecha y por el plazo
de dos aos la totalidad de la delegacin legislativa sobre materias
determinadas de administracin o situaciones de emergencia pblica cuyo
objeto no se hubiera agotado por su cumplimiento.

Ello se hizo mediante la Ley 25.918, sancionada el 11 de agosto de
2004, la cual mediante su artculo 3 aprueba la totalidad de la legislacin
delegada dictada, al amparo de la legislacin delegante preexistente a la
reforma constitucional de 1994, desde el 24 de agosto de 2002 hasta la fecha
de entrada en vigencia de esta ley.

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Vencido el plazo previsto por la Ley 25.918, lo cual se produjo el 24 de
agosto de 2006, el Congreso de la Nacin por cuarta vez, mediante la Ley
26.135 sancionada el 16 de agosto de 2006, ratific en el Poder Ejecutivo
Nacional, a partir de dicho 24 de agosto de 2006 por el plazo de tres aos, la
totalidad de la delegacin legislativa sobre materias determinadas de
administracin, o situaciones de emergencia pblica emitidas con
anterioridad a la reforma constitucional del ao 1994 cuyo objeto no se
hubiera agotado por su cumplimiento.

Asimismo, en su artculo 3 aprueba la totalidad de la legislacin
delegada dictada, al amparo de la legislacin delegante preexistente a la
reforma constitucional de 1994, desde el 24 de agosto de 2004 hasta la fecha
de entrada en vigencia de esta ley.

Atento a ello, el 24 de agosto del ao 2009 se sancion por el plazo de
un ao la ley 26.519 que ratific, por el plazo de un ao la totalidad de la
delegacin legislativa sobre materias determinadas de la administracin o
situaciones de emergencia pblica emitidas con anterioridad a la reforma
constitucional de 1994 cuyo objeto no se hubiese agotado por su
cumplimiento. Sin embargo, y diferencia de las leyes anteriores, no hubo
artculo que apruebe la totalidad de la legislacin delegada dictada al amparo
de la legislacin delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994.
Consecuentemente, y como resalt en mi discurso de la sesin del 20 y 21 de
Agosto de 2009, no estamos ratificando el uso de las facultades delegadas
13

de los 3 aos anteriores, razn por la cual cesan en el da de hoy todas las
normas que se dictaron en uso de las facultades delegantes porque no hay
ratificacin. Por ello estas facultades caducaron el 24 de Agosto de 2010.
En definitiva, HOY EL TEXTO DEL DIGESTO CONTIENE UNA VASTISIMA
CANTIDAD DE NORMAS QUE CONTIENEN DISPOSICIONES CADUCAS, QUE
PRETENDEN RESUCITARSE POR LA VIA DE LA INCORPORACION NOMINAL DE
LAS LEYES EN LOS ANEXOS DEL PROYECTO, GUARECIDOS BAJO LA
MASCARA DE UNA SANA LABOR EN PRO DE LA CERTEZA Y EL
CONOCIMIENTO PRECISO DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
LA RESURRECCION DE LAZARO o tambin, si mis colegas continan
permitindome las metforas, UN CABALLO DE TROYA QUE TRANSPORTA
NORMAS MUERTAS.

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INVENTARIO DE LAS NORMAS QUE CONTIENEN DELEGACIONES Y QUE
CADUCARON

15

EL MANDATO CONSTITUCIONAL
Luego de la revista de las disposiciones que se nos someten, creo
necesario volver a cul es el sentido del mandato de nuestra Constitucin,
QUE DEBIERAMOS DEJAR DE DESOIR.
El artculo 76 de la Constitucin Nacional y, en definitiva, tambin la
Disposicin Transitoria Octava, persiguieron convertir a la delegacin
legislativa en una excepcin, de aplicacin extremadamente restringida,
sujeta a bases susceptibles de control y con plazo determinado de ejercicio.
Y para remediar la preexistencia de facultades legislativas delegadas,
que los constituyentes reconocieron, dispusieron lo necesario para que el
Congreso reasuma las facultades delegadas al Poder Ejecutivo y, en adelante,
solo realice excepcionalmente delegaciones en las condiciones sealadas.
Y con esto hacer operativa una gran idea fuerza, que se inscribe en el
paradigma del estado constitucional, al que me rferi con la cita de
FERRAJOLI
Deca el Miembro Informante de la Convencin Reformadora del 90
que la segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el
funcionamiento de los tres rganos clsicos del poder del Estado el
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la
atenuacin del rgimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del
congreso, la mayor independencia del Poder Judicial (Diario de Sesiones de
la Convencin Constituyente, 3 sesin ordinaria, 27 de julio de 1994).
16

Se persigue consolidar la mayor garanta del sistema constitucional:
asegurar el gobierno de las leyes. Ms aun, como dice nuevamente el autor
que cito (lo cito tambin porque su fundamentacin ha generado amplios
consensos en la dogmtica del derecho pblico): las constituciones no
representan solo el perfeccionamiento del Estado de Derecho a travs de la
extensin del principio de legalidad a todos los poderes, incluso al legislativo
(op. Cit., pg. 32).
Esto ya fue tenido presente en el Informe Final de la Comisin
Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Clusula Transitoria Octava de
la Constitucin Nacional (del 30 de junio de 2010), cuando sealo: la
creciente importancia que ha adquirido la actividad reglamentaria del Poder
Ejecutivo, en modo alguno nos puede llevar a olvidar la centralidad y
particular importancia que la ley sancionada por el Poder Legislativo tiene en
la organizacin y funcionamiento de una democracia constitucional y la
necesidad de preservar el principio de la parlamentsvorbehalt, desarrollado
por el Tribunal Constitucional Alemn. De acuerdo con l, todas las
decisiones fundamentales que hacen a la vida de una comunidad poltica
democrtica han de ser adoptadas en sede legislativa y conforme al
procedimiento legislativo previsto en la Constitucin Nacional para asegurar
su legitimidad y transparencia.
Como bien lo ha sealado la Corte Suprema argentina toda nuestra
organizacin poltica y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de
los habitantes as como las penas de cualquier clases que sean, slo existen
en virtud de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el
Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca . Tambin ha
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sealado que "en todo estado soberano el Poder Legislativo es el depositario
de la mayor suma de poder y es, a la vez, el representante ms inmediato de
la soberana. Asimismo, remarcando la trascendencia del Congreso, ha
agregado que "la Constitucin establece para la Nacin un gobierno
representativo, republicano, federal. El Poder Legislativo que ella crea es el
genuino representante del pueblo y su carcter de cuerpo colegiado, la
garanta fundamental para la fiel interpretacin de la voluntad general, y en
tal sentido precisa que "la funcin especfica del Congreso es la de sancionar
las leyes necesarias para la felicidad del pueblo *+ Ese espritu trasciende en
la letra de toda la Constitucin y en la jurisprudencia de esta Corte.

Esta centralidad de la ley emanada del Poder Legislativo ha sido tambin
puesto de relieve por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la
Opinin Consultiva 6/86, interpretativa del art. 30 de la Convencin
Interamericana de Derechos Humanos . Este precedente es especialmente
importante tanto porque la Convencin Americana de Derechos Humanos
goza de jerarqua constitucional (cfr. art. 75 inc. 22), como por el carcter
vinculante que la Corte Suprema va reconociendo a la jurisprudencia del
citado tribunal. Dice la Corte Interamericana en la mencionada opinin
consultiva:

La Corte entra ahora a analizar la disyuntiva de si la expresin leyes"
utilizada por la disposicin transcripta se refiere a leyes en sentido formal -
norma jurdica emanada del Parlamento y promulgada por el Ejecutivo, con
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las formas requeridas por la Constitucin o si en cambio se la usa "en sentido
material, como sinnimo de ordenamiento jurdico prescindiendo del
procedimiento de elaboracin y del rango normativo que le pudiera
corresponder en la jerrquica del respectivo orden jurdico [...]

La proteccin de los derechos humanos requiere que los actos estatales que
los afecten de manera fundamental no queden al arbitrio del poder pblico,
sino que estn rodeados de un conjunto de garantas enderezadas a asegurar
que no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de las
cuales, acaso la ms relevante tenga que ser que las limitaciones se
establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo
establecido por la Constitucin. A travs de este procedimiento no slo se
inviste a tales actos del asentimiento de la representacin popular, sino que
se permite a las minoras expresar su inconformidad, proponer iniciativas
distintas, participar en la formacin de la voluntad poltica o influir sobre la
opinin pblica para evitar que la mayora acte arbitrariamente. En verdad,
este procedimiento no impide en todos los casos que una ley aprobada por el
Parlamento llegue a ser violatoria de los derechos humanos, posibilidad que
reclama la necesidad de algn rgimen de control posterior, pero s es, sin
duda, un obstculo importante para el ejercicio arbitrario del poder [...]

Lo anterior se deducira del principio as calificado por la Corte Permanente
de Justicia Internacional (Consistency of Certain Danzig Legislative Decrees
with the Constitution of the Free City, Advisory Opinion, 1935, P.C.I.J., Series
19

A/B, N' 65, pgina 56) de legalidad, que se encuentra en casi todas las
constituciones americanas elaboradas desde finales del siglo XVIII, que es
consustancial con la idea y el desarrollo del derecho en el mundo democrtico
y que tiene como corolario la aceptacin de la llamada reserva de ley, de
acuerdo con la cual los derechos fundamentales slo pueden ser restringidos
por ley, en cuanto expresin legtima de la voluntad de la Nacin[...]

La reserva de ley para todos los actos de intervencin en la esfera de la
libertad, dentro del constitucionalismo democrtico, es un elemento esencial
para que los derechos del hombre puedan estar jurdicamente protegidos y
existir plenamente en la realidad. Para que los principios de legalidad y
reserva de ley constituyan una garanta efectiva de los derechos y libertades
de la persona humana, se requiere no slo su proclamacin formal, sino la
existencia de un rgimen que garantice eficazmente su aplicacin y un control
adecuado del ejercicio de las competencias de los rganos.

En tal perspectiva no es posible interpretar la expresin leyes, utilizada en el
artculo 30, como sinnimo de cualquier norma jurdica, pues ello que
equivaldra a admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos
por la sola determinacin del poder pblico, sin otra limitacin formal que la
de consagrar tales restricciones en disposiciones carcter general. Tal
interpretacin conducira a desconocer lmites que el derecho constitucional
democrtico ha establecido desde que en el derecho interno se proclam la
garanta de los derechos fundamentales de la persona; y no se compadecera
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con el Prembulo de la Convencin Americana, segn el cual "los derechos
esenciales del hombre[...] tienen como fundamento los atributos de la
persona humana, razn por la cual justifican una proteccin internacional, de
naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el
derecho interno de los Estados americanos"[...]

La expresin leyes", en el marco de la proteccin a los derechos humanos,
carecera de sentido si con ella no se aludiera a la idea de que la sola
determinacin del poder pblico no basta para restringir tales derechos. Lo
contrario equivaldra a reconocer una virtualidad absoluta a los poderes de
los gobernantes frente a los gobernados. En cambio, el vocablo "leyes" cobra
todo su sentido lgico e histrico si se lo considera como una exigencia de la
necesaria limitacin a la interferencia del poder pblico en la esfera de los
derechos y libertades de la persona humana. La Corte concluye que la
expresin 1eyes", utilizada por el artculo 30, no puede tener otro sentido
que el de ley formal, es decir, norma jurdica adoptada por el rgano
legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, segn el procedimiento
requerido por el derecho interno de cada Estado.

21

QUE DEBEMOS REVISAR
En definitiva, debemos buscar en los profusos listados del digesto, los
siguientes grupos de leyes:

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Luego de esta identificacin que hemos hecho, en el inventario del que
hice relacin, donde se ha identificado cada norma que contiene
delegaciones caducas, debemos proceder a incluirlas en el listado de normas
derogadas.
No es posible proceder de otra manera, ya que como quedara
expuesto ellas han caducado el 24 de agosto de 2010.
Por lo dems, esas normas nunca fueron ratificadas como debieran
haberlo sido. Es de recordar a este efecto que como lo refiere Alberto
Manuel Garca Lema, en el Anexo de sus declaraciones al Informe Final de la
Comisin Bicameral ley 26.519, que en la Honorable Cmara de Diputados
de la Nacin, al llegarle en revisin el proyecto ya aprobado en el Senado
relativo a la disposicin transitoria octava, en dos sesiones celebradas el 21
de julio y 4 de agosto de 1999, en las que participaron legisladores y juristas.
Al hacer all uso de la palabra, coincid con el Dr. Gonzlez Arzac y con otros
intervinientes- en cuanto a que la ratificacin deba ser ley por ley y que ello
corresponda a la intencin originaria del constituyente. Es que en
definitiva, el acto de ratificacin supone el control particular de la norma en
cuestin, examinando si contiene delegaciones expresas o tacitas, como
tambin si el objeto de la transferencia de atribuciones se ha cumplido o si,
de existir plazo, expreso o tcito, el mismo ha fenecido.
Si en un terreno exclusivamente hipottico, entendiramos que las
normas caducas no lo estn, su validacin futura no puede alcanzarse por la
aprobacin genrica de un anexo, declarndolas vigentes. Esta Cmara en
tal situacin ficta debera ingresar al texto de cada norma, y examinarla
23

singularmente con el alcance y profundidad arriba indicados, pronunciando
actos legislativos ratificatorios individuales.
Los procedimientos constitucionales no son meras formas o ritos,
sino estructuras de garanta, que aseguran la efectividad y concrecin de sus
principios, propsitos e instituciones.
Sobre el modo de proceder, es pertinente recordar la experiencia que
se ha seguido en mi provincia que es la que ha dictado el modo en que sus
senadores hemos actuado durante todo este proceso histrico. En esa lnea
se inscribe la presentacin de un proyecto de ley (S-2067/09) firmado
conjuntamente con el Senador Adolfo Rodrguez Saa, en el que dimos
cumplimiento a lo establecido en la clusula transitoria octava de la
Constitucin Nacional, respecto a la legislacin delegada.
San Luis, por iniciativa del entonces Gobernador Alberto Rodrguez
Saa, se envi un proyecto de ley de revisin de la totalidad de la legislacin
provincial a las Cmaras Legislativas, quienes dieron sancin definitiva a la ley
2382, el 16 de julio de 2003. Ms de 7000 leyes fueron analizadas por los
legisladores de San Luis, derogndose aquellas que ya tenan objeto
cumplido, las que solo figuraban en el nomenclador sin ningn tipo de
soporte documental, las leyes proscriptivas de pocas sin la vigencia
democrtica en la provincia, las leyes que pudieran Ser subsumidas en una
nueva ley sancionada en este periodo de revisin, con carcter de texto
ordenado, las que haban quedado desactualizadas en sus disposiciones por
las novaciones acontecidas en el devenir provincial, la que legislaban sobre
materias de otras jurisdicciones, como las que entendan en temas que en la
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actualidad son de mbito municipal. Esta tarea requiri un trabajo sin
desmayo durante todo el tiempo de la revisin, acometido por todos los
legisladores de ambas cmaras, en ejercicio pleno de su funcin legislativa, a
lo largo de toda la duracin del examen del ordenamiento provincial. Cada
norma fue examinada, valorada y, en su caso, depurada, por legisladores en
ejercicio y por actos individuales. En definitiva, una revisin consumada con
responsabilidad parlamentaria.
EN DEFINITIVA:
Ms all del sentido de nuestro voto, las leyes ya caducas deben
integrar el anexo II de leyes de carcter general no vigentes.

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El procedimiento inconstitucional de control y modificaciones del
digesto a travs de las normas implementadas en el captulo V del
proyecto.


El procedimiento ideado para controlar pblicamente la correccin o el
error en la formulacin de los elencos de leyes vigentes o de leyes que no lo
estn, resulta alarmante.
Hace aos que venimos luchando contra la apropiacin de facultades
legislativas por Poderes o por rganos que no estn investidos de ellas por la
Constitucin. A pesar de ese empeo se nos propone la aprobacin de un
procedimiento, que posibilita por ejemplo, cambiar la situacin de una ley de
vigente a derogada o a la inversa, sin participacin de las Cmaras del
Congreso.
La figura del Caballo de Troya sigue siendo apropiada, ya que en sus
entraas adems de normas muertas, inocula en el parlamento el virus
contra el que siempre hemos luchado: las delegaciones inconstitucionales.
Y me explico.
El CAPITULO V, que regla el llamado Periodo de Observacin y
Publicidad, instituye a la Direccin de Informacin Parlamentaria como un
rgano de recepcin de consultas y observaciones, formuladas por cualquier
persona, como consecuencia de la publicacin de la ley proyectada y del
contenido del Digesto.
26

Esas consultas y observaciones pueden ser relativas a:
- El encuadramiento en una categora
- La consolidacin del texto
- La vigencia de una ley
Las tres cuestionas materia de planteamientos son relevantes.
As, el encuadramiento de una ley en una de las categoras previstas en
el Digesto no es una mera clasificacin ordenatoria. Tambin puede tener
incidencia en su hermenutica, cuando los Jueces la interpreten a los efectos
de su aplicacin, pesar sobre su juicio el del Parlamento que con la
aprobacin de ese ordenamiento, define el carcter de una norma: si ella
pertenece a la categora Administrativo, se est dando una indicacin de
que esa norma pertenece a dicha disciplina y, por ende, est sujeta a los
principios y reglas de esa rama del derecho (en este orden, son sumamente
cuestionables algunas catalogaciones del proyecto, como la incorporacin del
Rgimen de Estupefacientes a la categora que venimos mencionando, como
tambin la de todas las normas que regulan la Polica).
La consolidacin de un texto, atae a la letra de la norma. Y sin duda
su redaccin, su semntica, su disposicin gramtica, y los dems detalles de
lenguaje, tienen profunda incidencia en su interpretacin y aplicacin,
pudiendo modificar el sentido de la norma. No esta dems recordar que las
normas jurdicas son reglas denticas, que deben construirse con la mayor
precisin posible, para que su significacin no altere los fines del legislador.
Son artefactos culturales muy delicados, con independencia de la suerte que
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les depare su vigencia y la respuesta cultural de la poblacin al proyecto de
regulacin que consuman.
La determinacin de si una norma est vigente o derogada, en la
instancia parlamentaria, es estricto ejercicio de la funcin legislativa, mxime
cuando estamos convocados a pronunciarnos en tal sentido sobre todo el
cuerpo de leyes del ordenamiento jurdico argentino.
En definitiva, las modificaciones de orden resultantes de estas
consultas y observaciones, no pueden desprenderse de las atribuciones y
funciones del Parlamento. Es absolutamente inconstitucional que la
decisin definitiva sobre tales cambios, queden radicada como instancia final
en la Comisin Bicameral Permanente de Digesto Jurdico Argentino sin
necesidad de otro procedimiento ratificatorio posterior (art. 22).
En suma, el virus inoculado termina creando en el seno de este Cuerpo,
una seudo comisin, en la Direccin de Informacin Parlamentaria, y un
seudo Parlamento, en la Comisin Bicameral. Anida en el Congreso una
suerte de Leviatn bblico, que entraa los riesgos que el Antiguo Testamento
describa, como tambin aquellos que le permitieron a Hobbes construir su
estado absoluto.

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La impertinencia de algunas normas relativas al Procedimiento de
Actualizacin

Felizmente el procedimiento futuro de actualizacin del Digesto, para
aquellas normas que vayamos promulgando en lo sucesivo, reestablece en
este Congreso sus atribuciones. As surge del artculo 18 del proyecto,
donde, a diferencia del rgimen del Periodo de Observacin y Publicidad, se
prev que solo la aprobacin de las actualizaciones por ambas Cmaras
importara su incorporacin de pleno derecho al Digesto Jurdico Argentino.
Sin embargo, el mecanismo implementado revela algunas
inconsistencias y cuestiones de dudosa constitucionalidad.
Cmara de Inicio de las decisiones de Incorporacin
Como antes he desarrollado, la decisin de incorporar o no una norma,
encuadrarla (art. 11), consolidarla (art. 13), declararla no vigente (art. 13),
constituyen claramente actos legislativos, material y formalmente y, por
tanto, deben estar sujetos a todas las reglas y procedimientos que al efecto
establece la Constitucin Nacional.
Uno de tales aspectos y que genera una situacin cuestionable, es el
que resulta del artculo 18 del proyecto. En dicha norma se establece que las
actualizaciones que aprueba la comisin bicameral, son sometidas al
Congreso alternando cada ao la Cmara de inicio.
Esto es inconstitucional respecto de:
- Las leyes sobre contribuciones (art. 52 de la C.N.)
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- Las leyes sobre reclutamiento de tropas (art. 52 de la C.N.)
- Las leyes convenio sobre coparticipacin (art. 75, inciso 2, C.N.).

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La inconstitucionalidad de ciertas reglas de legislacin futura que se le
imponen al parlamento

El proyecto introduce otra enftica reafirmacin del presidencialismo,
entendida aqu por esa orgistica pretensin del Poder Ejecutivo de
incrementar sus atribuciones escapando a directivas del Poder Legislativo.
Dice el artculo 17, preceptuando la actividad futura de este
Parlamento que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinacin
de la Autoridad de aplicacin especfica de las leyes.
Esta apropiacin de una atribucin especficamente legislativa est
reida con la Constitucin y con los propsitos ya citados de reducir el nivel
de ese poder, equilibrando su rol con el de los restantes poderes y
reafirmando el del Legislativo.
La determinacin de la autoridad de aplicacin, es uno de los modos de
asegurar la eficacia de una ley, y de erigir alguna garanta para que no se
desvirten sus propsitos. A mero ttulo ejemplificativo, es de sealar que
no es indiferente sostener que la Autoridad de Aplicacin de un rgimen de
adicciones corresponde al Ministerio de Salud o al de Seguridad. Esa
decisin en manera alguna corresponde al Poder Administrador, ya que de
atribursele esa facultad, puede morigerar los efectos de una norma,
desvirtuarla o atribuirle un alcance que el legislador no quiso.
Por otra parte, si el Congreso no puede determinar qu autoridad
aplica las leyes que sanciona, difcilmente pueda aprobar las leyes de
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Ministerios que le remita el Jefe de Gabinete (art. 100, inciso 6 de la C.N.).
Estas leyes sustancialmente distribuyen competencias entre los
departamentos del Ejecutivo, asignando incumbencias en orden a ramos de
la legislacin.
Ms all de estas consideraciones de lgica legislativa, insisto en la
gravedad de estas intromisiones propias del Congreso, que no debemos
convalidar con aprobaciones como la obtenida en la Cmara de inicio.











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