ZMOR, Pierre. La Communication Publique. PUF, Col. Que sais-je ? Paris, 1995.
Traduo resumida do livro: Prof. Dra. Elizabeth Brando
CAP TULO 1 - O CAMPO DA COMUNI CAO PBLI CA I. Comunicao e Domnio Pblico O domnio da Comunicao Pblica se define pela legitimidade do interesse geral. Ela ultrapassa o domnio pblico, tomado no estrito senso jurdico. As atribuies dos poderes pblicos e as misses dos servios pblicos implicam as disposies constitucionais, legais e regulamentares prprias a um Estado de direito. A Comunicao Pblica acompanha, portanto, a aplicao das normas e regras, o desenvolvimento de procedimentos, enfim, a tomada de deciso pblica. As mensagens so, em princpio, emitidas, recebidas, tratadas pelas instituies pblicas em nome do povo, da mesma forma como so votadas as leis ou pronunciados os julgamentos. Logo, esta comunicao se situa necessariamente no espao pblico, sob o olhar do cidado. Suas informaes, salvo raras excees, so de domnio pblico, pois assegurar o interesse geral implica a transparncia. A Comunicao Pblica ocupa portanto, na comunicao natural da sociedade, um lugar privilegiado ligado aos papis de regulao, de proteo ou de antecipao do servio pblico. Se as finalidades da Comunicao Pblica no devem estar dissociadas das finalidades das instituies pblicas, suas funes so de: a)informar (levar ao conhecimento, prestar conta e valorizar); b)de ouvir as demandas, as expectativas, as interrogaes e o debate pblico; c)de contribuir para assegurar a relao social (sentimento de pertencer ao coletivo, tomada de conscincia do cidado enquanto ator); d) e de acompanhar as mudanas, tanto as comportamentais quanto as da organizao social. Por conseqncia, a Comunicao Pblica a comunicao formal que diz respeito troca e a partilha de informaes de utilidade pblica, assim como manuteno do liame social cuja responsabilidade incumbncia das instituies pblicas. 1
O desenvolvimento da comunicao, notadamente a do servio pblico, uma resposta complexidade crescente das nossas sociedades; ela facilita a busca do interesse geral que resulta de uma arbitragem difcil entre interesses singulares e categorias. A Comunicao Pblica responde a uma busca de significao, bem como a uma necessidade de RELAO. Dar sentido um atributo do poder, significa o engajamento da palavra pblica. O espao pblico, por definio, aberto a todos e que no deve ser opressor das liberdades, freqentemente ameaado de ser manipulado por atores ou pela mdia, que quando so perdidos de vista os interesses gerais ou os direitos do Homem. preciso distinguir em meio a abundncia atual da comunicao, uma Comunicao Pblica que no pode esperar muito das prticas usadas no marketing dos produtos de consumo ou da comunicao de empresas concorrentes no mercado, na medida em que o cidado de uma democracia, que ao mesmo tempo usurio e decisor legtimo dos servios pblicos, no pode se satisfazer com as prticas unvocas da informao ou com comandos. Espera-se da Comunicao Pblica que sua prtica contribua para alimentar o conhecimento cvico, facilitar a ao pblica e garantir o debate pblico.
1 preciso levar em conta, na definio de Zmor, que na Frana a distino entre Estado e Governo bastante clara, o que nem sempre acontece no Brasil, apesar das novas configuraes que as organizaes da sociedade civil no Brasil esto tomando. 1 II. NATUREZA DAS MENSAGENS DOS PODERES E SERVIOS PBLICOS Ser portador do interesse geral marca profundamente a natureza das mensagens da Comunicao Pblica. As informaes de utilidade pblica so muitas vezes complexas e suas trocas difceis. Em primeiro lugar, porque o interesse geral resulta de um compromisso de interesses entre os indivduos e os grupos da sociedade que consentem em um contrato social, no qual se inscrevem leis, regulamentos, jurisprudncia. Um compromisso advindo de um debate, de negociaes, freqentemente da relao de foras dos interesses em jogo e, mesmo que, em determinado momento, ele seja fixado em normas e legislaes, no pode ser considerado como definitivamente adquirido. O interesse geral est sempre aberto controvrsia, assim como ao recurso dos indivduos ou das minorias frustradas por uma deciso pblica. Em segundo lugar, as mensagens pblicas so complexas porque tm por objetivo contribuir para a regulao, a proteo ou a antecipao que so incumbncias do poder pblico. A regulao consiste em assegurar o funcionamento e a manuteno do equilbrio do complexo sistema que constitui um pas moderno. preciso fazer com que esse sistema seja reconhecido bem como informar sobre suas regras e partilhar sua aplicao. A mensagem pblica trabalha no mbito da legalidade e informa sobre a oportunidade de uma dmarche, sobre um procedimento a seguir, sobre informaes que devem ser fornecidas, sobre interesses coletivos ou os inconvenientes e as sanes. O contedo dessas comunicaes , por natureza e muitas vezes tambm por insuficiente esforo de apresentao , difcil de exprimir. No tem nada a ver com a simplicidade da promoo de um produto de consumo ou da prestao de um servio comercial. Pode-se dizer o mesmo da funo proteo, quer diga respeito segurana dos bens ou das pessoas, tratando-se de recomendao, preveno ou represso, quer diga respeito ao social ou sade. Geralmente, a respeito desses temas, as mensagens pblicas em uma democracia veiculam direitos e obrigaes dos cidados e das instituies pblicas, com toda a dificuldade que existe em ajustar a oferta e a demanda desses direitos. Bem longe desta complexidade est a simplicidade da informao publicitria que se ocupa do marketing dos produtos culturais. Os servios pblicos tratam de decises que se impem por sua legitimidade e, em algumas situaes, so monoplios. Neste mesmo sentido, est o carter abstrato dos projetos pblicos. O poder pblico deve antecipar, preparar o futuro. Os atores privados no esto naturalmente preparados para assumir os riscos da coletividade e, mais ainda, de seu futuro longnquo. Cabe ao servio pblico as tarefas da pesquisa fundamental, da educao geral, da proteo do meio ambiente, bem como dos investimentos a longo prazo, reservas financeiras, ordenao do territrio, infraestrutura, equipamentos etc, ou seja, onde a rentabilidade no est perceptvel para o horizonte da iniciativa privada. A Comunicao Pblica sobre estes temas se faz com o inconveniente suplementar de acompanhar as polticas e as estratgias cujos resultados no sero adquiridos e visveis seno em um ou vrios decnios. IV. COMPLEXIDADE DA RELAO COM O CIDADO RECEPTOR Na Comunicao Pblica o cidado um interlocutor ambivalente. Ao mesmo tempo em que ele respeita e se submete autoridade das instituies pblicas, ele protesta sobre a falta de informao, ou sobre suas mensagens mal construdas, incompletas ou mal divulgadas. Na Frana, nos ltimos anos, houve um esforo por parte do governo para mudar a atitude da administrao pblica francesa. O Estado consentiu em descer de seu pedestal e falar, escutar e at dialogar com estas pessoas, os cidados, que no constituam, at ento, seno uma massa indiferenciada onde eram etiquetados como, contribuinte, eleitor, usurio e outros. A palavra de ordem foi tratar o cidado como o cliente do servio pblico, 2 isto , tratava-se de satisfaz-lo, de antecipar seus desejos, de seduzi-lo, sob a inspirao dos ensinamentos consumistas. Se foi possvel obter efeitos benficos advindos deste modelo cliente-fornecedor aplicado ao servio pblico, rapidamente ele alcanou seu limite porque, nesta relao, de uma parte, o fornecedor no est participando de uma concorrncia nem livremente escolhido e, de outra parte, o cliente ao mesmo tempo contribuinte e eleitor. Assim como na empresa privada, o cliente pblico uma espcie de cliente acionrio ou um assinante que j tendo contribudo com os custos da estrutura vai quitar o custo de um servio por um eventual complemento de preo. Enquanto eleitor, o usurio do servio pblico detm o poder de deciso junto a seu fornecedor, pois do legislador, da autoridade federal, estadual ou municipal que vem a autoridade e a legitimidade poltica e das decises, tomadas pelos representantes do poder pblico. deste estatuto de co-decisor que provm a ambivalncia, talvez mesmo a ambigidade, da ligao com o sistema pblico e das crticas do usurio. Nesta relativa empatia com o servio pblico, o cidado espera uma relao de natureza paternal. Ele deseja ser informado, levado em considerao, escutado. Suas crticas se revestem de um carter de familiaridade, do tipo critico justamente porque me importo. A propenso a intervir se justifica pela esperana de ver modificados os procedimentos. Por exemplo, comparar o comportamento em uma fila de um guich de servio pblico e de um caixa de comrcio revela que, no caso do servio pblico, a fila leva ao protesto contra as regras que obrigaram o cidado a fazer a fila, contra a forma de organizao do servio e at mesmo contra a poltica vigente. No caso do comrcio, no passa pela cabea do consumidor discutir, quando est decidindo sua compra, as estratgias de desenvolvimento da empresa que seu fornecedor. Da mesma forma, subjacente relao que um estudante ou seus pais tm com a escola pblica, aparecem as interrogaes sobre os horrios, os calendrios e os programas pedaggicos que so considerados como determinantes para a qualidade do servio oferecido. O cidado no pode ser unicamente um usurio do servio pblico sem renunciar a desempenhar um papel de decisor, ainda que limitado, por pouco tempo e com pouco poder. A relao colocada com o cidado pelos servios pblicos no tem a simplicidade da relao comercial ou a clareza da relao contratual. A comunicao de uma instituio pblica supe uma troca com um receptor que tambm mais ou menos emissor. Na verdade, a caracterstica ativa do receptor que estabelece a comunicao. A passividade pressupe um distanciamento ou uma fascinao frente autoridade do emissor pblico. Alm disso, justamente por causa desta complexidade colocada acima que os servios oferecidos ao usurio pblico no podem ser reduzidos a um produto descrito em um catlogo ou exposto em uma vitrine. Os casos apresentados em uma administrao pblica demandam um tratamento personalizado. O servio deve ser ajustado, a aplicao das regras adaptadas ao interlocutor, os procedimentos corrigidos em seus detalhes. O servio , desta forma, quase que co-produzido com o usurio, o reclamante. A troca e a comunicao fazem parte integrante do servio finalmente prestado. A importncia da relao, fundada sobre esta co-deciso virtual e sobre a co-produo do servio, faz com que a Comunicao Pblica no deva nem possa se contentar com os princpios utilizados no mercado de produtos ou no marketing. Esses objetivam, essencialmente, modificar as condies de oferta e demanda e interferir e talvez mudar as condies de mercado em que esto atuando os competidores. No que concerne Comunicao Pblica, no lhe resta seno acompanhar a oferta pblica, pois no pode operar sobre a demanda e a oferta. Se for til para o servio pblico analisar a satisfao dos cidados, bem como suas expectativas, esses estudos tm por objetivo, alm da avaliao das polticas pblicas, a qualidade da relao com os usurios bem como a pertinncia da informao que lhes destinada. 3 V - OS PRINCPIOS GERAIS E A PRTICA DA COMUNICAO PBLICA 1. FINALIDADES DA COMUNICAO E MEIOS DE COMUNICAO Os encantamentos da sociedade de comunicao, denunciados por numerosos autores, fazem com que o papel da comunicao esteja hipertrofiado pelo embuste suscitado por certos meios e modalidades de informao. Antes de apreciar a eficcia promocional da publicidade ou o impacto das imagens e mensagens televisadas, os praticantes da Comunicao Pblica devem se interrogar sobre a adequao desses meios aos objetivos perseguidos em nome da utilidade pblica. No caberia circunscrever a prtica da comunicao definio que lhes d os profissionais das modalidades mais espetaculares. Essas, de uma maneira geral, respondem mal s necessidades, j analisadas, do apelo cvico de interesse coletivo, da explicao da complexidade, ao ajustamento das mensagens s preocupaes particulares, tanto de cidados como de instituies, enfim de relaes diretas e interativas. um erro pensar que o apelo afetivo praticado pela publicidade, ou os sentimentos mobilizados pela imagem podem substituir a relao direta. A ausncia de feedback, que no seja aquele feito pela anlise das decises de compra ou de uma pesquisa, determinante. A ausncia de influncia imediata do receptor sobre a mensagem relega estas modalidades de comunicao s formas teis, porm redutoras, da informao de massa. O excesso de virtudes ou de indignidades atribudas s formas publicitrias ou miditicas da comunicao fazem perder de vista as funes da Comunicao Pblica que, em uma democracia, so informativas, didticas, respeitosas quanto ao debate contraditrio e atenciosas no que se refere ao sentido do coletivo. Portanto, a escolha da mdia e fora dessas, dos meios, das dmarches e dos suportes prprios Comunicao Pblica essencial para a legitimidade pblica. 2. ESCLARECIMENTO DA COMUNICAO Este primeiro princpio se aplica a 3 diferentes tipos de comunicao: a) de informao e de explicao, intimamente ligada legitimidade mesmo da mensagem pblica, quer se trate das informaes sobre o funcionamento institucional prtico que os servios devem fornecer aos cidados, quer se trate das regras do jogo cvico que convm serem lembradas repetidamente; b) de promoo ou de valorizao das instituies e de seus servios, dos seus temas e das grandes causas sociais; c) de discusses ou de proposies ao debate de projetos de mudanas institucionais, de escolhas de sociedades e de ofertas polticas. necessrio separar a comunicao institucional e a comunicao poltica 2 , mas o respeito a tais fronteiras implica, na prtica, em vrias dificuldades. Os dois principais obstculos so a gesto tecnocrtica e o desvio poltico 3 . O "poltico" tem legitimidade para gerir o servio pblico mas preciso que as preocupaes pessoais e partidrias, geralmente ligadas conquista do poder ou modificao das regras de exerccio do poder, no interfiram sobre a conduo institucional e cotidiana do servio pblico, onde as regras fixadas necessitam ter uma certa estabilidade. Da mesma maneira, a comunicao poltica precisa ser diferenciada da Comunicao Pblica, ainda que, na prtica, muitas vezes esteja identificada na comunicao institucional feita pelos responsveis polticos e pelos eleitos e que normalmente realizada pelas assessorias de comunicao dos rgos do governo. Um parmetro ser bastante til para se fazer esta distino: longo e curto prazo.
2 O autor cita a lei de 15 de janeiro de 1990 relativa ao financiamento das atividades polticas. 3 o autor usa o termo politicien que, em francs, significa pessoa que exerce uma ao poltica no governo ou na oposio. 4 O tratamento da atualidade e das situaes de crise diz respeito aos polticos, uma vez que se acha na zona de incerteza da deciso pblica. Pertence tambm ao curto prazo poltico, os anncios de solues ou de reformas, mesmo se para sua realizao se levar um longo tempo. Em contrapartida, a relao com o pblico implica em uma organizao e uma atividade que se beneficiar da serenidade de um longo prazo de tempo. 3. AS CONDIES DA COMUNICAO PBLICA Uma vez que a Comunicao Pblica baseia sua legitimidade no receptor, ela uma Verdadeira Comunicao, a autntica, isto , aquela praticada nos dois sentidos com um cidado ativo. A satisfao dessa condio repousa sobre a existncia de uma boa relao entre as instituies pblicas e seus usurios. As instituies, ao afirmar claramente sua identidade, assumem a responsabilidade pela qualidade de vida da relao. Aos decisores pblicos cabe a iniciativa de informar e de fazer com que a comunicao balize os processos de deciso. O estabelecimento de uma relao depende tambm dos interlocutores do servio pblico: acolher sugesto, escutar as questes colocadas, dar tratamento diferenciado ou segmentado, para usar a expresso do marketing. Uma vez estabelecidas as condies da comunicao entre o agente do servio pblico e o cidado, a linguagem ou o cdigo da mensagem podem ser, assim como o contedo, adaptados. Essas condies prticas de acesso informao tendem a responder exigncia de transparncia dos atos pblicos. No somente os dados pblicos devem ser colocados disposio, mas tambm as decises devem ser motivadas e os cidados consultados sobre os projetos. Zmor insiste muito na idia de ambivalncia (que considera inevitvel e essencial) do cidado frente s instituies pblicas e afirma que nesta ambivalncia e na utilidade pblica contida nas mensagens pblicas que Comunicao Pblica encontra seus fundamentos. CAP TULO 2 - AS FORMAS DA COMUNI CAO PBLI CA As formas de fazer Comunicao Pblica esto ligadas sua misso e devem ser delimitadas porque implicam em graus bastante diversos da necessidade de comunicar. Zmor identifica cinco categorias da Comunicao Pblica, de acordo com sua misso: 1) responder obrigao que tm as instituies pblicas de levar informao a seus pblicos; 2) estabelecer a relao e o dilogo de forma a desempenhar o papel que cabe aos poderes pblicos, bem como para permitir que o servio pblico atenda s necessidades do cidado de maneira mais precisa; 3) apresentar e promover cada um dos servios oferecidos pela administrao pblica; 4) tornar conhecidas as instituies elas mesmas, tanto por uma comunicao interna quanto externa; 5) desenvolver campanhas de informao e aes de comunicao de interesse geral. A essas cinco categorias, o autor agrega tambm a da comunicao do debate pblico que acompanha as tomadas de deciso ou que pertencem prtica poltica. I - DISPONIBILIZAO DOS DADOS PBLICOS 1. A OBRIGAO DE COMUNICAR E A DIFUSO DE INFORMAO Dados pblicos: cadastros em geral, registro civil, cartografia, recenseamento, convenes, legislao, normas, decises pblicas, estatsticas, bibliotecas e arquivos pblicos, histricos etc. 5 dever do poder pblico disponibilizar essas informaes e dados para o conhecimento da populao, bem como fornecer as regras do jogo coletivo (procedimentos e normas) e de prestar contas de utilidade pblica Em princpio, toda essa massa de informaes e dados est potencialmente destinada ao pblico. Mas deve-se levar em conta a quantidade (volume) e a tecnicidade desses dados que dificultam a sua apreenso (a comunicao) pela populao. Esses dados s so teis quando disponibilizados sob forma reduzida, simplificada, transformados em informaes prticas e, ainda assim, limitados aos usurios mais freqentes, gerentes e empresas. Essas informaes sobre procedimentos e formalidades administrativas so, portanto, destinadas a facilitar o exerccio dos direitos e deveres das pessoas. 2. ACESSO INFORMAO O acesso informao pblica um direito. Todo documento deve ser comunicvel, passvel de ser consultado gratuitamente ou copiado. A acessibilidade informao est submetida simplicidade das condies de uso dos dados. Algumas condies desfavorveis para a acessibilidade dos dados so a proliferao das normas pblicas, muitas vezes contraditrias, a profuso de textos e dos prprios dados e informaes (hiperinformao) que concorrem para a entropia da Comunicao Pblica. Em contrapartida, uma condio favorvel seria simplificar os procedimentos para poder tornar claros os dados e informaes que so levados ao pblico. 3. COMERCIALIZAO DE DADOS PBLICOS A obrigao de disponibilizar dados coletados e tratados pelas instituies pblicas tem conseqncias econmicas. Por um lado, legtima a valorizao dos esforos pblicos de informao, to custosos para constituir; por outro lado, a informao pblica essencial a todos os agentes econmicos e base para seus trabalhos e para a concorrncia no mercado (caso de dados econmicos). A dificuldade reside na fixao dos custos destes servios, de acordo com o tipo de informao que ofertada, se informaes brutas, semitratadas ou completas e tratadas. Essas razes e a concorrncia entre suportes pblicos e mdia tornam delicadas as relaes entre os responsveis pelas funes de Comunicao dos servios pblicos e os jornalistas e editores, submetidos ao dever de informar ao pblico. II. AS RELAES DOS SERVIOS PBLICOS COM OS USURIOS Disponibilizar o acesso s informaes e dados pblicos no um remdio suficiente para o cidado dar conta da complexidade dos textos e dos procedimentos, e nem sempre resolve as freqentes dificuldades em que se encontram os cidados. O dilogo e a assistncia personalizada so necessidades que se impem se pensamos a Comunicao Pblica como uma relao. 1. ATENDIMENTO Para que se estabelea uma relao entre o servio pblico e o usurio, preciso antes de tudo que o cidado seja acolhido, recebido e orientado. A funo de recepo comea com a sinalizao nas cidades (sinalizao clara dos locais que oferecem atividades de natureza pblicas); com a identificao do mobilirio urbano (pontos de nibus, caixas postais, indicativos de metr, hospitais, delegacias, telefones pblicos, banheiros pblicos etc). A imagem que at hoje perdura do funcionrio pblico inacessvel, atrs do vidro de um guich, perde sentido na medida em que o conceito de Comunicao Pblica passa a fazer parte da natureza do servio pblico e apreendido a assumido pelas autoridades e funcionrios do servio pblico. A Comunicao Pblica se esfora para: 6 a) tornar mais acessvel o servio pblico b) facilitar os contatos com o usurio c) redesenhar a arquitetura interna dos locais a fim de evitar filas ou contribuir para que elas sejam mais suportveis; d) estimular formas de trocas mais pessoais e conviviais com os usurios; e) adaptar os horrios de funcionamento dos locais pblicos para melhor atender o usurio; f) facilitar pequenos servios necessrios (posto bancrio no local e em horrio compatvel, fotocopiadora, etc) g) servio de tele-atendimento (e no telemarketing), o que exige um tipo de treinamento diferente daquele que se faz para o mercado; h) atualizao das informaes nos postos, no tele-atendimento, na internet.
preciso ressaltar que a recepo e treinamento dos funcionrios do servio pblico, e isso diz respeito comunicao interna, tem uma influncia marcante sobre a maneira como esses funcionrios fazem o atendimento do usurio do servio pblico. A relao que a verdadeira Comunicao Pblica impe com o usurio depende em grande parte da aptido para ouvir. 2. O ATO DE OUVIR O USURIO Ouvir o usurio significa ter capacidade para dar uma resposta no estereotipada, levar em considerao o usurio e o contedo preciso do problema que ele est colocando. 3. O DILOGO O dilogo instaurado entre o servio pblico e o usurio depende mais de atitudes do que de disposies regulamentares. (Ainda que na Frana haja uma legislao de 1983, concernente ao assunto, que estipula a obrigao de acusar recebimento de documento, de encaminhamento de problemas, as condies para apresentar recursos etc) O dilogo uma forma de avaliao do servio pblico e de recolher idias, propostas, medir o grau de satisfao, formas de melhoria etc. como uma pesquisa qualitativa cotidiana. Uma questo que se coloca na Frana a possibilidade de se institucionalizar uma representao de usurios do servio pblico. Certamente existem associaes diversas mas, geralmente, elas tm um objetivo preciso, durante determinado perodo de tempo ou por determinada causa, e desaparecem com o tempo ou com o fim da contenda. A histria do servio pblico nunca favoreceu a emergncia de uma expresso organizada de usurios. O approche consumista no produziu eco na administrao pblica, em vista, justamente, da insuficincia da abordagem cliente-fornecedor que no d conta da relao do cidado com as instituies pblicas. Qual seria o papel a desempenhar se isso fosse possvel? Qual a diferena que haveria entre associaes de usurios e sindicatos, associaes em prol de determinados assuntos, grupos de presso etc? 4. A COMUNICAO NO RELACIONAMENTO A Comunicao Pblica objeto de um paradoxo. Todos os cidados tm direito informao. No se poderia, ento, informar massivamente usando os veculos e os apelos da publicidade, aptos a reduzir e simplificar as mensagens? A resposta negativa. A igualdade visada pela obrigao de informar no sinnimo de unicidade da mensagem. A diversidade das situaes de recepo e a complexidade das 7 mensagens pblicas que devem se adaptar a essas variedades descartam esta possibilidade em grande parte dos casos. Diante do desafio de dar um tratamento individualizado a uma informao complexa, a mdia trabalha apenas com a iluso da eficcia publicitria, ou com o tratamento do leitor ou espectador como um cidado mdio, portador de uma reclamao ou de um desejo mdio. Esta posio no nega a eficincia de determinadas campanhas pblicas (de sade, de educao, de trnsito, as sazonais como carnaval, seca etc) cujas mensagens so destinadas realmente ao grande pblico. Se se admite a importncia do meio para a mensagem, evidente que quanto mais a mediao humana, personalizada, mais o contedo tomado em considerao e apreendido. A interatividade que nasce de uma relao cujos componentes so irracionais e afetivos, implica o receptor. A integrao das informaes e sua memorizao se fazem melhor desde que o receptor seja ativo. Deve-se lembrar que a prpria comunicao comercial caminha j h alguns anos neste sentido, de segmentao de pblico, de marketing direto, atendimento personalizado, etc. A relao est na origem de uma forma particular da comunicao quando, no servio pblico, ela responde a quatro exigncias: 1) informar por dever e, na maioria das vezes, em uma situao de falta de desejo ou de motivao de compra por parte do pblico; 2) assegurar a pedagogia indispensvel para transmitir uma mensagem complexa; 3) incluir a comunicao no processo de identificao e deliberao do servio; 4) enfim, contribuir para restituir o sentido de vida coletiva. III. A PROMOO DOS SERVIOS PBLICOS As duas formas de Comunicao Pblica vistas nos dois itens anteriores so misses da Comunicao Pblica. Este item, Promoo dos Servios Pblicos, e o prximo, Promoo dos Servios e Valorizao das Instituies, tratam mais do fazer saber (levar informao a...) e do "saber valorizar" . 4 Trata-se agora de uma comunicao mais clssica, no sentido dado pelos publicitrios ou RPs. Os servios ofertados ao pblico, como todo produto ou servio, aspiram notoriedade e qualidade de sua imagem junto a esse pblico. O mercado potencial dos usurios interessados bem amplo, o que justifica o apelo s tcnicas de informao de massa que foram classificadas como inadequadas comunicao de relao, em condies aonde o usurio vai ao encontro de uma situao de troca no guich dos servios pblicos. 1. A PUBLICIDADE SOBRE OS SERVIOS OFERTADOS Para informar (dar a conhecer e fazer utilizar) uma oferta pblica, preciso usar os mtodos de informao e de publicidade, no entanto, com algumas cautelas na escolha da linguagem, da expresso publicitria ou dos suportes e dos veculos. A finalidade do uso da publicidade na Comunicao Pblica a de fazer saber, isto , levar ao conhecimento do pblico a oferta do servio. Anuncia-se, portanto, atravs da publicidade tradicional, os horrios de atendimento, as datas limite para isso ou aquilo (impostos, por exemplo), etc. Ainda que a caracterstica da linguagem publicitria no seja a de mensagens longas, nela pode-se dar pequenas explicaes sobre um assunto, como por exemplo, sobre desvios de trnsito, transtornos ocasionais na oferta do servio pblico etc. Seja de carter nacional, regional ou de vizinhana, essas mensagens se prestam a levar uma informao.
4 Em francs o autor utiliza a expresso "faire-valoir" que significa: pessoa que coloca em destaque uma outra pessoa, deixando-lhe (cendendo) em primeiro lugar. Ex: Seu marido serve-lhe de faire-valoir.. 8 As dificuldades que a publicidade encontra para veicular mensagens sobre servios pblicos reside na caracterstica permanente da Comunicao Pblica (sua misso). Ora a poltica publicitria depende, para um produto, da fase de seu ciclo de vida. E no se pode fazer saber (levar ao conhecimento), tudo, para todo mundo, o tempo todo. As mensagens acabam sendo asfixiadas pelo barulho que engendram em suas multiplicaes. A publicidade sobre novos servios, criaes, melhoramentos e outros servios, tem um lugar prioritrio na Comunicao Pblica, quando se trata de levar o fato ao conhecimento da populao. Em compensao, a publicidade de assuntos j conhecidos, mas que, mesmo assim, precisam ser esclarecidos ou relembrados para uma parte da populao, no funciona, no tem eficcia. Desenvolve-se assim uma certa forma de comunicao, que pode ser chamada de circunstancial , que trata de eventos/fatos determinados, com base s vezes na publicidade, s vezes nas Relaes Pblicas. Ela se apia sobre momentos singulares da vida da instituio, tanto como sobre o valor dos servios ofertados. As autoridades so vidas de comemoraes e inauguraes, vrios rgos pblicos multiplicam as operaes portas abertas e anunciam isso. Esses eventos so fabricados na medida em que os instantes importantes no so suficientes para reter a ateno. A publicidade, como a mdia, se alimenta de atualidades e por isso h a necessidade de renovar, ao menos na forma, ou de tornar atual os servios que queremos promover. 2.CONSUMIDOR OU CIDADO? SERVIOS DE CONCORRNCIA OU SERVIO UNIVERSAL? Zmor faz uma diferenciao entre servio pblico e setor pblico, este ltimo caracterizado pela deteno pblica do capital das empresas, como Renault, Air France etc. O setor pblico tem seus produtos concorrendo no mercado como qualquer outra empresa. Neste caso, as dmarches do marketing se aplicam perfeitamente: informao, persuaso, tentativa de influenciar a deciso e compra do produto, etc. Aqui no se pode falar de Comunicao Pblica seno como um abuso de linguagem. A situao mais complexa quando se trata de qualificar a publicidade de servios que, apesar de ofertados pelas instituies pblicas, so concorrentes. Por exemplo, os vrios servios dos correios na Frana, a France Tlecom, publicaes etc. 5 Mas no setor cultural, de transportes pblicos, INPI, universidades e outros a diferena de conceituao pode ser utilizada. IV CAMPANHAS DE INFORMAO DE INTERESSE GERAL 1. A COMUNICAO CVICA Entendida como o conjunto das instituies pblicas nas suas relaes permanentes com os cidados, sobretudo a nvel local, mas tambm os atores sociais mais marcantes para os cidados, por exemplo, no local de trabalho. A informao cvica tem por objetivo o conhecimento de base necessrio ao funcionamento institucional e poltico. No entanto, o apelo para participar da vida poltica, ou a chamada clssica versando em torno de direitos e deveres do cidado esto se mostrando cada dia mas fracos e hoje um desafio que se coloca para a classe poltica e para os responsveis polticos. Constata-se atualmente um fraco nvel de cultura cvica, uma espcie de dficit cvico que torna insuficiente todos os esforos da comunicao neste sentido. Em primeiro lugar, diga-se novamente, porque no h comunicao se o receptor no ativo. Ora, a ausncia de discusso ou de participao torna o cidado passivo frente aos problemas pblicos sobre os quais ele no pode opinar, tomar partido, mas apenas aceitar ou
5 A diferena entre servio pblico e setor pblico colocada por Zmor implica em uma abordagem interessante e uma reviso dos conceitos no Brasil, principalmente ps-privatizao. Como definir hoje as obrigaes do setor que presta servios pblicos, como telefonia, energia etc? 9 recusar, sim ou no. Situao que se repete no que diz respeito participao do cidado no modo de funcionamento dos partidos e estruturas polticas. Em segundo lugar, a coisa pblica no chama ateno na medida em que ela se torna cada vez mais um affaire apropriado por especialistas de um mundo poltico-administrativo, fechado sobre si mesmo pela seleo, cooptao administrativa e pelo prolongamento dos mandatos polticos. O contra veneno buscado pela comunicao para banir as idias recebidas e o jargo, desenvolver a ouvidoria social, multiplicar as reportagens ou tentar as operaes porta aberta. O esforo em acompanhar constantemente a vida poltica deve tornar mais acessvel as instituies polticas, judicirias e administrativas. Em terceiro lugar, as dificuldades da comunicao cvica esto diretamente ligadas com a opinio pblica, habitualmente estruturada por grupos sociais mais ou menos organizados (partidos sociais, sindicatos, profissionais, culturais, associativos etc) mas que atualmente parece atravessada por influncias efmeras ou de correntes socioculturais fortemente dispersas. Complexidade de mensagens e heterogeneidade das disponibilidades acarretam a necessidade de substitutos de informao e uma real mediao. A comunicao cvica opera o movimento do conjunto da comunicao pblica. Ela favorece a comunicao em rede (coletividades territoriais, intermedirios sociais, estabelecimentos, associaes...), a proximidade dos emissores, a cotidianidade e o carter concreto das mensagens. Paralelamente, a fraca cobertura que a mdia reserva para os temas da vida dos cidados faz com que a comunicao cvica no possa esperar muito da informao de massa. Ressalte-se no entanto que formas novas e contedos tambm novos esto aparecendo sobre este tema. O campo da comunicao cvica estende-se s empresas que se dizem e se querem cidads, e que ensaiam um mecenato cvico, encorajando as motivaes altrustas de seus funcionrios. Cada vez mais as empresas privadas reorientam sua prtica para causas sociais e/ou de natureza humanitria. 2. AS GRANDES CAUSAS SOCIAIS. As campanhas de informao sobre causas sociais encontram menos dificuldades de recepo junto opinio pblica e, por conseguinte, junto mdia. Preveno da AIDS, luta contra as drogas, contra o fumo, contra o alcoolismo, de violncia e outras constituem temas freqentes de campanhas de sensibilizao da opinio pblica. Na mesma categoria de temas prioritrios figuram igualmente o das campanhas de informao do governo a respeito de suas polticas sociais ou de carter social, como de empregabilidade, de formao de mo-de-obra, proteo social, dados sobre produo cultural etc. A distino difcil entre, de uma parte, os temas que dizem respeito comunicao governamental propriamente dita e que devem contribuir para a execuo e o sucesso de medidas governamentais tais como o combate ao desemprego, ensino tcnico, fundamental e outros, e, de outra parte, os temas chamados de sociedade e que visam a evoluo dos comportamentos dos cidados no que diz respeito aos direitos, a seguridade social ou sade. Os exemplos fornecidos por Zmor nesta parte do livro s ficam compreensveis quando se entende mais ou menos a organizao da sociedade francesa. No entanto, percebe- se que o que ele quer reforar a dificuldade de separar as fronteiras entre campanhas cvicas de cunho poltico governamental e campanhas cvicas que independem do governo. No Brasil, pode-se perceber isto claramente durante as eleies de 2002 quando o Ministro da Sade Jos Serra e o Ministro da Educao Paulo Renato, ambos concorrendo condio de indicado do Governo a Presidente, disputavam acirradamente a presena na mdia com a divulgao de dados e informaes sobre temas de sade e educao, de interesse cvico. 10 3. CONSENSO OU DEBATE: EDUCAO CVICA OU PROPAGANDA? Zmor se pergunta neste ponto do seu livro, se a necessidade de informao cvica no estimula a tentao para a personalizao das campanhas e at mesmo por sua apropriao. . Se a apropriao privada de uma causa de finalidade pblica procura o benefcio da notoriedade, este corre o risco de ser adquirido ao preo de uma negligncia de autenticidade, at mesmo do sacrifcio da honestidade. O desvio de legitimidade assim provocado pode render popularidade eficaz mas mancha sua reputao e considerao. Quando um fabricante internacional de roupas instrumentalisa, para a publicidade de sua marca, uma causa humanitria qual a opinio pblica sensvel, ele perde em prestgio o que ele ganhou em ateno por parte do pblico. A tica da comunicao pblica, que inclui a procura pela eficcia, repousa sobre o respeito por cada emissor pblico do grau de consenso social incorporado mensagem. A informao cvica, fundada sobre um contrato tcito com o cidado, deve ser diferenciada da comunicao poltica das idias que esto em debate, da promoo prpria para servir aos interesses concorrenciais de mercado, particulares ou partidria, a fortiori da propaganda. V. A VALORIZAO DAS INSTITUIES PBLICAS A quinta forma de comunicao do servio pblico a comunicao institucional. Este termo pode ser aplicado ao conjunto dos registros (informao obrigatria ou cvica, relao com os usurios ou ainda promoo de servios) a partir do momento que eles so os fatos de uma instituio pblica e fazem parte das atribuies dos servios encarregados da sua divulgao. Cabe portanto comunicao institucional, a responsabilidade da coerncia global. A comunicao institucional tem por objetivo esclarecer as atribuies da instituio, afirmar sua identidade e sua imagem, prestar contas do conjunto de suas atividades e, mais geralmente, acompanhar a poltica da instituio. Trata-se portanto de uma comunicao global que s pode ser executada a srio quando ela assume ao mesmo tempo a funo de fazer a comunicao externa e a comunicao interna. 1. A COMUNICAO DA POLTICA INSTITUCIONAL Comunicar bem supe primeiramente que o emissor deixe claro o seu papel. A importncia da comunicao institucional reside no fato de que ela deve ser anterior s outras formas de comunicao. Ela a encarregada de valorizar a poltica das empresas que compreende, pelo menos, 3 faces. A primeira face a estratgica. Este termo no necessariamente diz respeito apenas s situaes de mercado e pode perfeitamente concernir tambm s estratgias de relacionamentos que, em determinadas reas de atividade podem substituir o parmetro de valor de um setor (lucro, taxa de crescimento, competitividade) pelo da segurana (desenvolvimento de relaes privilegiadas, integrao...). As instituies pblicas se adaptam melhor ao termo misso (conferido em funo do interesse geral). A comunicao contribui para a anlise do meio ambiente; alocao de verbas financeiras, tcnicas e humanas; repartio de tarefas; planejamento e avaliao das polticas pblicas. Considerando a necessidade de transparncia intrnseca ao servio pblico, as tarefas de definir ou atualizar o planejamento global de aes de um ministrio ou de uma cidade, em qualquer caso a comunicao tem um lugar essencial para identificar as opinies, mediar essas opinies e avaliaes junto ao corpo dirigente das instituies ou rgos e levar ao conhecimento do pblico o que faz o rgo. Pode-se representar, por crculos concntricos o campo interveno da comunicao institucional. O primeiro crculo o que se refere rea interna, de pessoal. Depois, vem o ambiente operacional (ou micro-ambiente) que o da comunicao com os usurios. a rea que trata de disponibilizar os dados pblicos, o atendimento, a oferta de servios do rgo e as relaes pblicas que devem ser desenvolvidas com vrios parceiros ou interlocutores (associaes locais, categorias, mdia). 11 As campanhas publicitrias peridicas ou eventuais reforam a comunicao com o meio ambiente setorial (ou meso-ambiente), as relaes interministeriais, estratgico-polticas com os representantes habilitados dos atores sociais e com a imprensa. o campo privilegiado da justificao e da valorizao institucional. Por fim est o ambiente geral (ou macro ambiente, na linguagem empresarial) onde se faz a comunicao s vezes cvica, s vezes poltica cuja finalidade a difuso das regras do Estado de direito, a mudana de comportamentos sociais, ou mudanas sociais e polticas e onde as relaes entre poderes pblicos e cidados so objeto de numerosas mediaes, sobretudo as que so feitas com os jornalistas e a mdia. A segunda face da poltica institucional e de sua comunicao concerne s estruturas, isto , a organizao dos meios prprios (inerentes) misso da instituio. A atuao da comunicao importante para na escolha do tipo de estrutura. Seja qual for a estrutura adotada na instituio, a mobilizao dos funcionrios para atuar nesta estrutura depende em grande parte do trabalho da comunicao interna. A terceira face da poltica institucional sua face quase oculta mas essencial na medida em que condiciona a misso e a estrutura: trata-se da identidade 2. IDENTIDADE, IMAGEM E LEGITIMIDADE DOS SERVIOS PBLICOS. Em matria de poltica institucional, a identidade o que permite a uma organizao desenvolver um sentimento de existir enquanto ser coerente e especfico, assumindo sua histria e reconhecendo seu lugar em relao aos outros. O imaginrio organizacional est fundado sobre trs imagens (ou projees) internas: a da instituio para aqueles que dela fazem parte; a das qualidades ideais ticas e profissionais que estabelecem sua vocao e sua misso; e por fim, a dos grupos influentes, internos ou externos ao servio pblico. A identidade est no corao da comunicao de um emissor institucional, pois ao mesmo tempo, ela forja o clima interno e marca o discurso externo. Ela se manifesta nas produes simblicas: estilo de discurso oficial, de conduzir reunies, ritmos de atividade, organizao do tempo, ritos e hbitos, distribuio e design dos espaos internos traduzindo poder (organograma) e influncia (sociograma); histria de seus mitos, tabus... Existe assim uma verdadeira cultura organizacional que se transmite notadamente pelo recrutamento e pela cooptao do corpo de funcionrios de acordo com um perfil ou um molde de identidade. Mas, mesmo lentamente, a identidade evolui: a identidade uma trajetria. A identidade de uma instituio pblica, fundada sobre o sentimento de pertencer de seu pessoal, est associada a sua legitimidade. A imagem que o servidor pblico tem de seu papel est fortemente marcada por aquela que o usurio (cidado) tem da funo pblica. O funcionrio sofre influncias das idias recebidas (por ele percebida no trato com o pblico) sobre a administrao e a prtica institucional do servio pblico aquela percebida pelo pblico. A legitimidade se refere pode provir por vezes do sagrado, por vezes da histria e portanto da reverncia feita tradio por vezes do respeito lei. No servio pblico, o foco est mais geralmente voltado tanto para o funcionamento institucional herdado do passado quando sobre os procedimentos legais guiados pela racionalidade. Se existe crise de legitimidade do servio pblico que esta racionalidade no est suficientemente partilhada com os cidados. Se o dilogo deve acompanhar os procedimentos, sobre o servio ofertado que pode se operar, com uma legitimidade renovada, uma melhor identificao da instituio pblica. Desta inevitvel aproximao entre identidade e legitimidade nascem os conflitos que afetam a imagem que se quer do servio pblico. Em primeiro lugar, a imagem percebida no exterior no pode, pelo menos por muito tempo, ser diferente da imagem real que existe no interior de uma instituio pblica. O respeito ao princpio da transparncia condiciona a longo prazo a legitimidade. A afinal de 12 contas, o funcionamento interno do servio pblico conhecido pelo pblico em geral, pois uma parte considervel da populao trabalha em funes pblicas ou semi pblicas. A autenticidade portanto, uma regra fundamental para a Comunicao Pblica. Esta, alis, uma exigncia por vezes difcil de ser cumprida, uma vez que os polticos eleitos ficam sempre tentados a ultrapassar sua legitimidade, promovendo uma imagem do local ou da instituio, muito pouco identificada com a que o povo tem. A estabilidade e a coerncia da imagem institucional correm tambm perigo devido a diversidade de atividades agrupadas em um mesmo rgo, dificultando a formao de uma imagem coesa e coerente. Por isso, assim como pela preocupao com a imagem pblica, muitas vezes os mltiplos servios so oferecidos de forma desordenada e se multiplicam as peas de comunicao, slogans e campanhas divulgadas e distribudas de qualquer maneira no espao pblico. Isso apenas obscurece os objetivos do servio pblico e a legitimidade dos atores. 2. A COMUNICAO INTERNA Para conduzir a poltica de um servio pblico, mobilizar sua estrutura, assegurar a informao e a formao de pessoal, seu atendimento e o dilogo interno e contribuir para a formao permanente, a comunicao interna tem por base a identidade. Sua funo primeira de ouvir. Hoje em dia existem novas e variadas tcnicas de trabalhar com o pblico interno, que vo desde sondagens, estudos qualitativos, reunies, debates alimentados por relatrios, apresentao de proposies at difuso de entrevistas filmadas com membros do pessoal, alm dos canais mais tradicionais. Enfim, a comunicao interna tem tambm por objetivo se preocupar em fazer com que os membros de uma instituio sejam na medida do possvel, os primeiros informados e tomem conhecimento do que est ocorrendo no rgo dentro dele mesmo e no por fontes externas.
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INSTITUIO PBLICA CAMPO DA COMUNICAO FINALIDADES DA COMUNICAO REFERENTES LINGUAGEM FORMAS E MODALIDADES DA COMUNICAO DAS INSTITUIES INTERIOR Pessoal (funcionrios) estado maior staf fonctionnels departamentos e servios servios externos, rattachs gabinetes, tutelas qualidade de ao dos agentes e condies de trabalho mobilizao interna preparao para a comunicao externa
identidade
legitimidade
Comunicao Interna ligaes hierrquicas e funcionais procedimentos, instncias internas decises, negociaes sistemas de informao reunies, participao
MEIO AMBIENTE OPERACIONAL (micro-ambiente)
MEIO AMBIENTE SETORIAL (mdio meio ambiente)
MEIO AMBIENTE GERAL (macro-ambiente)
Usurios usurios individuais empresas outras instituies pblicas Parceiros associaes de funcionrios associaes de usurios administrao indireta Imprensa e Mdia Especializada
Sindicatos e Associaes interlocutores interministeriais ou intersetoriais e experts jurdico- administrativo
Lideranas Polticas e Partidos Lideres de opinio Mdia Relaes internacionais
obrigao de informar eficcia e qualidade das operaes de servios (transaes, decises) notoriedade e imagem dos servios ofertados notoriedade e imagem do rgo mudanas institucionais
mudanas sociais e polticas mudana do comportamento social difuso do saber cvico
relacionamento (proximidade)
Servios Pblicos imagem misso
Poderes Pblicos interesse geral democracia
Disponibilidade dos Dados Pblicos (acesso, consultas, difuso)
Relao com Usurios (atendimento, consultas, tratamento)
Promoo de Servios Ofertados publicidade relaes pblicas
Comunicao Institucional acompanhamento da poltica da instituio e de seus valores agregados campanhas publicitrias relaes pblicas coordenao, coerncia, outras formas de comunicao (externas e internas) patronato, mecenato
Comunicao Poltica formulao da oferta poltica (acompanhamento do exerccio do poder)
Comunicao Cvica e de Interesse Geral ouvidoria social, campanhas c i d a d