RSP

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Braslia 2007
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Misso da Revista do Servio Pblico

Disseminar conhecimento sobre a gesto
de polticas pblicas, estimular a reflexo
e o debate e promover o desenvolvimento
de ser vidor es e sua interao com a
cidadania.
Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro,

Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente: Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho
Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna: Lino Garcia Borges
Comisso Editorial
Helena Kerr do Amaral, Elisabete Ferrarezi, Paulo
Carvalho, Juliana Silveira de Souza, Claudia Yukari
Asazu, Mnica Rique Fernandes, Livino Silva Neto,
Srgio Grein Teixeira.
Conselho Editorial
Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio,
Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia
Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel
Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr
Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G.
Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,
Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia
Revista do Servio Pblico. 1937 v.
Peridiocidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
Expediente
Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner
Editoras: Juliana Silveira Leonardo de Souza
Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto
Reviso grfica: Ana Cludia Borges Reviso: Larissa
Mamed Hori e Roberto Carlos Arajo Colaborao:
Juliana Silveira de Souza Projeto grfico: Livino Silva
Neto Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto
Cardoso e Maria Marta da Rocha Vasconcelos.
. Braslia: ENAP, 1937 -
: il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005
ENAP, 2007
Tiragem: 1.000 exemplares
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros)
Exemplar avulso: R$ 12,00
Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores
esto disponveis na ntegra no stio da ENAP:
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Sumrio
Contents
O servidor pblico brasileiro: uma tipologia da burocracia
The Brazilian civil servant: a typology of bureaucracy
Clarice Gomes de Oliveira
269
A lei geral de comunicao eletrnica de massa

e a qualidade da programao televisiva
The Brazilian Eletrocnic Communications Act and
the quality of TV programming
Maria Cristina Attayde
303
Fatores e estratgias que impactam a aplicabilidade de organizaes

virtuais no setor pblico: a percepo dos gerentes-executivos do PPA
Factors and strategies that impact virtual organizations in the public
sector: the perception of executive managers of the Puriannual Plan
Henrique Flvio Rodrigues da Silveira
323
Educao a distncia: o estado da arte e o futuro necessrio

Distance learning: the state of the art and the needed future
Gardnia da Silva Abbad
351
Reportagem: Com educao a distncia se vai ao longe

Larissa Mamed Hori
375
RSP Revisitada: O Brasil e a revoluo educacional

Jack Soifer
381
Para saber mais
387
Acontece na ENAP
388
268
RSP
O servidor pblico
brasileiro: uma tipologia
da burocracia
Contexto brasileiro
Contextualizar e entender o processo histrico de formao da moderna
burocracia brasileira confunde-se em grande medida com a formao do Estado
em nosso Pas. As administraes colonial e imperial e, at mesmo, a organizao estatal do incio da Repblica, no so consideradas pela maior parte da
literatura como instituies burocrticas nos moldes weberianos. Entretanto,
seu legado no pode ser desconsiderado, pois influencia fortemente as relaes
estabelecidas em momento posterior.
Para Gouva (1994), antes de analisar a administrao pblica brasileira,
preciso lembrar quatro aspectos importantes da histria do Brasil colonial: a
atrao que o Pas exerceu enquanto colnia de explorao extrativa, a centralizao decisria portuguesa, a fora do poder local e o sistema de relaes
personalista. Essas caractersticas vo influenciar o desenvolvimento administrativo do Pas.
Revista do Servio Pblico Braslia 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007
269
RSP
A partir da Independncia e do Imprio,

teve incio a formao do Estado brasileiro,
que viria a ser composto por um grupo
bastante heterogneo quanto estratificao
salarial, hierrquica e social, com a organizao melhor desenvolvida na captao de
impostos (CARVALHO, 2003). A burocracia
desse tempo estava longe do modelo
weberiano, no havendo preocupao com
a racionalizao do Estado. O ingresso nos
empregos pblicos seguia, fundamentalmente, a lgica da distribuio de privilgios.
Na Repblica Velha, a maior marca do
Estado era um intervencionismo regulatrio direcionado para o principal produto
de exportao da poca: o caf. Praticouse controle da produo e de taxas, mas
dentro de estrutura administrativa pouco
desenvolvida. As oligarquias dominavam
a cena poltica (SANTOS, 2006).
J no sculo XX, com o incio do
processo de industrializao, interesse do
centro-sul brasileiro, era preciso romper
um padro de funcionamento, voltandose agora ao fortalecimento do Governo
central, com a centralizao jurdicopoltica, com a unificao dos cdigos
judicirios e com a unificao do aparelho
repressivo (GOUVA, 1994, p. 79). Esse
movimento concomitante ampliao
dos direitos civis ocorrida com a universalizao do voto e o estabelecimento de leis
de amparo ao trabalhador.
Certamente, o tipo de trabalhador
requerido para atuar nessas atividades no
estava pronto, havendo uma preocupao
com a profissionalizao e a capacitao
dos burocratas, representada pela criao
do Conselho Federal do Servio Pblico
Civil em 1936, que se transformou em 1938
em Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP) e sobreviveu at
1986 1. Durante sua existncia, foram
implantados concursos pblicos com
270
caractersticas meritocrticas e foram

criados rgos para atuar em variados
setores, normas e estatutos.
Contudo, importante ressaltar, como
j dito anteriormente, que prticas
herdadas do patrimonialismo continuaram
a existir. Apesar de todo o esforo em
universalizar o acesso ao emprego pblico
com base no mrito, a ideologia que
comandava as relaes entre sociedade e
Estado era clientelista2 e empreguista, e da
que o nmero de funcionrios extranumerrios, contratados sem concurso e por
indicaes pessoais, foi sempre superior
aos estatutrios (GOUVA, 1994, p.100).
Uma vez estabelecida uma administrao burocrtica, os movimentos
seguintes de reorganizao do aparelho
estatal passaram a pregar, principalmente,
a flexibilizao de normas, ou desburocratizao, ou, ainda, gerencialismo. Isso
verdade para as transformaes realizadas
no final dos anos 1960 e para a reforma
preconizada em 1995.
Alm disso, um ponto em comum
entre a Era Vargas e a Ditadura militar
que as mudanas foram implantadas para
servir ao modelo de Estado como indutor
do crescimento econmico. O desenvolvimentismo a grande marca de muitos
dos governos brasileiros, com poucas
excees. Um papel estatal ativo como ator
econmico exige a organizao da mquina administrativa. Contudo, o caminho trilhado para a expanso do Estado como
agente produtivo direto na era Vargas e no
regime militar no o mesmo. Entre 1930
e 1945 e entre 1951 e 1964, criaram-se novas empresas em diferentes setores com
independncia jurdica entre si. J entre 1964
e 1974, o crescimento ocorre com a consolidao de grandes empresas em holdings
e a proliferao de subsidirias atuando em
diferentes setores (SANTOS, 2006).
Esse esforo de ampliao do Estado

acabaria refletido na mentalidade dos
servidores pblicos, porm no da mesma
forma nos dois perodos, como afirma
Gouva em seu estudo sobre a burocracia
na rea econmico-financeira:
[...] esta burocracia [formada a partir
do governo de Vargas] tinha alguns
traos constitutivos marcantes. Em
primeiro lugar, seu espao de poder era
proveniente de recursos polticos que
nasciam do fato de serem agentes de
um Estado que foi construdo para ser
forte, porque se apresentava como ator
e produtor de um projeto de desenvolvimento. Nesse sentido, o interesse
pblico que defendiam se confundia
com o interesse deste Estado. Em
segundo lugar, algumas das agncias a
que pertenciam, principalmente o Banco
do Brasil, garantia-lhes um status de
prestgio e criava fortes laos de solidariedade para manter este seu espao
institucional e suas vantagens funcionais.
Em terceiro lugar, era-lhes garantida a
possibilidade de adquirirem uma
formao tcnica e um conhecimento
especializado, inclusive com experincias
internacionais, alm do que seu ingresso
no servio pblico dava-se por mrito
e no por apadrinhamento. Esse conhecimento especializado transformava-se
em novos recursos polticos, alargando
o seu espao de poder. Em quarto
lugar, eram chamados a atuar e influir
na definio do perfil institucional deste
Estado que estava em construo, e
para isto foram treinados e formados
na tradio administrativa que partia da
separao entre a ao puramente
tcnica e organizacional e a ao poltica. Entretanto, essa iseno pregada na
teoria era constantemente abalada por
RSP
um intenso clima de debates de idias e

de tendncias poltico-ideolgicas que
caracterizavam o perodo, o que os
levava muitas vezes a assumir posies.
(GOUVA, 1994, pp.131-132).
Os burocratas formados durante o
regime militar j no dispunham do
mesmo ambiente de debate poltico ou
terico, vivendo um momento no qual o
conhecimento tcnico e a especializao
Contextualizar e
entender o processo
histrico de formao
da moderna burocracia
brasileira confunde-se
em grande medida com
a formao do Estado
em nosso Pas.
na atividade tomam grande impulso. O

interesse pblico passa para as mos
da burocracia, que se considera sua
portadora e guardi (GOUVA , 1994,
p.150-1). Nesse sentido, o regime favorece
o desligamento dos burocratas das
demandas da sociedade.
Na dcada de 1980, a burocracia entra
em descrdito total. Os problemas
econmicos e a ineficincia das polticas
271
RSP
pblicas nesse perodo so fundamentais

para debilitar a imagem de quem trabalhava no setor pblico. Nos anos 1990,
havia um consenso na literatura de que o
modelo burocrtico era ineficiente,
dispendioso e que no tinha espaos para
mecanismos de controle de resultados e
de desempenho dos agentes pblicos,
importantes para o acompanhamento pela
sociedade das aes empreendidas pelos
governos. Conceitos como transparncia,
responsabilizao, accountability, cidadocliente ganham projeo.
Cabe ressaltar que a histria da
administrao pblica no Brasil pontuada por altos e baixos, por momentos
em que a organizao das atividades do
Estado recebeu especial ateno e por
outros nos quais no era um tema da
agenda de governo. No h homogeneidade no modelo brasileiro de
administrao pblica. As grandes
mudanas citadas previamente (ou
tentativas de mudanas) foram todas capitaneadas pelo Governo federal. De
acordo com Torres (2004), a burocracia
brasileira convive com trs modelos
administrativos: o modelo patrimonialista,
o modelo burocrtico weberiano e o
modelo gerencial, sem qualquer ordem de
sucesso cronolgica entre eles e, at mesmo,
sem conflitos:
Assim, podemos constatar que
tcnicas mais gerenciais e eficientes
eram aplicadas em rgos da
administrao pblica muito antes do
Decreto-lei no 200/1967, que buscou
introduzir mais sistematicamente
prticas gerenciais no setor pblico.
Da mesma for ma, apesar dos
esforos de implantao de um modelo gerencial, prticas patrimonialistas de se governar e administrar
272
o Estado ainda so comuns no cotidiano da administrao pblica, em

todos os seus trs nveis de governo
e poderes. A verdade que nem
mesmo o modelo burocrtico foi
plenamente implantado no Estado
brasileiro, que permanece sendo
administrado atravs de prticas que
desconhecem ou ignoram os princpios da impessoalidade, publicidade,
especializao, profissionalismo, etc.
(TORRES, 2004, pp. 140-141).
Esse o contexto do processo histrico
de criao e evoluo da administrao
pblica no Brasil. Na prxima seo, apresenta-se o perfil atual do servio pblico
brasileiro.
Perfil atual dos servidores pblicos

Fala-se muito no tamanho e no gigantismo da administrao pblica no Brasil.
Campos (1978) informa que o funcionalismo civil da Unio contava 65.553
servidores em 1920, cifra que passou para
381.202 em 1963. Em 1984, esse grupo
constitua 9,6% da populao economicamente ativa (PEA) no-agrcola. Na
Argentina e no Panam, que possuem
renda per capita semelhante nossa, essa
proporo era de 22,7% e 28,6%, respectivamente. Em 1993, o total de servidores
federais equivalia a 7,5% da PEA noagrcola, sendo prximo de 1% da PEA
total. Em 2002, o percentual de servidores
do executivo federal em relao PEA
total, incluindo as estatais, no chega a 1%,
no tendo passado disso desde ento
(SANTOS, 2006).
O nmero de servidores ativos apresenta queda praticamente constante at 2003,
quando comea a crescer novamente, em
proporo maior que o incremento no
nmero de aposentados. O nmero de

aposentados aumenta em mais de 150 mil
entre 1991 e 1998, quando comea a
apresentar tendncia decrescente. Contudo,
no se pode afirmar se essa tendncia
reflete uma reorganizao da pirmide
etria no grupo de ativos ou um simples
aumento no nmero de bitos entre os
aposentados. De maneira geral, ao longo
dos anos, o ritmo de aposentadorias mais
rpido do que o ritmo de realizao de
concursos pblicos.
Atualmente, a maior parte dos servidores est distribuda entre rgos da
44%
RSP
graduao universitria. Contudo, ainda h

um contingente significativo de servidores
com at o nvel mdio de escolaridade
(237.724). Ainda assim, o prprio rgo que
coleta tais informaes ressalta que elas
refletem apenas a situao identificada no
momento do ingresso na carreira, no
auferindo os avanos educacionais obtidos
pelos servidores ao longo dos anos. Poucas
carreiras consideram a titulao para clculo
da remunerao e no comum o servidor
atualizar os dados voluntariamente. Podese supor que, atualmente, o nmero de
pessoas com nvel superior seja maior.
56%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mulheres
Homens
Grfico 1: Distribuio dos servidores pblicos por sexo 2006

administrao direta (39% ou 212.640
pessoas) e nas autarquias (36% ou 201.554
pessoas), grupo preponderante na administrao indireta. Ao todo, os servidores
ativos somam 559.635 em 20063.
Quanto escolaridade do atual quadro
de servidores, de se esperar que grande
parte tenha nvel superior, pois muitos
cargos efetivos exigem essa qualificao no
concurso pblico de acesso. De fato, grande
nmero de pessoas (221.084) empregadas
no servio pblico civil do poder executivo federal possui ao menos diploma de
Quanto participao de homens e

mulheres no servio pblico federal civil,
h uma predominncia do sexo masculino
em 12% em relao presena de
mulheres.
Por fim, os dados divulgados pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, demonstram que a remunerao
da maioria dos ser vidores de at
R$ 3.000,00, quase 25% recebem entre
R$ 3.001,00 e R$ 6.500,00 e 5,7% ganham
mais de R$ 8.500,00 a cada ms. Confira a
tabela a seguir.
273
RSP
Tabela 1: Remunerao mensal dos servidores pblicos civis do poder

executivo federal segundo faixas salariais Junho de 2006
Faixas Salariais (R$)
Servidores (%)
At 1.000
3,9
De 1.001 a 2.000
34,7
De 2.001 a 3.000
26,1
De 3.001 a 4.500
13,3
De 4.501 a 6.500
11
De 6.501 a 8.500
5,1
Acima de 8.500
5,7
Fonte: MPOG, SRH, Boletim Estatstico de Pessoal no 123.

1. Inclui administrao direta, fundaes e autarquias do poder executivo.
2. No inclui MPU, Bacen, empresas pblicas ou sociedades de economia mista que recebem
recurso do tesouro.
De maneira geral, os servidores

pblicos civis que trabalham para o governo
federal tm mais de 30 anos, boa escolaridade, dividem-se entre a administrao
direta e a indireta e representam menos de
0,5% da PEA. Esse contingente vem sendo
renovado com a realizao cada vez mais
freqente de concursos pblicos.
Ao longo das dcadas, a burocracia
brasileira passou por diferentes processos,
momentos de valorizao e outros de
crticas e reformas. Hoje em dia, h um
sentimento de que as coisas mudaram.
Apresentado esse breve panorama histrico e o perfil demogrfico atual, resta
saber o que essas pessoas querem e o que
pensam no exerccio de suas funes.
Teorias da burocracia
Estudos sobre burocracia vm sendo
realizados sob diversos enfoques tericos.
Pode-se dizer que tudo comeou com
Max Weber, pois, no mundo acadmico,
falar em burocracia reporta quase automaticamente a esse autor. O burocrata
weberiano como um tipo ideal4 um ser
274
disciplinado que trabalha seguindo regras

claras e legalmente definidas, respeita a
hierarquia e goza de estima social.
Encarnaria o primado da racionalidade
administrativa. Alm disso, por conta de
seu conhecimento especializado, detm
informaes profissionais. No limite, isso
implica que a administrao burocrtica
tende sempre a ser uma administrao de
sesses secretas: na medida em que pode,
oculta seu conhecimento e ao da crtica
(WEBER, 1982, p.269).
Na prtica, a exacerbao das caractersticas da burocracia weberiana gerou
inmeras crticas ao formalismo, ao apego
s regras e ao grande nmero de nveis
hierrquicos. Burocracia transformou-se em
sinnimo de lentido, entraves, falta de objetividade, desencontro de informaes, enfim,
tudo que no funciona. Exatamente o oposto
do que imaginou Weber em sua obra.
Alm do conceito do tipo ideal de
burocracia, do qual decorre uma vasta
linha de estudos, o individualismo
metodolgico de Weber estabeleceu os
fundamentos da racionalidade, conectando a ao do indivduo, dotada de um
RSP
sentido, com o fim para o qual est

orientada. Essa definio bastante
similar perspectiva adotada pelos
tericos da escolha racional.
Nesse grupo terico, a contribuio
mais famosa para os estudos sobre a burocracia foi dada por William Niskanen. Ele
aborda o comportamento da burocracia
sob uma perspectiva racional e autointeressada, transportando o conceito de
maximizao da utilidade, usado na
economia, para sua anlise. Em seu
trabalho, constri uma economia poltica
da burocracia e do governo representativo (NISKANEN, 1994, p.15, traduo
nossa), tambm conhecida como teoria
econmica da burocracia.
O primeiro passo na construo da teoria
econmica da burocracia a definio de
bureaus. Nesse contexto, o burocrata um
alto dirigente de um bureau que possui um
oramento separado e identificvel.
A organizao financiadora do bureau,
financiada por impostos ou contribuies,
comandada por pessoas eleitas e encarrega-se de avaliar as atividades e o oramento propostos pelo bureau, aprovar
esse oramento, monitorar os mtodos
de trabalho e o desempenho e, algumas
vezes, aprovar a nomeao do dirigente
do bureau. Assim, a principal caracterstica
do burocrata sua motivao maximizadora: um oramento maior permite
maximizar as variveis envolvidas em sua
funo de utilidade.
O modelo niskaniano, na viso de
Bendor (1988), uma teoria de equilbrio
parcial na qual os polticos mais especificamente o legislativo, que o financiador
oramentrio da burocracia so
representados como um mecanismo
passivo, uma funo demandada, e no com
um ator estratgico. De maneira geral, o
campo acadmico exibe cada vez mais um
consenso de que mais razovel representar

todos os tomadores de deciso centrais
como atores ativos, transformando o modelo em uma teoria de equilbrio sobre o
que aconteceria quando todos agissem de
acordo com as melhores estratgias.
Outra obra importante sobre a burocracia Bureaucracy: what government agencies
do and why they do it, de James Q. Wilson
(2000). Para o autor, importante perceber
at que ponto os sistemas e arranjos
Um papel
estatal ativo como
ator econmico
exige a organizao
da mquina
administrativa.
administrativos so adequados s tarefas

a serem desempenhadas pelas agncias
pblicas, que atuariam muito alm da
maximizao da utilidade de suas aes.
A viso de Wilson (2000), portanto,
supera os pressupostos niskanianos.
Para que uma organizao obtenha
sucesso em sua atividade, h trs questes
a considerar: 1) como desempenhar sua
tarefa crtica os comportamentos que se
275
RSP
desempenhados com sucesso permitiro

que a organizao gerencie seu problema
crtico, isto , realize o trabalho para o qual
foi criada; 2) senso de misso concordncia entre os membros da organizao
sobre a definio da tarefa crtica; 3) grau
de autonomia liberdade de ao e apoio
poltico externo (WILSON, 2000).
Wilson discorda dos tericos que
vem o comportamento da organizao
como a simples soma dos comportamentos de seus integrantes auto-interessados. Exemplificando, cita que o comportamento puramente auto-interessado
levaria um soldado a desertar frente a
situaes de perigo iminente de morte, o
que raramente acontece. Wilson (2000, p.
33, traduo nossa) afirma que para
entender a burocracia preciso entender
como os seus trabalhadores da linha de
frente aprendem o que fazer, pois so
essas pessoas que justificam a existncia
da organizao pblica em si.
De acordo com o autor, as burocracias pblicas possuem algumas caractersticas que limitam a forma pela qual
podem se organizar. Em primeiro lugar,
as agncias governamentais no podem
reter e direcionar os ganhos da organizao
para o benefcio de seus prprios
membros, por fora da lei. Em segundo
lugar, no podem alocar os fatores de
produo de acordo com as preferncias
dos administradores da organizao. Em
terceiro e ltimo lugar, devem servir a
objetivos escolhidos por outros. Isso
acontece porque as organizaes de
governo esto sempre envolvidas, em
alguma medida, com atores externos:
congressistas, sistema judicirio, polticos e
grupos de interesse. Esses atores impem
limites e exercem presso sobre a organizao, que no pode se dedicar somente a
suas tarefas (WILSON, 2000).
276
Wilson (op. cit.) afirma que existem dois

tipos de executivos governamentais (e muitas
combinaes dos dois): polticos e de
carreira. Eles atuam em quatro estilos de
ao: o defensor ou advogado, o tomador
de deciso, o guardio do oramento
(budget-cutter) e o negociador. Os defensores
possuem grande lealdade ao presidente que
os nomeou ou tentam persuadir os outros
para suas convices. No primeiro caso,
advogam em favor do presidente e, no
segundo, em causa prpria. Os tomadores
de deciso costumam observar o problema,
recolher dados, e s ento agir para resolver
os problemas; combinam uma clara viso
do que querem que seja feito com a habilidade para comunicar essa viso e motivar
os servidores. O guardio do oramento
est preocupado em cortar gastos e diminuir a influncia do Congresso na agncia.
Por fim, o negociador procura manter a
organizao sob seu comando negociando
apoio com atores externos e internos. Visa
diminuir o estresse e a incerteza sobre seu
trabalho, aumentar a sade organizacional e
lidar com alguns problemas crticos da
organizao.
A principal concluso da teoria de
Wilson (2000) que os burocratas possuem,
de fato, preferncias. Entre as preferncias
e desejos de um burocrata, esto tambm
a vontade de fazer bem o seu trabalho, o
status derivado do reconhecimento e do
poder individual, os benefcios derivados
de pertencer a uma organizao reconhecida e o senso de dever e propsito. Essas
so recompensas no materiais que no
podem ser ignoradas.
Com seu trabalho, o autor chama
ateno para a importncia de olhar a
organizao como um todo e as presses
sobre ela exercidas. Embora as organizaes governamentais possuam tarefas,
culturas e modelos de autoridade distintos,
todas elas so parecidas em um sentido:

incentivos, cultura e autoridade so combinados da melhor forma para cuidar da
tarefa em questo (WILSON, 2000, p.365,
traduo nossa).
Olhando esses trs enfoques, indiscutvel o pioneirismo de Weber (1982) e o
impacto que teve sua teoria. O burocrata
weberiano uma referncia, tanto nos
aspectos positivos quanto nos aspectos
negativos. Niskanen (1994), aproveitando
o gancho da racionalidade de Weber e
combinando-o com aspectos da teoria
econmica, criou o burocrata preocupado
essencialmente com a maximizao do
oramento. E Wilson (2000), com seu
olhar sobre as organizaes, coloca a relevncia de fatores ambientais e coletivos na
moldagem e orientao das atividades dos
burocratas.
Existem outras abordagens tericas no
estudo da burocracia governamental.
Ressaltam aspectos sobre a racionalidade
limitada, a necessidade de controle e
acompanhamento das atividades dos
burocratas, sua atuao na formulao e
implementao de polticas pblicas e a
importncia de se considerar a influncia
da noo de interesse pblico nas aes
da burocracia. De maneira geral, esto
relacionadas ou esto em parte influenciadas por esses trs tericos pioneiros,
cada um a seu tempo.
Regras e legalismo, racionalidade
econmica e nfase nas organizaes so
perspectivas que fornecem informaes
relevantes e que ajudam a compreender
certos fenmenos da burocracia.
Contudo, as pessoas que compem a
burocracia tambm importam. Seus
valores e suas atitudes afetam a maneira
como a burocracia esse ser abstrato
toma forma perante a sociedade. Essa
pesquisa insere-se, portanto, em uma
RSP
abordagem que busca conhecer os burocratas para compreender a burocracia.

A prxima seo apresenta a teoria da
burocracia e a tipologia de Downs (1967)
para agentes burocrticos.
A teoria da burocracia de Downs

O prprio Downs (idem) afirma que
o objetivo de seu estudo estabelecer uma
teoria de tomada de deciso burocrtica
que permita fazer previses sobre alguns
aspectos do comportamento de uma
organizao e incorpor-los em uma teoria
mais generalizada da tomada de deciso
social. So trs as premissas fundamentais
para essa teoria.
Primeiro, os agentes burocrticos (bem
como os demais agentes sociais), buscam
atingir seus objetivos de forma racional. Ou
seja, agem da maneira mais eficiente possvel,
dadas as suas capacidades limitadas e o custo
informacional. So maximizadores de utilidade5, isto , se o custo de obter algo
aumenta em relao a tempo, esforo ou
dinheiro, eles passam a desejar menos desse
objetivo. Similarmente, quando o custo de
obteno cai, desejam obter mais.
Segundo, agentes burocrticos, em geral,
possuem um conjunto complexo de objetivos a serem atingidos, incluindo poder,
renda, prestgio, segurana, convenincia,
lealdade (a uma idia, uma instituio ou
nao), orgulho do trabalho excelente, e
desejo de servir ao interesse pblico. A partir
da, o autor postula cinco tipos diferentes
de burocratas, cada um perseguindo um
subconjunto distinto desses objetivos. Cada
um motivado por seu auto-interesse,
mesmo quando agindo oficialmente.
E, terceiro, as funes sociais de cada
organizao influenciam fortemente sua
estrutura interna e comportamento, e
vice-versa.
277
RSP
Essas premissas so aplicadas ao

mundo real, distinto do mundo perfeitamente informado da teoria econmica
tradicional. No mundo real, prevalecem as
seguintes condies gerais:
a informao custosa porque requer
tempo, esforo e, por vezes, dinheiro para
obter dados e compreender seu significado;
tomadores de deciso possuem
apenas capacidades limitadas tendo em
vista o tempo que gastam tomando
decises, o nmero de questes que podem
considerar simultaneamente e a quantidade
de dados que podem absorver referentes
a qualquer problema.
ainda que alguma incerteza possa ser
eliminada por meio da aquisio de informao, um importante grau de no
erradicao da incerteza usualmente
envolvido na tomada de decises.
Nesse contexto, o agente burocrtico,
ou burocrata, algum que: 1) trabalha
para uma grande organizao local onde
os membros conhecem menos da metade
dos outros membros; 2) empregado em
tempo integral e deriva desse emprego a
maior poro de sua renda; 3) a poltica
de pessoal da organizao , ao menos em
parte, baseada no desempenho; 4) o resultado do trabalho do burocrata no pode
ser avaliado direta ou indiretamente em
mercado algum por meio de transaes
voluntrias e recprocas, a despeito do
trabalho da organizao ser avaliado
(DOWNS, 1967).
Mesmo com a existncia de uma
estrutura formal nas organizaes e de
uma srie de regras a serem observadas,
h espao para o surgimento de uma
estrutura informal. Informalmente, os
indivduos tendem a considerar todo o
conjunto de seus interesses e no apenas
aqueles relacionados ao desempenho de
um papel. Isso abre espao para que as
278
pessoas usem os poderes constitudos

para estabelecer significncia pessoal e
poder prprio. Essas estruturas informais
acabam por modificar o modelo de
comportamento da organizao como
um todo, redirecionando grande parte
das atividades dos membros para manipulao de poder, renda e prestgio, em
vez de atingir as propostas formais da
organizao. A manipulao ocorrer de
diferentes formas, dependendo do tipo
de agente burocrtico (DOWNS, 1967). A
teoria vislumbra o mundo real, e, sendo
assim, embora assuma que os indivduos tomam decises racionais, existem limites a essa racionalidade.
Nesse contexto, cada indivduo possui
uma funo social e motivos privados para
desempenhar essa funo. A funo social
o pacote de objetivos sociais aos quais
suas aes servem, a atividade que se
desenvolve, que valorizada pelos outros
e que forma contribuio para a diviso
do trabalho. Embora a funo social e os
motivos privados possam ter alguns objetivos em comum, eles nunca so completamente idnticos. Essa diferena ocorre
por duas razes. Primeiro, cada pessoa na
sociedade preenche sua funo formal na
diviso do trabalho durante apenas parte
da sua vida e tambm desempenha outros
papis que, por sua vez, absorvem
significante parte do tempo e energia; esses
papis geram desejos, atitudes e comportamentos, que, inevitavelmente, influenciam
as aes dos indivduos no papel que
ocupam na diviso do trabalho (DOWNS,
1967). Segundo, entre a funo social e os
motivos privados atua o auto-interesse. O
agente burocrtico tambm valoriza os
prprios atos em termos da congruncia
com seus interesses pessoais.
Dessa forma, cada agente burocrtico,
ou burocrata, possui objetivos variados a
partir do conjunto de motivos listados a

seguir:
poder pode estar includo dentro
ou fora da organizao/departamento;
renda em dinheiro;
prestgio;
convenincia expressa pela
resistncia a mudanas no comportamento
que aumentem o esforo pessoal, e desejo
de aceitar mudanas que reduzem o esforo;
segurana definida como a baixa
probabilidade de futuras perdas de poder,
prestgio, renda ou convenincia;
lealdade pessoal lealdade ao grupo
de trabalho do agente, organizao como
um todo, a um governo ou a uma nao;
orgulho por desempenho proficiente
no trabalho;
desejo de servir o interesse pblico
interesse pblico definido como o que
cada agente cr que a organizao deva fazer
para melhor cuidar/desempenhar sua
funo social. No um conceito uniforme;
comprometimento com um programa especfico de ao alguns se tornam
to ligados a uma poltica pblica que a
percebem como um motivo para determinar o comportamento.
Os cinco primeiros motivos so
manifestaes puras de auto-interesse.
Lealdade e orgulho por desempenho so
interesses mistos; desejo de servir o interesse pblico quase totalmente
altrustico; e comprometimento com uma
causa pode servir tanto para o altrusmo
como para o auto-interesse (D OWNS ,
1967). Downs (1967) reconhece que esses
motivos so apenas parte da estrutura
completa de motivao, mas so
suficientes aos propsitos do autor.
A partir desses motivos, embora
possam ser feitas infinitas combinaes,
Downs (2007) concentra-se em cinco delas
para a formao dos tipos de agentes
RSP
burocrticos. O autor admite que uma

simplificao, mas acredita que esses cincos
tipos permitiram insights sobre como os
departamentos comportam-se de fato.
A tipologia dividida em dois grupos.
O primeiro grupo formado por
agentes puramente auto-interessados:
alpinistas, que consideram igualmente
importantes poder, renda e prestgio e so
conservadores, como o prprio nome
indica, valorizam convenincia e segurana
A tipologia [de
Downs] um interessante
ponto de partida para o
conhecimento da
burocracia, reconhecendo
os indivduos como um
mosaico de interesses
decorrentes da funo
social que ocupam e de
seus objetivos pessoais.
e manuteno do poder, da renda e do

prestgio que j possuem.
O alpinista consegue maximizar
poder, renda e prestgio de trs formas:
sendo promovido a cargo mais elevado
dentro da hierarquia da organizao;
aumentando poder, renda e prestgio
associados a seu cargo atual com a busca
por ampliar as funes, por exemplo;
ou mudando para um novo e
279
RSP
mais satisfatrio emprego em outra

organizao.
Os conservadores buscam maximizar
a segurana e convenincia, ou seja, agarramse ao poder, prestgio e renda que j
conquistaram e, de preferncia, fazendo o
mnimo esforo possvel. Opem-se a
mudanas, pois estas implicam em riscos.
Mas isso no significa que no possam ser
promovidos ou no tenham eventualmente
que lidar com a mudana, pois fatores
internos e externos organizao podem
atuar no ambiente. Esse comportamento
conservador aumentaria com o passar do
tempo, segundo a lei do conservadorismo
crescente, pela qual, em cada departamento
ou organizao, h uma presso inerente
sobre a vasta maioria de agentes para se
tornarem conservadores no longo prazo
(DOWNS, 1967).
O segundo grupo formado por
agentes com motivos mistos. Os militantes
so leais a conjuntos restritos de polticas
ou conceitos e buscam o poder tanto para
seu prprio benefcio, como para a
consecuo de suas crenas. J os defensores so leais a um conjunto mais amplo
de funes ou organizao em sua totalidade. Buscam o poder para poder
influenciar polticas e aes. Por fim, os
homens de Estado so comprometidos
com a sociedade como um todo e
gostariam de influenciar polticas e aes
de mbito nacional, preocupados com o
que acreditam ser o interesse geral.
Esses trs agentes esto todos
relacionados de alguma forma com o
interesse pblico. Aqueles que acreditam
perseguir o bem pblico com a defesa de
polticas muito especficas ao longo do
tempo, e a despeito de opositores, so
classificados como militantes. Tendem a ser
fanticos. Outros acreditam na promoo
de objetivos mais amplos de polticas e os
280
usam como guia na tomada de deciso,

independentemente da posio que
ocupam: so os homens de Estado, mais
filosficos, que constantemente entram em
conflito com a prpria baixa capacidade
operacional. Finalmente, h aqueles que
acreditam na busca de polticas intimamente ligadas ao trabalho da organizao
em que atuam, que podem variar de
escopo com o tempo e com as circunstncias: esses so os defensores.
Convm ressaltar que a existncia
desses cinco tipos no exclui a possibilidade de um agente burocrtico mudar seu
comportamento de um tipo para outro.
Homens de Estado so naturalmente pressionados pelo ambiente da organizao a
se tornarem defensores. Alpinistas que
viram suas possibilidades de avano diminudas so pressionados a se tornarem
conservadores. O comportamento dos
agentes burocrticos resulta de uma mistura
entre seu auto-interesse e as presses
externas que sofrem.
A tipologia est resumida no quadro a
seguir.
Apesar do esforo de Downs (1967)
para construir uma teoria que pudesse ser
testada posteriormente, poucos estudos
prticos foram feitos nesse sentido. A
tipologia por ele estabelecida um
interessante ponto de partida para o
conhecimento da burocracia, reconhecendo os indivduos como um mosaico
de interesses decorrentes da funo social
que ocupam e de seus objetivos pessoais.
Essa contribuio a base terica e
metodolgica para a realizao da pesquisa
apresentada a seguir.
Pesquisa de campo
A principal preocupao da pesquisa
conhecer o comportamento burocrtico,
RSP
Quadro 1: Tipologia de Downs

Agente
burocrtico
Motivadores
principais
Poder
Alpinista
Renda
Prestgio
Segurana
Conservador
Convenincia
Interesse pblico
flexvel
Defensor
Poder
Militante
Interesse pblico
restrito
Homem de
Estado
Definio
Comportamento
Exerccio de autoridade
e responsabilidade em
determinados assuntos
Retorno financeiro da
atividade
Reconhecimento por
outras pessoas
- Buscar promoo a postos

mais elevados na hierarquia
- Mudar para outra funo em

outra organizao
- Expandir funes e responsabilidades da posio ocupada
ou melhorar desempenho
Manuteno do nvel - Opor-se a mudanas
presente de poder, - No buscar promoes
renda e prestgio
- Apegar-se a regras de proceReduo do esforo dimentos
empregado
Promoo de objetivos - Mudar o escopo de polticas
da organizao a qual defendidas quando muda de
pertence
funo na hierarquia
- Buscar funes com responExerccio de autoridade sabilidades
e responsabilidade em - Promoo de polticas que
determinados assuntos favoream a organizao
- Buscar apoio e dinheiro
Promoo de polticas
pblicas muito especficas
Comprometimento Ligao com um
programa especfico
de ao
Promoo dos inteInteresse pblico
resses da sociedade
amplo
como um todo
baseando-se, para tanto, na tipologia de

Downs (1967). Pretende-se verificar a
existncia da tipologia a partir da traduo
dos pressupostos tericos em itens a serem
respondidos em questionrio aplicado a
servidores pblicos civis do poder executivo federal6. Dada a inviabilidade de
- Concentrar energias e recursos

para suas polticas sagradas
- Buscar superar todos os
obstculos
- Atacar o status quo
- Defender expanso de
forma no partidria
- Isolar-se das atividades administrativas
aplicar questionrios a todos os 515.126

servidores ativos nas mais variadas carreiras
do poder executivo federal, segundo o
Boletim Estatstico de Pessoal no 123
(BRASIL, 2006), faz-se necessrio escolher
um grupo especfico ou amostra. Os
questionrios foram, portanto, aplicados
281
RSP
aos estudantes da ENAP, grupo composto

por servidores pblicos da administrao
federal procedentes de diferentes locais e
que ocupam posies variadas na hierarquia
das organizaes pblicas. um subgrupo
da populao, embora no possa ser
considerada uma amostra probabilstica.
Foram aplicados 245 questionrios com
retorno de 2437. Dentre estes, optou-se por
considerar apenas os formulrios que
estavam completamente preenchidos, 195,
para efeitos de anlise e teste das hipteses
de pesquisa.
A primeira parte do trabalho de anlise
das respostas a verificao da existncia
de uma tipologia de agentes burocrticos
conforme a classificao feita por Downs
(1967). A segunda, uma anlise para
comprovar ou refutar as seguintes hipteses criadas com base na tipologia e em
outros aspectos da teoria downsiana:
Hiptese 1: burocratas em incio de
carreira tendem a ser mais alpinistas do que
os burocratas com mais tempo de servio;
Hiptese 2: burocratas em meio ou
fim de carreira tendem a ser mais conservadores do que aqueles em incio de carreira;
Hiptese 3: poucos burocratas, no
importando o tempo de servio pblico,
so homens de Estado;
Hiptese 4: os perfis de defensor e
militante no sofrem grande influncia do
tempo na carreira.
O comportamento descrito no Quadro
1 foi transformado em afirmaes sobre
as quais o respondente expressou sua
concordncia ou discordncia.
Todas as hipteses foram testadas aps
o enquadramento dos respondentes na
tipologia de burocrata. Por fim, convm
destacar que embora essa tipologia tenha
sido criada como base para a construo
de uma teoria das organizaes burocrticas, tal expanso das concluses no ser
282
feita. O foco de anlise apenas o servidor

pblico.
Para verificao das hipteses de
pesquisa e elaborao do questionrio, fazse necessria uma seleo de variveis de
estudo. A primeira delas tempo no
servio pblico e as demais dizem respeito
a grupos de afirmaes que visam
tipificao do agente burocrtico. Cada
afirmao foi construda de forma a refletir
um aspecto da teoria. As diferentes
afirmaes servem para enquadrar o
respondente na tipologia. Ao todo, foram
determinadas vinte variveis. Os grupos de
variveis e afirmaes foram pensados
para englobar diferentes momentos da
carreira, conforme quadro a seguir.
Essas variveis foram transformadas
em itens do questionrio. O questionrio
usado foi elaborado com base nas
variveis selecionadas e nos questionrios
j desenvolvidos por Lind (1991) e
Brewer e Maranto (2000). Os itens do
questionrio correspondem s variveis
selecionadas e cada varivel corresponde,
predominantemente, a um tipo de agente
burocrtico. Cinco afirmativas correspondem predominantemente ao tipo alpinista,
cinco ao conservador, trs ao defensor,
trs ao homem de Estado e quatro ao
militante.
O questionrio8 foi aplicado, uma nica
vez, para grupos diferentes entre os meses
de novembro e dezembro de 2006. As
respostas recolhidas foram agrupadas em
uma nica base de dados a partir da qual
foi feita a anlise.
Em seguida, partiu-se para a verificao da tipologia e teste de hipteses.
A construo de tipologias a partir de
surveys tem sido abordada em pesquisas
recentes por meio da anlise de
aglomerados (tambm denominada anlise de clusters), que examina relaes de
RSP
Quadro 2: Variveis de estudo

Grupo
Variveis
Tempo no servio pblico
- Anos de trabalho no servio pblico
Motivao para a entrada

no servio pblico
- Salrio
- Estabilidade
- Desejo de servir sociedade
Objetivos atuais no exerccio

do cargo
- Acrscimo de responsabilidades
- Ascenso funcional
- Manuteno da funo e, se possvel, diminuio
do ritmo de trabalho
- Oposio a mudanas
- Promoo das polticas que acredita serem boas para o Pas
- Defesa dos interesses do departamento/organizao
- Defesa dos interesses da sociedade brasileira
Motivao para mudar de

cargo ou funo
- Salrio maior
- Ambiente de trabalho mais tranqilo
Postura em relao ao trabalho

mento
- Cumprimento das regras e normas formais de procedi- Divulgao das aes e atividades do rgo
- Mximo de empenho pela organizao, independente
de qual seja
- Pouco interesse em atividades operacionais e
administrativas
- Questionamento do status quo
- Superao de obstculos
- Concentrao de recursos
interdependncia dentro de um conjunto

de variveis. No campo do marketing, por
exemplo, usada em estudos para
segmentao do mercado. Ela permite
reunir objetos em grupos homogneos,
classificando-os (MALHOTRA, 2006). um
procedimento usado no tratamento de
dados multivariados que aglomera os casos
sem requerer definio prvia sobre caractersticas dos grupos a se formar. Examina
um conjunto de relaes interdependentes,
sem distino de variveis dependentes e
independentes. Por ser um procedimento
aglomerativo que envolve semelhana e
dessemelhana, fornece uma resposta
analtica razovel para a elaborao de
tipologias. Na explicao de Malhotra: os
objetos em cada cluster tendem a ser
semelhantes entre si, mas diferentes de

objetos em outros clusters. Essa anlise
tambm chamada de anlise de classificao, ou taxonomia numrica. (2006,
p. 572). Para o encadeamento, escolheu-se
um mtodo de varincia, desenhado para
minimizar a varincia dos dados dentro do
aglomerado. Sendo assim, o problema da
pesquisa a classificao dos servidores
pblicos (agentes burocrticos) em grupos
que expressem opinies consistentes com
o comportamento burocrtico dos perfis
descritos por Downs (1967).
Perfil dos respondentes

O grupo entrevistado equilibrado
quanto ao sexo dos indivduos, variado em
283
RSP
relao ao tempo de servio e aos locais

de trabalho. H um bom nmero de
servidores em incio de carreira, mas que
no chega a constituir maioria.
Quanto ao tempo de servio, h um
grupo significativo de pessoas novas no
servio pblico, com at trs anos de
experincia, que corresponde a 42% dos

respondentes. Para as faixas de tempo
seguintes de 4 a 10 anos, de 11 a 20 e
acima de 21 anos de servio , a distribuio
est mais equilibrada, havendo pouca diferena numrica entre esses grupos (18%,
18% e 22%, respectivamente). Como os
54%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
46%
Homens
Mulheres
Grfico 2: Distribuio dos respondentes por sexo
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2%
Temporrio
10%
10%
123
123
123
78%
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
No
respondeu
Sem
vnculo
Servidor de
Carreira
Grfico 3: Situao de vnculo
284
RSP
questionrios foram aplicados em um

ambiente de capacitao e treinamento profissional, no de se estranhar o nmero
de pessoas com menos experincia. Ao
mesmo tempo, como a maioria das
turmas no era de convocao obrigatria
para um grupo, os nmeros demonstram
que as pessoas mais experientes continuam
procurando cursos.
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
10% dos respondentes no possuem

vnculo algum, 10% no responderam e 2%
possuem contratos temporrios.
Por fim, um dado interessante sobre
o perfil dos respondentes a satisfao
em relao ao trabalho. Muitos imaginam
que os servidores pblicos so pessoas
acomodadas e insatisfeitas com o tipo de
trabalho que realizam. No so assim os
59%
16%
5%
11%
9%
123
123
123
Muito
Insatisfeito Indiferente
Muito
satisfeito insatisfeito
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345
Satisfeito
Grfico 4: Satisfao com o trabalho

Sobre a distribuio dos respondentes
pelos diversos rgos, h pessoas tanto da
administrao direta (57,95%) e indireta
(16,41%), quanto das agncias reguladoras
(3,08%), bem como tcnicos que trabalham
em organizaes de ensino (10,26%)9. A
grande maioria, contudo, de servidores
que atuam na administrao direta. Isso
significa que essas pessoas esto envolvidas
em atividades-meio ou em programas e
polticas pblicas, no tendo, usualmente, que
lidar diretamente com o cidado.
Indagados sobre possuir ou no vnculo
com o servio pblico, 78% afirmaram
pertencer a alguma carreira. Contudo, a
questo do vnculo no relevante para as
hipteses de pesquisa. Aproximadamente
entrevistados nessa pesquisa. Entre eles,

60% esto satisfeitos e 15%, muito
satisfeitos. No campo oposto esto 16%
dos entrevistados, divididos em 11%
insatisfeitos e 5% muito insatisfeitos.
Aqueles indiferentes em relao ao trabalho
somam 9%. Cabe ressaltar que essa pergunta foi respondida por todos os entrevistados, no havendo casos de no resposta a esse item.
Anlise dos questionrios

Em uma pesquisa que envolve tipologia, o primeiro passo para avaliar
as respostas ver em que medida elas so
variadas e significativas. Verificar a
285
RSP
variabilidade importante para saber o

quanto o grupo heterogneo em suas respostas. A heterogeneidade, por sua vez,
importante tanto para predizer se uma posterior aglomerao por grupos (ou clusters)
faz sentido, como para relacion-la com o
modelo de agente burocrtico de Downs
(1967).
Para descobrir a variabilidade, preciso
tratar da distribuio das respostas em cada
item em termos de medidas de tendncia
central: mdia, mediana e moda. Essas
estatsticas so teis para descrever os
principais padres de resposta e a posio
dos respondentes em torno deles. A mdia
o clculo do valor mdio atribudo nas
respostas, a mediana o valor que divide
o grupo exatamente na metade e a moda
o valor mais citado.
Entre as afirmativas do questionrio,
nota-se variabilidade de respostas em cada
item, com diferentes tendncias de
disperso para cada varivel. A heterogeneidade foi observada, sinalizando a
pertinncia de realizar a anlise de aglomerados e sugerindo que o conjunto de
respondentes pode ser dividido em grupos
com padres de resposta diferentes.
Apenas as afirmativas os interesses da
sociedade brasileira so sempre mais
importantes do que os interesses de quem
est no poder e procuro dar o mximo
nas minhas atividades, independente do
rgo ou equipe em que trabalho no
apresentam grande discrepncia de valores e, portanto, no devero ser relevantes
para a diferenciao dos aglomerados.
A primeira aproximao para verificao da tipologia de Downs (1967) a
partir das respostas obtidas nos questionrios listar as variveis que se relacionam
mais fortemente com um determinado
tipo. As afirmativas foram elaboradas
para que cada uma contemplasse um perfil
286
e que todos os perfis estivessem presentes.

Agrupando as afirmativas referentes
a um mesmo perfil e buscando
correlacion-las10, tm-se uma primeira
avaliao da verificao da tipologia de
Downs (1967). O primeiro perfil, o alpinista, parece encontrar uma verificao
razovel nos itens que lhe dizem respeito.
O perfil conser vador, por sua vez,
apresenta alguma consistncia entre as
afirmativas que lhe representam, mas o
conjunto est mais frouxo. Em dez
possibilidades, apenas quatro correlaes
so encontradas.
O agente burocrtico tipicamente
defensor atingiu os melhores ndices de
correlao. Todas as trs afirmativas do perfil
esto relacionadas entre si. A combinao mais
relevante acontece entre eu ajudo a divulgar
as aes e atividades do meu departamento
ou rgo e procuro dar o mximo nas
minhas atividades, independente do rgo
ou equipe onde trabalho.
Para o perfil militante, foram encontradas quatro correlaes entre as afirmativas do grupo. A frase os recursos
humanos e financeiros de um departamento ou rgo devem ser sempre
concentrados em apenas uma poltica
especfica est positivamente correlacionada com no existem obstculos na
implementao de aes de polticas
pblicas que no possam ser superados
com esforo e dedicao. Por outro lado,
as informaes colhidas sinalizam uma
discrepncia entre a opinio sobre a aplicao de recursos em polticas especficas
e a oportunidade de se trabalhar no que
acredita. Embora de forma no significativa, essas duas variveis apresentam
correlao negativa, isto , indivduos que
concordam bastante com a concentrao
de recursos em poucas polticas afirmam
RSP
no ter a oportunidade de trabalhar no que

acreditam. Por outro lado, relembrando a
anlise pontual do item sobre os recursos,
viu-se que este apresenta elevado grau de
discordncia: 75% das respostas esto
situadas at o ponto de indiferena (5) e

50% at o grau trs na escala.
O ltimo tipo descrito por Downs
(1967) o do homem de Estado. O
prprio autor afirmou que essa no uma
Quadro 4: Afirmativas e perfis correspondentes

Foi o salrio que me atraiu para o servio pblico federal.
A ascenso funcional um objetivo fundamental para mim.
Eu gostaria de ter mais responsabilidades e funes associadas
ao meu posto atual.
Para trocar um cargo por outro, dentro do servio pblico,
preciso haver vantagem financeira.
Considero os anos de exerccio de cargos de chefia como
indicador importante do sucesso.
Eu entrei no servio pblico porque queria ter estabilidade
no emprego.
Mudanas que no elevem o meu volume de trabalho ou
minhas atribuies so bem-vindas.
Deve-se agir sempre de acordo com as normas e regras de
procedimento firmadas formalmente.
Gostaria de manter minhas atribuies atuais e diminuir o
ritmo de trabalho.
Eu aceitaria mudar de equipe mesmo se a nica vantagem
oferecida fosse um ambiente de trabalho mais tranqilo.
importante defender os objetivos do rgo onde trabalho
em todas as circunstncias.
Eu ajudo a divulgar as aes e atividades do meu
departamento ou rgo.
Procuro dar o mximo nas minhas atividades, independente
do rgo ou equipe onde trabalho.
Alpinista
Conservador
Defensor
Os recursos humanos e financeiros de um departamento

ou rgo devem ser sempre concentrados em apenas uma
poltica especfica.
No existem obstculos na implementao de aes de polticas
pblicas que no possam ser superados com esforo e dedicao.
Os servidores pblicos devem sempre questionar o estado atual
das polticas pblicas nas organizaes onde trabalham.
No servio pblico, tenho a oportunidade de trabalhar pelas
polticas, programas ou projetos em que acredito.
Militante
Foi a oportunidade de trabalhar pela sociedade brasileira que

me atraiu para o servio pblico.
Os interesses da sociedade brasileira so sempre mais importantes
do que os interesses de quem est no poder.
Atividades administrativas e operacionais no me agradam.
Homem de Estado
287
RSP
figura fcil de encontrar. De fato, os resultados obtidos no mostram correlao

significativa entre as afirmativas correspondentes a esse perfil. Inclusive, foi a
oportunidade de trabalhar pela sociedade
brasileira que me atraiu para o servio
pblico e os interesses da sociedade
brasileira so sempre mais importantes do
que os interesses de quem est no poder
correlacionam-se negativamente, embora
em valor no significativo. Tal achado ,
no mnimo, estranho. Porm, antes de afirmar que o homem de Estado no existe,
preciso voltar para os dados agregados de
cada varivel. A mdia de todas as
respostas para os interesses da sociedade
brasileira so sempre mais importantes do
que os interesses de quem est no poder
foi 8,9, com mediana 10. Sendo assim,
mais razovel supor que esse perfil esteja
disperso dentro dos demais. Uma resposta
a isso deve ser dada na prxima etapa de
anlise com a formao dos aglomerados.
No conjunto, a investigao sobre a
correlao entre as afirmativas do questionrio e os perfis definidos na teoria mostrou
alguma verificao da existncia da tipologia,
mas de forma fluida e menos exata. As anlises feitas at o momento indicam certos
padres, mas no completamente
os mesmos relacionados por Downs
(1967). Como a amostra realmente se
organiza e quais caractersticas ressaltam a
informao que se busca com a anlise de
aglomerados descrita na prxima seo.
Anlise de aglomerados
Uma vez verificada a disparidade
das respostas, justifica-se buscar um
agrupamento de casos pela tcnica de cluster.
Todas as variveis referentes tipologia
foram consideradas para anlise, ou seja,
vinte variveis foram embutidas para os
288
aglomerados. A varivel sobre o tempo

de servio, que constitui hiptese como
varivel independente, no incorporada
formao dos aglomerados. Um software
gera os aglomerados e apresenta os resultados de diferentes maneiras, entre elas o
dendograma, uma espcie de rvore de
aglomerao.
O dendograma foi usado para selecionar o nmero de aglomerados a ser
trabalhado. Cada grupo formado deve ter
caractersticas nicas, j que exatamente
isso que justifica a sua existncia. A escolha
sobre o nmero de conglomerados , de
certa forma, arbitrria, pois depende do
julgamento do pesquisador, que deve
observar que os casos integrantes de cada
conglomerado devem ser bastante semelhantes entre si e distintos dos demais
agrupamentos. A partir da anlise dessas
variveis dentro de cada aglomerado,
pode-se relacion-las tipologia de agentes
burocrticos criada por Downs (1967).
Entre os diferentes nveis de aglomerao visualizados no dendograma, optouse por seis. A teoria adotada prega cinco
perfis de agentes burocrticos, e o nvel
acima continha apenas quatro aglomerados.
Analisando as caractersticas dos grupos em
quatro aglomerados, as mdias dos escores
em cada varivel estavam mais prximas,
o que dificulta a diferenciao dos grupos.
Na diviso de seis aglomerados, as
diferenas de valores so mais evidentes.
Em divises maiores, a diferenciao passa
a se concentrar em menor nmero de itens,
com grupos com poucos indivduos. Sendo
assim, julgou-se que seis grupos
forneceriam melhor material para anlise.
Para cada um deles, calculou-se os valores
mdios e as medianas das respostas. A
descrio desses resultados feita a seguir.
O primeiro aglomerado (A1) composto por 35 indivduos. Esse grupo
apresentou concordncia elevada (acima do

valor sete assinalado na escala) com as
variveis ascenso funcional, estabilidade,
cumprimento de regras, defesa da organizao, divulgao do rgo, questionamento do status quo, defesa dos interesses
da sociedade brasileira, mximo de
empenho e ambiente de trabalho. Dentre
essas, a estabilidade, a defesa dos interesses
da sociedade e o empenho mximo
receberam grau de concordncia superior
a oito. Embora o empenho mximo esteja
bem cotado no grupo, o valor mdio
atribudo foi o menor se comparado
cotao nos demais conglomerados. O
mesmo vlido para a questo da defesa
da organizao e do questionamento do
status quo das polticas pblicas.
Verificando os menores escores de A1,
a maior discordncia acontece em relao
afirmativa os recursos humanos e
financeiros de um departamento ou rgo
devem ser sempre concentrados em
apenas uma poltica especfica. Com notas
menores que quatro tambm esto o desejo
de servir sociedade como fator de
atratividade do setor pblico e a superao
de obstculos. Prximos indiferena
esto: salrio como fator de atratividade,
vontade de ter mais responsabilidades,
troca de cargo por vantagem financeira,
exerccio de chefia como indicador de
sucesso, mudanas que no elevem
atribuies, vontade de diminuir o ritmo
de trabalho, oportunidade de trabalho em
projetos em que se acredita e desagrado a
atividades administrativas. A tabela a seguir
apresenta a classificao dos resultados.
O segundo aglomerado (A2), apontou
boa concordncia com cumprimento de
regras, divulgao, defesa da organizao,
questionamento do status quo, defesa dos
interesses da sociedade, oportunidade de
trabalho no que se acredita e empenho
RSP
mximo. A divulgao e o empenho atingiram mdias superiores a oito e a defesa

dos interesses da sociedade obteve
concordncia quase total. Quarenta e cinco
respondentes integram esse grupo.
As maiores discordncias so sobre a
concentrao de recursos em polticas
especficas e mudanas que no elevem
atribuies. Com opinies prximas
indiferena esto: o salrio como fator de
atratividade, troca de cargo por vantagem
financeira, desagrado a atividades administrativas e ambiente de trabalho. As outras
variveis apresentam valores um pouco
mais elevados, mas pouco acima da indiferena. Comparando com os demais
aglomerados, as menores mdias para as
variveis ascenso funcional, estabilidade e
encontram-se em A2. A concordncia
nesse grupo com no servio pblico,
tenho a oportunidade de trabalhar pelas
polticas, programas ou projetos em que
acredito foi a maior entre todas, atingindo
mdia de 7,58.
O terceiro aglomerado (A3) tem 35
integrantes. Concordncia quase total dada
afirmativa procuro dar o mximo nas
minhas atividades, independente do rgo
onde trabalho. Valores prximos a nove
na escala so atribudos s questes que
tratam do questionamento do status quo e
da ascenso funcional. Em seguida, em
ordem decrescente, aparece oportunidade
de trabalhar pela sociedade, divulgao do
rgo, defesa da organizao, cumprimento
das regras, desejo de mais responsabilidades,
estabilidade e ambiente de trabalho.
Prximos da discordncia total esto
os itens sobre concentrao de recursos e
diminuio do ritmo de trabalho, os
menores valores entre todos os aglomerados. Salrio como fator de atratividade,
289
RSP
exerccio de chefia como indicador de

sucesso, mudanas que no elevem o
volume de trabalho e desagrado a atividades administrativas tambm receberam
valores abaixo da indiferena em A3, ou
seja, tendendo para a discordncia.
O aglomerado quatro (A4), composto
por 17 indivduos, apontou concordncia
total (dez) com a afirmativa os servidores
pblicos devem sempre questionar o
estado atual das polticas pblicas nas
organizaes onde trabalham. Com
escores superiores a nove, aparecem os
interesses da sociedade brasileira so sempre
mais importantes do que os interesses de
quem est no poder, eu ajudo a divulgar
as aes e atividades do meu departamento
ou rgo e a ascenso funcional um
objetivo fundamental para mim. Com
bom grau de concordncia, so relacionadas as questes do desejo de mais
responsabilidades, a estabilidade, a troca
de cargo por vantagem financeira, o exerccio de chefia como indicador de sucesso,
a defesa da organizao, a superao de
obstculos e o empenho mximo.
A indiferena nesse grupo atinge as
variveis referentes diminuio no ritmo
de trabalho e concentrao de recursos.
Discordncia elevada reservada para
mudanas que no elevem o meu volume
de trabalho ou minhas atribuies so bemvindas, atividades administrativas e
operacionais no me agradam, que
constituem tambm os maiores nveis de
discordncia em comparao com os
demais aglomerados. Ainda entre os escores
baixos de A4, tem-se ambiente de trabalho
e oportunidade de trabalhar pela sociedade.
O quinto aglomerado formado (A5),
com 14 integrantes, concordou quase
totalmente (mdia de notas acima de
nove), com a estabilidade como fator de
atratividade do servio pblico, com a
290

com a importncia dos interesses da
sociedade brasileira e com a troca de cargo
por um ambiente de trabalho mais
tranqilo. Com concordncia acima de
oito, aparece o cumprimento das regras, a
importncia de defender os objetivos do
rgo onde trabalha, o questionamento do
Estado das polticas pblicas e a disponibilidade mxima pela organizao. Igualmente bem cotadas foram a ascenso
funcional e a divulgao das aes.
As afirmativas com classificaes
prximas indiferena foram: eu gostaria
de ter mais responsabilidades e funes
associadas ao meu posto atual, considero os anos de exerccio de cargos de
chefia como indicador importante do
sucesso, mudanas que no elevem o
meu volume de trabalho ou minhas
atribuies so bem-vindas, gostaria de
manter minhas atribuies atuais e diminuir
o ritmo de trabalho, os recursos
humanos e financeiros de um departamento ou rgo devem ser sempre
concentrados em apenas uma poltica
especfica, foi a oportunidade de
trabalhar pela sociedade brasileira que me
atraiu para o servio pblico e, um pouco
mais abaixo, no servio pblico, tenho a
oportunidade de trabalhar pelas polticas,
programas ou projetos em que acredito
e atividades administrativas e operacionais
no me agradam.
O ltimo aglomerado (A6) possui 49
respondentes. Entre as 20 afirmativas, esse
grupo atribui elevada concordncia a 11.
Ascenso funcional, estabilidade, troca de
cargo com vantagem financeira, exerccio
de chefia como indicador de sucesso,
cumprimento das regras, defesa dos objetivos da organizao, divulgao das aes,
superao de obstculos, questionamento do
status quo, importncia dos interesses da
sociedade brasileira, confiana no trabalho que

desempenha e disponibilidade mxima pelo
rgo so as questes mais valorizadas.
O grupo foi o nico que no apresentou discordncia a alguma afirmativa,
tendo, no mximo, nveis prximos
indiferena. o que acontece com as
questes sobre a concentrao de recursos
e desagrado a atividades administrativas e
operacionais. Guarda semelhana com o
grupo anterior, mas aponta algumas diferenas. Enquanto A5 no concorda nem
discorda de que tenha a oportunidade de
trabalhar nos projetos em que acredita, A6
apresenta concordncia maior. O mesmo
acontece nas opinies distintas desses dois
grupos em relao chefia como indicador
de sucesso.
A prxima seo analisa os aglomerados e suas caractersticas no que se refere
associao com os perfis alpinista,
conservador, defensor, militante e homem
de Estado.
A tipologia encontrada
Os dados referentes correlao entre
as variveis caractersticas de alguns tipos de
burocrata forneceram indicaes razoveis
da pertinncia da teoria de Downs (1967).
A formao dos aglomerados acrescenta
outras informaes e deixa claro que a
tipologia downsiana no foi encontrada na
forma pura. Ao contrrio, as variveis
relacionam-se em outro padro, combinando caractersticas de mais de um perfil
no topo dos escores de um mesmo grupo.
Em primeiro lugar, o tipo homem
de Estado, que no havia apresentado
nenhuma correlao entre as afirmativas,
parece estar embutido nos aglomerados.
Os itens a ele referentes no obtiveram
bons nveis de concordncia em quase
todos os grupos. Exceo o item os
RSP
interesses da sociedade brasileira so mais

est no poder, cuja menor marcao foi
8,03 no aglomerado A3. Para atividades
administrativas e operacionais no me
agradam, a maior mdia foi 6,17 em A1
e a menor, 2,06 em A4. A maior amplitude de respostas aconteceu no item foi
a oportunidade de trabalhar pela sociedade
brasileira que me atraiu para o servio
pblico, que obteve 8,43 de concordncia
em A3 e 3,94 (mais prximo da discordncia) em A4.
Em alguns aglomerados, marcaes
elevadas foram dadas para afirmativas
associadas prioritariamente a diferentes
tipos, como alpinista e conservador, por
exemplo. Sugerir nova classificao de
agentes burocrticos, com base nos indivduos entrevistados, envolve certo esforo
combinatrio. Significa relacionar alguns
interesses que podem parecer controversos
primeira vista.
Em A1, os maiores escores foram
encontrados em afirmativas relacionadas
aos tipos alpinista, conservador e defensor.
Dentre esses, o perfil defensor o que
apresenta maior consistncia entre os itens.
Nos dois outros, v-se marcaes mais
prximas da concordncia em alguns itens
e outras marcaes mais prximas indiferena. Associaes com os perfis de
militante e homem de Estado esto bem
mais distantes. Esse grupo est preocupado
com a ascenso funcional, com a estabilidade no emprego, com o devido
cumprimento das regras, com a defesa dos
interesses do rgo onde se trabalha, com
a divulgao das aes, com o questionamento das polticas, com o interesse da
sociedade brasileira, em empenhar-se ao
mximo e com um ambiente de trabalho
tranqilo. um defensor que tende ao
conservadorismo.
291
RSP
No segundo aglomerado, A2, sobressai

a concordncia com a importncia do
cumprimento das regras, a defesa dos
interesses do rgo onde se trabalha, a
divulgao das aes, o questionamento das
polticas, a importncia dos interesses da
sociedade, oportunidade de se trabalhar em
que se acredita e o empenho mximo. Dessa
forma, percebe-se a presena de questes
relacionadas a quatro perfis, estando ausente
a caracterizao alpinista. Tambm notada
a pouca aderncia ao perfil conservador.
um defensor militante.
O terceiro aglomerado, engloba indivduos atentos ascenso funcional, ao
acrscimo de responsabilidades, estabilidade no emprego, s regras, defesa do
rgo onde se trabalha, divulgao das
aes, oportunidade de se trabalhar pela
sociedade brasileira, ao questionamento
das polticas, importncia dos interesses
da sociedade brasileira e disponibilidade mxima de empenho pelo trabalho.
Seria um defensor de Estado, com algo
de alpinista. Pela teoria de Downs (1967),
o defensor pode usar tticas alpinistas para
ter mais espao para fazer o que quer. O
poder e o crescimento na hierarquia
abrem caminhos.
Em A4, destaca-se a concordncia
com a ascenso funcional, com o acrscimo
de responsabilidades, com a estabilidade,
exerccio de chefia indicador de sucesso,
defesa dos objetivos do rgo, divulgao
das atividades, superao de obstculos
com esforo e dedicao, questionamento
do status quo das polticas pblicas (mdia
de pontuao 10), importncia dos
interesses da sociedade brasileira e dedicao mxima s atividades. Esse um
grupo misto, que apresenta traos alpinistas
mais marcados, junto com opinies e
atitudes tpicas de defensores e militantes.
292
A5 aglomera indivduos com interesses ainda mais mistos e variados.

Ascenso funcional, estabilidade, troca de
cargo associada vantagem financeira,
cumprimento das regras, defesa do rgo
e sua divulgao, questionamento das
polticas, importncia dos interesses da
sociedade, dedicao mxima e troca de
cargo em busca de um ambiente mais
tranqilo de trabalho esto todos presentes
com grande concordncia. Ou seja, todos
os perfis burocrticos esto a representados e contemplados.
Esse grupo, composto por 14 pessoas,
parece querer um pouco de tudo. Est
preocupado com ascenso funcional e
trocaria de cargo por melhor salrio, mas
indiferente a assumir mais responsabilidades e diminuio do ritmo de
trabalho. Alm disso, tambm trocaria de
cargo por um ambiente de trabalho mais
tranqilo. Em comparao com os demais
aglomerados, esse o que menos divulga
o prprio rgo (mediana seis para esse
item) e o que mais foi atrado pela estabilidade no emprego. No topo da lista esto
duas afir mativas referentes ao tipo
conservador. Pode ser considerado um
conservador defensor.
O ltimo aglomerado, A6, valoriza
a ascenso funcional, a estabilidade, a
vantagem pecuniria na troca de cargos, a
chefia com indicador de sucesso, o cumprimento das regras, a defesa e divulgao
do rgo, a superao de obstculos, o
questionamento das polticas, os interesses
da sociedade brasileira, afirma trabalhar no
que acredita e dar o mximo pela organizao. Apesar da semelhana que possa ser
vista em um primeiro momento em relao
ao aglomerado anterior, A6 aponta mais
engajamento com o trabalho no servio
pblico do que A5, considerando esse
engajamento associado mais fortemente
RSP
aos itens referentes aos perfis militante e

homem de Estado.
Para observar o conjunto dos resultados, pode-se reduzir os dados de forma
a comparar os escores totais de cada perfil.
Isso feito calculando-se a mdia dos
valores mdios marcados no conjunto das
afirmativas referentes a cada tipo (alpinista,
conservador, defensor, militante e homem
de Estado). Dessa forma, obtm-se o
valor atingido por esses tipos em cada
aglomerado. Vale lembrar que a anlise das
correlaes no apontou correlao significativa entre certas afirmativas. Assim, o
uso das mdias apenas outra forma de
representar os aglomerados. O quadro a
seguir apresenta esses valores, acompanhados do tipo correspondente.
No quadro, fica evidente a importncia do tipo defensor em todos os
aglomerados. Alm dos valores mdios
serem prximos entre quase todos eles,
esse o perfil de maior pontuao. No
grupo A1, o segundo tipo destacado o
conser vador, confirmando a anlise
anterior de que esse aglomerado possua
caractersticas defensor-conservador. O
perfil militante o menos presente em

A1.
Em A2, o segundo tipo que se
combina o do homem de Estado, com
valor mdio razoavelmente inferior
marcao do tipo defensor. O alpinista
o menos presente. O prximo aglomerado, A3, obteve resultados semelhantes
A2. O que diferencia esses grupos so
os valores mais baixos. Em A3, o tipo
conservador o menos presente. Em
seguida, A4 combina o tipo defensor
com o alpinista, seguido pelo militante.
O conser vador tambm o menos
presente em A4. Para A5, o tipo defensor
seguido pelo conser vador e pelo
alpinista, com o militante menos presente.
Por fim, A6 uma mistura de defensor,
alpinista e conservador. O tipo homem
de Estado o menos presente. Os aglomerados A5 e A6, que pareceram semelhantes pela anlise das afirmativas,
aparecem aqui mais diferenciados.
A anlise a partir das mdias apresenta
resultados semelhantes anlise feita com
base nas afirmativas. Se, por um lado, os
valores das mdias so influenciados por
Quadro 5: Aglomerados e perfis encontrados

A3
8,31
Defensor
6,90
Homem de
Estado
6,16
Militante
A4
8,55
Defensor
7,69
Alpinista
A5
8,29
Defensor
7,67
Conservador
A6
8,91
Defensor
7,65
Alpinista
6,35
Homem de
Estado
5,80
Alpinista
A2
8,34
Defensor
6,93
Homem de
Estado
6,42
Militante
7,12
Militante
6,87
Alpinista
7,38
Conservador
5,77
Conservador
5,91
Alpinista
5,38
Alpinista
5,48
Conservador
6,12
Homem de
Estado
5,96
Militante
7,14
Militante
4,44
Militante
5,04
Homem de
Estado
4,88
Conservador
A1
7,59
Defensor
6,89
Conservador
6,79
Homem de
Estado
293
RSP
marcaes elevadas, o que pode

compensar valores mais baixos marcados
para as outras afirmativas relacionadas ao
tipo em questo, por outro, evidencia os
tipos que menos aparecem na formao
dos aglomerados. Outra forma de representar graficamente essas informaes
pode ser vista a seguir.
Essa descrio dos aglomerados
confirma que a tipologia descrita por Downs
(1967) no um molde adequado para
encaixar os grupos, que apresentam outras
relaes entre os perfis. Enquanto o homem
de Estado no se destacou, orientaes do
defensor permeiam todos os grupos, com
uma ou outra nfase diversa.
a confirmao das hipteses selecionadas,

quais sejam:
Hiptese 1 (H1): burocratas em
incio de carreira tendem a ser mais alpinistas do que os burocratas com mais
tempo de servio;
Hiptese 2 (H2): burocratas em
meio ou fim de carreira tendem a ser mais
conservadores do que aqueles em incio
de carreira;
Hiptese 3 (H3): poucos burocratas,
no importando o tempo de servio
pblico, so homens de Estado;
Hiptese 4 (H4): os perfis de
defensor e militante no sofrem grande
influncia do tempo na carreira.
A H1 no pode ser verificada completamente porque no h um aglomerado
claramente alpinista. Mesmo assim,
pode-se comparar os aglomerados
formados com os anos no servio pblico
e analisar as caractersticas mais marcantes
do grupo.
A tabela 2 apresenta o nmero e o
percentual de indivduos em cada aglomerado de acordo com o tempo de servio.
Verificao das hipteses

A anlise de aglomerados, mtodo
central neste trabalho, apontou para a no
verificao exata da tipologia de Downs
(idem). Os aglomerados formados apresentam caractersticas de mais de um perfil,
no sendo possvel isolar variveis de
destaque. Conseqentemente, isso prejudica
Tabela 2: Faixas de tempo de servio por aglomerado

Faixas de tempo de servio
0 a 3 anos
4 a 10 anos
A1
A2
A3
A4
A5
A6
14
16
19
22
17,28 19,75
23,46
6,17
6,17
27,16
N
%
11 a 20 anos
N
%
Acima de 21 anos
294
Aglomerado
13
25,00 36,11
6
17,14 25,71
6
3
8,33
2
5,71
8,57
2,78
6
17,14
13,89
9
25,71
81
100
36
100
35
100
11
13
9,30
4,65
30,23
100
49
195
25,13
100
13,95 16,28
25,58
Total
35
35
17,95 23,08
45
13,89
Total
17,95
17
8,72
14
7,18
43
Entre os indivduos com at trs anos de

servio pblico, isto , em incio de
carreira, predomina a associao a A6,
seguida pelo pertencimento a A3. Considerando os servidores que possuem entre
quatro e dez anos de experincia, em A2
onde se encontram mais pessoas desse
grupo. O estrato seguinte, de 11 a 20 anos,
divide-se especialmente entre A2 e A6,
aglomerados razoavelmente diferentes. Por
fim, aqueles com mais de 21 anos de
servio pblico, aparecem mais em A6 e
A3. A distribuio das faixas de tempo de
servio nos aglomerados A1 e A2 no
sugere relao entre o tempo de servio e
a formao do grupo. J em A3, tm-se
dois grupos claros: os com at trs anos e
os com mais de 21 anos de servio. O
mesmo acontece em A6. Nos demais
aglomerados, essas discrepncias so
menos marcantes.
O aglomerado A6, que contm o
maior nmero de pessoas em incio de
carreira, apresenta perfil misto de defensor,
alpinista e conservador. Se H1 pudesse ser
confirmada, esse grupo deveria apresentar
caractersticas predominantemente alpinistas. De fato, trs afirmativas do tipo
alpinista obtiveram concordncia acima de
oito nesse grupo. Contudo, A4 o grupo
mais alpinista, e que contm apenas 6,17%
dos servidores em incio de carreira. O
perfil de A3, segundo aglomerado com
mais servidores com at trs anos de
servio, possui apenas duas afirmativas
referentes ao tipo alpinista com concordncia superior a sete e as demais, mais
prximas da discordncia. Nesse grupo,
esto mais presentes as caractersticas do
defensor e do homem de Estado.
Os grupos com maior nmero de
pessoas com mais de 21 anos de servio
pblico so A6 e A3, que tambm
possuem o maior nmero de novos
RSP
ser vidores. Em A6, como foi visto

anteriormente, o perfil misto. E em A3,
aparece um pouco mais do tipo conservador, mas sem muito destaque.
H2, j descartada pela no existncia de
aglomerado claramente conservador,
tambm descartada porque no se percebe
associao entre o tempo de servio e o
aglomerado de pertencimento. Os cruzamentos indicam que todos os aglomerados
possuem membros com experincias
diversas quanto ao tempo de servio.
As outras duas hipteses, H3 e H4,
diretamente decorrentes da associao e da
existncia clara de perfis definidos por
Downs (1967), ficam prejudicadas.
Sobre a H3, o perfil do homem de
Estado teve apenas uma caracterstica
destacada entre todos os respondentes.
Exceo ocorrente em A3, onde duas
caractersticas desse tipo obtiveram concordncia acima de oito. A afirmao os interesses da sociedade brasileira so sempre
mais importantes do que os interesses de
quem est no poder obteve concordncia
mdia superior a oito em todos os
aglomerados. Pode ser que existam mesmo
poucos homens de Estado mas, os dados
da pesquisa demonstram que existe, pelo
menos, um pouco dele em todos os
servidores pblicos.
A hiptese 4 (H4) precisa ser separada
para avaliao. Em primeiro lugar, a parte
referente ao perfil de defensor no faz mais
nenhum sentido quando se sabe que todos
os aglomerados apresentaram elevados
graus de concordncia com as afirmaes
do perfil defensor. Em segundo lugar,
nenhum aglomerado predominantemente
militante. O aglomerado A2, que possui um
perfil misto de defensor e militante, possui
indivduos de todas as faixas de tempo de
servio. Mas isso tambm acontece nos
demais aglomerados.
295
RSP
As hipteses apresentadas foram

elaboradas para refletir, exatamente,
aspectos da teoria da burocracia de
Downs (1967). Essa teoria foi construda
com base em uma tipologia sobre o
comportamento dos agentes burocrticos.
O prprio autor esclarece que os perfis
tipificados so hipteses a serem testadas.
Uma vez que a pesquisa e a anlise de
aglomerados no confirmam os mesmos
tipos criados por Downs (1967), o
restante fica comprometido em alguma
medida. As hipteses criadas com a
varivel tempo de servio no demonstraram comprovao.
Por outro lado, os aglomerados
apresentam composies interessantes e
indicam que outras hipteses sobre as
caractersticas comportamentais dos
burocratas precisam ser formuladas e
testadas.
Concluso
Com o propsito de conhecer o
comportamento burocrtico, esse trabalho
utilizou a tipologia de Downs (1967) de
agentes burocrticos como modelo
terico para delinear uma pesquisa sobre
os servidores pblicos federais brasileiros.
Este captulo apresenta as principais
concluses do estudo e aponta os limites
existentes, sugerindo pontos de aprimoramento e aprofundamento.
A tipologia de Downs (1967) estabelece que as organizaes burocrticas so
formadas por cinco tipos de funcionrios:
alpinistas, conservadores, defensores,
militantes e homens de Estado. Cada um
deles est relacionado a um conjunto
especfico de objetivos relacionados a
poder, renda, prestgio, convenincia,
segurana, lealdade pessoal, orgulho pelo
trabalho, desejo de servir ao interesse
296
pblico e comprometimento. Dentro da

estrutura formal, as pessoas encontram
espao para agir de acordo com seus interesses e isso pode afetar o comportamento
da organizao. O estudo dos tipos de
agentes burocrticos ajudaria a entender o
comportamento da prpria burocracia.
Tendo isso em mente, a pesquisa foi
desenvolvida para verificar a existncia da
tipologia. Os pressupostos tericos foram
traduzidos em itens de um questionrio
aplicado a servidores pblicos federais do
poder executivo. Os entrevistados foram
selecionados entre as pessoas que freqentam cursos de capacitao na ENAP
Escola Nacional de Administrao
Pblica.
No tratamento dos dados, foi utilizada
a tcnica de anlise por aglomerao (cluster
analysis) que, a partir do conjunto de
respostas, aglomera os casos em grupos
onde os membros so homogneos e, entre
os grupos, h heterogeneidade. Ou seja, os
integrantes de um mesmo aglomerado
possuem caractersticas semelhantes e cada
aglomerado possui caractersticas distintas
dos demais. Essa tcnica interessante e til
para a construo de tipologias, pois os
aglomerados so gerados com pouca
interferncia do pesquisador.
Cada aglomerado formado foi analisado em termos de sua correspondncia
com os tipos criados por Downs (1967)
para a classificao dos agentes burocrticos.
Os resultados apontam para a no verificao da existncia exata da tipologia. A anlise resultou em grupos de burocratas com
opinies semelhantes sobre os itens indagados, mas que combinam interesses de
variados perfis. Dos tipos downsianos, o
defensor, aquele que veste a camisa,
permeia todos os aglomerados, sinalizando
o comprometimento do servidor pblico
com o seu trabalho. Esse achado bastante
consistente, pois, alm de estar presente em

todos os grupos, todas as afirmativas que
o compem foram correlacionadas
positivamente entre si.
Outra questo que perpassa todos os
aglomerados a afirmativa os interesses
da sociedade brasileira so sempre mais
est no poder, que obteve nveis de concordncia superiores a oito em todos os grupos.
Esse item diz respeito ao tipo homem de
Estado, que, embora no seja predominante
em nenhum grupo, est, assim, marcadamente presente em todos os aglomerados.
A afirmativa os servidores pblicos devem
sempre questionar o estado atual das
polticas pblicas nas organizaes onde
trabalham tambm obteve concordncia
razovel entre todos os grupos. Ainda assim,
de maneira geral, as afirmativas relativas aos
tipos militante e homem de Estado
obtiverem os menores escores.
A principal caracterstica da tipologia
encontrada que ela mistura componentes
de diferentes tipos de agentes burocrticos.
Um mesmo grupo pode atribuir concordncia elevada e similar a itens dos perfis
alpinista e conservador, que deveriam ser
excludentes. O aglomerado A1, apresentase como defensor conservador. Em A2,
tem-se o defensor militante. J A3, mostrase como defensor de Estado alpinista. As
caractersticas de A4 so bastante variadas,
RSP
gerando um misto alpinista-defensor e

militante. O conservador sobressai em A5,
acompanhado de perto pelo tipo defensor,
formando um conservador defensor
(diferente de A1, defensor conservador, a
ordem importante). Por ltimo, o grupo
que compe A6 tambm misto, constituindo um defensor-alpinista e conservador.
Os estudos de Lind (1991) e de Brewer
e Maranto (2000) tambm apontaram que
a tipologia de Downs (1967) no se
verificava completamente. Lind observou
que conservadores possuem pr-disposio
para mudanas, ao contrrio do que prega
a teoria. Brewer e Maranto, tambm identificaram o interesse em servir ao pas com
peso geral relevante.
A teoria downsiana no considera que
os indivduos possam ter interesses aparentemente conflitantes. Tal conflito seria
aparente pela diversidade de situaes e
contextos enfrentados pelos burocratas
pblicos ao longo da carreira. Em determinadas situaes, um interesse alpinista pode
prevalecer e, em outras, um interesse
conservador. A importncia de analisar as
preferncias dos indivduos enxergando
todo o perodo profissional foi ressaltada
por Schneider (1994), que afirmou que as
estratgias podem mudar em face de novas
situaes.
Alguns limites da pesquisa devem ser
ressaltados. Em primeiro lugar, a amostra
Quadro 6: Tipologia encontrada

Aglomerado
A1
A2
A3
A4
A5
Tipo
Defensor-conservador
Defensor-militante
Defensor de Estado alpinista
Alpinista-defensor militante
Conservador-defensor
A6
Defensor-alpinista conservador
297
RSP
resultante possui um nmero maior de

servidores em incio de carreira do que a
proporo efetivamente encontrada na
populao. Em segundo lugar, foi perguntado apenas o tempo de servio e no a
idade do respondente. Em terceiro lugar,
o questionrio possui afirmativas desbalanceadas entre os perfis da tipologia. Dois
perfis contam com cinco afirmativas a
serem avaliadas, enquanto outros contam
com quatro ou trs. Alm disso, a anlise
de correlao no indicou a correlao
completa entre grupos de afirmativas. Em
quarto lugar, o uso de escala e a possibilidade do respondente assinalar todos os
itens, favorece o aparecimento de uma
tipologia mista. Se, por um lado, isso
dificulta a associao a um nico tipo e a
comprovao ou refutao da teoria de
Downs (1967), por outro, d mais riqueza
anlise dos resultados. Por ltimo, a anlise
baseia-se em apenas um instrumento e uma
forma de tratamento dos dados. Outros
instrumentos, como entrevistas, por
exemplo, podem ser usados para complementar a pesquisa.
Uma alternativa promissora para novos
estudos seria a reorganizao da tipologia
de Downs (1967). Tendo em vista que os
perfis encontrados nesta pesquisa foram
mistos, novas correlaes entre as afirmativas podem ser buscadas, criando novos
tipos de agentes burocrticos.
Outras e novas tipologias podem ser
pensadas para agrupar comportamentos
de agentes burocrticos que no foram
contemplados. Em exerccio de pensar
298
novos tipos, o burocrata pendura palet,

por exemplo, poderia ser um deles. Sua
possvel existncia em uma organizao
compromete o rendimento e a qualidade
do trabalho realizado. O alpinista
puxa-tapete talvez pudesse ser outro
exemplo, aquele que abusa dos outros e
sabota trabalho alheio visando prpria
ascenso funcional. Mas a, o limite entre
tipologia e patologia poderia estar sendo
ultrapassado.
Conhecer o tipo social do servidor
pblico um tema atraente e que desperta
muitas controvrsias. O tempo de servio
e o interesse em servir sociedade no
aparentam ser relevantes para a diferenciao desses tipos. Os resultados obtidos
indicam que outros tipos devem ser
pensados, reavaliando os desejos e
interesses dos servidores pblicos, que so,
em grande medida, comprometidos com
seu trabalho. Crenas, valores e objetivos
pessoais precisariam ser analisados em
diferentes momentos, com o intuito de
captar comportamentos ao longo do
tempo. Essa perspectiva poderia trazer mais
consistncia aos tipos encontrados.
A construo da teoria sobre o comportamento da burocracia um esforo
contnuo. Estudos podem apontar direes
diversas, destacando alguns aspectos que
no so captados em algumas estruturas
conceituais. Dependendo da moldura que
se usa para enxergar a realidade, pode-se
se distinguir vrias pinturas.
(Artigo recebido em 31de agosto de 2007.
Verso final em 27 de setembro de 2007)
RSP
Notas
Sobre a criao do DASP, conferir o Decreto-lei no 579 de 30 de julho de 1938. Ao longo das
dcadas, o rgo sofreu modificaes em sua estrutura e competncias (e no nome, mantendo-se a
sigla). Quando foi extinto, as funes que ainda possua passaram para a recm-criada Secretaria de
Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, encarregada tambm do projeto de
desburocratizao. Essa secretaria tambm sofreu diversas transformaes at chegar estrutura
atual, na qual o rgo central de recursos humanos est ligado ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Um histrico completo pode ser acessado em; <http://www.
planejamento.gov.br/recursos_humanos/conteudo/historico.htm>.
2
Clientelismo um termo usado na literatura que indica um tipo de relao entre atores
polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais,
isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto (CARVALHO, 1997).
3
Fonte: MPOG, SRH, Boletim Estatstico de Pessoal, no 123.
4
Os tipos ideais so os modelos weberianos usados para auxiliar na compreenso dos fatos.
So simplificaes da realidade, elaborados para serem utilizados como instrumento para o processo
de anlise. Os mais famosos exemplos so os trs tipos puros de dominao legtima: racional-legal,
carismtica e tradicional (COHN, 1982). A existncia da burocracia est relacionada dominao racionallegal, caracterstica do Estado moderno.
5
A idia da maximizao de utilidade similar de Niskanen, mas em Downs no se restringe
maximizao oramentria.
6
A socializao profissional dos militares e a absoro destes dentro da estrutura estatal ocorrem
de forma distinta. Os servidores civis passam por concurso pblico, ainda que alguns tenham sido
incorporados ao sistema sem esse pr-requisito em meados dos anos 1980.
7
Trinta e seis questionrios foram invalidados por terem sido preenchidos por servidores de
carreira militar, de governos estaduais, do legislativo ou do judicirio, grupos que no compe o foco
da pesquisa.
8
O questionrio pronto foi submetido a pr-teste com um grupo de cinco servidores pblicos de
diferentes nveis, aos quais solicitou-se o preenchimento do formulrio e comentrios sobre clareza e
forma. Sugeriu-se alterao na forma de marcao da escala, alteraes nas perguntas demogrficas e a
incluso de mais um item nas afirmativas. O questionrio aplicado reflete essas alteraes.
9
Os demais servidores pertencem Receita Federal (3,08%) e polcia (4,10%). No responderam
esse item 5,13%.
10
As correlaes foram verificadas pelo ndice de correlao de Pearson. A tabela com os valores
pode ser solicitada autora.
1
299
RSP
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301
RSP
Resumo Resumen Abstract

As teorias sobre a burocracia governamental e seu comportamento fornecem diferentes
abordagens tericas e diferentes interpretaes. A partir da tipologia de agentes burocrticos criada
por Anthony Downs (1967), esse trabalho analisa os servidores pblicos federais brasileiros e sua
postura face ao trabalho. Com a aplicao de questionrios a um grupo de servidores, buscou-se
verificar a existncia e/ou pertinncia dos tipos descritos como alpinistas, conservadores, defensores,
militantes e homens de Estado. Os dados obtidos foram tratados pela tcnica de anlise de aglomerados. Os resultados encontrados apontam que a tipologia possui limites fluidos entre um perfil de
burocrata e outro, acenando para a necessidade de se repensar as concepes sobre a burocracia
governamental e aprofundar os estudos.
Palavras-chave: Burocracia. Tipologia. Anlise de aglomerados.
El funcionario pblico brasileo: una tipologa de la burocracia
Las teoras acerca de la burocracia su comportamiento proveen diversas interpretaciones. Este
trabajo analiza los servidores pblicos federales brasileos y su relacin con el trabajo empleando la
tipologa de los agentes burocrticos creada por Anthony Downs (1967). Con la aplicacin de
sondeos a un grupo de servidores, se busc comprobar la existencia de los tipos descritos como
escaladores, conservadores, defensores, militantes y hombres del estado. Los resultados sealan
caractersticas de la burocracia diferentes da concepcin de Downs.
Palabras-clave: Burocracia. Tipologa. Anlisis de conglomerados.
The Brazilian civil servant: a typology of bureaucracy
The behavior of bureaucrats has been studied by several theoretical approaches. This paper
builds on Downs typology of bureaucratic officials (climbers, conservers, advocates, zealots and
statesmen) to analyze Brazilian public servants. Questionnaires were applied in order to verify the
existence of the typology. Collected data were categorized using cluster analysis. The results show
that the division between the bureaucratic profiles is not clear. The obtained clusters reveal characteristics
of different bureaucratic roles that were not predicted by Downs.
Key-words: Bureaucracy. Typology. Cluster analysis.

especialista em polticas pblicas e gesto governamental, mestre em Cincia Poltica pela Universidade de
Braslia (UnB). Contato: <clarice.oliveira@enap.gov.br>
302

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