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o
Encontro Anual da ANPOCS
Caxambu, 25 a 29 de outubro de 2010

ST07 Dilemas da modernidade perifrica





Os Conceitos de Burocracia e Burocratizao:
Teoria da Modernidade e a Condio Perifrica



Christina W. Andrews
Departamento de Cincias Sociais
Universidade Federal de So Paulo






e-mail: christina.andrews@unifesp.br


1

Os Conceitos de Burocracia e Burocratizao:
Teoria da Modernidade e a Condio Perifrica



Christina W. Andrews
*


Resumo

Este artigo faz uma anlise das teorias contemporneas da modernidade desenvolvidas
Jrgen Habermas, Anthony Giddens e Ulrich Beck, aproximando-as de abordagens teri-
cas sobre a condio perifrica. Para tanto, dado destaque aos de burocracia e buro-
cratizao, considerando a centralizado dos mesmos para a teoria da modernizao de
Weber. Para tanto, usado o conceito de esprito da burocracia desenvolvido por Ri-
chard Hilbert, que ento discutido no contexto das teorias mencionadas e luz de refe-
renciais tericos sobre a condio perifrica. O texto aponta procura mostrar que as teo-
rias sobre a modernidade poderiam ganhar em clareza se compreendidas a partir de insi-
ghts proporcionados pelas abordagens de Anbal Quijano, Celso Furtado e Edson Nunes.


1. Introduo
A construo, interpretao e evoluo de conceitos sociais possuem uma impor-
tncia que vai alm da problemtica terica e metodolgica. Negt e Kluge (1999) ressal-
tam a importncia dos conceitos para a ao poltica, argumentando que a existncia de
conceitos capazes de expressar a realidade poltica condio bsica da capacidade ar-
gumentativa intelectual e moral das pessoas que decidiram mudar o seu estado de carn-
cia (p. 59). A deturpao de conceitos pode ser interpretada como uma ao poltica em
si mesma, pois o ato de transformar certos conceitos em seus contrrios visa precisamen-
te levar adiante um projeto poltico. Heiner Gleiler, ex-secretario geral do CDC (Partido
da Unio Democrtica Crist, Alemanha) tinha perfeita noo desse processo, ao afirmar:
Hoje em dia, para surtirem efeito, as revolues tm de se apoderar dos conceitos, e no
de funcionrios dos telgrafos e de estaes de trem. (citado por Negt e Kluge, Ibid., p.

*
Professora Adjunta, Curso de Cincias Sociais, Universidade Federal de So Paulo Unifesp, Campus
Guraulhos. E-mail: christina.andrews@unifesp.br.

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64). Cada momento histrico apresenta um conjunto de conceitos que so valorizados,
ao mesmo tempo em que outros so esvaziados.
Este texto faz uma anlise nas teorias contemporneas da modernidade aproximan-
do-as de abordagens tericas da condio perifrica. Assumimos aqui o pressuposto de
que os conceitos trazem implicaes polticas na definio de cenrios sociais e nas pos-
sveis intervenes nesses cenrios. Portanto, ser dado destaque para os conceitos de
burocracia e burocratizao. Embora esses conceitos sejam amplamente difundidos,
ainda so raros os estudos que se dedicaram a explor-los em profundidade. Isso parece
ser ainda mais necessrio agora, em que teorias sociais contemporneas retomaram o
tema da modernizao, dando-lhe novas interpretaes luz dos desenvolvimentos soci-
ais, econmicos e polticos do ltimo quarto de sculo.
Iniciaremos nossa anlise pela apresentao dos conceitos de burocracia e burocra-
tizao sugeridos por Hilbert (1987), pois consideramos que o autor, por meio desses
conceitos, retoma aspectos fundamentais da teoria weberiana da modernizao. Em se-
guida, apresentaremos uma breve discusso de aspectos tericos das obras de Jrgen Ha-
bermas, Anthony Giddens e Ulrich Beck, autores contemporneos que desenvolveram
teorias de modernizao para o contexto contemporneo. Finalmente, apresentaremos
uma discusso sobre as implicaes para as teorias da modernidade de uma aproximao
com as teorias sobre a condio perifrica.

2. Burocracia e burocratizao
Podemos dizer que conceitos de burocracia e burocratizao passaram por dois
tipos de transformao a partir da teoria weberiana da modernizao. O primeiro tipo de
transformao deu-se por meio das teorias e estudos das organizaes. Nos casos mais
extremos da abordagem organizacional, a burocracia como tipo-ideal apresentada como
uma recomendao a ser seguida pelas organizaes que desejam tornar-se eficientes
(cf. Weiss, 1983). No entanto, as teorias organizacionais nem sempre adotam essa abor-
dagem distorcida da burocracia como tipo-ideal. Em muitos casos, a ideia de burocracia
apresentada como a descrio de um tipo de organizao que apresenta uma srie de
caractersticas especficas hierarquia, profissionalismo, regras escritas, impessoalida-
de, etc. , caractersticas que poderiam ento ser usadas pra medir o quo burocrtica
seria uma dada organizao (cf. Hall, 1963). Por sua vez, nas teorias sociais abrangentes,
o conceito de burocracia geralmente associado teoria da modernizao de Weber. No

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entanto, mesmo nas abordagens tericas abrangentes, o conceito de burocracia muitas
vezes reificado, como se o processo de burocratizao gerasse entidades objetivamente
identificveis sejam organizaes formais ou comportamentos estruturados que
poderamos em seguida chamar de burocracias. Hilbert (1987) critica essa forma de
interpretar os conceitos weberianos de burocracia e burocratizao sugerindo outra inter-
pretao na qual esses conceitos so interpretados no como uma organizao macroes-
trutural, mas como ideias sobre burocracia, um esprito de burocracia, uma mentalidade
burocrtica (p. 70). Conforme o autor busca demonstrar, essa interpretao, alm de ser
consistente com os escritos de Weber, teria a vantagem de contornar problemas tericos e
empricos resultantes da interpretao tradicional.
Hilbert (1987) afirma que no pretende defender a tese de que sua abordagem sobre
burocracia seria mais prxima da abordagem original de Weber do que outras possveis
interpretaes. No entanto, ele acredita que, ao destacar o aspecto subjetivo do conceito
de burocracia que ele denomina esprito da burocracia , est apresentando uma
interpretao que retira a nfase excessiva no comportamento estruturado. Como Hil-
bert faz questo de ressaltar, os escritos tardios de Weber apresentam diversas evidncias
de que a abordagem do esprito da burocracia fundamental para a compreenso de
sua sociologia como um todo coerente. Sua tese sintetizada na seguinte passagem:
Estamos sugerindo que a burocracia de Weber pode ser concebida, ao menos em par-
te, como a descrio no de um funcionamento organizacional real, nem mesmo como
um tipo-ideal, mas em vez disso como uma verso subjetiva de tal funcionamento do
ponto de vista do ator burocrtico. (Ibid., p. 71, nfases minhas).
Assim sendo, de acordo com essa abordagem, a burocracia a mentalidade que
produz (e reproduz) as estruturas burocrticas. essa mentalidade que assegura a legiti-
midade para a ao dos atores sociais dentro da forma de dominao racional-legal. As-
sim como em outras formas de dominao a tradicional e carismtica a dominao
racional-legal descrita por Weber como se fosse uma forma de dominao efetivamente
existente. No entanto, claro que a constatao da existncia da dominao carismtica
no se d pela observao dos poderes sobrenaturais do lder; a descrio da forma de
dominao carismtica apresentada por Weber deve ser interpretada como uma descrio
das justificativas de atores sociais que legitimam essa forma de dominao apresentam.
O caso da dominao tradicional tambm pode ser interpretado nesses termos: no faz
sentido buscar evidncias dessa forma de dominao examinando-se a cadeia hereditria

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que levou o lder tradicional ao poder; o que faz sentido saber que aqueles que legiti-
mam a dominao tradicional apresentam a justificativa da hereditariedade. Portanto,
insiste Hilbert (Ibid.), no h razo para interpretarmos a dominao racional-legal sob
um ponto de vista totalmente diverso daquele que Weber adotou para as outras duas for-
mas de dominao.
Portanto, para compreendermos a dominao racional-legal, precisamos analisar a
orientao adotada pelos atores sociais. Assim sendo, na dominao racional-legal, os
atores sociais se orientam pela crena de que a burocracia com suas caractersticas
ideais uma entidade efetivamente existente e essa crena que atribui legitimidade
ao dos atores sociais que se integram a ela. Essa ideia de burocracia ajuda a compre-
ender por que sua forma ideal pode conviver com as formas imperfeitas das institui-
es burocrticas reais, pois o sentido de filiao se liga concepo abstrata de burocra-
cia, e no depende da forma como a burocracia opera na realidade.
Essa interpretao do conceito de burocracia apresentada por Hilbert (1987) permi-
te entender a relevncia da perspectiva dos atores sociais. No contexto brasileiro, por
exemplo, o termo burocracia que emerge do senso comum adquiriu um sentido negati-
vo e geralmente empregado nas referncias a organizaes estatais; as grandes empre-
sas podem ser to burocrticas quanto suas contrapartes administradas pelo Estado,
mas isso no tem relevncia do ponto de vista do leigo. Para os atores que no se inse-
rem em uma organizao estatal, a ideia (negativa) de burocracia se aplica exclusivamen-
te a esse tipo de organizao. Para aqueles inseridos no sistema burocrtico seja esta-
tal ou privado a ideia da burocracia substituda por outros termos, como procedi-
mentos universais, esprito republicano, gesto organizacional, administrao da
complexidade, planejamento estratgico, etc. De todo o modo, ainda que os termos
sejam outros, o processo de legitimao do esprito da burocracia permanece o mesmo.
Hilbert (Ibid.) nota que, por ser uma crena que tem a funo de legitimar a domi-
nao, o esprito da burocracia em tudo se assemelha concepo de ideologia usada
por Marx. Diferentemente de Marx, porm, que considerava as ideias como um epifen-
meno, Hilbert argumenta que as estruturas burocrticas no podem ser objetivamente
identificadas sem a atuao de uma ideia que leva estruturao propriamente dita. Em
sntese,

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[o] que produz o comportamento emprico uma crena em regras for-
mais como fatores determinantes da ao rotineira, como se fosse uma
questo de dever a ser seguido, como se indivduos presentes e au-
sentes estivessem seguindo objetivamente, e tidas como legtimas em
virtude de sua presumida impessoalidade racional, sua exatido, sua es-
tabilidade e assim por diante. (Ibid., p. 77; nfases do original)
Apesar de se constituir em uma crena, a mentalidade burocrtica no exige de seus
adeptos uma f cega. possvel atuar dentro do pressuposto de que a filiao buro-
cracia independa da experincia real. Assim sendo, a despeito da discrepncia entre o que
idealizado e o que existe efetivamente, o respeito s regras burocrticas permite que o
ator social mantenha a sua filiao burocrtica. Dessa maneira, mesmo quando atores
sociais se referem ironicamente s estruturas burocrticas s quais se associaram com
observaes como Voc no imagina como isso realmente funciona, o pressuposto o
de que a verdadeira burocracia seria possvel, servindo como parmetro para a busca
contnua de uma idealizao burocrtica.
O processo de modernizao descrito por Weber (1972 [1930], 1964) o resultado
da atuao da mentalidade burocrtica. Hilbert (1987), assim como Weber, denomina
esse processo de racionalizao. Esse processo promoveu a substituio do sentimento,
da tradio e das regras prticas por um conjunto de regras abstratas e calculveis. Hil-
bert usa o termo burocratizao para se referir ao processo de proliferao da burocra-
cia, mas tanto a racionalizao como a burocratizao derivam diretamente da mentali-
dade burocrtica, no existindo diferena de sentido entre os dois termos. Hilbert argu-
menta que a transio das formas de dominao carismtica e tradicional para a domina-
o racional-legal foi caracterizada pela atuao desimpedida da racionalizao, que pas-
sa, ento, a ter uma atuao reparadora. Ou seja, a discrepncia entre a concepo ide-
al de burocracia e aquela estrutura que existe na realidade leva os atores sociais a busca-
rem continuamente a reparao no contexto no qual atuam de forma a aproxim-lo cada
vez mais de uma concepo ideal de burocracia. Hilbert nota que esse processo no
encontra um limite, uma vez que a prpria concepo do que ideal continuamente
aperfeioada na tentativa de realiz-la objetivamente.
Como exemplo desse processo de reparao, Hilbert cita o Competency Based Tea-
cher Education (CBTE), um programa de aperfeioamento de prticas de ensino promo-

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vido pelo governo norte-americano nos anos 1970. O CBTE tinha como objetivo identi-
ficar prticas de ensino e traduzi-las como comportamentos objetivos passveis de serem
imitados. A crena dos promotores do programa era de que, uma vez que o elenco de
competncias pudesse ser descrito e registrado em manuais, seria possvel encontrar uma
forma de difundir o ensino competente e tambm medir de forma objetiva o desempe-
nho de professores. Como resultado dessa tentativa, apenas um dos manuais produzidos
pelo programa o Florida Catalog of Teacher Competencies identificou 1.301 com-
petncias. Assim sendo, de acordo com a mentalidade burocrtica que fundamentou o
programa, um professor em treinamento que demonstra dominar 984 entre 1.000 com-
petncias segundo um checklist objetivamente superior a algum que domina apenas
879 (Ibid., p. 83). Entretanto, a crena de que seria possvel eliminar ambiguidades ine-
rentes s competncias resultou na identificao de novas competncias que, por sua vez,
demandaram novas tentativas para a eliminao das ambiguidades, gerando outras com-
petncias e assim sucessivamente.
1
Hilbert observa que esse processo no substancial-
mente diferente daquele que envolve o esclarecimento de qualquer expresso lingustica.
Havendo incompreenses sobre o significado de um termo, atores sociais podem debat-
lo at chegarem a um significado satisfatrio em termos prticos.
2
No entanto, sob o do-
mnio do esprito da burocracia, o processo de racionalizao no se contenta com esse
limite prtico, forando o processo adiante em busca de uma perfeio que , efetivamen-
te, inatingvel.
Os conceitos apresentados por Hilbert (1987) mostram-se instrumentos bastante -
teis para a anlise dos conceitos de burocracia e burocratizao nas teorias contempor-
neas da modernizao. Como foi mencionado acima, o conceito de burocracia como
mentalidade se contrape ao conceito tradicional, que tem sido frequentemente reifica-
do.
3
O conceito de Hilbert, portanto, permite restituir a ideia da burocracia como uma

1
Hilbert ilustra esse argumento discutindo o estudo de Garfinkel, no qual ele mostrou que clarificaes
sobre uma explicao levam a explicaes progressivamente mais longas do que a explicao anterior,
uma vez que a introduo de novos termos demandava explicaes adicionais, em um procedimento
interminvel.
2
Essa concepo similar ao argumento desenvolvido por Habermas (1984) a partir da filosofia da
linguagem. Ele sustenta que os acordos obtidos por meio de discursos sejam explicativos, tericos ou
prticos so provisrios e passveis de reviso no futuro.
3
Hilbert (1987) observa que as advertncias de Weber contra esse risco de reificao muitas vezes no
foram atendidos pelos tericos sociais.

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relao social, permitindo analisar as teorias contemporneas da modernizao a partir do
modo como interpretam e articulam a ao social. Alm disso, o esprito da burocraci-
a, ao enfatizar a questo ideolgica, permite estabelecer uma conexo com a dimenso
poltica.

3. Trs teorias da modernidade
Nesse ponto devemos introduzir a discusso sobre as teorias contemporneas da
modernidade, destacando as abordagens de Jrgen Habermas, Anthony Giddens e Ulrich
Beck. Habermas certamente o mais weberiano dos trs autores.
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Ele tambm o
mais moderno entre os autores citados, pois uma das caractersticas definidora de sua
obra a tese de que mal iniciamos o projeto de modernizao desencadeado pelo Ilumi-
nismo e que preciso resgat-lo e coloc-lo de volta em seu caminho inicial (Habermas,
2002). Discutiremos a seguir os argumentos que Habermas desenvolveu em seu magnum
opus, a Teoria da Ao Comunicativa (1984, 1987), passando na sequncia a uma breve
anlise dos argumentos de Giddens e Beck.
Habermas (1984, 1987) constri sua teoria social crtica a partir da teoria da mo-
dernizao de Weber, incorporando nessa discusso os conceitos de mundo-da-vida e de
sistema. O mundo-da-vida se refere ao estoque de significados ao qual indivduos recor-
rem para dar sentido ao mundo; Habermas (1984) argumenta que ele s pode ser repro-
duzido por meio da ao comunicativa, definida como [...] o tipo de interao na qual
todos os participantes harmonizam seus planos individuais de ao uns com os outros e
assim buscam seus propsitos elocucionais sem restries [...] (p. 294). O processo de
modernizao, que introduz cada vez mais complexidade nas interaes sociais, levou
necessidade da integrao sistmica. Os subsistemas administrativo (poder) e econ-
mico (dinheiro) emergiram e se estabeleceram graas capacidade de facilitar o traba-
lhoso processo de integrao social por meio da ao comunicativa. O subsistema admi-
nistrativo, em especial o sistema legal, fornece legitimaes ex ante para a ao; o subsis-
tema econmico permite a reproduo material por meio de mercados que dispensam
interaes face-a-face. Assim sendo, sociedades modernas efetuam a integrao social
por meio da reproduo do mundo-da-vida e tambm por meio de mecanismos sistmi-

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Nas palavras de Gabriel Cohn, Habermas seria uma espcie de Weber radicalizado. G. Cohn, comu-
nicao pessoal.

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cos. O problema que a racionalidade funcionalista, quando levada para esferas da vida
que dependem da ao comunicativa para sua reproduo simblica, leva a dficits de
sentidos nos trs componentes estruturais do mundo-da-vida: cultura, sociedade e perso-
nalidade. Estes dficits se manifestam na sociedade na forma de patologias sociais, como
perda de sentido, anomia e psicopatologias. Esta , em sntese, a tese central da teoria
social crtica de Habermas.
Vejamos agora como Habermas (1984) desenvolve seus argumentos a partir a tese
weberiana de modernizao como perda de liberdade. Ele sustenta que a gaiola de fer-
ro construda pelo processo de burocratizao deve ser interpretada no como a conse-
quncia de uma ao intencional desvinculada de valores normativos, mas sim como um
dos efeitos do desacoplamento entre mundo-da-vida e os subsistemas sociais. Como
mencionado acima, as patologias sociais observadas nas sociedades do welfare state e-
mergem da interferncia da razo funcionalista na reproduo comunicativa dos compo-
nentes estruturais do mundo-da-vida. Assim, no se trata do conflito entre diferentes
tipos de orientao para a ao, mas entre diferentes maneiras de integrao social.
Nessa leitura, a neutralizao de atitudes tico-vocacionais no constitui em si
mesma um sinal de patologia social. A burocratizao que se estabelece
quando a tica substituda pela lei , em primeiro lugar, apenas uma indica-
o de que a institucionalizao de um meio de coordenao est chegando
sua concluso. (Ibid., p. 318)
Portanto, a secularizao da sociedade no seria a responsvel pela eroso das ati-
tudes ticas, como argumentou Weber. Habermas sustenta que a eroso da tica conse-
quncia da ao de processos de integrao social deslinguistificados sobre domnios de
ao que dependem da formao de consensos comunicativos. Segundo Habermas, a
burocratizao da sociedade um fenmeno da modernizao, e no , em si mesma,
responsvel pela emergncia de patologias sociais. Assim, preciso compreender em
que condies o desacoplamento do subsistema administrativo do mundo-da-vida implica
perda de liberdade. Ou seja, trata-se de identificar o momento no qual a tutelagem do
mundo-da-vida se transforma na sua colonizao (Ibid., p. 318; nfases do original).
Portanto, a interferncia da razo funcionalista tpica dos subsistemas sociais, alia-
da fragmentao da concepo de sociedade, torna possvel colonizar o mundo-da-
vida, substituindo a ao comunicativa pela lgica sistmica. Embora essa colonizao

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possa se manifestar de diversas formas, Habermas d especial ateno ao problema da
juridificao das polticas sociais nas sociedades capitalistas desenvolvidas. Segundo
Habermas, o termo juridificao [Verrechtlichung] foi introduzido por Otto Kirchhei-
mer para se referir a uma questo especfica, ou seja a institucionalizao dos conflitos de
classe. No entanto, Habermas utiliza o termo em um sentido mais abrangente, para se
referir s aes do Estado de bem-estar social reguladas por meio de leis positivas.
5
Se-
gundo Habermas, a juridificao foi o primeiro passo rumo integrao social sistmica.
Dessa maneira, a reificao das relaes sociais pode ento ser explicada pela interfern-
cia da formalizao jurdica na integrao social. Podemos notar que Habermas prefere
usar o termo juridificao em lugar do termo burocratizao. No entanto, eles cor-
respondem ao mesmo processo, ou seja, significam a formalizao das interaes por
meio de leis.
Habermas (1984) identifica quatro ondas de juridificao a partir do incio da
modernidade. A primeira teria sido a institucionalizao do Estado burgus no perodo
absolutista, correspondendo demarcao entre Estado e o restante da sociedade. Essa
fase de juridificao corresponderia perspectiva hobbesiana: o mundo-da-vida seria
apenas o ambiente para o Estado, este ltimo sendo a nica dimenso relevante. A se-
gunda onda de juridificao corresponderia ao Estado burgus constitucional. Essa nova
fase de juridificao seria caracterizada pela incorporao de garantias individuais contra
as interferncias do Estado, delimitando as fronteiras do Estado vis--vis a sociedade
civil. A terceira onda de juridificao corresponderia ao Estado constitucional democr-
tico, que introduziu o direito participao poltica dos cidados. A partir dessa terceira
onda de juridificao, as leis passaram a demandar uma base de legitimidade democrti-
ca, cujo pressuposto a existncia de interesses gerais. A emergncia da tese da separa-
o dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio seria tpica dessa terceira onda
de juridificao, pois reflete o problema de relacionamento entre as diferentes esferas.
Cabe notar que, na fase o Estado constitucional, a juridificao se refere apenas ao rela-
cionamento entre o Executivo e o Judicirio. Finalmente, a quarta onda de juridificao
corresponderia emergncia do Estado Democrtico de Bem-Estar Social. Nessa etapa,

5
O termo juridificao tem um sentido prximo ao termo judicializao, que corresponde substi-
tuio do debate poltico pela regulao legal; ainda assim, ele tem um sentido mais abrangente, pois se
refere formalizao de todas as relaes sociais e no apenas substituio do debate poltico por
normas e leis. Nesse sentido, podemos dizer que a judicializao um caso especfico da juridificao.

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os controles anteriormente introduzidos para a conteno do subsistema administrativo
so estendidos ao subsistema econmico. Aqui tambm as polticas do Estado de Bem-
Estar Social seguiram na direo da expanso e garantia das liberdades. De maneira si-
milar s fases anteriores, a juridificao mostra-se como um processo ambivalente, que
garante a liberdade de um lado, para suprimi-la de outro. Assim, o processo de juridifi-
cao introduz a contradio entre a idia de emancipao da lei civil burguesa e os efei-
tos sociais negativos de uma proletarizao forada. A juridificao tpica do Estado de
bem-estar, cujo objetivo foi mitigar os efeitos negativos do sistema de produo capitalis-
ta, acabou produzindo outro tipo de efeito. No Estado de bem-estar social a lei passa a
interferir diretamente na reproduo do mundo-da-vida; no se trata mais, portanto, de
efeitos secundrios, mas sim de uma consequncia direta do prprio processo de juridifi-
cao. O carter abrangente das leis tpicas do Estado de bem-estar social impe a lgica
dos subsistemas sobre esferas da vida que dependem da ao comunicativa para a inte-
grao social. A burocracia governamental, cada vez mais centralizada, no permite
mais que questes prticas sejam levadas em considerao, submetendo todas as questes
contingentes da esfera privada a uma lgica ditada por regras rgidas e aplicadas de for-
ma totalizante. Alm do mais, as polticas do Estado de bem-estar social no implicam
apenas a burocratizao da esfera privada, mas tambm a sua monetarizao: questes
relativas ao bem-estar fsico e psquico dos indivduos so submetidas a uma frmula de
compensao monetria. Em suma, as leis, que anteriormente se limitavam a estabelecer
as fronteiras dos subsistemas econmico e administrativo, passam a agir diretamente so-
bre a reproduo do mundo-da-vida. Dessa forma, o processo de juridificao, que teve
incio com a delimitao dos subsistemas administrativo e econmico e se expressava na
forma de leis civis e pblicas, torna-se o prprio meio de colonizao do mundo-da-vida.
Como vimos acima, as patologias sociais que emergem das crises de reproduo do
mundo-da-vida, que Habermas situa historicamente na quarta onda de juridificao, in-
cluem a perda de sentido cultural, a anomia social e mesmo psicopatologias. Haveria
alternativa a esse quadro desolador? Aps discutir brevemente polticas educacionais e
de assistncia social na Alemanha, Habermas apresenta a seguinte concluso:
Se algum estudar a estrutura paradoxal da juridificao em reas tais como a
famlia, as escolas, polticas de bem-estar e similares, o significado das de-
mandas que regularmente resultam dessas anlises fcil de decifrar. A ques-
to proteger reas da vida que so funcionalmente dependentes da integra-

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o social por meio de valores, normas e formao de consenso, evitando que
se tornem presas dos imperativos sistmicos dos subsistemas econmico e
administrativo que crescem com uma dinmica prpria, e defend-las contra o
risco de se tornarem, via o meio coordenador da lei, em um princpio de socia-
lizao que , para essas reas, disfuncional (Ibid., p., 372-373).
Portanto, preciso conter o processo de juridificao/burocratizao que atinge o
mundo-da-vida protegendo a ao comunicativa dos efeitos negativos da razo funciona-
lista. E cabe aos atores sociais, por meio do entendimento mtuo, determinar os limites
da interveno do Estado de bem-estar social sobre o mundo-da-vida.
Como podemos notar, Habermas, como Weber, tem uma viso negativa do proces-
so de burocratizao, indicando seu uso do conceito se aproxima da ideia de esprito da
burocracia. No entanto, sua nfase permanece no aspecto da organizao formal da vida
social e no no papel ideolgico da burocracia. Habermas diz que, sendo a burocratiza-
o um fenmeno tpico da modernizao, isso no implica que seus efeitos sejam neces-
sariamente negativos. Esses efeitos negativos s se manifestariam quando a burocratiza-
o for estendida a esferas da vida que dependem da ao comunicativa para sua repro-
duo. No entanto, Habermas tambm reconhece que a juridificao/burocratizao po-
de ser perniciosa at mesmo em esferas j organizadas burocraticamente, afirmando
que [...] a lei moderna permanece como um meio profundamente ambguo de integrao
social. Muitas vezes, a lei fornece poder ilegtimo com a mera aparncia de legitimida-
de (Habermas, 1998, p. 40). Assim sendo, na abordagem habermasiana, a ideia de bu-
rocratizao/juridificao no est isenta de desempenhar um papel ideolgico.
As abordagens de Anthony Giddens (1991, 1997, 2003) e Ulrich Beck e co-autores
(2003) sobre a modernidade tm diversos aspectos em comum. Ao contrrio de Haber-
mas, que defende uma continuidade da modernidade do Iluminismo at os dias atuais,
esses dois tericos sociais sustentam que estamos vivendo um contexto essencialmente
diferente da modernidade como a conhecamos. Esse novo contexto denominado
modernidade reflexiva, segunda modernidade ou modernidade tardia se caracte-
rizaria por uma radicalizao do processo de modernizao. Estaramos, ento, vivendo
um perodo de transio da sociedade moderna tradicional para uma sociedade reflexi-
va. Os dois autores adotam o conceito de reflexividade, que corresponde ideia de
que na segunda modernidade os atores sociais agem por reflexo, ou seja, a racionalida-
de no pode mais ser entendida no seu sentido weberiano de Zweckrationalitat, pois os

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atores sociais passam a ter conscincia de que seus atos tm consequncias no antecipa-
das que se refletem de volta sobre eles prprios. Para Beck (Ibid.), a reflexividade leva
a um contexto de maior conscincia dos processos desencadeados pela ao social, mas
no a um maior controle, implicando, portanto, em maiores riscos. Giddens (1991) tam-
bm v o processo de radicalizao da modernizao como risco, mas afirma que essa
condio tambm oferece novas oportunidades para a autodeterminao. Podemos notar
que Beck e Giddens usam a ideia de reflexividade de forma sutilmente diferente: enquan-
to Beck enfatiza o aspecto do reflexo como consequncia imprevista que se volta con-
tra os atores sociais, Giddens, sem descartar o sentido usado por Beck, atribui ao mesmo
uma conotao positiva, assumindo que a reflexividade implica tambm um maior po-
tencial de reflexo, no sentido cognitivo do termo.
Giddens (1997) sustenta que a modernidade tardia representa a continuidade do
processo de racionalizao, sendo que um dos aspectos desse processo iniciado na
modernidade e acelerado na modernidade tardia seria a grande disseminao do co-
nhecimento, fazendo com que ele deixe de ser privilgio exclusivo de uma elite especia-
lizada, estando ao alcance dos leigos. Aqui Giddens demonstra que se separa do sentido
weberiano de racionalizao, que no pressupe a possibilidade de acesso de leigos ao
conhecimento cientfico. Para Weber, a racionalizao foi o fenmeno responsvel pela
delimitao da sociedade em esferas de valor e ao, estabelecendo as fronteiras entre
cincia, arte e moral. A cincia, assim como a burocracia, considerada por Weber co-
mo um domnio ao qual s o especialista tem acesso. Giddens argumenta que a raciona-
lizao no levou hiper-especializao, mas pelo contrrio, possibilitou a dissoluo
dos monoplios de acesso ao conhecimento. Giddens tambm sustenta que a racionali-
zao resultou na dissoluo das formas tradicionais de autoridade, permitindo que indi-
vduos pudessem finalmente refletir por si prprios. Aqui j podemos notar como o con-
ceito de esprito da burocracia nos ajuda a interpretar o conceito de burocratizao na
obra de Giddens. Se entendermos burocracia como uma mentalidade e o processo que
a sustenta como burocratizao, o processo de racionalizao descrito por Giddens se
mostra essencialmente distinto daquele descrito por Weber. Giddens, porm, sustenta
que se trata do mesmo fenmeno, ou seja, da mesma racionalizao que atuou na primei-
ra modernidade, mas enquanto Weber considerava a racionalizao responsvel pela
perda de liberdade, Giddens a considera responsvel pelo ganho de liberdade na se-

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gunda modernidade. Cabe ento indagar como uma mesma mentalidade/ideologia pode-
ria ter levado a resultados opostos, uma questo que o prprio Giddens deixa em aberto.
Beck tambm compreende a modernidade tardia como algo que difere essencial-
mente da modernidade descrita por Weber, mas, diferentemente de Giddens, apresenta
um argumento que busca explicar por que isso ocorre. Sua abordagem sobre as conse-
quncias da modernizao indicam que, de fato, a racionalizao teria se alterado e a
nova mentalidade que emerge na modernidade tardia seria a conscincia de que as insti-
tuies modernas produzem consequncias no intencionadas, o que leva ao questiona-
mento dessas mesmas instituies (Beck et al., 2003). Isso no implica dizer que indiv-
duos tenham adquirido maior autonomia, mas sim que se tornaram conscientes de que o
conhecimento no garante mais as promessas da modernidade. Essa nova mentalidade
tem consequncias polticas, pois atinge diretamente uma das instituies-chave da mo-
dernidade: o Estado-nao.
Eventualmente [a conscincia da impossibilidade do controle sobre as consequncias
da modernidade] leva ao solapamento de todos os aspectos do Estado-nao: o welfa-
re state; o poder do sistema legal; a economia nacional; os sistemas corporativos que
se conectavam uns aos outros; e a democracia parlamentar que governava o todo. (I-
bid., p. 3)
Aqui tambm o conceito de esprito da burocracia ajuda a compreender as pro-
postas da teoria da modernidade de Beck. Uma vez que o Estado e, consequentemente, o
aparato burocrtico que lhe d suporte perderam legitimidade, Beck parece sugerir que a
mentalidade burocrtica cedeu lugar a uma nova mentalidade vamos cham-la de es-
prito do risco esta sim responsvel pela eroso da legitimidade das instituies pol-
ticas e das organizaes burocrticas como um todo. Diferentemente da mentalidade bu-
rocrtica dominante na primeira modernidade, em que o esprito da burocracia servia
como referencial usado por atores sociais para legitimar a dominao racional-legal, o
esprito do risco atua justamente no sentido contrrio, retirando a legitimidade das ins-
tituies burocrticas. O resultado uma sociedade fragmentada e catica. Portanto, a
mentalidade do risco atua como uma fora centrfuga que rompe a coeso e acelera a
disperso das instituies tpicas da dominao racional-legal. Nesse sentido, podemos
dizer que o esprito do risco no corresponde a uma ideologia, muito menos a uma
utopia, nos sentidos que Mannheim (1985) atribui a esses conceitos. No entanto, Beck
no se mantm coerente tese de que a modernidade reflexiva est solapando o Estado-

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nao. No mesmo texto citado, Beck e co-autores afirmam que o risco tambm promo-
veu o fortalecimento do Estado: O Estado voltou e devido uma antiga razo hobbesia-
na a proviso de segurana em uma sociedade mundial de risco (Ibid., p. 10). Em
outras palavras, o esprito do risco parece estar retirando legitimidade do Estado-nao
e de suas instituies e, de outro, parece estar legitimando esse mesmo Estado, agora
dedicado tarefa de prover segurana. Ento no seria o caso de indagar: o esprito do
risco no seria mais bem descrito como esprito da segurana?

4. Burocratizao, modernidade e condio perifrica

Como vimos na seo anterior, Habermas o autor que defende a ideia de uma
continuidade da modernidade do Iluminismo at os dias atuais, enquanto Giddens e Beck
vem a atual fase da modernidade como uma ruptura com a fase anterior, caracterizada
pela dominao racional-legal. A ideia de esprito da burocracia tambm pode ser en-
contrada nos argumentos dos trs autores. Para Habermas, a burocratizao nas socieda-
des modernas de bem-estar social, em seu aspecto negativo, corresponde colonizao
do mundo-da-vida pela razo funcional. Assim sendo, a concepo habermasiana mais
prxima daquela originalmente apresentada por Weber. No entanto, Habermas no v a
juridificao/burocratizao como um processo de legitimao; para ele a legitimao s
pode ser promovida por meio da razo comunicativa. No limite, a juridificao seria
uma forma de pseudo-legitimao que, quando interfere na reproduo dos componentes
estruturais do mundo-da-vida, faz emergir patologias sociais. Para Giddens e Beck, a
modernidade reflexiva dissolveu as esferas de valor descritas por Weber, de modo que as
estruturas tipicamente burocrticas da dominao racional-legal perdem sua eficcia e
importncia. Hoogenboom e Ossewaarde (2005) sintetizam a posio dos dois autores
sobre a sociologia weberiana nos seguintes termos:
Segundo Beck e Giddens, Weber, como outros socilogos clssicos como
Marx e Durkheim, estudou a primeira modernidade (Beck) ou a moderni-
dade simples (Giddens). Weber no pde antever que o processo e o tipo de
ao social, que resultaram dos processos anteriores de modernizao, gerari-
am novos problemas sociais e oportunidades e, eventualmente, um novo tipo
de sociedade, que chamada de segunda modernidade ou modernidade
tardia. Nessa nova modernidade, Beck e Giddens sustentam, o processo de

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modernizao est tomando um novo rumo, tanto no nvel institucional como
no nvel da ao social. Em ambos os nveis o processo de racionalizao,
que estava no centro da anlise da modernidade de Weber, se transforma em
um processo de reflexividade. Como resultado, a gaiola de ferro da racio-
nalidade est se abrindo e as burocracias racionais-legais da modernidade de-
saparecero ou sero foradas a se adaptar. (p. 603)
Assim sendo, segundo os trs principais tericos contemporneos da modernidade,
o esprito da burocracia ou tem um efeito patolgico sobre as sociedades de bem-estar
social (Habermas) ou simplesmente deixa de ser relevante (Beck e Giddnes).
Quando introduzirmos nesse debate a perspectiva da condio perifrica, outros
problemas emergem. Cabe investigar, portanto, como a concepo da modernidade e do
processo de burocratizao pode ser assimilada a partir da condio perifrica. Para
tanto, vamos tomar com ponto de referncia os argumentos de Anbal Quijano (2005),
buscando referncias tambm em Celso Furtado (1961) e Edson Nunes (1997).
Quijano (Ibid.) sustenta que a prpria ideia de modernidade seria uma ideia euro-
cntrica que desconsidera o fato de que outras civilizaes tambm passaram por proces-
sos de modernizao marcados pelo desenvolvimento da cincia, pela secularizao, e
pela racionalizao. Na concepo eurocntrica, a modernizao foi um processo linear
que teve incio no Iluminismo. No entanto, Quijano observa que essa concepo de mo-
dernizao emergiu de fato a partir da incorporao da Amrica no sistema-mundo do
capitalismo global. A modernidade, nesse sentido, seria um fenmeno relativamente
novo, que alterou as formas de integrao no capitalismo global, o primeiro sistema de
poder mundial que se constituiu como tal. Nesse sentido, a modernidade foi tambm
colonial desde o seu ponto de partida (Ibid., p. 245). Essa concepo de modernidade
necessariamente ambgua, pois ao mesmo tempo em que subordinou todas as relaes
sociais ao padro do capitalismo global, tambm criou as oportunidades para a libertao
dessa prpria subordinao. Assim sendo, a modernidade vista a partir da condio peri-
frica ao mesmo tempo em que incorporou as ideias iluministas europias, subordinou os
pases perifricos s necessidades de reproduo do capitalismo global.
Nesse ponto cabe regatar alguns argumentos centrais da teoria cepalina, em especi-
al o pensamento de Celso Furtado (1961). Lembremos a ideia de que a modernizao
no poderia se desenvolver nos pases perifricos com a mesma linearidade observada ao
longo dos sculos na Europa a partir da Revoluo Industrial foi central para a constru-

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o da teoria centro-periferia. O fato de que o desenvolvimento industrial j se encontra-
va em um estado avanado nos pases centrais determinou a forma de insero dos pases
perifricos ao sistema, resultando em estruturas econmicas hbridas nesses pases, uma
associada ao capitalismo moderno e a outra s estruturas arcaicas previamente existen-
tes. A partir dessa constatao, Furtado (1961) formulou sua tese agora clssica: O sub-
desenvolvimento , portanto, um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual
tenham necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de de-
senvolvimento (p. 180).
A abordagem de Celso Furtado sobre modernidade perifrica pode ser complemen-
tada pelos argumentos apresentados por Quijano (Ibid.). Para esse ltimo, o sistema ca-
pitalista global que emerge a partir incorporao da Amrica na histria europeia um
sistema heterogneo. Portanto, as relaes internas ao sistema so tambm necessaria-
mente heterogneas, conflituosas e descontnuas. Assim sendo, o sistema-mundo do ca-
pitalismo global contemporneo no um sistema funcional, como prope a teoria dos
sistemas sociais parsoniana (Parsons, 1977); trata-se de um sistema que abriga elementos
contraditrios e conflituosos. Nada mais natural supor, ento, que so justamente esses
conflitos e contradies que empurram o sistema para a modernidade a uma condio
aparentemente catica.
Retomemos a ideia da adaptao das estruturas burocrticas s condies da mo-
dernidade reflexiva. Segundo argumento Beck e Giddens, a condio contempornea
tal que as estruturas tpicas da dominao racional legal tendem a desaparecer. No entan-
to, como o prprio Giddens (1991) reconhece, a modernidade atual no possui uma nica
fonte de legitimao. Ao mesmo tempo em que os leigos so obrigados a confiar em
sistemas abstratos guiados por peritos, o conhecimento j no mais domnio exclusivo
dos especialistas, estando acessvel tambm aos chamados leigos. Portanto, Giddens
parece admitir implicitamente que, na realidade, a modernidade reflexiva no dissolveu
os antigos padres da dominao racional-legal, mas sim introduziu novos padres que
passam a conviver o padro anterior, caracterizado pela racionalizao weberiana. Em
outras palavras, o esprito do capitalismo no desapareceu, mas passou a competir com
outros padres de legitimao: em alguns contextos, a burocratizao ainda predomina,
em outros ela perde a sua raision dtre. Beck (2002), por sua vez, insiste que os concei-
tos usados para compreender a modernidade simples esto totalmente superados, cha-
mando-os de categorias zumbi: Categorias zumbi so categorias mortas-vivas, que

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cegam as cincias sociais s realidades que se modificam rapidamente dentro e tambm
fora dos containers do Estado-nao (p. 24).
A ideia de dissoluo da dominao racional-legal defendida por Giddens e Beck
pode ser equilibrada pelas abordagens tericas da condio perifrica. Furtado (Ibid.)
mostrou que a periferia foi incorporada ao sistema capitalista mundial tendo como resul-
tado uma economia hbrida. Mas no s na economia que esse hibridismo pode ser nota-
do. Edson Nunes (1997) prope uma interpretao das relaes entre sociedade e institu-
ies polticas no Brasil a partir de quatro ou gramticas como ele denomina os pa-
dres de relao Estado-sociedade , a saber: clientelismo, corporativismo, insulamento
burocrtico e universalismo de procedimentos. Nessa abordagem inovadora, que busca
superar as interpretaes dicotmicas da realidade brasileira, gramtica tradicional
gramtica do clientelismo, as demais gramticas foram sendo incorporadas gradualmente.
Desse modo, ainda que em diferentes momentos histricos seja possvel observar a pre-
dominncia de um ou dois padres, o padro geral sempre foi hbrido. Podemos argu-
mentar que novas gramticas continuam a ser incorporadas s quatro gramticas origi-
nais. Assim sendo, os desenvolvimentos das ltimas duas dcadas mostram a emergn-
cia da participao de cidados na formulao de polticas pblicas. No entanto, a emer-
gncia dessa nova gramtica no desalojou as gramticas anteriores e, dependendo do
momento poltico ou do contexto, pode mesmo recuar para abrir espao para gramticas
mais tradicionais.
Aplicando raciocnio semelhante s teorias da modernidade discutidas aqui, pode-
mos sugerir que a reflexividade da sociedade contempornea tenham elementos que
no foram ainda explorados por Beck e Giddens. A condio hbrida e heterognea pe-
culiar experincia perifrica pode estar em processo de formao nos pases centrais.
Em outras palavras, a reflexividade da modernidade no se referiria apenas condio na
qual indivduos adquirem conscincia de que seus atos e os atos dos demais membros da
sociedade tm reflexos imprevisveis, mas significaria tambm que o hibridismo tpico da
condio perifrica se reflete de volta nos pases centrais. Podemos identificar sinais de
que esse processo est em curso nos acontecimentos observados na Europa nos ltimos
quarto de sculo: de um lado, cidados do Velho Continente rejeitam certos tipos de tra-
balho que atraem trabalhadores de pases perifricos, o que por sua vez coloca em cheque
os valores universalistas europeus diante da emergncia da discriminao tnica e religi-
osa. Nesse contexto, a defesa dos direitos humanos oscila rapidamente para polticas

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explcitas de discriminao racial, como bem ilustra a recente poltica de expulso de
romanis da Itlia e Frana. Os tradicionais princpios iluministas aparecem que no so
mais capazes de servirem como um padro de referncia para a ao poltica e social.
Alis, seria o caso de perguntarmos se algum dia esse foi realmente o caso: a histria da
Europa moderna tambm a histria da violao dos princpios do Iluminismo. Aqui
podemos notar mais claramente o significado da ideia eurocntrica da modernidade: tra-
ta-se, antes de tudo, de um esprito da modernidade eurocntrica, usado pelas socieda-
des europeias para legitimar sua hegemonia no sistema-mundo, ainda que, na prtica, no
seja capazes de seguir esses princpios. Mutatis mutandis, o mesmo raciocnio pode ser
aplicado aos EUA.
Talvez no por coincidncia, Beck (2000) tenha adotado o termo brazilianization
para descrever o cenrio pessimista do futuro do trabalho nos pases desenvolvidos, que
corresponde condio de em que a maioria viveria em condies precrias, oscilando
entre o emprego e o desemprego, enquanto uma pequena elite global receberia altos sal-
rios. O termo j havia sido empregado anteriormente pelo socilogo Michael Lind
(1996) para descrever o risco pendente sobre a sociedade norte-americana de fragmenta-
o ao longo de fissuras de classe, uma condio na qual a elite se refugiaria em condo-
mnios fechados, recorrendo segurana privada, escolas particulares, planos de sade
para os poucos com condies de pag-los, isolando-se do restante da sociedade, que
arcaria com o nus de lidar com as consequncias da desigualdade social. O uso que
Beck e Lind fazem do termo brazilianization no deixa de ter conotaes irnicas no
atual contexto, no qual o Brasil vive um momento de otimismo, fomentado por dados
atestando a diminuio da pobreza (Neri, 2008) e da desigualdade social (Hoffmann,
2006). H ainda muitas dvidas se esse momento ser sustentvel no futuro ou no. O
fato, porm, que tambm pairam muitas dvidas sobre o futuro dos pases centrais.
Essa incerteza quanto ao futuro mais um elemento que aproxima o centro da periferia
na condio da modernidade contempornea. A diferena e que talvez seja decisiva
para o desenvolvimento da modernidade reflexiva que os pases perifricos tm vas-
ta experincia de convivncia com a incerteza e com padres hbridos de integrao eco-
nmica, social e poltica. Nesse quesito, os pases centrais ainda so novios.
Quanto abordagem de Habermas, por centrar-se na condio dos pases de bem-
estar social, seria aparentemente a mais eurocntrica das trs teorias da modernidade. No
entanto, ela tem a vantagem de preservar da ideia do esprito da burocracia que, ao que

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tudo indica, no desapareceu nos pases centrais e permanece como uma gramtica fun-
damental nos pases perifricos. A burocratizao, como observou Habermas, mostra
apenas que um processo de formalizao chegou a seu pice; os efeitos patolgicos da
juridificao/burocratizao s ocorrem quando interferem na reproduo dos componen-
tes estruturais do mundo-da-vida. Ou seja, a burocratizao no um processo intrinse-
camente bom ou ruim: cabe sociedade estabelecer seus limites. Habermas fornece ele-
mentos para acreditarmos que a burocratizao entendida como um processo de for-
malizao das relaes sociais no ir desaparecer do horizonte, como Beck e Gid-
dens parecem acreditar, mas sim que sofrer intervenes de outros padres de ao so-
cial.


5. Consideraes finais
Neste texto procuramos apresentar uma anlise visando aproximar as teorias da
modernidade desenvolvidas por Anthony Giddens, Ulrich Beck e Jrgen Habermas das
perspectivas tericas sobre a condio perifrica. Buscamos mostrar que, ao contrrio do
que se poderia inicialmente supor, ainda que as teorias da modernidade estejam firme-
mente vinculadas a uma perspectiva eurocntrica, elas podem se beneficiar de uma apro-
ximao das abordagens tericas que buscaram explicar a condio perifrica. Dessa
forma, o aparente caos da modernidade contempornea adquire um sentido mais claro.
A complexidade social torna-se menos catica quando se introduz a ideia de que diferen-
tes padres de integrao podem conviver lado a lado, e que no necessrio pressupor a
superao dos padres tradicionais, inclusive do padro de legitimao da dominao
racional-legal, isto , o esprito da burocracia. Propomos, portanto, que a modernidade
reflexiva, no eliminou a burocratizao, mas permitiu a emergncia de outros padres
de legitimao que buscam lidar com os riscos sociais e ambientais, prover segurana ou
mesmo interpretar a prpria condio moderna contempornea.
Naturalmente, a pertinncia de tal aproximao entre referenciais tericos que e-
mergem do centro e da periferia devem ser balizados no s pelo aprofundamento
das discusses tericas, mas tambm por investigaes empricas. Assim sendo, os pro-
gramas de pesquisa sobre a modernidade tardia poderiam se beneficiar por meio de
estudos comparativos envolvendo pases centrais e perifricos.

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Esperamos que a discusso apresentada aqui, ainda insipiente e inicial, possa se
desdobrar em programas de pesquisa profcuos. O ponto de partida est colocado: acre-
ditamos que as mudanas em curso na modernidade contempornea s podero ser com-
preendidas recuperando-se a perspectiva da condio perifrica.


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