Acerca del Estado de Bienestar del Peronismo Clsico (1943-1955)

1


Luciano Andrenacci; Fernando Falappa y Daniel Lvovich
2


Introduccin

En 1955, hacia el fin del perodo que denominamos peronismo clsico (1943-
1955), la Argentina tena en pie un modelo de proteccin social comparable (adems de
contemporneo) a aqullos que la literatura ha denominado Estados Protectores, Estados
Sociales o Estados de Bienestar
3
Para despejar de manera provisoria la primera pregunta, definiremos aqu la
poltica social como aquella intervencin de la sociedad sobre s misma que pauta los
modos en que se produce el proceso de integracin social
. La sustentabilidad de esta hiptesis depende,
ciertamente, de dos cuestiones: qu es un modelo de poltica social de Estado de
Bienestar? y qu peculiares forma, densidad y extensin adquiere la poltica social
argentina, hacia 1955, capaces de darle centralidad al peronismo clsico en la historia
del Estado de Bienestar argentino?
4
. Desde este punto de vista,
una amplia gama de intervenciones del Estado son polticas sociales, aunque no las
identifiquemos como tales en la taxonoma administrativa de las polticas pblicas. La
poltica social parece haber seguido histricamente una doble lgica, formulada como
tal por Robert Castel
5
En los Estados capitalistas occidentales del siglo XX ha predominado el
complejo de polticas sociales que la literatura ha preferido denominar Estado de
Bienestar. En dichos complejos, por la relevancia que tom el empleo asalariado en la
divisin social del trabajo, los patrones de intervencin centrales se han manifestado
como instancias de consolidacin de los efectos integradores de las relaciones salariales;
: una intervencin en el centro, sobre los mecanismos principales
del proceso de integracin social; y una intervencin en los mrgenes, sobre sujetos que
no pueden acceder a la integracin a travs de esos mecanismos principales. La
intervencin en el centro aparece como un dispositivo de conservacin, refuerzo, y
recomposicin de los principales vectores de integracin social. La intervencin en los
mrgenes acta sobre aquello que queda situado en la periferia de esos vectores
centrales, compensando y (re)creando la integracin o eventualmente reprimiendolos
efectos indeseados de la desintegracin.

1
Trabajo publicado en BERTRANOU, Julin; PALACIO, Juan Manuel y SERRANO, Gerardo: La
poltica social en la Argentina: historia y memoria institucional; Buenos Aires, Universidad Nacional de
San Martn. Versiones previas de este trabajo fueron presentadas en las VIII Jornadas Interescuelas y
Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, 18 al 20 de septiembre de 2001; y en las III
Jornadas de Investigacin de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento; Los Polvorines, 29 de
noviembre de 2001. La colaboracin de nuestras asistentes de investigacin Mariana Barattini, Marina
Garca y Griselda Meng fue fundamental en el ordenamiento de este trabajo. Gracias a Waldo Ansaldi,
Gustavo Bada, Elsa Pereyra y Juan Suriano por sus opiniones, comentarios e insumos; y en especial a
Daniela Soldano por su aporte a la construccin de nuestras hiptesis tericas y a Karina Ramacciotti por
compartir con nosotros su investigacin alrededor de la figura y las ideas de Ramn Carrillo.
2
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS). E-mail: landrena@ungs.edu.ar,
ffalappa@ungs.edu.ar y dlvovich@ungs.edu.ar
3
Ver TORRE, Juan Carlos y PASTORIZA, Elisa: La democratizacin del bienestar; en TORRE, Juan
Carlos (director): Los aos peronistas (1943-1955); tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos
Aires, Sudamericana, 2002.
4
Un desarrollo ms detallado, en este mismo volumen, en ANDRENACCI, Luciano; FALAPPA,
Fernando y LVOVICH, Danieal: En torno a los orgenes del Estado de Bienestar argentino (1880-
1943).
5
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Buenos Aires,
Paids, 1997.
y los patrones de intervencin marginales tendieron a ser compensatorios del no
acceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmente
tuteladas.
Desde un punto de vista de poltica pblica, estos patrones de poltica social se
manifestaron en tres modalidades combinadas, aunque analticamente diferenciables. En
primer lugar, la universalizacin de las relaciones salariales a travs de polticas de
pleno empleo se combin con modelos fordistas de organizacin del trabajo, fuerte
tutela jurdica de los contratos y un sistema de seguros sociales basado en la proteccin
socializada de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo,
enfermedad, vejez). En segundo lugar, un conjunto de polticas universales o
universalizantes de educacin, salud, vivienda y otros servicios de infraestructura social
de extensin subsidiada por (o directamente gestionada por) el Estado regularon un
acceso a una serie de estndares mnimos de condiciones de vida para ciudadanos y
residentes legales. Un rol marginal (o que se especulaba fuese residual), por ltimo,
quedaba para polticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la
pobreza. Una parte de stas transferan bienes, servicios, o directamente ingresos
monetarios de manera coyuntural o permanente; mientras que otra serie de polticas
especficas restauraban la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el
mercado de trabajo.
En este estado de la cuestin reconstruiremos la composicin de las tres esferas
en el perodo 1943-1955
6

, replanteando al final la pregunta acerca de la centralidad del
peronismo clsico en la construccin de un Estado de Bienestar argentino.
El Estado de Bienestar del peronismo clsico
7


En trminos generales, la literatura
8
1) La poltica social del peronismo clsico implic una extensin cuantitativa y
cualitativa de las intervenciones sociales del Estado.
que trata directa o indirectamente al perodo
1943-1955 tiende a coincidir con todas o algunas de las siguientes afirmaciones:
2) Esta extensin no transform profundamente las lgicas histricamente
precedentes.

6
Excluimos toda referencia al sistema educativo, sobre cuya especificidad existe una bibliografa
demasiado amplia. Ver, entre otros, CARUSO, Marcelo: Escuela, peronismo y asistencia social (1946-
1950): los problemas del sujeto popular; en Propuesta educativa n 13, Buenos Aires, FLACSO - Mio
y Dvila, diciembre de 1995; PUIGGRS, Adriana (directora): Peronismo: cultura poltica y educacin
(1945-1955); Buenos Aires, Galerna, 1993; PUIGGRS, Adriana (directora): Discusos pedaggicos e
imaginario social en el peronismo (1945-1955); Buenos Aires, Galerna, 1995; y TEDESCO, Juan Carlos:
Educacin y sociedad en la Argentina; Buenos Aires, Solar, 1986.
7
La mayora de los asuntos tratados en esta seccin son objeto de un proyecto de investigacin en curso,
por lo cual tanto el estado de la cuestin como las hiptesis presentadas estn sintetizados y deben ser
considerados como provisionales.
8
Hay una gran cantidad de trabajos que tocan aspectos de la poltica social del peronismo clsico, pero
pocos estudios abarcativos. En primer lugar debe citarse el indito trabajo de ROSS, Peter: Policy
Formation and Implementation of Social Welfare in Peronist Argentina, 1943-1955; Tesis de Doctorado;
Sidney, University of New South Wales, 1988. Se trata, sorprendentemente, del nico estudio
relativamente comprehensivo de la poltica social argentina, entendida como conjunto de polticas
pblicas, entre 1943 y 1955. Contiene una exhaustiva reconstruccin histrica del sistema jubilatorio, el
sistema de salud, a la poltica de vivienda y a la poltica asistencial, en la que nos apoyamos parcialmente.
Debemos agradecerle a Mariano Plotkin el habernos cedido una copia del original. Otro trabajo indito es
el de SMULOWITZ, Catalina: Polticas estatales de seguridad y asistencia social, 1943-1955; Tesis de
Licenciatura; Buenos Aires, Universidad del Salvador, 1979. Por ltimo, de reciente aparicin, TORRE y
PASTORIZA (op. cit.).
3) Dicha poltica result y fue resultado de una alianza estratgica entre Estado y
estratos asalariados.
4) Alianza sta, que aunque implic una transferencia de ingresos de ndole
redistributiva, no logr conformar un Estado de Bienestar propiamente dicho; porque no
universaliz la poltica social ni termin configurando un derecho social de ciudadana,
a pesar de la Constitucin de 1949
9
5) Conform, en cambio, un rgimen corporativo de alcance parcial en la
medida en que predominaron las soluciones asociativas de los asalariados, fragmentadas
y diferenciadas, sobre esquemas pblicos potencialmente universales.
.
6) El modelo produjo una importante democratizacin del bienestar que
contribuy a solidificar el mito acerca de los logros sociales del peronismo clsico.
Esta seccin se propone revisar estas visiones, reforzando unas y contestando
otras. La idea general que nos gua, siguiendo nuestras hiptesis tericas, es que la
poltica social se explica en el marco ms general de las formas de integracin social
que contribuye a consolidar; y no se agota en los esquemas e instituciones identificables
a travs de la sumatoria taxonmica de las polticas pblicas. El perodo 1943-55 fue,
desde este punto de vista, una etapa histrica clave porque cambi la intensidad y la
relacin entre las dos lgicas de la intervencin social, aqullas que llamsemos lgicas
de intervencin en el centro y en las mrgenes. Se consolid, en primer lugar, un
nuevo tipo de intervencin en el centro, basada en la expansin de una condicin de los
asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condicin salarial se realiz
fundamentalmente a travs de una mayor intensidad en la regulacin pblica de los
contratos de trabajo; y del crecimiento de los salarios reales (incluyendo la extensin
cualitativa y cuantitativa del salario indirecto). Las transformaciones se pusieron en
marcha por la va de una relacin menos conflictiva y ms protectiva del Estado en
los conflictos capital-trabajo, culminando en una alianza estratgica entre Estado y
sindicatos que fue el sostn esencial del gobierno peronista
10
. La alianza Estado-
sindicatos domin la creacin del complejo de poltica social argentino desde 1943
(incluso bastante ms all de 1955
11
Se recicl, en segundo lugar, la intervencin en las mrgenes, adoptando
modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue planteada por primera vez
en trminos de derecho ciudadano y de deuda pblica, poniendo en crisis la lgica de
legitimacin del dispositivo filantrpico-caritativo y paraestatal, que se basaba en una
correcta distincin entre pobres, la mxima profesionalizacin en la atencin al pobre
), imbuyndolo de sus especificidades.

9
La nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente de 1949 (y desaprobada por la
oposicin argumentando la voluntad de Pern de eternizarse en el Poder Ejecutivo) estableca derechos
sociales en el artculo 37 (como derechos especiales del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la
educacin y la cultura), el artculo 38 (la funcin social de la propiedad privada) y el artculo 39 (la
funcin de bienestar social del capital). La Constitucin fue revocada por una nueva Asamblea
Constituyente, luego del golpe de Estado de 1955.
10
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working
Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo:
Consideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina,
1943-1955; en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe n 31; Amsterdam, diciembre de
1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires,
Legasa, 1988.
11
Sobre la relacin Estado-sindicatos en Argentina luego de 1955 ver, entre otros, BUNEL, Jean: Pactes
et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine; Lyon, ditions du Centre National
de la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia
(1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1983; FERNNDEZ, Arturo: Las
prcticas sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina
(CEAL), 1985; GAUDIO, Ricardo y THOMPSON, Andrs: Sindicalismo peronista, gobierno radical.
Los aos de Alfonsn; Buenos Aires, Fundacin Friedrich Ebert / Folios, 1990.
incapaz o no vergonzante y una divisin del trabajo con el Estado respecto del pobre
capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubri el valor poltico de una asistencia
social eficaz; y el grueso de la asistencia pblica continu siendo paraestatal,
canalizndose a travs del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y
legal.
Se terminaron de configurar, por ltimo, las formas de la poltica social que
sern las caractersticas de un modelo argentino de Estado Social o de Estado de
Bienestar: la fuerte tutela jurdica del contrato de trabajo, junto con un sistema
abarcativo (aunque fragmentado) de seguros sociales; la extensin cualitativa y
cuantitativa del sistema educativo pblico, junto con una red desintegrada y laxa pero
efectiva de grandes instituciones sanitarias pblicas; y una asistencia social
semiestatizada y politizada con nuevos tipos de transferencias distributivas, tales como
las asignaciones familiares y la poltica de vivienda social.
Parece evidente (y ya ha sido suficientemente subrayado), que no se trat de un
proyecto coherente y homogneo, con pautas ideolgicas fcilmente reconstruibles,
llevado adelante por el Estado peronista y alterado slo all donde afloraron
imposibilidades polticas o tcnicas. El complejo de polticas sociales argentino (como
el de cualquier otro pas) fue consecuencia de un contexto, unos actores y un patrn de
relaciones entre ellos. Unas circunstancias histricas complejas, en primer lugar, que
estuvieron marcadas por el fin de un contexto internacional en donde la Argentina
ocupaba un lugar relativamente claro y cmodo, y el inicio de otro, dentro del cual la
Argentina no podr o sabr situarse con precisin. Un entramado de actores heterogneo
y cambiante, sometidos a tensiones econmicas que propician el surgimiento de nuevas
lites, enrarecidos por un ubicuo nacionalismo, conmocionados por la irrupcin del
movimiento obrero, todos mirando a un Estado que en otras latitudes haba tomado
activamente entre sus manos una profunda reforma del sistema capitalista. Un grupo
gobernante, por ltimo, menos homogneo, con apoyos menos incondicionales, y con
una autonoma relativa del Estado menos amplia que lo que el mito (tanto el peronista
como el antiperonista) forjasen.
Ello no obstante, una combinacin entre espritu de poca y cierta
cosmovisin del propio Pern pueden permitir observar el tipo y rol que las
intervenciones de poltica social van a tomar en el Estado argentino gobernado por el
peronismo. En un reciente y excelente trabajo de sntesis que nos permitiremos citar
extensamente, Carlos Altamirano
12

12
ALTAMIRANO, Carlos: Bajo el signo de las masas (1943-1973); Biblioteca del Pensamiento
Argentino, tomo VI; Buenos Aires, Ariel, 2001.
estudia esta cuestin. En la recopilacin de
discursos El pueblo quiere saber de qu se trata aparecida a fines de 1944, seala
Altamirano, la cuestin social [] se haba puesto al orden del da en la Argentina [y]
la justicia social [ya es] parte del movimiento del 4 de junio, el de la Revolucin
Nacional. Hasta la revolucin, dira Pern, una y otra vez, haban reinado la injusticia
social y el desorden en las relaciones laborales, como consecuencia de un Estado
abstencionista, el Estado liberal, de la politiquera y de la actividad disociadora de los
perturbadores que buscaban explotar el descontento de los trabajadores. Pero, a partir de
ese momento y con la creacin de la Secretara de Trabajo y Previsin, se inciaba la era
de la poltica social argentina []. Si continuaba la pasividad frente a la disparidad
social, si el Estado no intervena para tutelar las relaciones entre el capital y el trabajo,
el malestar de las masas vaticinaba Pern se tornara explosivo y la lucha de clases
terminara por destruir a la Nacin. Era necesario, pues, que el Estado saliera de su
indiferencia y actuara como regulador de las relaciones sociales, que no se opusiera,
sino que promoviera el ordenamiento de los obreros []. As, al mismo tiempo que
alertaba contra la accin de los agitadores, exhortaba a los obreros a presentar sus
reclamos ante la Secretara a su cargo, donde se estaba dando forma al nuevo derecho
de los argentinos. Los patrones no deban recelar de la accin reparadora que l haba
emprendido y que slo buscaba el establecimiento de un trato justo entre capitalistas y
asalariados bajo el control del Estado
13
En 1946, cuando la doctrina peronista empieza a instituirse, segn sugiere
Altamirano
.
14
, aparece una publicacin firmada por Pern con el ttulo de Doctrina
Revolucionaria, en la cual se clarifica la lectura epocal que explica la posicin
coyuntural. El mundo asista a una acelerada evolucin hacia nuevas frmulas sociales
y polticas y era necesario que la Argentina se preparara para esos cambios si se quera
evitar que el movimiento trajera la ruptura y la cada de nuestros propios organismos
[]. Desde 1789 hasta 1914 la humanidad haba vivido bajo el signo de la Revolucin
Francesa y el dominio de la burguesa; el nuevo ciclo evolutivo se haba iniciado en
1918, activado por la Revolucin Rusa, y se caracterizaba por la declinacin de la
burguesa y el ascenso de las masas. Los pases ms adelantados nos estn dando la
pauta en ese sentido, cualquiera sea el campo ideolgico en que se desenvuelven sus
actividades. Nosotros, dir Pern, hablando de s mismo, no hemos hecho ms que
interpretar este ambiente del mundo, conscientes de que quien est en contra de la
evolucin est perdido. Asentir a la evolucin era, asimismo, precaverse contra la
revolucin, que es destruccin de valores, es acumulacin de desgracias y
sacrificios
15

. Pern y el peronismo se presentaban, as, como intrpretes y ejecutores
de un espritu de poca, del natural estado de las cosas en ese momento histrico.
Estado, economa y salarios en el peronismo clsico

La etapa 1943-1955 implic, como se sabe, la consolidacin de un cambio
general en la relacin entre Estado y economa, ya en marcha en la etapa anterior. El
capitalismo argentino haba entendido el gradual agotamiento de un modo de insercin
internacional, y de los lmites que presentaban en la coyuntura nueva los cambios
parciales que se haban operado durante la dcada del 30. Tal agotamiento estaba
precipitando un cambio en las formas de acumulacin por el cual la intervencin
pblica terminar de ocupar un lugar de reguladora y garante del ciclo econmico
16
Los diagnsticos relativamente compartidos, hacia 1945, marcaban el
estancamiento de la agricultura y la escasez de bienes de capital e insumos clave para
sostener la expansin industrial; as como la tesis del subconsumo, por la cual parte
de los lmites de la estructura econmica argentina provenan de los inadecuados
salarios y condiciones de vida de los sectores populares. Este diagnstico, afirma
. Lo
que est en juego, durante el peronismo clsico, son las caractersticas de la nueva
organizacin econmica, as como la distribucin de cargas y beneficios entre sectores
productivos, y entre capitalistas y asalariados.

13
Idem, pp. 22-23.
14
El autor seala que el proceso de formalizacin de la doctrina culmina en el trptico formado por La
comunidad organizada, sntesis con ambicin filosfica en base a una disertacin en el Congreso de
Filosofa de Mendoza en 1949; Doctrina peronista, compendio de citas publicado en 1951; y Las veinte
verdades del justicialismo, en forma de preceptos catequsticos originalmente ledos desde el balcn de la
Casa Rosada el 17 de cotubre de 1950. Ver Idem, p. 37.
15
Idem, pp. 33-34.
16
Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas: El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de
polticas econmicas argentinas; Buenos Aires, Ariel, 1998.
Villarruel
17
, es compartido por una amplia gama de intelectuales y economistas de la
poca; y aparecen con cierta claridad en las discusiones del Consejo Nacional de
Posguerra (CNP)
18
De manera esquemtica, el gobierno peronista ensayar una poltica de
sustitucin activa de importaciones y una expansin del sector pblico y del gasto
pblico, ambas financiadas por la apropiacin estatal de los excedentes de la
exportacin agropecuaria. Al mismo tiempo cuestin que nos interesa desde el punto
de vista de la poltica social iniciar una transferencia intersectorial de ingresos que
a su vez era posible por una coyuntura internacional excepcionalmente favorable
. Reflejan tambin el temor a una ola de desempleo que poda
producirse despus del fin de la guerra; combinado con la amenza de una penetracin
comunista que esta conflictividad podra permitir. El CNP le otorg al pleno empleo el
carcter de objetivo prioritario y propuso aumentos masivos en el gasto en obras
pblicas; la firma de convenios bilaterales de comercio internacional con clusulas
contra la fluctuacin de precios; el apoyo al consumo interno; el control de la
inmigracin; y el establecimiento de un seguro de desempleo.
19
. A
travs de la poltica del IAPI, el gobierno peronista cerraba un tringulo de
redistribucin intersectorial de ingresos coherente con la conformacin de su apoyo
poltico. En ese tringulo redistributivo, los vrtices eran el sector rural, el sector urbano
y el propio estado. El crecimiento salarial fomentado por el gobierno era compensado en
el sector industrial con una liberal poltica crediticia y el estancamiento de los precios de
los alimentos. A su vez, el gobierno financiaba parcialmente la expansin del gasto y
empleo pblicos con el margen que obtena el IAPI gracias a unas inmejorables
condiciones internacionales. El mantenimiento de ese delicado equilibrio dependa de
que esa especial situacin se prolongara. Pero, en su momento, la sensacin
predominante era que el peronismo por fin haba logrado conciliar la expansin
econmica con la justicia social, algo que tena pocos precedentes en el mundo y
ninguno en la Argentina
20
En efecto, el cambio ms radical, el que produce efectos socio polticos ms
duraderos, es el que se produce en las relaciones entre Estado y sectores asalariados por
.

17
VILLARRUEL, Jos: El Estado, las clase sociales y la poltica de ingresos en los gobiernos
peronistas, 1945-1955; en RAPOPORT, Mario (compilador): Economa e Historia. Contribuciones a la
historia econmica argentina; Buenos Aires, Tesis, 1990.
18
En julio de 1944 y a instancias de Pern se crea el Consejo Nacional de Posguerra (CNP), el mismo da
que Pern daba su famoso discurso en la Bolsa de Comercio. El CNP, formado por representantes de las
corporaciones y el gobierno, surgi con el objetivo de servir como mesa de dilogo para pensar las
consecuencias locales de una nueva economa intenacional de una posguerra inminente, y las opciones
para neutralizar la conflictividad social y generar una reconversin productiva. Se trat de un intento de
legitimar la intervencin del Estado en la economa y reorientar las relaciones sociales en la esfera de la
produccin, distribucin y consumo. Su poder creci junto al poder de Pern: para 1945 todos los
proyectos de las Secretaras de Estado deban ser presentados al Poder Ejecutivo con un informe de
procedencia o improcedencia del CNP. En el corto plazo contaba con atribuciones para definir el
volumen del gasto pblico, el nivel de salarios, la composicin de las reservas, y la estructura fiscal. Ver
BERROTARN, Patricia y VILLARRUEL, Jos: Un diagnstico de la crisis: el Consejo Nacional de
Posguerra; en ANSALDI, Waldo; PUCCIARELLI, Alfredo y VILLARRUEL, Jos: Representaciones
inconclusas. Las clases, los actores y los discursos de la memoria, 1912-1946; Buenos Aires, Biblos,
1995.
19
Los altos precios mundiales de los productos rurales generaron mejoras en los trminos del intercambio
(de 87,1 en 1920-29 a 134,1 en 1949) que el Estado captur. El Instituto Argentino para la Promocin del
Intercambio (IAPI) monopoliz desde 1946 la comercializacin de cerales y oleaginosas, comprando la
produccin, vendindola en el mercado internacional y obteniendo un margen. Aprovech las mejoras en
los trminos de intercambio, neutralizando el aumento a favor del margen y apropindose de,
aproximadamente, la mitad de la mejora. Ver GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (op. cit.), p. 188-189.
20
GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (op. cit.), pp. 189-190.
la mediacin del primero en la transferencia redistributiva de ingresos a los ltimos. El
gobierno peronista encar una doble tarea: el diseo de un sistema salarial que tuviese
como objeto constituir un esquema de ingresos regulares; y el efectivo aumento de los
salarios reales como componente esencial de los ingresos de una poblacin entendida
ahora como mercado interno. La primera tarea se realiz a medias. En 1945, por el
decreto 33.302, se crea el Instituto Nacional de Remuneraciones (INR), que deba tener
como tarea fundamental la regulacin y fiscalizacin de los salarios bsicos de las
categoras profesionales; el establecimiento de un salario mnimo nacional en base a los
costos de vida; y la regulacin y control de un dcimotercer salario anual o aguinaldo,
como sueldo anual complementario efectivizable en el mes de diciembre de cada ao.
Los bsicos recayeron en las convenciones colectivas; el salario mnimo no lleg a
efectivizarse; y el aguinaldo se cre efectivamente
21
El objetivo de aumentar el salario real se convirti, por su parte, en el elemento
de transferencia de ingresos de ndole redistributiva de mayor intensidad de la poltica
social del peronismo clsico. La expansin salarial fue posibilitada directamente por
aumentos reales, a travs de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron
apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presionado para
otorgar aumentos a cambio de crdito subsidiado. Indirectamente, adems, el salario
real creci fuertemente por la disminucin de costos clave de la canasta familiar, como
el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios
pblicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de
precio y a subsidios indirectos.
.
Aunque se registr un aumento importante y generalizado de los salarios reales,
el perodo 1943-1955 no fue sin embargo homogneo y registr altibajos notorios. En
una primera etapa se registraron aumentos suaves. Para Juan Llach, pese a la vasta
legislacin social aprobada entre 1943 y 1946, los salarios reales en este ltimo ao eran
apenas 6,2% mayores que en 1939, cifra con la que coincide Carlos Daz Alejandro
22
.
Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero sealan, por su parte, que los salarios reales
en 1945 eran superiores en un 10,4% a los de 1943
23
. Existen coincidencias, por otro
lado, en que durante el trienio 1946-1948 los salarios reales alcanzaron una expansin
de ms del 60%. Segn Gerchunoff y Llach, los salarios reales pasaron de 100 en 1945
a 162 en 1949, lo cual represent un aumento del 62%; mientras que la masa salarial
pasaba de representar 44 a 47% del PBI entre 1943 y 1948
24
El severo juicio de la historiografa econmica resalta que se trat de una
poltica de de corto plazo, basada en una coyuntura que se agotara muy pronto
.
25

21
Al INR le corresponda, adems, la administracin de un 3% de los montos totales de aguinaldos que se
dedicaran, segn reza el decreto, a fomentar el turismo social entre los empleados e obreros
comprendidos en este decreto-ley y sus familias; y atender los gastos que demande el acondicionamiento
y funcionamiento de las colonias de vacaciones y lugares de descanso. Ese monto y esa funcin fuero
transferidos en 1948 a la Fundacin Eva Pern (ver ms abajo).
. A
partir de 1949 se comenz a perfilar una crisis de la estrategia redistributiva, provocada
por un cuello de botella que se transformar en tpico de las polticas de desarrollo
acelerado latinoamericano. En ese ao comienza el desequilibrio externo producto de la
22
LLACH, Juan, El Plan Pinedo de 1940, su significado histrico y los orgenes de la economa del
peronismo; en Desarrollo Econmico, vol. 23, n 92; Buenos Aires, 1983; y DAZ
ALEJANDRO, Carlos: Ensayos sobre la historia econmica argentina; Buenos Aires, Amorrortu, 1983,
p. 450.
23
MURMIS, Miguel y PORTANTIERO, Juan Carlos: Estudios sobre los orgenes del peronismo; Buenos
Aires; Siglo XXI, 1974; p. 106.
24
GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (op. cit.), pp. 182-183.
25
Ver GERCHUNOFF, Pablo: Poltica econmica peronista: 1946-1955 (indito); Buenos Aires,
Instituto Torcuato Di Tella, 1984; y VILLARRUEL (op. cit.).
confluencia del incremento de las importaciones en insumos y bienes de capital, la cada
de las exportaciones agrcolas, y el aumento de la inflacin interna. La creciente presin
del dficit presupuestario se agrava por el agotamiento gradual de los recursos
extraordinarios del IAPI y de los supervits de las cajas previsionales. Desde 1948 se
suspendieron algunos subsidios a la industria alimenticia y la poltica oficial tendi a
contener los aumentos salariales. En 1950 comienza la inflexin a la baja de los salarios,
cuya recuperacin se evidenciara slo en 1954
26
Con el objetivo de frenar la inflacin y resolver el desequilibrio externo el
gobierno lanz en 1952 un programa de austeridad y ajuste. El Plan Econmico de
1952, tena que frenar la inflacin y resolver el desequilibrio externo, sin que esto se
reflejara en el empleo o el salario real. Se inici as un fuerte control del dficit fiscal y
una poltica monetaria restrictiva; la regulacin de la faena de animales y del consumo
de carne (para destrabar excedentes de exportacin); el reajuste de los precios del IAPI
(con signo opuesto a la poltica anterior, es decir, sosteniendo el precio para los
exportadores); y un control salarial que, a travs de la Comisin Nacional de Precios y
Salarios, estableci un sistema de negociaciones salariales bianuales que por la inflacin
result en cadas de salarios reales. Esta cada se trat de neutralizar con el retraso de
tarifas pblicas; los aumentos de subsidios a bienes bsicos (30% del gasto pblico
total); y el control de precios con clausuras de comercios. Con el plan de 1952, el
gobierno desmont el esquema que haba estado vigente a partir de 1946 y haba tenido
un impresionante xito inicial. Cada uno de los elementos que constituan ese sistema
fue eliminado o atenuado a partir de la segunda presidencia de Pern: la expansiva
poltica salarial de 1946-1950, dej paso a un sistema de negociaciones bianuales que
empez con una drstica cada de los salarios reales; la liberal poltica de crdito para la
industria fue moderada en nombre de la estabilidad monetaria; y el virtual impuesto a la
exportaciones agropecuarias que estaba implcito en las polticas del IAPI [...] fue
reemplazado por una deliberada poltica de aliento al sector rural
.
27
El plan result exitoso en el plano macroeconmico, ya que permiti un
reequilibrio de la balanza de pagos, la cada de la inflacin, una recuperacin productiva
y de los salarios reales, y no hubo impactos en el nivel del empleo. Implic, sin
embargo, una drstica cada de los salarios reales de alrededor del 20%
.
28
Con el Segundo Plan Quinquenal pareca clara la intencin de corregir las
consecuencias de los sesgos excesivamente redistributivos, reorientndose la inversin
pblica de manera de destrabar la dependencia en materias primas, energa, transporte y
bienes de capital (a expensas del gasto social y de defensa) e intento de atraccin de
capitales externos. Al mismo tiempo se comienza a tematizar a los niveles salariales
como costos de trabajo, intentando generar avances en la productividad del empleo.
Esto se refleja en la agenda del Consejo de la Productividad y el Bienestar Social, que
comienza a sesionar en octubre de 1954, en donde se discuten medidas contra el
ausentismo, la creacin de mecanismos de incentivo, el otorgamiento de mayores
mrgenes para las convenciones colectivas y la reduccin de poderes de las comisiones
gremiales. La CGT y la recientemente creada Confederacin General Econmica (CGE)
intercambian, con la mediacin del gobierno, la primera defendiendo las conquistas
.

26
GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Juan: Capitalismo industrial, desarrollo asociado y distribucin del
ingreso entre los dos gobiernos peronistas: 1950-1972; en Desarrollo Econmico vol. 15, n57; Buenos
Aires, 1975; y LLACH, Juan y SNCHEZ, Carlos: Los determinantes del salarios en la Argentina. Un
diagnstico de largo plazo y propuestas de polticas; en Estudios (IEERAL) ao 7, n 29; Buenos Aires,
enero-marzo de 1984.
27
GERCHUNOFF y LLACH, Lucas (1998, op. cit.), p. 211.
28
GERCHUNOFF y LLACH, Juan (op. cit.).
obtenidas y la segunda tecnificando el debate sobre organizacin del trabajo y costos
salariales. La concertacin queda trunca en 1955
29
Hacia el final de la etapa, se haba reanudado el incremento de los salarios
reales, an en contexto inflacionario. El ndice de salarios industriales nominales creci
un 38,1% entre 1952 y 1955 y el de costo de vida un 21,4%. En 1955 los salarios reales
se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945
.
30
. Como porcentaje
del PBI, los salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%,
quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los sectores
asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber
disminuido la brecha entre asalariados. Tomando como base 100 a 1943, los salarios
nominales de los calificados se ubicaban en un promedio de 599 puntos, mientras que
los no calificados alcanzaban 722 puntos. En 1950 la mayor diferencia salarial
promedio entre ramas era de 30,8%, bajando en 1955 a 22%
31

.
La alianza estratgica entre Estado y sindicatos y la tutela de los contratos de trabajo

El diagnstico de Pern se plasmara en la tarea concreta de la Secretara de
Trabajo y Previsin (STP) que tendran un impacto fuerte e inmediato en los
asalariados. Ese impacto de la nueva actitud estatal hacia las organizaciones obreras ha
sido reconstruido en detalle por la historiografia
32
El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindical
tradicional (comunista, sindicalista y socialista) por una lite nueva, ni una
transformacin radical de la ideologa predominante en las organizaciones sindicales
. La STP medi en los conflictos entre
capital y trabajo, aplicando como novedad la frmula de la conciliacin obligatoria
(Resolucin n 16 de la STP, en marzo de 1944), fallando en una cantidad cada vez
mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a lo que
haba estado haciendo el DNT. De la misma manera, si la tradicin de un sindicalismo
menos hostil hacia el Estado y ms inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados
preexiste al perodo 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformacin, por
el decreto 23.852 de octubre de 1945 que crea en sociedades capaces de recaudar
aportes), la colaboracin entre STP y sindicatos en el control de la aplicacin de
legislacin social, y la generalizacin de la obligacin de cotizaciones a seguros sociales
parcial o totalmente controlados por las organizaciones sindicales, multiplican y
extienden enormemente ese rol.
33

29
Ver GIMNEZ ZAPIOLA y LEGUIZAMN: La Concertacin Peronista de 1955: El Congreso de la
Productividad; en TORRE (1988, op. cit.).
,
sino ms bien la creacin de una alianza estratgica por la cual el sindicalismo se
consolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno obtena legitimidad masiva y
apoyo electoral. La dinmica poltica posterior termin conviertiendo a la CGT y a las
organizaciones sindicales en los apoyos casi exclusivos del gobierno. Como tambin
30
VILLARRUEL (op. cit.).
31
GERCHUNOFF y LLACH, Juan (op. cit.).
32
Ver principalmente el excelente estudio de DEL CAMPO, Hugo: Sindicalismo y peronismo. Los
comienzos de un vnculo perdurable; Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(CLACSO), 1983; y tambin HOROWITZ, Joel: Argentine Unions, the State & the Rise of Pern, 1930-
1945; Berkeley, Institute of International Studies, University of California, 1990; JAMES (op. cit.);
MURMIS y PORTANTIERO (op. cit.); y TORRE, Juan Carlos (compilador): El 17 de Octubre de 1945;
Buenos Aires, Ariel, 1995.
33
Ver HOROWITZ, Joel: El impacto de las tradiciones sindicales anteriores a 1943 en el peronismo; en
TORRE (1988, op. cit.).
sugiere Sidicaro en su clsica formulacin
34
El Estado galvaniz esa alianza con un fuerte dispositivo de centralizacin
sindical, que se plasm en un rgimen de Asociaciones Profesionales, con el instituto
clave de la personera jurdica, situado estratgicamente en el centro de las
convenciones colectivas de trabajo reguladas por la ley 14.250 de 1953
, la intensa politizacin de los conflictos
sociales expresada en los alineamientos peronismo/anti peronismo tendi a
homogeneizar la alianza, al punto de generar una fuerte identidad peronismo-clase
trabajadora.
35
Segn el artculo 2, las asociaciones profesionales podan efectuar libremente
todo los actos que no estuvieren expresamente reservados a los sindicatos con
personera gremial. En efecto, es ste el corazn del dispositivo, en la medida en que
slo las asociaciones con personera estarn en condiciones de firmas convenios
colectivos. En principio, posean la personera las asociaciones que ajusten a este
decreto sus fines y estatutos, y que por nmero de afiliados y cotizantes en relaciona a
las personas que ejerzan la actividad sea la ms representativa (art. 8). Sin embargo, el
artculo 10 explicaba que, si un sindicato con personera es superado en nmero por uno
con al menos seis meses de existencia, ser tenida en cuenta para resolver sobre la
retencin de la personalidad gremial del sindicato superado en el nmero de afiliados su
actuacin sindical, as como su contribucin en la defensa y proteccin de los intereses
profesionales. Esta singular disposicin le otorg a la STP (organismo otorgador de la
personera) un margen de discrecionalidad que sirvi para consolidar el predominio de
los gremios prximos al gobierno sobre aqullos sistemtica o coyunturalmente
opositores.
. El decreto
23.852, del 2 de octubre de 1945, ratificado por la ley mnibus 12.921 de 1946 (ver
ms abajo) estableca el derecho de libre asociacin profesional, siempre que su objeto
no sea contrario a la moral, la leyes y las instituciones fundamentales de la Nacin (art.
1), y con la obligacin de estricta separacin respecto de organismos polticos
nacionales o de organizaciones extrajeras o internacionales, y empleadores. Conceda
tambin una salvaguarda especial a los asalariados con actividad sindical, disponiendo
que se les conservase el empleo por licencia gremial y se computase su duracin
como antigedad por tiempo de trabajo.
El resultado ms notorio de la alianza estratgica fue que el contrato de trabajo
pas a estar fuertemente tutelado por el Estado. El Estado peronista no lleg, sin
embargo, a sancionar una ley coherente y abarcativa de esa tutela. El 3 de junio de 1946
el Parlamento dicta la ley 12.921 que ratifica todos los decretos vigentes desde el golpe
de Estado del 4 de junio de 1943, dictados por el DNT y la STP. Entre ellos, se puede
encontrar el decreto 10.586/44, que haba eliminado todo impuesto a las peticiones
relacionadas con leyes de trabajo y previsin hechas por obreros o entidades que los
representasen; el decreto 19.221/44, que estableca el pago obligatorio de los das

34
Ver SIDICARO (1981, op. cit.). Discutiendo las razones del apoyo obrero a Pern, Sidicaro relativiza
la relacin de causalidad simple entre medidas favorables y apoyo poltico. El nexo entre medidas y
adhesin, no habra estado tanto en la importancia material de las medidas, sino en los intensos
conflictos sociales que se desarrollaron en torno a las mismas. El rechazo de la mayora de los estratos
altos a esas medidas y su defensa por los asalariados se convirti as en el eje del conflicto social del
perodo, dndole una unidad indita a la clase obrera argentina y (a travs del antiperonismo) a los
estratos propietarios.
35
La ley estableca la exclusin de trabajadores rurales, empleados domsticos y empleados pblicos. Las
convenciones se realizaran por rama de actividad, entre asociaciones sindicales de segundo grado
(federaciones nacionales) y cmaras de empleadores, seran vlidas en todo el territorio nacional,
dependeran de la homologacin estatal y tendran validez universal. Ver SLODKY, Javier: La
negociacin colectiva en la Argentina; Buenos Aires, Puntosur, 1988.
feriados nacionales a todos lo obreros de la repblica, haciendo extensivo ese derecho
que pocos meses antes haba sido otorgado a los funcionarios pblicos nacionales; la
creacin del Instituto Nacional de Previsin Social; el decreto 1.740/45, que establece
las vacaciones anuales pagas; el decreto 23.852/45 que reglamenta la organizacin y
funcionamiento de asociaciones profesionales obreras; el decreto 33.302/45 que crea el
Instituto Nacional de Remuneraciones; los estatutos y convenios colectivos de diversos
gremios. Ms tarde, la ley 12.948 del 5 de febrero de 1947 ratific el decreto 32.476/44
que creaba los Tribunales del Trabajo. La justicia del trabajo se ejercera por un
sistema que comenzaba por las Comisiones de Conciliacin, segua (a pedido de las
partes) por las Comisiones de Arbitraje (ambas dependientes de la STP), y se
continuaba por un fuero laboral compuesto por jueces de primera instancia y cmaras de
apelaciones.

Un salario indirecto expandido pero diferenciado: la fragmentacin del sistema de
seguros sociales

La masiva afiliacin de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los
aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje bsico
de la proteccin social argentina. Los sindicatos crecieron (434.814 afiliados en 1946 a
2.334.000 en 1951) a la vez que se concentraban (913 a 83 asociaciones) y
desarrollaban rpidamente sus servicios sociales. Los antiguos Fondos Previsionales se
multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la
diferenciacin de los fondos mutuales de salud y recreacin, las Obras Sociales. De
estos aos data adems la aparicin de las asignaciones familiares por convencin
colectiva.
La etapa se caracterizar por una tensin, nunca transformada en conflicto
abierto y resuelta a medias por las vicisitudes polticas, entre el mpetu centralizador,
nacionalizante y universalizante de una parte del gobierno peronista, y el contraimpulso
defensivo, expansivo y al mismo tiempo particularizante, de los sindicatos. En el
proyecto original, al menos tal como apareca en las dicusiones del CNP y en la letra
del Primer Plan Quinquenal, los fondos previsionales deban integrarse a un sistema
nacional abarcativo de la totalidad de los riesgos de la vida activa, previendo incluso la
creacin de un sistema de salud pblica capaz de cubrir a los no asalariados y a los
informales. Hacia el final del perodo la cobertura de estos riesgos se haba ampliado
enormemente (con exclusin del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los
asalariados formales. El sistema, sin embargo, continu estando armado en base a
cajas autnomas, dependientes ms o menos directamente de los sindicatos, y por ende
fragmentadas segn patrones regionales y de ramas de actividad.
En el caso del seguro de vejez, frente a la fragmentacin de regmenes, la
existencia de un sector mayoritario slo parcialmente cubierto (las seis cajas
previsionales nacionales abarcaban en 1944 a slo el 7% de la poblacin activa
36

36
En FELDMAN, Jorge; GOLBERT, Laura e ISUANI, Ernesto: Maduracin y crisis del sistema
previsional argentino; Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1988; p. 31. Un estudio
comparativo del sistema previsional en Amrica Latina abona estas hiptesis; ver MESA-LAGO,
Carmelo: Ascent to Bankruptcy. Financing Social Security in Latin America; Pittsburgh, University of
Pittsburgh Press, 1989.
), y la
precaria situacin actuarial de muchas cajas, el primer megaproyecto social del
gobierno peronista fue la creacin de un Instituto Nacional de Previsin Social (INPS)
cuya tarea sera la centralizacin y reorganizacin de los fondos previsionales.
En noviembre de 1943 todas las cajas existentes quedaron bajo la jurisdiccin de
la STP; en abril de 1944 fueron intervenidas; y en octubre pasaron a la rbita del nuevo
INPS, con el objetivo de crear esquemas asistenciales, de salud y de vivienda social. La
rpida alianza entre los sindicatos y la STP flexibiliz sin embargo, al menos en los
hechos, el objetivo del INPS: en noviembre de 1944 la STP autoriza la creacin de la
nueva caja para empleados de comercio. Ya en septiembre de 1945 se anunciaba que el
nuevo sistema funcionara paralelo a los fondos existentes, aunque sera obligatorio para
los no afiliados. Se preva cubrir tratamiento mdico y odontolgico, subsidios por
accidentes y enfermedad; asignaciones por matrimonio, maternidad, familia y orfandad;
pensiones de vejez e incapacidad.
El PPQ
37
Muy pronto, sin embargo, la matriz poltica se revelara poco receptiva al
cambio sugerido. La oposicin sindical al proyecto, en primer lugar, fue fuerte,
contraproponiendo una unificacin en doce fondos, con contribuciones y beneficios
uniformes, pero con autonoma del INPS. En segundo lugar, continuaba la expansin de
los viejos fondos y la creacin de nuevos fondos masivos, como el de empleados de
comercio (1944), el de industria (1946) y el de rurales y domsticos (1950). Ya en el
Segundo Plan Quinquenal
, presentado al Congreso en octubre de 1946, critica fuertemente la
estructura de los fondos previsionales, resaltando la escasa y heterognea cobertura, as
como los fuertes problemas de solvencia financiera. Estableca, de manera declarativa,
un nuevo rgimen nacional de seguro social (del que estaran exceptuados slo los
empleados pblicos y los militares), con contribuciones y beneficios basados en el
ingreso y las necesidades de una familia modesta tipo, al que se afiliaran de manera
obligatoria los nuevos cotizantes y de manera voluntaria los afiliados a loa fondos
existentes. Los viejos fondos podran continuar existiendo, pero con la prohibicin de
afiliar nuevos miembros. Inicialmente, los riesgos cubiertos incluiran retiros a los 60
aos de edad, accidentes de trabajo, incapacidad, maternidad, muerte del cnyuge,
enfermedad (slo para los de ingresos bajos), medicina preventiva y curativa y
desempleo.
38
Durante el perodo 1943-1955 la tendencias clave del sistema de seguros de
vejez fue la superviviencia del sistema de fondos autnomos, junto con la aparicin de
una regulacin pblica que garantiz (a) la extensin de la cobertura de los fondos
previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en
1954); (b) la homogeneizacin del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores
asalariados; (c) la generalizacin del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la
retribucin alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformacin de los regmenes
de capitalizacin en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias
(SPQ) es notoria la desaparicin del proyecto de seguridad
social integrada. Con la ley 14.236 de 1953 el INPS perdi definitivamente sus
atribuciones, quedando subsumido a una Direccin General de Previsin Social,
dependiente del Ministerio de Trabajo y Previsin. Las cajas recuperaron autonoma
administrativa y autarqua presupuestaria (ley 14.236 de 1954) con el slo
establecimiento de un lmite a sus costos administrativos (5% de los ingresos por
contribuciones de afiliados y del INPS); y se aument el control de los representantes
sindicales en la administracin de los fondos.
39

37
SECRETARA TCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIN: Plan de Gobierno 1947-1951;
Buenos Aires, 1946.
.
38
SUBSECRETARA DE INFORMES DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIN: Segundo Plan
Quinquenal; Buenos Aires, 1953.
39
El rgimen de capitalizacin se transforma en rgimen de reparto cuando los fondos que entran por
cotizaciones de activos slo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las
causas principales que propiciaron la descapitalizacin de las cajas y su tendencia al dficit se suele
En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que slo se
consolidara en el posperonismo. Por desdoblamiento de los fondos previsionales o por
la creacin de fondos de nuevo tipo, comienza a generalizarse un seguro de salud
mutualista, organizado y regulado por las asociaciones sindicales, que sern la base de
las futuras Obras Sociales. Aunque en una primera etapa el proyecto del gobierno es
crear un sistema de salud nico, estatal y universal, a la manera del National Health
Service britnico
40
El 15 de noviembre de 1944, por medio del decreto 30.655, se crea una
Comisin de Servicio Social coordinada por la Vicepresidencia de la Nacin. Dicho
organismo tena a su cargo la implantacin de servicios sociales en los
establecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareas
retribuidas (art. 19). Aunque es una idea generalizada que dicho decreto es el origen de
las Obras Sociales, stas en la prctica son el resultado de una interaccin compleja e
irresuelta entre los intentos de centralizacin, pronto reducidos a intentos de
coordinacin y homogeneizacin, y la continuidad y profundizacin de la tradicin
mutualista. Su consolidacin definitiva slo llegar en 1970, cuando la ley 18.610
determine la integracin obligatoria al sistema de la totalidad de la poblacin
trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos.
, cofinanciado por el Estado y cotizaciones de salud de asalariados y
empleadores, el proceso queda trunco, como se ver ms abajo.
Las mutuales especializadas en la previsin de salud y las prestaciones mdicas
se desarrollaron a partir de cajas especficas ya existentes, como las de los sindicatos
ferroviarios, o por la creacin de cajas nuevas solicitadas al Parlamento. El propio
Estado nacional habra comenzado a discutir como problema la dispersin de la
cobertura mdica de los empleados pblicos recin en 1950. Es en estos debates que
aparecen, segn Belmartino et altrii, las primeras referencias escritas a las mutuales de
salud como Obras Sociales. Los proyectos, que prevn una Obra Social por
Ministerio (excluyendo las Fuerzas Armadas), con afiliacin obligatoria del personal y
voluntaria de familiares y jubilados, y aportes estatales en partidas especficas (no por
porcentaje de la nmina salarial), estn todava en discusin cuando sobreviene el golpe
de Estado de 1955. Los Estados provinciales y municipales seguirn rumbos parecidos.
Cuando en abril de 1954 Pern inaugura el Polclinico Ferroviario de Pueblo
Nuevo y argumenta que no queremos para nuestros trabajadores una asistencia en los
hospitales pblicos; queremos que tengan sus propios hospitales, porque no es lo mismo
ir a pedir albergue a un hospital de beneficencia que atenderse en su propia casa;
Belmartino et altrii consideran que est publicado el epitafio del proyecto centralizador.
Los seguros de salud argentinos se consolidarn en forma de organizaciones mutuales
cogestionadas por empleadores y gremios, sin integracin formal alguna con el sistema
de hospitales pblicos, con un conjunto de normas que otorgan cierta homogeneidad
mnima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentacin entre ramas de
actividad y regiones. Esta cuestin aparece con mayor claridad al analizar la suerte de la
salud pblica.


sealar a la inflacin, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes
jubilatorios sin correlacin en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver
FELDMAN, GOLBERT e ISUANI (op. cit.).
40
El NHS, organizado en base al famoso Plan Beveridge (1942-43), constitua un sistema de salud nico
que inclua el complejo de hospitales, la provisin de medicamentos y las prestaciones mdicas de
profesionales de cabecera. El sistema era gratuito y estaba financiado por el Estado a travs de recursos
fiscales, quedando la atencin de salud privada o mutualista reducida, hasta por lo menos la dcada de
1980, con las reformas (parciales) del gobierno conservador de Margaret Thatcher, a un lugar subsidiario
y marginal.
Los regmenes universales: la centralizacin trunca de la salud pblica

Pese a que en el PPQ y en los proyectos del joven ministro de salud Ramn
Carrillo existi una fuerte impronta de centralizacin y universalizacin de la salud
pblica, el sistema pblico y unificado de salud no lleg a concretarse. Peter Ross
sostiene que fue el peso de los sindicatos, interesados en preservar el poder que sus
propias cajas mutualistas le otorgaban, el motivo fundamental que impidi el desarrollo
de un sistema centralizado. Para Susana Belmartino no existi una franca ruptura en
1943, en lo referente a hombres e ideas del mundo de la salud pblica, respecto a la
etapa anterior. El movimiento centralizador que se puso en marcha recuper los
diagnsticos de ya larga data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoria
del Estado nacional se orient a asegurar la extensin territorial de sus atribuciones y a
unificar organismos hasta entonces dispersos. Este principio unificador, sin embargo, no
logr eliminar los particularismos y la fragmentacin
41
. Para Karina Ramacciotti
42
En los hechos
la
tensin entre universalismo y particularismo de la poltica sanitaria peronista habra
resultado, en buena medida, de las dudas del Ministro de Salud sobre la racionalidad
econmica de un servicio gratuito frente a su aceptacin en trminos de racionalidad
poltica. El corte de los recursos necesarios, por la combinacin de ambos lmites,
termin por reducirlo a un proyecto de coordinacin suprajurisdiccional.
43
La inmediata creacin de la STP, sin embargo, le quit a la DNSPAS (desde
entonces Direccin Nacional de Salud Pblica, en adelante DNSP), las tareas de
asistencia social y sobre todo la jurisdiccin sobre la salud de los trabajadores, a travs
del INPS. En septiembre de 1945 la DNSP convoc al Primer Congreso Nacional de
Salud Pblica. Se trat el Plan Nacional de Salud, organizando a los hospitales con
lgicas de regionalizacin (centros de salud locales, clnicas mviles, hospitales de baja
complejidad en ciudades pequeas y de alta complejidad en ciudades grandes, oficinas
supervisoras regionales en Tucumn, Crdoba, Rosario, Mendoza y Baha Blanca); la
creacin de un sistema de Medicina Preventiva que inclua medidas educativas,
recoleccin de datos estadsticos y el establecimiento de un sistema de tarjeta de salud
universal; la coordinacin entre niveles estatales y sector pblico y privado de servicios
, el proceso fue ambiguo y complejo. En octubre de 1943 se crea
una Divisin Nacional de Salud Pblica y Asistencia Social (DNSPAS) con el objetivo
de coordinar todos los servicios de salud pblica, absorbiendo al Departamento
Nacional de Higiene, a la Comisin Asesora de Asilos y Hospitales Regionales, al
Instituto Nacional de Nutricin, a la Sociedad de Beneficencia de la Capital, a la
Comisin Nacional de Ayuda Escolar, adems de todas las divisiones de salud y
bienestar social de los dems ministerios. En su estatuto figuraba el objetivo de disear
un Plan Nacional de Salud que creara estructuras propias de atencin de la salud; la
coordinacin y el financiamiento de instituciones de salud provinciales, municipales y
privadas; el control de leyes y regulaciones sanitarias; y todas las tareas que competan
hasta entonces al DNH. De importancia clave fueron la capacidad de distribuir fondos a
entidades asistenciales a cambio del respeto de normas y regulaciones de la DNSP; y la
capacidad de intervenir todo tipo de instituciones.

41
BELMARTINO, Susana; BLOCH, Carlos; CARNINO, Mara Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia:
Fundamentos histricos de la construccin de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-
1960; Organizacin Panamericana de la Salud, Publicacin n 27, 1991; p. 58.
42
RAMACCIOTTI, Karina: Los conflictos, intereses e ideas que confluyeron en la poltica sanitaria
argentina entre 1946-1954; Tesis de Licenciatura en la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad
de Buenos Aires, 2001. El trabajo contiene la mejor reconstruccin histrica existente del pensamiento de
Ramn Carrillo.
43
Nos basamos aqu en Idem y ROSS (op. cit.).
de salud y el financiamiento general del sistema. En mayo de 1946 la DNSP fue
transformada en Secretara de Salud Pblica (SSP), pero a la vez se restableci
autonoma a los organismos de salud pblica de las provincias y de la Municipalidad de
Buenos Aires. El director Eugenio Galli renunci en protesta, y el gobierno nombr
Secretario a Ramn Carrillo.
En el diagnstico de Carrillo acerca de la salud en Argentina sobresalan el
dficit de camas de hospital; la perennidad de enfermedades infecciosas (tuberculosis,
malaria, lepra, brucelosis, parasitismo, enfermedades venreas, etc.); la alta mortalidad
infantil; la falta de nutricin adecuada en el Interior; el costo de la atencin mdica y de
los medicamentos; la falta de coordinacin de la higiene pblica; un sector privado de
caridad demasiado grande; la falta de estadsticas confiables; las condiciones de trabajo
deficitarias; la falta de medicina preventiva; y la inequidad en la distribucin geogrfica
de la profesin mdica.
Carrillo cre rpidamente un Cdigo Sanitario y de Asistencia Social y un Plan
Analtico para aplicarlo (presentados como parte del PPQ). El Cdigo estableca
bsicamente las reas de jurisdiccin de la SSP: organizacin de la salud pblica a nivel
nacional, incluyendo acuerdos de coordinacin con las provincias; extensin de la
atencin de salud a quienes no estaban cubiertos (65% de la poblacin); y control
directo de la salud en la Capital, Territorios Nacionales, puertos y fronteras. Innovaba
adems en la importancia otorgada a las medidas de medicina preventiva, a las
condiciones de vida (vivienda y agua potable), medio ambiente y condiciones de
trabajo. Preva, por ltimo, la creacin de un Fondo Nacional de Salud y Asistencia
Social para financiar las medidas pblicas, aunque sin especificacin de fuentes
monetarias. El Plan Analtico era un proyecto de construccin hospitalaria (83.400
camas de hospital sobre las 60.000 existentes, adems de centros de investigacin,
educacin y tratamiento especializados con 3.370 camas) y de semisocializacin de la
medicina a la manera britnica (con un doctor de cabecera obligatorio financiado por el
Estado segn cpita atendida).
El Cdigo se promulg como ley 13.012 en septiembre de 1947; y el Plan como
ley 13.019. La oposicin parlamentaria argument, entre otras cosas, falta de tiempo
para estudiar los proyectos; riesgo de avance sobre los derechos de los Estados
provinciales; y fundamentalmente temeridad en la aplicacin de un Plan Beveridge en
Argentina antes de que mostrara sus frutos en Europa (en especial semisocializacin de
la profesin mdica). Pero los principales obstculos a la SSP fueron, segn Ross, el
sector privado de caridad; las autoridades municipales y provinciales; y el tringulo
STP-INPS-sindicatos.
Respecto del sector privado, el Estado careci de recursos para nacionalizar la
mayor parte de las instituciones. La SSP pudo ejercer un poder de control del sector
privado, pero no pudo absorberlo por entero. Respecto de las relaciones con los otros
niveles del Estado, la SSP cre tres de las oficinas regionales, pero careci de recursos
para imponer su voluntad. La provisin de crecientes facilidades hospitalarias termin
recayendo claramente en las provincias
44

44
En 1946 haba 66.300 camas disponibles; y en 1953 el nmero se haba incrementado a 130.180. De las
63.880 nuevas camas, 9.660 correspondieron al MSP, 18.328 a otros ministerios nacionales, 3.966 a la
Fundacin Eva Pern, 3.587 al sector municipal, 151 al sector privado, y 29.295 al sector provincial. La
informacin proviene de ROSS (op. cit.).
. Respecto de las relaciones con el tringulo
STP-INPS-sindicatos, la derrota del INPS en la unificacin de los regmenes
previsionales ech por tierra el intento de ingresar una parte de los fondos previsionales
al sistema de salud.
El problema del financiamiento result as, en particular, imposible de resolver.
El PPQ era ambiguo respecto del financiamiento del Fondo Nacional de Salud y
Asistencia Social y del Cdigo, proponiendo impuestos especficos y/o formas de
seguro de salud obligatorio. Carrillo intent obtener parte de las cotizaciones de los
fondos previsionales y los fondos de los seguros de accidentes de trabajo, fallando en
ambos casos. Luego intent, sin xito, desarrollar un impuesto especfico de base
territorial; y la derivacin de impuestos indirectos. La nica fuente segura continu
siendo el presupuesto pblico y crditos del PPQ.
La semisocializacin de la medicina fue otro obstculo que se demostr
insalvable. El aumento del nmero de enfermeras profesionales y la redistribucin
geogrfica de mdicos que anunciaba el PPQ encontr rechazo de los ltimos y
dificultades de financiamiento. Ross aduce que de unos 20.000 doctores, slo unos
6.000 entraron en el sistema
45
De todas maneras, la SSP de Carrillo hizo importantes avances. Complet el
sistema de delegaciones regionales, abri las instituciones de investigacin (Instituto
Bacteriolgico, posteriormente Instituto Malbrn
. La proporcin de mdicos por habitante progres
notablemente entre 1934 y 1954 de 0,8/1000 a 1,2/1000. Ese aumento, sin embargo, no
fue homogneo: mejor en la Capital, Crdoba y Santa Fe (2,9; 1,1 y 1,2
respectivamente en 1954) pero en seis provincias permaneci en 0,4 y en ocho entre 0,4
y 0,6. El nmero de enfermeras pas de 8.000 en 1946 a 18.000 en 1953, an lejos de
las 46.000 que preva el plan.
46
El impulso de transformacin de la salud pblica, sin embargo, se fue acabando.
El Plan Sanitario 1952-1958, presentado como parte del SPQ, no se apartaba de los
principios del Cdigo y de las medidas del Plan Analtico, pero parta ahora de una
lgica de descentralizacin, coordinando con y delegando parte de las medidas en los
Ministerios de Salud provinciales y en la Fundacin Eva Pern. La reorganizacin
ministerial de 1954 confirm la prdida de centralidad del proyecto de salud: el nuevo
Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica quedaba confinado a la atencin de
aqullos sin cobertura propia de salud; y su rol consistira en la exclusiva coordinacin
de servicios de salud existentes.
; Instituto Nacional de Hemoterapia;
Instituto Nacional del Quemado) y de atencin especializada; incluy disposiciones de
salud pblica mnima en la Constitucin de 1949 (que adems elev a la SSP al rango
de Ministerio de Salud Pblica, en adelante MSP); realiz un nmero de campaas
nacionales (con particular xito en tuberculosis) e incluy educacin de higiene y salud
a travs de publicidad y en las instituciones educativas. La tasa de mortalidad infantil
baj as de 80,1/1000 en 1943 a 66,5/1000 en 1953.

Una asistencia social universalizante y paraestatal

Una problemtica diferente presenta la poltica asistencial. El proyecto inicial
del Estado peronista haba sido crear un sistema pblico de asistencia a la pobreza, que
integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese
directamente a la estructura filantrpico-caritativa. La relativizacin de la pobreza como
sntoma coyuntural que desaparecera de la Nueva Argentina, y el descubrimiento de la
potencialidad de una asistencia social politizada transformaron el esquema.

45
Las cifras estn basadas en los registros de los colegios profesionales para la cantidad de mdicos y en
los registros de sueldos pagados por el MSP para los que entraron en el sistema.
46
Comenz elaborando medicamentos propios a costos subsidiados bajo la marca EMESTA; pero desde
1949 esto se transform en un sistema coordinado y negociado con empresas privadas. Eventualmente, el
Malbrn mantendr slo tareas de investigacin cientfica.
La STP haba quedado en 1946 a cargo de los proyectos de reforma del sector
asistencial. El establecimiento del instrumento institucional creado a estos efectos, la
Direccin Nacional de Asistencia Social (DNAS), sin embargo, ocurre slo en
septiembre de 1948. Aunque la DNAS nunca cont con los medios necesarios para
operar una centralizacin de la poltica asistencial a la manera de la STP o el INPS, la
propia dinmica que las circunstancias impriman al complejo de proteccin social
comenzaron a erosionar al sector privado caritativo. Las medidas del gobierno
complicaron la susbsistencia de las organizaciones privadas: el condicionamiento de los
fondos pblicos al cumplimiento de pautas de servicios; el aumento de salarios y el
mejoramiento de condiciones de trabajo de los asalariados y profesionales hospitalarios;
la suspensin y el retraso en la transferencia de fondos; y finalmente la intervencin
directa. La SdB de la Capital fue intervenida en septiembre de 1946. En febrero de
1947 fue transferida a la rbita de la SSP, en el marco del proyecto de centralizacin del
sistema de salud.
Mientras tanto, Eva Pern comienza a vincularse a la asistencia social con la
Cruzada de Ayuda Social que encabeza, distribuyendo bienes y servicios por todo el
pas. La Fundacin de Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms tarde
Fundacin Eva Pern, en adelante FEP)
47
fue creada en junio de 1948 y obtuvo
reconocimiento legal en julio. Se trataba, desde los inicios, de una organizacin bien
singular. Segn su diseo institucional el presidente del pas nominaba al presidente de
la FEP y los miembros del comit directivo de la Fundacin eran nombrados mitad por
la CGT y mitad por la STP. La FEP tena como misin, segn su estatuto, intervenir en
todo tipo de actividades que tendieran a satisfacer las necesidades de las clases menos
privilegiadas
48
Segn Tenti, desde una visin en perspectiva histrica, la asistencia social del
perodo preperonista agreg una argumentacin de orden econmico-social (la
necesidad de administrar la poblacin y la reproduccin de la fuerza de trabajo) a las
viejas consideraciones humanistas o de control social para justificar la accin social del
Estado. La asistencia social cientfica quiso ir ms all de la simple intencin negativa
(de control, contencin, vigilancia) y se propuso ser productiva en trminos
econmicos. Para ello apel al discurso moderno sobre el capital humano []. Al
peronismo le interes tambin extraer fuerza y legitimidad poltica, tanto de los sectores
integrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales
desfavorecidos y desprotegidos en sentido amplio, independientemente de su
insercin en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado
. Adems, la ley 13.992 le otorgaba la facultad de solicitar la absorcin
de instituciones de asistencia social cuando la FEP se considerara capaz de cumplir sus
funciones.

47
Sobre la Fundacin Eva Pern los historiadores coinciden en que la informacin es escasa; y las fuentes
secundarias no son sistemticas. Adems de las visiones impresionistas de las biografas de Eva Duarte de
Pern (en especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Pern. La madone des sans-chemise; Paris,
Grasset, 1995) vase GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesin de asistente social. El control de la vida
cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989; TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias
tpicas de intervencin; Buenos Aires, CEAL, 1989; ROSS (op. cit.); PLOTKIN, Mariano: Maana es
San Pern. Propaganda, rituales polticos y educacin en el rgimen peronista (1946-1955); Buenos
Aires, Ariel, 1993; SMULOWITZ (op. cit.); y VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundao Eva
Peron. O Longo Brao Do Regime; Dissertao de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro,
1995.
48
En particular (1) asistir a personas de pocos recursos para iniciar, continuar o completar estudios; (2)
construir casas para familias necesitadas; (3) crear y construir establecimientos educativos, sanitarios o
recreativos.
constituy una condicin objetiva que hizo posible la ampliacin hacia el campo
propiamente poltico de los objetivos de la poltica social
49
En la prctica, la FEP realiz un doble tipo de accin: la ayuda social directa
distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, mquinas de coser, medicamentos y
equipamiento mdico) y de dinero (efectivo y becas) y el mantenimiento de una
infraestructura de instituciones asistenciales hogares de trnsito y de ancianos,
proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones,
proveeduras de bienes a precios subsidiados. Todas las intervenciones llevaban como
marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicacin del derecho a la
asistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generacin de un
agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que politizaba la relacin
FEP/Estado-receptores.
.
Segn Vallina
50
Una aproximacin a la importancia relativa de la FEP respecto del gasto pblico
social efecta Vallina al comparar la magnitud de sus ingresos respecto de las
Secretaras (que en 1949 pasan a ser Ministerios) de Salud Pblica y de Trabajo y
Previsin. Si en 1948 los ingresos de la FEP eran de 9,51% y de 24,70%,
respectivamente, en 1951 la relacin se haba invertido a 203,56% y 742,51%,
respectivamente. En trminos de gastos, la FEP representaba el 9,88% del gasto del
Ministerio de Salud Pblica y el 6,96% del gasto del Ministerio de Educacin en 1948.
En 1953, esa relacin era del 79,50% y del 20,14% respectivamente. La proporcin
entre ayuda social directa e infraestructura asistencial, medida en trminos de gastos,
habra pasado de 92,5% de ayuda social directa en 1949 a 44% en 1953.
, entre la creacin de la FEP y fines del ao 1948, sus ingresos
ascienden de $10.000 a $49.580.592,98 formalmente provenientes, en su totalidad, de
donaciones. Esa diferencia, sugiere, puede ser explicable por la derivacin a la FEP, por
el decreto 33.600 de 1949, de fondos que el gobierno haba creado en 1946 como
Obras de Ayuda Social. A partir de all, el peso de las donaciones (incluyendo las de
los sindicatos) sobre los ingresos totales de la FEP fueron disminuyendo: 99,92% en
1949; 46,46% en 1951; 55,94% en 1952; y 32,91% en 1953. Al mismo tiempo
aumentaban los ingresos provenientes de otras fuentes: la totalidad de los impuestos de
casinos; el 3% de los impuestos a carreras de caballos en la Capital Federal y la
provincia de Buenos Aires; el 10% de las loteras nacionales; las multas sobre juegos de
azar; el 3% del bono salarial navideo (equivalente a un mes de salario); y los montos
de los salarios correspondientes a los das 1 de mayo y 17 de octubre de cada ao. En
1953 el 5% de los ingresos provena de donaciones de los sindicatos; el 27% provena
de los impuestos especficos cedidos por el Estado; y el 23% de los salarios del 1/5 y del
17/10 y de otras contribuciones de asalariados previstas en convenciones colectivas.
Organizacin paraestatal que redistribua fondos pblicos y contribuciones de
asalariados en forma de asistencia social, vehculo de intensa propaganda oficialista, la
FEP ha muchas veces concentrado en el dilema de su propia existencia los juicios
acadmicos y polticos acerca de la poltica social del peronismo clsico. Su despliegue
implic una serie de paradojas de gran complejidad. Para Tenti, la ms importante de
estas paradojas reside en la aparente contradiccin entre un discurso de derechos y de
redistribucin del ingreso; y una prctica discrecional y politizada. En el discurso de
Eva, resulta innegable que [la ayuda social] es complemento de [la justicia social].
Mientras que la segunda juega en el orden de los seres aptos para el trabajo, la primera
tiene como objeto auxiliar a los que no pueden trabajar. Por lo tanto la ayuda social se
define como la exteriorizacin del deber colectivo de los que trabajan, de cualquier

49
TENTI FANFANI (op. cit.), tomo I, pp. 81-82.
50
VALLINA (op. cit.), pp. 175-186.
procedencia o clase social con respecto a los que no pueden trabajar
51
. Al mismo
tiempo la accin de la FEP se caracterizaba por acciones puntuales y discrecionales
que en alguna medida no condicen con la idea de derecho a satisfacer ciertas
necesidades [de] los sectores ms desfavorecidos de la poblacin. En general, los bienes
y servicios son asignados por caso en virtud de una demanda que recibe un tratamiento
ms o menos arbitrario por parte de quien tiene el poder de distribuir y asignar
52
Para Mariano Plotkin, la FEP tena un sentido casi exclusivamente poltico-
estratgico, en la medida en que incorporaba al dispositivo del rgimen a sectores no
sindicalizados, privilegiando una distribucin de bienes y servicios clientelar a cambio
del inculcamiento de la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tena una razn de ser ms
pragmtica, en la medida en que llen el vaco creado por el fracaso del Estado en
garantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las organizaciones
caritativas []. La FEP representaba una va de escape fcil al dilema planteado por el
exclusivismo de los sindicalistas en la retencin de los esquemas previsionales y a la
crisis econmica. Constituy una asistencia social barata a la vez que proporcionaba
ventajas polticas al Peronismo
.
53

.
La poltica social del peronismo clsico como etapa consolidatoria del Estado de
Bienestar argentino

Dos sendas afirmaciones, taxativas, sirven para retomar la discusin que
propusimos ms arriba acerca del carcter clave del peronismo clsico en la gnesis de
un complejo de poltica social argentino homlogo a los de Estado de Bienestar o de
Estado Social.
En 1984 Pablo Gerchunoff sostena que no se encuentran evidencias
contundentes de que el gobierno peronista haya marchado por el camino de la
constitucin de un Estado Benefactor. El pronstico de una Tercera Guerra Mundial [...]
determin que los recursos del Estado se asignaran prioritariamente a ampliar la esfera
de control gubernamental sobre actividades productivas de bienes y servicios, [pero no a
un incremento de] la participacin relativa en las erogaciones totales de los rubros salud,
cultura y educacin y bienestar social
54
En 1988 Peter Ross, por su parte, aseguraba que Pern no logr lo que se lanz
a hacer en los primeros aos de gobierno. Ms bien, como sucede en gobiernos
democrticos pluralistas, las acciones de grupos de inters poderosos y las vicisitudes de
la economa forzaron a la poltica del gobierno a seguir caminos particulares, mucho de
los cuales mostraron continuidad con aqullos previos a 1943. [] A pesar de los
intentos de crear sistemas de seguridad social universalistas entre 1943 y 1947, el
rgimen no tendr finalmente nada de revolucionario en su poltica social. Las reformas,
inclusive, carecieron de integracin unas con otras, con grupos de inters dominando
tanto la formulacin como la implementacin de polticas en las diferentes reas. La
retrica peronista en poltica social no estuvo enteramente vaca. Se hicieron avances
importantes. Pero la poltica social ocup un lugar secundario frente al manejo
econmico. Consecuentemente la Argentina de 1955 difcilmente pueda ser descripta
como un Estado de Bienestar. Las provisiones de bienestar siguieron siendo bastante
residuales, y el control estatal sobre la poltica social sigui siendo tenue. Lejos de ser
.

51
Cita reconstruida por Ibidem (p. 81) en base a PERN, Eva: Su palabra, su pensamiento, su accin;
Buenos Aires, Subsecretara de Informaciones de la Presidencia de la Nacin, s/f, p. 40.
52
TENTI FANFANI (op. cit.), tomo I, pp. 79-80.
53
ROSS (op. cit.), pp. 224-225.
54
GERCHUNOFF (1984, op. cit.), pp. 19-20.
un aparato monoltico que usaba la poltica social para atar a s a los obreros, el Estado
peronista pareci ms bien una esponja que absorba las demandas de grupos de inters
variados. El poder de la poltica social permaneci disipado, con formas de servicio
residual y ocupacional como norma, en vez de formas universalistas
55
Resulta evidente que ambas negativas a otorgarle el carcter de Estado de
Bienestar al complejo de poltica social producido por el peronismo clsico depende de
una definicin restringida de Estado de Bienestar. En el caso de Gerchunoff, se deduce
que un Estado de Bienestar depende de una magnitud relativa del gasto pblico social.
Si se aplicase semejante criterio desde un punto de vista comparativo, el resultado sera
completamente aleatorio, como muestran los estudios del Banco Mundial sobre gasto
social
.
56
. En el caso de Ross, se entiende que un Estado de Bienestar depende de un
diseo universalista y estatal de la poltica social, asimilable al modelo socialdemcrata
de Esping-Andersen. Ya manifestamos nuestra preferencia por considerar Estado de
Bienestar, junto con este ltimo autor, a una configuracin de poltica pblica por el
tipo de integracin de funciones socioeconmicas con la divisin social del trabajo,
opcin que otorga carcter de Estado Social a la casi totalidad de los Estados capitalistas
del siglo XX, y establece el inters por la comprensin de las modalidades
organizativas. Por otra parte y tal como se desprende de las investigaciones de Peter
Baldwin
57
las luchas, las tensiones y los acuerdos entre las distintas fuerzas polticas y sociales
intervinientes en su diseo contribuyeron a moldearlas, con lo que la pretensin de
presentar un tipo determinado de Estado de Bienestar a la manera de un paradigma a
imitar demuestra su limitacin.
las caractersticas que han asumido las distintas experiencias histricas de
Estados de Bienestar resultan en definitiva determinadas por el modo en que
Esta ltima opcin la toma tambin Rubn Lo Vuolo al analizar la poltica social
argentina
58
La mano izquierda operaba en tres lgicas cuyas bases fueron establecidas,
precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del
sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos
autnomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organizacin
preservaba el estatus diferencial derivado de la posicin relativa de los asalariados en el
. La Argentina produjo, para este autor, un hbrido institucional de Estado
de Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de proteccin social,
outputs de un sistema poltico autoritario y poco proclive a la negociacin entre la
totalidad de los actores colectivos y grupos de inters. Entre la posguerra y mediados de
la dcada de 1970, el Estado de Bienestar argentino se fund en dos manos
combinadas. La mano derecha se plasm en una economa poltica de sustitucin de
importaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbano-
industrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener la
demanda efectiva a travs del consumo, lo que Lo Vuolo denomina lectura populista
de la demanda efectiva keynesiana.

55
ROSS (op. cit.) pp. 5-6.
56
WORLD BANK: World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty; Washington, The World
Bank-Oxford University Press, 2000. Los clsters de Estados con gasto social alto, medio y bajo
dependen de arreglos organizacionales tan dispares, que el criterio negara carcter de Estado de Bienestar
a una gama amplia de pases (casi toda Amrica Latina, gran parte de Europa), mientras que se lo
otorgara, por ejemplo, a economas estatistas.
57
Ver BALDWIN, Peter: La poltica de solidaridad social. Bases sociales del Estado de Bienestar
europeo 1875-1975; Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992.
58
LO VUOLO, Rubn: Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin social y
democracia; en LO VUOLO, Rubn y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad de la poltica social.
Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Mio y Dvila, 1998.
mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema bsico de salud
eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este ltimo tendiese a especializarse en
la atencin de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por ltimo,
una serie de polticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de
cotizaciones y de subsidios pblicos; mientras que polticas de asistencia social
residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones de
caridad.
La expansin de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a travs de la
extensin cuantitativa de derechos bsicos universales, sino a modo de imitacin de
privilegios entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes
ramas. As, los sectores ms rezagados obtenan, a travs de negociaciones
particularistas con el Estado, un enganche parcial con los sectores que gozaban de
mayores privilegios.
Ambas manos se combinaban, finalmente, a travs de sistemas de sostn-
indexacin de salarios, de la absorcin en el sector pblico de la mano de obra
excedente, de la proteccin del mercado domstico y de la provisin pblica de insumos
y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar ms
estables y homogneos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos
entre sectores con la mediacin del Estado, sino en pseudo-compromisos que
privatizaban partes del gasto pblico a travs de negociaciones bilaterales entre el
Estado y determinados grupos de inters, generando ventanas que atendan a intereses
particulares, cajas desarticuladas e independientes de las restricciones del
financiamiento global. Entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad poltica generada por
sectores que competan de manera no cooperativa en un juego de suma cero por
pedazos de tutela estatal agrav esta lgica compleja sin alterar en sustancia los
principios de organizacin del hbrido.
Es en efecto este modelo, cuya singularidad Lo Vuolo capta plenamente, el que
est en parte en gestacin, en parte en consolidacin, durante el peronismo clsico. La
impronta del Estado de Bienestar argentino una tutela estatal comprehensiva y al
mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales marc los modos de
integracin social de la Argentina hasta la ltima dcada del siglo XX. Los fortsimos
vaivenes polticos de la segunda mitad del siglo hicieron variar la intensidad y la
direccin de esta tutela, los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas
protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una sociedad civil ms
fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido.

Buenos Aires, septiembre de 2002