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NATUREZA JURDICA DO PEDGIO

Carlos Arajo Leonetti

Introduo
Um dos temas que continuam desafiando os juristas, no s no Brasil mas em
outras naes, neste incio de novo milnio, a nature!a jurdica do "ed#$io% &sta
questo, a"arentemente des"ida de maior im"ort'ncia, na verdade se reveste de enorme
relev'ncia, na medida em que define o re$ime jurdico a que se su(mete esta e)ao%
Com efeito, se o "ed#$io for um tri(uto, conforme entende (oa "arte da doutrina e
juris"rudncia "#trias, sua instituio e co(rana dever# o(edecer, ri$orosamente, *s
normas, constitucionais e infra+constitucionais, a"lic#veis aos tri(utos em $eral, o que
im"lica em limitao * atuao do &stado% ,or outro lado, em se considerando o "ed#$io
uma e)ao no+tri(ut#ria, ou seja, tarifa ou "reo, seu manejo estar# livre das amarras
constitucionais a"lic#veis aos tri(utos%
Assim, discutir, e identificar, a real nature!a jurdica do "ed#$io, constitui tema de
$rande relev'ncia e interesse no a"enas "ara os juristas, mas "ara os a$entes "olticos, os
cientistas "olticos, e a -ociedade em $eral, uma ve! que tem ine$#veis re"ercusses no
e)erccio da cidadania%
1. Breve h!t"r#o d$ %ue!to
A discusso relativa * nature!a jurdica do "ed#$io no Brasil, no nova. sua
ori$em remonta * entrada em vi$or da &menda Constitucional /012 que su"rimiu a
e)"ressa referncia ao "ed#$io como e)ceo ao c3amado "rinc"io da li(erdade de
tr#fe$o% At ento, o "ed#$io constava no te)to da Constituio 4de /2156, a e)em"lo do
7
8estre e 9outor em 9ireito% ,rofessor de 9ireito :ri(ut#rio nos cursos de $raduao e "s+$raduao em
9ireito da U;-C% ,rofessor convidado em diversas <nstituies do Brasil% ,rocurador da ;a!enda =acional
em -anta Catarina% &) Visiting Scholar no International Tax Program da Harvard Law School% Autor de trs
livros e de diversos arti$os%-cio &fetivo do <nstituto >istrico e ?eo$r#fico de -anta Catarina%
que j# ocorrera na Carta de /2@1, como ressalva * limitao ao tr#fe$o de "essoas ou (ens
"or meio de tri(utos interestaduais ou intermunici"ais 4art% AB, <<%%6 Ccorre que a &C /012,
que deu nova redao ao te)to da Constituio de /215, ao "rever o "rinc"io em seu art%
/2, <<, su"rimiu tal ressalva%
&sta modificao no te)to constitucional "ro"iciou que "arte da comunidade
jurdica "assa+se a entender que o "ed#$io no mais era um tri(uto, da es"cie t$&$'
conforme se afirmava anteriormente
/
% =a esteira deste novo entendimento, o 9ecreto+lei
25/012 definiu o "ed#$io como (reo ()*+#o ou t$r,$%
A
Assim, at a entrada em vi$or da &C /012, a nature!a jurdica tri(ut#ria do "ed#$io,
inte$rando a es"cie ta)a, era "raticamente consensual na doutrina e na juris"rudncia
"#trias% &ste entendimento derivava do fato de o constituinte 3aver se referido ao "ed#$io
como ressalva a uma vedao a"lic#vel a tri(utos 4C; 15, art% AB, <<6% C raciocnio era
l$ico e, a"arentemente, irrefut#vel. toda e)ceo a uma re$ra deve estar com"reendida
nesta, seno tal ressalva se revelaria desnecess#ria% &m outras "alavras, se o constituinte de
/215 no considerasse o "ed#$io um tri(uto, no 3averia "orque e)ce"cion#+lo,
e)"ressamente, da vedao inscul"ida no art% AB, <<, uma ve! que esta s se a"licava a
tri(utos% :al raciocnio, conforme ver+se+# adiante, a nosso sentir, merece re"aros%
8as, voltemos * entrada em vi$or da &C /012% Como o entendimento de que o
"ed#$io era tri(uto re"ousava, (asicamente 4"ara no di!er, nica e e)clusivamente6 no
te)to constitucional, mais es"ecificamente no art% AB, <<, a alterao deste dis"ositivo
alimentou a corrente que defendia revestir o "ed#$io a nature!a de "reo "(lico 4ou
tarifa%6
D
Aliomar Baleeiro, "or e)em"lo, que antes da &C /012 entendia ser o "ed#$io 4ou
o rod#$io, como ele "referia6 uma ta)a, "arece ter aceitado a tese de que a mudana
constitucional "ermitiu l3e fosse outor$ado, "ela lei, o re$ime de "reo "(lico, como o
fe! o j# citado 9ecreto+lei 25/012%
@

/
;l#vio Bauer =ovelli, em nota de roda" em BAL&&<EC, Aliomar% Limitaes constitucionais ao poder de
tributar% 1% ed% Eio de Faneiro. ;orense, /2GH, "% /55%
A
<dem, i(idem%
D
=este arti$o, usamos I"reo "(licoI e ItarifaI como sinJnimos, em(ora estejamos conscientes de que tal
"resuno no "acfica%
@
BAL&&<EC, Aliomar% Direito tributrio brasileiro% //% ed% Atuali!ada "or 8isa(el 9er!i% Eio de Faneiro.
;orense, ABB/, "% H@50H@G%
A
-. O (ed./o n$ Con!ttuo de 1011
Com o advento da Carta de /2GG, a situao relativa * nature!a jurdica do "ed#$io
"arece ter sofrido outra mudana radical% K que o constituinte, ao inscul"ir o vel3o
"rinc"io da li(erdade de tr#fe$o, IressuscitouI a ressalva do "ed#$io, no se$uintes
termos.
I!rt" #$% & Sem pre'u()o de outras garantias asseguradas ao contribuinte* + vedado ,
-ni.o* aos /stados* ao Distrito 0ederal e aos 1unic(pios2
""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
V& estabelecer limitaes ao tr3ego de pessoas ou bens* por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais* ressalvada a cobrana de pedgio pela utili)a.o de
vias conservadas pelo Poder P4blico56
L+se, de lo$o, a diferena entre a atual redao e a constante na C; de /215 que se
referia * co(rana de "ed#$io I($r$ $tender $o #u!to d$! v$! de tr$n!(orte.2 A$ora,
esta e)ao somente "ode ser e)i$ida 2(e+o u!o de v$! #on!erv$d$! (e+o Poder
P)*+#o.2 A novel redao, a nosso ver, tem como mrito dei)ar claro que o "ed#$io,
inde"endentemente de revestir a nature!a de tri(uto ou de tarifa, a"enas "ode ser e)i$ido
"elo efetivo uso da via, jamais "ela sua dis"oni(ilidade, como fa!ia crer o te)to da Carta
de /215%
,or outro lado, a e)"resso Ivias conservadas "elo ,oder ,(licoI, a nosso sentir,
merece crticas "ela sua am(i$Midade, uma ve! que no e)"licita os requisitos "ara a
co(rana da e)ao, a(rindo um leque muito am"lo% :al es"ectro ainda am"liado "ela
falta de normas $erais so(re "ed#$io, a serem o(ri$atoriamente veiculadas "or lei
D
com"lementar 4federal6, se$undo o dis"osto no art% /@1, <<<, da Carta 8a$na, "elo menos
"ara as 3i"teses em que o "ed#$io revestir nature!a tri(ut#ria
H
%
C te)to deste dis"ositivo tam(m contem"la uma a"arente redund'ncia, uma ve!
que se refere a v$ 4o(viamente "(lica6 #on!erv$d$ "elo ,oder ,(lico%I Cra, "oder+se+
a "er$untar, "ossvel admitir+se uma via "(lica que no seja conservada "elo ,oder
,(licoN Acaso nossa Constituio estaria "revendo duas es"cies de vias "(licas. a
conservada e a no conservadaN A ns, "arece que a redund'ncia se justifica e "ode ter
sido at "ro"osital% Com efeito, a"esar de que, em "rinc"io, toda via "(lica deva ser
4devidamente6 conservada "elo ,oder ,(lico com"etente, o fato que, "elo menos no
Brasil, isto no verdade% Assim, temos inmeras vias de trans"orte, em es"ecial,
rodovias, tanto federais como estaduais, em estado "rec#rio de conservao, devido *
carncia de recursos%
Assim, ante esta realidade, di$a+se, cruel, na medida em que contri(ui "ara a morte
e a invalide! de mil3ares de "essoas, a cada ano, com infortnio "ara sua famlia, e com
srios "reju!os de ordem financeira, tanto "ara o setor "rivado, como "ara o "(lico, o
constituinte de /2GG, a e)em"lo do que j# o fi!eram seus con$neres em /2@1 e em /215,
decidiu "rever a "ossi(ilidade de custear a conservao das vias "(licas "or "ed#$io,
"a$o "or seus usu#rios%
3. A #o*r$n$ de (ed./o no Br$!+
Como se sa(e, o "ed#$io uma instituio milenar, que $an3ou novo fJle$o com a
reconstruo dos "ases a"s a -e$unda ?rande ?uerra, inicialmente nos &stados Unidos e
mais tarde, na &uro"a, onde e)"erimentou not#vel desenvolvimento, em es"ecial na
;rana e na <t#lia% =o Brasil, a"esar de um nascimento tmido nos anos @B, $an3ou
enorme im"ulso nos anos GB% >oje em dia, 3# co(rana de "ed#$io, em rodovias estaduais,
na Ba3ia, 8inas ?erais, &s"rito -anto, Eio de Faneiro, -o ,aulo, ,aran# e Eio ?rande do
H
&ste dis"ositivo constitucional "rev que a lei com"lementar dis"on3a so(re as normas $erais de direito
tri(ut#rio e, es"ecialmente, so(re a definio de tri(uto e suas es"cies% Assim, em sendo o "ed#$io um
tri(uto, as normas $erais a ele lei a"lic#veis deveriam constar em lei com"lementar, o que no ocorre%
@
-ul, alm de al$uns trec3os de vias federais% Como re$ra, o "ed#$io co(rado "or em"resa
"rivada concession#ria da e)"lorao da via% &m al$uns &stados, como o Eio ?rande do
-ul e -o ,aulo, entretanto, 3# al$uns trec3os de rodovias estaduais, "or cujo uso se co(ra
"ed#$io administradas "or autarquia estadual
1
ou "or sociedade de economia mista
controlada "elo &stado
5
%
Ee$istre+se que 3# autores, como -ac3a Calmon =avarro Col3o, que inter"retam
o voc#(ulo IconservadasI como via dotada de servios es"eciais, tais como. "ista du"la,
iluminao, telefones de emer$ncia ao lon$o da via, servios de res$ate mdico e socorro
mec'nico, circuito fec3ado de :L, etc%
G
, com o que no com"artil3amos% ,ara ns, Ivia
conservadaI deve ser entendida como aquela o(jeto de servios "ermanentes e efica!es de
manuteno, de sorte que a via esteja sem"re em (oas condies de uso, de acordo com as
normas tcnicas a"lic#veis, em todos os seus as"ectos 4"ista de rolamento, acostamento,
sinali!ao vertical e 3ori!ontal, I$uard railsI, "oliciamento ostensivo, servios de res$ate
mdico e de socorro mec'nico, etc%6 Assim, a e)istncia de "ista du"la 4ou mlti"la6, a
nosso sentir, no requisito indis"ens#vel "ara a co(rana do "ed#$io, uma ve! no se
constituir em requisito essencial "ara que uma via "ossa ser usada com se$urana% Lale
di!er, as normas tcnicas a"lic#veis *s vias de trans"orte, inclusive rodovias, no e)i$em
que estas sem"re ten3am mais de uma "ista de rolamento% ,or (vio, se a via, alm de ser
conservada, a"resentar "ista du"la, maior ser# a justificativa "ara se co(rar "ed#$io%

4. O (o!#on$5ento $tu$+ d$ doutrn$ e 6ur!(rud7n#$
Ouanto * nature!a jurdica do "ed#$io, o(jeto "rimordial deste arti$o, a verdade
que, a "artir da Carta de /2GG, a idia se$undo a qual aquele sem"re revestir# nature!a
tri(ut#ria, vem sendo defendida "ela quase totalidade da doutrina e da juris"rudncia
1
:anto no Eio ?rande do -ul, como em -o ,aulo, os 9e"artamentos de &stradas de Eoda$em + 9&E%
5
&m -o ,aulo, a 9&E-A + 9esenvolvimento Eodovi#rio -%A%
G
CCPL>C, -ac3a Calmon =avarro% 7omentrios , 7onstitui.o de #899. sistema tri(ut#rio% Eio de
Faneiro. ;orense, /22B, "% 5B% =esta o(ra, Col3o defendia que o "ed#$io "odia revestir a nature!a de
ta)a ou de tarifa, conforme o re$ime jurdico adotado% ,osteriormente, "assou a entender que o
"ed#$io ser# sem"re "reo, ou "(lico ou "rivado% Leja+se. CCPL>C, -ac3a C% =% 7urso de direito
tributrio :rasileiro% 1% ed% Eio de Faneiro. ;orense, ABB/, "% @A10@AG%
H
(rasileiras% Com efeito, tri(utaristas do "orte de Luciano Amaro
2
, 8isa(el 9er!i
/B
, Eoque
AntJnio Carra!!a
//
, Leandro ,aulsen
/A
, dentre outros, comun$am deste entendimento% A
mesma o"inio , ainda que com al$umas defeces, com"artil3ada "elos nossos tri(unais,
inclusive "ela -u"rema Corte
/D
% Um dos "oucos autores que entendem revestir o "ed#$io
nature!a jurdica de "reo -ac3a Calmon =avarro Col3o, que reviu seu
"osicionamento anterior
/@
% Cutro jurista de renome que defende a nature!a no+tri(ut#ria
do "ed#$io Eicardo Lo(o :orres, "ara quem a ressalva contida na se$unda "arte do
inciso L do art% /HB da Constituio tem finalidade meramente did#tica%
/H
9e modo $eral, o fundamento dos que defendem a tese de que o "ed#$io revestiria
o(ri$atoriamente, a nature!a de tri(uto, da es"cie ta)a, no "odendo o le$islador adotar
outro re$ime jurdico, consiste no fato de o constituinte de /2GG ter mencionado a e)ao
4nica e e)clusivamente6 no art, /HB, L, que inte$ra o Ca"tulo <, do :tulo L<, dedicado
ao sistema tri(ut#rio nacional%
,or outro lado, ainda se$undo estes juristas, o fato de o "ed#$io estar referido
como uma e)ceo 4 a se$unda "arte do inciso L do art% /HB6 * uma re$ra $eral que cuida
de tri(utos 4a "rimeira "arte do mesmo dis"ositivo6 corro(oraria a inteli$ncia de que o
"ed#$io inte$ra a cate$oria tri(uto% &m outras "alavras. se o constituinte no considerasse
o "ed#$io como tri(uto, no 3averia "orque ressalv#+lo de uma re$ra s a"lic#vel a
tri(utos, "osto que j# estaria automaticamente e)cludo%
8. A etern$ d!#u!!o !o*re $ d!tno t$&$9t$r,$
2
A8AEC, Luciano% Direito tributrio brasileiro% 2% ed% -o ,aulo. -araiva, ABBD, "% @G0HB%
/B
9&EQ<, 8isa(el in BAL&&<EC% Direito""""* "% H@G0HHB%
//
CAEEAQQA, Eoque Antonio% 7urso de direito constitucional tributrio% A%ed% -o ,aulo. Eevista dos
:ri(unais, /22/, "% AH/0AHD%
/A
,AUL-&=, Leandro% Direito tributrio. Constituio e cdi$o tri(ut#rio * lu! da doutrina e da
juris"rudncia% H% ed% ,orto Ale$re. Livraria do Advo$ado, ABBD, "% A/2%
/D
=este sentido, ,AUL-&=, Leandro% o"% cit%, "% A/20AAH%
/@
Lide nota G%
/H
:CEE&-, Eicardo Lo(o% Curso de direito financeiro e tri(ut#rio% // ed% Eio de Faneiro. Eenovar, ABB@, "%
1H%
1
Como se v, a questo relativa * distino entre ta)a e tarifa e, em es"ecial, aos
critrios "ara a adoo de uma ou outra no custeio de uma atividade estatal, "ers"assa a
discusso do tema deste arti$o%
># quem sustente a tese se$undo a qual o "rinci"al critrio "ara se distin$uir ta)a
de tarifa seria a com"ulsoriedade, ou no, do uso do res"ectivo servio% Cu seja. quando o
usu#rio tivesse outra o"o "ara usufruir a utilidade o(jeto da co(rana, estar+se+ia diante
de um "reoR se no a tivesse, de uma ta)a
/1
% A -mula H@H
/5
do -u"remo :ri(unal
;ederal, editada na vi$ncia da Constituio de /2@1, teria corro(orado este entendimento%
8as, na verdade, como afirma Luciano Amaro
/G
, a smula em comento di! o (vio, "ois o
"a$amento de qualquer ta)a, como tri(uto que , revela+se sem"re com"ulsrio% ,ara ns,
este critrio se revela insatisfatrio, uma ve! que as ta)as de servio "odem ter como fato
$erador a "restao de servio "(lico, desde que es"ecfico e divisvel, ainda que sua
utili!ao no seja com"ulsria
/2
% ,ara outros, todo servio "(lico, es"ecfico e divisvel,
seja "restado direta ou indiretamente "elo ,oder ,(lico, deve ser custeado "or ta)a,
jamais "or tarifa
AB
%
,arte da doutrina, no entanto, vem entendendo que 3# "oder de o"o do re$ime
jurdico de custeio dos servios "(licos "elo le$islador, em(ora aquele no seja ilimitado%
,ara estes doutrinadores, 3# 3i"teses em que o le$islador "ode o"tar entre escol3er o
re$ime de ta)a ou o de tarifa, mas 3# outras em que a adoo do re$ime de ta)a seria
o(ri$atria% A $rande dificuldade aqui, so(re a qual a doutrina diver$e, consiste em sa(er
quando se trata de um servio sujeito * "rimeira 3i"tese ou, * se$unda%
,ara Luciano Amaro
A/
, "or e)em"lo, o re$ime de ta)a o(ri$atrio, "ara os
servios "(licos, es"ecficos e divisveis.
/1
=este sentido. 8AE:<=-, <ves ?andra% :a)a e "reo "(lico% 7aderno de Pes;uisas Tributrias% nr% /B, "%
/5@0/51%
/5
&sta smula do se$uinte teor. I,reos de servios "(licos e ta)as no se confundem, "orque estas,
diferentemente daqueles, so com"ulsrias e tm sua co(rana condicionada * "rvia autori!ao
orament#ria, em relao * lei que as instituiu%I
/G
A8AEC, Luciano, o"% cit%, "% @A%
/2
K o que se de"reende do e)ame conjunto dos art% /@H, <<, da Constituio e 52, <, b, do C:=%
5
a6 nerente! $o Poder P)*+#o, que se constituem nas tarefas cl#ssicas do &stado, como a
"restao jurisdicional, a emisso de "assa"ortes e outros documentos, etc %R
(6 que, em(ora no inerentes ao ,oder ,(lico, se revelam vt$! : !o*revv7n#$ d$
#o+etvd$de, tais como coleta e tratamento de es$otos% =esta se$unda 3i"tese, "ouco
im"ortaria se o servio "restado diretamente "elo ,oder ,(lico, ou "or entidade, "(lica
ou "rivada, concession#ria ou "ermission#ria%
F# "ara -ac3a Calmon =avarro Col3o, a li(erdade de escol3a do le$islador
quanto ao re$ime jurdico a ser adotado "ara o custeio de servios "(licos s encontraria
limites na Constituio% ,ara o not#vel tri(utarista mineiro, mesmo os servios ditos
essenciais * so(revivncia da coletividade, como fornecimento de ener$ia eltrica,
tratamento e distri(uio de #$ua, coleta e tratamento de es$otos, etc%, "odem ser
custeados "or tarifa, de!de %ue $ +e $!!5 o deter5ne.
--
Com"artil3amos o entendimento de Col3o% Com efeito, conforme j# comentado, a
"r"ria Constituio dei)a claro que os servios "(licos o(jeto de concesso ou
"ermisso "odem ser custeados "or tarifas% K o que se de"reende da leitura sistmica do
dis"osto nos j# citados arti$os /HB, "ar% AS e DS, e /5H da Carta de /2GG% Assim, a nosso
sentir, sem"re que o servio 4es"ecfico e divisvel6 deva ser "restado diretamente "ela
Administrao ,(lica, "or im"osio constitucional ou le$al, o re$ime ser# o de ta)a,
ainda que a lei adote outro% =os casos em que a e)ecuo do servio "ode ser, e
efetivamente o , dele$ada a outra entidade, "(lica ou "rivada, o le$islador "oder# o"tar
entre o re$ime de ta)a e o de tarifa%
AB
=este sentido. A:AL<BA, ?eraldo% Consideraes em torno da teoria jurdica da ta)a" <DP nr% 2, "% H/R
?E&CC, 8arco AurlioR -CUQA, >amilton 9ias de% 9istino entre ta)a e "reo "(lico% 7aderno de
Pes;uisas Tributrias nr" #%* p" ##=>##$"
A/
A8AEC, Luciano% o"% cit%, "% @@0@H%
AA
-eria a 3i"tese, v"g", do valor "a$o "elos servios "ostais que, a nosso sentir, reveste a nature!a jurdica de
ta)a, uma ve! que so de com"etncia e)clusiva da Unio 4C;0GG, art% AA, T%6 C fato de a Unio, "or lei, ter
re"assado esta misso a uma em"resa "(lica federal 4 a &m"resa Brasileira de Correios e :el$rafos6 no
desnatura a e)ao%
G
;. No!!$ (o!o (e!!o$+
A ns, o ar$umento es"osado "ela maioria da doutrina e juris"rudncia "#trias "ara
recon3ecer que o "ed#$io sem"re um tri(uto no convence% -e, "or um lado, "arece
(vio 4e com isto concordamos6 que o constituinte entendeu que o "ed#$io "oder# estar
com"reendido no $nero tri(uto, "elas ra!es j# arroladas, "or outro, no cremos que o
dis"ositivo constitucional determine que o "ed#$io !e5(re revista nature!a tri(ut#ria%
<sto , em nossa o"inio, o dis"osto no inciso L, do art% /HB da Carta de /2GG deve
ser inter"retado da se$uinte forma. Io "ed#$io est# ressalvado da vedao ali contida,
$nd$ %ue rev!t$ n$ture<$ tr*ut.r$I% Cu seja. o constituinte admite que o "ed#$io
"oder# revestir tanto a nature!a de tri(uto como de tarifa mas, dei)a claro que, quando
este for tri(uto, no estar# sujeito * limitao do art% /HB,L% &ste nosso entendimento
encontra res"aldo no "r"rio te)to constitucional, assim como na teoria $eral do direito
tri(ut#rio, conforme ver+se+# a se$uir%
Com efeito, conforme j# e)"osto, nossa Constituio admite que as atividades
estatais, que os com"ndios de direito financeiro e de cincia das finanas costumam
denominar, $enericamente, de servios "(licos, "odem ser remunerados tanto "or tri(utos
4ta)as6, como "or tarifas 4ou "reos "(licos%6
AD
A Carta de /2GG, "or e)em"lo, "rev a
co(rana de tarifas 4ou "reos6 "elo ,oder ,(lico, "elo menos, no art% /HB, "ar% DS% e no
art% /5H, <<<%
C "rimeiro dis"ositivo e)clui da imunidade inter$overnamental rec"roca 4 art%
/HB, L<, a e "ar% AS"6 as situaes em que a entidade "(lica co(re I"reos ou tarifasI
A@
do
usu#rio de seus servios% Leja+se que o citado "ar% DS% fa! e)"ressa referncia * alnea a do
inciso L<, o que "oderia fa!er crer que os r$os da administrao "(lica direta 4aos
quais se a"lica esta alnea6 "oderiam co(rar tarifas dos usu#rios de seus servios% ,ara ns,
tal concluso seria errJnea% Com efeito, o servio "restado diretamente "elo ,oder
AD
=este sentido. BAL&&<EC, Aliomar% -ma introdu.o , ci?ncia das 3inanas%/D ed% Atuali!ada "or ;l#vio
Bauer =ovelli% Eio de Faneiro. ;orense, /2G/, "% /AA0/A5R >AEA9A, UiVos3i% Direito 3inanceiro e
tributrio% /B% ed% -o ,aulo. Atlas, ABBA, "% HH0HG%>CELA:>, &stevoR CL<L&<EA, Ee$is ;ernandes de%
1anual de direito 3inanceiro% 1% ed% -o ,aulo. Eevista dos :ri(unais, ABBD, "%HH0H1%
A@
Com esta redao, "arece que o constituinte estaria sinali!ando no sentido de que "reos "(licos e tarifas
no se confundem, tema que no o(jeto de an#lise no "resente arti$o%
2
,(lico, ou ser# custeado "or ta)a, em se tratando de servio "(lico es"ecfico e divisvel
ou o ser# "elos im"ostos, jamais "or tarifa%%
AH
% Assim, a meno * alnea a do inciso L<
teve a"enas o esco"o de enfati!ar que a imunidade inter$overnamental rec"roca no
"revalece frente *s situaes "revistas no "ar#$rafo DS% =este $iro, este dis"ositivo 4 "ar%
DS% do art% /HB6 dei)a claro que as autarquias e fundaes institudas e mantidas "elo
,oder ,(lico "odem co(rar tarifas dos usu#rios de seus servios%
F# no art% /5H, a Carta "rev que os servios "(licos "odero ser "restados de
forma indireta, so( o re$ime de concesso ou "ermisso, asse$urados os direitos dos
usu#rios, (o+=t#$ t$r,.r$ 4$rifos nossos> e a o(ri$ao de manter servio adequado%
Cra, sa(ido que dentre os Iservios "(licosI 4aqui entendidos as atividades estatais
em $eral, ainda que no se amoldem ao conceito de servio "(lico no sentido estrito6 que
tm sido o(jeto de "ermisso ou concesso 4es"ecialmente esta ltima6, com autori!ao
le$al, encontra+se a administrao e conservao de rodovias e outras vias de tr#fe$o% =este
sentido, veja+se, "or e)em"lo, o te)to da Lei federal /B%ADD0B/, que criou a A$ncia
=acional de :rans"ortes :errestres + A=:: e re$ula a concesso de Ie)"lorao de infra+
estrutura de trans"orte "(licoI federal 4art% /D, <%6 &ste di"loma le$al, em diversos
dis"ositivos, dei)a claro que tal e)"lorao, "ela concession#ria, ser# remunerada mediante
a co(rana de t$r,$!,
A1
que devero atender ao "rinc"io daI modicidadeI 4art% AG, <%6 As
leis estaduais que disci"linam a concesso da e)"lorao de rodovias i$ualmente "revem a
co(rana de tarifas%
=osso entendimento, "ortanto, a res"eito da nature!a jurdica do "ed#$io, * lu! da
Carta de /2GG, que esta tanto "ode ser de tri(uto 4e, neste caso, ser# sem"re uma ta)a6,
como "oder# revestir a forma de tarifa% -e a via "(lica o(jeto da co(rana de "ed#$io for
administrada diretamente "elo ,oder ,(lico, seja "or r$o da administrao direta, seja
"or entidade aut#rquica
A5
ou mesmo, "or em"resa controlada "elo &stado,
AG
a e)ao
AH
=este sentido. >CELA:>, &stevoR CL<L&<EA, Ee$is ;ernandes% 1anual de direito 3inanceiro% 1% ed%
-o ,aulo. Eevista dos :ri(unais, "% H/ e HH%
A1
,or e)em"lo, nos arts% AG, < e <<R D@+A, "ar% AS, L< e DH, L<<%
A5
K o caso dos 9e"artamentos de &stradas de Eoda$em + 9&E, do &stados de -o ,aulo e do Eio ?rande do
-ul, que administram al$uns trec3os de rodovias estaduais, nos res"ectivos territrios%
AG
,or e)em"lo,a 9&E-A + 9esenvolvimento Eodovi#rio -%A%, sociedade de economia mista controlada "elo
&stado de -o ,aulo, que administra al$uns trec3os de rodovias estaduais "aulistas% =este caso, como no
/B
revestir#, necessariamente, a nature!a de ta)a, ainda que a lei di$a o contr#rio% -e a via for
e)"lorada "or entidade "articular, mediante concesso, autori!ao ou "ermisso, a escol3a
com"ete ao le$islador, ao disci"linar a co(rana de "ed#$io como, vg" o fe! o le$islador
federal na j# citada Lei /B%ADD0B/%
Conforme j# visto, quando o "ed#$io revestir a nature!a de ta)a sua co(rana no
fere a vedao e)"ressa no art% /HB, L, da Carta 8a$na% ,or o"ortuno, di$a+se que a
ressalva feita ao "ed#$io no citado dis"ositivo decorreu das dvidas que * "oca 4como
a$ora6 3avia so(re a efetiva nature!a jurdica do "ed#$io% Assim, o constituinte quis
$arantir que a le$itimidade da co(rana de "ed#$io, que no final da dcada de /2GB j#
e)"erimentava sensvel e)"anso no Brasil, no fosse contestada nos tri(unais ao a$ito do
"rinc"io da li(erdade de tr#fe$o%
Cutra "oderosa ra!o, a nosso sentir, "ara se concluir que o constituinte de /2GG
no determinou que o "ed#$io sem"re fosse tri(uto, reside na a(soluta incom"ati(ilidade
entre a nature!a tri(ut#ria do "ed#$io e sua co(rana "or em"resas "rivadas, uma ve! que,
como re$ra $eral, conforme j# visto, as entidades concession#rias da e)"lorao de vias
"(licas revestem tal forma jurdica% Com efeito, se o "ed#$io sem"re tri(uto, como
sustenta a maioria da doutrina e da juris"rudncia, como admitir que este seja e)i$ido,
fiscali!ado e arrecadado "or entidade "rivada com fins lucrativos, como si acontecer com
as concession#riasN =o seria tal "ossi(ilidade inadmissvel em face do "r"rio conceito
de tri(utoN A ns "arece que sim%
=o se di$a, aqui, que o fenJmeno da "arafiscalidade resolveria esta Ia"arenteI
contradio% =a verdade, a "arafiscalidade tem sido am"lamente admitida entre ns, mas
sem"re restrita a entidades "(licas 4autarquias, como o <=-- + <nstituto =acional do
-e$uro -ocial6 e "rivadas que e)eram funo "(lica 4e, o(viamente, sem fins lucrativos6
como os sindicatos, o -&-< + -ervio -ocial do Comrcio, etc%
citado na nota anterior, no 3# concesso da e)"lorao da rodovia% C &stado continua administrando+a,
em(ora o faa "or meio de uma entidade "or ele criada% =este sentido, veja+se o site da Associao Brasileira
de Concession#rias de Eodovias + ABCE 9is"onvel em . WWW%a(cr%or$%(r% Acesso em /A%mai%ABB@%
//
&m sendo ta)a, 3i"tese, na "r#tica, rara, o "ed#$io no "ode ser redu!ido * ta)a de
servio, como "retendem al$uns tri(utaristas, como 8isa(el 9er!i e Eoque Carra!!a,
dentre outros% ,ara ns, tal reduo se revela invi#vel, "or duas ra!es.
a6 ao contr#rio das ta)as de servio, o "ed#$io jamais "ode ser e)i$ido a"enas "ela
dis"oni(ilidade da via "(lica conservada, conforme sem"re entenderam nossa doutrina e
juris"rudnciaR
(6 diferentemente das ta)as de servio, o fato $erador do "ed#$io o u!o de um (em
"(lico, neste caso, uma via "(lica conservada% Ainda que se "ossa entender seja a via
dotada de al$uns servios es"eciais, que as vias de uso $ratuito no a"resentam, o ncleo
da 3i"tese de incidncia consiste no uso do (em, e no na "restao destes%
9esta forma, entendemos que quando o "ed#$io revestir nature!a tri(ut#ria ser#
uma ta)a de terceira 4su(6es"cie, no se enquadrando nem como ta)a de servio, nem
como ta)a de "olcia% A esta novel es"cie c3amamos de t$&$9(ed./o. Assim, no
concordamos com a doutrina tradicional que entende que a Constituio de /2GG a"enas
admitiria a ta)a de servio e a ta)a de "olcia 4art% /@H, <<%6
,ara ns, quando o "ed#$io for tri(uto, 4e no temos dvida de este "ode s+lo6
certamente ser# uma ta)a, "ois que o "erfil daquele, entre as es"cies tri(ut#rias 3oje
aceitas
A2
, mel3or se amolda ao desta% Com efeito, como (em sa(emos, como tri(uto
vinculado, "or e)celncia, que , o fato $erador da ta)a ser# sem"re uma atuao estatal
es"ecfica dret$ e 5ed$t$5ente referida ao contri(uinte e, neste "asso, distin$ue+se
das contri(uies de mel3oria e das contri(uies es"eciais em que tal referi(ilidade
ndret$ e 5ed$t$
DB
% Cra, como o fato $erador do "ed#$io, conforme j# visto, consiste no
uso de uma via "(lica conservada, resta claro que 3# uma atuao estatal 4 a conservao
da via e a "restao, efetiva ou "otencial, dos servios es"eciais6 referida ao contri(uinte 4o
usu#rio da via6 de forma direta, uma ve! que no 3# intermedi#rios na relao ,oder
A2
&m nossa o"inio, em nmero de cinco, a sa(er. im"ostos, ta)as, contri(uies de mel3oria, em"rstimos
com"ulsrios e contri(uies es"eciais% =este sentido, veja +se nossa o(ra. L&C=&::<, ! contribui.o de
melhoria na 7onstitui.o de #899% ;lorian"olis. 9i"loma Le$al, ABBB, "% DA0D1%
DB
A:AL<BA, ?eraldo% Hip@tese de incid?ncia tributria% @% ed% -o ,aulo. Eevista dos :ri(unais, /22B, "%
/HA%
/A
,(lico 4ou concession#rio6 e usu#rio, e imediata, j# que a atuao estatal ocorre
imediatamente, isto , durante o uso efetivo da via 4 nem antes e nem de"ois%6
Cutra "ossvel o"o seria considerar o "ed#$io, enquanto tri(uto, uma es"cie
tri(ut#ria autJnoma, o que no nos "arece ra!o#vel, uma ve! que este se amolda ao "erfil
$eral das ta)as%
9essa forma, enquanto tri(uto, o "ed#$io ser# uma ta)a da su(+es"cie t$&$9
(ed./o, * qual se a"licaro as normas $erais que re$em a es"cie% -eu fato $erador o
uso 4sem"re efetivo6 de uma via "(lica conservada diretamente "elo ,oder ,(lico, seja
"or r$o inte$rante da administrao direta, seja "or entidade aut#rquica ou em"resa
controlada "elo ,oder concedente% A (ase de c#lculo, como as das ta)as em $eral, ser#
fi)ada em lei, devendo $uardar uma relao direta com o custo da atuao estatal em que
consiste o res"ectivo fato $erador% Como a determinao e)ata deste custo revela+se
im"ossvel na "r#tica, de se admitir que o ,oder ,(lico estime a (ase de c#lculo da
ta)a+"ed#$io, a "artir de "ar'metros li$ados ao custo da conservao da via, tais como.
dist'ncia "ercorrida "elo usu#rio, ti"o de veculo, "eso, nmero de ei)os, dimenses, etc%
;inalmente, o contri(uinte da ta)a+"ed#$io ser# o usu#rio da via, assim entendido o
"ro"riet#rio, o "ossuidor, ou o condutor, na forma da lei instituidora%
,or (vio, consideraes estran3as * determinao do custo da atividade estatal
no "odem ser admitidas na fi)ao da (ase de c#lculo como, "or e)em"lo, o valor venal
do veculo, o seu ano de fa(ricao, a "otncia do motor, etc :am(m no se admite a
co(rana da ta)a+"ed#$io "ela mera dis"oni(ili!ao da via "(lica, uma ve! que a
e)"resso Iuso de viaI, sem adjetivao, em"re$ado "ela Carta de /2GG, deve ser
entendida como uso efetivo%
D/

?. @u(o!to! "*#e! : e&/7n#$ de (ed./o
D/
=ote+se que no art% /@H, <<, o constituinte dei)ou claro que as ta)as de servio, e a"enas estas, "odem ser
e)i$idas "ela mera dis"oni(ilidades dos servios, o que no se verificou no art% /HB, L%
/D
8uito se tem dito, tam(m, so(re su"ostas limitaes * co(rana de "ed#$io% Uma
delas, di! res"eito * e)istncia de via alternativa $ratuita *quela "or cujo uso se co(ra
"ed#$io% &sta tese mereceu acol3ida "elo -u"erior :ri(unal de Fustia%
DA
Ao que "arece, o
fundamento deste entendimento seria o "rinc"io constitucional da li(erdade de
locomoo, inscul"ido no art% HS%, caput e inciso LL<<<%
=o com"artil3amos deste entendimento% ,ara ns, entender a co(rana "elo uso
de via "(lica conservada como ofensa ao direito de ir e vir, constitui um verdadeiro
e)a$ero% C que re"u$na * Constituio, a nosso ver, a im"osio de (ices, de qualquer
nature!a, * livre circulao das "essoas, desde que tais em"ecil3os no estejam am"arados
na lei% A "ossi(ilidade de co(rana de "ed#$io, conforme j# visto, est# "revista
e)"ressamente na "r"ria Carta 8a$na e sem"re "recedida de lei, que a disci"lina% ,or
outro lado, do interesse $eral que as vias sejam mantidas em (om estado de conservao%
Adu!a+se, ainda, que a co(rana de "ed#$io no o nico (ice de nature!a financeira
ca"a! de limitar, na "r#tica, o uso das vias "(licas "elos condutores de veculos% Cs
valores des"endidos com com(ustveis, im"osto so(re a "ro"riedade de veculos, ta)a de
licenciamento, se$uro o(ri$atrio, etc tam(m cola(oram "ara que determinado
"ro"riet#rio de veculo no o use tanto quanto $ostaria% =em "or isto se afirma que o
"rinc"io da livre locomoo estaria sendo ferido%
,or derradeiro, nada im"ede que o le$islador, ao instituir o "ed#$io, seja como
ta)a, seja como tarifa, e)clua de sua co(rana determinados usu#rios
DD
, a fim de dar
concretude aos "rinc"ios constitucionais da i$ualdade tri(ut#ria e da ca"acidade
contri(utiva%
Cutra su"osta restrio ao uso de "ed#$io, a"ontada "ela doutrina
D@
, se refere *s vias
intramunici"ais, ou seja, aquelas cujo traado est#, inteiramente, contido no territrio de
um nico 8unic"io% :al inteli$ncia decorreria da redao do inciso L do art% /HB da
DA
Ees" @/5GB@+,E% -:F% /X% :, j% /A%//%BA%, un'nime%
DD
,or e)em"lo, a lei "ode isentar 4em caso de ta)a6 ou vedar a co(rana 4 no caso de tarifa6, os veculos de
trans"orte coletivo, a fim de que no 3aja transferncia do encar$o financeiro "ara seus usu#rios,
normalmente "essoas "o(res%
D@
=este sentido. A8AEC, Luciano, o"% cit%, "% /@H%
/@
Constituio de /2GG, cuja "rimeira "arte se refere, e)"ressamente, a Itri(utos
interestaduais ou intermunici"aisI%
9iscordamos deste entendimento% ,ara ns, a meno que o constituinte fe! aos
tri(utos interestaduais e intermunici"ais se deve ao fato de que, no "assado, &stados e
8unic"ios usaram, e a(usaram, do e)"ediente de criar tri(utos 4usualmente ta)as6, com
fins meramente arrecadatrios, incidindo so(re a "assa$em de "essoas ou (ens de seu
territrio "ara o de outra entidade "oltica%
=a verdade, a nosso ver, a vedao do inciso L do art% /HB se a"lica tam(m a
tri(utos intramunici"ais, desde que no estejam e)"ressamente ressalvados na Constituio%
Ali#s, entendemos que tal dis"ositivo revela+se des"iciendo, "osto que o "rinc"io maior da
li(erdade de tr#fe$o 4art% HS, ca"ut e inciso LL<<<6 j# veda a limitao ao livre tr'nsito de
"essoas ou (ens "or meio de tri(utos, e)ceto nos casos "ermitidos "ela Constituio%
DH

A"enas ad argumentandum tantum, ainda que a vedao do art% /HB, L, se cin$isse
aos tri(utos interestaduais e intermunici"ais, a soluo, "ara ns, seria mesma, uma ve!
que o dis"ositivo seria inter"retado como .I %u$ndo o "ed#$io for um tri(uto interestadual
ou intermunici"al, estar# ressalvado desta vedao%I
Con#+u!o
&m face do raciocnio desenvolvido neste ensaio, e a "artir dos "ressu"ostos nele
adotados, "ode+se concluir que o "ed#$io "ode tanto revestir a nature!a jurdica de tri(uto,
como de tarifa 4ou "reo "(lico%6 -e a via "(lica o(jeto da co(rana de "ed#$io for
administrada diretamente "elo ,oder ,(lico, seja "or r$o da administrao direta, seja
"or entidade aut#rquica
D1
ou mesmo, "or em"resa controlada "elo ,oder concedente
D5
, a
e)ao revestir#, necessariamente, a nature!a de ta)a, ainda que a lei di$a o contr#rio% -e a
DH
,or e)em"lo, a incidncia de <C8- nas sadas intermunici"ais e interestaduais de mercadorias e nos
servios de trans"orte de "assa$eiros e de car$a, e a co(rana de <-- no servio de trans"orte coletivo ur(ano%
D1
K o caso dos 9e"artamentos de &stradas de Eoda$em + 9&E, do &stados de -o ,aulo e do Eio ?rande do
-ul, que administram al$uns trec3os de rodovias estaduais, nos res"ectivos territrios%
D5
,or e)em"lo,a 9&E-A + 9esenvolvimento Eodovi#rio -%A%, sociedade de economia mista controlada "elo
&stado de -o ,aulo, que administra al$uns trec3os de rodovias estaduais "aulistas% =este caso, como no
citado na nota anterior, no 3# concesso da e)"lorao da rodovia% C &stado continua administrando+a,
em(ora o faa "or meio de uma entidade "or ele criada% =este sentido, veja+se o site da Associao Brasileira
de Concession#rias de Eodovias + ABCE 9is"onvel em . WWW%a(cr%or$%(r% Acesso em /A%mai%ABB@%
/H
via for e)"lorada "or entidade "articular, mediante concesso, autori!ao ou "ermisso, a
escol3a com"ete ao le$islador, ao disci"linar a co(rana de "ed#$io como, vg" o fe! o
le$islador federal na Lei federal /B%ADD0B/%
Ouando revestir a nature!a de tri(uto, o "ed#$io ser# uma ta)a, da su(+es"cie t$&$9
(ed./o, * qual se a"licaro as normas $erais que re$em a es"cie% -eu fato $erador o uso
4sem"re efetivo6 de uma via "(lica conservada diretamente, "elo ,oder ,(lico, seja "or
r$o da administrao direta, seja "or entidade aut#rquica ou em"resa controlada "elo
&stado% A (ase de c#lculo, como as das ta)as em $eral, ser# fi)ada em lei, devendo
$uardar uma relao direta com o custo da atuao estatal em que consiste o res"ectivo fato
$erador% Como a determinao e)ata deste custo revela+se im"ossvel na "r#tica, de se
admitir que o ,oder ,(lico estime a (ase de c#lculo da ta)a+"ed#$io, a "artir de
"ar'metros li$ados ao custo da conservao da via, tais como. dist'ncia "ercorrida "elo
usu#rio, ti"o de veculo, "eso, nmero de ei)os, dimenses, etc% ;inalmente, o contri(uinte
da ta)a+"ed#$io ser# o usu#rio da via, assim entendido o "ro"riet#rio, o "ossuidor, ou o
condutor, na forma da lei instituidora%
Re,er7n#$!A
A8AEC, Luciano% Direito tributrio brasileiro% 2% ed% -o ,aulo. -araiva, ABBD%
A:AL<BA, ?eraldo% Consideraes em torno da teoria jurdica da ta)a" <DP nr% 2%
YYYYYY Hip@tese de incid?ncia tributria% @% ed% -o ,aulo. Eevista dos :ri(unais, /22B%
BAL&&<EC, Aliomar% Direito tributrio brasileiro% //% ed% Atuali!ada "or 8isa(el 9er!i%
Eio de Faneiro. ;orense, ABB/%
YYYYYY Limitaes constitucionais ao poder de tributar% 1% ed% Atuali!ada "or ;l#vio Bauer
=ovelli %Eio de Faneiro. ;orense, /2GH%
YYYYYY -ma introdu.o , ci?ncia das 3inanas%/D ed% Atuali!ada "or ;l#vio Bauer =ovelli%
Eio de Faneiro. ;orense, /2G/%
CAEEAQQA, Eoque Antonio% 7urso de direito constitucional tributrio% A%ed% -o ,aulo.
Eevista dos :ri(unais, /22/%
/1
CCPL>C, -ac3a Calmon =avarro% 7omentrios , 7onstitui.o de #899. sistema
tri(ut#rio% Eio de Faneiro. ;orense, /22B%
AAAAAA7urso de direito tributrio :rasileiro% 1% ed% Eio de Faneiro. ;orense, ABB/%
?E&CC, 8arco AurlioR -CUQA, >amilton 9ias de% 9istino entre ta)a e "reo "(lico%
7aderno de Pes;uisas Tributrias nr% /B"
>AEA9A, UiVos3i% Direito 3inanceiro e tributrio% /B% ed% -o ,aulo. Atlas, ABBA%
>CELA:>, &stevoR CL<L&<EA, Ee$is ;ernandes de% 1anual de direito 3inanceiro% 1%
ed% -o ,aulo. Eevista dos :ri(unais, ABBD%
L&C=&::<, ! contribui.o de melhoria na 7onstitui.o de #899% ;lorian"olis. 9i"loma
Le$al, ABBB%
8AE:<=-, <ves ?andra% :a)a e "reo "(lico% 7aderno de Pes;uisas Tributrias% nr% /B%
,AUL-&=, Leandro% Direito tributrio. Constituio e cdi$o tri(ut#rio * lu! da
doutrina e da juris"rudncia% H% ed% ,orto Ale$re. Livraria do Advo$ado, ABBD%
:CEE&-, Eicardo Lo(o% 7urso de direito 3inanceiro e tributrio% // ed% Eio de
Faneiro. Eenovar, ABB@%
/5