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Movimentos de moradia, autogesto e poltica habitacional no Brasil: do acesso

moradia ao direito cidade
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Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira
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Resumo:
A autogesto na produo social da habitao resultado de um processo histrico de organizao
social a partir de uma demanda material concreta: a moradia. A luta que comea pela moradia digna, uma
necessidade bsica e um direito fundamental, se amplia para a luta pelo acesso educao, sade,
cultura, ao lazer, cidade, constituindo-se numa luta emancipatria da populao como sujeito de direitos.
No Brasil, luta pela redemocratizao e elaborao da Constituio Cidad de 1988, sucedeu-se a
luta dos movimentos sociais urbanos por uma poltica voltada para a habitao popular. Assim, na dcada
de 90, os movimentos de moradia construram uma proposta de iniciativa de lei de criao de um Fundo
Nacional de Habitao Popular, visando implementao de uma poltica nacional de habitao de
interesse social.
Este artigo pretende discutir, num primeiro momento, o papel dos movimentos de moradia na
construo de uma poltica de habitao de interesse social, no Brasil, nos ltimos vinte anos.
Argumentamos que, a demanda por recursos, programas e aes que financiassem a produo
habitacional realizada de forma autogestionria por movimentos organizados, resultou no s na retomada
da atuao do Estado, em mbito nacional, na questo da habitao, como tambm tem fomentado a
construo de um projeto coletivo alternativo de sociedade, baseado nos princpios da igualdade e justia
social.
Num segundo momento, buscaremos identificar as experincias autogestionrias na produo
social da moradia que vem sendo realizadas atravs dos programas federais. A partir deste mapeamento,
pretendemos levantar algumas questes que envolvem o papel da autogesto na poltica habitacional e na
crtica produo de cidades que reflitam to somente o tratamento da moradia e dos servios urbanos
como mercadorias e no como bens e servios indispensveis ao direito humano vida e cidade.

Palavras chaves: autogesto, poltica habitacional, movimentos sociais, direito cidade

Introduo
No Brasil, na Amrica Latina e nos pases do Sul, em geral, a falta de moradia ou a
falta de moradia em condies adequadas para se viver de maneira digna sempre
representaram um grave problema social, poucas vezes tratado como um problema
pblico prioritrio a ser respondido pelo Estado.
As polticas neoliberais que incidiram sobre toda a Amrica Latina e, especialmente
no Brasil, a partir da dcada de 80, agravaram o quadro de crise habitacional e crise
urbana, decorrente da reduo de gastos nas polticas sociais e do desemprego em
massa. Na ausncia de polticas de subsdio por parte do Estado, a populao desprovida
de recursos materiais para a compra de uma moradia (significativa parcela da
populao, considerando seu alto custo), ocupou reas inadequadas para a habitao e

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Este texto foi apresentado no 2 Frum de Sociologia Justia Social e Democratizao, realizado em Buenos Aires,
de 01 a 04 de agosto de 2012, junto ao Comit de Pesquisa sobre Habitao e Meio Ambiente Construdo da
International Sociological Association (ISA).
2
Arquiteta e Urbanista, doutoranda em Planejamento Urbano e Regional no Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles -
IPPUR/UFRJ e membro da coordenao do Frum Nacional de Reforma Urbana. Contato:
reginafatimaferreira@gmail.com
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utilizou-se da autoconstruo como estratgia para viabilizar um teto, iniciando
processos organizatrios em torno da luta pela moradia. Sistematicamente, luta pela
habitao, segue-se a luta pelo acesso aos servios urbanos, aos equipamentos
comunitrios necessrios educao, sade e mobilidade urbana - condies
indispensveis para a integrao socioespacial e ao exerccio do direito cidade.
A falta de um bem indispensvel vida humana resulta na organizao
sociopolitica, fenmeno bastante presente na Amrica Latina e em diversos pases do sul.
Em torno da luta pela habitao, constituram-se sujeitos polticos nas cidades - os
movimentos sociais de luta pela moradia, entendendo-se como movimentos sociais,
segundo Scherer-Warren (2009), aqueles movimentos que conectam sujeitos individuais e
atores coletivos em torno: (i) de identificaes comuns; (ii) de um campo de conflito e de
seus principais adversrios; (iii) e de um projeto ou utopia de transformao social.
No Brasil, os movimentos sociais urbanos se organizaram ainda no perodo da
ditadura militar, na dcada de 70, em torno das lutas pela moradia, regularizao
fundiria, sade e saneamento, tendo a Igreja progressista um forte papel neste processo.
No perodo de redemocratizao, na dcada de 80, os movimentos de moradia se
articularam com outras organizaes da sociedade (sindicatos, universidades,
organizaes no governamentais) e ampliaram a luta do direito moradia para o direito
cidade, constituindo-se uma rede de reforma urbana aglutinada no Frum Nacional de
Reforma Urbana (FNRU).
A concepo do direito cidade, conforme enunciada na dcada de 60 por
Lefbvre (2008), envolvendo no s o direito ao trabalho, instruo, educao,
sade, habitao, aos lazeres, vida, mas tambm o direito criao, atividade
participante e apropriao da cidade, influenciou esta rede, que atua desde o processo
de redemocratizao e construo de uma nova Constituinte (1987) at os dias atuais.
Durante este perodo, a rede de reforma urbana logrou a conquista de marcos legais na
direo do direito cidade como, por exemplo, a incluso, em 2000, do direito moradia
como um direito social fundamental na Constituio Federal do Brasil e a aprovao do
Estatuto da Cidade, em 2001, referncia para a regulao do uso do solo e a
implementao de uma poltica fundiria urbana. No entanto, as conquistas legais no
representaram uma mudana substancial na realidade urbana brasileira, notadamente
marcada pela segregao socioespacial e pelas desigualdades intra-urbanas,
metropolitanas e regionais.
Na plataforma da reforma urbana brasileira destacam-se no somente o acesso
universal aos servios urbanos atravs de polticas urbanas redistributivas, mas,
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principalmente, a apropriao criativa do espao urbano pela populao que usa a cidade
como o espao do encontro, do trabalho, do lazer, da vida. O carter poltico
emancipatrio da rede de reforma urbana est expresso nas lutas dos movimentos sociais
para a realizao de processos autogestionrios nas cidades e para a participao social
nos processos de planejamento e gesto municipal, materializando o que Harvey (2005)
anunciaria como a utopia de espao e de processo.
neste contexto que vo se inserir as lutas dos movimentos de moradia e reforma
urbana tanto por polticas de habitao de interesse social voltadas para grupos
autogestionrios como pela radicalizao da participao social nos processos de
formulao e gesto das polticas urbanas.
A eleio de Lula para presidente em 2002 gerou uma grande expectativa quanto
s possibilidades de se avanar nestas lutas. De fato, em 2003 teve incio um processo
de conferncias pblicas, nas trs esferas de governo (municipal, estadual e federal) para
a discusso das diferentes polticas. A 1 Conferncia das Cidades inaugurou a discusso
participativa das polticas urbanas e resultou na criao do Conselho Nacional das
Cidades, com ampla representao dos segmentos populares e em pleno funcionamento
desde ento.
J no mbito do fomento autogesto popular nas polticas urbanas houve grande
resistncia por parte do governo federal, resistncia esta que somente foi quebrada
devido a grandes mobilizaes nacionais dos movimentos sociais urbanos, realizadas
anualmente, pressionando para que entrasse na agenda pblica a autogesto na
produo de habitao de interesse social (HIS).
Ser apenas em 2004 que o primeiro programa federal voltado autogesto
habitacional ser criado: o Programa Crdito Solidrio; em 2008 lanada a Ao de
Produo Social da Moradia; e, em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades;
este ltimo, o principal programa hoje em funcionamento. Como resultado da
implementao destes programas, possvel identificar, desde 2005, experincias de
proviso habitacional lideradas por associaes, cooperativas e grupos populares, em
boa parte dos estados brasileiros. Qual o impacto e significado destas experincias sobre
as cidades e se elas expressam a utopia do direito cidade construda desde as dcadas
de 70 e 80 a questo central que vem orientando nossa pesquisa
3
.

3
Este artigo se insere na pesquisa que vem sendo desenvolvida pelo INCT/Observatrio das Metrpoles sobre As
formas de proviso da moradia e seus impactos na reconfigurao espacial das metrpoles, coordenada pelos
professores Luciana Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional. Site do Observatrio das Metrpoles: web.observatoriodasmetropoles.net
4

No temos a pretenso, contudo, de responder neste momento a esta questo.
Neste artigo, nosso objetivo foi to somente resgatar a longa trajetria feita pelos
movimentos de moradia e reforma urbana para tornar real o acesso a fundos pblicos
para a produo social da moradia por grupos autogestionrios, bem como mapear o
conjunto de experincias que vem tendo lugar nos diversos estados brasileiros.
Experincias estas que, como sabemos, passam invisveis para o conjunto da sociedade,
mas que podem representar uma alternativa produo habitacional de mercado e,
principalmente, uma alternativa poltica para a construo de uma sociedade que tenha
como valores fundantes a igualdade, a solidariedade e a justia social.

Movimentos de moradia e reforma urbana e a poltica nacional de habitao no
Brasil
A partir da demanda por habitao vo se constituir, na dcada de 80, os dois
principais movimentos de moradia organizados nacionalmente no Brasil: a Unio Nacional
por Moradia Popular (UNMP) e o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM).
A UNMP iniciou sua articulao em 1989 e consolidou-se a partir do processo de
coletas de assinaturas para o primeiro projeto de lei de iniciativa popular que criou o
Sistema, o Fundo e o Conselho Gestor de Habitao e Interesse Social no Brasil, a Lei
11.124/2005. Est presente atualmente em 19 estados brasileiros
4
e sua atuao est
centrada no somente na luta pelo direito moradia, mas tambm por reforma urbana e
autogesto, desenvolvendo processos de construo por ajuda mtua (ou mutiro) como
estratgia para o fortalecimento do coletivo.
O MNLM foi criado em 1990, a partir do I Encontro Nacional dos Movimentos de
Moradia. Materializou-se depois das grandes ocupaes de reas e conjuntos
habitacionais nos centros urbanos, deflagradas principalmente na dcada de 80. Est
presente em 18 estados brasileiros com uma proposta de envolver a organizao e
articulao nacional dos movimentos de luta pela moradia desenvolvidos por sem-tetos,
inquilinos, muturios e ocupantes, unificando suas lutas pela conquista da moradia e do
direito fundamental cidade.
Alm dos movimentos de moradia citados acima, mais dois movimentos sociais
urbanos, de base comunitria e popular, compem a rede de movimentos nacionais que
vem incidindo tanto nos programas autogestionrios, como nas esferas institucionalizadas
de participao, a exemplo do Conselho das Cidades: a Confederao Nacional das

4
O Brasil est organizado geograficamente em 05 regies, totalizando 26 estados e o Distrito Federal e 5.561
municpios.
5

Associaes de Moradores (CONAM) e a Central dos Movimentos Populares (CMP). A
CONAM surge em 1982, a partir do seu 1 Congresso, tendo como objetivo a criao de
uma entidade que agregasse todas as entidades e associaes comunitrias do Brasil. J
a CMP
5
fundada em 1993 com a proposta de unificar os diversos movimentos
populares: movimentos de negros, mulheres, moradia, cultura, rdios comunitrias,
indgenas, dentre outros.
Ainda na mesma dcada, o processo de elaborao da Constituio Democrtica
de 1988, que previa a possibilidade conquistada pelos movimentos sociais de
apresentao de emendas populares, provocou a articulao de entidades e
organizaes para discutir uma proposta de Emenda Popular de Reforma Urbana, que
acabou por resultar na organizao do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU),
posteriormente denominado Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Desde ento, o
FNRU
6
mantm-se reunindo regularmente, pautando junto aos governos uma plataforma
que tem como princpios a funo social da propriedade e da cidade, a poltica urbana
redistributiva e a gesto democrtica e participativa das cidades.
UNMP, MNLM, CONAM e CMP so movimentos nacionalmente organizados e
articulados em redes e fruns (FNRU e fruns internacionais), que compartilham
estratgias de incidncia poltica, utilizando-se de um repertrio de ao diversificado,
incluindo atuao tanto em esferas polticas institucionalizadas, como os conselhos de
gesto pblica, como em aes societrias, a exemplo das mobilizaes e de processos
de formao de base. A atuao dos movimentos de moradia e reforma urbana buscar
quebrar a lgica da cidade como um valor de troca, resgatando seu valor de uso.
Aps a Constituio, o movimento de reforma urbana continuar a utilizar um
conjunto de estratgias de incidncia poltica de forma a implementar a agenda da
reforma urbana, tendo como referencial o ideal emancipatrio que originou sua
articulao, a utopia do direito cidade.
Assim, apesar da Constituio ter incorporado poucas propostas da Emenda
Popular de Reforma Urbana, elas foram a referncia para que o movimento incidisse
sobre as constituies estaduais e municipais elaboradas em seguida, influenciando de
forma determinante as polticas urbanas que seriam implementadas por governos
estaduais e prefeituras municipais progressistas na dcada de 90.

5
Teve como base de formao a antiga ANAMPOS (Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais), que
havia sido criada em 1980.
6
Hoje, rene movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe e instituies
acadmicas e de pesquisa, organizados numa coordenao nacional e em diversos fruns regionais, estaduais e locais,
autnomos entre si.

6

desta forma que veremos, ao final dos anos 80 e ao longo dos 90, diversas
experincias democrticas emblemticas terem lugar: a instituio de conselhos de
polticas pblicas, a discusso do oramento municipal com a sociedade (o chamado
Oramento Participativo), a elaborao de forma participativa dos planos diretores
7
, bem
como os primeiros programas voltados para a autogesto na produo social da moradia.
No mbito nacional, os movimentos de moradia e reforma urbana centraram suas
lutas em torno da regulamentao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal
atravs de lei federal (o Estatuto da Cidade, que s vir a ser aprovado em 2001) e da
proposta de uma lei (de iniciativa popular) para um Fundo Nacional de Moradia Popular
(FNMP) que garantisse investimentos para a moradia popular e viabilizasse, no plano
nacional, recursos permanentes para a autogesto na habitao social.
Ainda que longo tenha sido o processo para a aprovao do Sistema e Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS e do FNHIS) - de 1991 a 2005 -, o que
se verificou que este processo manteve unificados os movimentos de moradia,
articulados ao movimento de reforma urbana, de forma a possibilitar avanos na definio
da poltica nacional de habitao e de desenvolvimento urbano. Sujeitos polticos que
contriburam para a formulao da proposta do FNMP integraram a equipe que formulou,
entre 1992 e 2000, o projeto Moradia, que seria a base do programa urbano a ser
executado pelo governo Lula, eleito em 2003.
No sculo XXI, a chegada do Partido dos Trabalhadores (hoje, j na sua terceira
gesto consecutiva) ao poder, representar um novo momento da poltica no Brasil. No
mbito da poltica urbana, foi criado o Ministrio das Cidades, reivindicao antiga do
FNRU. Ampliaram-se os canais institucionais para a participao social na gesto das
polticas, instituindo-se o processo de conferncias e o Conselho das Cidades (em 2004),
expandindo assim a atuao dos movimentos sociais urbanos nas esferas institucionais
(os quatro movimentos populares esto fortemente representados no Conselho das
Cidades, bem como as entidades profissionais e de pesquisa e as organizaes no
governamentais do campo da reforma urbana).
Neste sculo, podemos dizer que o Brasil conquistou um arcabouo legal bastante
avanado no mbito da poltica urbana. Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em
2001 e do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei 11.124/2005);
foi aprovada, em 2007, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental
(Lei 11.445/2007); em 2010, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Resduos Slidos

7
A partir da Constituio Federal de 1988, a elaborao de planos diretores municipais para as cidades com mais de
20.000 habitantes tornou-se obrigatria.
7

(Lei 12.305/2010); e, mais recentemente, em 2012, a Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana (Lei 12.587/2012). A implementao destes marcos legais, contudo, ainda
bastante frgil e to pouco suficiente para alterar de fato a realidade excludente das
cidades brasileiras.
A autogesto na moradia entra na agenda pblica em funo da presso exercida
pelos movimentos de moradia e de reforma urbana: em 2004, criado um programa de
habitao de interesse social voltado para as associaes e cooperativas habitacionais
autogestionrias, o Programa Crdito Solidrio.
A retomada da poltica habitacional e a criao de um programa de produo
habitacional voltado para a autogesto foram temas centrais das Marchas e Jornadas
Nacionais de Luta pela Reforma Urbana, das audincias realizadas com o Ministro das
Cidades, a Casa Civil e a Secretaria Geral da Presidncia (como desdobramento destas
mobilizaes) e da atuao dos movimentos no Conselho das Cidades.
Assim, a poltica nacional de habitao e o instrumento para sua implementao, o
Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), foram construdos e aprovados no mbito do
Conselho das Cidades, em 2004 e 2008, respectivamente. O Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), lanado, em 2007, teve como um dos componentes centrais o
desenvolvimento urbano (habitao e saneamento). A urbanizao de favelas, bandeira
histrica do movimento de reforma urbana, foi alada como a principal ao prevista no
PAC Habitao. Desde o governo Lula, podemos dizer que o Estado volta a ter um papel
central na promoo do desenvolvimento urbano, em oposio s polticas neoliberais da
dcada de 90.
A ao dos movimentos de moradia e de reforma urbana combinam, portanto,
aes de mobilizao social (caravanas, marchas, jornadas, atos em espao pblico,
ocupaes, encontros e cursos de formao) com aes no campo institucional
(participao em Conferncias Legislativas, audincias pblicas e atuao nas esferas
pblicas de gesto, como nos conselhos de polticas pblicas). As aes de mobilizao
social, consideradas centrais, no se dissociam da estratgia de atuao no Conselho
das Cidades.
No quadro sinttico abaixo, possvel observar os inmeros avanos e o repertrio
de aes utilizadas para viabilizar estes avanos, desde a dcada de 80, em torno do
reconhecimento do direito moradia, da construo de uma poltica nacional de
desenvolvimento urbano, da poltica de habitao e do reconhecimento dos movimentos
de moradia como sujeitos promotores desta poltica.

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Quadro:
Avanos na Poltica Habitacional e Urbana x Atuao dos Movimentos de Moradia e Reforma Urbana
PERODO
AVANOS NA POLTICA DE
HABITAO DE INTERESSE SOCIAL
ATUAO DOS MOVIMENTOS DE
MORADIA E DE REFORMA URBANA
1985 - 1994 Nova
Repblica
Sarney (1985-1989)
Collor (1990-1992 -
PRTB)
Itamar (1993- 1994)
- Emenda popular de Reforma Urbana (1987) e
Captulo Poltica Urbana na Constituio Federal
(1988).
- Formulao de Proposta de Emenda popular de
Reforma Urbana (1987)/ Lobby no Congresso,
Caravana Braslia.
- 1 Iniciativa popular de projeto de lei do Fundo
Nacional de Moradia Popular/FNMP (1991).
- Formulao da proposta e 4 Caravana Braslia
(1991)/Lobby no Congresso, Marcha da Reforma
Urbana e pelo Direito Cidade, Jornadas Nacionais
de Luta pela Moradia Popular.
1995 2002
Governo
FHC(PSDB)
- Introduo do direito moradia como um direito
social (art. 6) na Constituio Federal (2000).
- Formulao de proposta de Emenda popular de
Reforma Urbana (1987)/ Lobby no Congresso,
Caravana Braslia.
- Aprovao do Estatuto da Cidade (2001). - Formulao de proposta/Lobby no Congresso.
2003 - 2010
Governo Lula (PT)







































2003 - 2010
Governo Lula (PT)

- Criao do Ministrio das Cidades (2003), das
Conferncias das Cidades (2003) e do Conselho das
Cidades/ConCidades (2004).
- Participao de membros dos movimentos na
Formulao do Projeto Moradia com proposta de
conferncias e conselho/ Atuao nas eleies
Plataforma da Reforma urbana e do Direito Cidade.
- Aprovao da Poltica Nacional da Habitao (2004)
no ConCidades.
- Participao no Conselho das Cidades e na
formulao da proposta do Projeto Moradia, onde
foram definidas diretrizes para a PNH.
- Criao do Programa Crdito Solidrio (2004),
voltado para a Autogesto (Resoluo 93/2004 do
CCFDS).
- Atuao no Conselho das Cidades, Marcha da
Reforma Urbana e pelo Direito Cidade (2005).
- Aprovao da Lei do Sistema e Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (2005) e sua
regulamentao atravs do decreto 5.796/2006.
- Formulao de proposta: primeira lei de iniciativa
popular/Lobby no Congresso, Caravanas, Marcha da
Reforma Urbana e pelo Direito Cidade (2005),
Audincia com Ministros e Presidncia da Repblica,
Atuao do FNRU na Conferncia e no Conselho das
Cidades (2005).
- Campanha Nacional dos Planos Diretores
Participativos, PDPs (2006)
- Atuao no Conselho das Cidades, nos Ncleos da
Campanha dos PDPs por todos os estados.
- Aprovao da Lei 11.447/2007 que estabeleceu a
Poltica Nacional de Saneamento Ambiental (2007).

- Atuao da Frente Nacional pelo Saneamento
Ambiental, em parceria com o FNRU.
- Atuao no Conselho das Cidades, Lobby no
Congresso, Jornadas de Luta pela Reforma Urbana,
Audincias com Ministro das Cidades, com a
Secretaria Geral da Presidncia (SGP).
- Aprovao da Lei 11.578/2007 que incluiu o acesso
de entidades sem fins lucrativos (cooperativas e
associaes autogestionrias) aos recursos do FNHIS
- Atuao no Conselho das Cidades.
Marchas, Jornadas, Audincias com Ministros, Casa
Civil e SGP.
- PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios
(2007)
- Atuao no Conselho das Cidades.
- Ao de Apoio Produo Social da Moradia
(2008)
- Atuao no Conselho das Cidades, Jornada da
Reforma Urbana e pelo Direito Cidade.
- Plano Nacional de Habitao/PLANHAB (2008) - Atuao no Conselho das Cidades, participao nos
seminrios do PLANHAB.
- Aprovao da Lei 11.888/2008 que assegura s
famlias de baixa renda assistncia tcnica pblica e
gratuita para o projeto e a construo de habitao de
interesse social (2008)
- Lobby no Congresso, atuao no Conselho das
Cidades.
- Aprovao da Lei 11.977/09 que cria o Programa
Minha Casa Minha Vida e simplifica os processos de
regularizao fundiria de interesse social (2009)
- Atuao no Conselho das Cidades.
- Programa Minha Casa Minha Vida Entidades, (2009) - Atuao no Conselho das Cidades, Audincias com
Ministros, SGP e Casa Civil.
2011 Atual
Governo Dilma (PT)
- Programa Minha Casa Minha Vida Entidades 2,
previsto na Lei 12.424/2011, que altera a lei 11.977/09
(2011)
- Atuao no Conselho das Cidades, audincias com
SGP.
- Aprovao da Lei 12.587/2012 que institui a Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana (2012)
- Atuao no Conselho das Cidades e no Congresso.

9

Ainda que muitos sejam os avanos na direo da construo das macropolticas
urbanas e do sistema de participao social na discusso das polticas pblicas, a
implementao das polticas, de suas respectivas leis e do processo de participao ainda
est muito aqum dos anseios e apostas feitas pelos movimentos de moradia e de
reforma urbana.
O principal programa habitacional do atual governo, o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), por exemplo, sequer foi discutido no Conselho das Cidades antes do seu
lanamento, em 2009. Teve como objetivo principal reaquecer o mercado imobilirio no
Brasil respondendo crise mundial de 2008 -, financiando diretamente empresas e
construtoras para a construo para as classes de faixa de renda de 0 at 10 salrios
mnimos. um programa dos governos Lula e Dilma que responde a uma demanda do
empresariado da construo civil, desconsiderando o papel que os governos municipais e
estaduais podem (e devem) ter na formulao e implementao de uma poltica
habitacional mais ampla, que inclua produo de novas moradias, estoque de terras,
urbanizao, regularizao fundiria e planejamento urbano. Pouca se integra ao Sistema
Nacional de Habitao (SNHIS) e ao Plano Nacional de Habitao.
Por presso dos movimentos de moradia e reforma urbana, foi criada uma
modalidade especfica o PMCMV Entidades voltada especificamente para entidades
sem fins lucrativos, incluindo neste grupo as associaes e cooperativas habitacionais
autogestionrias. Garantiram-se, assim, recursos para financiar a produo social da
moradia realizada de forma organizada, pelos futuros beneficirios. Mas as regras para o
acesso aos recursos (e a lgica do programa) so semelhantes ao PMCMV, exigindo-se
uma documentao jurdica e um conjunto de projetos que torna quase que invivel, para
muitas entidades, a sua contratao. A lgica de mercado presente no PMCMV Entidades
torna a concretizao dos projetos pelos grupos de fato populares uma odisseia sem fim,
absorvendo boa parte das energias dos seus membros e comprometendo os objetivos
emancipatrios que animaram a luta pelo acesso a um fundo popular para a moradia.

A produo social da moradia e a autogesto no Brasil no perodo 2003-2012
A autogesto na produo habitacional s entra, portanto, na agenda pblica
nacional aps a realizao de diversas mobilizaes nacionais
8
que remontam a dcada
de 90 e pela presso permanente nos espaos institucionais das Conferncias e do

8
A regulamentao da Lei do Sistema de Habitao concretizou-se em 2006, aps a Marcha Nacional de Reforma
Urbana de 2005; a alterao da Lei 11.124/2005 (viabilizando o acesso aos fundos pblicos para cooperativas e
associaes) e a criao da Ao de Produo Social da Moradia ocorreram logo aps a Jornada de Lutas pela Reforma
Urbana e Direito Cidade de 2007.
10

Conselho das Cidades; no sem muitas dificuldades que vem sendo superadas no dia a
dia.
O primeiro programa do governo Lula voltado para os movimentos sociais urbanos
foi criado em 2004, o Programa Crdito Solidrio, tendo como objetivo o financiamento
habitacional a famlias de baixa renda organizadas em associaes, cooperativas,
sindicatos ou entidades da sociedade civil organizada
9
. O Programa Crdito Solidrio
veio responder demanda oriunda na dcada de 80, de recursos federais permanentes
para a construo sob a forma de mutiro, em empreendimentos autogeridos por
movimentos de moradia.
De 2004 at 2011, foram contratados pelo programa Crdito Solidrio, no total, 341
empreendimentos, envolvendo a construo de 21.695 unidades (o dficit habitacional
brasileiro, em 2008, era de 5.546 milhes de domiclios
10
) e totalizando aproximadamente
387 milhes de reais
11
. O primeiro contrato assinado data de julho de 2005, um ano aps
o lanamento do programa, demonstrando as dificuldades iniciais para operacionalizar um
programa novo, cujos agentes proponentes (as associaes comunitrias e cooperativas)
no representavam os tradicionais agentes com os quais o corpo burocrtico da Caixa
Econmica Federal (CEF) costumava rotineiramente operar
12
. Superar as barreiras
impostas foi um processo longo, possvel apenas atravs da presso exercida pelos
movimentos sociais junto ao governo federal, bem como pela adeso de tcnicos
governamentais proposta.
Ainda que a demanda pelo programa seja dos movimentos nacionais de moradia e
reforma urbana, o atendimento foi bem mais amplo: dos 341 empreendimentos, 73 (22%
do total) eram de associaes, cooperativas ou organizaes filiadas CMP, CONAM,
MNLM ou UNMP
13
, representando 35% do total de unidades habitacionais contratadas
pelo Crdito Solidrio (7.522 unidades habitacionais) e 38% do volume de recursos
(aproximadamente 147,5 milhes de reais).

9
Disponvel em: www.cidades.gov.br.
10
Segundo a Fundao Joo Pinheiro (2009).
11
Os dados (do Programa Crdito Solidrio) referem-se ao perodo de junho de 2005 a agosto de 2011, levantados
junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH), do Ministrio das Cidades.
12
Durante um significativo perodo o Programa Crdito Solidrio foi popularmente chamado pelos
movimentos de moradia de Programa Crdito Solitrio, numa aluso dificuldade de acesso ao crdito.
13
Dados levantados junto s coordenaes nacionais dos quatro movimentos, CMP, CONAM, MNLM e UNMP.
11



O segundo programa idealizado foi a Ao de Produo Social da Moradia
(APSM), lanado em 2008 aps a modificao da Lei do Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social (atravs da Lei 11.578/2007) que viabilizou o acesso das associaes
e cooperativas ao FNHIS. Este programa, que tem sua origem numa proposta elaborada
12

pelo Frum Nacional de Reforma Urbana, no funcionou. De 2008 at 2011, houve
apenas uma seleo de propostas, em 2009, que resultou na seleo de 61
empreendimentos comunitrios, em 21 estados do Brasil, envolvendo aproximadamente
115 milhes de reais
14
. No entanto, apenas um empreendimento foi concretizado: o
Projeto Construindo Juntos, que teve 50 unidades habitacionais entregues em fevereiro
de 2011, construdas pelo Movimento Nacional de Luta pela Moradia, na cidade de
Fortaleza de Taboco, no Estado do Tocantins
15
.
O terceiro programa, o Minha Casa Minha Vida Entidades, lanado em 2009 como
uma modalidade especfica para as associaes e cooperativas habitacionais
autogestionrias, tornou-se o principal programa habitacional voltado para a autogesto,
dada as condies mais favorveis que os dois demais.
De 2009 at 2011, foram contratados no PMCMV Entidades, 82 empreendimentos,
envolvendo a construo de 9.395 unidades habitacionais e totalizando aproximadamente
270 milhes de reais
16
.
Os quatro movimentos esto presentes, no PMCMV Entidades, em 10 estados da
federao, dos 14 que, em julho de 2011, j tinham empreendimentos contratados. Ao
todo, nesta data, 32 empreendimentos (39% do total) estavam vinculados aos
movimentos nacionais urbanos, representando o financiamento de 5.135 unidades
habitacionais (55% do total), ao custo total de aproximadamente 137,4 milhes.
Quando comparamos o total de unidades contratadas dos dois programas, PCS e
PMCMV-Entidades, observamos um aumento significativo: no primeiro, apenas 30% das
unidades produzidas atendiam a demanda organizada pelos 4 movimentos; nmero que
se ampliou, como vimos, para 55%, no MCMV-Entidades. O aumento tambm
substancial quanto aos recursos financiados: no PCS, correspondiam a 38% do total; no
PMCMV-Entidades este nmero sobe para 51%. Em termos absolutos, no PCS, de 2005
a 2011, foram financiadas 7.522 unidades ao custo de aproximadamente 147,5 milhes
de reais. No PMCMV-Entidades, em 2 anos, foram financiadas 5.135 unidades
habitacionais ao custo de, aproximadamente, 137,4 milhes de reais.


14
Dados extrados do site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br).
15
Ibid.
16
Os empreendimentos contratados do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades referem-se ao perodo
que vai do lanamento do programa a julho de 2011 e foram levantados junto Secretaria Nacional de
Habitao (SNH), do Ministrio das Cidades.
13



Autogesto ou produo de casas? Os desafios para a realizao da utopia do
direito cidade
Os programas de habitao de interesse social voltados autogesto existentes
hoje vm responder a uma demanda construda desde a dcada de 90, a partir das
14

experincias inovadoras realizadas por movimentos sociais urbanos. Desde a construo
de uma proposta para um Fundo Nacional de Moradia Popular, em 1991, longa tem sido a
trajetria dos movimentos de moradia e reforma urbana para que se avance na direo da
conquista da moradia e de um habitat onde se garanta a mobilidade urbana, o acesso
educao, sade, ao lazer, ao trabalho e participao na tomada de decises sobre o
ambiente vivido.
A demanda pela produo de unidades habitacionais por grupos autogestionrios
tem sua origem a: no potencial de inovao e transformao de vidas e de sociedade que
cada experincia pode aportar ao indivduo e, sobretudo, ao coletivo.
Uma anlise dos programas federais criados (a partir do governo Lula) para atender
demanda dos movimentos sociais urbanos por autogesto pode ser desanimadora, num
primeiro momento:
- o nmero total de unidades habitacionais contratadas no programa Crdito
Solidrio e no PMCMV Entidades (at julho de 2011) pouco expressivo se comparado
realidade do dficit habitacional no Brasil (31.090 moradias, contra um dficit habitacional
de mais de 5 milhes e meio);
- dos recursos alocados na primeira fase do Programa Minha Casa Minha Vida para
a construo de casas para famlias de baixa renda, 16 bilhes foram destinados
construo pelo setor imobilirio e apenas 1 bilho para a produo de moradias atravs
de associaes comunitrias, cooperativas e entidades sem fins lucrativos;
- os programas voltados para a autogesto esto subordinados a mesma lgica de
mercado de um financiamento para um empreendimento imobilirio qualquer: as
exigncias em termos de documentao legal e projetos elaborados e os procedimentos
para contratao so praticamente os mesmos, dificultando e at inviabilizando o acesso
dos grupos populares ao fundo pblico;
- as lideranas dos movimentos acabam por destinar grande parcela de seu tempo
para vencer a burocracia estatal, sobrando pouco tempo para a formao poltica do
grupo ou para atuar em outras frentes de luta;
- no mbito da poltica nacional de habitao, os programas se limitam proviso
habitacional, pouco se articulando com as demais polticas urbanas (fundiria,
saneamento ambiental, mobilidade urbana) ou, ainda, pouco se integrando a outras
polticas pblicas (por exemplo, de gerao de trabalho e renda);
- o controle social sobre os programas frgil: os recursos so repassados
diretamente do agente operador (a Caixa Econmica Federal) para o agente promotor
(construtora ou entidade organizadora), quando cumpridas as exigncias legais,
15

margem do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e dos canais de
participao e controle social.
Parece pertinente fazermos neste momento uma pergunta: onde fica, ento, o direito
cidade, entendido, como falamos na introduo deste texto, como a apropriao e
transformao do espao pelos habitantes da cidade, para satisfazer suas necessidades
e expandir possibilidades de coletividade?
Ao resgatarmos o processo histrico que resultou nos programas hoje existentes
para a autogesto, podemos verificar avanos que nos do pistas para a continuidade da
luta na direo da utopia autogestionria na cidade:
- desde a dcada de 90, inegvel que houve no Brasil uma construo de espaos
de participao social na gesto das cidades, espaos estes que deram voz a coletivos
antes invisveis nas cidades e nas polticas;
- das lutas nestes espaos, vem se observando a ampliao da capacidade de
organizaes, movimentos, redes e fruns formularem propostas de polticas e programas
pblicos no caso urbano, por exemplo, os programas de habitao de interesse social
com foco na autogesto de grupos populares, rejeitados inicialmente pelos mesmos
gestores que hoje os divulgam como exemplo de parceria com os movimentos sociais;
- o desenho dos programas de his com foco na autogesto, no entanto, no
corresponde nem realidade, nem aos anseios daqueles que os demandaram: as regras
no esto adequadas aos grupos autogestionrios;
- as regras dos programas vm pouco a pouco se alterando; mas no de maneira
relevante, que diferencie a produo social da moradia realizada por grupos populares
autogestionrios da produo realizada por empresas e construtoras que tem no lucro seu
nico objetivo;
- a conjugao de aes de mobilizao e de atuao nos conselhos de gesto de
polticas tem mostrado a fora dos movimentos sociais, redes e fruns para construir e
modificar polticas e programas: regras podem e devem ser modificadas.
Pela primeira vez, a produo social da moradia atravs de grupos autogestionrios
incorporada como uma das modalidades de proviso habitacional inserida dentro da
poltica nacional de habitao. Falta elev-la condio no de um programa, mas de
uma poltica de Estado, que incentive o associativismo comunitrio e o cooperativismo.
A origem dos programas autogestionrios na habitao est fortemente ligada
crtica da mercantilizao da moradia e da cidade e capacidade da populao se
organizar e construir solues, apropriando-se do espao urbano. Reverter o quadro
excludente de nossas cidades significa retomar a poltica de habitao de interesse social
16

associada poltica fundiria e s demais polticas urbanas e compreender a produo
social da moradia autogestionria como um componente estratgico (no s da poltica
habitacional), mas de uma nova forma de se fazer a cidade, a partir da lgica daqueles
que a habitam.


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