173 Novo Modelo de Gestão Patrimonial Do Estado de Pernambuco o Controle Dos Bens Públicos À Luz Das Novas Normas Brasileiras de Contabilidade Nbcasp PDF
173 Novo Modelo de Gestão Patrimonial Do Estado de Pernambuco o Controle Dos Bens Públicos À Luz Das Novas Normas Brasileiras de Contabilidade Nbcasp PDF
NOVO MODELO DE GESTO PATRIMONIAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO: O CONTROLE DOS BENS PBLICOS LUZ DAS NOVAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE (NBCASP)
Mnica Maria Echeverria Martins Gisele Gomes de Sousa Viviane de Arajo Nascimento Diego Targino de Morais Rocha
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Painel 46/173 Experincias inovadoras em gesto patrimonial
NOVO MODELO DE GESTO PATRIMONIAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO: O CONTROLE DOS BENS PBLICOS LUZ DAS NOVAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE (NBCASP)
Mnica Maria Echeverria Martins Gisele Gomes de Sousa Viviane de Arajo Nascimento Diego Targino de Morais Rocha
RESUMO
A Secretaria de Administrao do Estado de Pernambuco iniciou em 2012 a implantao de um Novo Modelo de Gesto Patrimonial para todo o estado, concentrando seus esforos para a busca da convergncia contbil internacional. Esse modelo baseado em cinco dimenses: sistema, estrutura, servios, processos e normas. As aes do modelo consistem em aquisio de uma soluo informatizada integrada de gesto pblica, criao de unidades setoriais de patrimnio no mbito das secretarias de estado, padronizao dos processos patrimoniais, aquisio de equipamentos de controle patrimonial e, por fim, a reviso e elaborao de normas voltadas para o controle, transparncia e eficincia da gesto. Os resultados no primeiro ano so evidenciados com a implantao de sistema de informaes adequado s normas contbeis, valorizao do gestor de patrimnio, capacitaes das equipes da rea patrimonial, levantamento de bens in loco e edio de manuais de inventrio.
INTRODUO A Gesto Patrimonial Pblica tem sido revisitada e transformada em diversos pontos em decorrncia da mudana observada na Contabilidade Governamental Brasileira: o patrimnio passa a ser visto como objeto de estudo da contabilidade enquanto cincia, onde, at pouco tempo, esse lugar era ocupado apenas pelo oramento. Este novo foco no patrimnio visa instituio de prticas que gerem informaes mais confiveis e transparentes e, ainda, a uma maior harmonizao com os padres internacionais. Renasce a grande reforma no campo da contabilidade pblica que, tal como a contabilidade privada, converge para as normas internacionais. Nas palavras do professor Lino Martins da Silva: [...] com a aprovao no dia 21 de novembro de 2008 das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Publico NBCASP o Conselho Federal de Contabilidade d incio a uma verdadeira revoluo na Contabilidade Governamental brasileira. (AZEVEDO apud SILVA, 2009, p.24). Nessa esteira, temos o mesmo entendimento que Feij (apud AZEVEDO, 2009), que: [...] vrios paradigmas esto sendo rompidos a partir da edio das NBCASP e do resgate da cincia contbil. O paradigma bsico que se apresenta nesse cenrio a definio de que o objeto da contabilidade aplicada ao setor pblico o patrimnio da entidade pblica e no o oramento pblico. Com isto, o setor pblico caminha rumo 'contabilidade patrimonial[...]. Um dos pontos principais da reformulao da contabilidade pblica a mudana do enfoque apenas oramentrio para o enfoque oramentrio e patrimonial. Dentro desse contexto, ressalta-se a importncia de um cadastro de bens atualizado e confivel, que indique o valor real do patrimnio do Estado de Pernambuco. A atualizao dos valores dos bens ser garantida por meio dos procedimentos de depreciao, amortizao, exausto, bem como de reavaliao do valor patrimonial. A Secretaria de Administrao, frente s novas demandas contbeis internacionais, buscou promover um significativo aperfeioamento na gesto patrimonial do Estado, atravs da implantao de um novo modelo de gesto patrimonial. As principais aes do projeto envolvem: aquisio de uma soluo informatizada integrada de gesto pblica, criao de unidades setoriais de patrimnio 4
no mbito das secretarias de estado, padronizao dos processos patrimoniais, aquisio de equipamentos de controle patrimonial e, por fim, a reviso e elaborao de normas voltadas para o controle, transparncia e eficincia da gesto. As novas NBCASP incrementaram as obrigaes dos diversos rgos do Estado na rea de gesto patrimonial, os quais, alm das competncias tradicionalmente executadas, devem desenvolver novas atividades em razo dos procedimentos contbeis patrimoniais de depreciao, amortizao, exausto e reavaliao do valor patrimonial dos bens. Nesse sentido, a construo de um modelo de gesto dotado de viso sistmica, orientado para o resultado, liderana, compartilhamento de informao e inovao uma etapa decisiva para cumprir com eficincia as exigncias trazidas pela convergncia contbil internacional. Este trabalho encontra-se dividido em cinco partes, sendo a primeira essa introduo. Na segunda, busca-se elencar os objetivos, em linhas concisas, com a exposio das principais aes norteadores do Novo Modelo de Gesto Patrimonial. Na terceira parte, identificam-se os impactos trazidos pela mudana ocorrida na contabilidade pblica, bem como os avanos normativos e tecnolgicos ofertados pelo mercado para suprir essa nova demanda. Na quarta parte, apresentam-se os pilares do modelo, suas premissas, atores, aes e resultados obtidos. Aborda-se tambm, o papel do gestor de patrimnio nesse contexto de novos procedimentos contbeis patrimoniais e de controle. Busca-se mostrar ainda as principais iniciativas ocorridas na atual gesto patrimonial pblica pernambucana e, por fim, a quinta parte traz as consideraes finais. Por se tratar de tema recente e em transformao, este trabalho no pretende esgotar o assunto, haja vista a volatilidade de seus entendimentos prpria de temas complexos e pretensos universalizao.
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1 OBJETIVOS Este trabalho tem como objetivo apresentar o Novo Modelo de Gesto Patrimonial elaborado e implantado pela Secretaria de Administrao do Estado de Pernambuco, alm de relatar, no mbito da gesto patrimonial, as principais caractersticas do processo de convergncia da contabilidade pblica aos padres internacionais, evidenciar as principais mudanas promovidas na gesto patrimonial decorrentes das novas normas; demonstrar o papel do gestor de patrimnio no atual cenrio; e, por fim, elencar as principais iniciativas da gesto patrimonial para atendimento s NBCASP. 2 GESTO PATRIMONIAL: IMPACTOS TRAZIDOS PELA NBCASP Para apresentar os impactos trazidos pela NBCASP, esta seo foi dividida em 3 subsees. A primeira faz uma breve anlise sobre o patrimnio do Estado e sua relao com a Gesto Patrimonial. A segunda apresenta as exigncias da NBCASP relativas Gesto Patrimonial. Por fim, destaca-se o papel do gestor pblico na Gesto Patrimonial. 2.1 Breve anlise sobre a Gesto Patrimonial no setor pblico Silva (2004, p. 244) entende o patrimnio do Estado como objeto da gesto patrimonial desempenhada pelos rgos da administrao, sendo o conjunto de bens, valores, crditos e obrigaes de contedo econmico e avalivel em moeda que a Fazenda Pblica possui e utiliza na consecuo de seus objetivos. Analogicamente, Kohama (2008, p. 173) conceitua o patrimnio pblico como o conjunto de bens, direitos e obrigaes avaliveis em moeda corrente das entidades que compem a Administrao Pblica. Ambos os conceitos trazem a viso contbil do patrimnio, entretanto a gesto patrimonial pblica, via de regra, enfatiza a gesto dos bens (parte do conceito contbil) sejam eles mveis, imveis ou intangveis. Logo, o patrimnio pblico, para fins desta anlise, entendido como o conjunto de bens mveis, imveis e intangveis de propriedade estatal ou que estejam sob sua responsabilidade. 6
Os bens pblicos diferenciam-se dos bens privados tanto por sua titularidade, como por seu regime jurdico, pois aqueles se sujeitam ao direito pblico. O referido regime carrega uma srie de prerrogativas como, por exemplo, a imunidade tributria e imprescritibilidade, incluindo vrias restries ao seu uso e sua alienao. O Cdigo Civil classifica do seguinte modo os bens pblicos: Art. 99. So bens pblicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades Os bens de uso comum (praas, rodovias) e bens dominicais no faro parte do objeto de estudo deste artigo. Os bens pblicos, mediante interesse da Administrao Pblica, podem sofrer afetao e desafetao. Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 1008), afetao o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem pblico uma destinao pblica especial de interesse direto ou indireto da Administrao. J a desafetao, por sua vez, o inverso: fato administrativo pelo qual um bem pblico desativado, deixando de servir finalidade pblica anterior. Em relao ao controle dos bens pblicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF 1 vista como um marco na administrao pblica, por se preocupar com a gesto fiscal e patrimonial, estabelecendo normas detalhadas e imperativas da administrao das finanas pblicas dos Poderes da Unio, dos Estados Federados, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive empresas controladas e estatais dependentes (art. 2 da LRF). A referida lei regula a gesto fiscal e a patrimonial dos recursos pblicos, cuidando, entre outros aspectos, da transparncia e da fiscalizao desses recursos, na busca do equilbrio e eficincia da gesto pblica.
1 Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que regulamenta o art. 163 da Constituio Federal 7
Ainda assim, percebe-se na legislao patrimonial vigente certa carncia no que diz respeito ao detalhamento dos procedimentos bsicos patrimoniais, a saber: tombamento, avaliao e baixa de bens. Nesse sentido, cada ente federativo cuida e controla o patrimnio pblico sua maneira e sem a devida padronizao. A gesto patrimonial pblica sempre enfrentou desafios no tocante ao controle efetivo dos bens, desde a aquisio, tombamento, inventrio e, por fim, a baixa do acervo patrimonial. So diversas as inconformidades presentes na rotina de um setor de patrimnio, como a mudana do local do bem mvel, a violao (ou extravio) da etiqueta patrimonial, a difcil regularizao cartorria dos bens imveis, ou ainda, o desconhecimento tcnico necessrio ao controle do bem intangvel etc. Essas falhas merecem a busca de alternativas para a melhoria do efetivo controle e desempenho das atividades na gesto patrimonial. Todos esses procedimentos, alvos de auditorias tanto do controle interno como externo, carecem ainda de normativos de orientao tcnica, pessoal capacitado e recursos tecnolgicos adequados para sua operacionalizao eficiente. Alguns entes pblicos buscam mitigar os seus problemas patrimoniais, que datam da poca colonial, com a contratao de consultorias, formao de grupos de trabalho e terceirizao do procedimento de inventrio e avaliao de bens no intuito de garantir um mnimo e razovel controle dos bens pblicos sob sua responsabilidade. Encontram na iniciativa privada boas prticas de gesto de bens alinhadas ao uso de tecnologias de controle como etiquetas de cdigo de barras. Tambm se identificam iniciativas de inovao de sistemas operacionais de gesto de bens pblicos, partindo da premissa de integrar as informaes contbeis, financeiras, gerenciais e de custos numa nica soluo de tecnologia da informao. Muito mais comum na iniciativa privada, a implementao dos procedimentos contbeis patrimoniais de depreciao e reavaliao dos bens ocupa hoje lugar de destaque nos planejamentos estatais de tecnologia, onde se percebe uma corrida dos fornecedores de sistema em se adaptar s novas regras contbeis em seus sistemas patrimoniais. Diante desse novo cenrio, a gesto patrimonial pblica pode (e deve) ver na Contabilidade um aliado no desenvolvimento de um novo modelo de gesto voltado para a transparncia, eficincia e controle, atravs de um registro adequado dos bens. 8
2.2 Exigncias presentes nas NBCASP relativas Gesto Patrimonial O processo de convergncia contbil, termo adotado inicialmente no campo contbil privado no final da dcada de 1990, surgiu da necessidade da compatibilidade dos padres contbeis lanados pelo Internacional Accounting Standards Board (IASB) e Financial Accounting Standards Board (FASB), sob a perspectiva de um alto nvel de qualidade da informao (RIBEIRO, 2009). O objetivo principal do processo tentar reduzir as conseqncias negativas da diversidade contbil: dificuldade na consolidao das demonstraes contbeis, no acesso a mercados de capitais estrangeiros e falta de comparabilidade entre demonstraes contbeis de organizaes sediadas em pases distintos (CARVALHO; SALOTTI, 2010). Feij e Bugarim (2008) assinalam que o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), rgo responsvel pela orientao, normatizao e fiscalizao da profisso contbil no Brasil, deflagrou o chamado processo de convergncia no setor pblico ao instituir, por meio da Portaria CFC n. 37/2004, o Grupo de Estudos voltado para a rea pblica brasileira. As Normas Brasileiras aplicadas ao setor pblico trazem, alm de conceitos j conhecidos dos gestores pblicos, novos procedimentos contbeis patrimoniais no praticados at ento pelos entes pblicos. Estas normas estabeleceram diretrizes a serem observadas no setor pblico quanto aos procedimentos, prticas, elaborao e divulgao das demonstraes contbeis, de forma a torn-las convergentes com as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico. A Revista Brasileira de Contabilidade defende que a elaborao das normas parte do princpio de que a contabilidade aplicada ao setor pblico no deve se limitar s questes oramentrias e legais, pois o processo de controle do patrimnio pblico deve partir do estudo dos fenmenos das transaes que afetam e, consequentemente, deve estar referenciado em uma adequada base conceitual capaz de proporcionar a necessria harmonizao na interpretao dos atos administrativos originrios da administrao pblica. A partir de ento o oramento deixa de ser o nico foco contbil e o patrimnio pblico passa a assumir seu lugar como objeto de estudo da 9
contabilidade pblica. Essa a principal mudana, sob o ponto de vista da gesto patrimonial pblica, gerando novas aes, sistemticas e diretrizes para viabilizar a construo de um novo modelo de gesto patrimonial, voltado para o adequado registro dos bens, incluindo sua valorao. Seguem as dez primeiras NBCASP elaboradas pelo CFC em 21 de novembro de 2008: NBC T 16.1 Conceituao, Objeto e Campo de Aplicao. NBC T 16.2 Patrimnio e Sistemas Contbeis. NBC T 16.3 Planejamento e seus Instrumentos Sob o Enfoque Contbil. NBC T 16.4 Transaes no Setor Pblico. NBC T 16.5 Registro Contbil. NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis. NBC T 16.7 Consolidao das Demonstraes Contbeis. NBC T 16.8 Controle Interno. NBC T 16.9 Depreciao, Amortizao e Exausto. NBC T 16.10 Avaliao e Mensurao de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Pblico. As duas ltimas (16.9 e 16.10), sem dvida, trazem para a gesto patrimonial pblica a exigncia de realizao de novos procedimentos e que, portanto, necessitam de planejamento, coordenao e empenho por parte dos gestores pblicos para atingir o resultado esperado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Criadas inicialmente sob o manto da facultatividade, hoje se apresentam como obrigatoriedade para os entes federais, estaduais e municipais. A NBC T 16.9 estabelece critrios e procedimentos para o registro contbil da depreciao, da amortizao e exausto. Segundo Silva (2009, p. 135 e 136), a maioria dos ativos imobilizados possui vida til limitada e, portanto, sua utilizao pelas entidades pblicas ocorrer durante um nmero finito de perodos contbeis futuros. A norma dispe ainda que no esto sujeitos ao regime de depreciao os bens mveis de natureza cultural, os bens de uso comum, os animais destinados exposio e preservao e terrenos urbanos e rurais. Quanto aos mtodos de apurao, podem ser adotados os seguintes: 10
Mtodo das quotas constantes ou em linha reta (o mais utilizado pelos entes pblicos nessa fase inicial), Mtodo das somas dos dgitos. Por fim, a NBC T 16.9 estabelece que as demonstraes contbeis devem divulgar, entre outros: o mtodo utilizado, a vida til econmica e a taxa utilizada; o valor contbil bruto e a depreciao, a amortizao e a exausto. Cumpre destacar que as vantagens do reconhecimento da depreciao podem ser percebidas na melhoria da gesto patrimonial, ao passo que consegue identificar quando ser necessria a reposio daquele bem, comprovar se o equipamento mantm a mesma capacidade ou no, aferindo aspectos qualitativos, bem como conhecer o impacto oramentrio e financeiro das reposies e manutenes, apoiando assim a tomada de deciso. J a NBC T 16.10 define critrios e procedimentos para a avaliao e mensurao de ativos e passivos que compem o patrimnio lquido. Segundo Ribeiro Filho (2009), no h critrios e definies claras sobre os mtodos de avaliao e mensurao dos ativos e dos passivos, de forma que no possvel fazer a adequada evidenciao da real situao do patrimnio pblico. Os critrios de avaliao e mensurao so apresentados da seguinte forma: disponibilidades, crditos e dvidas, estoques, investimentos permanentes, imobilizado, intangvel e diferido. A NBC T 16.11 no ser discutida nesse artigo, pois esta trata do Sistema de Informao de Custos Aplicados ao Setor Pblico, que tem o objetivo de estabelecer a conceituao, o objeto, os objetivos e as regras bsicas para mensurao e evidenciao dos custos no setor pblico. Esse tema, apesar de suma importncia para gesto pblica, encontra-se fora do escopo desse artigo. A mais recente norma expedida pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN foi a Portaria n753, de 21 de dezembro de 2012, que alterou a Portaria n 437, de 12 de julho de 2012, e a Portaria n 828, de 14 de dezembro de 2011. Essa norma traz em seu art.1 3: Cada ente da Federao divulgar, por meio do Poder Executivo, em meio eletrnico de acesso pblico e encaminhar Secretaria do Tesouro Nacional e ao Tribunal de Contas ao qual esteja jurisdicionado, at o dia 31 de maio de 2013, cronograma de aes a adotar para o cumprimento do prazo fixado no caput. 11
Este cronograma deve detalhar o plano de ao dos entes pblicos para que, em 2014, sejam implantadas todas as regras e procedimentos contbeis previstos no Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico - MCASP. Os prazos especficos para adoo dos procedimentos contbeis patrimoniais permaneceram inalterados, ou seja, devero ser implementados gradualmente at final de 2014. A implementao das NBCASP tem em seu escopo a misso de promover uma melhoria nos controles internos para a proteo do patrimnio pblico, e ainda, apresentar maior transparncia aplicao de recursos da sociedade. 2.3 O papel do gestor pblico Para Pozo (2002) e IBAP (2002) os recursos patrimoniais representam os elementos essenciais para uma organizao poder operar, produzir produtos e servios para atender as demandas de mercado (clientes) ou sociedade (em se tratando de instituies pblicas). Os procedimentos bsicos da gesto do patrimnio de acordo com Santos (1997) consistem na aquisio, recebimento, guarda, registro, distribuio e controle de bens patrimoniais. Destacando que, de acordo com as NBCASP, a valorao do patrimnio configura-se como procedimento bsico e obrigatrio da gesto patrimonial. Dessa forma, o gestor pblico de patrimnio assume grande responsabilidade na complexa misso de atendimento convergncia contbil: alm de executar suas atividades costumeiras, precisar adicionar sua rotina novos procedimentos que exigiro maior capacidade tcnica e ferramentas tecnolgicas adequadas ao novo padro. Infelizmente, apesar de toda a modernizao trazida pela era de amplo acesso informao e a diversas ferramentas que auxiliam no controle dos bens, ainda so inmeros os casos de irregularidades, muitas vezes ocasionados pela falta de qualificao tcnica e capacitao dos gestores e sua equipe. 12
Ainda existe mais um agravante, haja vista que habitualmente no servio pblico o processo de mudanas muito lento. Logo, para conseguir uma postura favorvel ao processo das mudanas, qualquer projeto deve, impreterivelmente, ter o apoio dos dirigentes mximos dos rgos, e fazer uso, sempre que possvel, de mecanismos de incentivos e/ou sanes aos atores do processo, ou seja, os gestores pblicos. Para a concretizao dos objetivos desse movimento de convergncia contbil e, em ltima anlise, de uma gesto pblica mais eficiente e transparente, o gestor pblico desempenhar o papel principal, coordenando as aes voltadas para um novo modelo de gesto patrimonial com enfoque contbil. 3 NOVO MODELO DE GESTO PATRIMONIAL: AVANOS E DESAFIOS No mbito da Secretaria de Administrao do Estado de Pernambuco, a Gerncia de Gesto de Patrimnio - GEPAT, subordinada a Gerncia Geral de Patrimnio, Arquitetura e Engenharia GGPAE - Secretaria Executiva de Administrao SEADM, que tem como competncia coordenar o sistema de gesto do patrimnio e materiais. Dentro do exerccio de suas competncias, a Gerncia de Gesto do Patrimnio iniciou em 2012 a implantao do Novo Modelo de Gesto Patrimonial, o qual busca promover o aperfeioamento na gesto patrimonial do Estado. As principais aes do projeto envolvem a aquisio de um novo sistema de informtica para a gesto de materiais e bens permanentes, implantao das unidades setoriais de patrimnio e materiais, levantamento fsico de bens mveis e imveis, mapeamento de processos, treinamento da equipe, modernizao do procedimento de controle de bens mveis, reviso e elaborao de normas. 3.1 Entendendo o modelo: premissas, atores e aes. A Secretaria de Administrao do Estado de Pernambuco iniciou em 2012 a implantao de um Novo Modelo de Gesto Patrimonial para todo o estado, baseado em cinco dimenses: sistema, estrutura, servios, processos e normas. 13
O incio do projeto, no entanto, nasceu em 2010 com a instituio do Grupo de Trabalho de Procedimentos Contbeis GTCON, atravs do decreto n35. 114, de 08 de junho de 2010, e, posteriormente, ganhou fora com a formao de grupo de trabalho especfico de patrimnio. Este grupo contava com servidores pblicos das secretarias da fazenda e controladoria e da agencia estadual de tecnologia da informao ATI, sob a coordenao da Secretaria de Administrao SAD, atravs da Gerncia de Gesto do Patrimnio do Estado GEPAT. O escopo do projeto para o novo modelo de gesto foi construdo a partir das seguintes premissas: Atendimento aos procedimentos, regras e prazos da STN. Alinhamento ao Modelo Integrado de Gesto, vigente no Estado. Inicialmente, o grupo listou as demandas principais para atendimento s novas regras contbeis levando em considerao as necessidades j presentes e urgentes da gesto patrimonial estadual. 3.2 Sistema, Estrutura, Servios, Processos e Normas Dessa forma foram identificadas cinco grandes frentes de trabalho, o que formou a base para o modelo de gesto. Sem pretender hierarquiz-las, a atual gesto entende que todos os cinco pilares do modelo funcionam como complementares na medida em que integram sistemicamente o cenrio pretendido, promovendo a eficincia esperada com sua adoo. Sendo assim, Sistema, Estrutura, Servios Processo e Normas formam a diretriz norteadora do projeto. Com a finalidade de tornar mais evidente o objetivo de cada diretriz, detalhou-se (esquema 1) da seguinte maneira:
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Esquema 1 - Sistema, Estrutura, Servios, Processos e Normas do Novo Modelo de Gesto Patrimonial do Estado de Pernambuco
Fonte: ELABORADO PELOS AUTORES, 2013.
3.2.1 Sistema A SAD, aps analisar a viabilidade de manter o sistema patrimonial da poca ou partir para o desenvolvimento ou aquisio de nova ferramenta, optou por adquirir, por meio do prego eletrnico n076/2011, soluo integrada e informatizada de gesto pblica, abrangendo as reas de compras, licitaes, patrimnio e almoxarifado, com servios tcnicos, manuteno, suporte tcnico, treinamento, operao assistida e disponibilizao de cdigo; prestao de servios tcnicos especializados de instalao e configurao de ambiente tecnolgico, customizao, implantao e migrao de base de dados, e integrao com os sistemas corporativos do Estado de Pernambuco. O termo de referncia foi elaborado com a colaborao dos atores envolvidos com o processo de convergncia contbil no Estado, Sistema: Aquisio de uma soluo integrada de gesto pblica com mdulos de licitaes, compras, patrimnio e almoxarifado, aderente aos novos procedimentos contbeis patrimoniais. Estrutura: Criao e formalizao dos setores de patrimnio e almoxarifado nas secretarias de estado, com atribuies especficas e exigncia de requisitos tcnicos Servios: Coordenao e contratao de servios de levantamento de bens mveis, higienizao do cadastro de bens imveis. Processos: Mapeamento e padronizao dos principais procedimentos patrimoniais. Manualizao. Capacitao dos gestores de patrimnio. Certificao Patrimonial.
Normas: Reviso e elaborao de normas gerais e especficas da rea patrimonial. 15
contribuindo para a adequao da ferramenta s regras contbeis. O mdulo de patrimnio possui funcionalidades especficas para o atendimento s NBCASP, como o clculo da depreciao dos bens mveis e imveis, amortizao dos bens intangveis e exausto dos bens exaurveis. Conta ainda com a funcionalidade de reavaliao e reduo ao valor recupervel dos bens. Embora no faa parte do escopo desse artigo, a soluo tecnolgica, intitulada Sistema de Gesto Administrativa - SGA, prev a alocao dos bens em seus respectivos centros de custos, seja por funo ou por unidade gestora. Por se tratar de tema ainda em estudo pelo Governo do Estado, no sero detalhadas maiores informaes. O SGA possui a prerrogativa de tratar dos bens em toda a dimenso da cadeia logstica, desde a requisio de compra, passando pelo processo licitatrio (todas as modalidades licitatrias, incluindo compras diretas e dispensas/ inexigibilidades), recebimento, controle e gesto de bens e materiais at a baixa patrimonial, fechando o ciclo de vida do bem. Alm de permitir entradas patrimoniais extraoramentrias, como doaes por exemplo. Dessa forma, o SGA permite o controle efetivo dos bens com a sua valorao adequada s NBCASP e aos normativos de controle vigentes em nosso ordenamento. 3.2.2 Estrutura A SAD realizou entre 2010 e 2011 diagnstico para levantar e analisar caractersticas da dinmica organizacional, relaes internas e da cultura patrimonial presente nas secretarias de estado de Pernambuco, bem como identificar o quantitativo de gestores por rgo. Com as informaes obtidas, identificaram-se as necessidades de treinamento dos atuais gestores de patrimnio, bem como as melhorias necessrias ao desenvolvimento da carreira de gestor. No processo do diagnstico foi possvel detectar e analisar os entraves tcnicos que impedem o alcance dos objetivos traados pela SAD, comprometendo inclusive o sucesso do Novo Modelo de Gesto Patrimonial. O mtodo utilizado foi a aplicao de questionrio elaborado pela GEPAT, no qual constam questionamentos referentes estrutura fsica, aos recursos humanos (prprios e terceirizados), ao levantamento de processos, aos treinamentos na rea e utilizao de sistema informatizado. 16
Foi constatado que no existe, na estrutura organizacional das secretarias do estado de PE, unidade interna com competncia exclusiva para a gesto de patrimnio e materiais. As unidades internas que desempenham essas atividades acumulam diversas funes, tais como: servios gerais, compras e transportes. Com isso, a gesto e o controle patrimonial uma atividade secundria, comprometendo a eficincia da gesto patrimonial em cada secretaria. O diagnstico permitiu o levantamento do quantitativo necessrio de servidores para integrar os setores de patrimnio das secretarias de Estado e equivalentes, levando em considerao as demandas, necessidades e a complexidade das atividades de cada uma delas, proporcionalmente. Nesse sentido, e para viabilizar a operacionalizao do Novo Modelo de Gesto Patrimonial, necessria a indicao de um gestor de patrimnio e a formalizao do setor de patrimnio em cada secretaria, para fins de articulao junto ao rgo central. Ou seja, ainda que a demanda e estrutura organizacional de uma secretaria seja descentralizada, faz-se necessrio represent-las em um nico setor para tornar o modelo eficiente (considerando a relao rgo central >> rgo setorial). 3.2.3 Servios A realizao de levantamento de bens com a devida valorao outro pilar desse modelo que tem encontrado apoio e conhecimento nas diversas consultorias especializadas. Por falta de conhecimento, prtica, recursos humanos e tecnolgicos ou comprometimento, os gestores pblicos enfrentam com dificuldade a misso de realizar um levantamento completo dos bens, bem como, manter atualizados os seus registros. Nesse ponto, a terceirizao dos servios tem sido uma alternativa ainda que onerosa encontrada nesse momento inicial do processo de convergncia. Paralelo ao apoio consultivo de empresas terceirizadas, a SAD conta com equipe de analistas em gesto administrativa AGADs, servidores de carreira, dedicados implementao desses trabalhos, com dedicao exclusiva em diversas secretarias de estado. Com formao tcnica especializada, a SAD implementa diversos projetos na rea de gesto patrimonial elaborados pela equipe de AGADs, coordenados pela GEPAT e monitorados pelo prprio secretrio. 17
Atualmente o controle do acervo patrimonial pblico estadual, no caso do estado de Pernambuco, assim como em outros estados da federao, se revela extremamente precrio e inconsistente. Mesmo contando com algumas ferramentas de controle e gesto de bens, os rgos e entidades da administrao pblica no so capazes de fornecer um quantitativo estimado e confivel de bens colocados sob seu uso, posse e guarda. Nas organizaes pblicas, onde os recursos so limitados, de vital importncia que os gestores busquem formas de alcanar os objetivos propostos com a utilizao responsvel desses recursos. O alto custo da terceirizao dos servios relativos realizao de um inventrio em todas as unidades administrativas nos obriga a estabelecer prioridades e definir, nesse momento de transio da contabilidade aplicada ao setor pblico, os rgos mais representativos sob o aspecto contbil (valor do patrimnio) e administrativo (servio prestado ao estado e sociedade). Frente a esta realidade, a Gerncia de Gesto de Patrimnio- GEPAT coordenar a realizao de levantamento patrimonial nas maiores secretarias de estado de PE, quais sejam: Secretaria de Defesa Social e seus rgos operativos, Polcia Militar, Polcia Civil e Corpo de Bombeiros; Secretaria de Educao; Secretaria de Sade; Secretaria de Fazenda e Secretaria de Administrao. Estima-se o levantamento de 2 milhes de bens mveis e equipamentos, com recursos provenientes do Banco Mundial. Em paralelo, foram inventariadas em 2012, por equipe prpria da GEPAT e dos rgos inventariados, 07 secretarias de estado. Cabe, ainda, ressaltar a realizao, iniciada em 2012, do saneamento de dados do atual sistema informatizado de bens imveis e o inventrio de 506 imveis prprios estaduais. 3.2.4 Processos O mapeamento dos principais processos patrimoniais, bem como a identificao de pontos de melhoria e redesenho de processos configura-se como o quarto pilar do modelo. No diagnstico citado anteriormente, foi identificada a falta de padronizao de procedimentos bsicos de patrimnio entre as diversas secretarias e tambm a carncia de normativos tcnicos para orientar os gestores pblicos no dia-a-dia de suas atribuies. O passo-a-passo do tombamento, 18
inventrio, avaliao e desfazimento de bens precisavam de urgente manualizao, com uma linguagem didtica e de rpido entendimento e aplicao por parte dos gestores. Foram elaborados pela GEPAT 04 Cadernos de Orientao relativos aos processos de Locao de Imveis, Cesso de Imveis, Desfazimento de bens Inservveis e Inventrio de Bens Mveis e Materiais. Quanto aos Procedimentos Operacionais Padro POP, foram desenhados os procedimentos de Locao de Imveis, Cesso de Imveis e Doao de Mveis. No ano de 2012, a GEPAT iniciou o PROGRAMA DE CAPACITAO EM GESTO PATRIMONIAL, com a formao da primeira turma de 22 gestores de patrimnio. So cursos de at 20 horas de durao voltados para o aprimoramento do novo modelo de gesto patrimonial, com referncia s novas demandas contbeis. Cursos gratuitos, disponibilizados pelo Centro de Formao de Servidores Pblicos Estaduais CEFOSPE, ministrados pelos integrantes da GEPAT. O pblico alvo dessa capacitao so os servidores estaduais que atuam na rea patrimonial das secretarias de estado. No curso, que durou uma semana, os alunos receberam apostila e cd de dados com todas as normas. Aulas tericas e prticas com realizao de prova ao final de cada dia. Houve 90% de aprovao na 1 turma. Para o ano de 2013, esto previstos mais 3 cursos, estimando-se 50 servidores capacitados ao longo do ano. 3.2.5 Normas Este pilar teve duas grandes frentes: (i) identificar o leque normativo patrimonial pernambucano vigente e analis-lo a partir das demandas atuais, verificando sua pertinncia prtica e validade jurdica, estabelecendo correlaes com as reais necessidades da gesto pblica atual. Foi feito um levantamento de todas as normas que tratam, direta e indiretamente, da gesto de bens pblicos (na esfera estadual e federal) com o objetivo de analisar os pontos convergentes e divergentes, e ainda, propor adequaes aos normativos estaduais. A outra ao foi a (ii) comparao com normativos de outros entes federativos, bem como a identificao das boas prticas presentes na iniciativa privada, formando temas para normatizao em potencial. 19
Aps essa anlise, a GEPAT elaborou no ano de 2012 normativos essenciais ao processo de convergncia contbil, como a construo da minuta de decreto que institui a obrigatoriedade de realizar os procedimentos de reavaliao, reduo ao valor recupervel de ativos, depreciao, amortizao e exausto dos bens do Estado nos casos que especifica. Foi elaborada minuta relacionada ao novo padro contbil que trata de normas gerais de gesto de bens mveis e imveis, pois alm de prever as regras para avaliao de bens de acordo com as NBCASP, traz todas as diretrizes necessrias ao controle dos bens pblicos. Esta minuta tornou-se projeto de lei e foi enviada para apreciao da Assemblia Legislativa Estadual. Tambm foi normatizada a criao das unidades de patrimnio nas secretarias de estado por meio do Decreto Estadual n 38.875, de 22 de novembro de 2012, que institui o Subsistema de Gesto de Patrimnio e Materiais, integrante do Sistema de Gesto Administrativa do Poder Executivo Estadual. Este decreto traz as competncias atribudas ao setor de patrimnio e ao rgo central do subsistema de gesto partimonial, representado pela SAD. Aliado a criao das unidades de patrimnio, foi elaborada minuta que trata dos requisitos necessrios para atuar como gestor de patrimnio nas secretarias de estado, como por exemplo, formao e experincia profissional, com o objetivo de profissionalizar o servidor que estar a frente deste setor. Normas complementares foram construdas no intuito de embasar a gesto patrimonial estadual, como portarias e resolues, tratando de forma especfica e tcnica os temas existentes na seara patrimonial. 4 METODOLOGIA Para a classificao da pesquisa, foi adotado como referencial o critrio proposto por Vergara (2005), em relao a dois aspectos: quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, a pesquisa ser classificada como exploratria. Exploratria porque, embora a nova contabilidade governamental seja um tema de grande relevncia entre acadmicos e gestores, os estudos que abordem esse fenmeno envolvendo as novas normas contbeis especificamente sob o 20
enfoque da gesto patrimonial so relativamente escassos, pois o tema patrimnio pblico associado a uma viso contbil, a partir das NBCASP, ainda no foi devidamente explorado em fruns de gesto pblica. Quanto ao mtodo, a pesquisa bibliogrfica e documental, visto que versa sobre um estudo sistematizado desenvolvido com base em normativos oficiais publicados. Sob uma abordagem qualitativa, no foi necessrio o uso de mtodos e tcnicas estatsticas, pois considera a subjetividade da relao que se estabelece entre o processo em si e seus resultados. De acordo com Maanen (1979), tem por objetivo traduzir e expressar o sentido dos fenmenos do mundo social ao reduzir a distncia entre teoria e dados, contexto e ao. Nesse sentido, Malhotra (1993) defende que a pesquisa com dados qualitativos a principal metodologia utilizada nos estudos exploratrios, uma vez que se trata de um mtodo de coleta de dados no-estruturado e tem como finalidade promover uma compreenso inicial do conjunto do problema de pesquisa. A pesquisa qualitativa no procura medir os eventos estudados, tampouco emprega instrumental estatstico na anlise dos dados, envolve to- somente a obteno de dados descritivos sobre os processos interativos pelo contato direto do pesquisador com a situao estudada, procurando, assim, compreender os fenmenos segundo a perspectiva dos sujeitos (GODOY, 1995). Para construo do trabalho, foi escolhido como procedimento tcnico o levantamento bibliogrfico de normativos, manuais, livros e revistas relacionados ao tema. Este tipo de anlise busca proporcionar um maior conhecimento para o pesquisador acerca do tema, no intuito de formular problemas mais precisos ou criar hipteses que possam ser pesquisadas por estudos posteriores. Aos dados obtidos no levantamento foram agregadas informaes obtidas em sites na internet, pertencentes a organizaes governamentais e no governamentais, que divulgam textos relacionados com a temtica abordada. Para a realizao deste trabalho tambm foi utilizada aplicao de questionrios, valendo-se da observao sistemtica, elaborao e anlise de relatrio. 21
5 PRINCIPAIS RESULTADOS Elencaremos os resultados obtidos no ano de 2012 no quadro a seguir, distinguindo por dimenses do modelo. Quadro 01 aes e resultados 2012 DIMENSO AO RESULTADO SISTEMA Aquisio de sistema Contrato SAD 148/2012, prev a implantao do SGA at final de 2013. ESTRUTURA Formalizao dos setores de patrimnio Decreto Estadual n38. 875, de 22 de novembro de 2012. Institui o Subsistema de Gesto de Patrimnio e Materiais, integrante do Sistema de Gesto Administrativa do Poder Executivo Estadual. SERVIOS Execuo de servios patrimoniais Realizao de levantamento de bens em 07 secretarias de estado (equipe prpria) e submisso ao Banco Mundial para solicitar recursos para contratao de servio de levantamento. Higienizao dos dados do cadastro de bens imveis constantes no atual sistema de registro de bens imveis estaduais. PROCESSOS Padronizao de processos e capacitao de gestores de patrimnio. Elaborao de 04 Cadernos de Orientao relativos aos processos de Locao de Imveis, Cesso de Imveis, Desfazimento de bens Inservveis e Inventrio de Bens Mveis e Materiais. Procedimentos Operacionais Padro POP: foram desenhados os procedimentos de Locao de Imveis, Cesso de Imveis e Doao de Mveis. Capacitao de 22 gestores de patrimnio. NORMAS Elaborao de minuta de lei que versa sobre normas gerais de patrimnio e elaborao de minuta de decreto que institui procedimentos contbeis patrimoniais no mbito do Estado. Fonte: ELABORADO PELOS AUTORES, 2013. 6 AES FUTURAS A SAD planeja, para o ano de 2013, desenvolver as seguintes aes, conforme quadro (2) a seguir:
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Quadro 02 aes 2013 DIMENSO AO SISTEMA Finalizar implantao e integraes com o sistema financeiro do estado EFISCO. ESTRUTURA Garantir a formalizao dos setores de patrimnio em 40% das secretarias de estado SERVIOS Contratar empresa para realizao do levantamento de 2 milhes de bens mveis. Levantamento de 506 bens imveis. PROCESSOS Capacitar 50 gestores de patrimnio. NORMAS Viabilizar a publicao das normas j minutadas. Elaborar normas complementares Fonte: ELABORADO PELOS AUTORES, 2013. 7 CONSIDERAES FINAIS Os benefcios provenientes do processo da convergncia contbil somente sero auferidos quando, efetivamente, as normas estiverem refletidas na gesto patrimonial dos entes federados e, por sua vez, nas demonstraes contbeis e, para isso, dependem de sua efetiva aplicao na elaborao dos documentos. A publicao e aprovao das normas pelo Conselho Federal de Contabilidade e outras instituies, ainda que relevante, no cumprir por si s o objetivo maior de padronizao contbil esperada pela NBCASP, mas tambm do comprometimento dos gestores pblicos da rea, atravs do alinhamento dos objetivos estratgicos da organizao. As perspectivas associadas convergncia contbil referem-se utilizao da depreciao, reavaliao e implantao de uma nova sistemtica de gesto de bens pblicos, que visam contribuir com a busca pela eficincia no setor pblico brasileiro. A necessidade de trazer os atores pblicos para a construo de um novo modelo de gesto patrimonial tem se mostrado presente no Governo do Estado de Pernambuco, atravs da implantao do novo Modelo de Gesto Patrimonial. 23
Novas normas patrimoniais, novos sistemas de informao voltados para uma contabilizao dos bens, capacitao dos gestores e padronizao dos processos patrimoniais so os principais impactos trazidos pelo processo de convergncia contbil. Pelo exposto, pode-se concluir que as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP) servem como instrumento fortalecedor da Gesto Pblica no estado de Pernambuco. Sugere-se que futuros trabalhos analisem: (i) os impactos econmicos sob o patrimnio de entidades pblicas na fase inicial da convergncia contbil; (ii) a gesto e controle de bens de uso comum, sob o ponto de vista contbil e patrimonial; e (iii) a escolha dos mtodos de depreciao relacionada tomada de deciso. "Patrimnio tudo o que criamos, valorizamos e queremos preservar: so os monumentos e obras de arte, e tambm as festas, msicas e danas, os folguedos e as comidas, os saberes, fazeres e falares. Tudo enfim que produzimos com as mos, as ideias e a fantasia". Ceclia Londres REFERNCIAS AZEVEDO, R. R. de, et. al. (org). Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico. Nova Letra, 2009.
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___________________________________________________________________ AUTORIA Mnica Maria Echeverria Martins Secretaria de Administrao do Estado SAD (PE). Endereo eletrnico: monica@sad.pe.gov.br
Gisele Gomes de Sousa Secretaria de Administrao do Estado SAD (PE). Endereo eletrnico: gisele.gomes@sad.pe.gov.br
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Diego Targino de Moraes Rocha Secretaria de Administrao do Estado SAD (PE). Endereo eletrnico: diego.rocha@sad.pe.gov.br