Thayer Consultancy Background Briefing:

ABN # 65 648 097 123

Vietnam’s New Defence White
Paper
Carlyle A. Thayer
December 8-9, 2009

[Client name withheld] December 7th:

QUESTION: Tomorrow the Ministry of National Defence is releasing a national
defence white paper here in Hanoi. Is this a first? What will be included: South China
Sea issues, border issues? Is the release of a White Paper by the Defence Ministry a
new development? What is its significance?
ANSWER: Vietnam has produced two white papers one in 1998 and the other in
2004. These are quite extensive and comprehensive documents - running more than
50 pages (but in pamphlet size).
White Papers are part of the ASEAN Regional Forum's confidence building and
transparency measures. All members of the ARF are encouraged to provide one.
The point is to compare one version with another. The White Paper will provide an
strategic overview of how Vietnam perceives its security environment. It will also
mention border and South China Sea issues. It should mention some recent
developments, a new air-naval region in the south. The White Paper usually does not
provide any detail on budgets or weapons procurements. So it would be interesting to
see (a) what weapon systems are featured in photographs and discussed and (b) if
Vietnam says anything about defence budget or future arms procurement (the deal for
six Kilo class subs and 12 Su-27Ks under negotiation).
I am pasting below a chart comparing White Papers produced by China and eight
ASEAN states prepared by researchers at the U.S. National Defense University. This
is one chart from a series of three. The first chart (not produced) shows that China has
increased transparency over time but still lacks transparency in key areas. The third
chart (not produced) shows that China falls behind comparable states – Australia,
Japan and South Korea – in the degree of transparency measures listed on the chart.
In the chart below Vietnam ranks poorly on transparency of key data when compared
to China and other regional states.
 2

[client name deleted] December 8th:

QUESTION: The White Paper was released today. It's a 155 page book (both English
and Vietnamese versions). That includes a 49 page section of appendices with an
overall organisation chart, addresses and phone numbers of attache offices abroad, list
of academies and military institutes, pictures of flags, insignias and uniforms, and lists
of delegation and ship visits since 2005. Quite comprehensive. It was published by
Nha Xuat Ban The Gioi (thegioi@hn.vnn.vn, or www.thegioipublishers.com.vn).
What do you think of the following defence budget figures released today.
2005 - 16.278 trillion dong (1.872% GDP)
2006 - 20.577 trillion dong (2.194% GDP)
 3

2007 - 28.922 trillion dong (2.529% GDP)

2008 - 27.024 trillion dong (1.813% GDP)
Also, Deputy Defence Minister Nguyen Chi Vinh, who released the White Paper, said
he was "concerned" about the situation in the South China Sea. Is that Vietnam’s
stock line on this?
ANSWER: These are the most detailed budget figures that Vietnam has produced.
The 2004 White Paper revealed defence budget figures for the first time, it gave a
figure of 2.5% of GDP.
The figures just released by Vietnam show the trend of upward defence spending as a
percent of GDP in line with the attached estimates by the International Institute of
Strategic Studies (IISS) and the Australian Defence Intelligence Organisation (DIO).
They also show a drop due to the global financial crisis when Vietnam's economic
growth declined.
Vietnam Defence Budget as percent of GDP, 2001‐08 
(in billion U.S. dollars) 
 
Year  VPA Size  Defence  GDP  DB as % of  2009  DB 
Budget (DB)  GDP  White  (2009 
Paper %  White 
GDP  Paper) 

2001  484,000  2.6  33  7.9   

2002  484,000  2.9  34  8.5   

2003  484,000  3.2  39  8.2   

2004  484,000  3.17  45.4  7.0  2.5%  1.135*

2005  455,000  3.15  52.2  6.0   1.872%  .977

2006  455,000  3.43  61.1  5.6   2.194%  1.341

2007  455,000  3.73  71.2  5.2   2.529%  1.801

2008  450,000  na 1.813%   

  Average =   
2.102 

Source: International Institute of Strategic Studies, The Military Balance (2000‐01 to 2007‐08). 
*Vietnam 2004 White Paper. 
 4

Estimates by IISS and DIO are

more than double Vietnam's
figures. See the chart below that
incorporates foreign estimates
with figures just released by
Vietnam. Data for 2008 has not
been published yet by IISS or
DIO.
This White Paper represents a
major step forward in
transparency. It address the red
line (no transparency) shown in
the chart above.
Vietnam has referred to the East Sea as a hot spot in a previous White Paper. But
saying Vietnam is “concerned” represents the most forthright statement by a defence
official offering a strategic assessment of the South China Sea.
Nguyen Chi Vinh is head of General Directorate II and is the intelligence chief who
meets with foreign intelligence counterparts.
[client name deleted], December 9th:
QUESTON: I would like to ask you for your assessment of the following:  
‐ Is it the first time that Vietnam reveals its defence budget? Is it going to be much 
larger in real life?  
‐ What is the meaning of this announcement of the white paper ‐ is it timed to any of 
the ongoing events?  
‐ What do you think is most important in the white paper?  
‐  Any  thoughts  on  the  upcoming  visit  by  Defence  Minister  Phung  Quang  Thanh  to 
United States?  
ANSWER: 
Q1.  ‐  Is  it  the  first  time  that  Vietnam  reveals  its  defence  budget?  Is  it  going  to  be 
much larger in real life?  
Vietnam’s  2009  White  Paper  is  a  marked  step  up  in  transparency  in  one  area 
Vietnam  has  been  reticent  about  ‐  revealing  data  on  the  defence  budget.  The  last 
White  Paper,  issued  in  2004,  provided  a  single  figure  of  2.5  percent  of  Gross 
Domestic Product (GDP) for the defence budget. The current White Paper provides 
figures  for  the  past  four  years  including  percent  of  GDP  and  the  actual  amount  in 
Vietnamese dong. 
Vietnamese figures show an average of just over 2 percent of GDP has been spent on 
defence over the four your period ending in 2008. Because Vietnam’s economy has 
grown  this  has  meant  an  absolute  increase  in  defence  expenditure.  Vietnam’s 
defence budget has nearly doubled from 2005 to 2008 from US $.997 billion to US 
$1.8 billion. 
 
 5

Estimates of Vietnam’s Defence Budget, 2004‐2007 (USD billion) 

Year  DIO  IISS  Vietnam Defence 

2004  3.0  3.17  1.14 

2005  3.2  3.15  0.98 

2006  3.2  3.43  1.34 

2007  3.3  3.73  1.80 

Source: Australia, Defence Intelligence Organisation (DIO), Defence Economic Trends in Asia‐Pacific 
(2008); International Institute of Strategic Studies (IISS), Military Balance (2001‐02‐2007‐08); and 
Vietnam, Ministry of National Defence, White Paper (2009). 

Because  Vietnam  has  not  made  its  defence  expenditure  public  before,  foreign 
analysts  have  used  estimates  provided  by  the  International  Institute  of  Strategic 
Studies (IISS) and Australia’s Defence Intelligence Organisation (DIO). Generally IISS 
estimates are higher than the DIO’s. Nevertheless, both the IISS and DIO claim that 
Vietnam  is  spending  just  over  five  percent  of  GDP  or  double  Vietnam’s  publicly 
announced figure.  
It is impossible for outside analysts to know which sets of figures are more accurate 
until  the  methodology  used  to  calculate  defence  expenditure  is  made  public.  A 
further  complication  is  that  both  IISS  and  DIO  use  United  States  dollars  while 
Vietnam uses the dong. 
Q2. ‐ What is the meaning of this announcement of white paper ‐ is it timed to any of 
the ongoing events?  
Vietnam’s two previous White Papers were issued six years apart. The first came out 
in  1998  and  the  second  in  2004.  This  suggests  that  the  current  White  Paper  may 
have been brought forward by a year. The purpose of a White Paper is to set out a 
country’s  strategic  appreciation  and  future  policies.  While  Vietnam  is  at  pains  to 
downplay friction with China in the South China Sea, this White Paper does highlight 
Vietnamese concerns. It also draws attention to the disparity in resources between 
Vietnam and China. A previous White Paper termed the South China Sea a hot spot. 
The  current  White  Paper  may  be  seen  as  part  of  a  wider  diplomatic  campaign  to 
draw  international  attention  to  the  South  China  Sea  and  underscore  Vietnam’s 
peaceful approach towards resolving conflicting territorial claims. This approach is to 
put China on the back foot. 
Q3. ‐ What do you think is most important in the white paper?  
The  most  important  aspect  of  the  White  Paper  is  the  step  up  in  the  level  of 
transparency, not only in the defence budget, but across a range of topics and issues. 
A recent study by researchers at the U.S. National Defense University revealed that 
Vietnam’s defence White Paper is the least transparent of all Southeast Asian states 
that produce White Papers, and also less transparent that China’s White Paper. This 
has put Vietnam in an awkward position in the public relations stakes. The current 
White Paper goes some way in redressing this.  
 6

Q4.  ‐  Any  thoughts  on  the  upcoming  visit  by  Phung  Quang  Thanh  to  the  United 
States?  
Last  year  Vietnam  and  the  United  States  initiated  a  strategic  dialogue  and  the 
forthcoming visit by Defence Minister Phung Quang Thanh is one of the outcomes. 
His visit will be in reciprocation for the visit by Defense Secretary Donald Rumsfeld in 
2006. The timing could not be better as Vietnam searches for international support 
to  curb  Chinese  assertiveness  in  the  South  China  Sea.  The  United  States  has  been 
pressing Vietnam to step up the level of defence cooperation in a number of areas, 
such as US assistance to train Vietnamese peacekeepers to serve under the United 
Nations.  The  US  is  also  pressing  for  a  cross  servicing  access  agreement.  The 
Vietnamese want US restrictions on the sale of military equipment to be eased. They 
also want more forthright US assistance to address the legacy of Agent Orange.  
On the surface General Thanh’s visit will be a carefully choreographed event. There 
will be no outward sign that Vietnam and the United States are combining to contain 
China. But beneath the surface both sides know that any step up in bilateral defence 
relations will be read that way in Beijing.  
[client name deleted], December 9th: 
QUESTION: Have you heard about Vietnam’ White Paper on national defense? There 
is one thing I really don’t understand: Vietnam often does not want to make public 
information  relating  to national  defense,  or security,  but  this  time, Vietnam  makes 
several  things  transparent  in  the  White  Paper.  Why  did  they  do  that?  Is  it  a  move 
that should be welcomed? 
Vietnam’s  defense  minister  Phung  Quang  Thanh  will  visit  the  Pentagon  from 
December  13‐18;  do  you  know  what  will  be  discussed?  Do  you  think  there  will  be 
breakthrough moves in the military relation between the US and Vietnam following 
Thanh’s visit? Are there anything relating to the release of White Paper with Thanh’s 
visit to the US? 
RESPONSE 
Q1. Have you heard about Vietnam’ White Paper on national defense? There is one 
thing  I  really  don’t  understand:  Vietnam  often  does  not  want  to  make  public 
information  relating  to national  defense,  or security,  but  this  time, Vietnam  makes 
several  things  transparent  in  the  White  Paper.  Why  did  they  do  that?  Is  it  a  move 
that should be welcomed? 
ANSWER: Vietnam is a member of the ASEAN Regional Forum or ARF. The ARF has 
been pressing for confidence building and transparency measures for over a decade. 
One of these is the regular publication of a defence White Paper. Vietnam produced 
two  White  Paper  in  the  past,  one  in  1998  and  the  other  in  2004.  These  papers 
marked a major step forward in transparency on the part of the normally secretive 
Ministry  of  National  Defence.  In  2004,  for  example,  the  White  Paper  claimed  that 
Vietnam spent 2.5 percent of its GDP on defence. 
A recent study by researchers at the U.S. National Defense University revealed that if 
you  compare  all  the  White  Papers  produced  in  Southeast  and  Northeast  Asia, 
Vietnam  ranks  at  the  bottom  in  terms  of  transparency,  especially  on  defence 
 7

expenditure.  The  2009  White  Paper  provides  for  the  first  time  figures  on  defence 
expenditure for the years 2005 to 2008. The standard western references to Vietnam 
only provide figures up to 2007. 
Vietnam’s  defence  establishment  is  growing  more  sophisticated  as  a  result  of 
defence  diplomacy  and  the  posting  of  Defence  Attaches  abroad.  Vietnam  has 
learned that much information it considers secret is freely available outside Vietnam. 
Vietnam has also learned that there is much incorrect information available as well.  
Vietnam is responding to the norms promoted by the ARF to be more transparent in 
defence  matters.  And  Vietnam  is  now  playing  a  more  sophisticated  game  in 
providing  information.  After  all,  China  produces  far  superior  and  detailed  White 
Papers, why shouldn’t Vietnam?  
White Papers can be used to signal Vietnam’s strategic concerns and future policies. 
The  present  White  Paper,  for  example,  stresses  Vietnam’s  desire  for  a  peaceful 
resolution  of  issues  related  to  the  South  China  Sea.  But  this  also  has  the  effect  of 
raising this matter to the attention to the international community. 
Q2.  Vietnam’s  defense  minister  Phung  Quang  Thanh  will  visit  the  Pentagon  from 
December  13‐18;  do  you  know  what  will  be  discussed?  Do  you  think  there  will  be 
breakthrough moves in the military relation between the US and Vietnam following 
Thanh’s visit? Are there anything relating to the release of White Paper with Thanh’s 
visit to the US? 
 
ANSWER:  Minister  Phung  Quang  Thanh’s  visit  to  the  United  States  is  a  belated 
reciprocal  visit  of  Defense  Secretary  Donald  Rumsfeld’s  trip  to  Hanoi  in  2006.  It  is 
also follows the first strategic dialogue between Hanoi and Washington held in late 
2008.  The  initiation  of  the  strategic  dialogue  is  the  more  important  of  the  two 
events. It signals Vietnam’s willingness to advance the bilateral defence relationship 
after a long period of going slow.  
Vietnam  is  inherently  cautious.  In  my  opinion  there  will  be  progress  but  not  a 
breakthrough. There are some leaders in Vietnam who are concerned about moving 
too closely to the United States. But there are also leaders in Vietnam who see the 
benefit  of  developing  a  comprehensive  or  all‐round  relationship  including  defence 
ties. 
The  United  States  is  pressing  Vietnam  to  become  more  involved  in  cooperative 
activities  such  as  US  support  for  Vietnamese  involvement  in  peacekeeping  and  a 
cross service access agreement that would allow the regular visit to Vietnam of US 
naval ships and military aircraft. Under the terms of this agreement Vietnam would 
provide  specified  services,  such  a  fuel,  to  support  such  visits.  The  US  would  like  to 
see some joint activities by the military forces. Cooperation at sea is one area. 
Vietnam would like to see the US lift some of the current restrictions on access to US 
military  technology  and  equipment.  This  would  bring  practical  results  to  Vietnam. 
But Vietnam would also be seeking from the United States more direct assistance in 
addressing the legacy of war left by Agent Orange. 
 Vietnam’s Defence Spending (Billion US Dollars), 2004‐07 

 
 Vietnam’s Defence Budget as a Percentage of GDP, 2004‐08 

DIO = Australia, Defence Intelligence Organisation figures for 2007 only; IISS = 
International Institute of Strategic Studies figures to 2007 only; and MND = Vietnam, 
Ministry of National Defence.