Gomes e Oliveira 2010 Modelos Organizacionais de Adm Publica

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Revista de Cincias da Administrao v. 12, n. 28, p. 83-104, set/dez 2010

Competncia Central e Lgica Dominante: Contribuies Anlise de Processos de Fuso e Aquisio
Modelos Organizacionais de Administrao
Pblica: um estudo dos aspectos da realidade
cearense na estrutura de referncia das reformas
do Estado
Maria Lucineide Serpa Gomes
1
Francisco Correia de Oliveira
2
Resumo
A Administrao Pblica Gerencial um tema bastante debatido no Brasil e no
mundo. Sua origem historicamente datada nos anos 80 e atribuda s
necessidades decorrentes das crises econmicas e fiscais que atingiram muitos
pases naquela dcada e uma resposta crise do Estado do Bem-Estar. A resposta
foi dada com a ascenso de um conjunto de abordagens que apregoavam a
aplicao dos princpios de mercado e da lgica do setor privado na Administrao
Pblica. O estudo tem como objetivo analisar a relao entre as prticas do modelo
gerencial e a modernizao e eficincia da administrao estadual cearense. Os
objetivos especficos concentram-se em apresentar os modelos de Administrao
Pblica; identificar as reformas realizadas na Administrao Pblica brasileira
at os dias atuais; analisar as prticas do modelo gerencial aplicadas na
administrao estadual cearense. A pesquisa exploratria, de natureza
qualitativa, delineada como pesquisa bibliogrfica e documental. Foram realizadas
entrevistas, e a partir delas foi desenvolvida a anlise de contedo. Para a escolha
dos respondentes da pesquisa de campo foi considerado o critrio de ligao do
entrevistado com o processo de modernizao da Administrao Pblica estadual
cearense. Assim, foram selecionados gestores, ou ex-gestores, de secretarias mais
envolvidas com o processo de implementao e pesquisadores que participaram
do modelo gerencial no Estado do Cear. A contribuio deste trabalho resulta na
melhor avaliao da modernizao da administrao estadual cearense e suas
consequncias.
Palavras-chave: Administrao Pblica. Modelo burocrtico. Modelo gerencial.
Resultados.
1
Mestre em Administrao de Empresas pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Endereo: Rua Lauro Maia, 1390, Ap. 704 J. Bonifcio
Fortaleza CE Brasil. E-mail: lucineideserpa@uol.com.br
2
Professor Titular da Universidade de Fortaleza (UNFOR). Doutor em Administrao. Endereo: Av. Washington Soares, 1352. Edson Queiroz.
60.851-905. Fortaleza CE Brasil. E-mail: oliveira@ufc.br.
Artigo recebido em: 03/06/2010. Aceito em: 27/07/2010. Membro do Corpo Editorial Cientfico responsvel pelo processo editorial: Gilberto de
Oliveira Moritz.
Modelos Organizacionais de Administrao Pblica: um estudo dos aspectos da realidade cearense na estrutura de referncia...
DOI: 10.5007/2175-8077.2010v12n28p105
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Maria Lucineide Serpa Gomes Francisco Correia de Oliveira
1 Introduo
O presente trabalho estuda a evoluo dos modelos de gesto na Ad-
ministrao Pblica ao longo dos sculos, partindo do modelo patrimonialista
at o modelo gerencial, to decantado nos dias atuais. Procura-se, no decor-
rer do trabalho, dar um enfoque dessa evoluo em alguns pases que deram
os primeiros acordes no cenrio internacional, chegando ao Brasil e fechan-
do o foco na Administrao Pblica cearense.
Historicamente possvel listar trs tipos, ou modelos, de Administra-
o Pblica: a convencional ou administrao patrimonialista; a velha ges-
to pblica; e a nova gesto pblica a administrao burocrtica e o mode-
lo emergente, conhecido como o novo servio pblico ou Administrao P-
blica Gerencial.
O modelo convencional, que foi adotado no Brasil por D. Joo VI no
incio do Sculo XIX com a instalao do Governo Imperial, era o tipo de
administrao que definia as monarquias absolutas, em que o patrimnio
pblico e o patrimnio privado eram confundidos.
O Estado moderno, que de incio foi politicamente absolutista e econo-
micamente mercantilista, foi administrativamente patrimonialista. A monar-
quia se confundia com o Estado e usava os recursos fiscais para manter uma
aristocracia patrimonial dependente que vivia na corte. A burocracia
patrimonial era permeada por nepotismo e clientelismo, carecendo de inde-
pendncia poltica, apesar de j existirem em tais estados uma Constituio,
um sistema jurdico, um servio pblico e um governo.
O segundo modelo, o burocrtico, surgiu com a deficincia do modelo
anterior, tendo sido implantado em vrios pases europeus na segunda meta-
de do Sculo XIX, no comeo do Sculo XX nos Estados Unidos, e nos anos
de 1930 no Brasil. A reforma burocrtica, apesar de ser uma reforma admi-
nistrativa, foi, essencialmente, um fenmeno poltico diretamente relaciona-
do instituio do estado de direito e do liberalismo clssico.
A reforma burocrtica tornou-se necessria modernizao do Estado,
alm de ter se tornado politicamente inevitvel. A Administrao Pblica
Burocrtica ganhou importncia em funo da previsibilidade e preciso no
tratamento das questes organizacionais.
Weber (1999) foi um entusiasta da organizao administrativa burocr-
tica, para ele era a forma da organizao que atingia o mais alto grau de
eficincia. Em seu estudo sobre a Burocracia, Weber se ocupou quase exclu-
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Modelos Organizacionais de Administrao Pblica: um estudo dos aspectos da realidade cearense na estrutura de ...
sivamente ao que se consegue mediante a estrutura burocrtica, a saber: pre-
ciso, confiana e eficincia. Ele descreve a moderna forma de legitimao
que estrutura as sociedades como o poder racional-legal que se fundamenta
em um conjunto de regulamentos e leis que se aplicam universalmente a
uma populao.
O modelo burocrtico, segundo o prprio Weber (1999), prev uma
srie de requisitos para o exerccio da autoridade legal, e tais requisitos pre-
cisam estar presentes para a legitimao do exerccio do poder. Tais requisi-
tos devem basear-se nas seguintes ideias: que toda norma legal pode ser
estabelecida por acordo ou imposio, visando fins utilitrios; que todo Di-
reito consiste em um sistema integrado de normas abstratas; que a pessoa
que representa a autoridade ocupa um cargo e quem lhe obedece na verda-
de obedece lei; que o dever de obedincia existe apenas dentro da esfera
delimitada de autoridade que lhe for conferida.
Depois da Segunda Guerra Mundial acontece o fortalecimento do Es-
tado de Bem-Estar Social (Welfare State), tendo como objetivo principal a
produo de polticas pblicas na rea social, de modo a garantir o atendi-
mento das necessidades bsicas da populao (educao, sade, previdn-
cia social, habitao etc.).
Nos anos de 1970 e 1980, a tendncia neoliberal passou a dar nfase
fragilidade estatal, para garantir o bem-estar social de seus cidados; e fra-
gilidade econmica gerada por tal estado. A discusso sobre a redefinio
do papel do Estado, social, poltico e econmico, apontou para a necessida-
de de um novo modelo de gesto pblica.
O fortalecimento da ideia de que o modelo burocrtico era ineficiente
para garantir o novo padro funcional de um estado eficiente leva ascen-
so do novo modelo administrativo, denominado ps-burocrtico.
O terceiro modelo, a Administrao Pblica Gerencial, surgiu na se-
gunda metade do Sculo XX, como modo de enfrentar a crise fiscal e como
estratgia para reduzir o custo da mquina estatal e para tornar mais eficiente
a administrao dos servios que cabiam ao Estado.
Esse modelo tem como caractersticas principais: orientao para o ci-
dado e para a obteno de resultados; pressuposio de que os polticos e
os funcionrios pblicos sejam merecedores de grau limitado de confiana;
ter como estratgia a descentralizao e o incentivo criatividade e inova-
o; utilizao do contrato de gesto como instrumento de controle dos
gestores pblicos.
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A proposta da nova gesto pblica criar novas instituies e definir
novas prticas que permitam transformar burocratas clssicos em gestores
pblicos modernos, alm de criar condies para que o estado seja mais
forte em termos fiscais e legitimamente democrtico.
Ao novo contexto organizacional proposto pela reforma gerencial fo-
ram agregados conceitos como eficincia, eficcia e efetividade, que, por vezes,
so usados de forma uniforme. A eficincia est voltada para a melhor ma-
neira pela qual as coisas devem ser realizadas, uma relao custo/benefcio,
ou seja, a melhor utilizao dos recursos disponveis.
J a eficcia pode ser entendida como o alcance dos objetivos atravs
dos recursos disponveis, ou seja, o alcance dos resultados. A efetividade
est ligada averiguao da real necessidade e oportunidade de determina-
das aes, no caso estatal seria o aferimento dos resultados que uma ao
traz de benefcio populao.
Os pases que tiveram mudanas mais profundas na busca dessa nova
Administrao Pblica Gerencial, baseada nos avanos da administrao de
empresas, foram o Reino Unido, a Nova Zelndia e a Austrlia. Nos Estados
Unidos, as mudanas, respaldadas no livro de Osborne e Gaebler
(Reinventando o governo), ocorreram no mbito dos municpios e conda-
dos. Porm, desde os anos de 1980, praticamente todos os governos tm
empreendido esforos para modernizar e agilizar a Administrao Pblica.
O movimento em busca da reforma do setor governamental, tanto nos
pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento, surgiu da ne-
cessidade de melhorar o desempenho do Estado, que havia crescido e que
entrava em crise, quer por causas internas ou por causas localizadas alm de
suas fronteiras.
Existem muitas evidncias de causas exgenas para a crise do Estado
em geral, e para a crise do Estado brasileiro em particular. Apesar disso, o
essencial da explicao e a terapia para enfrent-la est baseado em causas
endgenas. A crise do Estado certamente mais do que uma crise fiscal,
tambm um conjunto de efeitos colaterais provocados por remdios utiliza-
dos para enfrent-la, a partir de um estilo de governo caracterizado pela pri-
oridade absoluta ao ajuste fiscal, com cortes expressivos nos gastos sociais,
por exemplo.
O fato que os problemas que suscitaram as reformas continuam a de-
safiar governantes e governados. Nenhuma reforma realizada nos ltimos
anos parece ter superado as contradies entre a necessidade de reduzir a
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interferncia do Estado na vida das empresas e dos indivduos e a urgncia
de resgatar sua governabilidade.
Diante do importante papel que tem a Administrao Pblica para o
desenvolvimento do Estado, o presente trabalho se prope a responder
seguinte questo: o modelo gerencial de Administrao Pblica atende aos
anseios de modernizao e de eficincia da Administrao Pblica estadual
cearense?
Neste estudo busca-se responder essa questo, partindo do pressupos-
to bsico de que as caractersticas da realidade estadual cearense negam a
validade universal do modelo gerencial. Para testar tal pressuposto foi reali-
zada uma anlise na Administrao Pblica cearense com a finalidade de
identificar as prticas gerenciais adotadas pelo governo estadual e, a partir
de tais prticas, avaliar se elas geraram em solo cearense os resultados espe-
rados de um governo moderno orientado para seus cidados.
Com o intuito de explorar essa questo, este trabalho se desenvolveu
com o objetivo de analisar a relao entre as prticas do modelo gerencial e
a modernizao e eficincia da administrao estadual cearense. O presente
trabalho uma pesquisa qualitativa de carter exploratrio com estudo na
Administrao Pblica estadual cearense, utilizando entrevistas para obten-
o de dados para anlise, alm de pesquisa documental.
Entrevistas com gerentes estaduais e com pesquisadores da rea de
Administrao Pblica ajudaram na identificao dos entraves moderniza-
o da Administrao Pblica Brasileira, e, no caso em estudo, na Adminis-
trao Pblica do Estado do Cear.
A partir do material recolhido com as entrevistas foi realizada uma an-
lise de contedo. O mtodo de anlise de contedo presta-se tanto para fins
exploratrios, quanto para verificao, confirmando ou refutando hipteses
ou suposies estabelecidas.
2 Modelos Organizacionais da Administrao Pblica
A Administrao Pblica se desenvolveu atravs dos sculos dentro de
trs modelos bsicos: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial.
O patrimonialismo pode ser definido resumidamente como a confuso entre
o que pblico e o que privado. O conceito de patrimonialismo foi introdu-
zido por Weber (1999) referindo-se a uma variante da dominao tradicio-
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nal baseada na crena na santidade de ordens e poderes senhoriais tradici-
onais (MARTINS, 1997; COSTA, 2007; WEBER, 1999).
A Administrao Pblica Patrimonialista era caracterizada pela incapa-
cidade ou relutncia do administrador em distinguir o patrimnio pblico de
seus bens privados. O aparelho estatal era tratado como uma extenso do
poder do soberano. Esse modelo teve incio na Idade Mdia, predominando
nas monarquias absolutistas dos Sculos XV ao XVII, tendo chegado ao fim
no Sculo XIX, quando foi substitudo pelo modelo burocrtico weberiano
(PEREIRA, 2006; FROES; MELO NETO, 2006).
Uma das decorrncias do modelo patrimonial que a corrupo e o
nepoti smo so faci l i tados por esse ti po de admi ni strao. Outras
consequncias decorrem do fato de o patrimonialismo afetar a finalidade
bsica do Estado de proteger a coisa pblica, pois as atividades pblicas
deixam de estar empenhadas com a melhor relao custo-benefcio possvel
para a sociedade. Assim, desloca-se o foco de ateno da sociedade para as
questes que privilegiam o interesse de poucos.
Torna-se ento necessrio desenvolver uma administrao em que no
apenas haja uma clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm
que estabelea a separao entre o poltico e o administrador pblico. a
partir disso que surge a administrao burocrtica racional-legal moderna ou
modelo burocrtico.
Como o Estado era pequeno e tinha como nica funo a garantia da
propriedade e dos contratos, a questo da eficincia no era fundamental,
mas, no momento em que o Estado cresceu e se converteu em um Estado
social e econmico, assumindo um grande nmero de servios sociais e eco-
nmicos, o problema econmico passou a ser importante.
Com a ascenso do capitalismo e da democracia estabeleceu-se uma
clara distino entre a res publicae (a coisa pblica) e os bens privados.
Democracia e Administrao Pblica Burocrtica surgiram com o intuito de
proteger o patrimnio pblico contra a privatizao do Estado.
A Democracia foi o instrumento poltico que resguardou os direitos ci-
vis contra a tirania, e a Burocracia foi o instrumento administrativo para com-
bater o nepotismo e a corrupo, adotando princpios de um servio pblico
profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.
A administrao burocrtica veio substituir as formas patrimonialistas de ges-
to, ganhando importncia pela previsibilidade e preciso no tratamento das
questes organizacionais (PEREIRA, 2006).
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O termo burocracia foi empregado pela primeira vez no Sculo XVIII,
por Gournay, designando o corpo de funcionrios e empregados do Estado
absolutista francs, sob dependncia do soberano e incumbido de funes
especializadas. Outra faceta do termo burocracia foi detalhada no Sculo XIX
por Weber, a partir de estudos sobre o aparelho administrativo prussiano
que era organizado de forma hierrquica e monocrtica. Entretanto, o mode-
lo burocrtico j era difundido nas administraes pblicas, nas organiza-
es religiosas e militares, especialmente na Europa (ARAGO, 1997).
Weber (1999) trabalhou com a sociologia poltica e no com a teoria
das organizaes. Para ele a burocracia um tipo de poder. igual organi-
zao. um sistema racional cuja diviso se d racionalmente visando deter-
minados fins. A burocracia para ele implica na preponderncia do formalismo,
na existncia de normas escritas, na estrutura hierrquica, na diviso hori-
zontal e vertical de trabalho e impessoalidade e no recrutamento do pessoal
(ARAGO, 1997; TRAGTENBERG, 2006).
Trs caractersticas so basilares no modelo burocrtico: a formalidade,
a impessoalidade e o profissionalismo. A formalidade impe deveres e res-
ponsabilidades aos que formam a organizao, assim como configura e legi-
tima a hierarquia administrativa, os procedimentos administrativos, a
formalizao dos processos e a formalizao das comunicaes, tanto inter-
nas quanto externas.
A impessoalidade preceitua que a relao entre os membros da organi-
zao e entre organizao e ambiente externo deve basear-se em funes e li-
nhas de autoridade claras. Clara tambm deve ser a convico de que as posi-
es hierrquicas pertencem organizao, e no ao ocupante da posio.
O profissionalismo est diretamente ligado ao valor dado ao mrito como
critrio de justia e diferenciao. Uma competio justa mostra as capacida-
des tcnicas e o conhecimento do indivduo. O profissionalismo ideal est
baseado em uma hierarquia de competncias com base na meritocracia. Outro
valor do modelo burocrtico a equidade, que d aos empregados um trata-
mento igualitrio por desempenharem tarefas iguais.
Tais caractersticas, para Weber (1999), tornam a burocracia capaz de
um alto grau de eficincia. Entretanto, o modelo weberiano recebeu crticas,
como a de Lane (1993), que argumenta que o pressuposto da impessoalidade
na verdade dissimula as reais motivaes dos burocratas.
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Isso (a transio de uma relao pessoal para uma impes-
soal) pode ser um passo no sentido de uma maior eficin-
cia no sentido absoluto. Entretanto, temos aqui uma esp-
cie de falcia: o fato de um burocrata ser dedicado ao seu
cargo no implica que o problema da motivao est re-
solvido; pode ser que ele seja assim dedicado porque
maximiza sua utilidade pessoal, ou porque deseja ser til
no trabalho. Estes dois objetivos no podem garantir efici-
ncia (LANE, 1993, p. 50).
Outras crticas dizem respeito inadequao de uma anlise real das
estruturas organizacionais, a partir do modelo ideal descrito por Weber (1999);
e afirmao de que o tipo ideal consiste em um esquema conceitual que
mistura a descrio de caractersticas que definem burocracia a uma srie de
hipteses, dentre elas a de maximizao da eficincia organizacional
(ARAGO, 1997).
A questo da eficincia das burocracias recebe as seguintes crticas: a
adeso incondicional dos servidores s normas leva ao ritualismo e inefici-
ncia; a hierarquizao e a centralizao prejudicam a eficincia, pois ten-
dem a distorcer as informaes; a centralizao limita a capacidade de inici-
ativa dos subordinados.
Robert Merton (1949) elaborou a crtica mais incisiva e
direta ao modelo burocrtico, analisando os seus efeitos
negativos sobre as organizaes e outras esferas da vida.
Esses efeitos negativos foram chamados de disfunes
burocrticas: o impacto da prescrio estrita de tarefas
(red tape) sobre a motivao dos empregados, resistncia
s mudanas, e o desvirtuamento de objetivos provocado
pela obedincia acrtica s normas (SECCHI, 2009, p. 353).
A burocracia controlou bastante o nepotismo e a corrupo mais vis-
veis do que o patrimonialismo, entretanto, os direitos civis e sociais continu-
aram sem proteo. Na verdade muito nepotismo e corrupo ainda convivi-
am com a burocracia.
Se, no sculo XIX, a Administrao Pblica do Estado li-
beral era um instrumento para garantir os direitos de pro-
priedade assegurando a apropriao dos excedentes da
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economia pela classe capitalista emergente -, no estado
desenvolvimentista, a administrao burocrtica era uma
modalidade de apropriao dos excedentes por uma nova
classe mdia de burocratas e tecnocratas (PEREIRA, 2006,
p. 27).
O fato que enquanto se viveu em um ambiente caracterizado por pou-
cas mudanas ou por mudanas razoavelmente estruturadas e previsveis,
dominado por certo determinismo e linearidade, o problema da gesto redu-
zia-se a, simplesmente, olhar para trs, descobrir as leis de formao das va-
riveis relevantes da organizao, construir um modelo explicativo para es-
sas variveis e projetar o futuro. Nessa situao baseada em uma razovel
estabilidade, o modelo burocrtico atendia s necessidades, j que seus prin-
cpios eram compatveis com o contexto.
A partir da dcada de 1970, o Estado, pautado no modelo burocrtico,
foi exposto a questionamentos que o colocaram em xeque. A chegada das
inovaes tecnolgicas, vindas com a globalizao, enfraqueceu os controles
governamentais existentes. O modelo burocrtico, com rgidos controles e pro-
cedimentos, no mais atendia s necessidades da Administrao Pblica.
Surge, ento, o modelo gerencial de Administrao Pblica, como uma
busca de excelncia administrativa e foco no cidado. Com o modelo
gerencial, a capacidade de gesto toma o centro da discusso da Administra-
o Pblica. Questes como o ajuste fiscal e procedimentos voltados para o
mercado so inseridos nessa discusso.
A necessidade de aumentar a eficincia do Estado passou a ser um im-
perativo do processo de globalizao, que intensificou a competio entre
pases. Com o intuito de solucionar tal problema, emerge, na segunda meta-
de do Sculo XX, a Administrao Pblica Gerencial.
Existem vrias terminologias que denominam o Novo Gerencialismo:
Nueva Gestin Pblica NGP ou New Public Management NPM
(DUNLEAVY; HOOD, 1994) ou Nova Administrao Pblica NAP (FERLIE
et al., 1999).
O Novo Gerencialismo uma tendncia hegemnica que est influen-
ciando as prticas organizacionais dos servios pblicos, incorporando a l-
gica concorrencial e levando ao abandono dos sistemas baseados na rgida
hierarquia burocrtica.
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Entretanto, as mudanas buscadas e as alcanadas no ocorrem em um
vazio histrico ou sem um contexto estrutural. Na esfera pblica, as mudan-
as esto sempre relacionadas s mudanas no padro de desenvolvimento,
e todo padro de desenvolvimento apresenta trs aspectos: uma forma de
organizao de trabalho, uma estrutura macroeconmica e um modo de
regulao (MENDES; TEIXEIRA, 2000).
Para a OCDE (Organi zati on for Economi c Co-operati on and
Development), os desafios que levaram e tm levado tantos pases pelo ca-
minho da reforma pblica podem ser identificados entre os seguintes: limita-
es fiscais; busca intensiva de formas mais efetivas para a implantao de
polticas pblicas; presso de grupos empresariais para promover um setor
pblico direcionado para o mercado; mudana de valores que questionam a
Administrao Pblica, tanto interna quanto externamente; mudanas
tecnolgicas que aprimoraram a difuso das informaes; mudanas nos perfis
sociodemogrficos das populaes.
A despeito da tendncia mundial de reformar a Administrao Pblica,
o termo Nova Gerncia Pblica (New Public Management), apesar de novo,
tem elementos no to novos assim, como a criao das agncias na admi-
nistrao estatal, que j existiam na administrao alem nos anos de 1970.
Tal modelo tambm no tem uma receita nica em todos os pases, antes, ele
assume uma variedade de formas, dependendo das preocupaes e necessi-
dades nacionais.
No existe um modelo nico que aborde e resolva todas as necessida-
des de cada pas, visto que cada reforma deve ter razes na configurao
histrica e nas tradies de cada nao, nas estruturas legais, nas foras pol-
ticas e administrativas, nas perspectivas econmicas e sociais e na posio
internacional do pas (ORMOND; LFFLER, 1999).
As naes no devem ficar presas a conceitos e receitas de nova admi-
nistrao, nem a preconceitos da antiga Administrao Pblica. O modelo
nico e perfeito jamais existir em uma forma ideal.
Uma questo muito discutida no modelo gerencial a implicao para
as relaes de responsabilidades (accountability) entre os gerentes pblicos,
os servidores, os ministrios, as secretarias, as autoridades polticas, os cida-
dos, o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Na gesto gerencial, o com-
prometimento com o resultado tornou-se um instrumental que promover
mecanismos de responsabilidade.
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Os mecanismos de responsabilidade correspondentes se-
ro compatveis com as idias bsicas da gerncia de de-
sempenho, que inclui a tarefa de estabelecer expectativas
do desempenho, o registro da informao confivel a res-
peito do que foi alcanado, a necessidade de avaliar se as
expectativas prvias foram satisfeitas, e a necessidade de
oferecer retroalimentao sobre o desempenho alcana-
do, mantendo a responsabilidade por meio de incentivos
positivos ou de sanes negativas (ORMOND; LFFLER,
1999).
Para o Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvi-
mento (CLAD, 1998), a reforma gerencial que ocorreu em diferentes pases,
apesar de possuir diversas caractersticas comuns, no teve um sentido
unvoco, um nico paradigma que guiasse todas as naes.
A Administrao Pblica Gerencial pode ser considerada um sistema
baseado na racionalidade instrumental aplicada gesto pblica, tendo como
preceitos organizacionais: a desagregao do servio pblico em unidades
especializadas e centros de custos; competio entre organizaes, tanto p-
blicas quanto privadas; o uso de prticas de gesto advindas da administra-
o privada; ateno disciplina e economia; administradores empreende-
dores; avaliao nos outputs (POLLITT; BOUCKAERT, 2002; HOOD, 1995).
O modelo gerencial, ou ps-burocrtico, na verdade constitudo no
por um modelo nico, mas pela Administrao Pblica Gerencial (APG), pelo
Governo Empreendedor (GE) e pela Governana Pblica. A Administrao
Pbl i ca Gerenci al (APG), ou Nova Gest o Pbl i ca (New Publ i c
Management), um modelo normativo ps-burocrtico, baseado nos valo-
res de eficincia, eficcia e competitividade.
O Governo Empreendedor compartilha as ideias de produtividade, ori-
entao ao servio, descentralizao, eficincia na prestao de servios, uso
de mecanismos de mercado e accountability. A New Public Management
(NPM) foi um movimento de mudanas na Administrao Pblica que atin-
giu as administraes do norte da Europa, do Canad e da Oceania, nos
anos de 1980 e 1990 (KETTL, 2006; SECCHI, 2009).
O GE foi inaugurado como modelo de gesto, a partir da publicao
do livro Reinventando o Governo, de Osborne e Gaebler, em 1992. No livro,
que se tornou uma bblia de muitos gerentes pblicos ao redor do mundo, os
autores apresentam o GE sintetizando-o em dez mandamentos, a saber: go-
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verno catalisador; governo que pertence comunidade; governo competiti-
vo; governo orientado por misses; governo de resultados; governo orienta-
do ao cliente; governo empreendedor; governo preventivo; governo descen-
tralizado e governo orientado para o mercado (SEABRA, 2001).
O modelo denominado de Governana Pblica trata-se de um resgate
da poltica na Administrao Pblica, minimizando a importncia de critri-
os tcnicos nos processos de deciso e um reforo de mecanismos
participativos de deliberao na esfera pblica, alm de um modelo de rela-
o entre atores pblicos e privados na elaborao de polticas pblicas. Exem-
plos bsicos de GE so as Parcerias Pblico-Privadas PPPs (SECCHI, 2009).
Entretanto, apresentar os modelos de forma fragmentada leva err-
nea ideia da total independncia entre eles. Alm dos elementos que os distin-
guem, os modelos compartilham elementos comuns, tal como a preocupao
com a funo controle. No modelo burocrtico weberiano, a formalidade e a
impessoalidade servem para controlar os agentes pblicos, as comunicaes,
as relaes intraorganizacionais e as da organizao com o meio ambiente.
Nos modelos gerenciais (Administrao Pblica gerencial e governo
empreendedor), a funo controle est presente, tanto na capacidade de con-
trole dos polticos sobre a mquina administrativa, quanto no controle de
resultados das polticas pblicas. No governo empreendedor, o controle
desenvolvido pelo envolvimento de atores no estatais no processo de ela-
borao de polticas pblicas (SECCHI, 2009).
Um ponto em comum nos modelos burocrticos e gerenciais a sepa-
rao entre poltica e administrao. No modelo weberiano, cabe poltica o
processo de construo de uma agenda pblica, enquanto a implementao
da poltica pblica cabe administrao.
Nos modelos gerenciais, a responsabilidade sobre os resultados das
polticas pblicas da alada dos polticos, apesar de que aqui a distino
entre poltica e administrao suavizada quando evoca o envolvimento da
sociedade e de burocratas na construo das polticas pblicas.
Quanto centralizao e liberdade de deciso dos gestores, enquanto
na burocracia weberiana a discricionariedade, por parte dos gestores, evi-
tada, no gerencialismo, dado ao gestor pblico liberdade de deciso, as-
sim, ao invs de controlar o processo, realizada a avaliao dos resultados.
O tratamento dado ao cidado uma clara distino entre os modelos:
no modelo burocrtico, ele chamado de usurio dos servios pblicos; nos
modelos gerenciais, ele tratado como cliente, cujas necessidades devem
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ser satisfeitas pelo servio pblico; para a governana pblica, os cidados,
assim como outras organizaes, so chamados de parceiros ou stakeholders.
3 A Administrao Pblica no Brasil
A formao e o desenvolvimento do Estado brasileiro tiveram suas razes
no perodo colonial, sob influncia da Coroa portuguesa, quando existia uma
relao tutelar entre o Estado e a nao. Nos anos de 1930 se d o nascimen-
to do Estado Burocrti co, um Estado for temente central i zador e
intervencionista, e de uma classe empresarial ainda muito dependente de
autorizaes, protees e favores estatais.
Durante a ditadura Vargas, a Administrao Pblica Burocrtica de-
monstrou ser uma consequncia da emergncia de um capitalismo moderno
no Brasil. O Estado assumiu a liderana do processo de modernizao eco-
nmica e social do pas, intervindo na produo e criando um modelo
desenvolvimentista. O Estado Burocrtico veio combater o patrimonialismo
anteriormente vigente.
Apesar de ser, inicialmente, eficaz e alcanar excelentes nveis de de-
senvolvimento durante muitos anos, o modelo burocrtico passou a se tornar
obsoleto devido influncia de fatores externos e internos a partir da crise do
petrleo na dcada de 1970, quando uma grave crise econmica mundial
findou os anos prsperos que se seguiram aps a Segunda Guerra Mundial.
Os governos perceberam que ao invs de um modelo burocrtico, rgi-
do e intervencionista deveria se trabalhar na criao de um modelo gerencial,
o que aconteceu inicialmente na Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia,
Nova Zelndia e depois, gradualmente, na Europa e Canad.
No Brasil, em 1980, o modelo burocrtico, em plena ditadura militar j se
encontrava completamente atrasado. Nessa dcada, o crescimento econmico
estagnou e surgiu a ideia do Estado Mnimo, devendo manter apenas a ordem
atravs da educao, da sade e da segurana, e administrando a justia.
A partir de 1990, o Estado brasileiro se v diante da realidade da com-
petio global, caracterizada pela abertura dos capitais e comrcio internaci-
onais, associada privatizao das empresas estatais e reduo da influn-
cia do Estado na economia. Comea assim a redefinio do papel do Estado,
de um modelo paternalista, empresarial e burocrtico para um papel de gestor.
118
Nesse contexto, a Administrao Pblica Gerencial, tambm conheci-
da como nova Administrao Pblica, emergiu como o modelo ideal para o
gerenciamento do Estado brasileiro reformado pela sua adequao ao diag-
nstico da crise do Estado realizado pela aliana social liberal e por seu ali-
nhamento em relao s recomendaes do Consenso de Washington para
os pases latino-americanos.
Analisando a reforma dos anos de 1990, possvel identificar duas
vertentes: uma gerencial, alinhada ao movimento internacional capitanea-
do, sobretudo, pelo Reino Unido e pelos Estados Unidos, e uma societal que
herdou as ideias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela
redemocratizao no Brasil, nas dcadas de 1970 e 1980 (PAULA, 2008).
A Administrao Pblica societal se baseia em experincias alternati-
vas de gesto pblica implantadas no mbito do poder local no Brasil, a
partir do reconhecimento dos conselhos gestores e oramentos participativos.
Suas razes esto nos movimentos dos anos de 1970 e 1980 e nas polticas
implantadas pelos governos das frentes populares dos anos de 1990, forma-
das pelos partidos de esquerda e pelo Partido dos Trabalhadores. Seu proje-
to de erguer uma gesto pblica social ganhou nova dimenso com a vitria
da aliana popular-nacional nas eleies presidenciais de 2002.
Os movimentos mobilizadores no Brasil datam do perodo colonial, mas
alcanaram seu pice na dcada de 1960, no governo de Joo Goulart, quan-
do foram reprimidos pelo Golpe de 1964. Emergiram nos anos de 1970,
propondo uma Administrao Pblica mais aberta participao popular, e
nos anos de 1980 eclodiu a vertente societal de reforma e gesto do Estado.
O tema cresceu no perodo de elaborao da Constituio de 1988,
quando diferentes foras polticas apresentaram propostas para elaborao
de um novo referencial entre Estado e sociedade, na inteno da construo
de uma slida democracia no Brasil. O movimento envolvia sindicatos, pas-
torais, movimentos populares, partidos de esquerda e ONGs, alm de seto-
res acadmicos e entidades profissionais, como a OAB todos centrados na
reivindicao da cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil
na vida poltica do pas (PAULA, 2008).
A despeito da heterogeneidade do campo dos movimen-
tos, uma concepo comeou a se tornar predominante
no mbito da vertente societal: a implementao de um
projeto poltico que procura ampliar a participao dos
119
atores sociais na definio da agenda poltica, criando
instrumentos para exercer um maior controle social sobre
as aes estatais e desmonopolizando a definio e
implementao das aes pblicas. Consolidava-se assim
a viso que orienta o discurso da vertente societal: a refor-
ma do Estado no somente uma questo administrativa
e gerencial, mas sim um projeto poltico (PAULA, 2008,
p.155).
Multiplicaram-se ao longo dos anos de 1990 pelo pas governos com
essa proposta inovadora de gesto, principalmente nos governos das frentes
populares. Os principais pontos positivos encontrados nessas experincias
so: a busca de elaborao de um projeto de desenvolvimento que atenda
aos interesses nacionais; e a construo de instituies polticas e polticas
pblicas mais abertas participao social e voltadas s necessidades dos
cidados.
4 A Administrao Pblica no Estado do Cear
No final da dcada de 1980, o Cear destacou-se no quadro nacional
por romper com um modelo oligrquico de poder que perdurava por dca-
das, no apenas neste estado, mas em outros estados do Nordeste brasileiro.
As condies para o desencadeamento de tal ao foram sendo criadas
medida que o Estado perdia a competncia para responder aos interesses da
burguesia local.
O rompimento, diferentemente do que aconteceu em estados como a
Bahia e Pernambuco, deveu-se a um movimento capitaneado por jovens
empresrios cearenses preocupados com o destino econmico estadual. Tais
empresrios formavam um grupo com razes e interesses no prprio estado,
inquietados com o desequilbrio das finanas estaduais viram no rompimen-
to com a classe poltica tradicional o caminho para o desenvolvimento eco-
nmico do Cear e de seus prprios interesses.
Nas duas dcadas que se seguiram, o Cear entrou em uma fase marcada
por polticas de atrao de investimentos e a busca de implantao de uma
agenda de reformas administrativas, visando criar uma Administrao Pbli-
ca que efetivamente funcionasse, gerando resultados para o Estado e para a
sociedade cearense.
120
O Cear adiantou a agenda modernizadora que o Brasil entraria anos
depois, inclusive envolvendo-se em pontos cruciais para seu desenvolvimento
econmico, e organizando suas finanas antes mesmo da vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal do ano 2000.
Um aspecto importante da organizao do Estado deveu-se tambm
nfase tcnica dada formao dos secretariados, sobretudo em reas
definidoras das polticas de desenvolvimento econmico. Essa foi uma ino-
vao acompanhada por outros estados que tambm se utilizaram da estra-
tgia de administrar a poltica e a economia por critrios diversos.
necessrio que se perceba que o contexto que propiciou o avano
das reformas e tambm o sucesso do ajuste fiscal cearense contou com as-
pectos da conjuntura nacional, como a forte descentralizao dos recursos
antes concentrados na Unio, e com a estabilizao da inflao
O movimento para modernizar a Administrao Pblica foi, e continua
sendo, um movimento mundial que alcanou a mquina do governo federal
brasileiro, e a partir disso, os estados da federao. O Cear partiu para a
modernizao por motivos semelhantes aos ocorridos em outras partes do
mundo, a saber: buscar a otimizao dos recursos pblicos; priorizar esforos
para melhorar os resultados das aes governamentais; reduzir custos e partir
para a viso do cidado, agora muito mais informado e crtico, como cliente.
O governo de 2003 buscou na experincia canadense um referencial
para colocar em prtica a administrao por resultados ou governo empreen-
dedor. O governo atual implementa muitas outras aes, mas seu foco tam-
bm o governo por resultados.
5 Anlise dos Resultados da Pesquisa
As entrevistas foram realizadas com gestores e um ex-secretrio do atual
Governo estadual cearense. Dos gestores, dois so secretrios, um faz parte
da secretaria responsvel pela arrecadao e administrao financeira do
Estado e o outro da secretaria responsvel pelo planejamento e gesto do
Governo; o terceiro est na secretaria executiva da Secretaria de Governo e ou-
tro responde pela instituio que realiza os estudos socioeconmicos estaduais.
O ex-gestor est nesta posio por ter se afastado recentemente devido
exigncia da atual Lei Eleitoral, uma vez que sendo candidato no pode
ocupar cargos pblicos em poca de eleio. Os dois pesquisadores presta-
121
ram servios para o Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear
IPECE, e um deles foi pessoalmente treinado pelo Banco Mundial na ocasio
da Operao SWAP, tornando-se posteriormente um disseminador dos princ-
pios da Gesto por Resultados para dezenas de gestores estaduais cearenses.
As entrevistas foram, em sua maioria, respondidas por gestores, vincu-
lados aos seguintes rgos: Secretaria da Fazenda SEFAZ, Secretaria de
Planejamento e Gesto SEPLAG, Secretaria de Sade SESA, Gabinete
do Governador GABGOV e Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica
do Cear IPECE.
As falas foram extradas das respostas s questes das entrevistas, nas
quais os respondentes tiveram oportunidade de expressar abertamente seus
pensamentos em relao ao modelo gerencial aplicado administrao p-
blica estadual cearense. Ressalta-se que por terem sido utilizadas questes
abertas, essas questes no foram direcionadas especificamente para cada
categoria.
A anlise dos resultados est dividida em quadros de acordo com cada
categoria, caractersticas e falas dos sujeitos das entrevistas. O Quadro 1 foi
elaborado com o intuito de facilitar a visualizao das categorias e das carac-
tersticas apresentadas na anlise dos resultados.
Cultura gerencial
Foco no cliente
Papel do servidor
Controle fiscal
Necessidade de implantao do modelo gerencial
nfase na eficincia e nos resultados
Prticas gerenciais do setor privado
Obstculos
Transparncia nas informaes prestadas pela administrao
Conhecimento de seu papel no processo de modernizao
Avaliao de desempenho
Conhecimento de seu papel no processo de modernizao
Equilbrio fiscal
Categoria Caracterstica
Quadro 1: Categorias de anlise e suas caractersticas
Fonte: Dados primrios
122
6 Concluso
De acordo com as falas dos entrevistados, a administrao cearense
tem se regido pela busca de resultados, estabelecimento de metas, controles
e pelo acompanhamento por meio de indicadores. Constatou-se tambm o
conhecimento de todos de que o foco do modelo adotado deve ser o cida-
do e que sua participao necessria para o xito da administrao
gerencial.
Entretanto, percebeu-se que 43% dos entrevistados observou que o
maior obstculo para a implantao da Nova Administrao Pblica a pr-
pria caracterstica local de resistncia criada pelas pessoas que fazem parte
da mquina administrativa. Assim, o maior desafio para a implantao da
modernizao administrativa a cultura organizacional ainda existente.
Essa cultura da organizao pblica pode ser considerada uma heran-
a patrimonialista e, apesar das mudanas que ocorreram no pas, o
nepotismo, o favoritismo, a corrupo e o clientelismo ainda so caractersti-
cas culturais persistentes na sociedade, com relao ao Estado e tambm
organizao da Administrao Pblica.
Quanto ao papel do cidado/cliente/usurio unnime entre os entre-
vistados que, apesar de j sentirem o reflexo de uma administrao mais efi-
ciente, eles no tm conhecimento da existncia, na administrao estadual,
de um modelo cujo foco deva ser o cidado.
A falta de engajamento da sociedade ao modelo atual da administra-
o do Estado do Cear deve-se, sobretudo, falta de repasse de informa-
es aos cidados sobre as mudanas de paradigmas do Governo estadual.
O Governo conta com instrumentos de apresentao de informaes (por
exemplo, o Portal da Transparncia), mas ainda no existe uma divulgao
abrangente da sua existncia e de outros canais de comunicao entre o
Governo e o cidado.
Quanto importao do modelo gerencial da administrao canaden-
se, por meio de pesquisa bibliogrfica constatou-se a existncia de seme-
lhanas entre as caractersticas do modelo canadense e o cearense. Ressalte-
se que segundo o entrevistado E3, o modelo canadense j um modelo
maduro, uma vez que est em prtica h 30 anos. Entretanto, uma divergn-
cia diz respeito exatamente intensidade da participao popular no proces-
so, na elaborao e no acompanhamento dos programas e das polticas go-
vernamentais.
123
Quanto ao comprometimento do servidor no processo de Gesto por
Resultados, mencionada a questo do treinamento dos gestores na implan-
tao da GPR. Assim, entende-se que repassada, para a grande massa dos
servidores, a necessidade de alcanar metas e a avaliao a que ele ser
submetido, mas no existe um conhecimento a respeito das mudanas no
apenas dos processos, mas, as mudanas conceituais da organizao gerencial.
No h, na verdade, uma divulgao do modelo, nem para o pblico inter-
no, nem para o externo.
No modelo em vigor no Cear, ainda percebe-se a necessidade de de-
finir a responsabilizao (accountabillity) dos gestores pblicos, apesar de j
haver uma preocupao, por parte do Governo estadual, desde a criao da
Secretaria da Controladoria em 2003.
O modelo gerencial, no apenas no Canad, mas nos demais pases
que j esto no processo de modernizao da Administrao Pblica desde
meados da dcada de 1980, tem caractersticas prprias que so reflexos de
cada pas, apesar de manter seus conceitos bsicos.
No Cear, apesar de j se estar em busca de uma administrao mais
eficiente desde o ano de 1987, ainda no h uma conscincia interna e da
sociedade, mas no h dvidas de que h um conceito de cidadania ativa
em construo. O modelo est razoavelmente estruturado e em fase de
maturao, j que metas e estratgias esto sendo traadas pela Secretarias.
A questo da avaliao de desempenho ainda incipiente, mas foi verificada
a percepo, por parte, no apenas dos gestores, mas de todos os entrevista-
dos, de que a adoo do modelo trouxe ganho para a administrao estadual
cearense, sobretudo na racionalizao de gastos, no acompanhamento dos
resultados do Governo e no foco de atingir resultados que sejam significati-
vos em termos sociais e econmicos.
Ressalte-se a necessidade de romper a cultura organizacional tradicio-
nal dos clientes internos da administrao local do Estado. As mudanas no
foram bem recebidas por uma parcela dos gestores e/ou de servidores.
O sucesso da implementao do modelo passa pela compreenso e
envolvimento de todos que formam a administrao, a partir da mudana da
cultura patrimonialista ainda existente. Para tal, necessria a capacitao
profissional em todos os nveis da organizao.
Uma proposta de avano para a administrao local passa pela melhoria
na consistncia e divulgao das informaes, para acompanhamento dos
resultados do Governo; ampliao, discusso e divulgao do modelo de
124
gesto para promover uma maior conscientizao dos servidores e da socie-
dade; capacitao do servidor; melhoria nos processos; intensificao na
cobrana de resultados e na accountability.
Organizational Models of Public Administration: a
study of some aspects of the reality derived from
Ceara State reform. Ouvir Ler foneticamente
Abstract
The new public management is a much-debated issue in Brazil and in many other
countries worldwide. Its origin is historically dated in the 80s, attributed to State
economic and fiscal crises that had reached many countries in that decade and
was also a response to State Welfare deterioration. The answer given prescribed a
set of policies that proclaimed the application of market principles and private
sector logic to the Public Administration. The study has as the objective to analyze
the relation between the new public model practices and the modernization and
efficiency of the State administration. The specific objectives are concentrated on
presenting the models of Public Administration; on identifying reforms carried
through in Brazilian Public Administration until the current days; on analyzing
managerial practices of the new model applied to state administration. This is an
exploratory, qualitative and documentary research. Interviews had been carried
out, and then, the study made use of the technique of content analysis. To choose
the respondents in the field research, the study considered the criterion of linking
the interviewee to the process of modernization of the Public Administration. Thus,
managers, former-managers of the main state secretariats invol ved with
modernization of public administration, and researchers who had previously taken
part in this process were selected. The contribution of this work results in a better
evaluation of the modernization of the state Administration and also of its
consequences.
Key words: Public administration. Bureaucratic model. Managerial Public.
Administration model.
125
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Gomes e Oliveira 2010 Modelos Organizacionais de Adm Publica

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Revista de Cincias da Administrao v. 12, n. 28, p. 83-104, set/dez 2010

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