PROBLEMAS DE CALIDAD EN PROYECTOS SOCIALES DE ONGDs

La experiencia de cooperacin privada holandesa en Per

J os Antonio Monje


INTRODUCCIN


Alrededor de mil ONGDs
1
locales operan en Per actualmente. La mayor parte de ellas son
organizaciones pequeas. Slo el 5 % cuentan con un presupuesto promedio US $ 500,000
anuales y un staff de ms de 30 trabajadores aproximadamente, en su mayora cientficos
sociales
2
. A nivel geogrfico, ms del 50% de estas ONGDs se encuentran concentradas en
Lima, la ciudad capital, teniendo muchas de ellas intervenciones con alcance nacional. Esta
concentracin institucional responde a la realidad demogrfica del pas, pues casi dos terceras
partes de la poblacin total estn asentadas en la capital, residiendo en ella el mayor nmero de
pobres del Per.

Entre las principales fuentes de financiamiento de las ONGDs peruanas y, sobre todo, de know
how en desarrollo se encuentran las agencias holandesas de cooperacin privada. Dichas
agencias se caracterizan por el uso de metodologas innovadoras en Planificacin, Monitoreo y
Evaluacin (PME) de programas y proyectos, el mismo que suele ser transferido a sus ONGDs
contrapartes. Sin embargo, a pesar de la innegable ventaja que representa la transferencia de este
valioso background para las ONGDs que mantienen contacto con estas agencias, un buen
nmero de los proyectos que llegan a las agencias holandesas de cooperacin privada an no
tienen el nivel de calidad mnimo requerido, presentndose un alto porcentaje de rechazo de las
propuestas presentadas.

Ms an, los problemas de los proyectos financiados por las agencias de cooperacin privada
holandesas no slo se presentan en el momento del diseo y negociacin, sino tambin durante
la implementacin de los mismos, afectando seriamente su desempeo y el logro final de sus
metas. Esta situacin ha motivado la conformacin de espacios de reflexin e intercambio, la
elaboracin de diversos estudios junto con la implementacin de planes de asesora y
capacitacin, destinados a fortalecer las capacidades de diseo y gestin de proyectos de ls
ONGDs involucradas.

A travs del presente ensayo, vamos a conocer los detalles de algunos procesos de diagnstico
y fortalecimiento institucional para ONGDs peruanas, llevados a cabo por dos de las agencias
holandesas ms importantes: Cordaid y Novib.



1. LA COOPERACIN HOLANDESA EN PER


Holanda es uno de los cuatro nicos pases de la OCDE (junto con Noruega, Dinamarca y
Suecia) que cumple con el compromiso de mantener un ndice de 0,7 % de su PNB como
porcentaje mnimo dedicado a la Ayuda Oficial al Desarrollo. Como podemos apreciar en el
Grfico N 1, la media de las aportaciones holandesas se encuentra en el orden del 0,8 % del
PNB desde 1997. Esta condicin, junto con el notable desarrollo de lineamientos de poltica,

1
Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo.
2
Economistas, socilogos, antroplogos y psiclogos sociales principalmente.
784
desarrollo de enfoques
3
y amplia experiencia en el campo de la cooperacin internacional,
convierten a Holanda en un pas modelo sobre el cual se han diseado esquemas de la
promocin del desarrollo y AOD en diversos pases.


Grfico N 1
Holanda 1997-2003: Porcentaje de AOD sobre el PNB
0,775
0,78
0,785
0,79
0,795
0,8
0,805
0,81
0,815
0,82
0,825
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003


Fuente: The Reality of Aid. 1997-2003.


La cooperacin internacional de los Pases Bajos, entre los aos 1990 y 2000 ha representado,
en promedio, el 7.16 % de la AOD4 en Per, convirtiendo a Holanda en el cuarto pas de mayor
aporte en materia de cooperacin
5
. Sin embargo, este nivel de aporte se ha visto reducido
progresivamente debido a la paulatina salida y posterior exclusin total del Per, a partir del ao
2000, de la lista de pases prioritarios para la cooperacin gubernamental holandesa, quedando
en Sudamrica slo Bolivia, Colombia y Surinam. Esta exclusin ha dado lugar a que
actualmente hayan quedado tan slo algunos proyectos relacionados con proteccin del medio
ambiente y apoyo tcnico a travs de tcnicos cooperantes especializados.


Grfico N 2
Total Neto de AOD a Per desde Holanda (Millones de US $)
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


Fuente: DESCO. Boletn Cooperacin N 13 (septiembre octubre 2003). Lima, Per. Pgina 9.

3
Es particularmente reconocida a nivel internacional la vital importancia que las agencias holandesas le dan al
enfoque de gnero, habiendo logrado no slo convertirlo en un eje transversal de las intervenciones en sus proyectos
de cooperacin, sino tambin en una poltica interna de las propias agencias, propiciando mecanismos de promocin
del personal femenino y situaciones de equidad de gnero en el mbito laboral.
4
Ayuda Oficial al Desarrollo
5
Los primeros lugares son ocupados por Estados Unidos de Norteamrica, Japn y Alemania.
785


La cooperacin holandesa, al igual que el resto de pases de la OCDE, posee dos grandes
marcos de actuacin interrelacionados : la cooperacin gubernamental y la privada. La primera
modalidad es coordinada por su Ministerio de Asuntos Exteriores mientras que, a nivel privado,
existen un conjunto de ONGDs y consorcios responsabilizados de este trabajo de coordinacin.
El consorcio ms fuerte de ONGDs en Holanda es la Plataforma Conjunta de Organizaciones de
Cofinanciamiento (Gemeenschappelijk Overleg MFOs, GOM), compuesto por 6 ONGDs en
total: Cordaid, Hivos, ICCO, Novib, Plan Internacional y Terre des Hommes.

Una de las ONGDs ms grandes en Holanda es Cordaid, creada en el ao 2000 de la fusin de
tres agencias catlicas de cooperacin: Bilance (fruto a su vez de la anterior fusin de Cebemo y
Vastenaktie), Memisa (Medicus Mundi Holanda) y Mensen in Nood (Caritas Holanda). Esta
fusin ha condicionado que existan tres grandes lneas de trabajo al interior de la institucin,
identificadas con el expertise de cada una de las ONGDs de origen. Por ejemplo, Bilance trabaja
de manera prioritaria los temas relacionados con desarrollo econmico, socia l y fortalecimiento
de la sociedad civil, mientras que Memisa est a cargo de los proyectos de promocin de la
salud y Mensen in Nood de aquellos proyectos relacionados con la seguridad alimentaria,
atendiendo principalmente a sectores poblacionales vulnerables (nios, mujeres y ancianos en
situacin de pobreza extrema).

Por su parte, la Organizacin Holandesa para la Cooperacin Internacional, Novib, fue fundada
en 1956, siendo su primer presidente el prncipe Bernardo de Holanda. El objetivo de Novib era
convertirse en una organizacin que representase a toda la poblacin holandesa. Por ello, se
invit a todas las organizaciones sociales y partidos polticos de esa poca a que se hicieran
miembros. Durante esos primeros aos, las actividades de Novib se centraban especialmente en
las acciones contra el hambre, como la semana anual antihambre y la campaa Comida para
India. Posteriormente, con la finalidad de incrementar la efectividad del trabajo realizado, Novib
se uni en 1994 a Oxfam Internacional, una asociacin de 12 organizaciones independientes que
colaboran en Alemania, Australia, Blgica, Canad, Espaa, Estados Unidos de Norteamrica,
Gran Bretaa, Hong Kong, Irlanda, Nueva Zelanda y Qubec. Novib se convierte as en Oxfam
Holanda.

Cada una de estas organizaciones privadas ha planteado una modalidad particular de
implementar los proyectos de inversin social en Per, creando y/o adaptando instrumentos que
han enriquecido la prctica de promocin del desarrollo. A continuacin, analizaremos cul ha
sido el proceso emprendido con sus contrapartes en Per, encaminada a mejorar los sistemas de
PME en los proyectos financiados.



2. PROCESO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LAS ONGDs
CONTRAPARTES DE CORDAID


Del total de proyectos presentados por ONGDs peruanas a la agencia Bilance en 1996, 8 % de ellos
(3 proyectos) fueron rechazados por no contar con los criterios mnimos de seleccin, mientras que
el 61% (22 proyectos) fueron calificados como insuficientes, necesitando incorporar algunos
elementos antes de ser evaluados nuevamente para decidir favorablemente su financiamiento. Slo
7 proyectos (19% de los presentados) cumplieron en esa oportunidad con los requisitos de seleccin
de manera completa e inmediata. Ante tal situacin, Bilance plante la necesidad de incrementar
los niveles de asesora a los equipos tcnicos de las contrapartes, as como realizar un estudio a
travs del cual sea factible analizar las dificultades que se presentan a las ONGDs tanto en el diseo
como en la gestin de sus propuestas.

786
En 1997, el Programa de Asesora y Evaluacin de Proyectos de Desarrollo (PAED)
6
, por
encargo de Bilance, llev a cabo un estudio de las contrapartes, con la finalidad de conocer su
capacidad instalada, niveles de institucionalidad, trayectoria, experiencia lograda en las diferentes
reas y lneas de trabajo, demandas y necesidades, as como propuestas para mejorar la capacidad
institucional existente. Participaron de este estudio 53 ONGDs, de las 56 convocadas inicialmente.

Uno de los temas ms importantes consignados en el estudio fue la definicin de las reas
exitosas de los proyectos implementados, es decir, las reas de trabajo en las que las ONGDs
haban alcanzado sus mayores logros, convirtindose en ventajas competitivas frente a otras
instituciones en el medio. De acuerdo al diagnstico, el 11.3% de las contrapartes de Bilance
contaba entre sus mayores xitos la implementacin de proyectos de desarrollo agropecuario,
mientras que el 9.4% consideraba haber alcanzado sus mayores logros en proyectos de
desarrollo econmico (otorgamiento de crdito y proyectos de constitucin de microempresas,
principalmente). Asimismo, un 7.55% vea sus mayores fortalezas en la implementacin de
proyectos educativos, mientras que otro porcentaje semejante lo haca en la gestin de proyectos
de salud comunitaria.

Sin embargo, al interior de estas reas exitosas existan algunos componentes problemticos que
originaban dificultades en la ejecucin de los proyectos. En este sentido, el estudio tambin
analiza estos componentes de dificultad, ponderndolos de acuerdo a las respuestas de las
ONGDs de la siguiente manera:


Cuadro N 1
reas con mayores dificultades en los proyectos

reas problemticas N ONGDs %
Comercializacin y marketing 13 24.53
Recuperacin de crditos / morosidad 10 18.87
Incorporacin del enfoque de gnero 9 16.98
Transferencia tecnolgica agropecuaria 7 13.21
Planificacin participativa 6 11.32
Permanencia de promotores de salud 4 7.55
Innovacin pedaggica 3 5.66

Fuente: PAED


Los proyectos de desarrollo econmico y/o agropecuario en general han sido y son los
proyectos de mayor demanda entre la poblacin pobre urbana y rural. La razn de esta
preferencia radica en que se trata de proyectos que contienen propuestas de generacin de
ingresos y, muchas veces, creando un mayor nmero de puestos de trabajo. Sin embargo, al
implementarlos, los equipos tcnicos ponen mucha ms dedicacin a los aspectos tcnico
productivos y a los organizativos antes que a los de marketing y comercializacin
7
. Es por esta
razn que muchos proyectos de desarrollo agropecuario, habiendo sido exitosos en la utilizacin
de alguna tecnologa alternativa de carcter productivo que logra incrementar significativamente

6
Integrado por un equipo de consultores del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO) los cuales
tenan por funcin realizar las evaluaciones ex ante, intermedias, finales y/o ex post, as como los seguimientos,
sistematizaciones y capacitacin tcnica a los equipos de los proyectos de inversin social financiados por las
siguientes agencias de cooperacin privada: BILANCE (Holanda), MEMISA (Holanda) MENSEN IN NOOD
(Holanda), DESARROLLO Y PAZ (Canad), FASTENOPFER (Suiza) SKN (Suiza) y SKIP (Suiza).
7
Esta deficiencia en la gestin de los proyectos de desarrollo econmico en Per ha sido superada actualmente con la
insercin de un enfoque de trabajo, el de cadenas productivas, a travs del cual se interviene con los proyectos
principalmente en los eslabones ms dbiles de los circuitos agropecuarios. Un circuito agropecuario est constituido
por eslabones de produccin, procesamiento y comercializacin, siendo ste ltimo el ms dbil generalmente.
787
los ndices de productividad, han fracasado porque han generado sobreproduccin haciendo
bajar significativamente los precios de venta y/o produciendo excesos de stock. Es por esta
razn que las contrapartes identifican estos temas como los ms problemticos en la gestin de
este tipo de proyectos.

De igual manera, la recuperacin de crditos en casos de morosidad demanda de una gestin
adicional que, de manera especial en los mbitos rurales, genera un sobrecoste que las entidades
crediticias no estn dispuestas a asumir. Es por esta razn que, progresivamente, se fue
trasladando la responsabilidad de gestin de proyectos de crdito desde las ONGDs a entidades
financieras especializadas.

Uno de los enfoques transversales clave del trabajo de promocin del desarrollo desde los
programas y proyectos de la cooperacin internacional, junto con los enfoques de medio
ambiente e interculturalidad, es el enfoque de gnero. La incorporacin del mismo en las
intervenciones se plantea siempre como una dificultad en la medida en que el machismo es un
componente cultural muy arraigado en la poblacin con la que se trabaja y tambin entre los
integrantes del equipo ejecutor.

Al indagar las razones por las cuales se presentan este conjunto de dificultades en los proyectos,
el diagnstico nos muestra que para las contrapartes de Bilance la principal razn estaba
relacionada con la falta de capacitacin del personal. El 50.94% de las ONGDs seal la
ausencia de especializacin en determinados tpicos del desarrollo y de la gestin de proyectos
como la principal limitante. Asociada a esta razn, la falta de presupuesto para ampliar la
cobertura, adquirir mejores insumos y/o contratar personal mejor calificado completaba el
primer fundamento de los problemas en los proyectos (39.62% de las ONGDs).

Por otro lado, el 22.64% de las ONGDs plantean que las causas principales de las dificultades
en sus proyectos se deben a los problemas tericos y/o metodolgicos en torno a los temas de
desarrollo que tienen algunos miembros de los equipos ejecutores. Estas ONGDs pensaban que
era necesario que sus equipos tengan un mayor manejo de los nuevos enfoques de desarrollo y
metodologas de gestin.

El diagnstico tambin muestra otras causas relacionadas con el uso de instrumentos
metodolgicos, como la falta de sistematizaciones del trabajo y de difusin de best practices
(20.75%), el ejercicio de un inadecuado monitoreo de los programas y proyectos, as como la
inexistencia de sistemas de alerta temprana frente a la deteccin de riesgos en los proyectos
(15.09%). Asimismo, plantea las limitaciones que origina una deficiente planificacin (7.55%),
junto con un inadecuado proceso de transferencia de proyectos (5.66%). Finalmente, el estudio
tambin incluye en esta seccin un conjunto de elementos de gestin como los bajos sueldos de
los equipos ejecutores (9.43%), la inadecuada infraestructura y el insuficiente equipamiento
(9.43%) y la insuficiencia de personal (7.55%).

En relacin con el anlisis del estado en el que se encuentran los sistemas de PME de las
contrapartes, el diagnostico de Bilance nos ofrece tan slo una visin general entrando en
detalle nicamente en el uso de algunos instrumentos especficos. El instrumento trabajado con
mayor detalle es el Anlisis Coste Efectividad (ACE), el mismo que era utilizado por las
contrapartes casi exclusivamente en las evaluaciones intermedias y finales del proyecto, ms no
en las evaluaciones ex ante o del diseo de la propuesta
8
.

8
Cabe mencionar que suele existir un error metodolgico muy difundido al denominar genricamente a esta
metodologa Anlisis Coste Efectividad a secas, sin discriminar los niveles de comparacin a los que se est
refiriendo dicho anlisis. La comparacin adecuada entre los costes y los logros alcanzados se debe realizar tomando
como base los niveles de jerarqua de objetivos del marco lgico, de tal forma que si lo que comparamos es el nmero
de actividades frente al coste que involucra realizarlas o el nmero de poblacin atendida con estas actividades frente
a su respectivo coste, estamos hablando del nivel ms bsico de anlisis, conocido como Anlisis Coste Eficiencia. Al
comparar el nivel superior de jerarqua en el marco lgico, es decir los indicadores de resultado frente a su respectivo
788


Cuadro N 2
Medicin relacin beneficio/coste en proyectos de
ONGDs contrapartes de Bilance

Mecanismo de medicin Numero %
Revisin Contable/Financiera 13 24,53%
Coste/poblacin atendida 11 20,75%
Coste/avance en indicadores de impacto 8 15,09%
Coste/actividades realizadas 7 13,21%
Coste/avance en objetivos 6 11,32%
Talleres de evaluacin 1 1,89%
No precisa 2 3,77%
No mide 13 24,53%
TOTAL ONGDs 53 100,00%

Fuente: PAED


Uno de los descubrimientos importantes del diagnstico en este tema fue que los equipos
tcnicos no tenan claridad en torno a la metodologa del ACE. La mayor parte de ellos,
bsicamente por desconocimiento tcnico del mtodo, pensaba errneamente que estaban
usando el ACE sin hacerlo realmente, lo que motivaba una confusin an mayor y una severa
distorsin en los resultados obtenidos. De acuerdo al Cuadro N 2, de un total de 53 ONGDs
estudiadas, 11 de ellas (20.75 %) relacionaban como parte del anlisis los costes con el nmero
de poblacin atendida (Coste Eficiencia), 7 ONGDs (13.21 %) relacionaban los costes con el
nmero de actividades realizadas de determinado tipo (Coste Eficiencia) y 8 ONGDs (15.09 %)
relacionaban los costes con el avance en los indicadores de impacto. Al mismo tiempo, 6
ONGDs (11.32 %) tenan la idea de relacionar los costes con el avance en los objetivos, de
manera general, sin entrar en mayores precisiones, lo cual podemos considerar como una
aplicacin parcial del mtodo. De esta manera, concluimos que al menos el 52.83 % de las
ONGDs realizaban la medicin de manera incorrecta o simplemente no la realizaban.

De las 53 ONGDs contrapartes estudiadas 21 de ellas (40%) no contaban con instancias internas
de evaluacin. Entre los mecanismos de monitoreo y evaluacin ms usados por las ONGDs
contrapartes se encuentraban las reuniones peridicas (64.15%), seguidos de protocolos o
mtodos de planificacin institucional previamente establecidos (26.42%) y de informes
peridicos (24.53%). Por ltimo, tambin se mencionaban el seguimiento de indicadores junto
con las evaluaciones externas (11.32%) como mtodos usados regularmente.

Otra de las constataciones del diagnstico de Bilance es la carencia y/o falta de uso de
herramientas informticas en PME. Ninguna de las contrapartes mencion contar con algn
software especializado a travs del cual llevan a cabo las tareas propias de la gestin de
proyectos con una mayor eficiencia. Sabiendo que la gestin presupuestal de los proyectos se
llevaba en la mayor parte de los casos con la ayuda de una hoja de clculo, este dato nos

coste, tambin estamos llevando a cabo un Anlisis Coste Eficiencia. Sin embargo, si hacemos el anlisis tomando en
cuenta el nivel superior de jerarqua de objetivos, es decir el coste de cumplir con el propsito propuesto (utilizando
su respectivo indicador como referente de medicin) estamos llevando a cabo un Anlisis Coste Efectividad. Por
ltimo, si pasamos al nivel principal de la jerarqua de objetivos y llevamos a cabo la comparacin contrastando el
coste que implica la contribucin especfica del proyecto para alcanzar el fin planteado, estamos realizando un
Anlisis Coste Impacto. De estos tres tipos de anlisis anteriores, el que se realiza con mayor frecuencia en la
evaluacin de los proyectos sociales es el anlisis coste eficiencia.
789
indicaba que los procedimientos de administracin programtica de los proyectos s se llevaban
de forma manual.

Como planteamiento de solucin frente a los problemas detectados y a las demandas expresadas
por los informantes clave de este diagnstico, la encuesta que sirvi de base para el estudio
incluy una pregunta en torno a las reas temticas en las que, de acuerdo a su propio balance
de las ONGDs, deban ser reforzadas a travs de talleres de capacitacin y asesoras
especializadas. Los resultados fueron los siguientes:


Cuadro N 3
Propuesta de reas temticas para cursos de capacitacin y asesora

TEMAS DE TALLERES No de ONGDs % de ONGDs
Evaluacin, Monitoreo, Indicadores de Impacto 15 28.30
Gerencia institucional. Gestin de proyectos 15 28.30
Planificacin Estratgica 11 20.75
Sistematizacin 8 15.09
Gnero 7 13.21
Mercadeo, Comercializacin 7 13.21
Rol de ONGDs en el desarrollo 7 13.21
Crdito 6 11.32
Autosostenimiento de proyectos 5 9.43
Metodologa de capacitacin 5 9.43
Informtica 4 7.55
Comunicacin, Difusin 4 7.55
Reingeniera 2 3.77
Microempresa, Gestin Empresarial 2 3.77
Medio ambiente, Recursos Naturales 1 1.89
Investigacin 1 1.89
No precisa, no menciona (
9
) 4 7.55

Fuente: PAED


Una vez terminado el proceso de procesamiento y anlisis de la informacin, se procedi a
hacer una presentacin de los resultados a las ONGDs participantes del diagnstico. La forma
que se adopt para esta comunicacin fue el envo de una versin resumida del diagnstico, en
la que se consignaban los hallazgos principales. La presentacin ms detallada de los resultados
se realiz posteriormente, una vez iniciado el proceso de capacitacin de los equipos de
ejecucin.

El estudio de las contrapartes sirvi para una mejor caracterizacin de las mismas y, sobre todo,
para la elaboracin de un plan de fortalecimiento institucional, el mismo que fue implementado
entre los aos 1998 y 2000. Consisti fundamentalmente en la organizacin de talleres de
capacitacin a las ONGDs contrapartes, agrupadas geogrficamente en tres grupos: las del norte
del pas, las del centro y las del sur. Esta divisin se adopt para optimizar los procesos de
aprendizaje, procurando tener una cantidad razonable de participantes en cada taller (15
personas en promedio). Asimismo, el proceso tambin implico asesoras personalizadas, para
cada una de las ONGDs que lo solicitasen, trabajando con ellas los temas en los que se
considerasen ms necesitados.


(
9
) Cuatro ONGDs contrapartes no respondieron esta pregunta, planteando abstenerse de la capacitacin que fuese
propuesta. La razn por la cual no desea participar era porque consideraban que sus dificultades principales no eran
de orden tcnico sino estructural, por lo tanto para superarlas haca falta algo ms que cursos de capacitacin. La
solucin deba pasar por un replanteamiento de la poltica de cooperacin y un mejoramiento paulatino de las
condiciones en las cuales se implementaban los proyectos y la promocin al desarrollo en general. Al mismo tiempo,
sostenan que se requera de la intervencin de profesionales con nuevas especialidades (administracin, finanzas,
marketing, etc.) y el apoyo de una logstica con tecnologa de punta.
790
Los talleres de capacitacin que se llevaron a cabo fueron los siguientes:

a) Diseo de proyectos sociales (1998).
b) Monitoreo de evaluacin de proyectos sociales (1999).
c) Diseo de indicadores y evaluacin de impacto (2000).
d) Gerencia financiera de proyectos sociales (2000).

Estos talleres fueron dirigidos por el PAED y apoyados por una ONGD peruana, Escuela para el
Desarrollo (EPD), especializada en procesos de capacitacin para equipos de proyectos sociales.
La importancia de la participacin de esta institucin, adems de su especializacin, radica en
que sta misma ONGD ser la que posteriormente lider el proceso de fortalecimiento
institucional llevado a cabo con las ONGDs contrapartes de Novib, generndose una valiosa
situacin sinrgica.

Los talleres contaron con la participacin de un miembro directivo y un tcnico en proyectos, de
modo que se garantizase la incorporacin de conocimientos tanto en los niveles operativos
como en los gerenciales. Estos dos integrantes adquiran el compromiso de difundir los
principales conocimientos adquiridos en sus respectivas instituciones, de modo que se pueda
generar un efecto multiplicador que beneficie a un mayor numero de profesionales.

A lo largo de esos tres aos, los talleres de capacitacin fueron reforzados por sesiones de
asesora a las contrapartes que lo solicitasen. La mayor parte de dichas asesoras giraron en
torno al diseo de nuevas propuestas o la reformulacin de los proyectos presentados a Bilance,
junto con el diseo o rediseo de los sistemas de PME.

Durante los aos que dur el proceso de fortalecimiento, los efectos positivos se fueron notando
lentamente. En el ao 2000, el porcentaje de propuestas calificadas como positivas de manera
directa haba ascendido de 19% a 25%, mantenindose el resto de calificaciones en porcentajes
similares a los obtenidos en 1997. Eran los primeros indicios de mejora en la calidad de las
propuestas.


Cuadro N 4. Per 1996 2000: Resultado de las Evaluaciones Ex Ante de proyectos
presentados por ONGDs peruanas a Bilance

1996 1997 1998 1999 2000(
10
)
N % N % N % N % N %
Positivo
7 19% 8 32% 11 24% 8 22% 13 25%
Insuficiente
22 61% 14 56% 27 59% 17 47% 30 59%
Negati vo
3 8% 3 12% 5 11% 9 25% 5 10%
Abstencin
4 11% 0 0% 3 7% 2 6% 3 6%
TOTAL
36 100% 25 100% 46 100% 36 100% 51 100%

Fuente: PAED


Lamentablemente, el proceso de sistematizacin de esta experiencia de fortalecimiento no pudo
continuarse posteriormente, debido a que en el ao 2001 el PAED deja de funcionar como
instancia de capacitacin y asesora de las ONGDs contrapartes de Bilance, quedando dichas
competencias en manos de consultores privados.

10
En este ao se contabilizan no slo los proyect os de Bilance, sino tambin los de Memisa y Mensen in Nood, como
resultado de la creacin de Cordaid.
791

3. PROCESO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LAS
ONGDs CONTRAPARTES DE NOVIB


A partir de marzo del 2000, con el apoyo de la EPD
11
y con la participacin de un conjunto
importante de sus ONGDs contraparte, Novib financi la implementacin del proyecto
denominado "Desarrollo de sistemas de monitoreo y elaboracin de indicadores", orientado a
generar procesos de mejora de los sistemas de PME, de tal forma que se constituyan en
instrumentos tiles para la gestin institucional de sus proyectos.
Este proyecto se plante atender tres problemas principales: a) dificultades para conciliar las
necesidades inmediatas y de corto plazo con los objetivos ms integrales de largo plazo de la
organizacin; b) dificultad para dar cuenta de los resultados obtenidos, el grado de los mismos y
la posibilidad de atribuirse con certeza dichos resultados; c) la calidad y posibilidad de
cumplimiento de los compromisos que se asumen al formular un proyecto. En esta medida,
posee un carcter complementario al estudio planteado por Bilance, acentuando el inters en las
causas de los problemas ms en que en los sntomas inmediatos.
El proyecto tuvo tres fases. Durante la primera fase de ejecucin, comprendida entre marzo del
2000 y enero del 2001, se puso nfasis en la elaboracin de diagnsticos institucionales y en la
capacitacin de los integrantes de los equipos de los proyectos. Como resultado de este trabajo,
se identificaron las principales reas problemticas que necesitaban ser atendidas.
La segunda fase, comprendida entre febrero y diciembre del ao 2001, estuvo orientada a iniciar
los procesos de cambio en los sistemas de PME, a travs de actividades de asesora directa a las
ONGD a cargo de Escuela para el Desarrollo. Estas asesoras puntuales adaptadas a las
necesidades de cada institucin se basaron en los resultados y recomendaciones de los
diagnsticos institucionales. Al mismo tiempo, se continu con la capacitacin de los equipos
de proyectistas.
Finalmente, la tercera fase, estuvo comprendida entre los meses de enero y noviembre del 2002.
En ella se culminaron los procesos de mejora de los sistemas de PME de las ONGDs
contraparte, las mismas que se integraron al proceso voluntariamente.
En la primera fase del proyecto, los resultados del diagnstico dieron muchas luces para
proponer un sistema efectivo de mejora en los sistemas de PME de los proyectos de las
contrapartes. De acuerdo este diagnstico, los sistemas adolecan de dificultades similares a las
de otras ONGDs en Per: dimensiones de planificacin poco articuladas entre s,
sobredimensionamiento de los compromisos de cambio expresados en los objetivos frente a las
condiciones reales existentes en el entorno, instrumentos de monitoreo y evaluacin
rudimentarios y poco estructurados, mecanismos variados y poco articulados de acumulacin
del conocimiento emanado de los propios sistemas.
Al mismo tiempo, existan percepciones y actitudes restrictivas frente a los sistemas de PME,
plantendose situaciones de reticencia a la aplicacin de instrumentos de recoleccin o
procesamiento de informacin, limitada iniciativa y desarrollo autnomo de instrumentos para
este mismo fin, junto con una concepcin de la funcin del monitoreo como un sistema de
control de cumplimiento y requerimiento administrativo, ms que de instrumento gerencial para
la toma de decisiones. Es por eso que, como parte del diagnstico, se indag en torno a la
percepcin sobre la utilidad de los sistemas de planificacin a partir de siete indicadores,
obtenindose los siguientes resultados:

11
La Escuela para el Desarrollo (EPD) es una ONGD que brinda servicios de consultora a Novib para el
fortalecimiento institucional de las capacidades de PME entre el grupo de ONGDs contrapartes. Se dedican
fundamentalmente a realizar cursos de formacin, diagnsticos, sistematizaciones y evaluaciones de proyectos.
792

Cuadro N 5. Utilidad de los sistemas de planificacin de proyectos

Factor Definicin Operacional Rango de
puntuacin
Resultado
obtenido
Frente a sistemas de
control
Grado en que los procesos de planificacin
facilitan y orientan el control de logro de
resultados y avances en las actividades

1 10

6,5
En los procesos de
delegacin
Frecuencia con que los procesos de planificacin
sirven como soporte para la delegacin o
delimitacin de responsabilidades


1 10

5,6
Frecuencia de
innovaciones
Frecuencia con que los procesos de planificacin
contribuyen a la produccin de nuevas formas de
lograr resultados


1 10

5,1
Desarrollo de conceptos
tiles
Frecuencia con que los procesos de planificacin
permiten la obtencin o desarrollo de conceptos
tiles para la intervencin institucional


1 10

5,6
Formacin de un sentido
comn de accin
Grado en que los procesos de planificacin genera
un sentimiento comn de direccin entre los
integrantes de la organizacin


1 10

6,1
Identificar necesidades de
competencias
Frecuencia con que los procesos de planificacin
permiten identificar necesidades de desarrollo de
competencias entre los integrantes de la
organizacin



1 10

6,1
Enriquecimiento de
percepciones sobre la
poblacin objetivo
Frecuencia con que los procesos de planificacin
enriquecen las percepciones y definiciones sobre
la poblacin objetivo


1 10

6,5
Escala Alto: 49,0 70,0
Medio: 28,0 48,9
Bajo: 07,0 27,9
Puntuacin general obtenida:
41,5
Nivel Medio

Fuente: MELGAR, Walter y Samuel MACHACUAY. Los pasos perdidos de la planificacin. Escuela para el
desarrollo. Lima, 2005. Pginas 86 87

Como podemos apreciar en el cuadro, la utilidad de los sistemas de planificacin es calificada
como de nivel medio (73,9% de las ONGDs). La mayor utilidad se asigna a su incidencia en los
sistemas de control de resultados, dejando en ltimo lugar a la planificacin como mecanismo
de contribucin innovadora para la bsqueda de nuevas formas de lograr resultados. Incluso, el
diagnstico nos muestra que esta percepcin es mucho ms acentuada en los directivos y jefes
de equipos que en el resto de integrantes de los equipos ejecutores. Esta percepcin refleja un
carcter conservador de las potencialidades de los procesos de planificacin, utilizada
generalmente como instrumento formal de diseo de proyectos.
Pero no slo se investig en torno a la percepcin de la utilidad, sino que se profundiz en el
uso de tecnologas y en la calidad de los procesos de planificacin. En torno al desarrollo de
tecnologas, utilizando un procedimiento similar al utilizado con la percepcin de la utilidad, se
lleg a la conclusin que se haba tenido un nivel medio (78,3% de las ONGDs), sealndose
793
como factor de mayor valor el grado de facilidad con el que se podan usar nuevos sistemas de
planificacin, distintos a los instalados en la institucin (puntuacin 5,9 de 10).
Al observar los distintos puntos de vista de los directivos, jefes de equipos e integrantes de los
equipos en torno a este tema, se puede distinguir la necesidad planteada de los directivos de
incorporar un mayor numero de opiniones diferenciadas en los procesos de planificacin, es
decir, la necesidad de hacerlos ms participativos.
Las tecnologas de planificacin usadas por las contrapartes no incorporan creativos y de
anlisis divergentes sobre el contexto y, adems, se sustentan en limitados procesos de
desarrollo de conceptos e innovacin (Melgar: 2005: 89). Estas tecnologas estn basadas en
anlisis causa efecto que, siendo enormemente clarificadores de la realidad, no han
incorporado mayores aportes innovadores en los ltimos aos.
Al analizar el tema de la calidad de los sistemas de planificacin, observamos que este aspecto
tambin recibe un calificativo de nivel medio (69,6% de las ONGDs), valorndose en mayor
medida el grado en el que los integrantes de los equipos experimentan sensaciones de
entusiasmo y expectativa al concluir el proceso de planificacin (puntuacin 6,6 de 10).
Asimismo, la percepcin general es que la planificacin se realiza la mayor parte de las veces
contra el tiempo y que la revisin posterior de la planificacin establecida suele realizarse con
poca frecuencia (Melgar: 2005: 90). Las diferencias entre las apreciaciones de directivos, jefes
de equipos e integrantes de los mismos no fueron significativas en este caso.
Adems de instrumentos de planificacin, los sistemas de PME contienen instrumentos de
monitoreo y evaluacin, tambin denominados procesos de control. El diagnstico tambin
indag la percepcin sobre la utilidad de los sistemas de control que tenan los profesionales de
las ONGDs, basando este anlisis en diez indicadores, obtenindose los siguientes resultados:

Cuadro N 5. Utilidad de los sistemas de control de proyectos

Factor Definicin Operacional Rango de
puntuacin
Resultado
obtenido
Destino al cual se dirige la
utilidad
Grado en que la utilidad de los productos
generados por el sistema se orientan a las
demandas internas frente a las demandas de
agentes externos

1 10

5,8
En los procesos de
delegacin
Frecuencia en que los sistemas sirven para
determinar la delegacin de responsabilidades y
funciones al interior de la organizacin


1 10

4,8
En procesos de
comunicacin entre
unidades
Frecuencia en que los sistemas sirven para generar
insumos esenciales para los procesos regulares de
comunicacin entre las unidades de la
organizacin


1 10

5,3
Para los equipos de
operacin
Frecuencia en que los sistemas otorgan
oportunidades para el uso y adecuacin de la
informacin que generan


1 10

4,8
En la supervisin Frecuencia en que los sistemas son utilizados
como medios de supervisin por los responsables
de las unidades operativas


1 10

5,1
En el desarrollo de
procesos de discusin
Frecuencia en que los sistemas contemplan la
realizacin de reuniones de procesamiento,
interpretacin y discusin sobre la informacin




794
conjunta generada, como proceso explcito y formal 1 10
4,6
Importancia para asegurar
la calidad de las
intervenciones
Grado en que los sistemas formales de control
existentes inciden significativamente en la calidad
actual y cotidiana de la intervencin promocional


1 10

5,0
Mejorar la calidad de los
procesos de intervencin
Frecuencia con que la informacin brindada por
los sistemas es utilizada para examinar y mejorar
la calidad de los procesos de intervencin
promocional



1 10

5,2
Utilidad para el
planteamiento estratgico
Frecuencia en que la informacin brindada por los
sistemas se emplea directamente en los procesos
de planeamiento estratgico



1 10

5,7
Deteccin de problemas Grado en que los sistemas permiten encontrar o
detectar problemas no percibidos por las personas
involucradas en la intervencin promocional



1 10

5,0
Escala Alto: 70,0 100,0
Medio: 40,0 69,9
Bajo: 10,0 39,9
Puntuacin general obtenida:
51,3
Nivel Medio

Fuente: MELGAR, Walter y Samuel MACHACUAY. Los pasos perdidos de la planificacin. Escuela para el
desarrollo. Lima, 2005. Pgina 92

Manteniendo un nivel de valoracin medio (73,9% de las ONGDs), la utilidad que se otorga a
los sistemas de control es menor a la otorgada a los sistemas de planificacin. Dentro de esta
lgica, se valora ms el grado en el cual los sistemas de control son capaces de satisfacer
demandas internas antes que externas. Vale decir que un sistema de control es ms apreciado
por las contrapartes en tanto es capaz de facilitar el proceso de toma de decisiones de gestin
antes que dar cuenta de los resultados para elaborar el informe a la agencia de cooperacin que
financia el proyecto (puntuacin 5,8 de 10). Asimismo, recibe una de las ms altas valoraciones
el hecho que estos sistemas sena capaces de aportar insumos que fortalezcan no slo la gestin
del proyecto, sino toda la gestin institucional a travs de procesos de planificacin estratgica
(puntuacin 5,7 de 10). En oposicin a ello, vemos una menor valoracin por parte de los
equipos ejecutores de los aspectos formales del sistema, como son las reuniones peridicas de
intercambio y la discusin de la informacin generada (puntuacin 4,6 de 10).
Con respecto a los informantes clave, podemos ver que la valoracin relativa que otorgan los
directivos a los sistemas de control, en trminos generales, es mas baja que la otorgada por las
jefaturas intermedias y los integrantes de los equipos. Los casos en los que esta situacin se
invierte estn relacionados con las valoraciones del sistema de control como aporte directo a
procesos de trabajo institucional.
Al igual que con los sistemas de planificacin, el diagnstico tambin se ocupa de analizar la
percepcin sobre la calidad de la tecnologa empleada por los sistemas de control en las
contrapartes, la misma que es calificada nuevamente con un nivel medio (76,1% de las
ONGDs). A travs de los resultados obtenidos, podemos ver que los profesionales de estas
instituciones asignan un mayor valor a la adecuacin de la presentacin de la informacin
generada por los sistemas (puntuacin 6,0 de 10). Por otro lado, la mayor crtica que plantean a
los sistemas es su rigidez, pues se presentan con bajo grado para decidir, autnoma y
descentralizadamente, cambios en los procesos de trabajo (puntuacin 4,8 de 10).
795
Haciendo la diferenciacin entre los informantes, podemos apreciar que los directivos tienden a
una menor valoracin de los niveles tecnolgicos de estos sistemas, sobre todo en lo relacionado
con la calidad de informacin y utilidad prctica en operaciones cotidianas.
Por ltimo, en cuanto a la calidad de los procesos del sistema de control, las contrapartes
volvieron a calificarlo como de nivel medio (82,6% de las ONGDs). El aspecto que se valor
ms fue el grado de respeto a los procesos y responsabilidades emanadas del sistema
(puntuacin 6,2 de 10), coincidiendo en ello todas las instancias de participacin de los
proyectos.
De manera inversa a la propuesta planteada por Bilance, el proyecto de Novib bas el proceso
de fortalecimiento institucional en los servicios de asesora especficos, tomando como
elementos de apoyo tanto los servicios de capacitacin como los servicios de soporte
informativo. Esta modalidad oblig a establecer una negociacin y un consecuente compromiso
directo con cada una de las ONGDs involucradas, las mismas que elaboraron un cuadro de
compromisos de mejora, teniendo dos aos para lograr su total cumplimiento. Tanto al final del
primer ao de asesoras como del segundo, se realizaron seminarios de cierre, donde se hicieron
balances de los logros y limitaciones, as como se generaron importantes espacios de
intercambio entre las ONGDs participantes.
Entre las preocupaciones principales de las asesoras, se encontr la de discutir y generar
indicadores de desarrollo comunes para las contrapartes, a travs de los cuales les sea posible
medir de manera estandarizada sus avances y permitir a Novib evaluar sus avances a nivel de
pas. Este proceso fue arduo y complicado, debido a la diversidad de temas de especializacin e
inters de las ONGDs participantes. Se lleg a elaborar un listado de once temas principales,
que recogan la mayor parte de las expectativas institucionales. Estos temas era, en orden de
importancia: gnero en el desarrollo, desarrollo local, ciudadana, desarrollo institucional,
gestin de cuenca, arqueologa, crdito y finanzas, desarrollo empresarial, desarrollo de
capacidades, derechos humanos y gestin ambiental.
Con respecto a los talleres de capacitacin, al igual que la experiencia de Bilance, se agruparon
a las ONGDs en tres grupos geogrficos: norte, centro y sur. Los temas que se trabajaron fueron
los siguientes:
a) La administracin del tiempo personal en el trabajo institucional (2001).
b) La calidad de los indicadores y los conceptos de desarrollo (2001)
c) Las organizaciones inteligentes (2001)
d) Los conceptos en el diseo de los sistemas de control (2002)
e) Desarrollo de instrumentos de monitoreo (2002)

Los contenidos transferidos estuvieron dirigidos a reforzar aquellos aspectos en los que se
mostraban mayores dificultades en la gestin de los sistemas de PME, diferencindose de
acuerdo a las necesidades de cada una de las instituciones.
El balance del proceso es muy positivo pues se consiguieron tres grandes resultados: a) se logr
capacitar a 52 profesionales de las ONGDs contrapartes; b) el 50% de las ONGDs participantes
en el diagnstico (es decir 13) llegaron a elaborar una propuesta metodolgica de mejora de sus
sistema de PME, las mismas que actualmente se encuentran en marcha, y; c) se elaboraron
marcos tericos de definicin y aplicacin de indicadores comunes para la medicin
estandarizada de resultados.

796
4. LECCIONES APRENDIDAS


Estos dos procesos de mejora de los sistemas de PME de los proyectos nos dejan lecciones
importantes para ser tomadas en cuenta en posteriores procesos semejantes. Entre las ms
importantes, debemos destacar:

a) La percepcin entre los equipos de las ONGDs indica que las principales causas de los
problemas que se originan en los proyectos sociales estn relacionadas con la falta de
capacitacin de los equipos ejecutores y con el escaso financiamiento. Para superar las
dificultades causadas por estas carencias y optimizar la gestin de los proyectos, es
importante que las agencias de cooperacin se involucren en procesos de
fortalecimiento institucional de sus contrapartes

b) Para lograr un mayor enriquecimiento en estos procesos, es recomendable que se
realicen de manera conjunta con varias instituciones al mismo tiempo, generando
espacios de discusin e intercambio entre stas.

c) Sin embargo, el componente que permitir generar verdaderos cambios al interior de las
instituciones participantes de estos procesos es la asesora especfica, adaptada a las
necesidades y particulares requerimientos de cada ONGD.

d) Tanto en los procesos de diagnstico como en los de capacitacin y asesora, es
necesario involucrar a todas las instancias involucradas con el proyecto, vale decir,
directivos, jefaturas intermedias y miembros de los equipos ejecutores.

e) Es necesario continuar con los esfuerzos de diagnsticos de necesidades de capacitacin
y asesora entre las ONGDs peruanas para poder contribuir al mejoramiento de la
gestin de sus proyectos.

f) Para el caso de los procesos de capacitacin, se recomienda el desarrollo de
metodologas innovadoras tanto a nivel de temtica como de estrategia pedaggica. Una
buena alternativa es adoptar modalidades de transmisin de conocimientos con carcter
ms aplicativo. Una propuesta basada en estudio de casos, por ejemplo, podra resultar
un planteamiento prctico y eficaz.




BIBLIOGRAFA

DESCO. Diagnostico de contrapartes de Bilance en Per. Lima, 1997. Documento interno. 72
pginas.
MACHACUAY, Samuel. Sistemas de planificacin y control enfocados en la calidad de la
accin. Escuela para el Desarrollo. Lima, 2005. 144 pginas.
MELGAR, Walter y Samuel MACHACUAY. Los pasos perdidos de la planificacin. Escuela
para el desarrollo. Lima, 2005. 188 pginas.
NOVIB, Gerencia del Desempeo en el Financiamiento Estratgico de Desarrollo. Oficina de
Calidad y Control, Novib. 2004. 14 pginas.
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