Carlos Arcos Cabrera y Beny Espinosa, coordinadores

Desafos para la
educacin en el Ecuador:
calidad y equidad
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De la presente edicin:
FLACSO. Sede Ecuador
LaPradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito - Ecuador
TeIf.: (593-2-) 323 8888
Fax: (593-2) 3237960
www.f1acso.org.ec
ISBN: 978-9978-67-156-6
Cuidado de la edicin: Paulina Torres
Diseo de porrada e interiores: Antonio Mena
Imprenta: Crearimagen
Quito. Ecuador. 2008
la. edicin: mayo. 2008

Indice
Presentaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introducci6n
Ana Esteves
PRIMERA PARTE: CoNTEXTO
PoUtica pblica y refonna educativa en el Ecuador
Carlos Arcos Cabrera
SEGUNDA PARTE: EOUCACION BASICA EN EL EcUADOR
9
29
Esfero rojo. esfero azul. Impacto de las reformas
educativas financiadas internacionalmente en las
prcticas en el aula en el Ecuador 67
Gordon Whtman
TERCERA PARTE: TRES CAMPOS DE ATENCION PARA
lA REFORMA DEL BACHILLERATO EN EL EcUADOR
EfIciencia. equidad Yretornos del
bachillerato en el Ecuador 157
Carlos Arcos Cabrn-a y Alisan Vdrconez
Currculo y pedagoga del bachillerato en Ecuador
Juan Samaniego
Organizacin, financiamiento y
asignacin de recursos en el bachillerato
Betty Espinosa
227
275
Primera parte:
Contexto
Poltica pblica y reforma
educativa en el Ecuador
*
Carlos Arcos Cabrera
Introduccin
La reforma educativa como poltica pblica
Desde la perspectiva de este estudio, la reforma educativa es una iniciati-
va especfica de polticas educativas. Las polticas educativas son un con-
junto de acciones adoptadas por una autoridad educativa competente y
legtima orientadas a resolver problemas especficos y/o alcanzar metas
consideradas polticamente o moralmente deseables para una sociedad o
un estado.
I
En consecuencia, la o las reformas educativas implican un
conjunto de decisiones con orientacin estratgica estructuradas por una
jerarqua de valores, que pueden contener uno o varios programas de
Maestro en Sociologa y Coordinador Acadmico de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales. Los puntos de vista y opiniones son responsabilidad exclusiva del autor. El autor quie-
re expresar su agradecimiento a Vernica Mera por su trabajo de revisin de fuentes bibliogrfi-
cas. Juan Ponce brind una valiosa asesora en el anlisis de datos de la Encuesta del Mercado
laboral Urbano. El estudio fue posible gracias al Programa Fortalecimiento de Capacidades
Locales: hacia la eficiencia y calidad, financiado por el Fondo de Solidaridad
Pedr, F., y Puig, 1., (I999: 21-23). Estos autores, siguiendo la tradicin de la poltica pblica
diferencian la Poltica Educativa (en singular y con maysculas) de las polticas educativas. La
primera es la Ciencia Poltica en su aplicacin al caso concreto de la educacin, ..., es la reflexin
terica al caso concreto de la educacin. En tamo que las polticas educativas constituyen "una
lnea de actuacin especfica, adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se
dirige a resolver una determinada cuestin, ..., es el resultado de la actividad de una autoridad
pblica (investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental) en el sector educativo".
29
Arcos Cabrera, Carlos (2008). Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador. En Desafos para la educacin en el
Ecuador: calidad y equidad, ed. Carlos Arcos Cabrera y Betty Espinosa, 29-63. Quito: Serie Foro FLACSO.
Carlos Arcos Cabrera
accin que tienen metas especficas que deben alcanzarse. Los valores y
objetivos de orden general de las reformas educativas son de distinta natu-
raleza: equidad desde diversas perspectivas, eficiencia, calidad de educa-
cin, democratizacin de una sociedad, etc.
El hecho de que la educacin se haya convertido en un campo de
intervencin de las polticas pblicas es el resultado de un largo proceso
histrico que combina modernizacin y secularizacin. Lamodernizacin
extrajo los procesos de socializacin y de educacin del mbito de la fami-
lia y de la comunidad tradicional, en tanto que la secularizacin limit el
control de la iglesia sobre la educacin. Latransformacin de la educacin
en espacio pblico, la hace idnea para la intervencin de las polticas p-
blica y de las autoridades pblicas a travs de un conjunto de iniciativas e
instrumentos. En las definiciones de poltica pblica subyace el concepto
de un espacio pblico en el cual una autoridad pblica legtima, puede
actuar,' (Parson, 1999). Esto que aparece como una caracterstica propia
de una sociedad moderna, es el resultado de procesos sociales complejos
y de luchas sociales y polticas.
Una poltica pblica, y la reforma educativa es una poltica pblica
tiene en consecuencia algunas caractersticas: tiene un contenido que
expresa metas y resultados sustentados en una explicacin sustantiva sobre
la interaccin de los factores que subyacen a los cambios sociales e insti-
tucionales; es un programa de accin, lo que implica decisiones en torno
a prioridades, lneas de accin, recursos, tiempos, en torno a ejes espec-
ficos que tienen un denominador comn; representa una orientacin
valorativa puesto que las decisiones, la asignacin de recursos que conlle-
van, implica necesariamente orientaciones de valor tanto desde el punto
de vista de las grandes metas que se pretenden alcanzar, como las funcio-
nes y responsabilidades de los distintos involucrados en la poltica:
Cules son las responsabilidades del gobierno, de los individuos, de la
sociedad?; implica capacidades legales para usar la coercin, promover
acuerdos o usar incentivos; tiene costos. Toda poltica implica costos en
un contexto de escasez de recursos.
2 Parson. W. (1999), as como Meny, Ives y Thoenig, Jena Claude (1992).
30
PoUtica pblica y reforma educativa en el Ecuador
Para Pedr F., y Puig 1. (1999: 39) las reformas educativas son "expre-
siones privilegiadas de proyectos polticos y uno de sus principales instru-
mentos." Al ser un proyecto poltico que se expresa en una poltica pbli-
ca se produce y se ejecuta en un complejo sistema de interacciones con
actores de diversa naturaleza:
Con el sistema poltico, los partidos, la amplitud y profundidad de la
democracia y la conducta de los electores.
Con los cuadros tcnico burocrticos del gobierno, pues mucho de lo
que se pueda hacer depender de sus compromisos, sus capacidades
tcnicas, sus intereses, etc.
Acrores sociales o institucionales directamente involucrados y/o afec-
tados por las polticas, sus actitudes, intereses y orientaciones valorati-
vas. Las polticas no se disean, ni ejecutan en territorios neutrales, en
que todos los actores tienen niveles similares de poder o intereses com-
partidos,
Valores que orientan la cultura poltica de la sociedad. Las polticas
pblicas diferirn en culturas polticas que estimulan la panicipacin
y en aquellas que premian el c1ientelismo y la sumisin.
En el caso de las reformas educativas, es clave la interrelacin de la
educacin con el empleo y la movilidad social.
En este estudio se compara dos iniciativas de poltica pblica de educacin
en el Ecuador. Laprimera se dio en un amplio horizonte temporal que se
extiende desde fines de los aos 50 hasta inicios de los aos noventa y a la
que hemos denominado la reforma por el acceso. Lasegunda es la refor-
ma por la calidad de la educacin que fue una iniciativa de los aos 90.
La reforma orientada al acceso
Las iniciativas degobierno
A finales de los aos cincuenta, el Ecuador inicia un ciclo de modificacio-
nes del sector educativo de enorme trascendencia. Este ciclo concluye a
31
Carlos Arcos Cabrera
inicio de los aos 90. El panorama educativo experimentar un cambio
radical. La creacin de oportunidades educativas para el acceso fueron
aspectos centrales de la poltica e incluyeron todos los niveles educativos.
Los indicadores disponibles sobre evolucin de la oferta tales como el
nmero de profesores y el nmero de establecimientos en todos los nive-
les educativos, incluyendo el universitario, demostraron un crecimiento
sostenido, siendo el cambio, especialmente marcado a partir de los aos
setenta'. Entre 1960 y 1970 el nmero de profesores en la primaria cre-
ci a un promedio anual de 6.7%, pese a lo cual la relacin profesor alum-
no se mantuvo inalterada (Cuadro 1). La razn es simple: el nmero de
alumnos en la escuela primaria creci al mismo ritmo y pas de los 560
mil alumnos a 930 mil. Igualmente significativo fue el crecimiento de la
poblacin que asista a la secundaria y a la universidad. El crecimiento del
nmero de maestros fiscales se dio hasta 1990, en que estanc. Entre
1978/79 y 1993/94, la tasa anual de crecimiento en el nmero de maes-
tros, fue de 4,6% anual (Mosquera, 2002).
Cuadro 1
Relaci6n alumnos por profesor en primaria entre 1959 y 1990
Aftas
1959 -1960 1969 -1970 1979- 1980 1989- 1990
Relacin profesoralumno 39.93 39.29 26.70 21.60
Fuentes: Chves Fernando. El proceso educativo 1960-1970. El Comercio. Quito. 1 de enero de
1970 y Ponce (2000).
Laexpansin de la matrcula continu a un ritmo acelerado en los aos
setenta. Un informe del Banco Mundial de julio de 1979, sealaba que la
matrcula primaria creci en los primeros cinco aos a una tasa no menor
3 Larelacin alumnos/docentes a fines de esa dcada era de 35. El crecimiento fue sostenido a lo
largo de los aos ochenta y de los aos noventa tanto en las reas urbanas como en las reas rura-
les. En 1990. la relacin en primaria era de 27 alumnos por profesor. en 1999. disminuy6 a
23,4. En las reas rurales, en escuelas primarias se pas de 29 alumnos por maestro a 22.3.
Ponce, J. (2000).
32
FLACSO . Biblioteca
PoUtica pbUca y reforma educativa en el Ecuador
al 4%, la secundaria al 12% y la superior al 27.4% anual (Banco Mundial,
1979: 2 y ss.) Las luchas estudiantiles de los aos sesenta, que culmina-
ron con la supresin de los exmenes de ingreso marcaron un hito en las
polticas educativas para la ampliacin del acceso y la creacin de oportu-
nldades", El resultado global fue una notable expansin del acceso al siste-
ma educativo en todos sus niveles, con un marcado cambio positivo en
indicadores educativos: el analfabetismo se redujo de 44% en 1950, al
11.7% en 1990 en tanto que la tasa neta de matrcula para primaria que
en 1949 era del 42% pas al 88.9%, en 1990. El Banco Mundial estima-
ba que a mediados de los aos setenta, en reas urbanas se haba alcanza-
do la matrcula primaria para toda la poblacin.
Lo sustantivo de estos avances se produce en los aos sesenta y setenta.
A mediados de los aos ochenta y en especial de los aos noventa, el avan-
ce se vuelve lento y en algunos casos se estanca', Una conclusin inicial es
que la reforma por el acceso a educacin fue sin duda alguna, exitosa",
Cules fueron las caractersticas de la reforma orientada al acceso? El
anlisis de este tipo de reforma educativa, en el caso de Ecuador, demues-
tra entre otros hechos, que se trata de un ciclo largo de poltica que se
extendi por varias dcadas e implic diversos gobiernos de naturaleza
diferente. En la base de todo el proceso se encuentra un amplio consenso
sobre la urgencia de construir un Estado nacional viable, que pudiera
enfrentar la amenaza que implicaba el conflicto con el Per, que en el ao
1941 haba puesto en riesgo la existencia del Ecuador como Estado sobe-
rano. Este es un factor endgeno importanre, que se conjug con otros de
tipo externo, La reforma educativa es parte sustantiva de un programa
ms amplio de polticas que tienen una amplia base de apoyo.
4 Un anlisis de la reforma universitaria en el contexto de los cambios del pas se encuentra en
Moreano, Alejandro (I987).
S Al respecto Ponce (2000: 4). seala: "Esimportante matizar estos logros en dos sentidos: por un
lado. dicha mejora se da principalmente en los aos sesenta y setenta. que son los aos de auge
del modelo basado en la expansin de cobertura, y. por otro. a panir de los aos ochenta. y con
mayor fuerza en la dcada de los aos noventa. el ritmo de avance se estanca. e incluso en algu-
nos casos desaparece."
6 Exitosa, es una caliAcacin relativa. pues. como se analizar ms adelante las oponunidades de
acceso para los diversos niveles del sistema fueron desfavorables para indios y afroecuaroranos,
as como para los ecuatorianos pobres.
33
Carlos Arcos Cabrera
El primer gobierno democrtico despus del conflicto con Per, pre-
sidido por el liberal Galo Plaza (1948-1952) fue el primero en plantear la
relacin entre educacin y desarrollo. Su propuesta poltica apunta a la
modernizacin del Estado, de la economa y de la sociedad. Es una mo-
dernizacin centrada en el Estado, en la cual la educacin cumple un pa-
pel crucial.
A pesar de que el tema ha sido tratado en diversos trabajos es relevan-
te resumir brevemente los rasgos centrales de la propuesta modernizado-
ra de Plaza, por su carcter fundacional (Burbano, 1997; Monrfar,
1990). En primer lugar, se trata de una propuesta que nace de un gobier-
no democrtico que rompe con un ciclo de inestabilidad poltica y eco-
nmica extrema, que se prolongaba desde los aos 20.
En segundo lugar, la planificacin del desarrollo, es asumida como
una tarea central del Estado. Las primeras instancias estatales de planifi-
cacin se constituyen en ese gobierno. El desarrollo se deba basar en un
programa econmico en el que la Sierra abastece el mercado interno, en
tanto que la Costa debe convertirse, a partir de la exportacin de arroz,
cacao y banano, principalmente, en la generadora de divisas. La diferen-
ciacin econmica regional basada en las caractersticas climticas era un
planteamiento que se remontaba a las ltimas dcadas del siglo XIX
(Arcos, 1982). AeS(Q se deba sumar la industrializacin yel desarrollo de
la minerfa."
En tercer lugar, es una iniciativa de vinculacin competitiva con los
mercados externos, en alianza con capitales externos y con una estrecha
vinculacin con los actores internacionales claves como el Banco Inte-
rnacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) despus conocido como
Banco Mundial, Naciones Unidas, a travs de CEPAL y la Fundacin
Rockefeller".
7 Exposicin del Presidente Consrirucional de la Repblica. seor Galo Plaza. Mayo 7. 1949.
Cadena Nacional de Radiodifusoras en Repblica del Ecuador. El Gobierno del Sr. Galo Plaza.
Presidente Consrirucional del Ecuador. 1949. En esra definicin de una especializacin regio-
nal. que por lo dems esr en el pensamiento econmico y social del Ecuador desde comienzos
del siglo XX. la Costa juega un papel central. "Puede decirse que el Ecuador ha exisrido gracias
a la Cuenca del Guayas" afirmar Plaza. Pgina 453.
8 "Es indispensable el concurso del capital extranjero para el desarroUo econmico de un pueblo
como el nuestro" afirmaba Plaza (1949: 443).
34
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
En cuarto lugar, la estabilidad poltica, entendida como estabilidad de-
mocrtica es un supuesto bsico del modelo, esto requera "dejar atrs la
demagogia" (se refiere al populismo velasquista) y de que los partidos
polticos y los ciudadanos se comprometan con los procedimientos demo-
crticos de acceso al poder," Esto implicaba una propuesta de cambio sig-
nificativo de la cultura poltica. 10 En este contexto de polticas de desarro-
llo la educacin cumpla un papel clave. Lo ms significativo del plan-
teamiento de Plaza, que no tendr continuidad, fue el ligar la moderniza-
cin del Estado y su fortalecimiento con la democracia.
La poltica educativa de Plaza se orient a la ampliacin de la matr-
cula primaria, con especial nfasis en las zonas rurales (Plaza,1949: 675)
Dada la especificidad de los problemas educativos del sector rural se
impuls la formacin de normales rurales para la formacin de maestros
que deban actuar en un contexto con necesidades especificas que lo dife-
renciaban del sector urbano (Plaza, 1949: 672) La educacin rural tena
un carcter marcadamente instrumental: evitar la migracin, "arraigar a
los campesinos en la tierra generosa de nuestras montaas y nuestra serra-
na." Paralelamente el gobierno se propuso impulsar la educacin tcnica
y construir locales escolares que se consideraba "el problema ms difcil
que confronta el Ministerio de Educacin." (Plaza, 1949: 674). Estos
lineamientos de poltica, con distintos nfasis e intensidades en su aplica-
cin continuaron en los aos subsiguientes.
Un segundo momento de la reforma educativa para el acceso, se pro-
duce en los aos sesenta con la Junta Militar de Gobierno 0963-1966).
Fue un gobierno que desde un marcado anticomunismo, se plante como
programa conducir el "Estado hacia una nueva y revolucionaria etapa de
reestructuracin moral, econmica y administrativa." (junta Militar del
Gobierno, 1963: 3). Fue el inicio de una propuesta que conjug moder-
9 "Tengo el convencimiento -dice Plaza - de que cuando la ciudadana en general y los part- '
dos polcos de fondo ideolgico robustamente organizados. se convenzan de que se puede lle-
garal Poder solamente por el camino ancho y legtimo del sufragio popular. no intentarn ya
entrar por la ventana y tomarlo por asalto." Pgina 650.
10 ... si bien existieron destellos modernizadores anteriores a 1950. es en el gobierno de Plazaque.
por primera vez en la historia nacional. se establece el problema del desarrollo como un reto glo-
bal de la sociedad y el Estado. Seinicia entonces la fundacin de una nueva repblica que cam-
bia radicalmente los supuestos sobre los que se levant la nacida en 1830." Montfar (1990).
35
CarlosArcos Cabrera
nizacin y la existencia un estado no slo fuerte y autoritario, central en
tanto referencia de la poltica, de la economa y de construccin de la
nacin.
Bajo el "signo de una ardiente fe en el destino nacional" --como lo
sealaba en un folleto-- defini una amplia poltica para el sector educa-
tivo (junta Militar del Gobierno, 1963: 24). Los aspectos claves de sta
tenan relacin con la despolitizacin de las universidades, que consista
en eliminar la injerencia de la izquierda en la vida universitaria" una se-
gunda rea de poltica era introducir un concepto de educacin integra-
da al desarrollo econmico y social del Ecuador", Es relevante el inters
por conformar "un sistema educativo nacional" que atienda a todos los
segmentos de la poblacin". Los dficit de infraestructura escolar y de
profesores capacitados eran dos reas crticas que la poltica educativa
deba enfrentar. Se reorganiz la supervisin escolar y se definen nuevos
criterios para el reclutamiento de maestros. Con el apoyo de CARE se
define un ampli programa de alimentacin escolar. La presencia del go-
bierno norteamericano a travs de USAlD, fue clave para el desarrollo de
materiales didcticos destinados a la educacin primaria.
En este caso, tambin la poltica educativa form parte de un proyec-
to ms amplio. El Estado debe promover activamente el desarrollo y el
cambio de la obsoleta estructura agraria. Desde el Estado se formula un
Plan Decenal de Desarrollo, se impulsa la primera reforma agraria que eli-
mina las formas precapralsra de trabajo en el agro interandino y promue-
ve la sustitucin de importaciones. Es un perodo en que el Estado ecua-
toriano tena ingresos fiscales limitados, basados en impuestos a las expor-
taciones de productos agrcolas primarios y a las importaciones. Es decir
recursos que provenan de los grupos agroexportadores e importadores,
con un gran poder poltico.
El tercer momento, que marc la consolidacin de la modernizacin
'centrada en el Estado, en las que la poltica educativa jugaba un impor-
tante papel, se dio en el marco del Gobierno Nacionalista de la Fuerzas
11 Ladictadura modific la Ley de Educacin Superior y el Ministerio de Educacin intervino en
las principales universidades del pas.
12 Era una poltica que, segn la Junta Militar, debla marchar en "armona con las aspiraciones de
'Alianza parael Progreso" (1963: 24).
36
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
Armadas (1972 - 1979). El Gobierno formula un Plan de Transforma-
cin y Desarrollo que se lo puede entender como un momento de pro-
fundizacin y consolidacin de las tendencias existentes desde 1950.
Nuevamente las polticas educativas se inscriben en un contexto ms am-
plio de polticas de desarrollo e industrializacin. La poltica educativa re-
coge buena parte de los planteamientos que se haban formulado desde
los aos sesenta. La diferencia radica en que el Estado controlaba los re-
cursos provenientes de la exportacin de petrleo que se inicia el ao 72,
lo que le proporciona una gran autonoma frente a la oligarqua y al po-
pulismo. El proceso de modernizacin antioligrquico cobr nuevo im-
pulso.
A pesar de las rupturas y discontinuidades polticas en estos tres mo-
mentos claves de la poltica de reforma por el acceso, se encuentran pun-
ros en comn como la importancia que se otorga a la educacin prima-
ria, el compromiso por ampliar la infraestructura, la necesidad de reclu-
tar maestros y capacitarlos y talvez lo ms importante, hacer de la polti-
ca educativa una herramienta al servicio de un objetivo, macro: el desarro-
llo nacional.
Con el retorno a la vida democrtica en 1979, se consolidaron los
principios de la reforma orientada al acceso al formar parte de la Cons-
titucin aprobada por referndum. Se estableci como norma que el 30%
del presupuesto del Estado se destine a educacin, se ampli el principio
de gratuidad de la enseanza, hasta la universidad y se mantuvo el prin-
cipio, existente ya en la constitucin del 67, de garanta de la estabilidad
y justa remuneracin de los maestros (Farith S., 1999). El primer gobier-
no democrtico, adems de reiterar la atencin preferente al acceso espe-
cialmente a la educacin rural- que fue apoyada por el proyecto de Aten-
cin a la Marginalidad Rural (AMER) - abri el espectro de las polticas
a la inrerculturalidad, con la creacin, en 1988, de la Direccin Nacional
de Educacin Bilinge. La necesidad de modernizar la administracin del
sistema y un conjunto de iniciativas de cambio curricular, educacin tc-
nica, que recibi el apoyo del BID a travs de PROMET I y 11 (Paladines,
1995) que fueron los primeros proyectos sectoriales financiados con cr-
dito externo. La Ley de Educacin, aprobada en 1983 y an vigente, sin-
tetiz el proceso de reforma orientada al acceso. El gobierno de Febres
Carlos Arcos Cabrera
Cordero (1984-1988) mantuvo las mismas prioridades, al igual que el
gobierno del socialdemcrata, Rodrigo Borja (1988-1992) que ejecut la
ltima campaa nacional para erradicar el analfabetismo (UNICEF-
MEC, 1990).
Muchas de las ideas sealadas se haban convertido en aspectos sustan-
tivos de una temprana comprensin que del pas tena una elite intelec-
tual tecnocrtica formada especialmente por la clase media, en aquel mo-
mento, en formacin. Es una clase media fuertemente influida por dos
vertientes intelectuales, la del socialismo y por las corrientes del desarro-
llo econmico formuladas por Naciones Unidas. Destacados intelectuales
socialista tuvieron activa participacin en el sector educativo pblico en
diversos gobiernos y en la direccin de universidades." Se puede afirmar
que la definicin de polticas educativas y su organizacin fue un campo
privilegiado de intervencin de intelectuales y militantes de orientacin
socialista. Esta participacin y compromiso es una de las razones por las
cuales las polticas educativas tuvieron vigencia durante el amplio ciclo de
la modernizacin asociada al fortalecimiento del Estado. Esta participa-
cin dio legitimidad a las polticas y convirti a la poltica educativa en
un poderoso instrumento de cambio y de integracin tanto poltica como
social del Ecuador en aquella poca. 14
Este proyecto de modernizacin implicaba una crtica que apuntaba a
varios grupos sociales: los terratenientes serranos, la oligarqua costea y
al populismo. Un objetivo destacado de la critica fue la actitud rentista y
feudal de los latifundistas de la Sierra; la concentracin de la tierra en po-
cas manos, y la existencia de huasipungos improductivos yecolgicamen-
te deteriorados"! Esto, junto al analfabetismo daba por resultado una
agricultura de baja productividad, con bajos salarios y una defectuosa dis-
tribucin del ingreso. La reforma agraria era un aspecto central de la pol-
13 Un anlisis sobre la izquierda en Ecuador se encuentra en Bonilla (1991).
14 Una corriente de izquierda conden esta participacin en el entendido que conduca a fortale-
cer a los grupos dominantes ydebilitaba las oponunidades para una revolucin proletaria y con-
den a los intelectuales y militantes socialistas como traidores a su causa. Al respecto se puede
ver Ycaza Cans (1992).
15 Esimportante en este aspecto el texto de Crdenas. Jos, C. (1953). El huasipungo era una par-
cela de tierra a la que accedan los peones rurales como forma de pago por su trabajo. Los hua-
sipungos fueron entregados en propiedad en la Reforma agraria de 1964.
38
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
tica pblica. "La reforma agraria -sealaba Crdenas- es el reconocimien-
to de que la tierra debe explotarse en forma econmica, en funcin del
pas y no en funcin exclusiva de unos pocos." (Crdenas, 1953: 9).
El desarrollo econmico, concepto que incluye la industrializacin, la
mecanizacin del campo y el desarrollo de una agricultura moderna de
exportacin en la Costa, deba ser ame todo, amioligrquica, es decir
deba tomar en cuenta "los intereses permanentes de la poblacin" tanto
en el diseo de las polticas econmicas, como en el poder poltico." El
Estado deba recuperar el control sobre la inversin pblica y la poltica
fiscal. En este contexto la poltica educativa se deba orientar a la reduc-
cin del analfabetismo y la promocin de la educacin tcnica, dos aspec-
tos centrales del desarrollo primario o bsico, junto con la construccin
de infraestructura y la sanidad pblica (Crdenas, 1953: 12-13)
Modernizacin y desarrollo -en los cuales cumplen un rol central por
un lado reformas estructurales como la reforma agraria y, por otro lado,
la educacin, especialmente la rural y la tcnica- se plantearon como al-
ternativa a dos hechos polticos cruciales en Ecuador la crisis del Estado
oligrquico, surgido de la revolucin liberal y la emergencia del populs-
mo en el escenario polrico." Pero tambin a los problemas econmicos
que enfrentaba el Ecuador.
El Estado se convierte en impulsor del desarrollo a travs de la promo-
cin de la industrializacin, la conformacin de un mercado interno
mediante la reforma agraria, la construccin de infraestructura, la organi-
zacin y provisin de servicios pblicos. Bien se puede considerar este con-
junto de iniciativas como los medios para la conformacin de un Estado
nacional fuerte que fue la tarea inconclusa de la Revolucin Liberal.
16 (1953: 14). Para Crdenas quienes imponan sus inrereses en la polrica econmica eran los
importadores y exportadores de Guayaquil, los industriales serranos, "clase industrial fuertemen-
te proteccionista" y los rerrarenientes, Pgina 20.
17 Esta tesis ha sido planteada por Felipe Burbano. Para este autor el rgimen oligrquico es "una
forma de organizacin del Estado y la poltica desde una estructura dual (agro exportadores en
la Costa y terratenienres en la Sierra), incompatible con el funcionamienro de una democracia
liberal", en tanto que el popuJismo es un fenmeno que vuelve muy complejo el trnsito desde
la modernizacin econmica hacia la modernizacin polrica. De la Torre (citado por Burbano)
denomina: "la irrupcin de una polrica de masas en el Ecuador, por oposicin a una polrica de
elites. y cuyas repercusiones trascienden los meros acros electorales."
39
Carlos Arcos Cabrera
Crculos virtuosos de la reforma orientada al acceso
Lacontinuidad de la poltica que se observa en cuatro dcadas, antes que
un elemento explicativo es un resultado. La"reforma por el acceso" gene-
r sus propios ciclos virtuosos de demanda/oferta. No se trata de una inte-
raccin simple, sino de oportunidades de empleo, carrera profesional, ser-
vicios tcnicos, tanto pblicos como privados que generaron un espacio
autnomo -simblico, social y econmico- que alent a que los diversos
gobiernos, independientemente de su naturaleza y orientacin poltica,
mantuvieran las polticas de acceso como el centro de la poltica educati-
va. Fue inicialmente ms social, es decir anclada en la lgica, comporta-
mientos y demandas sociales, antes que poltica y en tal sentido, parte de
las agendas y de la poltica pblica.
En una sociedad que comenzaba de forma lenta a romper los estrechos
lmites de la sociedad tradicional basada en la hacienda, la reforma orien-
tada al acceso fue una estrategia crucial de democratizacin y de oportu-
nidades de movilidad social para grupos medios urbanos y para la peque-
a burguesa de los pueblos y de ciudades pequeas de provincia",
Adicionalmente integr el sistema educativo en sus diferentes niveles,
pues la expansin rpida de cobertura en los niveles inferiores, alent a las
universidades a formar facultades y escuelas de pedagoga. No fue un pro-
ceso exento de conflictos, especialmente cuando la reforma orientada al
acceso Ueg a la universidad (Moreano, 1987).
Una hiptesis es que esta modalidad de reforma alcanz una legitimi-
dad social previa que le permiti una presencia estable en las agendas de
poltica." Un argumento para explicar el relativo xito de la "reforma
orientada al acceso" es que sus beneficios son concentrados y sus costos
dispersos (Corrales, 1999),20 En el caso del Ecuador se trat de una pol-
18 Lapoltica de expansin de cobertura fue acompaada de dos otras iniciativas: el fonalecimien-
ro de los colegios normales donde se formaban profesores y la organizacin de normales especia-
lizados en la formacin de profesores rurales; y. un apoyo. intermitente. a la educacin tcnica.
19 Agenda es el "conjunto de los problemas que apelan a un debate pblico, e incluso a la intervencin
(activa) de las autoridades pblicas legtimas." Paidoleau. citado por Pedro. F., YPuig, I. (1998:34).
20 De acuerdo a Corrales (I999) "las reformas orientadas al acceso producen beneficiarios concen-
uados: los alumnos matriculados y sus padres, los maestros y los gremios docentes, los construc-
tores y los burcratas. que ven aumentados sus presupuestos. Al mismo tiempo, sus costos se dis-
tribuyen entre muchos..."
40
PoUtica pblica y reforma educativa en el Ecuador
tica de beneficios amplios, no concentrados, por el nmero y tipo de acto-
res sociales e institucionales beneficiarios y de costos dispersos, especial-
mente en los setenta, debido a que el grueso del financiamiento del gasto
pblico provena del petrleo y que por tanto no se requiri, introducir
en las agendas el complejo y difcil tema, desde la perspectiva poltica, del
financiamiento del gasto educativo. Un factor no menos importante fue
la presencia casi hegemnica, hasta mediados de los aos ochenta, de un
conjunto de iniciativas de poltica que promovan una fuerte participa-
cin del Estado como promotor del desarrollo.
Es menos evidente la relacin entre educacin y mercados laborales, en
el contexto de la reforma orientada al acceso. En el estudio de 1979 reali-
zado por el Banco Mundial se seala que la migracin entre el campo y la
ciudad que adquiere una gran importancia en los aos setenta alter los
patrones de empleo tanto en las zonas rurales como urbanas. En trminos
globales el empleo creci algo menos que el crecimiento demogrfico. Sin
embargo, existieron sectores como el comercio, la administracin pblica
y otros servicios que crecieron a tasas ms altas que el promedio. El Banco
Mundial consideraba que el empleo en la administracin pblica creci,
entre 1975 y 1978, a una tasa anual de 7.6% por ciento. El mayor apor-
te al crecimiento provena de los maestros cuyo nmero aument en una
tasa anual de 9.3% (Banco Mundial, 1979: 6). Si bien en los aos seten-
ta, el crecimiento no fue suficientemente alto, crecieron a una tasa anual
del 5%, que histricamente contrastaba con la de dcadas anteriores. Es
posible considerar que la combinacin de urbanizacin acelerada y creci-
miento del empleo en servicios y comercio hayan confluido en estimular
la matrcula en los diversos niveles educativos.
Los lmitesde la reforma orientada al acceso
Los ciclos virtuosos de la reforma orientada al acceso dejaron de operar.
Entre 1990 y el 2000 el analfabetismo apenas se redujo un punto porcen-
tual y la tasa de matrcula en el nivel primario permaneci estancada alre-
dedor del 90%. Incluso se redujo el ritmo de crecimiento de la matrcula
en la secundaria.
41
Carlos Arcos Cabrera
Un primer aspecto fue el cambio en el contexto macroeconmico.
La crisis de la deuda y de los precios del petrleo condujo a los prime-
ros programas de ajuste y de estabilizacin. El financiamiento de un
modelo expansivo en educacin comenz a enfrentar dificultades en el
marco de un creciente dficit fiscal y de problemas de crecimiento (Sal-
gado; Santos, 1998 y Arauja, 1998). Paralelamente, ese amplio acuer-
do, ms implcito que explcito, entre diversos grupos sociales, comen-
z a romperse. El crecimiento econmico de los aos setenta, gener
una diversificacin de la estructura ocupacional, especialmente en los
sectores medios, una diferenciacin del sector en funcin de expectati-
vas polticas y de modos de vida. La diferenciacin de la estructura ocu-
pacional y de ingresos de la clase media, originalmente ligada al empleo
pblico, ya las profesiones liberales se materializ en la bsqueda de al-
ternativas educacionales tanto en el nivel medio (la secundaria), como
en el superior.
Si bien, una primera diferenciacin histrica existente desde las pri-
meras dcadas del siglo XX fue entre la educacin laica y la religiosa; la
diferenciacin en los aos ochenta fue ms amplia y compleja. La clase
media, que haba sido un actor importante en la reforma orientada al
acceso a la educacin en todos los niveles, como una respuesta al poder
tradicional de corte oligrquico, inici el abandono de la educacin p-
blica e impuls la educacin privada, tanto laica como confesional;
opt por encontrar soluciones privadas a sus nuevas expectativas sobre
la educacin. Esta accin hacia la diferencia se fundamentaba como
una "demanda" de calidad, de adaptacin a los nuevos retos que impo-
na un entorno de cambio rpido, la globalizacin de sus expectativas
de vida, etc.
Existen otros factores importantes que mermaron la legitimidad del
modelo y el cambio de posicin de otros actores sociales, frente al mismo.
Por un lado, se hizo evidente que el modelo haba perdido capacidad de
incluir y ofrecer respuestas a grupos estructuralmente excluidos del siste-
ma como los indgenas. Yaen el ao 1979 el Informe del Banco Mundial
haba advertido que la tasa de matrcula en las zonas rurales era de apenas
del 67.2% Yque "alrededor de un tercio de los nios rurales, principal-
mente de origen tnico, permanece fuera del sistema escolar". Adicional-
42
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
mente para los que asistan la escuela pblica se haba convertido en una
expresin de racismo y violencia cultural."
La tasa neta de matrcula en todos los niveles era significativamente
ms baja para grupos indgenas, pobladores rurales y poblacin urbana en
situacin de pobreza. En el 2000, la tasa de matrcula en la escuela prima-
ria era cerca de 10% menos para los grupos indgenas, comparada con el
promedio nacional (Ponce, 2000). El modelo haba alcanzado sus lmites
desde el punto de vista de la inclusin. Las polticas de acceso no eran su-
ficientes para superar las barreras de exclusin tnica a la que haba sido
sometida la poblacin indgena desde la colonia. Los indios comenzaron
a buscar alternativas de una educacin distinta. La presin se materializ
en los noventa con la formacin de un sistema de educacin bilinge.
Tampoco logr incidir en la marcada desigualdad en el ingreso y el consu-
mo que caracteriza a la sociedad ecuatoriana.
El incremento del nmero de maestros en el sector pblico, los convir-
ti en una poderosa fuerza corporativa. El sindicato de maestros, cuyos or-
genes se remontan a los aos 30 del siglo XX, comenz a tener un activo
rol en la definicin de las polticas y se convirti en un actor decisivo fren-
te a otros actores. Era el actor con mayor capacidad de presin dentro del
sistema educativo. Entre 1974 y 1993, es decir en 15 aos de democracia,
protagonizaron 28 huelgas, es decir ms de una por ao, que en conjunto
representaron 325 das de paralizacin, es decir algo ms de 21 das por ao.
Las huelgas ante todo expresaban intereses corporativos (Mosquera, 2002).
El sistema educativo organizado para atender la ampliacin del accesose
volvi inflexible a las demandas del entorno, que por lo dems haba expe-
rimentado cambios profundos. Por ltimo, el rol del Estado en la economa
y en la prestacin de servicios comenz a ser fuertemente cuestionado por
grupos econmicos empresariales y por sus representaciones polticas.
Las enseanzas dela reforma por el acceso
Lareforma por el acceso, a ms de sus objetivos especficos, fue un ins-
trumento de un proceso poltico de ms amplio alcance y cuyo obje-
21 Ver el esrudlo de Cliche, P y Garca, F. (1994).
43
Carlos Arcos Cabrera
tivo estratgico era la construccin de un Estado naciona1. Proceso
bastante tardo si se lo compara con otros pases de Amrica Latina. La
construccin de ese Estado se lo concibi como un proceso de moder-
nizacin econmica, institucional y social que se inclua bajo un con-
cepto amplio de desarrollo, que deba enfrentar por un lado, el anti-
guo orden oligrquico y por otro, el amenazante populismo, que de
acuerdo a De la Torre, era la forma de ampliacin de los mrgenes de
participacin poltica de grupos excluidos.
La reforma por el acceso involucr a un amplio grupo de actores en
calidad de aliados directos y por perodos largos. Las bases sociales de
apoyo eran los militares nacionalistas y reformistas y grupos medios
tecnocrticos vinculados al sector pblico. Al ser parte de un proceso
poltico ms amplio pudo sobrevivir a los conflictos y a la inestabili-
dad poltica, iglesias, a los maestros. Los adversarios se reducan a gru-
pos vinculados a la gran propiedad agraria de la sierra, afectados por
la reforma agraria. A estos aliados se sumaron actores externos. Fue
una alianza marcadamente endgena.
En el caso del Ecuador, por tratarse de una reforma en la que jugaron
un destacado papel gobiernos autoritarios, la relacin entre educacin
y democracia no fue explcita.
La reforma por el accesono tuvo mecanismos que garantizaran el acce-
so a la educacin de los grupos tnicos secularmente excluidos.
Lareforma por el acceso, al ser un proceso altamente centralizado, con
limitada participacin de niveles descentralizados del gobierno y de
otros actores del sistema educativo como los padres, termin por for-
talecer un solo actor, los maestros y la burocracia del Ministerio de
Educacin. Estos pudieron incidir en las polticas, la Ley de carrera
docente es un ejemplo, en el destino final de los recursos fiscales des-
tinados a la educacin y bloquear cualquier cambio que pudiera afec-
tar su estatus.
44
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
La reforma orientada a la calidad
Durante los aos noventa y al igual que otros pases de Amrica Latina y
el Caribe, el Ecuador inici un ambicioso proceso de reforma de la educa-
cin bsica. El objetivo era mejorar la calidad de la educacin, entendida
ante todo como una menor desercin y mejores logros de aprendizaje. Se
caracterizaba por un conjunto de iniciativas de poltica que dieron origen
a acciones en varios campos: organizacin y administracin del sistema,
cambios en el currculo, capacitacin docente, medicin de logros, etc.
Si bien las iniciativas no siempre fueron suficientemente planificadas,
ni ejecutadas en el contexto de un programa coherente de poltica, a la vez.
que presentaron serios problemas de coordinacin y continuidad, y se
concentraron en la denominada educacin bsica (diez. primeros aos),
estas forman parte de ese complejo fenmeno al que se denomin refor-
ma educativa en los aos noventa."
La reforma por la calidad, en el marco de la definicin amplia que
hemos dado, respondi a un diagnstico que determin que uno de los
problemas centrales de la educacin bsicaera la baja calidad de la misma,
medida como insuficiente aprendizaje para el nivel escolar en matemti-
ca y lengua y como una limitada capacidad de las escuelas para retener a
los alumnos matriculados.
El origen de la iniciativa
Los primeros planteamientos de poltica educativa en esta direccin fue-
ron hechos por el Banco Mundial, en el marco de un amplio estudio so-
bre el sector social del Ecuador y que tena como objetivo formular un
conjunto de polticas y estrategias que deban orientar al sector social en
los aos noventa (Banco Mundial, 1991). Era parte de un paquete de re-
comendaciones del Banco Mundial y el BID para la mayora de pases de
22 Para Pedr F..y Puig L, Las reformas educativas son "expresiones privilegiadas de proyectos pol-
ticos y uno de sus principales instrumentos. Con frecuencia. las reformas educativas incorporan
importantes elementos de innovacin que afectan a los procesos de ensefianza y aprendizaje y
los contenidos curriculares." (1999:39).
45
Carlos Arcos Cabrera
la Regin. Las polticas y estrategias apuntaban a crear condiciones socia-
les que sirvan de soporte, y acten de manera sinrgica con el amplio pro-
grama de reformas econmicas e institucionales de los noventa, orienta-
das a un cambio significativo del rol del Estado en la economa, median-
te la privatizacin de las empresas pblicas, la des-regularizacin de los
mercados, la apertura comercial, etc. Adicionalmente, los estudios cons-
tituan el fundamento para la ms amplia operacin de crditos al sector
social emprendida por el Banco Mundial.
El enfoque parta de los lmites de las polticas de acceso orientadas a
fortalecer la oferta, frente al problema de la calidad de los aprendizajes, a
los no resueltos obstculos en el acceso a una educacin de calidad por
grupos poblacionales excluidos, especialmente indgenas y a los proble-
mas de eficiencia de la inversin en educacin y que se expresaba en altas
tasas de desercin escolar. El concepto de calidad que orientaba la refor-
ma se refera a la "capacidad de analizar y sistematizar, resolver problemas,
tomar decisiones, ... , y de tolerancia a la: diversidad, capacidad de trabajar
en equipo, adaptabilidad, etc." (Delannoy, 1998: 3 y ss.). El concepto de
equidad implicaba atender necesidades distintas de manera diferenciada
garantizando oportunidades iguales de aprendizaje, en tanto que la efi-
ciencia implicaba "la optimizacin de la productividad educativa, anali-
zando la relacin entre insurnos, procesos y resultados." (Delannoy, 1998).
Llevar a la prctica estos enfoques implicaba promover cambios insti-
tucionales que, en el caso del Ecuador caracterizado por un marcado cen-
tralismo en las decisiones educativas, dieran mayor poder a las escuelas y
a los padres en la gestin escolar. La reforma por la calidad implicaba una
revisin a fondo no slo de aspectos conceptuales de poltica educativa,
sino impulsar cambios significativos en la estructura de poder que gober-
naba la educacin y en la asignacin de los escasos recursos que se desti-
naban a la educacin.
La reforma por la calidad se ancl en dos grandes proyectos de mejo-
ramiento de la educacin bsica financiados por prstamos del Banco In-
teramericano de Desarrollo (PROMECEB) que arranc en 1989 y del
Banco Mundial (EB PRODEC) que inici sus operaciones en 1992. En
conjunto representaban alrededor de USO 160 millones para ejecutarse
en seis aos. El primero se orientaba a las reas rurales y el segundo a las
46
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
reas urbanas. Estos proyectos promovan la reorganizacin de la adminis-
tracin de las escuelas creando las condiciones para una gestin relativa-
mente autnoma y descentralizada de las mismas a travs de la organiza-
cin de redes escolares", mejoramiento de la infraestructura, equipamien-
to, dotacin de libros de texto a los nios y capacitacin de los docentes
(Banco Mundial, 1992). Los dos proyectos concluyeron entre 1999 y
2000. Lamentablemente las evaluaciones finales son los secretos mejor
guardados tanto por el Banco Mundial como por el BID. como para sacar
lecciones del impacto de sus estrategias especficas para mejorar la calidad.
En torno a los planteamientos de poltica educativa en que se basaban
los proyectos gir y gira actualmente buena pane del debate educativo en
Ecuador. Los estudios que se realizaron a partir de los mismos y la nueva
informacin que generaron, especialmente a travs de la medicin de
logros acadmicos, demostraron que efectivamente la educacin ecuato-
riana tena serios problemas de calidad.
Los grupos tcnicos que se organizaron en torno a los proyectos, con
el apoyo de otros organismos internacionales, tal es el caso de UNICEF,
se convirtieron en el soporte de la iniciativa de reforma orientada a la cali-
dad, que fue precedida de una amplia consulta, realizada en 1992. a los
ms diversos sectores sociales, organizaciones e instituciones sobre las di-
rectrices que deban orientar la educacin ecuatoriana. Fue un proceso
indito en materia de definicin de polticas pblicas en general y en es-
pecial en educacin, aunque sus consecuencias prcticas fueron limitadas.
Se trataba de crear las bases de una continuidad de poltica orientada a la
calidad de la educacin, es decir convertirlas en polticas de Estado, de
largo plazo.
Los aspectos ms relevantes de los acuerdos nacionales fueron: instau-
racin de la educacin bsica de 10 aos (un ao de preescolar, un ciclo
escolar de 6 aos y un ciclo bsico de 3 aos); fortalecimiento de las reas
de lenguaje y matemticas (46% de la carga horaria) y, por ltimo la
inclusin de ejes transversales en valores, mulrculruralidad y educacin
ambiental (Ponce, 2000).
23 Laredescolar era un conjunto de escuelas organizadas en torno a un plantel central que compar-
tan recursos, procesos de planificacin, seguimiento y capacitacin, as como equipamiento.
47
Carlos Arcos Cabrera
La iniciativa
La reforma arranc oficialmente en el ao 1993, sin embargo pronto se
originaron conflictos de competencias en el interior del Estado sobre
quin deba liderarla y tambin sobre los enfoques especialmente en
materia curricular, que condujeron a sucesivos replanteamientos: octubre
del 93, octubre del 94, Yabril del 95 (Paladines, 1999). El gobierno dis-
puso de menos de un ao y medio para poner en prctica la ltima pro-
puesta. El siguiente gobierno, elegido en 1996, la desecho y el pas ingre-
s en un perodo de inestabilidad poltica e institucional, que se agudiz
con una crisis econmica sin precedentes. Entre agosto de 1996 y enero
del 2000 se sucedieron tres gobiernos. Todo intento o iniciativa de una
poltica mnima en educacin desapareci y la reforma no concluy, o fue
parcial y superficialmente ejecutada.
Los grandes proyectos financiados por recursos externos no arrojaron
los resultados esperados, especialmente al fallar en convenirse en el motor
de cambio institucional que arrastrara al conjunto de las polticas y
estructuras institucionales de la educacin bsica. La estrategia utilizada
para su operacin, la organizacin de Unidades Ejecutoras, una especie de
ministerios paralelos, con un estatuto especial desde el punto de vista de
contratacin y remuneraciones, en un marco institucional carente de est-
mulos internos hacia el cambio y la innovacin, las convirti rpidamen-
te en objetivo de ataque del conjunto de la burocracia ministerial. Pero
esto no fue lo ms grave, en un marco de penuria fiscal y en medio de un
sistema poltico macadamente clentelar y patrimonialista, estas unidades
se transformaron en apetecidos botines polticos de cada ministro y del
grupo poltico que llegaba al despacho. Era el nico pastel que se poda
distribuir. En cono tiempo se convirtieron es unos islotes de modernidad,
aislados, asediados y con poca legitimidad. Una consecuencia inmediata
fue el debilitamiento del rol poltico y normativo del Ministerio de Edu-
cacin y tambin una engorrosa ejecucin de los proyectos, que demor
mucho ms all de lo previsto. En el caso del Programa EB/PRODEC,
con un financiamiento inicial de USD 71.9 millones de un crdito del
Banco Mundial, el contrato se firm en el ao 1991 y comenz a ejecu-
tarse en 1992 con un plazo de ejecucin de 7 aos. Sin embargo, en di-
48
Polltica pblica y refonna educativa en el Ecuador
ciembre de 1999 el proyecto concluy sin que pudiera utilizar USO 14.5
millones del crdito, a pesar de que, una parte, se destin a la atencin de
la emergencia originada en el fenmeno de El Nio (Arcos, 2001).
Por un lado, la organizacin de un sistema de redes escolares descen-
tralizadas y con una relativa autonoma, que constituy el eje central de
la propuesta de reorganizacin de la educacin bsica, se transform en
una experiencia limitada: en ~ etapa de cierre de los proyectos, menos
del 10% de alumnos de la primaria y de planteles operaba bajo el sistema
de redes educativas (SIISE, 2001). Las redes que pudieron sobrevivir a los
cambios eran boicoteadas por el sindicato de maestros y por la burocracia
del ministerio.
Fue una experiencia con impacto limitado en los aprendizajes. En las
pruebas de aprendizaje realizadas en las escuelas directamente apoyadas
por uno de los proyectos, los alumnos no pudieron alcanzar resultados
significativamente diferentes a los de otras escuelas pblicas, que no reci-
bieron apoyo alguno". Nada indica que los resultados podran ser distin-
tos en las escuelas rurales apoyadas por el proyecto PROMECEB, finan-
ciado por el BID.
Cabe sealar que no todo cay al vaco. Las preocupaciones sobre la
baja calidad, apoyada por la evidencia proporcionada por el sistema de
medicin de logros y por otros estudios sobre la situacin de la educacin
fue adoptado por organizaciones civiles ligadas a la educacin y por los
medios de comunicacin. Esto en alguna medida, alent el debate sobre
la necesidad de una reforma educativa.
En la actualidad existe un marcado escepticismo sobre la posibilidad
del cambio educativo que surge de un hecho sealado por Paladines: "el
fracasode los esfuerzos por concretar polticas de Estado a partir de la par-
ticipacin y presin de otros agentes de la sociedad." (Paladines, 1999:
39). Tanto en 1992, como en 1996 se obtuvo una amplia participacin
de diversas organizaciones sociales y acuerdos puntuales como para fun-
dar en ellos polticas. Sin embargo, actores claves como los empresarios
estaban ausentes y otros actores como los maestros estaban en contra pues
en buena medida la reforma fue planteada contra ellos.
24 Las escuelas recibieron apoyo durante por Jo menos cuatro aos.
49
Carlos Arcos Cabrera
Los lmites
La reforma educativa por la calidad, si bien puede y debe ser analizada
desde la perspectiva de una razn tcnica, ante todo requiere de una mira-
da que la englobe en el conjunto ms amplio de la reforma del Estado. Es
en este contexto en que los planteamientos de la reforma pasaron a for-
mar parte de la agenda de polticas.
La reforma educativa por la calidad de los aos noventa en el Ecuador
fue una expresin de un proyecto poltico de amplio alcance, para el que
la reforma del Estado era un objetivo central y que fue impulsado por un
conjunto de actores de diversa naturaleza, especialmente externos que no
se lograron articular con actores internos con suficiente poder como para
neutralizar las resistencias dentro y fuera del sistema educativo. Para los
opositores la reforma educativa fue vista como un componente de la
modernizacin de orientacin "neoliberal" que esos mismos actores exter-
nos colocaron en la agenda poltica como una prioridad.
Una explicacin sustantiva de los magros resultados alcanzados luego
de una dcada de los esfuerzos de reforma de la educacin orientada a la
calidad en la educacin bsica, podra vincularse a la ausencia de "impe-
rativos sistemticos" pro reforma", Estos imperativos son de diversa natu-
raleza. Por una parte, la falta de apoyos sociales significativos. Se seal ya
el abandono que hizo la clase media, actor importante en la reforma
orientada al acceso, de la educacin pblica y la bsqueda de alternativas
de calidad en lo que le ofrece el mercado de servicios educativos privados
que tiene una presencia significativa en las principales ciudades del pas.
Por otra parte, los sectores econmicos de punta tienen una autono-
ma que la podramos llamar estructural del sistema educativo y una cap-
tacin estratificada de recursos. Las empresas que incorporan tecnologa
demandan poco empleo, en tanto que las empresas pequeas y mcroern-
presas, incorporan poca tecnologa y no demandan trabajadores califica-
dos. Los rubros fuertes de exportacin, incluidos los llamados no tradi-
cionales, requieren trabajadores de baja calificacin. Lo cual no quiere
25 Corrales (1999) seala que las reformas orientadas a la calidad tienen costos concentrados. espe-
cialmente para los maestros y la burocracia y beneficios dispersos. no evidentes en corto plazo.
50
Poltica pblica y refonna educativa en el Ecuador
decir que los niveles de educacin de una persona no establezcan diferen-
cias significativas en trminos de retornos, medidos por el ingreso (Arcos
y Vsconez, 2001). Para las elites econmicas y para el modelo econmi-
co vigente, la calidad del proceso de formacin de los recursos humanos
es relativamente indiferente, no es un imperativo para la rentabilidad de
sus negocios, ni para su vinculacin con los nichos de mercado a los que
acceden.
El sistema poltico, y especialmente el subsistema de partidos tiene
una enorme autonoma con relacin a la sociedad que representa, espe-
cialmente si las demandas o planeamientos provienen de fuera de sus
clientelas polticas y de sus prcticas, de sus intereses de corto plazo y del
dficit de perspectiva nacional que tienen (Meja, 1998; Freidenberg y
Alcntara, 2001). El mejoramiento de la calidad de la educacin, en este
caso la bsica es poco atractiva desde el punto de vista de votos, pues sus
resultados se ven en plazos no compatibles con los intereses inmediatos de
los polticos. Implica ms bien un rea de riesgo y de conflicto al encon-
trarse de por medio, el poderoso sindicato de maestros. No se constituy
un bloque de fuerzas polticas con capacidad de introducir en el sistema
poltico los acuerdos alcanzados en la sociedad civil". Este es un aspecto
crucial que se debe considerar a la hora de disear futuras estrategias de
reforma de la educacin. El apoyo efectivo se limit a la banca multilate-
ral que financiaba los proyectos de mejoramiento de la calidad y a algu-
nos organismos de las Naciones Unidas.
Una parte importante del discurso a favor del mejoramiento de la cali-
dad de la educacin se bas en el argumento que la educacin y una edu-
cacin de calidad, es un derecho. Si bien este es crucial para fundamentar
las polticas, es insuficiente para que estas polticas se conviertan en una
fuerza transformadora de la realidad, al margen de los imperativos siste-
mticos a favor de la reforma, como la demanda de calificacin en el
empleo, alianzas sociales y polticas que generen crculos virtuosos de ini-
ciativas para una reforma orientada a la calidad.
26 De acuerdo a Paladines"... las principales propuestas formuladas por las consultas nacionales en
cuanto a educacin y trabajo, descentralizacin, calidad, necesidades bsicas de aprendizaje y
acuerdo nacional para la transformacin educativa, no han pasado de ser un conjunto de decla-
raciones "lricas", que muy escasamente se lograron aplicar." (Paladines, 1999: 34)
51
Carlos Arcos Cabrera
A partir de la crisis poltica y econmica de 1999 emerge un movi-
miento y un debate en el que la reorganizacin/modernizacin del Estado
adquiere una nueva dimensin. La descentralizacin y los planteamientos
autonmicos que haban sido temas de inters y debate de grupos tcni-
cos burocrticos pasan a ser demandas de elites regionales y locales.
Paralelamente se comienzan a conocer en el pas, experiencias positivas de
administraciones municipales distintas a las de Quito, Guayaquil y
Cuenca que incluyen acciones en reas no tradicionales de la gestin
municipal. Las disposiciones constitucionales, como las numerosas leyes
especficas encuentran, por primera va, un asidero en movimientos
sociales de base local o regional (Ojeda, 2000).
Una respuesta del gobierno de Noboa (2000 - 2002) fue la conforma-
cin de una Comisin de descentralizacin que prepar una propuesta
que incluye todos los sectores y subsectores de gobierno. La propuesta se
transform en Decreto Ejecutivo y condujo a que se establezcan los pri-
meros acuerdos de transferencia de competencias y recursos entre el
gobierno central y municipios, en tres reas: obras pblicas, medio am-
biente y turismo. Lapropuesta de la Comisin es transferir la responsabi-
lidad de la gestin de escuelas y establecimientos secundarios a los gobier-
nos locales (municipios y consejos provinciales). Sin embargo, es eviden-
te la resistencia pasiva y el desinters por parte de los municipios para asu-
mir responsabilidades en el sector". La tendencia ha sido ms bien la de
salir del sector. De acuerdo a una estimacin realizada por Paladines
(1999) a inicios de los aos 80, los municipios "tenan a su cargo 320 es-
tablecimientos, en el 96 administran 46". Incluso un municipio con
amplia experiencia en administracin escolar como el de Quito prepar
una propuesta en extremo conservadora: se har cargo de 12 escuelas fis-
cales en los prximos cuatro aos.
Existe, por un lado, la conviccin que al asumir la administracin de
las escuelas se estara asumiendo los conflictos que hoy caracterizan al
sistema y por otro, la sospecha que en la primera crisis fiscal, el gobier-
no central los abandonar a su suerte. En este contexto de resistencia
27 Esto se evidencia en los pronunciamientos realizados por alcaldes de diversas ciudades en los
principales medios de comunicacin.
52
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
pasiva, se observan algunas acciones como la del Municipio de Cuenca
que ha constituido un Consejo Cantonal de Educacin que sin propo-
nerse asumir la administracin de los establecimientos, busca incidir so-
bre la calidad a travs de una modalidad de veedura social sobre la edu-
cacin.
No est por dems sealar la heterogeneidad que caracteriza a los
municipios en funcin de capacidades institucionales instaladas, que
implica que cualquier iniciativa tendiente a transferirles responsabilidades
en educacin deba ir acompaada de un consistente apoyo tcnico.
Losincentivos para la reforma por lacalidad
En el caso del Ecuador, la reforma por el acceso fue parte de un amplio
movimiento de inclusin social, vinculado a la construccin de un esta-
do nacional. Fue una poltica con sinergias mltiples. El crecimiento del
sector pblico, de la inversin pblica en obras de infraestructura y de la
migracin hacia las ciudades incentiv la incorporacin al trabajo de la
poblacin que sala de las escuelas, colegios y universidades. Un aspecto
importante es que el acceso a la educacin fue un componente esencial
de una ideologa de los derechos que se difundi desde la clase media
hacia sectores populares. En el caso de la reforma por la educacin las
sinergias con otras polticas, con los valores culturales y con aspectos
estructurales como el mercado laboral no es evidente por si misma. Se
podra argumentar que los grados de xito o fracaso de una poltica de
reforma dependen de su situacin relativa a otras polticas, cun impor-
tante es frente a esas otras polticas y, de la fuerza de las sinergias con el
sistema de valores de una sociedad, del sistema poltico y particularmen-
te del mercado de trabajo.
Larelacin de la educacin con el mercado de trabajo puede dar pau-
tas importantes para los lineamientos de una poltica de reforma, por lo
menos en aquellos aspectos en que implican la vinculacin entre educa-
cin y trabajo.
53
Carlos Arcos Cabrera
Educacin y acceso al empleo"
Una primera inquietud tiene que ver con las diferencias en el acceso al
mercado de trabajo de acuerdo a los niveles de escolaridad que tienen las
personas. Ladesocupacin promedio entre marzo de 2003 y febrero 2004
fue de 9.6%. La proporcin de desocupados es ms alta entre quienes tie-
nen estudios secundarios frente a otros grupos, es decir que su probabili-
dad de acceder al mercado de trabajo es ms baja (Cuadro 2).
Esto plantea dos problemas, tanto por el lado de la ocupacin, como
por el de la educacin. El acceso al mercado de trabajo (sin discriminar
sobre la calidad del empleo, ni de los ingresos) castiga a quienes tienen al-
gn grado de educacin secundaria, frente a los que tienen educacin pri-
maria y superior y por otro lado, la educacin secundaria no estara ade-
cundose a las demandas del mercado laboral.
Cuadro 2
Ecuador: Situacin laboral por nivel de instruccin Quito, Guayaquil y Cuenca
Marzo 2003, Febrero 2004, % sobre AJas
Situacin Laboral Total
Nivel de escolaridad
Ocupados
Desocuoados
Ninguno y centro de alfabetizacin
94,5
5,5 100,0
Primaria
91,5
8,5 100,0
Secundaria y postsecundaria
87,9 12,1 100,0
Superior y postarado
93,4 6,6 100,0
Total
90,4 9,6 100,0
Fuente: FlACSO Sede Ecuador. BCE. Encuesta de Mercado Laboral Urbano. 2002-2004
Elaboracin: El autor.
28 La informacin utilizada en esta parte del documento proviene de las Encuesta del Mercado
Laboral que realiza FLACSO Sede Ecuador para el Banco Central del Ecuador. Laencuesta se
aplica a hogares urbanos de Quito, Guayaquil y Cuenca. Los datos incluyen el perodo mano
de 2003 a febrero de 2004.
54
j' --'-.
FlACSO-
Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador
En general, el acceso al mercado de trabajo urbano, esto es dejar de ser
desocupado, no depende necesariamente de los aos de escolaridad que
tiene una persona. Para personas con similares condiciones por cada ao
de escolaridad la probabilidad de ocuparse se incrementa menos del uno
por ciento al aO.
29
Esto quiere decir que luego de 10 aos de estudio, la
probabilidad de que una persona encuentre empleo es de 2% por ciento
ms alta que si no tuviera ningn grado de escolaridad. Si se lo mira en
trminos de niveles educativos, los que tienen estudios primarios tienen
un -2% menos de salir de la desocupacin que los que tienen educacin
superior. Es, sin duda, una diferencia muy pequea. Curiosamente, aque-
llos que tienen estudios secundarios tienen menos de 3.4% de salir de la
desocupacin que aquellos que tienen estudios superiores. En consecuen-
cia, si bien se puede culpar a la educacin parte de la responsabilidad del
accesoal empleo, al parecer no existen condiciones del mercado de traba-
jo que estimulen una reduccin del desempleo asociado claramente con
la educacin.
Un aspecto relevante y que podra ilustrar una posible lnea de polti-
ca es el incremento de la probabilidad de ocupacin que tienen las perso-
nas que han asistido a un curso de capacitacin. La probabilidad de pasar
de desocupado a ocupado es 4.1%. (Cuadro 3). Es un valor mayor a todos
los niveles educativos, incluido el superior. En otros trminos una perso-
na que a ms de su educacin tiene un curso de capacitacin tiene ms
probabilidades de pasar de la condicin de desocupado a ocupado que
aquellas que tienen nicamente la educacin formal. Una poltica que in-
centive en el corto plazo la capacitacin debera privilegiar la participa-
cin de las mujeres que frente a los hombres tienen 6.3% menos de pro-
babilidades de dejar de ser desocupadas.
29 El valor exacto es 0.2 % por ao de escolaridad. Laestimacin se realiz utilizando un modelo
de maximizacin de probabilidades (DPROBln del programa STATA.
55
Carlos Arcos Cabrera
Cuadro 3
Robust
docupa
dF/dx Std. Err. z
P>lzl
x-bar [ 95% cr, 1
dcapacir"
.041858 .0047755 7.34 0.000 .085411 .032498 051218
dsecund" -.034531 .0037329 -9.31 0.000 .474382 -.041847 -.027215
dsup"
.0136697 .0042938 3.10 0.002 .267958 .005254 .022085
(0) dF/dx is for discrete chango of dummy variable from Oto 1
z and P>lzl are rhe test of the underlying coefficienr bcing O
Educacin y calidad de la ocupacin
Partamos del hecho que las personas, hombres y mujeres, han encontra-
do un empleo. Cmo influye la educacin en la participacin en estos
diversos mercados de trabajo? A las personas ocupadas se les clasific, de
acuerdo a su nivel de escolaridad, en ocupados adecuadamente, subem-
pleados visibles y bajo otras formas de subernpleo."
Es importante sealar que menos de la mitad (entre el 47% yel48%)
de los ocupados estn adecuadamente ocupados.
Una vez en el mercado de trabajo, la educacin s hace diferencia. El
porcentaje de ocupados adecuadamente se incrementa conforme aumen-
ta el nivel de escolaridad. Entre las personas con niveles de estudios uni-
versitarios y de postgrado el 55% tiene un trabajo adecuado. La relacin
se ve fortalecida cuando, adems de la educacin formal, la persona ha
participado en un curso de capacitacin.
30 Se considera ocupados adecuados a los trabajadores que se encuentran laborando jornadas com-
pletas de trabajo. de acuerdo con la legislacin vigente. y que sus remuneraciones se encuentran
de acuerdo con las establecidas legalmente. a pesar de que haya una reducci6n o modificaci6n
de la demanda de mano de obra o a la insuficiente creaci6n de empleo en relaci6n con determi-
nados oficios. Tasa de subempleo visible: es el cociente entre los ocupados que involuntariamen-
te trabajaron menos de 40 horas a la semana pero estn dispuestos y disponibles a trabajar yasea
en su empleo
56
PoUtica pblica y reforma educativa en el Ecuador
Cuadro 4
Ecuador: escolaridad y caractersticas de la ocupacin
Escolaridad Ocupados
Subempleados Ouasfonnas Total
adecuadamente
visibles de subempleo
Ninguno 27,30% 15,70% 57,00% 100,00%
Primaria 38,50% 10,900/0 50,60% 100,00%
Secundaria 47,80% 8,00% 44,20% 100,00%
Superior y postgrado 55,10% 6,10% 38,80% 100,00%
Total 47,10% 8,30% 44,60% 100.00%
Fuente: FLACSO Sede Ecuador, BeE. Encuesta de Mercado Laboral Urbano. 2002-2004
Elaboracin: El autor
Las probabilidades de tener un empleo adecuado son mayores para los
que tienen educacin secundaria, superior y/o capacitacin frente a la
educacin primaria. Las probabilidades son de 10% para las personas con
estudios secundarios y de 17.9% para los que tienen estudios superiores y
de postgrado: para los que han tomado un curso de capacitacin la pro-
babilidad es de 9.6%. (Cuadro 5).
Cuadro 5
Robust
dadecua
dF/dx Std. Err, z
P>lzl
x-bar [ 95% c.t. 1
dcapact" .0961608 .009505 10.01 0.000 .089623 .077531 .11479
dsecund" .1007334 .0064644 15.50 0.000 .462383 .088063 .113403
dsup* .1759119 .0072037 23.89 0.000 .276724 .161793 .190031
obs. P
.4832284
pred. P
.4830176 (at x-bar)
(0) dF/lb is for dscrete change of dummy variable fromOto J
z and P>lzl are me test of me underlying cocfficient bcing O
57
Caclos Arcos Cabrera
Educacin y sector moderno
e informal de la economa
El nivel educativo alcanzado hace una diferencia importante si se analiza
su participacin en el sector formal e informal de la economa. El 43.2%
de los que trabajan en el sector moderno tienen estudios superiores o de
postgrado y un 42% tienen estudios secundarios. El 76% de los que tie-
nen estudios superiores o de postgrado trabajan en el sector moderno. Es
evidente que el sector moderno premia parcialmente a quienes tienen estu-
dios superiores, pero an as, casi una cuarta parte de personas con ttulo
universitario se desenvuelve, en trminos de empleo, en el sector informal.
Existe en consecuencia una capacidad humana subutilizada en trminos de
empleo. Despus de ms de diez aos de tasas bajas de crecimiento econ-
mico el mercado no es capaz de asumir la oferta laboral con diversos nive-
les de calificacin. Por cierto, el problema es mayor para las personas con
menores niveles de calificacin y especialmente para las mujeres.
Cuadro 6
Ecuador: Nivel educativo y sectores de ocupacin
sectores % sobre 6Ias Total
Sector Sector Sector Sector
Moderno Informal Agrcola domstico
Ninguno 15.8% 69.1% 1,1% 14.0% 100.0%
Primaria 25.8% 62,5% .6% 11.2% 100,0%
Secundaria 44,6% 51,3% ,1% 4.0% 100,0%
Superior y posrgrado 76,0% 23,6% ,1% ,3% 100.0%
47,8% 46,9% ,2% 5,0% 100,0%
% sobre columnas Total
Sector Sector Sector Sector
Moderno Informal AJtr{cola domstico
Ninguno ,4% 2,0% 6,0% 3,7% 1,3%
Primaria 14,0% 34,7% 61.2% 57,9% 26,0%
Secundaria 42,4% 49,7% 21,2% 36.7% 45,5%
Superior y postgrado 43.1% 13.6% 11,6% 1,6% 27.1%
100,0% 100,0% 100,0% 100.0% 100,0%
58
PoUtica pblica y reforma educativa en el Ecuador
En trminos de la participacin en el sector moderno de la economa, la
capacitacin nuevamente da una pista para polticas de corto plazo, en
espera de una reforma del sistema. La capacitacin (sumado a la educa-
cin formal) da un 33.8% ms de probabilidades de participacin en el
sector moderno del empleo. Las probabilidades son mayores que para
quienes tiene secundaria exclusivamente (Cuadro 7).
Cuadro 7
Robust
m o e r ~ dF/dx Std. Err. z
P>lzl
x-bar [ 95%
c.r, ]
dcapacir"
.3387009 .0094271 40.41 0.000 .045356 .320224 .357178
dsecund"
.1544673 .0035218 43.61 0.000 .442582 .147565 .16137
dsup*
.454242 .0052023 89.40 0.000 .179177 .444046 .464438
obs, P .2156669
pred. P .1878387 (ar x-bar)
(') dF/dx is fOI dlscrere changoof dummy variable fromOlo I
zand P>lzl are the I<SI of the undrrlying"""ffiei<nl beingO
Es en trminos de la probabilidad de mayores ingresos donde la educa-
cin superior se destaca sobre los otros niveles. Una persona con ese nivel
tiene un 62.6% de probabilidades de obtener ingresos ms altos que una
persona con estudios primarios. Lasecundaria frente a la primaria impli-
ca un 16.3% de una probabilidad mayor. La capacitacin da tambin
mayores oportunidades de mejorar ingresos (Cuadro 8).
Cuadro 8
Robust
loging
Coef. Std. Err,
t
P>ltl
[95% Conf. Interval]
dcapacit
.2383869 .016658 14.31 0.000 .205736 .2710378
dsecund .1635273 .0102208 16.00 0.000 .1434937 .1835609
dsup
.6268166 .0130504 48.03 0.000 .6012368 .6523965
_coos 4.810244 .0091097 528.04 0.000 4.792388 4.8281
59
Carlos Arcos Cabrera
Conclusiones desde la perspectiva de las polticas
Un mercado ocupacional que demanda solo parcialmente educacin no
es un estmulo para cambios significativos en el sistema educativo en su
conjunto, aunque pueda generar cambios en unos cuantos segmentos del
mismo, por ejemplo en el que ofrece capacitacin, o en establecimientos
educativos a que acuden personas de ingresos medios y altos. El sistema
educativo est respondiendo a lo que le pide el mercado y ste no pide
necesariamente calidad. Esto podra explicar el limitado apoyo social efec-
tivo a la reforma por la calidad y en general, el reducido inters por el des-
tino de la educacin pblica.
Un crecimiento significativo basado en ampliacin del empleo podra
generar trabajo para el capital humano formado que hoy va a empleos de
baja calidad y con bajas remuneraciones. Sin renunciar a estrategias de
mediano plazo, como la reforma por la calidad, es posible que en un mar-
co de crecimiento econmico basado en el empleo se logren acuerdos
puntuales por el mejoramiento de la calidad educativa con actores claves
como son los empresarios, por lo menos en aquellos aspectos que impli-
can la vinculacin entre educacin y trabajo..
Por otro lado, si bien la reforma educativa por la calidad no alcanz
sus objetivos, logr crear conciencia en organizaciones de la sociedad civil
y en los medios de comunicacin respecto a la importancia de mejorar los
aprendizajes de los alumnos.
Una leccin de la reforma de los aos 90 es que todo apoyo por parte
de actores externos debera contribuir a fortalecer la institucionalidad y
capacidad de conduccin y regulacin del Ministerio de Educacin. Esto
requiere fuertes competencias en manejo de conflictos y mediacin por
parte de los equipos que promueven las reformas para negociar con los
diversos grupos de poder e introducir en el sistema poltico los acuerdos
alcanzados en la sociedad civil. A su vez esto permitira fortalecer el rol
poltico del Ministerio y sentar las bases de una continuidad de la pol-
tica orientada a la calidad de la educacin, es decir convertirlas en pol-
ticas de Estado de largo plazo, ms an en un contexto donde se obser-
va poco inters por parte de los gobiernos locales en asumir competen-
cias educativas.
60
Poltica pbUca y reforma educativa en el Ecuador
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