Rapport D Information: Sénat

N 733
SNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014
Enregistr la Prsidence du Snat le 16 juillet 2014
RAPPORT DINFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage

universel, du Rglement et dadministration gnrale (1) sur les partenariats
publics-privs,
Par MM. Jean-Pierre SUEUR et Hugues PORTELLI,
Snateurs.
(1) Cette commission est compose de : M. Jean-Pierre Sueur, prsident ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Glard,
Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. Franois Pillet, Yves Dtraigne, Mme liane Assassi,
M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-prsidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-Andr
Frassa, Mme Virginie Kls, secrtaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Bchu, Franois-Nol Buffet, Vincent CapoCanellas, Luc Carvounas, Grard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Ccile Cukierman, MM. Michel
Delebarre, Flix Desplan, Christian Favier, Ren Garrec, Mme Jacqueline Gourault, MM. Franois Grosdidier, Jean-Jacques Hyest,
Philippe Kaltenbach, Mme Isabelle Lajoux, MM. Jean-Ren Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefvre, Roger Madec, Jean Louis
Masson, Jacques Mzard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, Andr Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine
Troendl, MM. Ren Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, Franois Zocchetto.
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SOMMAIRE
Pages
LISTE DES RECOMMANDATIONS .....................................................................................
AVANT-PROPOS ....................................................................................................................
I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION .......
A. UN OUTIL DINSPIRATION BRITANNIQUE ...................................................................
B. LORIGINE, UN OUTIL DROGATOIRE DE LA COMMANDE PUBLIQUE .............. 10

1. Le recours un contrat global justifi par la complexit ou lurgence dun projet ................. 11
2. Les garde-fous constitutionnels ............................................................................................ 12
C. LTABLISSEMENT DUNE VALUATION PRALABLE .............................................. 15
D. DES MODES DE RMUNRATION ET DE FINANCEMENT DROGATOIRES ........... 16
II. UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE PARTENARIAT .............. 17
A. LES RAISONS DUN SUCCS RAPIDE ............................................................................. 17
1. La mission dappui aux partenariats public-priv : un outil de proslytisme en faveur des
contrats de partenariat......................................................................................................... 17
2. Une valuation pralable qui, par dfinition, ne peut pas tre crdible, faute de pouvoir
sappuyer sur des donnes connues au moment o elle est faite ............................................ 18
B. UNE FORMULE A PRIORI SDUISANTE MAIS SOUVENT FALLACIEUSE POUR
LA PERSONNE PUBLIQUE ................................................................................................ 21
C. UN OUTIL HAUT RISQUE POUR LA PUISSANCE PUBLIQUE..................................
1. Une bombe retardement budgtaire souvent ignore ..........................................................
a) Un double risque de rigidification et dviction des budgets des personnes
publiques .......................................................................................................................
b) La croyance dune possibilit dinvestissement suprieure ses capacits
dendettement ...............................................................................................................
c) La difficult dvaluer le cot rel dun contrat de partenariat .................................
2. Un outil souvent mal adapt aux projets ..............................................................................
3. Les problmes poss par la frquente insuffisance des comptences appropries au sein de
la personne publique ............................................................................................................
4. Un risque contentieux proportionnel la taille du projet ......................................................
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D. UN EFFET DVICTION DES PME-TPE ............................................................................

1. Des contrats de partenariat capts par un oligopole ..............................................................
2. Des PME non slectionnes en raison du caractre global du contrat....................................
3. Des PME rduites aux fonctions de sous-traitance .........................................................
4. Une minoration de la prise en compte de la spcificit des mtiers ........................................
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LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?
III. REVENIR UN ENCADREMENT STRICT DU RECOURS DES CONTRATS

DE PARTENARIAT ............................................................................................................ 35
A. PRCISER LES CRITRES DE RECOURS DUN CONTRAT DE PARTENARIAT ......... 35
1. Rviser les critres de la complexit et de lurgence .............................................................. 35
2. Supprimer le critre de lefficience conomique ..................................................................... 37
B. RENDRE EFFECTIF LACCS DES PME-TPE LA COMMANDE PUBLIQUE .............
1. Rserver le contrat de partenariat des oprations dpassant un seuil financier ...................
2. Obliger rserver un part minimale de lexcution du contrat aux PME et artisans. ............
3. Systmatiser la garantie de paiement en faveur des sous-traitants ..................................
4. Exclure le choix de lquipe darchitecture du champ du contrat de partenariat.....................
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C. DFINIR UNE DOCTRINE DE RECOURS AUX CONTRATS DE PARTENARIAT ........ 42

D. PROFESSIONNALISER LA COMMANDE PUBLIQUE ET FAIRE DE LA MAPPP
UN VRITABLE OUTIL DEXPERTISE.............................................................................. 43
1. Une structuration de la personne publique en mode projet autour de comptences de
haut niveau ......................................................................................................................... 43
2. Renforcer les capacits de contre-expertise de la Mappp ........................................................ 45
E. RENFORCER LINFORMATION DES COLLECTIVITS TERRITORIALES AVANT
LA CONCLUSION DUN CONTRAT DE PARTENARIAT .............................................. 47
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 49
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ............................................................................... 63
TUDE DE LGISLATION COMPARE .............................................................................. 67
LISTE DES RECOMMANDATIONS
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LISTE DES RECOMMANDATIONS

Prciser les critres de recours un contrat de partenariat
Recommandation n 1 : Prciser la dfinition du critre de complexit
Recommandation n 2 : Prciser la dfinition du critre de lurgence
Recommandation n 3 : Supprimer le critre de lefficience conomique pour
justifier le recours un contrat de partenariat
Rendre effectif laccs des PME-TPE la commande publique
Recommandation n 4 : Rserver les contrats de partenariat des oprations dont
le cot excde un montant minimal
Recommandation n 5 : Fixer par la loi ou le rglement une part minimale de
lexcution du contrat de partenariat confie aux PME et artisans
Recommandation n 6 : Renforcer les garanties de paiement des entreprises
auxquelles il est fait appel par le partenaire priv pour lexcution du contrat de
partenariat
Recommandation n 7 : Exclure le choix de lquipe darchitecture du champ du
contrat de partenariat et organiser en consquence la concurrence pour
ltablissement dun tel contrat sur la base dun projet architectural pralablement
dfini et adopt
Dfinir une doctrine de recours aux contrats de partenariat
et professionnaliser la commande publique
Recommandation n 8 : Dfinir une doctrine qui permette de ne pas recourir au
contrat de partenariat pour les services pour lesquels ils sont peu adapts
Recommandation n 9 : Favoriser la mise en place par la personne publique
dquipes projet recouvrant des comptences de haut niveau tous les stades de la
vie dun contrat de partenariat
Recommandation n 10 : Retirer la Mappp son rle de promotion
Recommandation n 11 : Substituer lvaluation pralable une tude approfondie
sur les capacits financires prvisibles de linstance se proposant de signer un
contrat de partenariat et sur ses capacits de remboursement moyen et long
termes sans obrer ses capacits dinvestissement et de fonctionnement eu gard
aux donnes disponibles
Recommandation n 12 : Confier ltablissement de lvaluation pralable,
recentre sur ses dimensions juridique et financire, des organismes publics,
indpendants et habilits
Renforcer linformation des collectivits territoriales
Recommandation n 13 : Pour les collectivits territoriales, rendre obligatoire lavis
de la Mappp ou de la DDFiP avant la conclusion dun contrat de partenariat
AVANT-PROPOS
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Voici prs de dix ans que les pouvoirs adjudicateurs disposent dun
nouveau montage contractuel : le contrat de partenariat.
Introduit dans notre droit, dans le cadre dune ordonnance1 et donc
dun dbat parlementaire notoirement court, le contrat de partenariat sest
ajout plusieurs instruments juridiques existants qui ont pour particularit
de lier contractuellement un prescripteur public et un prestataire
priv, entranant un transfert important de charges et de risques de la
personne publique vers son partenaire priv et, en retour, des incertitudes et
des risques financiers non ngligeables pour le prescripteur . Depuis sa
cration, le contrat de partenariat, communment appel partenariat
public-priv ou PPP , a suscit de vifs dbats opposant ses adeptes et ses
pourfendeurs.
Vos rapporteurs ont souhait, au terme de cette dcennie, mesurer
les effets de ces nouveaux contrats afin den apprhender le plus
objectivement possible les avantages mais aussi les inconvnients et risques
quil induit. Plusieurs rapports ont dj explor ces questions, quils manent
de la Cour des comptes, du conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable ou de linspection gnrale des finances, dernier
rapport densemble sur le sujet que M. Pierre Moscovici, alors ministre de
lconomie et des finances, a transmis vos rapporteurs.
Sans revenir sur un travail largement effectu par ces rapports, vos
rapporteurs ont choisi de se concentrer sur les grands enjeux que prsentent
les contrats de partenariat. Ils ont voulu rpondre cette question
fondamentale : compte tenu des risques quils peuvent prsenter, les contrats
de partenariat sont-ils pour les personnes publiques qui en ont conclus une
bombe retardement ?
Ordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.
-8-
Mme si les contrats de partenariat ne reprsenteraient, selon les

rares tudes disponibles, que 5 % du PIB en France, leur impact sur les
finances publiques est inquitant, surtout dans un contexte de rarfaction de
la ressource budgtaire.
Vos rapporteurs se sont paralllement attachs examiner ces
contrats sous langle de leurs utilisateurs directs les pouvoirs adjudicateurs
et les partenaires privs mais aussi des petites et moyennes entreprises qui,
sans tre partie ce contrat, en subissent les effets indirects, soit par leur
viction, soit par leur participation leur excution comme sous-traitant.
Ce bilan serein est dautant plus ncessaire que le recours aux
contrats de partenariat sest acclr. Selon les estimations de linstitut pour
la gestion dlgue (IGD), 156 contrats de partenariat ont t attribus entre
2004 et mi-2012, pour un montant de 34 milliards deuros hors taxe.
Prcisons que sur ces 156 contrats, 124 dentre eux ont t conclus par les
collectivits territoriales.
Ajoutons quen prvision de la transposition des deux directives
europennes du 26 fvrier 2014 visant rformer les procdures de passation
des marchs publics, le Gouvernement a fait part de son intention de
rationaliser les rgles relatives aux diffrents partenariats public-priv,
ouvrant la voie des modifications des rgles relatives aux contrats de
partenariat. Il a sollicit une habilitation procder par ordonnance pour
unifier et rationaliser lensemble des rgles relatives aux contrats de la commande
publique qui sont des marchs publics au sens du droit de lUnion europenne1, y
compris les contrats de partenariat public-priv, notamment en ce qui concerne les
conditions de recours ces contrats et de leur mise en uvre 2.
Ce rapport a lambition de contribuer une discussion
parlementaire sur un dossier sur lequel le Parlement na pas eu jusqu
prsent loccasion de se prononcer. la suite dune habilitation, les contrats
de partenariat ont t crs par une ordonnance dont la ratification implicite
na pas permis aux assembles parlementaires de dbattre. Le projet de loi de
2008 partait du postulat selon lequel les contrats de partenariat devaient
parfois tre facilement gnraliss postulat partiellement battu en brche
par la dcision du Conseil constitutionnel3 relative ce projet de loi.
Vos rapporteurs estiment quil est plus que temps que le lgislateur
se saisisse nouveau du dossier. Le but de ce rapport est de contribuer la
ncessaire nouvelle lgislation sur ces sujets.
Au regard de la lgislation de lUnion europenne, le contrat de partenariat est un march public,

mme si, en droit franais, il sen distingue formellement.
2 Article 27 du projet de loi relatif la simplification de la vie des entreprises, dpos sur le Bureau
de lAssemble nationale le 25 juin 2014.
3 Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008, n 2008-567 DC.
1
LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION
-9-
L E C O N T R A T D E P A R T EN A R I A T : U N O U T I L EN V O IE D E B A N A L I S A T I O N
I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE

BANALISATION
De subsidiaire et drogatoire, le contrat de partenariat est devenu,
depuis sa cration en 2004, et plus encore aprs le vote de la loi n 2008-735
du 28 juillet 2008, un outil contractuel parmi dautres, concurrenant les
marchs publics classiques ou les dlgations de service public.
Le contrat de partenariat est une forme de partenariat public-priv
qui, en ralit, est une notion plus large, bien que les deux formules soient
souvent confondues.
En effet, les partenariats public-priv recouvrent, outre les contrats
de partenariat, les autorisations doccupation temporaire (AOT) couples
des locations avec option dachat, les baux emphytotiques administratifs
(BEA), les baux emphytotiques hospitaliers (BEH) ainsi que les dispositifs
sectoriels destins rpondre aux besoins de la justice, de la police et de la
gendarmerie nationale1.
A. UN OUTIL DINSPIRATION BRITANNIQUE
Le contrat de partenariat trouve son origine dans la Private Finance

Initiative (PFI), lanc par le gouvernement de M. John Major en 1992. Le PFI
correspond une forme de PPP qui associe un programme de march public,
dans lequel le secteur public achte des lments dactif immobiliss au secteur priv,
une forme dexternalisation o les services publics sont contractuellement fournis
par le secteur priv 2. Il ne sapparente toutefois pas une privatisation dans
la mesure o les acteurs publics conservent un rle prpondrant dans
linitiative et la dtermination du projet.
En raison du dveloppement de ce mode de contractualisation du
service public entre les personnes publiques et le secteur priv depuis 1992,
entre 10 et 15 % des investissements publics en Angleterre sont aujourdhui
financs par le biais des PFI3.
Toutefois, les consquences pour le contribuable du recours ce
mode de gestion sont apparues plus ngatives que cela tait espr au
dpart, compte tenu du cot lev, terme, de la redevance verse. Ces
critiques sur le cot, combines celles sur lopacit et le manque de
flexibilit, ont conduit le Trsor britannique4 adopter, en dcembre 2012,
Prvus par les lois n 2002-1094 du 29 aot 2002 dorientation et de programmation pour la
scurit intrieure (LOPSI) et n 2002-1138 du 9 septembre 2002 dorientation et de programmation
pour la justice (LOPJI).
2 Note de la Chambre des communes de 2003.
3 PFI:
strengtheninglong-term partnerships , document du HM Treasury, mars 2006
(graphique 2.2, page 16).
4 Il sagit dune matire dvolue au HM Treasury en Angleterre en labsence de disposition
lgislative en matire de PPP.
1
- 10 -
une nouvelle approche du partenariat public-priv avec la Private

Finance 2 (PF2)1. Lobjectif du PF2 est de modifier terme le primtre des
contrats, de rduire les risques encourus par la personne publique et la part
du financement dorigine bancaire dans les fonds privs investis et
daugmenter la part des fonds manant de la personne publique.
Le Royaume-Uni est donc apparu ds 1992 comme un prcurseur en
matire de cofinancement par les secteurs priv et public des investissements
publics. Il a t depuis lors suivi par de nombreux autres tats de lUnion
europenne. Mais les rsultats constats ont conduit le Royaume-Uni revoir
trs sensiblement la formule. Paralllement, le droit europen a inflchi la
pratique anglaise du partenariat public-priv, notamment en gnralisant les
rgles de mise en concurrence. La transposition en janvier 2006 dune
directive communautaire2 a, en outre, permis de substituer la procdure de
dialogue comptitif la simple ngociation bilatrale entre les parties au
contrat.
B. LORIGINE, UN OUTIL DROGATOIRE DE LA COMMANDE
PUBLIQUE
Lexemple britannique a inspir la France, comme de nombreux

autres tats europens, pour la mise en place des contrats de partenariat. La
France avait toutefois connu le dveloppement de marchs globaux avec les
marchs dentreprise de travaux publics (METP) avant que cette formule
contractuelle ne soit reconnue comme illgale par le Conseil dtat3.
Les marchs dentreprise de travaux publics

Lapparition du contrat de partenariat na pas constitu une rupture brutale dans
la contractualisation des rapports entre secteurs public et priv. En effet, prexistait une
forme de partenariat public-priv avec les marchs dentreprise de travaux publics, dits
METP, selon lexpression dcoulant de la jurisprudence du Conseil dtat4.
Dans le cadre de ces contrats, lentreprise, rmunre par une collectivit, tait
charge de la construction dun ouvrage et de la gestion du service auquel il tait affect.
Lintrt du METP tait de confier une mission globale lentreprise. Sur le plan
budgtaire, le METP permettait un paiement diffr, tal dans le temps, en rupture avec
la pratique antrieure du paiement forfaitaire aprs service fait. Toutefois, une affaire de
corruption, dite des lyces dIle de France, prcipita le discrdit des METP.
Document dorientation Une nouvelle approche des contrats de partenariat public priv du HM
Treasury, dcembre 2012.
2 Directive 2004/18/CE relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de
travaux, de fournitures et de services.
3 Conseil dtat, 8 fvrier 1999, Prfet des Bouches-du-Rhne c/ Commune de La Ciotat, n 150931.
4 Conseil dtat, 11 dcembre 1963, Ville de Colombes, Rec. p. 62.
1
- 11 -
Des personnes publiques ont alors expriment de nouveaux montages, confrant

lentreprise la matrise douvrage et conservant un bail sur lquipement ralis, afin
dtaler le paiement des travaux dquipements publics dans le temps, pratique sur laquelle
la jurisprudence a eu se prononcer1.
Dans les annes 2000, le lgislateur sest inspir de mcanismes contractuels
identiques ceux que la pratique avait pu mettre en place. Se sont ainsi dvelopps des
contrats de partenariats public-priv sectoriels qui dcoulent par exemple de la LOPSI, de
la LOPJI ou encore de lordonnance du 4 septembre 2003 en matire de sant publique,
ouvrant la voie aux grands principes du contrat de partenariat cr en juin 2004.
Le contrat de partenariat a t conu, ds lorigine, comme un outil

dexception, sappuyant sur un rgime juridique largement drogatoire
celui du droit commun de la commande publique, et dont le recours a t
strictement encadr par le Conseil constitutionnel.
1. Le recours un contrat global justifi par la complexit ou
lurgence dun projet
Le contrat de partenariat est un contrat administratif global, qui
autorise une personne publique ou une personne prive charge dune
mission de service public confier un tiers une mission globale incluant,
dune part le financement dun ouvrage, sa construction ou sa
transformation, dautre part son entretien, son exploitation, sa maintenance,
sa gestion et, le cas chant, dautres prestations de services concourant
lexercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle
est charge. Il diffre ainsi de la matrise douvrage publique classique dans
le cadre de laquelle ces missions sont confies plusieurs entits. Il se
caractrise ainsi par la conclusion dun contrat unique qui permet la
personne publique contractante de navoir quun seul interlocuteur sur
lensemble de la procdure. Il porte sur un dlai relativement long afin de
permettre au prestataire priv damortir ses investissements.
Le contrat de partenariat droge ainsi au droit commun de la
commande publique en ce quil concentre entre les mains du partenaire
priv la matrise duvre et la matrise douvrage, l o la loi n 85-704 du
12 juillet 1985 impose la dissociation de ces fonctions. En outre, le contrat de
partenariat prvoit un mode de rmunration du prestataire spcifique.
Par sa dcision du 26 juin 2003, le Conseil constitutionnel a pris en
compte avec beaucoup de rserve les contrats de partenariat. Il a jug quils
ntaient pas contraires la Constitution sous la seule et essentielle
rserve que leur utilisation ne soit pas gnralise mais uniquement rserve
des situations rpondant des motifs dintrt gnral2. En particulier, le
1
2
titre dexemple, Conseil dtat, 25 fvrier 1994, Sofap-Marignan, n 144641-145406.

Conseil constitutionnel, 26 juin 2003, n 2003-473 DC, considrant 18.
- 12 -
Conseil constitutionnel a estim que la gnralisation de telles drogations au

droit commun de la commande publique ou de la domanialit publique serait
susceptible de priver de garanties lgales les exigences constitutionnelles
inhrentes lgalit devant la commande publique, la protection des
proprits publiques et au bon usage des deniers publics , obligeant les
ordonnances rserver de semblables drogations des situations rpondant
des motifs dintrt gnral tels que lurgence qui sattache, en raison de
circonstances particulires ou locales, rattraper un retard prjudiciable, ou bien []
la ncessit de tenir compte des caractristiques techniques, fonctionnelles ou
conomiques dun quipement ou dun service dtermin.
De cette rserve dinterprtation, est issu larticle 2 de lordonnance
n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat qui prvoit quil
ne peut tre recouru un contrat de partenariat que sil est expressment
justifi de droger au droit commun, au regard de lun des deux critres
suivants :
- la complexit du projet dans les cas o la personne publique ne
disposait pas des moyens, comptences et ressources ncessaires la
ralisation du projet, eu gard la complexit de celui-ci ;
- lurgence, lorsquil sagit de rattraper un retard prjudiciable
lintrt gnral affectant la ralisation dquipements collectifs ou lexercice
dune mission de service public ou de faire face une situation imprvisible.
Ces deux critres ont t complts, par larticle 2 de la loi
n 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat, par celui
de lefficience conomique selon lequel compte tenu soit des caractristiques
du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est charge,
soit des insuffisances et difficults observes dans la ralisation de projets
comparables, le recours un tel contrat prsente un bilan entre les avantages et les
inconvnients plus favorable que [les bilans] d'autres contrats de la commande
publique . Il a toutefois t prcis juste titre ! que le critre du
paiement diffr ne constitue pas, lui seul, un tel avantage. En dautres
termes, ce critre rend possible la conclusion dun contrat de partenariat si
celui-ci est source dconomies par rapport un autre mode de la commande
publique encore faut-il le dmontrer, ce qui est problmatique ! et non
simplement parce quil offre des facilits budgtaires la personne publique.
Il convient de prciser que ces trois critres sont alternatifs et non
cumulatifs.
2. Les garde-fous constitutionnels
Si le Conseil constitutionnel a autoris la mise en uvre et
llargissement du recours aux contrats de partenariat, il sest nanmoins
oppos, dans une jurisprudence constante, une gnralisation de cette
nouvelle forme de contractualisation. Il estime ds lors que cette formule est
- 13 -
drogatoire au droit commun, elle doit rester strictement cantonne des

situations exceptionnelles qui sont dlimites en fonction de critres dfinis
par la loi.
Le Conseil constitutionnel a ainsi censur une partie du dispositif de
la loi du 28 juillet 2008 qui qualifiait d urgente une srie de projets, dans
des domaines trs divers (infrastructures de transport sinscrivant dans un
projet de dveloppement durable , travaux permettant damliorer lefficacit
nergtique des btiments publics, etc.) au motif que ces dispositions avaient
pour effet de limiter la porte de l'valuation pralable et d'empcher le juge
d'exercer son contrle sur le caractre d'urgence 1. Une telle disposition aurait
eu pour effet de contourner les critres fixs par la loi : le lgislateur estimait
par avance la condition durgence remplie pour plusieurs annes dans
certaines situations, sans permettre au juge de discuter ce point.
La disposition figurant dans le projet de loi tait tautologique et
aboutissait un dtournement de la prcdente dcision du Conseil
constitutionnel. Elle revenait dire : puisque lurgence est ncessaire,
dclarons que tout est urgent pendant quatre ans !
Le Conseil constitutionnel a galement censur les dispositions
concernant le conventionnement entre plusieurs collectivits territoriales
dans le cadre de projets relevant de la comptence partage de ces dernires.
En effet, en autorisant une collectivit raliser lvaluation pralable,
conduire la procdure de passation, signer le contrat et ventuellement
en suivre lexcution pour le compte dautres collectivits concernes, les
dispositions lgislatives concernes ont t dclares non conformes
larticle 72 de la Constitution, lequel prvoit dune part qu [a]ucune
collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre et, dautre part,
que la loi peut autoriser lune dentre elles () organiser les modalits de leur
action commune mais pas dterminer les modalits de laction commune
de plusieurs collectivits.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a prcis les trois critres de
recours un contrat de partenariat.
Sagissant du critre de lurgence, le Conseil constitutionnel, puis le
Conseil dtat, ont eu loccasion de prciser selon quelles modalits les
personnes publiques pouvaient voquer un tel critre pour justifier du
recours au contrat de partenariat. Dans sa dcision du 26 juin 2003, le
Conseil constitutionnel a prcis que lurgence tait constitue en raison de
circonstances particulires ou locales par la ncessit de rattraper un retard
prjudiciable . Le Conseil constitutionnel a ensuite complt cette rserve
dinterprtation en jugeant qu il rsulte des termes mmes de la dcision [du
26 juin 2003] que lurgence qui sattache la ralisation du projet envisag est au
nombre des motifs dintrt gnral pouvant justifier la passation dun contrat de
partenariat, ds lors quil rsulte objectivement, dans un secteur ou une zone
1
Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008, n 2008-567 DC, considrant 14.
- 14 -
gographique dtermins, de la ncessit de rattraper un retard particulirement

grave affectant la ralisation dquipements collectifs. Ce considrant de
principe est la reprise de la rserve que le Conseil dtat avait lui-mme pos
dans un arrt du 29 octobre 20041.
Cette jurisprudence constitutionnelle a t confirme par la dcision
du 24 juillet 2008, rendue pralablement la promulgation de la loi du
28 juillet 2008 qui dispose quil peut y avoir urgence lorsquil sagit de
rattraper un retard prjudiciable lintrt gnral affectant la ralisation
dquipements collectifs ou lexercice dune mission de service public, quelles que
soient les causes de ce retard, ou de faire face une situation imprvisible.
Le Conseil Constitutionnel a, en outre, prcis que lurgence qui
s'attache la ralisation du projet sentend comme celle rsultant
objectivement, dans un secteur ou une zone gographique dtermins, de la
ncessit de rattraper un retard particulirement grave, prjudiciable l'intrt
gnral et affectant la ralisation d'quipements collectifs ou l'exercice d'une
mission de service public .
En revanche, la premire application jurisprudentielle par les
juridictions administratives du critre de lurgence a laiss penser, dans un
premier temps, quune telle dfinition devait tre interprte de faon
restrictive, linstar de la jurisprudence constitutionnelle. En effet, le
tribunal administratif dOrlans, saisi sur un contrat de partenariat conclu
par le dpartement du Loiret pour la construction du collge de
Villemandeur, a jug que latteinte porte au fonctionnement du service public
par le retard affectant la ralisation du collge de Villemandeur ne prsentait pas,
supposer mme que le Dpartement ait accompli toutes diligences pour y remdier,
un caractre de gravit suffisant pour justifier lgalement quil soit drog au droit
commun de la commande publique par le recours au contrat de partenariat 2.
Ainsi, le juge administratif considrait que lurgence justifiant le recours un
contrat de partenariat quivalait une situation de force majeure.
Comme la Cour administrative dappel de Nantes, le Conseil dtat
na toutefois pas suivi ce raisonnement dans sa dcision du 23 juillet 20103,
retenant une dfinition plus large de lurgence : il a considr que ce critre
tait respect mme si le retard est imputable la collectivit. La personne
publique est donc en mesurer de crer elle-mme la situation durgence qui
lui permettra par la suite de justifier son recours un contrat de partenariat.
Ainsi, les drogations au droit commun de la commande publique
apparaissent, pour le Conseil dtat, moins proccupantes que les difficults
daccs au service public ou que les atteintes dautres intrts publics dont
les collectivits sont en charge. Le Conseil dtat a toutefois soulign que
Conseil dtat, 29 octobre 2004, Sueur, n 269814.
Tribunal administratif dOrlans, 29 avril 2008, Lenoir et Syndicat national des entreprises de
second uvre du btiment (SNSO), ns 0604132 et 0604140.
3 Conseil dtat, 23 juillet 2010, M. A et Syndicat national des entreprises de second uvre du
btiment, n 326544.
1
2
- 15 -
lurgence ne pouvait tre caractrise par de simples difficults ou

inconvnients .
Concernant la complexit, celle-ci peut tre de nature juridique,
technique ou financire, laissant la personne publique une marge
dapprciation.
Dcision de la Cour administrative dappel de Lyon du 2 janvier 2014,

Commune de Commentry
La jurisprudence a ainsi eu loccasion dannuler le recours au contrat de
partenariat au motif dune absence de complexit suffisante du projet de la personne
publique. La commune de Commentry, comptant 7 100 habitants, avait dcid de construire
une piscine en recourant au contrat de partenariat prvu l'article L. 1414-2 du code
gnral des collectivits territoriales. Le conseil rgional de l'Ordre des architectes a
demand au tribunal administratif de Clermont-Ferrand puis la cour administrative
d'appel de Lyon, l'annulation de la dlibration du conseil municipal autorisant le maire
signer le contrat et la dcision mme du maire dcidant de signer le contrat.
Par arrt du 2 janvier 20141, la cour a jug que les particularits allgues du
projet de piscine taient insuffisantes pour caractriser, dans les circonstances de l'espce,
une complexit telle que la commune n'ait pas t objectivement en mesure de dfinir seule,
et l'avance, les moyens techniques rpondant ses besoins. En l'absence de particularit
suffisante du projet, la cour a estim que la commune avait la capacit dtablir les
spcifications techniques en termes de fonctionnalit ou de performance de lopration. En
consquence, la cour annula le contrat de partenariat.
Enfin, le critre de lefficience conomique a t valid par le

Conseil constitutionnel dans sa dcision du 24 juillet 2008. Il a toutefois
assorti sa validation dune trs importante rserve en rappelant que la
gnralisation de telles drogations au droit commun de la commande publique ou de
la domanialit publique serait susceptible de priver de garanties lgales les exigences
constitutionnelles inhrentes l'galit devant la commande publique, la
protection des proprits publiques et au bon usage des deniers publics 2.
C. LTABLISSEMENT DUNE VALUATION PRALABLE
Pour vrifier leffectivit et la prsence dun de ces critres, la

personne publique doit procder, avant la conclusion du contrat,
ltablissement dune valuation pralable afin de justifier que le choix
dun contrat de partenariat pour un projet donn constitue la rponse la
plus pertinente. Lvaluation pralable na pas vocation, en revanche,
justifier ou remettre en question lopportunit dun projet : la dcision
politique de raliser un ouvrage est considre comme acte et dfinitive et
ne peut tre remise en question par lvaluation pralable.
Cour administrative dappel de Lyon, 2 janvier 2014, Conseil rgional de l'Ordre des architectes
d'Auvergne c/ Commune de Commentry, n 12LY02827.
2 Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008, n 2008-567.
1
- 16 -
La rdaction dun tel document nest pas laisse lapprciation de

la personne publique, laquelle doit suivre les prescriptions de larrt du
2 mars 2009 relatif la mthodologie applicable l'valuation pralable la
mise en uvre d'une procdure de passation d'un contrat de partenariat1.
Les valuations pralables comportent deux parties principales :
- dune part, une analyse juridique des diffrentes formules de la
commande publique pouvant sappliquer au projet en question ;
- dautre part, une analyse conomique de lefficience de la
ralisation du projet en contrat de partenariat, en comparaison avec les
autres formules.
Lvaluation pralable est rdige par la personne publique ou, ce
qui est le cas en pratique, par un conseil librement choisi par elle.
D. DES MODES DE
DROGATOIRES
RMUNRATION
ET
DE
FINANCEMENT
Outre des dlais damortissement plus longs, le caractre global et

lexistence de critres stricts pour y avoir recours, le contrat de partenariat se
distingue des autres formes dachat public par des modalits de
rmunration de la personne prive largement drogatoires au droit
commun de la commande publique.
Dune part, cette rmunration est chelonne sur toute la dure de
lexploitation et nintervient pas, dun seul bloc, aprs constat dun service
fait ou aprs rception des travaux .
Dautre part, elle nest pas ncessairement forfaitaire et
intgralement prdfinie puisque la mconnaissance de critres de
performance peut valoir au cocontractant des pnalits financires dduites
de sa rmunration et que les recettes de valorisation , issues de
lexploitation par le cocontractant du domaine public, peuvent se substituer
une partie de la redevance verse par la personne publique.
Quant au financement dun contrat de partenariat, il prend la forme
dun montage de financement de projet classique avec :
- dune part, la contractualisation entre la personne publique et le
titulaire du contrat de partenariat qui peut tre une socit dont les
actionnaires sont les principales entreprises prives participant au projet ;
- dautre part, un financement reposant sur les fonds propres de la
socit de ralisation ddie au projet, titulaire du contrat de partenariat,
qui reprsentent environ 10 % du montant total du projet, et sur des
financements bancaires, dont la nature volue entre la construction et
lexploitation de louvrage.
Arrt du 2 mars 2009 relatif la mthodologie applicable l'valuation pralable la mise en
uvre d'une procdure de passation d'un contrat de partenariat NOR: ECEM0831572A.
UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE PARTENARIAT
- 17 -
Il convient de prciser quune fraction de la dette bancaire de long

terme (au maximum 80 % de linvestissement et du financement du projet)
fait lobjet dune cession de crance par la socit de ralisation ddie au
projet, dite cession Dailly , aux tablissements bancaires.
UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE

PARTENARIAT
II. UNE VOLONT
PARTENARIAT
DE
GNRALISER
LES
CONTRATS
DE
A. LES RAISONS DUN SUCCS RAPIDE
1. La mission dappui aux partenariats public-priv : un outil de

proslytisme en faveur des contrats de partenariat
Lordonnance du 17 juin 2004 prvoit que toute valuation pralable
un contrat de partenariat conclu par ltat doit tre soumise lavis dun
organisme expert : la mission dappui aux partenariats public-priv
(Mappp).
Institue par un dcret du 19 octobre 20041, mise en place le
27 mai 2005 et rattache au ministre de lconomie et des finances, la
Mappp est devenue un service comptence nationale rattach au directeur
gnral du Trsor. Elle est obligatoirement saisie sur tous les projets de
contrat de partenariat conclus par ltat, ses tablissements publics et les
tablissements publics hospitaliers, deux tapes de la procdure :
- dune part, avant lengagement de la procdure dattribution :
pralablement au lancement dun avis dappel public la concurrence, la
Mappp valide, au regard des recommandations quelle a fixes, le principe
du recours un tel contrat au vu de lvaluation pralable qui mane du
porteur du projet, et non de la Mappp ;
- dautre part, aprs lengagement de la procdure dattribution : la
Mappp intervient alors pour vrifier que loffre finale est en adquation avec
ce qui tait attendu et conforme ses recommandations. Le ministre charg
de lconomie autorise la signature dun contrat de partenariat en sappuyant
sur lavis de la Mappp.
La Mappp est en revanche saisie, titre facultatif, par les
collectivits territoriales sur leur projet de contrat de partenariat. Cette
facult se justifie par le principe constitutionnel de libre administration des
collectivits territoriales qui interdit ltat dexercer un contrle pralable
sur les choix de gestion des collectivits.
Dcret n 2004-1119 du 19 octobre 2004 portant cration de la mission dappui aux partenariats
public-priv.
1
- 18 -
Lavis rendu par la Mappp sur une valuation pralable ne lie pas la
personne publique et nentrane aucun effet sur la suite de la procdure, en
particulier sur le contenu de lavis dappel public la concurrence ou du
dialogue comptitif.
La Mappp est galement charge daccompagner les administrations
lors de lattribution et de la finalisation des contrats, en rdigeant des clausierstypes et des prconisations relatives aux dispositions contractuelles. Lobjectif de
ce clausier est de rduire lasymtrie dinformation entre la personne publique et
le partenaire priv, qui bnficie souvent dun savoir-faire en la matire
contrairement lacheteur public. Toutefois, comme le constate lInspection
gnrale des Finances1, leffort de standardisation du clausier-type est limit au
regard de la diversit des projets et des montages .
Outre ses fonctions de conseil et dvaluation, la Mappp poursuit
galement une mission de promotion, destine valoriser le recours aux
contrats de partenariat auprs des personnes publiques potentiellement
intresses. Vos rapporteurs estiment, linstar de lInspection gnrale des
Finances, que le triple rle confi la Mappp est problmatique. [] Cette
configuration met de facto la Mappp en situation de potentiel conflit dintrts.
De surcrot, sa comptence se limitant aux seuls contrats de
partenariat, vos rapporteurs estiment que lexamen des valuations
pralables effectu par la Mappp est, par nature, biais au dtriment des
autres formules juridiques de la commande publique.
2. Une valuation pralable qui, par dfinition, ne peut pas tre
crdible, faute de pouvoir sappuyer sur des donnes connues
au moment o elle est faite
En thorie, lvaluation pralable, au moins dans sa partie
comparative, est cense apporter un gain en termes de transparence et
dobjectivation de la dcision publique et vise participer au bon usage des
deniers publics en fondant la dcision sur des bases objectives. Pourtant, les
retours danalyses des valuations pralables conduisent considrer avec
une grande rserve les rsultats fournis.
Vos rapporteurs regrettent que lvaluation pralable soit devenue
une simple formalit et non une tape essentielle de la rflexion de la
personne publique pour choisir la formule juridique la plus adapte pour
la ralisation dun projet. Les personnes publiques se contentent souvent de
rappeler des arguments prconstitus sans quune rflexion approfondie ait
t mene en amont : lvaluation pralable se transforme alors en simple
argumentaire en faveur du recours un contrat de partenariat. Aussi, la
Cour des comptes estimait-elle, propos des partenariats public-priv
Rapport de linspection gnrale des finances, Mission dvaluation des partenariats publicpriv, n 2012-3-027-02, dcembre 2012.
1
- 19 -
pnitentiaires, que ces valuations sont davantage menes pour justifier une
dcision prise en amont que pour aider un choix futur .
Lexamen de plusieurs valuations pralables conduites par
lInspection gnrale des Finances et la Cour des comptes ont mis en exergue
plusieurs faiblesses inhrentes ce document.
Tout dabord, lobligation dtablir une valuation pralable ne
simpose que dans le cadre dun contrat de partenariat et non pour les
autres outils de la commande publique. Ds lors, la personne publique
ninvestit dans celle-ci quaprs avoir acquis la certitude quelle souhaite raliser
linvestissement avec ce type de montage. Dans les faits, lvaluation pralable
constitue donc davantage une tude technique pralable la ralisation dun projet
en PPP quun vritable outil daide la dfinition du meilleur montage juridique
possible.
Ensuite, il convient de ne pas minorer le rle des assistants la
matrise douvrage (AMO) chargs de llaboration de lvaluation pralable
qui ont un intrt laboutissement du projet et sa ralisation. En effet, la
mission de ces conseils peut se prolonger dans le cadre de la procdure de
passation et dexcution du contrat.
Ds lors, les hypothses qui servent de base lvaluation sont
gnralement formules dans un sens trs favorables aux contrats de
partenariat. Il sagit davantage dun plaidoyer pour un choix dj fait que
dune dmonstration. Au surplus, les lments susceptibles de fonder une
telle dmonstration sont mconnus. La personne publique se fonde donc
inluctablement sur des donnes biaises , porteuses dun biais
doptimisme spcifique en faveur des contrats de partenariat, comme lont
constat MM. Franois Lichre et Frdric Marty.
Ce constat se traduit, selon eux, par une trop forte dpendance de la
personne publique vis--vis des AMO, ce qui induit un phnomne
dasymtrie informationnelle. Mais il se traduit galement par le fait que
lvaluation pralable compare le bilan attendu du recours un contrat de
partenariat, pourtant incertain, compte tenu de la longue priode sur
laquelle elle sapplique, avec celui dune procdure classique que la
personne publique na pas lanc et dont, par dfinition, on ne sait rien. Ds
lors, comme la Cour des comptes la, plusieurs reprises, constat, les
valuations pralables tendent dvaloriser, souvent sur des critres
arbitraires et des donnes dont la fiabilit est discutable, les formules
classiques de la commande publique au profit du contrat de partenariat.
Critiques mthodologiques des valuations pralables

La qualit des valuations pralables et des donnes sur lesquelles elles se
fondent a pu susciter une srie de critiques quant la mthode employe.
- 20 -
titre dexemple, lInspection gnrale des finances souligne que les dlais de
ralisation dun projet par un contrat de partenariat sont souvent sous-valus alors
mme que la prcision du projet de calendrier est un lment dterminant et conditionne
directement la valorisation des gains socio-conomiques, associs au montage . En effet, les
valuations pralables mettent en valeur un dlai de ralisation dans le cadre dun contrat
de partenariat toujours infrieur celui constat dans le cadre dun projet en matrise
douvrage publique. Or on constate que les dlais de ralisation sont, gnralement,
suprieurs aux prvisions de quatre mois en moyenne.
De mme, on peut constater labsence de rfrences empiriques prcises
destines tayer lanalyse des cots de conception et de ralisation. Les donnes qui
servent justifier le recours un contrat de partenariat sont rarement prcises et ne
peuvent faire lobjet dune contre-expertise. Par ailleurs, certaines donnes sont quantifies
sans justification et, comme le constate lInspection gnrale des Finances, un coefficient
doptimisation est parfois appliqu au cot de construction prvu en contrat de partenariat, afin
de traduire une ventuelle capacit du partenaire priv raliser les gains de productivit. Or rien
ne permet de sassurer de lexistence de ces gains de productivit et de les quantifier.
Sagissant des contrats de partenariat dans le domaine de la construction ou
rnovation dtablissements pnitentiaires, la Cour des comptes relevait galement,
en 2011, plusieurs biais. Elle observait notamment que la comparaison des valeurs
actualises nettes (VAN) en fonction des deux scenarii matrise douvrage publique ou
partenariat public-priv faisaient systmatiquement lobjet dune correction finale en
faveur du contrat de partenariat. En effet, dans de nombreuses valuations pralables, il
apparat que la comparaison des valeurs actualises nettes (VAN) donne la faveur aux oprations
ralises selon le montage traditionnel de la loi MOP, mais que lanalyse des risques, pourtant trs
subjective, retourne lavantage en faveur du montage des PPP . Et la Cour de poursuivre : la
Mappp justifie cette bascule par la faible culture du risque du secteur public, qui lamne de
faon automatique sous-estimer ces derniers ou les ngliger, entrainant ainsi immanquablement
des drapages importants de dlais de ralisation et de cot de construction, puis dentretien .
Lvaluation pralable prsente donc des lments relatifs au risque, tant sur les
plans quantitatif que qualitatif, relativement fragiles. LInspection gnrale des Finances
estime cet gard que les risques de falsification des calculs sont rels.
Vos rapporteurs estiment que lvaluation pralable tablie par les

collectivits territoriales fait le plus souvent limpasse sur la question de la
soutenabilit budgtaire des engagements induits pour la collectivit
publique concerne par un contrat de partenariat, alors que cest la seule
question dirimante, la seule question qui devrait constituer un pralable
absolu au choix de recourir un contrat de partenariat, et alors que cette
obligation est logiquement prvue aujourdhui pour ltat et ses
tablissements publics par le dcret n 2012-1093 du 27 septembre 2012
compltant les dispositions relatives la passation de certains contrats
publics.
- 21 -
B. UNE FORMULE A PRIORI SDUISANTE MAIS SOUVENT FALLACIEUSE

POUR LA PERSONNE PUBLIQUE
Le recours un contrat de partenariat prsente, a priori, pour les

personnes publiques, plusieurs avantages.
Tout dabord, la simplicit de la formule du contrat de partenariat
repose sur un lien contractuel unique avec un seul interlocuteur qui va
prendre en charge, en lieu et place de la personne publique, lensemble des
missions lies la ralisation dun projet, de la conception sa maintenance
et son exploitation, en passant par sa ralisation, sa construction et son
financement. Ainsi, la personne publique est de facto dcharge de la gestion,
souvent complexe, des interfaces avec de nombreux partenaires au profit de
la simplicit dun dialogue bipartite. Par ailleurs, lassociation du matre
duvre et des entreprises au sein dun groupement contractant permet,
selon lInspection gnrale des Finances, de trouver un optimum entre la
conception architecturale et les choix techniques retenus, en particulier pour la
phase dexploitation.
Ensuite, dans le cadre dun contrat de partenariat, la personne
publique peut thoriquement bnficier dune procdure dexcution plus
rapide, en raison de lassociation de la conception et de la ralisation, par
comparaison avec un contrat pass en loi MOP. Ainsi, le contrat de
partenariat peut offrir, au moins en thorie, une assurance plus forte du
respect des dlais . Les rares tudes existantes semblent confirmer cet
avantage, les travaux raliss dans le cadre dun contrat de partenariat tant
finaliss dans les dlais impartis.
Par ailleurs, les cots sont plus prvisibles pour la puissance
publique et le partage des risques apparat galement plus quilibr. Comme
le constate lInspection gnrale des Finances, le contrat de partenariat
apporte une certaine garantie, en phase de construction, contre dventuelles
drives de dlais et de cots . De surcrot, les montants dinvestissements
dune opration ralise en contrat de partenariat ntaient pas, jusquen
20101, enregistrs au bilan des pouvoirs adjudicateurs, ce qui permettait de
consolider une partie de lendettement ralis au titre des oprations
dinvestissement. Dsormais, lintgration de la valeur de lactif dans les
comptes des collectivits territoriales et la reconnaissance dun montant
quivalent en dette publique visent donner une image plus sincre et fidle
de la situation des comptes des collectivits. Cette modification comptable
est conscutive la mise en uvre par EUROSTAT du SEC 2010 (Systme
europen de comptabilit nationale et rgionale), qui a voulu combattre les
Arrt du 16 dcembre 2010 relatif l'instruction budgtaire et comptable M. 14 applicable aux
communes et aux tablissements publics communaux et intercommunaux caractre administratif ;
Arrt du 16 dcembre 2010 relatif l'instruction budgtaire et comptable M. 52 des dpartements
et de leurs tablissements publics administratifs ; Arrt du 16 dcembre 2010 relatif l'instruction
budgtaire et comptable M. 71 des rgions.
1
- 22 -
oprations dexternalisation comptable menes par certains tats membres

(ou leurs collectivits) souvent doubles par un jeu comptable qualifiant ces
partenariats public-priv dinvestissements alors que la rmunration par les
personnes publiques des oprateurs privs de partenariats public-priv est
une dpense de fonctionnement1. Le SEC 2010 sappliquera compltement
compter de septembre 2014 ; EUROSTAT conduira deux vagues denqutes
par an auprs des administrations nationales et locales pour contrler le
fonctionnement et la traduction comptable des partenariats public-priv.
De mme, le contrat de partenariat permet un talement dans le
temps de la dpense de rmunration de loprateur priv, vitant ainsi de
mobiliser sur une seule opration le budget dinvestissement annuel ainsi
que la scurisation des montants lis lentretien et la maintenance de
louvrage, ce qui permet dviter tout risque de rgulation budgtaire sur les
dpenses dentretien. En effet, comme les loyers verser au titulaire du
contrat de partenariat rsultent dun engagement contractuel, ils constituent
des dpenses obligatoires pour la personne publique.
Le contrat de partenariat permet, selon ses dfenseurs, de lever la
contrainte budgtaire et, donc, dacclrer la ralisation dinvestissements
publics et de bnficier deffets dchelle ou de srie sur les cots de
ralisation.
Enfin, en recourant un contrat global avec un partenaire priv
allant de la conception lexploitation dun ouvrage, la personne publique
confie son prestataire des missions de maintenance dont elle se dsengage
alors et dont elle estime quelles sont mieux assures par cette dernire. Le
prestataire priv est galement soumis au respect de critres de performance,
sous le contrle de la personne publique. Le bnfice de gains defficience
par la personne publique est aussi li lapport, dans des domaines
techniquement complexes, de comptences spcialises dont la personne
publique ne disposerait pas.
C. UN OUTIL HAUT RISQUE POUR LA PUISSANCE PUBLIQUE
La formule du contrat de partenariat conduit dune certaine manire

un renoncement par la personne publique sa comptence de matrise
douvrage, au profit dune formule cls en mains rassurante, mais aussi
Le SEC 2010 dfinit les partenariats public-priv comme des contrats de longue dure entre deux
units dans le cadre desquels une unit acquiert ou produit un actif ou un ensemble dactifs,
lexploite pendant une priode donne, avant de le transfrer une autre unit. De tels contrats sont
gnralement conclus entre une personne prive et une administration publique, mais dautres
combinaisons sont possibles, par exemple une socit publique peut tre une des deux units, ou
encore une institution prive sans but lucratif peut tre la seconde unit . Sont exclus de cette
dfinition et donc du champ de lenqute les partenariats public-priv comprenant une phase de
maintenance ou les contrats dans lesquels le partenaire priv est directement rmunr par les
redevances perues sur les usagers.
1
- 23 -
infantilisante 1. Le contrat de partenariat reprsenterait une forme de

simplicit contractuelle par opposition la complexit qui serait inhrente
la maitrise douvrage publique.
Toutefois, elle prsente plusieurs inconvnients pour les personnes
publiques, ltat ou les collectivits territoriales dont les consquences pour
les gnrations futures peuvent savrer trs nfastes, dautant plus que les
personnes publiques dveloppent un syndrome daddiction . Les
personnes publiques ayant dlgu de manire durable ces missions un
partenaire priv sans conserver lingnierie publique ncessaire sont ds lors
tenues de sen remettre leur partenaire priv pour lexercice de ces
missions. Toute volont de la personne publique de reprendre la matrise
douvrage pour des projets similaires prsente un cot dissuasif pour elle.
1. Une bombe retardement budgtaire souvent ignore
La principale motivation de recours un contrat de partenariat est
en fait dordre budgtaire et financier. Il faut rappeler cet gard que
ceux-ci se sont dvelopps dans un contexte macroconomique budgtaire
qui favorisait les montages fort effet de levier financier et permettait de
limiter trs significativement le surcot du financement public vis--vis du
financement priv. Ds lors, lintgration de tous les volets dun projet, y
compris celui du financement, dans un unique contrat global pouvait faire
sens. Le contexte budgtaire et financier tant aujourdhui diffrent, vos
rapporteurs souhaitent sarrter sur les diffrents risques auxquels peuvent
tre confrontes les personnes publiques utilisant un contrat de partenariat.
Lanalyse des valuations pralables, les donnes souvent biaises
en faveur des contrats de partenariat et labsence dinformation relative la
soutenabilit budgtaire des engagements montrent que la personne
publique, en particulier les collectivits territoriales, se contentent danalyser
les enjeux immdiats dun projet pass en contrat de partenariat sans
apprcier lensemble des risques sur toute la dure du contrat.
Les risques sont dautant plus forts que le contrat de partenariat
peut devenir, au fil du temps, un carcan contractuel mme sil est plus
facile faire voluer quune dlgation de service public, par exemple.
Contrats de partenariat : un outil drogatoire haut risque de MM. Yvon Goutal et Vincent
Touchard, La Gazette des communes, 19 novembre 2012.
1
- 24 -
Linsuffisance de la prise en compte des enjeux financiers lis un

contrat de partenariat sapparente une bombe retardement pour les
gnrations futures. Philippe Seguin, alors premier Prsident de la Cour des
Comptes, avait compar, en 2009, les risques lis aux contrats de partenariat
pour les personnes publiques ceux du crdit revolving pour les
particuliers. Prenant lexemple du centre des archives diplomatiques du
ministre des Affaires trangres, la Cour des comptes constatait que
lautorisation doccupation temporaire du domaine public se traduisait par
41 % de surcot la charge du contribuable, si bien quelle invitait les
pouvoirs publics une rflexion approfondie sur l'intrt rel de ces formules
innovantes 1. Et Philippe Seguin de conclure peu avant son dcs : De faon
gnrale, on peut dire que ltat a fait preuve, dans toutes ces oprations, dune
myopie coteuse .
a) Un double risque de rigidification et dviction des budgets des
personnes publiques
Si le contrat de partenariat permet une certaine visibilit et, de facto,
une sanctuarisation de la dpense publique sur une longue priode, il fait
galement peser un double risque de rigidification et dviction sur le
budget des personnes publiques.
Comme la indiqu lInspection gnrale des Finances, le recours
un contrat de partenariat contraint sur plusieurs dcennies les budgets des
administrations publiques en augmentant la part de leurs dpenses dites rigides ,
cest--dire invitables, et en limitant leurs capacits de redploiement . Ainsi, un
contrat de partenariat cre un effet dinertie qui intervient, par ailleurs, sur des
budgets publics dj marqus par la prdominance de dpenses peu flexibles .
Pour les collectivits territoriales, la rigidification de la dpense
issue des contrats de partenariat est accrue par la rgle dor qui les empche
de recourir lemprunt pour quilibrer leur dpense de fonctionnement (les
contrats de partenariat tant financs sur le budget de fonctionnement
paiement de la redevance et non dinvestissement). En dautres termes,
les budgets locaux sont sous la double contrainte de la rgle dor et des
engagements passs, ce qui restreint les marges de manuvre de la
collectivit dans ses dpenses de fonctionnement. Ainsi, estime lInspection
gnrale des finances, le recours un contrat de partenariat reprsente un
risque budgtaire considrable, faisant peser de nouvelles dpenses pour plusieurs
dcennies sur un budget dj trs contraint .
Par ailleurs, le phnomne de rigidification de la dpense publique
est dautant plus dommageable sur le long terme quil conduit concentrer
dventuels resserrements budgtaires sur les programmes dinvestissements
futurs ou sur les budgets dentretien et maintenance des quipements
Rapport public annuel de la Cour des comptes, fvrier 2008.
publics ayant fait lobjet dune acquisition selon

traditionnelles et dune exploitation dun service en rgie.
- 25 -
les
procdures
Le corollaire de la rigidification de la dpense publique est leffet

dviction sur les autres dpenses de fonctionnement. En effet, pour
dgager les ressources suffisantes pour le paiement des loyers de leurs
contrats de partenariat, les personnes publiques sont souvent contraintes de
redployer des moyens, voire le plus souvent de rduire leurs dpenses de
fonctionnement ou dinvestissement consacres dautres projets. Lexemple
du budget de la direction de ladministration pnitentiaire est cet gard
particulirement clairant.
Leffet dviction des dpenses extrieures au contrat de partenariat :

lexemple du budget de ladministration pnitentiaire
La Cour des comptes en 20111 a constat que La Cour avait dj not dans son
rapport public thmatique de 2010 la forte rigidit du budget de la direction de ladministration
pnitentiaire, conduisant flcher certaines dotations votes en loi de finances sans relle possibilit
dajustement en cours de gestion (gestion dlgue ; sant des dtenus ; placement sous surveillance
lectronique ; loyers budgtaires ; contrats de partenariat ; subvention verse lENAP).
La part des dpenses incompressibles na cess de crotre ces dernires annes : elle
reprsente dsormais 50 % du budget (soit 511 millions deuros), contre peine 34 % il y a trois ans
(290 millions deuros). Cette augmentation est due limportance prise par les crdits destins la
gestion dlgue ainsi que pour les loyers verss pour les PPP. Lapplication de la mise en rserve
vient aggraver les tensions.
Ainsi, toujours selon la Cour des comptes, au cours des annes rcentes, la monte
en charge des dpenses relatives la gestion dlgue et aux PPP, dsormais suprieures aux
dpenses de gestion publique, a entran une vive progression des dpenses de fonctionnement
conduisant ainsi un rel risque deffet dviction sur les autres dpenses de
fonctionnement de ladministration pnitentiaire.
b) La croyance dune possibilit dinvestissement suprieure ses capacits

dendettement
Le contrat de partenariat est souvent conu comme un instrument
de facilit par ltat mais aussi par les collectivits territoriales, qui leur
permet dinvestir au-del de leurs possibilits budgtaires et financires
en raison de la possibilit de bnficier dun paiement diffr.
Or, ainsi que la rappel la Cour des comptes, les investissements
raliss par la personne prive dans le cadre dun contrat de partenariat
correspondent en ralit un endettement public et devront faire lobjet de
remboursements par la puissance publique. Sagissant des contrats de
partenariat du plan Hpital 2007, elle a constat que les responsables des
hpitaux ont t sensibles au fait que le recours au partenariat public-priv
Communication la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de

lAssemble nationale sur les partenariats public-priv pnitentiaires, octobre 2011.
1
- 26 -
prservait leurs capacits dinvestissements ou leur permettait de continuer

investir alors mme quils avaient puis leurs capacits demprunts. 1
Le constat est similaire dans le cadre du plan Campus. Le rapport de
la mission nationale dvaluation de lopration Campus2 a mis en vidence
la commodit que constitue un paiement diffr doprations simultanes
pour assurer leur financement.
Dans son rapport de 2012, le conseil gnral de lenvironnement et
du dveloppement durable (CGEDD) estime que le cot de linfrastructure et
de son exploitation tant rparti sur lensemble de la dure du contrat, cet
talement de la dpense budgtaire aboutit minimiser la perception de la
dpense publique, ce qui pousserait dresponsabiliser les dcideurs
publics, mme si le CGEDD note que le fait de rendre la dpense publique
plus aisment supportable ne saurait constituer en soi un inconvnient :
payer un investissement selon un rythme parallle celui du service quil
apporte la collectivit est satisfaisant du point de vue de la thorie
conomique.
c) La difficult dvaluer le cot rel dun contrat de partenariat
Il est difficile dapprcier le cot final dun contrat de partenariat.
En effet, les cots finaux des oprations en contrats de partenariat font lobjet
destimations. Les modles utiliss sont complexes et les formules de calcul
prenant en compte un certain nombre dlments et dvnements variables
dans le temps rendent incertain le montant final des oprations horizon de
20 ou 30 ans. Des estimations ralises sur plusieurs projets montrent un
quasi-doublement des charges payer sur le long terme par rapport au
montant de linvestissement quivalent qui serait ralis en MOP, tant
entendu que le primtre de ce qui est financ nest plus le mme et que les
comparaisons restent difficiles.
Les conclusions du rapport de la mission nationale dvaluation de
lopration Campus sont explicites. Les charges quauront supporter les
universits ne diminueront pas alors mme que les projets mens auraient
d ou devraient conduire optimiser lexploitation des surfaces utilisables et
limiter les cots de locaux devenus plus performants au plan nergtique.
En outre, sur le plan thorique, lors de la signature dun contrat de
partenariat, la personne publique bnficie dun prix ferme et ne court pas
de risque quant la soutenabilit budgtaire des loyers. Toutefois, lors de
ltablissement des valuations pralables, le cot final du financement
nest que suppos. Les risques dvolutions dfavorables des marchs
financiers sont dautant plus probables que la situation de ces marchs est
Rapport public annuel 2014, Les partenariats public-priv du plan Hpital 2007 : une procdure
mal assure , Cour des comptes, fvrier 2014.
2 Rapport de la mission nationale dvaluation de lopration Campus (juillet octobre 2012),
prside par M. Roland Peylet, conseiller dtat et remis la Ministre de lenseignement suprieur
et de la recherche.
1
- 27 -
instable. Cette instabilit incite souvent les candidats un contrat de

partenariat prvoir des offres avec un financement partiellement connu,
incluant des clauses de taux variable en fonction des conditions de march.
En dautres termes, mme lorsque la personne publique slectionne un
candidat lissue dun dialogue comptitif, elle nest pas en mesure de
connatre les conditions exactes du financement et donc, in fine, la charge
budgtaire relle lie au contrat de partenariat. Par ailleurs, le prestataire
priv ne bnficie pas des mmes conditions demprunt sur les marchs que
la personne publique ; ds lors, celui-l aura tendance rpercuter sur celleci ce dsavantage structurel, ce qui participe au cot lev support par le
matre douvrage.
Ce constat est renforc par le fait que la crise financire a conduit
une diminution de la rentabilit des banques qui sont incites augmenter
leurs marges. De surcrot, le renforcement de la rglementation prudentielle,
prvue par le comit de Ble, restreint galement la capacit de financement
des tablissements de crdits. Ds lors, le financement bancaire traditionnel
des projets faisant lobjet dun contrat de partenariat peut se trouver
lourdement menac, selon lInspection gnrale des Finances, par des
exigences de garanties dmesures de la part des tablissements bancaires, qui font
peser des risques importants sur les acheteurs publics.
Enfin, les contrats de partenariat se caractrisent par un manque de
transparence, source de cots souvent ignors par les personnes publiques.
En effet, en raison de sa structure mme, le contrat de partenariat ne favorise
pas la transparence entre les deux partenaires : la personne publique ne
connat pas forcment tous les frais dintermdiation ou dingnierie qui lui
sont ensuite imputs.
2. Un outil souvent mal adapt aux projets
Une mauvaise dfinition initiale des besoins de la personne publique
peut aboutir la signature dun contrat de partenariat source de risques
juridiques et financiers importants face auxquels elle nest pas toujours
prpare. Surtout, un tel contrat peut conduire une potentielle
inadquation avec les besoins escompts et nuire la qualit du service
public.
Les auditions menes par vos rapporteurs ont mis en exergue que le
recours un contrat de partenariat ntait pas le plus adapt pour certains
projets : en particulier, certains quipements construits par la voie des
contrats de partenariat se sont avrs surdimensionns par rapport
lchelle locale et aux besoins de la personne publique. Le contrat de
partenariat a souvent t choisi par les collectivits territoriales pour des
projets non adapts, en mconnaissance du fait quen vertu de la loi, ce type
de contrat devait rester lexception.
- 28 -
Le rapport de la mission nationale dvaluation du plan Campus a

estim que le recours au contrat de partenariat a t pos comme une
condition pralable la ralisation des oprations immobilires finances
ce titre. Cette injonction a t mal reue par de nombreux acteurs, en raison
notamment de linadaptation du recours systmatique certaines oprations
pour lesquelles un march en matrise douvrage publique savrait plus
adapte.
Une explication ce surdimensionnement peut rsider dans la
plasticit des critres de recours un contrat de partenariat. En effet, le
recours un contrat de partenariat pour des raisons de complexit peut
inciter la personne publique accrotre artificiellement le champ du contrat
et le niveau dexigences du projet afin de rpondre ce critre. LInspection
gnrale des Finances a relev que certains projets comme ceux dclairage
public, a priori basiques, taient artificiellement rendus plus complexes par ajouts
de prestations connexes . Lurgence, quant elle, tait souvent motive par la
volont de raliser un projet avant une chance lectorale. LInspection
gnrale des Finances a ainsi mis en vidence un lien certain entre le
recours un contrat de partenariat et le cycle lectoral municipal.
3. Les problmes poss par la frquente insuffisance des
comptences appropries au sein de la personne publique
Les collectivits territoriales, en particulier les plus modestes
dentre elles, ne disposent pas des ressources internes suffisantes pour
ngocier avec des grands groupes disposant de lappui de plusieurs
conseils. Cest pourquoi le recours un contrat de partenariat est souvent
source de risques juridiques et financiers particulirement levs pour les
personnes publiques ne disposant pas des mmes armes que le partenaire
priv.
Dans le cadre des partenariats public-priv du plan Hpital 2007, la
Cour des comptes a estim que la direction de lhospitalisation et de
lorganisation des soins tait reste en retrait de ce dossier au profit de
structures ad hoc qui, elles-mmes, ont vu leur rle limit la publication
de recommandations et de documents de rfrence. Par ailleurs, la Cour des
comptes a dplor labsence de campagne de formation pralable
lexception de journes de formation.
La mission conduite par M. Peylet a identifi deux points
nvralgiques dont dpendent la clrit et le bon droulement des
oprations : le pilotage et lingnierie de projet. Or elle a constat que les
moyens des ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) savrent
souvent insuffisants, notamment lors du passage de la conception la
ralisation, ces structures nayant pas vocation suivre ce type dopration.
- 29 -
Vos rapporteurs ont galement constat que la Mappp ntant saisie

que dune minorit de projets, sa saisine par les collectivits territoriales
ntant que facultative, elle ne permet pas de minimiser les risques de
contentieux pour les collectivits locales.
De mme, le contrle de lgalit effectu par les prfectures nest
pas assur de faon satisfaisante, alors mme que ces contrats relvent
pourtant des actes prioritaires de la stratgie nationale en matire de
contrle de lgalit. Le contrle budgtaire se limite souvent un simple
contrle de la rgularit et du respect des rgles denregistrement
budgtaires et comptables. Il ne porte nullement sur la soutenabilit
budgtaire du recours un contrat de partenariat, question pourtant
centrale dans un contexte de rarfaction de la ressource budgtaire. Enfin,
lInspection gnrale des Finances a regrett labsence de sollicitation, par les
collectivits territoriales, des directions dpartementales et rgionales des
finances publiques, malgr le rle de conseil de ces dernires.
4. Un risque contentieux proportionnel la taille du projet
Comme pour tous les contrats publics, les recours contentieux
ventuels sont nombreux et peuvent viser aussi bien le contrat que les actes
dtachables (notamment les dlibrations de la collectivit ou le permis de
construire). Le risque pour le titulaire du contrat est particulirement lev,
quil sagisse de lannulation du contrat avant quil ait reu la moindre
rmunration, mais aussi des retards accumuls du fait du contentieux
(risque de pnalits, de retard dans sa rmunration) voire du retrait du
financeur qui ne sengage totalement quune fois purgs tous les recours. Le
risque est galement srieux pour la personne publique qui peut se trouver
contrainte, en cas dannulation, de devoir indemniser lourdement
lentreprise sans avoir le bnfice de la ralisation de louvrage.
Il parat difficile de lgifrer spcifiquement pour doter ce type de
contrat dun rgime contentieux diffrent de celui des autres contrats de
droit public. Il reste sen remettre linterprtation par le juge des rgles de
procdure. De ce point de vue, la jurisprudence rcente du Conseil dtat1,
tirant les conclusions de celle de ces dernires annes2, semble vouloir
restreindre srieusement les recours des tiers contre les actes dtachables et
poser des conditions contraignantes quant lintrt agir pour leur accs
au recours de plein contentieux. Mais cette jurisprudence ne constitue pas
une protection suffisante contre les alas du contentieux.
Conseil dtat, 4 avril 2014, Dpartement du Tarn-et-Garonne, n 358994.

Conseil dtat, 16 juillet 2007, Socit Tropic travaux signalisation, n 291545 ; Conseil dtat,
28 dcembre 2009, Commune de Bziers n 304802 ; Conseil dtat, 21 mars 2011, Commune de
Bziers n 304806.
1
2
- 30 -
D. UN EFFET DVICTION DES PME-TPE
Si le modle du contrat de partenariat a des incidences pour les

cocontractants la fois le pouvoir adjudicateur et son partenaire priv , il
a des implications particulirement fortes lgard de tiers aux contrats,
notamment les entreprises qui sont de facto vinces de la slection.
Vos rapporteurs relvent dailleurs un paradoxe : inspirs par une
logique de transfert au secteur priv dactivits pour mettre fin au monopole
public sur leur prise en charge, ces contrats aboutissent in fine une
situation oligopolistique dans le secteur concurrentiel, seule une poigne
de grands groupes tant en capacit de rpondre la procdure de slection.
MM. Franois Lichre et Frdric Marty rsument ainsi la situation :
En concentrant la demande publique au travers dun contrat global de long terme,
le [contrat de partenariat] conduit sinon rduire laccs des PME la commande
publique, du moins les placer sous la dpendance des grandes entreprises .
1. Des contrats de partenariat capts par un oligopole
En effet, la conclusion de contrats de partenariat nest pas neutre
pour le secteur concurrentiel. Sans expliquer eux seuls les difficults
daccs des petites et moyennes entreprises (PME), voire des trs petites
entreprises (TPE), la commande publique, les contrats de partenariat
peuvent nanmoins constituer un obstacle supplmentaire pour ces
entreprises.
Vivement critique par les reprsentants des PME et TPE lors de leur
audition, cette situation a t relativise par dautres personnes entendues
par vos rapporteurs. Pourtant, un constat simpose : le contrat de partenariat
interdit davantage laccs des PME et TPE la commande publique, les
relguant dans une situation de sous-traitance sans leur assurer les garanties
qui sy attachent dans le cadre dun march public.
Lors de son audition, la confdration de lartisanat et des petites
entreprises du btiment (CAPEB) a galement insist sur le blocage que ce
type de contrat induisait pour les petites entreprises du btiment. Selon ses
reprsentants, le libre jeu de la concurrence est directement menac puisque
seules quelques grandes entreprises sont en mesure de sorganiser pour rpondre
ces contrats , directement ou par la voie de leurs filiales qui disposent de
lappui en moyens de la maison mre .
Le syndicat national du second uvre (SNSO) a ainsi fait valoir que
dans le cadre dun contrat de partenariat, loprateur priv doit apporter le
financement ncessaire la ralisation de louvrage et son entretien sur une
priode donne . Or cette obligation apporter les fonds est, par nature,
quasiment inaccessible une PME en raison principalement de sa
sous-capitalisation.
- 31 -
Cette problmatique est inhrente ce type de contrat. Ds lexamen

de lhabilitation du Gouvernement crer par ordonnance ces nouveaux
contrats de partenariat, notre collgue Bernard Saugey, alors rapporteur du
projet de loi, avait identifi cette difficult.
Extrait du rapport n 266 (2002-2003) de M. Bernard Saugey

sur le projet de loi habilitant le Gouvernement simplifier le droit
Invitant votre commission des lois adopter lhabilitation introduire en droit
franais les contrats de partenariat, le rapporteur formulait alors des recommandations
destination du Gouvernement pour viter une viction des PME et des architectes de laccs
la commande publique.
Si la cration de nouvelles formes de contrats permettant le dveloppement du
partenariat public-priv en France s'avre pleinement justifie, votre rapporteur souhaite toutefois
rappeler qu'il est indispensable de prvoir des solutions pour que les petits entrepreneurs et les
architectes ne soient pas pnaliss.
Une place devra tre assure pour les architectes dans ces contrats globaux, afin de
prserver une certaine reconnaissance de leur fonction et maintenir la qualit architecturale des
constructions.
Concernant les petites et moyennes entreprises et notamment les artisans, il conviendra
que le gouvernement mette en place des dispositifs vitant qu'ils puissent tre carts
systmatiquement de ces nouveaux contrats.
Avec la remise en cause de l'allotissement, les petits entrepreneurs auront en effet grand
peine gagner ce type de contrats. En revanche, ils pourront toujours participer aux marchs
obtenus par les grandes entreprises par le biais de la sous-traitance, avec toutes les difficults que
cela peut galement comporter.
Il est en particulier courant que les entreprises gnrales fassent travailler en soustraitance les mmes petites et moyennes entreprises, et notamment les artisans, les autres se
trouvant de ce fait systmatiquement exclues des marchs publics.
Malgr un fort ancrage local qui pourrait jouer leur avantage dans le domaine de la
maintenance, les petites et moyennes entreprises craignent d'tre exclues du champ ouvert par ces
contrats en matire de commande publique.
2. Des PME non slectionnes en raison du caractre global du

contrat
Au cours des auditions effectues par vos rapporteurs, plusieurs
objections ont t apportes ces critiques et au constat selon lequel le
contrat de partenariat favoriserait par nature les grands groupes que sont
Vinci, Eiffage et Bouygues.
Dune part, les difficults daccs la commande publique pour les
PME-TPE sexpliqueraient par limportance des projets qui font lobjet dun
contrat de partenariat, ce dont vos rapporteurs conviennent. cet gard,
quel que soit le montage juridique retenu, un projet dampleur comme la
construction du site de Balard ou du Palais de Justice de Paris nest pas en
- 32 -
soi accessible une PME. De mme, comme le relevaient lors de leur

audition les reprsentants de conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable (CGEDD), la construction dune ligne grande
vitesse, ralise via un contrat de partenariat ou en matrise douvrage
publique, ne sadresse pas, titre principal, aux PME.
Dautre part, les PME pourraient soumettre une candidature par la
voie dun groupement qui runirait lensemble des entreprises ncessaires
pour rpondre la procdure de slection. En sunissant, elles pourraient se
porter candidates aux cts des grands groupes avec la chance dtre
retenues.
Cependant, cette possibilit ne rsout pas lensemble des difficults
structurelles des PME, notamment parce que le groupement candidat ne
dispose pas, le plus souvent, de lingnierie suffisante et quil prouve des
difficults pour sassocier un partenaire financier. Les PME et TPE ont un
accs trs difficile aux contrats de partenariat, mme de taille rduite.
En effet, les contrats de partenariat ajoutent en eux-mmes un frein
supplmentaire en raison de leur caractre global. La CAPEB le rsume
ainsi : ce nest pas parce quun contrat de partenariat serait de petite taille, quune
TPE ou une PME deviendrait plus facilement titulaire dun contrat de
partenariat . La conclusion de contrats de partenariat suppose une ingnierie
juridique, financire, technique et commerciale qui nest pas aisment la
porte des PME, et ce, quel que soit le montant du contrat de partenariat.
Vos rapporteurs sont attachs laccs des PME et TPE la
commande publique, ce que les contrats de partenariat freinent, y compris
sur les projets modestes qui pourraient tre raliss selon une autre formule
contractuelle plus accessible pour elles. leurs yeux, le contrat de
partenariat na pas t conu pour la construction, lexploitation et la
maintenance dun quipement modeste (piscine, gymnase, cole, etc.). Aussi
leur a-t-il paru ncessaire de rserver les contrats de partenariat des projets
dune taille critique suffisante.
3. Des PME rduites aux fonctions de sous-traitance
Une fois le contrat de partenariat attribu un grand groupe, les
PME et TPE ne peuvent participer son excution que comme sous-traitant
du partenaire priv. la diffrence dun march public qui leur serait
attribu directement, elles ne sont pas lies contractuellement avec la
personne publique mais avec le partenaire priv.
- 33 -
Quelques exemples de part sous-traite aux PME

Dans la contribution quil a transmise vos rapporteurs, le groupe Vinci fait
valoir quil sattache laisser une part dexcution aux PME locales. Le groupe Vinci prend
pour exemple le contrat de partenariat pour lautomatisation de trente-et-un barrages de
lAisne et de la Meuse pour lequel il a confi des PME :
- 16 % de la construction auxquels il faut ajouter 10 % confis par le constructeur
aux PME ;
- 12,5 % de lexploitation et la maintenance ;
- 50 % des travaux de gros entretien.
De son ct, le groupe Bouygues construction sest engag confier des PME
une part dexcution du contrat de partenariat ont toujours t respects, ne donnant lieu
aucune pnalit. Il cite ainsi lopration relative aux collges du Loiret conclue en avril
2013 pour laquelle la part sous-traite slve 53 % lors de la phase de conception et de
construction alors que le contrat de partenariat nen prvoyait que 48 %. titre dexemple,
toujours, le groupe Bouygues construction cite, parmi les projets de btiments remports
par leurs filiales franaises depuis fin 2011, la part quelles staient engages rserver aux
PME durant la phase de conception et de construction, savoir notamment :
- 25 % du cot des investissements pour luniversit de Bourgogne en mai 2013 ;
- 30 % du cot des investissements initiaux pour la cit municipale de Bordeaux
en dcembre 2011 ;
- 40 % du cot dinvestissement pour les lyces de Lorraine en novembre 2011 ;
- 25 % du cot dinvestissement pour la construction du tribunal de grande
instance de Paris en fvrier 2012.
Lors de leur audition par vos rapporteurs, le SNSO et la CAPEB ont,

lunisson, dnonc les inconvnients qui rsultaient de cette situation pour
les PME et les TPE. Le partenaire priv choisit librement les entreprises
auxquelles il fait appel. La situation entre ce dernier et les entreprises quil
sollicite paraissent dsquilibre ces organisations provoquant, selon les
termes du SNSO, une vritable prdation commerciale . Et la CAPEB de
prciser que les petites entreprises du btiment nont pas de pouvoir de
ngociation et doivent alors accepter dexcuter le march dans des conditions
prendre ou laisser .
La relation entre le partenaire priv et la personne publique nest
pas, contrairement aux marchs publics, place dans le cadre du code des
marchs publics, jug protecteur par la CAPEB lors de son audition.
cet gard, les dispositions introduites en 2004 en faveur dune
participation des PME lexcution des contrats de partenariat apparaissent
minimalistes, voire purement symboliques. Si des rgles plus favorables
peuvent tre introduites sous limpulsion de pouvoirs adjudicateurs plus
volontaristes, leur absence de systmatisation rend insuffisante lattention
porte aux PME lors de la conclusion de ces contrats de partenariat.
- 34 -
4. Une minoration de la prise en compte de la spcificit des

mtiers
Les contrats de partenariat aboutissent une minoration de la prise
en compte de la spcificit des mtiers.
Le fait de recourir au contrat de partenariat a pour consquence que
le choix porte sur des agrgats. Chaque agrgat comprend : le financement
du projet, sa conception architecturale, sa construction, tous corps dtats
confondus (ce qui peut reprsenter vingt ou trente entreprises), son
exploitation, sa maintenance, son entretien et donc un ensemble
dentreprises voues ces trois dernires fonctions.
Les reprsentants des grands groupes, titulaires de la plupart des
contrats de partenariat, et les adeptes de cette formule font valoir lintrt
dune telle intgration des diffrentes fonctions. Cest un aspect des choses
qui doit tre pris en compte.
Il a ainsi t fait observer vos rapporteurs que sagissant des
constructions universitaires, alors que celles-ci sont, au dpart, de qualit,
leur maintenance et leur entretien laissent dsirer au motif que les
dcideurs universitaires choisiront dinvestir dans des quipements
ncessaires pour la recherche plutt que dans la maintenance ou lentretien
des btiments. Avec le contrat de partenariat font-ils observer
lexploitation, la maintenance et lentretien sont prvus au dpart. Ces
missions figurent ds lorigine dans le contrat et lengagement selon lequel
elles seront effectivement assumes est pris pour le long terme.
Au regard de cet avantage, il faut prendre aussi en compte les lourds
inconvnients quentrane cette procdure par rapport la spcificit des
mtiers et aux choix qualitatifs susceptibles dtre effectus.
Dans un march public classique, il y a mise en concurrence pour
chaque fonction, pour chaque mtier. Chaque mise en concurrence vise
permettre le choix de la candidature optimale pour chaque fonction ou
chaque mtier. La procdure est lourde, longue, mais garantit une srie de
choix qualitatifs en mme temps quelle garantit lgal accs de toutes les
entreprises la commande publique.
Toutes les entreprises participantes sont souverainement choisies
par le grand groupe candidat au contrat de partenariat. Rien ne garantit que
chacune soit la meilleure pour la fonction considre.
Comme le grand groupe dfinit les prix et les prestations, les
entreprises se trouvent dans une situation de dpendance trs contraignante.
Et au total rien ne garantit que chaque agrgat propos pour la mise
en concurrence en vue dtre titulaire du contrat de partenariat reprsente
une combinaison optimale de trente, quarante ou cinquante entreprises de
la banque qui financera aux entreprises qui assureront lentretien.
REVENIR UN ENCADREMENT STRICT DU RECOURS DES CONTRATS DE
- 35 -
PARTENARIAT
Il est, au contraire, vident que de tels agrgats ont peu de chance de

correspondre aux configurations optimales.
Cest lun des principaux inconvnients et lune des plus grandes
limites avec les lourdes consquences financires induites des contrats de
partenariats et des partenariats public-priv.
Revenir UN ENCADREMENT STRICT DU RECOURS DES CONTRATS DE
PARTENARIAT
III. REVENIR UN ENCADREMENT STRICT DU RECOURS DES

CONTRATS DE PARTENARIAT
A. PRCISER LES
PARTENARIAT
CRITRES
DE
RECOURS
DUN
CONTRAT
DE
Le contrat de partenariat a t conu et doit demeurer un contrat

drogatoire pour des projets exceptionnels. Vos rapporteurs insistent sur le
principe selon lequel une personne publique tat ou collectivits
territoriales ne devrait recourir un tel contrat que si, et seulement si, les
outils traditionnels de la commande publique sont inapplicables ou
inadapts certains projets.
Pour rpondre cet objectif, vos rapporteurs proposent, dune part,
de dfinir prcisment les critres de lurgence et de la complexit et, dautre
part, de supprimer le critre de lefficience conomique.
1. Rviser les critres de la complexit et de lurgence
Vos rapporteurs considrent que la complexit doit tre rserve aux
situations exceptionnelles. Aujourdhui, la complexit ne recouvre pas
seulement la complexit technique ou fonctionnelle mais galement
contractuelle ou financire. Ainsi, ce critre apparat dautant plus facilement
rempli que la complexit du montage contractuel est mise en avant pour
justifier le recours un contrat de partenariat. Le recours un contrat de
partenariat a ainsi pu tre justifi par la complexit mme du contrat ce
qui constitue un vritable dtournement de procdure.
Pour encadrer le recours ce critre, vos rapporteurs proposent de
sinspirer de la dfinition de la complexit du considrant 31 de la directive
europenne 2004/18/CE relative la coordination des procdures de
passation des marchs publics de travaux, de fournitures et de services (plus
prcise que le deuxime alina de larticle 36 du code des march publics qui
dfinit la complexit en cas de recours au dialogue comptitif) qui
qualifie une situation complexe lorsque la personne publique est dans
limpossibilit objective de dfinir les moyens aptes satisfaire ses
besoins ou dvaluer ce que le march peut offrir en termes de solutions
techniques et/ou de solutions financires et juridiques. Cette situation peut
notamment se prsenter pour la ralisation dimportantes infrastructures de
- 36 -
transport intgres, la ralisation de grands rseaux informatiques ou la

ralisation de projets comportant un financement complexe et structur, dont
le montage financier et juridique ne peut pas tre prescrit lavance. En
dautres termes, il sagit de restreindre ce critre la complexit intrinsque
dun projet.
Considrant 31 de la directive europenne 2004/18/CE relative la coordination des

procdures de passation des marchs publics de travaux, de fournitures et de services
Les pouvoirs adjudicateurs qui ralisent des projets particulirement complexes
peuvent, sans qu'une critique puisse leur tre adresse cet gard, tre dans l'impossibilit
objective de dfinir les moyens aptes satisfaire leurs besoins ou d'valuer ce que le march
peut offrir en termes de solutions techniques et/ou de solutions financires/juridiques.
Cette situation peut notamment se prsenter pour la ralisation d'importantes
infrastructures de transport intgres, la ralisation de grands rseaux informatiques ou la
ralisation de projets comportant un financement complexe et structur, dont le montage
financier et juridique ne peut pas tre prescrit l'avance. Dans la mesure o le recours des
procdures ouvertes ou restreintes ne permettrait pas l'attribution de tels marchs, il
convient donc de prvoir une procdure flexible qui sauvegarde la fois la concurrence
entre oprateurs conomiques et le besoin des pouvoirs adjudicateurs de discuter avec
chaque candidat tous les aspects du march. Toutefois, cette procdure ne doit pas tre
utilise de manire restreindre ou fausser la concurrence, en particulier par des
modifications d'lments fondamentaux des offres ou en imposant des lments nouveaux
substantiels au soumissionnaire retenu, ou en impliquant tout autre soumissionnaire que
celui ayant remis l'offre conomiquement la plus avantageuse.
Recommandation n 1
Prciser la dfinition du critre de complexit
Dans le mme esprit, vos rapporteurs proposent galement de mieux

encadrer le critre de lurgence. Alors que la loi du 28 juillet 2008 et la
jurisprudence du Conseil dtat du 23 juillet 2010 ont largi les cas
durgence, vos rapporteurs estiment ncessaire, pour renforcer le caractre
drogatoire des contrats de partenariat, de se rfrer la notion durgence
imprieuse dfinie par la jurisprudence administrative, comme rsultant
de circonstances imprvisibles pour la personne publique et ntant pas de
son fait.
Cette prcision doit viter que la personne publique puisse se
prvaloir de sa propre turpitude pour justifier le recours un contrat de
partenariat.
Lurgence imprieuse est, par ailleurs, dfinie larticle 31 de la
directive europenne 2004/18/CE qui prcise quelle rsulte dvnements
imprvisibles pour les pouvoirs adjudicateurs et que les circonstances invoques
- 37 -
PARTENARIAT
pour justifier lurgence imprieuse ne doivent en aucun cas tre imputables aux
pouvoirs adjudicateurs.
Recommandation n 2
Prciser la dfinition du critre de lurgence
2. Supprimer le critre de lefficience conomique

Quant au critre defficience conomique, son manque de prcision
favorise le recours un contrat de partenariat sur des donnes quil est
souvent difficile dobjectiver ou de contre-expertiser. Il prsente en effet un
caractre trs arbitraire, en raison de la dfinition trs large quil recouvre.
En outre, daprs les lments recueillis par vos rapporteurs, ce critre
semble apparemment peu utilis.
Cest pourquoi vos rapporteurs proposent de supprimer ce critre
comme condition de recours un contrat de partenariat, ce qui conduirait
ainsi revenir aux critres initiaux valids par la jurisprudence
constitutionnelle.
Recommandation n 3
Supprimer le critre de lefficience conomique
pour justifier le recours un contrat de partenariat
Vos rapporteurs prcisent que la suppression de ce critre ne doit

pas conduire les personnes publiques carter toute rflexion sur lefficacit
conomique dun projet. Il ne doit plus tre considr comme une condition
suffisante du recours un contrat de partenariat.
B. RENDRE EFFECTIF LACCS DES PME-TPE LA COMMANDE
PUBLIQUE
Dans lesprit de vos rapporteurs, les effets dviction des contrats de

partenariat pour les PME et TPE doivent tre rduits dans la mesure du
possible.
Le caractre global du contrat de partenariat soppose par
construction au principe dallotissement, plus favorable aux PME et TPE.
Vouloir le remettre en cause conduirait nier la spcificit, voire les
avantages, du contrat de partenariat. Du reste, la situation trouve, comme il
a t dit prcdemment, ses origines dans plusieurs causes dont certaines
sont difficilement surmontables.
- 38 -
Cependant, vos rapporteurs souhaitent renforcer les rgles en faveur

des PME, en suivant plusieurs axes : ramener les contrats de partenariat aux
projets pour lesquels ils ont t penss et renforcer le cadre juridique en
matire de recours aux PME dans le cadre dun contrat de partenariat.
De manire gnrale, la personne publique peut trouver un intrt,
en sa qualit de cocontractant du partenaire priv, laisser ce dernier grer
ses relations avec les entreprises auxquelles il fait appel, prfrant ainsi ne
maintenir de contact quavec un interlocuteur unique, le titulaire du contrat
de partenariat. Toutefois, comme le rsument MM. Lichre et Marty, la
puissance publique peut estimer quil est de sa responsabilit de promouvoir
laccs de tous les oprateurs la commande publique ou de sassurer du caractre
quilibr des transactions , ce qui doit le conduire alors solliciter un droit
de regard sur les transactions entre oprateurs privs . Cest la voie privilgie
par vos rapporteurs : une personne publique ne peut totalement se
dsintresser du sort des sous-traitants auxquels son cocontractant fait
appel pour lexcution dun contrat quelle lui a confi, ne serait-ce que
pour vrifier le partage des risques entre le titulaire du contrat et ses soustraitants . En effet, la dfaillance dun sous-traitant peut videmment
avoir des consquences sur lexcution du contrat de partenariat.
1. Rserver le contrat de partenariat des oprations dpassant un
seuil financier
Vos rapporteurs ont constat que le contrat de partenariat, en tant
que contrat global, faisait obstacle laccs des PME et TPE la slection
comme partenaire priv, y compris pour des contrats dun montant
relativement faible.
Outre cet effet dviction, la conclusion dun contrat de partenariat
pour un projet de faible ampleur napparat pas, sur le plan thorique,
comme une solution optimale, les cots de conclusion de ce contrat
(passation de la procdure, dure de la slection, accompagnement juridique
et financier du pouvoir adjudicateur, etc.) pouvant largement excder les
gains attendus de ce contrat.
En cas de recours un contrat de partenariat pour un projet de faible
ampleur, les PME sont freines dans leur accs la commande publique
alors quun autre montage juridique, en particulier un march public alloti,
aurait pu leur permettre de concourir.
Cette situation nest pourtant pas un cas dcole, notamment auprs
de collectivits territoriales ayant connu un engouement pour ce type de
contrat. De surcrot, contrairement ltat, les collectivits territoriales nont
pas de procdure interne formalise de validation de lvaluation pralable,
nayant pas besoin dobtenir laval de la Mappp pour conclure un contrat de
partenariat.
- 39 -
PARTENARIAT
Les quelques annes dexprience conduisent penser que le

montant des contrats de partenariat conclus par les collectivits territoriales
est en moyenne largement plus faible que ceux conclus par ltat. Si, sur la
priode de 2004 mi-2012, les collectivits territoriales ont conclu plus de
79 % de lensemble des contrats de partenariat, le volume financier de ces
contrats reprsente, avec prs de 7,5 milliards deuros hors taxe, moins de
22 % du montant global des contrats signs. En moyenne, un contrat de
partenariat sign par les collectivits territoriales a, sur cette priode,
reprsent un montant de 62,3 millions deuros quand ltat concluait
paralllement des contrats reprsentant en moyenne 827 millions deuros. Si
ces moyennes ne refltent pas la grande diversit des situations
contractuelles, elles ont pour mrite de traduire une tendance plus forte
auprs des collectivits territoriales de recourir des contrats de partenariat
pour des projets plus modestes.
Or le lgislateur nexige aucun montant minimal pour conclure un
tel contrat. Sans revtir la forme dune rgle imprative pour les pouvoirs
adjudicateurs, cette proccupation nest pourtant pas absente du droit
anglais. Ainsi, la note directive (PF 2 Guidance) indique au Royaume-Uni que
le contrat Private finance 2 (PF2) nest pas adapt des projets dont la valeur
en capital est infrieure 50 millions de livres sterling, soit environ
59 millions deuros.
De mme, toute collectivit territoriale dune ville comptant plus
dun million dhabitants la plus petite commune peut conclure ce type de
contrat.
Pour ces raisons, il est apparu prfrable vos rapporteurs de
subordonner le recours des contrats de partenariat la condition que le
montant du contrat conclu dpasse un seuil financier. Sans avancer le
montant de ce plancher ce stade, vos rapporteurs soulignent que la CAPEB
propose de le fixer 50 millions deuros hors taxe.
Recommandation n 4
Rserver les contrats de partenariat des oprations
dont le cot excde un montant minimal
2. Obliger rserver un part minimale de lexcution du contrat

aux PME et artisans
Larticle 11 de lordonnance du 17 juin 2004 prvoit, parmi les
clauses obligatoires du contrat de partenariat, celle indiquant les conditions
dans lesquelles le cocontractant fait appel d'autres entreprises pour l'excution du
contrat, et notamment des conditions dans lesquelles il respecte son engagement
d'attribuer une partie du contrat des petites et moyennes entreprises et des
- 40 -
artisans . Par prolongement, le contrat doit prvoir les sanctions et pnalits

quencourt le partenaire priv en cas de mconnaissance de son obligation.
Si linsertion de cette clause favorable aux PME et aux artisans est
rendue obligatoire par le lgislateur, son contenu est cependant renvoy la
volont des parties. Aucun seuil minimal de participation des PME et
artisans nest exig.
Pour vos rapporteurs, cette clause peut aboutir une clause de style,
sans vritable engagement de la part du partenaire priv dfaut de volont
de la part du pouvoir adjudicateur.
Reprenant la suggestion formule par MM. Franois Lichre et
Frdric Marty, vos rapporteurs souhaitent quun seuil minimal dexcution
confie des PME et artisans soit prvue, au besoin en ladaptant par
secteur.
Recommandation n 5
Fixer par la loi ou le rglement une part minimale de lexcution
du contrat de partenariat confie aux PME et artisans
3. Systmatiser la
sous-traitants
garantie
de
paiement
en
faveur
des
linverse, le lgislateur a prvu un cadre plus protecteur pour

lexcution des marchs publics. Lentrepreneur principal est li par le
march public au matre douvrage. Tout sous-traitant auquel lentrepreneur
principal entend recourir pour lexcution du march public doit tre
pralablement agr par la personne publique. Tout sous-traitant peut
lui-mme sous-traiter ses propres sous-traitants ; il est alors un
entrepreneur principal pour eux.
Dans ce cadre, larticle 6 de la loi n 75-1334 du 31 dcembre 1975
relative la sous-traitance prvoit que le sous-traitant direct du titulaire du
march qui a t accept et dont les conditions de paiement ont t agres par le
matre de l'ouvrage, est pay directement par lui pour la part du march dont il
assure l'excution . Ce paiement est facilit par larticle 8 de la mme loi
puisque l'entrepreneur principal dispose d'un dlai de quinze jours, compts
partir de la rception des pices justificatives servant de base au paiement direct,
pour les revtir de son acceptation ou pour signifier au sous-traitant son refus
motiv d'acceptation et que pass ce dlai, l'entrepreneur principal est rput
avoir accept celles des pices justificatives ou des parties de pices justificatives
qu'il n'a pas expressment acceptes ou refuses .
De telles garanties nexistent pas pour les sous-traitants dans le
cadre du contrat de partenariat. peine larticle 11 de lordonnance du
- 41 -
PARTENARIAT
17 juin 2004 prvoit-il que le partenariat constitue un cautionnement auprs

d'un organisme financier afin de garantir au prestataire le paiement des
sommes dues. Cette garantie nest cependant constitue qu la demande du
sous-traitant . Les relations contractuelles particulirement dsquilibres
en dfaveur du sous-traitant peuvent le conduire renoncer, plus ou
moins volontairement, ce droit.
Par souci dquit, vos rapporteurs prconisent de renforcer les
garanties de paiement des sous-traitants sans quil soit besoin de solliciter
la constitution de telles garanties.
Recommandation n 6
Renforcer les garanties de paiement des entreprises
auxquelles il est fait appel par le partenaire priv
pour lexcution du contrat de partenariat
4. Exclure le choix de lquipe darchitecture du champ du contrat

de partenariat
Le choix dun parti architectural pour un quipement public revt
une importance majeure pour des raisons lies lesthtique,
lamnagement et lurbanisme, mais aussi au fonctionnement dudit
quipement. Ainsi, larchitecture dune prison, dune maison darrt ou dun
centre pnitentiaire ne relve pas seulement de considrations techniques :
cest toute une conception de la dtention, de la vie au sein des
tablissements, de la prparation la rinsertion des personnes dtenues qui
est ncessairement en jeu dans les choix architecturaux qui sont faits.
Cest pourquoi il apparat inappropri que le choix de lquipe
darchitecture soit ml tous les autres choix quimplique le recours un
contrat de partenariat : choix du financeur, des constructeurs, tous corps
dtat confondus, des quipes charges de lexploitation, de la maintenance
ou de lentretien ce qui entrane le risque pour ltat ou la collectivit
territoriale qui a recours un tel partenariat de se rsigner choisir un projet
architectural qui ne lui parat pas forcment le meilleur ou le mieux adapt
au motif quau vu des autres critres, le groupement choisi apparat le plus
performant, nonobstant la mdiocre qualit ou la qualit relativement
mdiocre du projet architectural.
Cela revient, en fait, et mme si dans les critres retenus la qualit de
la conception architecturale tient une place significative, dlguer au grand
groupe qui sera retenu in fine, non seulement le choix dune quipe
darchitectes, mais aussi le choix dune architecture.
Lensemble des instances reprsentatives de la profession
darchitectes qui ont t entendues par vos rapporteurs dplorent un tel
- 42 -
tat de choses, qui dune certaine manire cre pour les architectes une
situation de subordination dommageable lexercice de leur profession.
Cest pourquoi, conformment plusieurs amendements prsents
lors des dbats parlementaires relatifs aux contrats de partenariat1, vos
rapporteurs prconisent que larchitecture (et donc la conception) soit exclue
du champ des contrats de partenariat.
Il y aurait en premier lieu une procdure de slection de lquipe
darchitecture selon les modalits en vigueur, pouvant donner lieu en
particulier un vritable concours.
Plusieurs reprsentants des grands groupes frquemment retenus
pour mettre en uvre des contrats de partenariat ont indiqu vos
rapporteurs navoir ni hostilit ni objection de principe une telle procdure.
Vos rapporteurs recommandent lexclusion du choix de lquipe
darchitecture du champ du contrat de partenariat car elle seule est de nature
garantir lindpendance de lacte darchitecte. Et elle seule permet ltat
ou la collectivit publique de choisir lquipe darchitecture en toute
indpendance et sans que ce choix soit en fait dtermin par les autres
facteurs entrant en ligne de compte.
Recommandation n 7
Exclure le choix de lquipe darchitecture du champ du contrat
de partenariat et organiser en consquence la concurrence
pour ltablissement dun tel contrat sur la base dun projet architectural
pralablement dfini et adopt
C. DFINIR UNE
PARTENARIAT
DOCTRINE
DE
RECOURS
AUX
CONTRATS
DE
Les premiers retours dexpriences mettent en exergue un certain

nombre de principes qui devraient guider la dcision des potentiels
acheteurs publics intresss par un contrat de partenariat.
Ces derniers apparaissent en effet peu adapts pour certains services
publics trop volutifs. MM. Franois Lichre et Frdric Marty estiment, en
prenant lexemple des PFI, que les contrats de partenariat semblent peu
efficaces la fois en termes de valeur pour le contribuable et de qualit du service
rendu lusager ds lors que les risques transfrer au priv sont difficiles
spcifier, que le contrat porte sur un service complexe et volutif pour lequel les
dimensions qualitatives sont particulirement importantes.
En ce sens : amendement n 118 de M. Jean-Pierre-Sueur sur larticle 1 er du projet de loi relatif
aux contrats de partenariat, discut en sance publique en premire lecture au Snat les 1 er et 2 avril
2008.
1
- 43 -
PARTENARIAT
Ils ont distingu trois catgories de services pour lesquels le contrat

de partenariat ne devrait pas sappliquer. Il sagit :
- des services trs volutifs au point de vue technologique : la
personne publique risque dtre pige dans des services dpasss,
lobligeant sengager trs vite dans des rengociations dautant plus
coteuses que lasymtrie dinformation sera forte et la dure rsiduelle du
contrat significative ;
- des services pour lesquels les critres de qualit objectifs et
opposables sont difficiles dterminer ;
- des services pour lesquels sappliquent de fortes volutions
rglementaires ou sanitaires.
Par ses spcificits, le service hospitalier en reprsente une parfaite
illustration. titre dexemple, lors de la conclusion dun contrat de
partenariat pour la construction et lexploitation dun centre hospitalier, il
est difficile de prvoir pour les prochaines dcennies les normes sanitaires
qui seront applicables lquipement mdical ncessaire au fonctionnement
de ltablissement.
Pour lensemble de ces services, la formule de contrat de partenariat
apparat trop rigide ce qui ne permet pas une mutabilit de ses dispositions
pour prendre en compte certaines volutions, en particulier technologiques
ou rglementaires, sauf prvoir des avenants qui peuvent savrer nfastes
pour les finances de la personne publique.
Il parat dlicat dinterdire, sur le plan normatif, a priori pour des
secteurs entiers, le recours aux contrats de partenariat. Dans ce cas, la Mappp
devrait jouer tout son rle de conseil en alertant sur les risques encourus et
sur labsence dadquation entre le projet et loutil contractuel envisag. Il
appartient lorgane de conseil de dfinir pour ces services une doctrine
demploi, sans passer par des interdictions gnrales a priori.
Recommandation n 8
Dfinir une doctrine qui permette de ne pas recourir au contrat
de partenariat pour les services pour lesquels ils sont peu adapts
D. PROFESSIONNALISER LA COMMANDE PUBLIQUE ET FAIRE DE LA

MAPPP UN VRITABLE OUTIL DEXPERTISE
1. Une structuration de la personne publique en mode projet

autour de comptences de haut niveau
Les personnes publiques tat ou collectivits territoriales ne
disposent pas toujours des comptences humaines ncessaires. Les auditions
conduites par vos rapporteurs ont mis en exergue la disparition progressive
- 44 -
des comptences de ltat pour suivre la passation et lexcution dun

contrat de partenariat.
Dans le cadre de lopration Campus, la mission nationale
dvaluation prside par M. Roland Peylet a estim que pour recourir un
contrat de partenariat, un acheteur public doit tre particulirement aguerri et
dot de solides moyens en matire de matrise douvrage et de gestion immobilire, ce
que sont encore loin dtre bien des tablissements. Un tel recours ne saurait en
aucun cas se justifier pour pallier les insuffisances de la commande publique. En
dautres termes, la ngligence dun pouvoir adjudicateur ne doit pas justifier
le recours un contrat de partenariat, dautant plus sil ne dispose pas dune
matrise douvrage aguerrie compte tenu des enjeux conomiques
considrables qui y sont attachs.
Les retours dexpriences des premiers contrats de partenariat, aussi
bien par ltat que par les collectivits territoriales, conduisent la ncessit
de constituer des quipes projet stables et multidisciplinaires, capables de
coordonner lensemble des services pour la dfinition des besoins. Les
quipes projet doivent tre capables de sentourer de conseils extrieurs
comptents en matire financire, juridique et technique, sans tre pour
autant dpossdes de leurs choix. En dautres termes, la personne publique
doit disposer dune capacit dexpertise et de suivi des projets qui soit
structure, de prfrence un dessaisissement de ses comptences au profit
du secteur priv.
Ainsi, le recours un contrat de partenariat exige de la part de la
personne publique la mise en uvre de comptences de haut niveau tant
au stade de la passation du contrat qui implique une structuration de la
personne publique en mode projet quau stade du suivi de celui-ci : le
contrle de la performance et le dialogue avec le prestataire exigent des
personnels forms lart du faire faire .
Le renforcement des comptences des personnes publiques peut
galement passer par la mutualisation des moyens techniques des personnes
publiques, par exemple via la mutualisation ou le regroupement, au travers
dun partenariat public-public.
Recommandation n 9
Favoriser la mise en place par la personne publique dquipes projet
recouvrant des comptences de haut niveau
tous les stades de la vie dun contrat de partenariat
- 45 -
PARTENARIAT
2. Renforcer les capacits de contre-expertise de la Mappp

Vos rapporteurs estiment indispensable de clarifier le rle de la
Mappp dont les missions de promotion des contrats de partenariat et
dvaluation des projets sont potentiellement sources de conflits dintrts.
Deux hypothses sont envisageables :
- soit la Mappp se voit confier la promotion des contrats de
partenariat, auquel cas il serait ncessaire de confier lanalyse des
valuations pralables un autre organisme runissant expertise et
indpendance ;
- soit les missions de la Mappp se limitent aux valuations et la
validation des contrats de partenariat.
Dans le rapport du pouvoir dorganisation dont dispose le
Gouvernement pour ses propres services, vos rapporteurs privilgient cette
deuxime option dans la mesure o la promotion dun type de contrat de la
commande publique ne leur parat pas conforme au principe mme de
neutralit des services de ltat, compte-tenu, en outre, des nombreux
risques lis lutilisation dun tel contrat.
Recommandation n 10
Retirer la Mappp son rle de promotion
En contrepartie, il conviendrait de renforcer, conformment aux

propositions de lInspection gnrale des Finances, les capacits de contreexpertise de la Mappp, par la cration dune base de donnes sur les
diffrents cots induits par un contrat de partenariat, et par la dfinition
dune doctrine dvaluation et de mutualisation des bonnes pratiques entre
les diffrents acheteurs publics. La Mappp pourrait galement tre charge
de lexamen de lensemble des valuations pralables pour les projets de
ltat et des collectivits territoriales. Ces nouvelles missions devraient
saccompagner dune augmentation des moyens de la Mappp qui ne dispose
actuellement que dune douzaine dagents.
Recommandation n 11
Substituer lvaluation pralable une tude approfondie
sur les capacits financires prvisibles de linstance se proposant
de signer un contrat de partenariat et sur ses capacits de remboursement
moyen et long termes sans obrer ses capacits dinvestissement et de
fonctionnement eu gard aux donnes disponibles
- 46 -
Par consquent, reprenant lobjectif dfini par MM. Franois Lichre

et Frdric Marty selon lequel lvaluation pralable doit se concevoir plus
comme un outil daide la dcision que comme une rgle de dcision , vos
rapporteurs souhaitent que lvaluation pralable soit essentiellement
juridique et financire et quelle soit confie un organisme public habilit et
indpendant, qui dispose de donnes fiables et vrifiables et qui nait aucun
intrt dans la passation dun contrat selon sa forme juridique.
Comme cela a t montr prcdemment, lappellation
d valuation pralable ne correspond en rien la ralit. Ces valuations,
le plus souvent, napprennent que peu de chose et ne permettent pas de
fonder rationnellement la dcision de conclure ou non un contrat de
partenariat.
En effet, au moment o lvaluation est faite, cest--dire en amont
du choix de faire appel ou non une procdure de contrat de partenariat, on
ne sait strictement rien des candidats potentiels un tel contrat de
partenariat ni par dfinition des conditions dans lesquelles ils seront
candidats ni des offres quils prsenteront.
On ne sait pas non plus quelles entreprises seraient candidates un
ventuel march public classique, ni dans quelles conditions ni donc quelles
offres elles pourraient prsenter.
Ce qui est appel valuation pralable consiste donc comparer
des offres, dont on ne sait rien dans le cadre dune procdure, avec des
offres, dont on ne sait rien non plus, dans le cadre dune autre procdure.
Il est donc ncessaire et salutaire de mettre fin cette hypocrisie et
ces mauvaises littratures.
Cest pourquoi il est propos de substituer lvaluation pralable
une tude approfondie portant sur les capacits financires prvisibles de
linstance se proposant de conclure un contrat de partenariat et sur ses
capacits de remboursement moyen et long termes, sans obrer ses
capacits financires en investissement et fonctionnement, eu gard aux
donnes disponibles.
Il est propos, en outre, de confier cette tude, tant pour ltat que
pour les collectivits locales, un organisme agr par le ministre de
lconomie et des finances totalement indpendant des parties contractantes.
Recommandation n 12
Confier ltablissement de lvaluation pralable,
recentre sur ses dimensions juridique et financire,
des organismes publics, indpendants et habilits
- 47 -
PARTENARIAT
E. RENFORCER LINFORMATION DES COLLECTIVITS TERRITORIALES

AVANT LA CONCLUSION DUN CONTRAT DE PARTENARIAT
Pour les collectivits territoriales, vos rapporteurs ont regrett

labsence de donnes sur la capacit de remboursement des collectivits alors
quil sagit dlments majeurs pour justifier du recours un contrat de
partenariat. Par ailleurs, ces lments obligent la personne publique
sinterroger sur les consquences de long terme dun tel choix alors que les
consquences budgtaires de long terme sont souvent ignores, plus ou
moins consciemment. Cest pourquoi ils proposent quune collectivit
territoriale, qui souhaiterait recourir un contrat de partenariat, dispose des
avis :
- dune part, de la Mappp quant la pertinence de la formule
juridique retenue et lefficience conomique du projet ;
- dautre part, de la direction dpartementale des finances
publiques (DDFiP) qui prciserait les capacits budgtaires de la collectivit.
Ces deux avis seraient obligatoires mais ne lieraient pas la personne
publique dans son choix.
Elle pourrait choisir le contrat qui lui semblerait le plus pertinent, en
disposant de toutes les donnes qui, aujourdhui, lui font souvent dfaut.
Pour mmoire, on rappellera quil existe une obligation similaire pour lachat
de biens immobiliers, les collectivits territoriales devant saisir le directeur
dpartemental des finances publiques1.
Recommandation n 13
Pour les collectivits territoriales, rendre obligatoire lavis de la Mappp
ou de la DDFiP avant la conclusion dun contrat de partenariat
Article R. 1211-9 du code gnral de la proprit des personnes publiques selon lequel La
consultation du directeur dpartemental des finances publiques pralable aux acquisitions
immobilires poursuivies par les collectivits territoriales, leurs groupements et leurs
tablissements publics a lieu dans les conditions fixes aux articles R. 1311-3, R. 1311-4 et
R. 1311-5 du code gnral des collectivits territoriales.
1
EXAMEN EN COMMISSION
- 49 -
Mercredi 17 juillet 2014
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Ce rapport dinformation, qui a
t prcd dune vingtaine dauditions, formule treize recommandations,
dont Hugues Portelli vous livrera le dtail, tandis que je rappellerai les
principes qui ont guid nos travaux.
Les contrats de partenariat ont t crs par une ordonnance du
17 juin 2004 et ont donn lieu une nouvelle loi en 2008. Il nous est apparu
utile de faire le point aprs dix ans dexistence de cet outil. Nous
nentendons pas refaire ce qui a t fait : bien des travaux ont dj t
conduits, comme ceux de la Cour des comptes, du conseil gnral de
lenvironnement et du dveloppement durable ou encore de linspection
gnrale des finances, qui nous a t transmis par M. Moscovici le jour de
son dpart, largement cit dans notre rapport dinformation, et que nous
tenons votre disposition. Mentionnons galement, pour les partenariats
public-priv dans le domaine universitaire, le rapport de M. Roland Peylet ;
pour les prisons, les tudes du ministre de la Justice et le dossier paru dans
la Gazette des communes pour les partenariats public-priv passs par les
collectivits locales.
Lordonnance initiale avait donn lieu une saisine du Conseil
dtat et du Conseil constitutionnel, lequel, dans sa dcision du 26 juin 2003,
jugeant que la gnralisation de telles drogations au droit commun de la
commande publique ou de la domanialit publique serait susceptible de priver de
garanties lgales les exigences constitutionnelles inhrentes lgalit devant la
commande publique, la protection des proprits publiques et au bon usage des
deniers publics , dfinit les conditions dans lesquelles il peut tre autoris
faire appel ces contrats, dont lusage doit tre rserv des situations
rpondant des motifs dintrt gnral tels que lurgence qui sattache, en
raison de circonstances particulires ou locales, rattraper un retard
prjudiciable, ou la complexit, plus particulirement la ncessit de tenir
compte des caractristiques techniques, fonctionnelles ou conomiques dun
quipement ou dun service dtermin.
Les contrats de partenariat : des bombes retardement ? Tel est le titre
que nous souhaitons donner notre rapport. Cest bien une question que
nous posons, sans lui apporter une rponse en bloc, car notre enqute nous a
montr combien diverses sont les situations concernes. Nous considrons,
contrairement dautres, que les contrats de partenariat mritent de figurer
dans la panoplie des outils la disposition de ltat et des collectivits
territoriales. Sans leur tre hostiles a priori, nous proposons de resserrer les
- 50 -
conditions dans lesquelles il peut y tre fait appel, pour scuriser et la

dmarche et les finances des collectivits territoriales et de ltat. La mission
dappui aux partenariats public-priv la Mappp , cre en 2004 et
rattache au ministre des Finances, est charge dvaluer les projets ports
par ltat, mais aussi dassurer la promotion du partenariat public-priv.
Cest ainsi que lon entend, dans les colloques, son ancien prsident, M. Nol
de Saint-Pulgent, sen faire le proslyte et en parler comme du souverain
bien. Nous considrons quil ny a pas lieu de rserver une telle publicit
cet outil, au dtriment des autres, et cest pourquoi nous vous proposerons
de recentrer la Mappp sur sa mission premire, fort utile, dexpertise.
Nous sommes trs critiques sur le dispositif dvaluation pralable.
Bien des exemples montrent que lon ne peut pas faire fond sur cette
procdure. Linspection gnrale des finances souligne ainsi que les dlais de
ralisation des projets en contrat de partenariat sont souvent sous-valus,
alors que le calendrier est dterminant et en conditionne la valorisation des
gains socio-conomiques associs au montage de lopration. Ajoutant quun
coefficient doptimisation est parfois appliqu au cot de construction prvu
dans le contrat, afin de traduire une ventuelle capacit du partenaire priv
raliser des gains de productivit, elle relve que rien ne permet de sassurer
de lexistence de ces gains, ni de les quantifier. La Cour des comptes relve
pour sa part que la comparaison des valeurs actualises nettes donne
lavantage aux oprations ralises selon le montage traditionnel de la
matrise douvrage publique (MOP), mais que lanalyse des risques, trs
subjective, le retourne en faveur des contrats de partenariat. La Mappp argue
quen raison de la faible culture du risque du secteur public, ceux-ci
seraient sous-estims, do des drapages importants dans les cots de
ralisation et dentretien
Si lvaluation pralable est obligatoire pour les projets ports par
ltat, son examen par la Mappp reste facultatif pour celles des collectivits
territoriales, dont la rdaction est assure par nimporte quelle officine : les
rsultats sont souvent consternants, et les prix lavenant.
La procdure elle-mme nest rien dautre que la comparaison de
deux hypothses dont on ne sait rien, puisque les candidats, par dfinition,
ne se sont pas manifests. Plutt donc que dvaluer, par une sorte de
mchant pari pascalien, des conjectures, mieux vaut, notre sens, sen tenir
une valuation des capacits financires, en termes notamment dchances
de remboursement, de la personne publique, collectivit ou tat, qui porte le
projet.
Outre que les donnes sont souvent biaises, le manque
dinformations quant la soutenabilit budgtaire des engagements
tmoigne que la personne publique, souvent une collectivit, se contente de
sen remettre aux enjeux immdiats sans apprcier les risques sur toute la
dure du contrat. M. Philippe Seguin, prsentant, comme premier prsident,
le rapport annuel de la Cour des comptes pour 2009, estimait que les risques
- 51 -
pour la puissance publique du contrat de partenariat sont comparables

ceux du crdit revolving pour les particuliers. Prenant lexemple du centre
des archives diplomatiques du ministre des affaires trangres, la Cour des
comptes constatait que lautorisation doccupation temporaire du domaine
public se traduisait par un surcot de 41 % la charge du contribuable et
invitait les pouvoirs publics une rflexion approfondie sur lintrt de ces
contrats. Et Philippe Seguin de conclure : Ltat a fait preuve, dans toutes ces
oprations, dune myopie coteuse.
Linspection gnrale des Finances estime que le recours un contrat
de partenariat contraint sur plusieurs dcennies les budgets des administrations
publiques en augmentant la part de leurs dpenses dites rigides , cest--dire
invitables, et en limitant leurs capacits de redploiement , crant ainsi un effet
dinertie qui intervient, par ailleurs, sur des budgets publics dj marqus par la
prdominance de dpenses peu flexibles . La Cour des comptes, quant elle,
estime que le choix du partenariat public-priv pour les prisons aboutit des
contraintes trs lourdes pour le ministre de la Justice, et en particulier pour
la direction de ladministration pnitentiaire, dont le budget se trouve, pour
une large part, mobilis par la dette venir. Mme constat dans le rapport
Peylet, pour le plan Campus, qui fait peser une lourde contrainte sur le
budget des universits. La Cour des comptes relve, enfin, sagissant du
recours aux contrats de partenariat pour les hpitaux lun dentre eux a, on
sen souvient, dfray la chronique que les investissements raliss par la
personne prive correspondent un endettement public, qui devra faire
lobjet de remboursement. Ces diffrents rapports saccordent souligner
que lestimation est souvent sous-value, et qu long terme, les charges
sont quasiment doubles de ce quelles auraient t avec un investissement
classique selon la procdure de la loi MOP. Le choix du contrat de
partenariat cre une dette durable, qui peut aller jusqu quarante ans, et que
nous lguons nos successeurs et nos descendants.
Nous ne condamnons pas loutil en soi, car il peut tre utile, mais
nous mettons en garde : le cot long terme peut tre disproportionn au
regard de lavantage immdiat. On inaugure un btiment sans que la
collectivit ait dbours un centime, mais vient invitablement le moment de
payer. Pour viter aux collectivits de cder la facilit, nous recommandons
de mieux encadrer le dispositif.
Dans le contrat de partenariat, comme lont soulign Mmes Virginie
Kls et Marie-Hlne Des Esgaulx dans le rapport de la commission
denqute sur le contrat sign avec comouv, en choisissant le partenaire, en
gnral un grand groupe, on choisit tout la fois le financier les banques ,
le concepteur larchitecte , le constructeur lentreprise qui assurera toute
lexploitation, et tous ses sous-traitants. Cette intgration a certes un ct
positif. Lorsque nous avons entendu les responsables des trois grands
groupes, Eiffage, Vinci et Bouygues, lun deux a dplor que de magnifiques
btiments universitaires construits par son groupe aient fini, dix ans aprs,
- 52 -
dans un tat dplorable par dfaut dentretien. Cest que contraint des
arbitrages budgtaires, un universitaire prfrera toujours allouer des crdits
lachat dun microscope lectronique qu des dpenses dentretien. Dans
le contrat de partenariat, le partenaire priv assure lentretien long terme,
et cest l un avantage. Mais il a aussi un ct ngatif : rien ne garantit, en
effet, que lagrgat dentreprises retenu dans le contrat constitue le choix
optimal pour toutes les fonctions. Dans un march public classique, chaque
fonction fait lobjet dun choix rflchi. Et toutes les entreprises peuvent
concourir pour chacune de ces fonctions. Au regard de quoi le contrat de
partenariat, ainsi que le relve le Conseil constitutionnel, est drogatoire au
droit de la commande publique.
Il est dailleurs paradoxal que certains le dfendent au nom du
libralisme, alors que lentreprise choisie aura la main sur la totalit des
fonctions. La Confdration de lartisanat et des petites entreprises du
btiment (Capeb) et le Syndicat national du second uvre (SNSO), que nous
avons reus, disent eux-mmes quils narrivent pas, face ces grands
groupes, faire valoir leurs prrogatives, et ne peuvent que sincliner. Nous
proposons que la loi prvoie des procdures pour mieux dfendre laccs des
PME ce dispositif.
Nous avons galement reu les instances reprsentatives des
architectes, qui se sont toutes exprimes dans le mme sens, afin que
larchitecture ne fasse plus partie des contrats de partenariat. Larchitecture
dun btiment public nest pas neutre : celle dune prison, par exemple,
suppose une rflexion sur la dtention. De mme, quand un btiment,
dans une ville, est essentiel pour lurbanisme, il est bon que les lus
puissent dcider, pralablement, de son architecture.
Telles ont t nos rflexions. Notre rapport se veut un simple
matriau, destin alimenter un futur texte visant mieux encadrer le
recours au contrat de partenariat.
M. Hugues Portelli, rapporteur. Un rappel, tout dabord, du
contexte. Le Gouvernement a dpos un projet de loi qui comprend
lhabilitation transposer deux directives europennes sur la commande
publique, venues actualiser les directives de 2004, et celle relative aux
concessions. Tout cela sintgrera dans lordonnance qui reprendra, dans une
mise en perspective, lensemble des dispositions relatives la commande
publique. Notre rapport vise jeter un clairage sur le cas du contrat de
partenariat terme que je prfre celui de partenariat public-priv, par
lequel on vise non seulement les contrats de partenariat mais parfois aussi
les dlgations de service public.
Les critres actuellement retenus pour le recours au contrat de
partenariat sont au nombre de trois : complexit du projet, urgence,
efficience conomique soit une balance entre les avantages et les
inconvnients, pour un projet, des diffrentes modalits de la commande
publique. Dans les faits, le critre le plus souvent mis en avant est celui de la
- 53 -
complexit. Nous proposons quen soit retenue une dfinition plus prcise,
reprenant celle de la directive de 2004, soit limpossibilit, pour une
personne publique, de dfinir par elle-mme les moyens de nature
satisfaire ses besoins ou les solutions techniques ou financires que le
march peut offrir.
Nous proposons galement de revoir la dfinition de lurgence, en
nous appuyant, l encore, sur la directive de 2004, ainsi que sur la
jurisprudence du Conseil dtat, qui retient la notion durgence imprieuse.
Quant au critre de lefficience conomique, dont la dfinition est
trs floue, nous proposons, en raison de son caractre arbitraire et subjectif,
de le supprimer. Ce sont l nos trois premires recommandations.
Jen viens ce qui concerne laccs la commande publique.
Notre quatrime recommandation vise rserver les contrats de
partenariat des oprations dun cot minimal. Prs de 80 % de ces contrats
sont passs par les collectivits territoriales, pour un montant moyen
denviron 60 millions deuros, mais souvent beaucoup moins pour certaines
collectivits, quand la moyenne, pour les contrats passs par ltat, est de
plus de 800 millions deuros. Nous estimons, comme linspection gnrale
des finances et la Cour des comptes, quutiliser un tel instrument pour des
oprations denvergure limite est disproportionn. On pourrait envisager
de fixer ce cot minimal autour de 50 millions deuros.
Cinquime recommandation : rserver, par la loi ou le rglement,
une part minimale de lexcution du contrat aux PME et entreprises
artisanales, qui, dans le systme intgr qua dcrit Jean-Pierre Sueur, sont
souvent mal loties : les grands groupes attributaires veulent pouvoir choisir
leurs sous-traitants en toute libert.
Rien nest aujourdhui prvu pour garantir le paiement des
entreprises qui participent lexcution du contrat. Cest ainsi que les soustraitants sont souvent les derniers servis. Notre sixime recommandation
tend renforcer les garanties de paiement, leur bnfice.
Notre septime recommandation propose dexclure le choix de
lquipe darchitecture du champ du contrat de partenariat. Ce choix devra
faire lobjet dun concours pralable. Se voir imposer, dans le cadre dun
march global, un architecte que lon na pas choisi pose, ainsi que la
expliqu Jean-Pierre Sueur, toutes sortes de problmes.
Vient ensuite une srie de recommandations relatives llaboration
et lexcution du contrat de partenariat. Il sagit, tout dabord, de dfinir
une doctrine afin dviter le recours au contrat de partenariat lorsquil est
peu adapt au service recherch. Les organismes publics chargs de la
rdaction de lvaluation pralable et du conseil, devraient fournir un guide
de lecture du contrat de partenariat, afin de dcourager son emploi dans
certains cas. Je pense aux domaines o la technologie volue rapidement,
- 54 -
mais aussi ceux, comme la sant, o les volutions rglementaires sont

constantes. Faute de quoi lon risque, pour un hpital, par exemple, de se
retrouver, in fine, avec des quipements hors normes. Telle est notre huitime
recommandation.
Neuvime recommandation : favoriser la mise en place, par la
personne publique, dquipes projet, recouvrant les comptences ncessaires
tous les stades du contrat de partenariat, afin dviter que la collectivit ne
se repose entirement sur le partenaire, au risque de voir disparatre en son
sein certains mtiers, pourtant indispensables au suivi et au contrle.
Notre dixime recommandation concerne la Mappp, qui, pour ntre
pas juge et partie, devrait sen tenir son rle daide la dcision, hors de
toute mission de promotion du contrat de partenariat.
Les conditions dune valuation pralable objective ne peuvent, on
la vu, tre runies. La Mappp joue la fois, auprs de ltat, un rle de
conseil et de promotion, do notre recommandation prcdente. Quant aux
collectivits locales, elles recourent des bureaux dtudes qui produisent
des valuations pour le moins lgres. Notre onzime recommandation tend
ramener lvaluation pralable ce quelle doit tre : une analyse juridique
et financire. Il sagit de comparer, au plan juridique et technique, le contrat
de partenariat dautres types de la commande publique, pour voir ce qui
est le mieux adapt et de mener une valuation financire en tenant compte
des besoins de la collectivit. La France nest pas le seul pays o le contrat de
partenariat a pos de graves problmes. Au point que le plan comptable
labor par Eurostat en 2010, et qui simpose aux tats membres et leurs
collectivits territoriales, prvoit que linstitution diligentera, deux fois par
an, des missions destines vrifier la bonne application des contrats de
partenariat. Le fait est quen Belgique, ce type de contrat a t utilis, en
Flandres et en Wallonie notamment, pour externaliser la dpense vers des
tablissements publics, qui ont intgr ces contrats dans leurs dpenses
dinvestissement. Eurostat exige que ces dpenses soient rintgres avant
fin 2014, dans les budgets de fonctionnement. En France, la Cour des
comptes avait heureusement attir lattention de ltat et des collectivits
territoriales sur ces exigences du plan comptable, mais il reste indispensable,
en tout tat de cause, tant ltat quaux collectivits territoriales, de
disposer dune valuation de long terme, pour sassurer que leur budget de
fonctionnement pourra supporter le paiement de la redevance due la
personne prive.
Notre douzime recommandation propose de confier la rdaction de
lvaluation pralable des organismes publics, indpendants et habilits.
Ds lors quun montant minimal de 50 millions deuros serait retenu, le
nombre de dossiers soumis la Mappp recentre, de surcrot, sur sa mission
principale, serait beaucoup moins important.
- 55 -
Treizime recommandation, enfin : les collectivits territoriales

devront obligatoirement recueillir lavis de la Mappp et de la direction
dpartementale des finances publiques, pour savoir si elles sont en mesure,
juridiquement et financirement, de signer un contrat de partenariat.
M. Andr Reichardt. Je vous flicite, tout dabord, davoir engag
cet important travail : ds lors quune proposition de loi sur les partenariats
public-priv pourrait tre dpose et quun projet de loi sur la commande
publique est en prparation, il est bon que nous nous accordions sur des
recommandations.
On ne peut qutre daccord pour scuriser le systme, mais
jusquo ? Attention ne pas empcher, de facto, le recours au partenariat
public-priv. En choisissant, tout la fois, de limiter les possibilits de
recours au critre de complexit, dexiger que lurgence soit imprieuse et
de supprimer le critre defficience conomique, vous restreignez
considrablement la facult de recourir un contrat de partenariat. Le critre
de complexit devrait, mon sens, recevoir une dfinition aussi souple que
possible.
Attention, galement, ne pas encadrer le dispositif lexcs.
Retenir un montant minimal ? Soit, mais cest encore restreindre les
possibilits de recourir ces contrats. Daccord pour rserver une part de
lexcution aux PME et artisans, mais cela ne rglera pas le problme soulev
par la Capeb et le SNSO, qui se plaignent surtout dtre pris la gorge par
les prix pratiqus par les grands groupes. Exclure du contrat le choix de
lquipe darchitectes, qui devrait faire lobjet dun concours spcifique ? Je
fais le pari que lon retrouvera les mmes architectes. Les oprateurs privs
interviendront auprs deux pour leur demander de postuler. En tout tat de
cause, il est clair que le partenaire priv au contrat gardera toujours en ligne
de mire la recherche de son propre profit. Est-il bien ncessaire, enfin, de
fixer un montant minimum pour recourir ce type de contrat, sachant que le
partenariat public-priv est essentiellement le fait de ltat et des grandes
collectivits, qui sont dotes des moyens financiers et techniques pour y
pourvoir ?
Le partenariat public-priv peut constituer un outil utile : veillons
ne pas trop lencadrer.
M. Jean-Jacques Hyest. Ces contrats ont tout de mme permis
dacclrer les programmes dinvestissement de ltat, ce quil aurait t
incapable de faire avec les procdures classiques. Je pense, mme si
lexemple nest pas forcment le mieux choisi, la mise niveau des lyces
dIle-de-France, dont certains navaient pas t rnovs depuis un sicle.
Vous insistez sur lvaluation des cots financiers, mais il ne faut
pas oublier les cots techniques. Une collectivit, ds lors quelle est matre
douvrage, doit disposer des services comptents. Vous avez raison de
souligner que si lon avait de vraies comptabilits de bilan dans les
- 56 -
collectivits, les cots apparatraient clairement, ce qui nest pour linstant

pas le cas. Moyennant quoi, le contrat de partenariat peut, en effet, devenir
une bombe retardement.
Les prisons en partenariat public-priv, on la vu lors des travaux de
notre commission denqute en 2000, ont des avantages, mais il est vrai
quelles grvent considrablement, terme, le budget de ladministration
pnitentiaire. Cela dit, si elles avaient t conues autrement, il aurait bien
fallu engager les dpenses dinvestissement et dentretien lesquelles
manquent souvent ltre, do lavantage du partenariat public-priv.
Je rejoins vos prconisations sur la Mappp, qui permettront
dassurer un meilleur contrle. Je comprends mal, en revanche, celle qui
concerne les architectes, qui taient dailleurs rtifs au partenariat publicpriv.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Et qui le demeurent.
M. Jean-Jacques Hyest. Le projet architectural nest pas sans
consquence sur lquilibre densemble du projet. Plutt quinterdire quil
fasse partie du contrat, mieux vaudrait sen tenir une simple option.
Sous le bnfice de ces quelques observations, je remercie les
rapporteurs de leur sagacit.
M. Christian Favier. Merci de vous tre penchs sur ce sujet
important, qui touche aux finances publiques. Si nous partageons certaines
de vos prconisations, nous nen restons pas moins trs critiques lgard du
contrat de partenariat dans son principe. Je garde en mmoire le triste
souvenir des marchs dentreprises de travaux publics sur les lyces dIle-deFrance qui favorisaient les mmes grands groupes quaujourdhui et qui ont
donn lieu un norme scandale et valu quatre ans de prison avec sursis au
prsident du conseil rgional dalors
Si nous manquons encore dune valuation srieuse sur ce qui a et
na pas fonctionn, reste que les exemples que lon entend cits le sont plutt
pour leurs drives. Chacun connat celui de lhpital de Corbeil-Essonne. Au
point que lon peut se demander si lacclration quautorise, au plan
financier, le recours de tels contrats ne finit pas, au bout du compte, par
coter plus cher au contribuable.
Les partenariats public-priv posent aussi un problme
dmocratique. Des excutifs transfrent leurs successeurs, avec parfois
beaucoup de lgret, la responsabilit de payer les ardoises. Jai en tte
lexemple dune collectivit qui na pas hsit sengager dans un contrat de
partenariat pour la construction de collges, alors que ses capacits
financires sont trs fragiles. Quune collectivit puisse ainsi sengager sans
connatre ses capacits financires futures pose un vrai problme.
- 57 -
Vos propositions limitent certes les risques, mais les critres de

recours aux partenariats public-priv restent vagues. Une collectivit pourra
toujours arguer que du retard a t pris pour faire valoir celui de lurgence.
Je suis favorable votre prconisation sur larchitecture : elle ne doit
pas faire partie de ces contrats, auxquels les architectes sont dailleurs
vivement opposs. Je crois, pour ma part, la capacit des jurys de concours
darchitecture faire preuve dindpendance face aux grands groupes.
Cela tant, je reste convaincu que le partenariat public-priv est un
dispositif qui pose problme et qui na pas fait la preuve de son efficacit.
M. Yves Dtraigne. Ce rapport est frapp au coin du bon sens. Le
recours au partenariat public-priv peut tre une solution de facilit, une
fuite en avant. Il est important de rappeler quil ne doit pas tre utilis pour
des oprations dinvestissement traditionnelles, mais doit rester rserv aux
oprations de grande envergure, et faire lobjet dune analyse financire
dune grande prcision. Car il ne faut pas oublier quil faudra un jour payer
la facture.
Les recommandations de nos rapporteurs nont rien de
draisonnable, elles rejoignent dailleurs celles quont formules la Cour des
comptes et dautres instances. Sachant ce quest ltat des finances des
collectivits locales, il est bon denfoncer le clou.
M. Jean-Pierre Vial. Je suis prt vous suivre sur plusieurs points,
et ne me ferai pas le sectateur du partenariat public-priv, car il faut
toujours, in fine, rembourser.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Cest inluctable.
M. Jean-Pierre Vial. Il me semble utile de distinguer les
partenariats public-priv passs par ltat et ceux conclus par les collectivits
territoriales. Les premiers, qui concernent souvent de grands programmes,
urgents mettre en uvre, permettent de mobiliser des moyens dont ltat
ne dispose pas seul.
Je ne suis pas tout fait daccord avec votre prconisation sur
larchitecture. Je pense en particulier aux programmes de logement tudiant,
o le volet architectural est totalement marginal.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. En tes-vous sr ?
M. Jean-Pierre Vial. Le critre premier est financier, ainsi que les
principes constructifs, les questions dhabillage ne viennent quaprs.
Daccord pour scuriser, mais en veillant ne pas introduire des
contraintes qui alourdiraient et renchriraient la procdure. Je prendrai
lexemple des PME. Dans ma rgion, concerne par de grands projets, nous
avons retenu une solution efficace, qui a consist crer des lots, dont
certains sont, ce faisant, accessibles aux PME et TPE. Pourquoi ne pas
- 58 -
prvoir, pour lexcution des contrats de partenariat, une obligation

dallotir ?
Construire dans le cadre de marchs public est plus onreux que
recourir au priv. Les logements sociaux btis sur le fondement des rgles
des marchs publics cotent entre 15 % et 20 % plus cher. Cest l un vrai
problme, qui aurait mrit de figurer dans votre rapport.
Vous prconisez, enfin, de supprimer le critre de lefficience
conomique. Cela minquite pour les petites collectivits, souvent
dpourvues de services techniques qui, en recourant au partenariat publicpriv, peuvent raliser des oprations quelles seraient incapables de mener
seules. Jajoute que pour les ouvrages qui appellent, aprs leur construction,
une fonction de gestion je pense, par exemple, un centre des congrs ou
un complexe sportif il serait regrettable de se priver du choix du
partenariat public-priv.
M. Luc Carvounas. Je remercie nos deux rapporteurs pour leur
travail. Je suis favorable au partenariat public-priv, pour autant quil soit
bien encadr. Pour quun partenariat fonctionne bien, il faut que les
partenaires sentendent clairement sur le projet. Un mauvais fonctionnement
tient souvent au fait que le partenariat a t, au dpart, mal engag. Il sera
bon de diffrencier, dans le texte de loi venir, les partenariats public-priv
initis par ltat et ceux quengagent les collectivits territoriales.
Yves Dtraigne nous dit que ces contrats devraient tre rservs aux
projets exceptionnels, mais comment les dfinir ? Et cela voudrait dire que
seules les grandes collectivits pourraient y avoir recours.
Retenir un montant minimal, que vous venez dvaluer 50 millions
deuros, me parat un peu limitatif. Un exemple : une piscine est, par
dfinition, dficitaire, ce qui conduit les collectivits rechercher, dans le
cadre dun partenariat public-priv, des activits complmentaires, sous
forme dun centre aquatique, pour prenniser lquipement.
Votre douzime recommandation mrite que lon sy attache.
Confier ltablissement de lvaluation pralable, recentre sur ses
dimensions juridique et financire, des organismes publics, indpendants
et habilits nous aidera rpondre des lgendes urbaines qui, lorsque nous
mettons en uvre des projets, ont tendance enfler, soit dans lopposition,
soit dans la population.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Je rappelle que vos
interventions, qui ne sont pas toutes convergentes, seront reprises dans le
rapport, qui inclura le compte rendu de cette runion. Cela me parat de
bonne mthode.
Notre intention, monsieur Reichardt, nest pas dinterdire. Nous
estimons que le contrat de partenariat est un outil utile dans la panoplie.
Cependant, la loi de 2008 a introduit le critre de lefficience conomique
- 59 -
avec lide dlargir le champ de ces contrats. Or ce critre reste parfaitement

indfini : dire que les avantages doivent lemporter sur les inconvnients
ouvre toutes les interprtations subjectives.
Notre souci tait aussi dviter les tautologies. Arguer de la
complexit dun contrat de partenariat pour faire appel un contrat de
partenariat en est une. Construire une salle des ftes nest pas btir le viaduc
de Millau.
Nous prcisons les conditions daccs cette procdure, dans
lintrt des finances publiques. Les Britanniques ont invent le partenariat
public-priv, quils ont nomm PFI (Private Finance Initiative). Dans sa
premire formule, il a donn lieu de nombreux sinistres. Elle a donc t
revue, dans le sens que nous prconisons ici. Il sagit de prvoir des gardefous, en trouvant le bon quilibre. Nous esprons quil y aura un texte de loi,
et que notre rapport aidera trouver les bonnes formulations.
Autre tautologie, la loi de 2008 dclarait urgents, jusquen 2013, une
dizaine de domaines parmi lesquels les universits, la politique de la ville, le
logement social, la gendarmerie, la police Autrement dit, peu prs tout.
Le Conseil constitutionnel na pas manqu de censurer cette disposition.
Sagissant du cot minimal, nous citons le montant propos par la
Capeb, sans le reprendre notre compte, car elle met sans doute la barre un
peu haut.
La diffrence que vous voyez, monsieur Hyest, pour les lyces et
collges se voit partout : cela sappelle la dcentralisation. Je me souviens
mtre rendu, jeune dput, au ministre de lducation nationale, pour la
construction dun collge. Jy ai trouv, dans un bureau recul, un
fonctionnaire dsabus, qui ma dsign du doigt une pile de dossiers
Cela dit, depuis la dcentralisation, nous avons construit, dans le
Loiret, trente collges magnifiques, sans recourir au partenariat public-priv.
Et voil que lon entend dire, prsent, que cela est trop complexe Et quil
faut recourir un contrat de partenariat !
Sortir larchitecture des contrats de partenariat rpond une
demande unanime de la profession. Il ne faut videmment pas quil y ait
darrangements en sous-main, ce serait, purement et simplement, un
dtournement.
M. Andr Reichardt. Cest bien le problme.
M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Ne serait-ce que par respect
pour la profession darchitecte, il nous parait bon de prvoir, pralablement
au contrat, un concours ad hoc. Nous avons pos la question aux trois
groupes que nous avons entendus, Eiffage, Vinci et Bouygues, qui nous ont
tous dit quils taient tout fait capables de fonctionner de cette faon.
- 60 -
Je note que M. Favier est trs critique lgard des contrats de

partenariat.
Nous avons pos, dans ce rapport, des garanties et des conditions
raisonnables. Je souscris entirement aux propos de M. Dtraigne. Lide de
prvoir un allotissement dans le bloc du partenariat public-priv, avance
par M. Vial, me parat bonne, mais je crains quelle ne soit irralisable dans
ce cadre : on ne peut contraindre le titulaire du contrat de partenariat
allotir.
Luc Carvounas je prcise que sans parler de recours
exceptionnel , le Conseil constitutionnel nen a pas moins t trs clair : le
contrat de partenariat est drogatoire au droit commun de la commande
publique, o toute entit peut concourir. Il faut de srieuses raisons pour y
droger.
M. Hugues Portelli, rapporteur. La dfinition que nous proposons
de la complexit ne fait que reprendre le droit de lUnion europenne. La
dfinition que retient le code des marchs publics est antrieure la
directive, que nous reprenons ici.
Les contrats de partenariats doivent tre engags par des
collectivits vertueuses. Il serait dangereux pour une collectivit dy recourir
au motif quelle a des difficults financires, car elle ne fera que dcaler sa
dette dans le temps.
Bien des projets seront mens, terme, par des intercommunalits.
Jai vu le cas, dans une intercommunalit dont fait partie ma commune, dun
projet communal men sous forme de partenariat public-priv.
Lintercommunalit, qui devait le reprendre, nest pas chaude. Personne na
envie de reprendre une dette sur trente ans. Multiplier ce type dinitiatives
reviendrait interdire les transferts. Les collectivits doivent avoir
conscience que demain, bien des domaines seront grs par les
intercommunalits. Do la ncessit de mener, sur les projets, une
valuation financire et juridique long terme. Le projet de loi relatif la
commande publique va un peu dans ce sens.
Les contrats de partenariat concernent moins de 10 % de
linvestissement public. Cela signifie, mme si les sommes en jeu sont
souvent trs importantes, que ces contrats sont dj marginaux dans la
commande publique. Notre seul objectif est de les rationnaliser.
M. Patrice Glard. Il est des cas de partenariat public-priv
rentables. Au Havre, un casino a t cr par ce moyen, et le casinotier
rmunre la collectivit. Mme chose pour le centre des congrs : le
gestionnaire prendra sa charge lamortissement du bien. Il est videmment
dautres cas o le partenariat ne peut tre rentable, comme celui de la
construction du Grand stade.
- 61 -
Mme Ccile Cukierman. Bien que nous ne soyons pas favorables

au partenariat public-priv, nous estimons utile, pour le dbat dmocratique,
que les travaux des parlementaires soient publis, et voterons donc pour la
publication.
La commission autorise la publication du rapport.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- 63 -
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES1
Ministre de la justice
M. Christian Vigouroux, directeur de cabinet de la ministre
M. Romuald Gilet, conseiller technique budget, immobilier et
modernisation au cabinet de la ministre
Ministre des finances et des comptes publics et ministre du
redressement productif
M. Jean Maa, directeur des affaires juridiques
Mme Catherine Delort, sous-directrice du droit de la commande
publique
M. Guillaume Delaloy, adjoint au chef de bureau de la
rglementation de la commande publique
M. Franois Bergre, directeur de la Mission dappui aux
partenariats public-priv (Mappp)
Mission nationale dvaluation de lopration Campus
M. Roland Peylet, prsident
Cour des comptes
M. Vincent Lena, conseiller-matre
Inspection gnrale des finances
M. Jean-Franois Juery, inspecteur des finances
Les fonctions indiques sont celles des personnes au moment de leur audition.
- 64 -
Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable

(CGEDD)
M. Jean-Philippe Duranthon, inspecteur gnral de ladministration
et du dveloppement durable
M. Benot Weymuller, ingnieur en chef des ponts, des eaux et des
forts
M. Laurent Winter, ingnieur gnral des ponts, des eaux et des
forts
Institut de la gestion dlgue (IGD)
M. Hubert du Mesnil, prsident
M. Pierre-Emeric Chabanne, dlgu gnral
Eiffage
M. Max Roche, directeur gnral adjoint en charge des concessions,
membre du comit excutif
Bouygues
M. Philippe Bonnave, directeur gnral dlgu
M. Pascal Grang, directeur gnral dlgu
Vinci
M. Pierre Coppey, directeur gnral dlgu du groupe Vinci,
prsident de Vinci Concessions
M. Olivier Mathieu, directeur gnral adjoint de Vinci Concessions,
directeur financier et de lasset management
Mouvement des entreprises de France (MEDEF)
M. Pierre-Franois Kuhn, membre du comit de la commande
publique
M. Jrmy Simon, charg de mission snior la direction des
affaires juridiques
Mme Kristelle Hourques, charge de mission senior la direction
des affaires publiques
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- 65 -
Fdration nationale des travaux publics (FNTP)

M. Bruno Cavagn, premier vice-prsident, directeur juridique
M. Jean-Christophe Angenault, directeur du rseau et des relations
institutionnelles
Mme Sabine Ayraud, juriste la direction des affaires juridiques
Confdration des petites et moyennes entreprises (CGPME)
M. Frdric Grivot, vice-prsident en charge de lindustrie
Confdration de lartisanat et des petites entreprises du btiment
(CAPEB)
Mme Sabine Basili, vice-prsidente, prsidente de la commission
nationale des affaires conomiques
Mme Ingrid Bigot-Falcon, responsable de projets au service des
affaires conomiques
M. Dominique Proux, responsable des relations parlementaires et
institutionnelles
Syndicat national de second uvre (SNSO)
M. Gilles Turpeau, prsident
M. Renault Marquie, dlgu gnral
Mme Annick Druon, dlgue gnrale adjointe honoraire
SYNTEC-Ingnierie
M. Nicolas Jachiet, membre du conseil dadministration, directeur
gnral du groupe Egis
M. Frdric Moreaux, membre
directeur du dveloppement Artelia
du
conseil
dadministration,
M. Benjamin Valloire, dlgu aux affaires juridiques

Union nationale des services publics industriels et commerciaux (UNSPIC)
Mme Marie Dubois, dlgue gnrale
Mme Brigitte Simon, membre de la commission juridique
M. Jean-Paul Ducharne, membre de la commission juridique
- 66 -
Conseil national de lordre des architectes

M. Rgis Rioton, trsorier
Mme Lydia Di Martino, directrice juridique
Union nationale des syndicats franais d'architectes (UNFSA)
M. Antoine Daudre-Vignier, vice-prsident
M. Denis Dessus, dlgu juridique
Mouvement des architectes
M. Thierry Nabres, prsident
M. Philippe Freiman, vice-prsident
Personnalits qualifies
M. Franois Lichre, professeur luniversit dAix en Provence
M. Frdric Marty, charg de recherche, groupe de recherche en
droit, conomie et gestion au CNRS
TUDE DE LGISLATION COMPARE
- 67 -

____________
NOTE
sur
Partenariats publics privs :
les quivalents
des contrats de partenariat
et leur encadrement
_____
Espagne Italie Royaume-Uni (Angleterre)
_____
Cette note a t ralise la demande

de
MM. Jean-Pierre SUEUR et Hugues PORTELLI, snateurs
DIRECTION DE LINITIATIVE PARLEMENTAIRE

ET DES DLGATIONS
LC 238
Juillet 2013
- 68 -
AVERTISSEMENT
Les notes de la division de Lgislation compare se fondent sur

une tude de la version en langue originale des documents de
rfrence cits dans lannexe.
Elles prsentent de faon synthtique ltat du droit dans les pays
europens dont la population est de taille comparable celle de
lHexagone ainsi que dans ceux o existe un dispositif lgislatif
spcifique. Elles nont donc pas de porte statistique.
* * *
Ce document constitue un instrument de travail labor la

demande des snateurs par la division de Lgislation compare de
la direction de lInitiative parlementaire et des dlgations. Il a un
caractre informatif et ne contient aucune prise de position
susceptible dengager le Snat.
- 69 -
SOMMAIRE
Pages
NOTE DE SYNTHSE ............................................................................................................. 71
1. Le rgime applicable en France aux contrats de partenariat ............................................. 73
2. Observations sur les lgislations tudies ............................................................................. 75
TABLEAU COMPARATIF ...................................................................................................... 79
MONOGRAPHIES PAR PAYS ............................................................................................... 81
ESPAGNE ............................................................................................................................ 81
ITALIE .................................................................................................................................. 86
ROYAUME-UNI (Angleterre) ............................................................................................ 91
ANNEXE : LISTE DES DOCUMENTS UTILISS ................................................................ 97
- 71 -
NOTE DE SYNTHSE
Cette note concerne, parmi les partenariats publics privs (PPP), les
quivalents des contrats de partenariat et les modalits de leur
encadrement juridique en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.
Compte tenu de la varit des objets juridiques auxquels se rfre
cette qualification gnrale de PPP, on croit utile, avant den venir au fond
du sujet, de prciser les contours de ce concept gomtrie variable.
Un concept gomtrie variable ?

Selon le Livre vert publi par la Commission europenne en 2004, le
terme de partenariats publics privs, qui nest pas dfini au niveau
communautaire se rfre en gnral des formes de coopration entre les
autorits publiques et le monde des entreprises qui visent assurer le financement,
la construction, la rnovation, la gestion ou lentretien dune infrastructure ou la
fourniture dun service 1. Les oprations de PPP se caractrisent, selon la
mme source, par :
la dure relativement longue de la relation, impliquant une
coopration entre le partenaire public et le partenaire priv ;
le mode de financement du projet assur pour partie par le secteur
priv, des montages complexes et parfois des financements publics trs
importants ;
le rle important de loprateur conomique qui participe
diffrents stades du projet (conception, ralisation, mise en uvre et
financement), tandis que lacteur public se concentre sur la dfinition des
objectifs atteindre en termes dintrt public ;
et la rpartition des risques entre public et priv, qui seffectue au
cas par cas, tous les risques ntant pas ncessairement assums par le
partenaire priv.
Commission des communauts europennes, Livre vert sur les partenariats public priv et le
droit communautaire des marchs publics et des concessions, 30 avril 2004, p. 3.
1
- 72 -
En se rfrant la dfinition chapeau donne par la Commission

europenne, le service de la prsidence du Conseil des ministres italien qui
est charg de promouvoir les PPP1, considre que ceux-ci concernent une
vaste gamme de modles de coopration entre le secteur public et le secteur priv
auquel on peut recourir dans tous les cas o une administration publique
entend confier un oprateur priv la mise en uvre dun projet pour la ralisation
douvrages publics ou dutilit publique et pour la gestion des services y affrent 2.
Parmi les formes de PPP figurent notamment la concession de travaux, la
concession de services, la sponsorisation, le crdit-bail, la promotion de
travaux durbanisation ou dquipement touristiques, la concession de biens
immobiliers pour leur valorisation des fins conomiques et la cration de
diverses formes de socits (socits par action mixte capital
majoritairement public ou majoritairement priv, socits de transformation
urbaine, notamment).
Bien quils y soient frquemment associs les PPP sont distincts,
selon les autorits italiennes comptentes, du project financing ou
financement de projet dfini comme le financement dun projet en mesure
de susciter, dans la phase de gestion, des flux de caisse suffisants pour rembourser la
dette contracte pour sa ralisation et rmunrer le capital-risque 3 auquel le code
des contrats publics italien consacre plusieurs dispositions spcifiques.
De son ct, la Mission dappui la ralisation des contrats de
partenariat du Ministre franais de lconomie et des finances rappelle que,
selon lexpos des motifs de lordonnance du 17 juin 2004, parmi les relations
contractuelles conclues par les collectivits publiques, les contrats de
partenariat sont une forme contractuelle nouvelle qui vient sajouter aux
deux formes traditionnelles que connaissait le droit franais avant leur
introduction savoir, dune part, les marchs publics et, dautre part, les
dlgations de service publics.
Les marchs publics sentendent dans notre pays comme des
contrats qui font entrer les administrations et les entreprises dans des relations de
clients fournisseurs. Le prix vers par ladministration est la contrepartie
immdiate de la prestation fournie par lentreprise et les relations entre les
cocontractants sont rgies de faon quasi immuable par le contrat pendant toute la
dure, en gnral limite, de ce dernier. Lentreprise ne court aucun risque autre que
celui que connat normalement tout fournisseur 4.
Les dlgations de service public permettent quant elles de
confier un tiers sous le contrle de ladministration, la gestion et lexploitation
Cette Unit technique Finance de projet (Unit tecnica finanza di progetto) est une des
composantes du dpartement pour la Programmation et la Coordination de la politique
conomique de la Prsidence du Conseil des ministres.
2 Unit tecnica finanza di progetto, 100 domande e risposte, 2009, p. 15.
3 Idem, p. 20.
4 Mission dappui les ralisation des contrats de partenariat, Les contrats de partenariat :
Guide mthodologique version du 25 mars 2011, p. 7.
1
- 73 -
dun service public. Il sagit dun service assur par lentreprise, en gnral avec ses
propres moyens, et qui produit une activit conomique (distribution de leau,
concession de plage, autoroute) dont la rmunration est directement assure par
lexploitation. Les conventions de dlgation de service public sont, linstar des
marchs publics, des contrats dont les termes voluent peu, mme si leur dure est
longue. la diffrence des marchs publics, lentreprise se voit en principe
transfrer le risque li la consommation du service par les usagers. 1
Champ de ltude
Le concept de partenariat public priv (PPP) peut tre entendu de
faon tendue ou limitative. En effet, il est utilis de faon gnrique pour
viser toute technique contractuelle qui fait intervenir des financements
privs, y compris les concessions, ou bien employ dans un sens restreint
aux quivalents des contrats de partenariat reconnus par le droit franais
dont on trouvera la dfinition infra. Cette note sattache prcisment ces
dernires formes limites de PPP, quil sagisse :
des contrats de collaboration entre le secteur public et le secteur
priv (contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado)
espagnols ;
des dispositions italiennes relatives la finance de projet
(finanza di progetto) qui concernent des oprations qui sont menes bien
dans le cadre de concessions ;
et des Initiatives de Financement priv (PFI, Private Finance
Initiative) remplaces en dcembre 2012 par les Initatives de
Financement 2 (PF2, Private Finance 2) utilises au Royaume-Uni.
Aprs avoir rappel les grands traits du rgime applicable en France
au plan lgislatif aux contrats de partenariat , elle prsente les conclusions
tires de la comparaison de ces quatre exemples.
1. Le rgime applicable en France aux contrats de partenariat
Introduit en droit franais par lordonnance n 2004-559 du 17 juin
2004 sur les contrats de partenariat modifie par la loi n 2008-735 du
28 juillet 2008, le contrat de partenariat est un contrat administratif par
lequel ltat ou un tablissement public de ltat confie un tiers, pour une
priode dtermine en fonction de la dure damortissement des investissements ou
des modalits de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la
construction ou la transformation, lentretien, la maintenance, lexploitation ou la
gestion douvrages, dquipements ou de biens immatriels ncessaires au service
1
Ibidem.
- 74 -
public, ainsi que tout ou partie de leur financement lexception de toute

participation au capital .
Ce contrat peut galement avoir pour objet tout ou partie de la
conception de ces ouvrages, quipements ou biens immatriels ainsi que des
prestations de services concourant lexercice, par la personne publique, de
la mission de service public dont elle est charge .
Le contrat de partenariat ne peut tre conclu que :
si compte tenu de la complexit du projet, la personne publique nest
pas objectivement en mesure de dfinir seule et lavance les moyens techniques
rpondant ses besoins ou dtablir le montage financier ou juridique du projet ;
ou bien si le projet prsente un caractre durgence, lorsquil sagit de
rattraper un retard prjudiciable lintrt gnral affectant la ralisation
dquipements collectifs ou lexercice dune mission de service public, quelles que
soient les causes de ce retard, ou de faire face une situation imprvisible ;
ou encore si compte tenu soit des caractristiques du projet, soit des
exigences du service public dont la personne publique est charge, soit des
insuffisances et difficults observes dans la ralisation de projets comparables, le
recours un tel contrat prsente un bilan entre les avantages et les inconvnients
plus favorable que ceux dautres contrats de la commande publique , tant observ
que le critre du paiement diffr ne peut constituer lui seul un avantage.
Le contrat de partenariat est conclu au terme :
dune procdure de dialogue comptitif ;
dun appel doffres ;
ou dune procdure ngocie.
Le cocontractant qui assure la matrise douvrage des travaux
raliser est rmunr au moyen dun paiement par la personne publique
pendant toute la dure du contrat, compte tenu des objectifs de performance
qui lui sont assigns.
Reprenant lessentiel des dispositions de lordonnance n 2004-559
du 17 juin 2004 modifie, larticle L. 1414-1 du code gnral des collectivits
locales prcise que, pour celles-ci, le financement dfinitif dun projet doit
tre majoritairement assur par le titulaire du contrat, sauf pour des projets
dun montant suprieur un seuil fix par dcret.
Conformment aux dispositions de larticle 29 de la directive
2004/18 du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de
passation des marchs publics de travaux de fourniture et de services, le
contrat de partenariat, auquel sont applicables les rgles relatives aux
- 75 -
marchs publics que fixe ce texte1, peut tre conclu selon la procdure du
dialogue comptitif ds lors que, le march tant particulirement complexe,
il ne peut pas tre attribu au moyen dune procdure ouverte ou restreinte.
Le rgime du contrat de partenariat est donc distinct de celui de la
concession, aussi bien au sens du droit europen puisque la directive
2004/18 prcite consacre celle-ci un titre spcifique (III) que de
lordonnance n 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de
concession de travaux publics ou du rgime des dlgations de service
public tel quil rsulte du chapitre IV du titre II de la loi n 93-122 du
29 janvier 1993 modifie, relative la prvention de la corruption et la
transparence de la vie conomique et des procdures publiques.
Enfin un dcret n 2012-1093 du 27 septembre 2012 compltant les
dispositions relatives la passation de certains contrats publics prvoit que
tout partenariat dont la conclusion est envisage par ltat ou par un de ses
tablissements publics donne lieu une tude ralise par le pouvoir
adjudicateur visant valuer lensemble des consquences de lopration sur les
finances publiques et la disponibilit des crdits et quil ne peut tre sign
quaprs accord du ministre charg de lconomie et du ministre charg du
budget.
2. Observations sur les lgislations tudies
Lanalyse comparative conduit observer que :
- la varit des dfinitions rend les comparaisons dlicates ;
- les motivations du recours au PPP vont au-del du seul manque de
moyens financiers de la personne publique ;
- et enfin que lencadrement des PPP peut ressortir de dispositifs trs
divers.
Asymtrie des dfinitions difficults de comparaison
Le simple rapprochement des lgislations montre que les divisions
retenues par les diffrents tats ne concordent pas en ce qui concerne les
PPP.
ct de la dfinition large de ces oprations entendues au sens du
Livre vert de la Commission europenne, les lgislateurs concerns ont
introduit dans leur droit, ct de formes juridiques traditionnelles
susceptibles de faire lobjet de financement de projet (project financing) au
sens voqu supra, des rgimes spcifiques diffrents des contrats de
partenariat du droit franais, linstar des dispositions :
Conseil dtat, 27 octobre 2004, n 269814, Sueur et autres.
- 76 -
de la loi espagnole sur le contrat de collaboration entre le secteur

public et le secteur priv (contrato de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado) ;
et des dispositions de la loi italienne sur la finance de projet
(finanza di progetto) qui se surajoutent au rgime gnral des concessions.
Le rgime applicable en Angleterre doit, quant lui, davantage aux
normes publies par le Trsor britannique qu lintervention du lgislateur.
Ces trois exemples confirment lapprciation dune publication,
selon laquelle lexistence dune lgislation spcifique aux PPP nest pas une
condition ncessaire leur dveloppement 1.
Compte tenu du fait que le financement de projet est susceptible
de se nicher dans toutes les formes contractuelles traditionnelles
commencer par la concession qui semble son vhicule dlection , il
apparat que cest lencadrement juridique propre ces divers instruments
qui tient lieu de garde fous ces oprations. On atteint, par consquent,
ici les limites de lanalyse compare du fait de lexistence de nomenclatures
distinctes reposant sur des principes divers qui distinguent des objets
juridiques trs varis dans leur contenu.
Les motivations de lutilisation des PPP vont au-del du
besoin des personnes physiques de recourir des
financements privs
Deux exemples montrent que cest tout autant la spcificit des
projets raliser que le manque de moyens financiers publics qui justifient le
recours :
aux contrats de collaboration entre le secteur public et le secteur
priv en Espagne, o ceux-ci sont avant tout destins raliser, dans le
cadre de la procdure de dialogue comptitif, des oprations si originales
que lon ne pourrait les mettre en uvre grce aux autres procdures en
vigueur ;
aux concessions ralises dans le cas de la finance de projet en
Italie o ladministration souhaite pouvoir obtenir des modifications aux
projets qui lui sont soumis et peut, de surcrot, recevoir des projets
prliminaires doprateurs privs dsireux de raliser des travaux ou des
ouvrages qui pourraient rpondre un intrt public.
Mission dappui aux partenariats public priv, European PPP Expertise Center, Le Guide
EPEC des PPP. Manuel de bonnes pratiques, Luxembourg, 2012, p. 56.
1
- 77 -
Les modalits dencadrement des PPP peuvent ressortir de

dispositifs trs divers
Outre les clauses contractuelles qui doivent obligatoirement figurer
dans les accords relatifs aux PPP et les garanties qui sont exiges de leurs
signataires, on retient parmi les mesures prises avant la signature du contrat
que :
lItalie astreint les candidats la finance de projet faire
avaliser leur plan de financement par un expert-comptable-commissaire aux
comptes ;
la rdaction dun rapport pralable du ministre de lEconomie sur
les consquences financires de lopration est ncessaire, en Espagne, ds
lors que le montant du projet dpasse 12 millions deuros et que des aides
publiques sont prvues ;
des contrats-types sont rdigs en Angleterre dans le respect des
normes imposes par les directives du Trsor, les drogations devant tre
autorises par ce ministre ;
en Angleterre galement, des analyses de rentabilit du projet sont
soumises lapprobation pralable du Trsor avant ladoption de la dcision
de recourir un tel contrat, avant lappel doffres et avant la fin du dialogue
comptitif et les contrles sont renforcs sur les projets majeurs (plus de
1,2 milliard deuros), ainsi que sur les projets risqus, complexes ou
innovants.
Quant aux contrles a posteriori, ils reposent :
- en Espagne, sur la transmission la Cour des Comptes ou
lorgane comptent de la communaut autonome, de tous les contrats de
coopration dun montant de plus de 600 000 euros hors taxes ;
- en Angleterre sur un accord entre le ministre qui met en uvre un
PPP et le ministre du Trsor pour le suivi de la ralisation du partenariat.
- 79 -
TABLEAU COMPARATIF
Espagne
Dnomination
des formes
de PPP ou
intitul des
dispositions
lgislatives
applicables
aux PPP
spcifiquement
inscrites
dans la loi
Objet
But poursuivi
Dure(s)
Italie
Royaume-Uni
(Angleterre)
contrat
de collaboration
entre le secteur
public et le secteur
priv
finance
de projet
- Private finance 2
(PF2)1
NB : les PPP
ont un champ plus
large qui couvre
les concessions.
NB : les PPP ont

un champ plus large
qui couvre
les concessions.
NB : il existe dautres
formes
de PPP
ralisation dune
action globale
et complte
concernant
la construction,
la gestion globale,
la fabrication
ou dautres
prestations
de services
pallier labsence
de forme
contractuelle
alternative
vu la spcificit
du projet raliser
20 ans au plus sauf
si concession
douvrage public
(40 ans)
ralisation
de travaux publics
ou dutilit
publique figurant
dans la programmation triennale
ou dans dautres
programmations
achat de services
publics dans lequel
le secteur priv
conoit, construit,
finance et exploite
les infrastructures
permettre au
secteur priv
de proposer
la ralisation
de projets
transfrer le risque
au cocontractant
priv et obtenir
le meilleur rapport
qualit/prix
analogues celles
prvues pour
es concessions
entre 15 et 30 ans
le PF2 ne peut tre
infrieur 10 ans
En remplacement du Private finance Initiative (PF1), depuis dcembre 2012.
- 80 -
Espagne
- laboration
dun document
dvaluation
et dun programme
fonctionnel
Contrles
a priori
- existence
de clauses
obligatoires
- rapport pralable
du ministre
de lconomie si
montant suprieur
12 millions
deuros ou si aide
publique,
versement de prts
ou davance
Italie
- laboration dune
tude pralable
de faisabilit
servant de base
la mise en
concurrence
- tablissement
dun plan
conomicofinancier
de loffre avalis
par un institut
de crdit
Contrles
a posteriori
transmission la
Cour des comptes
ou une institution
homologue dune
communaut
autonome si
montant suprieur
600 000 HT
pas de contrle
spcifique
Cot
prix fix pour toute

la dure du contrat
rgime analogue
celui des
concessions
Seuils
Pas de seuils
spcifiques
Pas de seuils
spcifiques
Royaume-Uni
(Angleterre)
- existence
de contrats-type
rdigs par le
ministre concern
- contrle interne
du ministre
concern
approbation
pralable par le
Trsor des analyses
de rentabilit
du projet avant
la fin du dialogue
comptitif
approbation
pralable par le
Groupe dexamen
des projets
majeurs du Trsor
si projet majeur
En pratique, le
Trsor demande
que certaines tapes
de la ralisation
soient soumises
par le ministre
concern son
approbation
prix unitaire fix
pour toute
la dure du contrat
- PF2 : la valeur
du projet doit tre
suprieure
lquivalent de
59 millions deuros
- contrles renforcs
sur les projets
majeurs
suprieurs
1,2 milliard
deuros
- 81 -
MONOGRAPHIES PAR PAYS
Espagne
Les partenariats publics privs revtent, en Espagne, principalement

la forme de la concession rgie par les articles 240 et suivants du dcret
Royal lgislatif n 3 du 14 novembre 2011 dont larticle 253 dispose que
louvrage public objet de la concession est financ, en tout ou partie, par le
concessionnaire qui assume un risque du fait de linvestissement ralis. La
loi1 espagnole a institu de surcrot une catgorie spcifique de contrats : les
contrats de collaboration entre le secteur public et le secteur priv qui
constituent une forme spcifique de PPP destin financer des oprations
trs originales, lissue dune procdure de dialogue comptitif.
1. Le texte relatif aux contrats de collaboration entre le secteur
public et le secteur priv
Le rgime spcifique applicable au contrat de collaboration entre le
secteur public et le secteur priv (contrato de colaboracin entre el sector
pblico y el sector privado) rsulte des articles 11, 29, 88, 134 136, 313 317 et
321 ainsi que de la 9me disposition additionnelle la loi n 30 du 30 octobre
2007 sur les contrats du secteur public, modifie.
2. Les rgles applicables aux PPP
a) Procdure de conclusion
Le contrat de partenariat se caractrise par le fait quil est conclu :
- entre une administration publique et une entit prive, selon la
procdure du dialogue comptitif ;
- en labsence de solution alternative ;
- et au terme dune procdure spcifique reposant sur la rdaction
dun document dvaluation et llaboration dun programme fonctionnel.
Les dispositions figurant dans la lgislation de certaines autonomies ne sont pas tudies
dans cette note.
1
- 82 -
Un contrat conclu entre une administration publique et une

entit prive dans le cadre dun dialogue comptitif
Les contrats de collaboration entre le secteur public et le secteur
priv qui relvent de la catgorie gnrale des contrats de droit public
sont conclus entre une administration publique ou une entit publique
(tablissement public), de ltat ou dune des autonomies (autonomas) et
une entit prive dans le cadre dune procdure de dialogue comptitif
(dilogo competitivo). Ce dialogue se droule entre ladministration charge de
la conclusion du contrat et les candidats slectionns afin de dfinir les
solutions susceptibles de servir de base aux offres prsentes par ceux-ci.
Ladministration peut prvoir des primes ou des compensations pour les
participants au dialogue comptitif.
Pour mener bien ce dialogue, ladministration est assiste dune
commission spciale du dialogue comptitif dont au moins un tiers des
membres sont des spcialistes du sujet.
Le cocontractant peut prendre, dans les conditions prvues au
contrat, la direction des travaux qui seraient ncessaires et raliser, en tout
ou partie, les projets relatifs son excution.
Un contrat conclu en labsence de forme contractuelle
alternative
Un contrat de collaboration ne peut tre conclu que lorsquil savre
que dautres formes contractuelles alternatives ne permettent pas de
rpondre aux objectifs poursuivis par les pouvoirs publics.
Un contrat conclu au terme dune procdure spcifique :
document dvaluation et programme fonctionnel
Le contrat de collaboration repose sur un document dvaluation et
sur un programme fonctionnel.
Avant douvrir un dossier tendant la conclusion dun tel contrat, la
commission du dialogue comptitif doit laborer un document dvaluation
qui atteste que, eu gard la complexit du contrat, ladministration nest
pas en mesure de dterminer, avant la mise en concurrence, les moyens
techniques ncessaires pour atteindre les objectifs ni de fixer les mcanismes
juridiques et financiers pour excuter le contrat.
Si elle effectue une analyse comparative des alternatives
contractuelles, ladministration doit prciser les motifs de nature juridique,
conomique, administrative et financire qui justifient le recours cette
forme de contrat en termes dobtention dune plus grande valeur par rapport
- 83 -
au prix, de cot global, defficacit ou dimputation de risques. Cette

valuation peut tre plus sommaire en cas durgence.
Ladministration doit, en outre, laborer, sur la base du document
dvaluation, un programme fonctionnel contenant les lments de base
ncessaires pour mener bien les discussions avec le cocontractant, lequel
sera partie intgrante du contrat. Ce programme fonctionnel met en vidence
la nature et lampleur des besoins, les lments juridiques, techniques ou
conomiques minimaux que doivent inclure ncessairement les offres et les
critres dadjudication du contrat.
b) Objet
Ce type de contrat porte sur la ralisation dune action globale et
complte qui, outre le financement dinvestissements en actifs immatriels,
de travaux ou de fournitures ncessaires la ralisation de certains objectifs
de service public ou lis des actions dintrt gnral, concerne :
la construction, linstallation ou la conversion des travaux,
quipements, systmes, produits ou biens complexes et leur maintenance,
leur mise niveau, renouvellement, exploitation et gestion ;
la gestion globale de la maintenance dinstallations complexes ;
la fabrication de biens et la prestation de services qui intgrent une
technologie dveloppe spcifiquement dans le but de fournir des solutions
avances et conomiquement plus avantageuses que celles existant sur le
march ;
ou dautres prestations de services lies au dveloppement par
ladministration, du service public ou dactions dintrt gnral.
c) Clauses obligatoires
Le contrat de collaboration doit contenir des clauses relatives :
lidentification des prestations principales qui constituent son
objet ;
aux conditions de rpartition des risques entre ladministration et
le cocontractant ;
aux objectifs de rendement assigns au cocontractant (qualit des
prestations, travaux et fournitures, conditions dans lesquelles celles-ci sont
mises disposition de ladministration) ;
la rmunration du cocontractant (bases de calcul de la
ventilation des cots dinvestissement, de fonctionnement et de financement,
et le cas chant revenus que le cocontractant peut en tirer) ;
- 84 -
aux rgles applicables la variation de la rmunration du

cocontractant au cours de la priode dexcution du contrat ;
aux formules de paiement et aux conditions dans lesquelles se
compensent les pnalits infliges au cocontractant et les sommes verses
par ladministration pour des retards de paiement ;
aux modalits de contrle de lexcution du contrat par
ladministration, notamment en ce qui concerne les objectifs de rendement et
les conditions dans lesquelles il peut conclure des contrats de sous-traitance ;
aux sanctions et pnalits applicables en cas de non-respect des
obligations du contrat ;
aux conditions dans lesquelles il est possible de procder une
modification du contrat ou de prononcer sa rsolution, soit dun commun
accord, soit de faon unilatrale par ladministration, du fait de la
modification des besoins, dinnovations technologiques ou de modification
des conditions de financement obtenues par le cocontractant ;
au contrle quexerce ladministration sur la cession totale ou
partielle du contrat ;
au sort des ouvrages et quipements au terme du contrat ;
aux garanties offertes par le cocontractant ;
et la rfrence aux conditions gnrales et, le cas chant, aux
conditions spciales, en fonction de la nature des prestations principales
tablies par la loi pour lexcution, la modification et la fin du contrat.
d) Prix et conditions financires
La contrepartie que reoit le cocontractant est un prix fix pour toute
la dure du contrat, lequel peut tre li certains objectifs de rendement.
Lorsque lobjet du contrat ne relve pas du rgime de la concession,
le financement du cocontractant peut bnficier de garanties analogues
celles prvues pour les concessions.
Le contrat prvoit les conditions dans lesquelles le cocontractant
communique ladministration les modalits de financement de lopration.
En cas de rsolution du contrat, ladministration entend les
cranciers qui peuvent, cette occasion, obtenir de poursuivre par euxmmes lapplication de cet accord.
Sil est prvu quau terme du contrat des ouvrages appartiendront
au cocontractant celui-ci peut, en cas de rsolution du contrat, mettre la
disposition de ses cranciers jusqu 80 % du cot des investissements
raliss, hors frais rsultant de la liquidation du contrat.
- 85 -
e) Dure
Le contrat ne sapplique que pendant une priode dtermine en
fonction de la dure damortissement des investissements ou des formules
de financement prvues. Il ne peut excder 20 ans, sauf si la prestation
principale qui constitue son objet relve dune concession douvrage public.
Dans ce cas, sa dure peut tre porte 40 ans au plus comme celle de ces
concessions.
3. Les contrles applicables aux PPP
Contrle a priori
Les contrats de partenariat conclus par ltat ne peuvent tre signs
que sous rserve des conclusions dun rapport pralable du ministre de
lconomie relatif leurs consquences financires et leur effet en matire
de respect des objectifs de stabilit budgtaire ds lors que :
leur montant excde 12 millions deuros ;
une forme daide publique, ou le versement de prts ou davances
sont prvues.
Pour la ralisation de ce rapport, ladministration charge de la
conclusion du contrat doit fournir toutes les informations ncessaires sur les
aspects financiers et budgtaires, y compris les mcanismes de financement
et de garantie prvus pour toute la dure du contrat, ainsi que le document
dvaluation pralable au lancement de la procdure.
Contrle a posteriori
Lorsque son montant dpasse 600 000 euros hors taxes, le contrat de
partenariat sign doit tre transmis la Cour des comptes ou lorgane de
contrle des comptes de la communaut autonome qui la conclu.
- 86 -
ITALIE
La lgislation italienne ne fait pas rfrence aux partenariats

publics privs en tant que tels mais la finance de projet (finanza di
progetto) dont la supervision est assure, au sein des pouvoirs publics, par
lUnit technique Finance de projet (Unit tecnica finanza di progetto) lune
des composantes du Dpartement pour la programmation et la coordination
de la politique conomique de la Prsidence du Conseil des ministres.
1. Les textes relatifs la finance de projet
Conformment une doctrine qui distingue les formes
contractuelles des PPP de leurs formes institutionnelles , deux lois
italiennes rgissent ces deux types de partenariats.
Le rgime applicable aux formes contractuelles de PPP rsulte
des articles 152 160-ter du dcret lgislatif n 163 du 12 avril 2006 relatif au
code des contrats publics de travaux, services et fournitures en application
des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE, parmi lesquelles figurent, selon
lUnit technique finance de projet :
la concession de travaux ;
la concession de services ;
la sponsorisation ;
la location avec option dachat.
Parmi les autres dispositions du mme dcret applicables aux PPP
on note galement larticle 1-ter qui prvoit que pour la ralisation des
grandes infrastructures et des oprations qui y sont connexes ou qui les compltent,
doivent tre garanties les modalits de participation des petites et moyennes
entreprises .
Le rgime des formes institutionnelles de PPP figure quant lui
au dcret lgislatif n 267 du 18 aot 2000 portant texte unique relatif aux
collectivits locales dont les articles 112 122 concernent :
la promotion de travaux durbanisation ou de projets touristiques ;
la concession de biens immobiliers pour leur valorisation des fins
conomiques ;
la cration de diverses formes de socits (socits par action
mixtes capital majoritairement public ou majoritairement priv, socits de
transformation urbaine, notamment).
- 87 -
2. Les rgles applicables aux PPP

On sintresse, dans cette monographie, aux seules dispositions
relatives la finance de projet figurant aux articles 153 162-ter du code
des contrats publics de travaux, services et fournitures prcit qui relvent
des formes contractuelles de PPP comme on la vu supra et qui dbouchent
sur lattribution dune concession.
La procdure applicable en vertu de ces articles concerne la
ralisation de travaux publics ou de travaux dutilit publique, y compris
ceux relatifs aux quipements sportifs de loisir1 qui figurent dans la
programmation triennale, ou dans dautres listes doprations programmes
approuves par les autorits comptentes qui peuvent, en tout ou partie, tre
financs par des capitaux privs.
Procdure de conclusion
La procdure peut reposer sur :
- une mise en concurrence en une seule phase ;
- une double mise en concurrence en deux phases conscutives ;
- ou une proposition formule par un oprateur priv.
Mise en concurrence sur la base dune tude de faisabilit
La mise en concurrence est ralise par le biais dun avis destin
recueillir des offres sur la base dune tude de faisabilit ralise par
ladministration ou par un prestataire de services quelle a choisi lorsquelle
se trouve dans limpossibilit de rdiger ce document par elle-mme. Lavis
de mise en concurrence prcise que :
ladministration peut demander au candidat retenu doprer des
modifications son projet, lorsque celles-ci sont apparues ncessaires au
cours de la phase dapprobation du projet ;
en cas de refus de procder ces modifications, ladministration
peut sadresser aux autres candidats, dans lordre de slection quelle a
tabli.
Afin de permettre la comparabilit des offres, lavis de mise en
concurrence prcise :
la localisation de lopration raliser ;
son objet urbanistique ;
Les dispositions spcifiques applicables la navigation de plaisance ne figurent pas dans
cette note.
1
- 88 -
sa consistance ;
et les types de services grer.
Les propositions sont apprcies selon le critre de loffre la plus
avantageuse. cette fin, outre les lments pris en compte pour la slection
dun concessionnaire1, on considre les qualits du projet prliminaire
prsent, la valeur conomique et financire du plan et le contenu du projet
de convention. Lavis de mise en concurrence prcise la pondration de ces
diffrents critres.
Contenu des offres
Les offres doivent contenir :
un projet prliminaire ;
une esquisse de convention ;
un plan conomico-financier avalis par un institut de crdit qui
comprend le montant des dpenses engages pour la prsentation des offres,
y compris les droits sur les uvres de lesprit, montant qui ne peut dpasser
2,5 % de la valeur de linvestissement ;
et une caution dont le montant est fix 2 % du prix de base
figurant dans lappel doffres
Jugement des offres
Ladministration tablit un classement des offres et dsigne en
qualit de promoteur du projet (promotore del progetto) le candidat qui a
prsent la meilleure offre. Souvre alors la phase dapprobation au cours de
laquelle le promoteur du projet procde aux modifications techniques
ncessaires ainsi qu celles ralises pour respecter les dispositions lgales,
y compris lvaluation environnementale, sans que ceci ne puisse justifier
une compensation complmentaire ni une hausse du montant des dpenses
engages pour la prsentation des offres. Lorsquaucune modification du
projet nest ncessaire ladministration procde lattribution.
Si le promoteur du projet ne procde pas aux modifications qui lui
sont demandes, le projet peut tre confi au candidat suivant. Celui-ci doit,
Larticle 83 du mme code prcise que les critres utiliss pour estimer loffre
conomiquement la plus avantageuse sont le prix, la qualit, la valeur technique, les
caractristiques esthtiques et fonctionnelles, les caractristiques environnementales et le
contenu des consommations nergtiques et des ressources environnementales de
louvrage, les cots dutilisation, le rendement, la rentabilit, la date de remise ou
dexcution, la dure du contrat, les modalits de gestion, le niveau et les critres de mise
jour des tarifs pratiqus aux utilisateurs.
1
- 89 -
si le projet lui est attribu, rembourser au premier promoteur du projet les

dpenses engages pour la prsentation des offres.
Procdure en deux appels doffres
Ladministration a la facult de prvoir, dans un premier appel
concurrence, que le march ne sera pas attribu au promoteur mais quil sera
procd un second appel doffres sur la base du projet quil aura tabli. Le
promoteur qui nest pas retenu est indemnis des dpenses quil a engages.
Dpt de propositions de concessions de travaux publics
par des oprateurs privs
En outre, la loi reconnat des oprateurs conomiques la facult
dadresser aux personnes publiques un projet prliminaire pour la
ralisation, sous le rgime de la concession, de travaux publics ou de travaux
dintrt public qui ne figurent ni dans la programmation triennale ni dans
dautre listes doprations publiques programmes. Les chambres de
commerce, dindustrie, de lartisanat et dagriculture peuvent participer la
dmarche de loprateur dans le cadre de leur objet social et de leur mission
de dveloppement conomique.
Outre un projet prliminaire, loprateur conomique fournit une
esquisse de convention, le plan conomico-financier avalis par un institut
de crdit et enfin les caractristiques du service et de la gestion. Le plan
conomico-financier comprend le montant des dpenses engages pour la
ralisation de loffre y compris les droits sur les uvres de lesprit.
Ladministration destinataire du projet prliminaire value, dans les
trois mois de sa rception, lintrt public de la proposition et demande
loprateur dy apporter les modifications ncessaires pour que ce projet
puisse tre dclar dintrt public. Ces modifications opres,
ladministration peut inscrire le projet dans la programmation triennale
quelle tient jour.
Le projet est ensuite soumis un appel doffres auquel peut prendre
part loprateur qui devient le promoteur du projet . Lavis de mise en
concurrence prcise si ladministration demande que des variantes soient
prsentes. Au terme de la consultation, si loffre dpose par le promoteur
du projet nest pas retenue, celui-ci peut exercer une forme de droit de
premption dans les 15 jours suivant lattribution de la concession un
tiers, en reprenant lensemble des engagements souscrits par lattributaire.
- 90 -
Constitution de socits de projet

Les avis de mise en concurrence pour lattribution dune concession
pour la ralisation dune infrastructure ou dun nouveau service public
doivent prciser que ladjudicataire a la facult, aprs que la concession lui a
t attribue, de constituer une socit de projet sous la forme dune socit
par actions ou dune socit responsabilit limite dont il prcise le
montant minimum du capital. Cette socit devient, de plein droit,
concessionnaire et se substitue celui qui avait t dsign, y compris titre
rtroactif, dans tous les rapports avec ladministration. Lavis de mise en
concurrence peut aussi prvoir que le concessionnaire est tenu de constituer
une telle socit.
Cette socit a la facult dmettre des obligations pour la ralisation
dune infrastructure ou dun nouveau service dintrt public.
Si la concession vient prendre fin pour des motifs relevant du
concessionnaire, les entits qui financent le projet peuvent obtenir quun
autre concessionnaire reprenne la concession. Les dettes vis--vis des entits
qui financent le projet bnficient dun privilge sur les biens du
concessionnaire.
3. Les contrles applicables la finance de projet
Les dispositions relatives la finance de projet ne prvoient pas
de contrles spcifiques.
- 91 -
ROYAUME-UNI (ANGLETERRE)
Comme les prcdents, le Gouvernement lu en mai 2010 a confirm

son intrt pour les partenariats public-priv (PPP) et a indiqu que ceux-ci
continueraient jouer un rle important pour la fourniture dinfrastructures.
La forme la plus courante de PPP en Angleterre est le PFI, Initiative
de Financement Priv (Private Finance Initative) utilis compter de 1992 qui,
compte tenu des critiques1 dont il a fait lobjet, est remplac depuis dcembre
2012 par le PF2, Financement Priv 2 (Private Finance 2).
Dans son document dorientation: Une nouvelle approche des
contrats de partenariat public-priv de dcembre 20122, le Trsor indique
que plus de 700 PFI ont t conclus depuis lorigine pour un montant
correspondant un investissement du secteur priv denviron 55 milliards
de livres (soit un peu plus de 65 milliards deuros) et ajoute que les PFI ont
toujours reprsent une petite part mais nanmoins importante de la
totalit des investissements du Gouvernement en infrastructures et services
publics .
Seuls les PFI les plus nombreux en pratique et les PF2 sont
tudis dans cette monographie. Ltat et les collectivits territoriales y
recourent dans de nombreux secteurs (routes, hpitaux, prisons, coles,
logements, traitement des dchets et dfense).
Une note de la Bibliothque de la Chambre des communes doctobre
2003 dcrit le PFI comme une forme de PPP qui associe un programme de
march public, dans lequel le secteur public achte des lments dactif
immobiliss au secteur priv, une forme dexternalisation o les services
publics sont contractuellement fournis par le secteur priv. Le PFI diffre de
la privatisation en ce que le secteur public conserve un rle substantiel dans
les projets PFI, soit comme principal acheteur de services, soit comme
animateur essentiel du projet. Il diffre de lexternalisation en ce que le
secteur fournit aussi bien les immobilisations que les prestations de services.
Il diffre galement des autres PPP en ce que le contractant du secteur priv
organise le financement du projet. Dans la forme la plus commune de PFI, le
secteur priv conoit, construit, finance et exploite (Design, Build, Finance and
Operate, DBFO) les installations en fonction des spcifications dtermines
par les gestionnaires du secteur public et les ministres. Pour tre agrs, de
tels projets doivent parvenir un vritable transfert de risque au contractant
Les PFI sont jugs trop coteux, manquant de flexibilit et opaques , v. Bilan et
perspectives des contrats PFI britanniques (1992-2012) dans Gestion et Finances publiques,
n 6, juin 2013.
2 Voir infra.
1
- 92 -
du secteur priv pour garantir le meilleur rapport qualit/prix (value for

money) dans lutilisation des deniers publics. () Avec le PFI, le secteur
public nest pas propritaire de limmobilisation mais verse un flux de
paiements lis aux revenus pour lutilisation des installations pendant la
priode contractuelle. lexpiration du contrat, la proprit de
limmobilisation revient au secteur public ou au secteur priv selon ce qui
tait convenu .
1. Les textes relatifs aux PPP (PF1 et PF2)
En labsence de loi spcifique sur les PPP, le Trsor (HM Treasury) a
la charge de la politique mener en la matire en Angleterre1. Il prpare et
publie des documents dorientation et des notes directives quil met jour
rgulirement, ainsi que des statistiques. Il a un rle de conseil auprs du
secteur public et notamment des ministres lors de la conclusion de PPP.
En dcembre 2012, le Trsor a publi :
un document dorientation (PF2 Policy) intitul Une nouvelle
approche des contrats de partenariat public priv ;
une note directive (PF2 Guidance) sur La normalisation des
contrats PF2 .
Ces publications ont remplac le document dorientation et la note
directive applicables aux PFI.
Comme les PFI, tous les contrats PF2 doivent tre conformes aux
prescriptions du Trsor et notamment la note directive et respecter en
particulier les rgles de rpartition des risques entre secteur public et secteur
priv.
Les drogations sont soumises laccord pralable du Trsor.
2. Les rgles applicables aux PPP (PF1 et PF2)
a) Conclusion
Les PPP, en gnral, et les PFI, en particulier, ont longtemps t
conclus la suite dune ngociation entre les parties contractantes mais
depuis la transposition de la directive 2004/18/CE relative la coordination
des procdures de passation des marchs publics de travaux, de fournitures
et de services en janvier 2006, ils le sont au terme dune procdure de
dialogue comptitif conformment aux rgles europennes.
Le choix de recourir au PFI/PF2 est dict par le meilleur rapport
qualit/prix de la dpense publique (the Value for Money,VfM) qui fait lobjet
Il sagit dune matire dvolue .
- 93 -
dune valuation par lUnit de Financement priv1 (Private Finance Unit) du

ministre dont relve le projet selon la procdure dcrite dans une note
directive du Trsor publi en 2006 pour le PFI. Une nouvelle note devrait
tre publie pour les PF2.
b) Objet
Dans un document publi par le Trsor en mars 2008 March
public dinfrastructures : procurer de la valeur long terme , le PFI est
dfini comme un accord aux termes duquel le secteur public passe un contrat
avec le secteur priv pour acheter des services, gnralement lis un
investissement en capital, pour une dure comprise entre 25 et 30 ans. Dans
quasiment tous les cas, la socit prive contractante est spcialement cre
pour la ralisation du projet en question. Elle sous-traite ensuite une partie
de ses obligations et assure le financement de linvestissement initial avec
son capital social et des dettes de premier rang auprs de banques ou
dinvestisseurs2.
Selon le document prcit de dcembre 2012 Une nouvelle
approche des contrats de partenariat public priv , avec le PF2, le secteur
priv continuera concevoir, construire, financer, grer (DBFO) et assurer la
maintenance de linfrastructure immobilise sur une priode dtermine, en
gnral comprise entre 20 et 30 ans. Une des diffrences entre le PFI et le PF2
tient ce que dsormais le secteur public doit obligatoirement participer au
financement du projet comme co-investisseur minoritaire en capital (30
49 %).
Comme les PFI auparavant, les contrats PF2 ne sappliquent pas aux
projets relatifs aux nouvelles technologies de linformation.
Selon la note directive (PF2 Guidance) intitule : La normalisation
des contrats PF2 , le PF2 nest pas adapt des projets dont la valeur en
capital est infrieure 50 millions de livres, soit un peu plus de 59 millions
deuros (pour les PFI, le seuil tait fix 20 millions de livres, environ
23,5 millions deuros).
c) Clauses obligatoires
Dans chaque ministre, lUnit de Financement priv (Private Finance
Unit) qui joue un rle majeur pour la conclusion de PPP, PFI et PF2 dans le
domaine de comptence du ministre labore un contrat-type dans le respect
des prescriptions du Trsor ainsi que des notes directives. Ce modle de
contrat, qui contient des clauses obligatoires et des clauses optionnelles, doit
tre approuv par le Trsor (division Infrastructure UK).
1
2
Voir infra.
Il existe notamment des fonds dinvestissement spcialiss dans les PFI.
- 94 -
Toute drogation ce contrat-type ne peut tre justifie que par des

raisons spcifiques lies au projet. Elle est soumise laccord pralable du
Trsor.
De manire analogue pour les collectivits locales, la socit Local
Partnerships (Partenariats locaux), dont le capital est dtenu par le Trsor et
lAssociation du gouvernement local (Local Government Association), fournit
une expertise commerciale et juridique en matire dinfrastructures au
secteur public. Elle rdige des notes directives et des modles de contrat PFI
pour les collectivits locales, appropries aux diffrents secteurs, conformes
la note directive du Trsor. La mise jour pour les PF2 na pas encore t
publie sur le site de Local Partnerships.
d) Prix
Le PF2 comme le PF1 prcdemment prvoit le versement dun
paiement dit unitaire (Unitary charge) pour toute la dure du contrat qui
couvre le fonctionnement et la maintenance, le cot du capital et des
emprunts, le cot du cycle de vie et les impts, selon un mcanisme de
paiement qui tient compte de la disponibilit et de la performance du service
achet . Ce mcanisme repose sur :
labsence de paiement tant que le service nest pas disponible,
cest--dire pendant la priode de construction ;
un niveau de paiement li au niveau du service ;
des ajustements prvus pour tenir compte dun niveau insuffisant
de service (rductions du paiement unitaire) ;
un paiement unitaire exclusivement li au service et non pas, par
exemple, ltat davancement des travaux de construction ;
la fourniture par le cocontractant du secteur priv de tous les
lments ncessaires pour permettre au secteur public de valider le calcul du
montant mensuel du paiement unitaire (un systme de suivi est mis en
place).
e) Dure
Partenariat de longue dure, le PF2 ne peut tre infrieur 10 ans.
Sa dure, en gnral comprise entre 15 et 30 ans, est prcise
contractuellement.
3. Les contrles applicables aux PPP (PF1 et PF2)
Outre les contrles internes du ministre concern par le projet, tous
les PFI/PF2 sont soumis lexamen et lapprobation du Trsor avant leur
- 95 -
conclusion selon une procdure de contrle qui a t renforce depuis le

1er avril 2011.
Tous les PFI/PF2 relvent de la procdure dite TAP (Treasury
Approval Point, Point dapprobation du Trsor) qui se termine une date
convenue (en gnral dans les 28 jours suivant le dpt du dossier pour
examen) par la transmission dune dcision crite du Trsor.
Selon cette procdure dont lobjet est de garantir le meilleur rapport
qualit/prix, le Trsor approuve les analyses de rentabilit du projet (project
business cases) qui lui sont soumises en trois occasions :
lorsque la dcision dy recourir a t adopte en interne ;
avant lappel doffres ;
et avant la fin du dialogue comptitif.
Ltude des documents financiers transmis est ralise par une des
quipes du Trsor spcialises en matire de dpenses publiques (Spending
Teams) et ventuellement des experts.
Si lquipe en question a besoin dclaircissement sur certains points,
une runion de spcialistes TAP (TAP Panel meeting) peut tre organise. Elle
comprend un directeur du ministre du Trsor ou un sous-directeur, un
reprsentant de lquipe de dpenses publiques du Trsor, un reprsentant
de lAutorit dvaluation des projets majeurs (Major Projects Authority)1, un
reprsentant de Infrastructure UK du Trsor si ncessaire et un reprsentant
de lquipe charge de la politique en matire de dpenses gnrales (General
Expenditure Policy Team). En outre, 5 reprsentants au plus de lquipe qui
dfend le projet peuvent y prendre part.
De surcrot, les PFI/PF2 les plus importants qui constituent des
projets majeurs (major projects) (dun cot total suprieur un milliard de
livres soit un peu moins de 1,2 milliard deuros ou des projets risqus et
complexes, ou encore de caractre innovant ou crant un prcdent) sont
soumis au Groupe dexamen des projets majeurs (Major Projects Review
Group Process) du Trsor. Ce groupe, compos de 3 ou 4 experts du secteur
public et du secteur priv, est prsid par le directeur gnral des services
publics et de la croissance du Trsor en prsence, le plus souvent, du
directeur de lAutorit dvaluation des projets majeurs. Aprs la phase
dvaluation et notamment la rdaction dun rapport dvaluation, ce groupe
met une recommandation crite lintention du ministre du Trsor.
Cette autorit place au sein du Cabinet Office a pour mission de veiller au succs des
projets majeurs , ceux qui sont financs par ltat central et qui requirent lapprobation
du Trsor parce quintervenant en dehors de la dlgation ministrielle. Elle travaille en
collaboration avec les ministres et prvoit notamment les procdures de contrle
appliquer en la matire.
- 96 -
Aprs lapprobation du projet, le Trsor convient gnralement avec

le ministre concern des diverses tapes de la phase de ralisation du projet
loccasion desquelles il donnera son accord.
En principe, les autorits locales sont responsables du contrle de
leurs propres projets, sauf dans le domaine des PFI/PF2 qui sont soumis
lapprobation du Trsor.
- 97 -
ANNEXE : LISTE DES DOCUMENTS UTILISS
GNRALITS
Commission des Communauts europennes, Livre vert sur les partenariats
publics privs et le droit communautaire des marchs publics et des concessions
prsent par la Commission, Bruxelles, COM (2004) 327 final, 30 avril 2004
Ministre franais de lconomie et des finances, Mission dappui la
ralisation des contrats de partenariat, Les contrats de partenariat : guide
mthodologique, version du 25 mars 2011
Mission dappui aux partenariats public-priv, European PPP Expertise Center, Le
Guide EPEC des PPP. Manuel de bonnes pratiques, Luxembourg, 2012
ESPAGNE
Textes lgislatifs et rglementaires
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico
loi n 30 du 30 octobre 2007 sur les contrats du secteur public
Real decreto legislativo 3/2011 de 14 de noviembre por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico
dcret royal lgislatif n 3 du 14 novembre 2011 approuvant le texte refondu de la loi sur les
contrats du secteur public
FRANCE
Texte lgislatif
Ordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat
Autre document
Mission dappui les ralisation des contrats de partenariat, Les contrats de
partenariat : Guide mthodologique version du 25 mars 2011
- 98 -
ITALIE
Textes lgislatifs rglementaires
Decreto legislativo 18 agosto 2000, n 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali
dcret lgislatif n 267 du 18 aot 2000 portant texte unique des lois sur lorganisation des
collectivits locales
Decreto legislativo 12 aprile 2006 n 163 recante Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE
dcret lgislatif n 163 du 12 avril 2006 relatif au code des contrats publics de travaux,
services et fournitures en application des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE
Decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010 n 207, Regolamento di

esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006 n 163 recante Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE
dcret du prsident de la Rpublique n 207 du 5 octobre 2010 portant rglement
dexcution et de mise en uvre du dcret lgislatif n 163 du 12 avril 2006 relatif au code
des contrats publics de travaux, services et fournitures en application des directives
2004/17/CE et 2004/18/CE
Autres documents
Unit tecnica finanza di progetto, 100 domande e risposte, edizione 2009
Unit technique finance de projet, 100 questions et rponses, dition 2009
Camera dei deputati, Dossier GI0507A_0, Modifiche alla disciplina del condominio
negli edifici, 14 settembre 2012 n.442/1
Chambre des dputs, Dossier [], modifications du rgime de la coproprit dans les
btiments, 14 septembre 2012
Senato della Repubblica, XVI legislatura, Disegno di legge A. S. N. 71-355-3991119-1283-B Modifiche alla disciplina del condominio negli edifici, Dossier n.398,
ottobre 2012
Snat de la Rpublique, XVIme lgislature, Projet de loi [], modifications du rgime de la
coproprit dans les btiments, dossier n 398 octobre 2012
- 99 -
ROYAUME-UNI (Angleterre)
Autres documents
Research Paper 03/79, 21 october 2003, Library, House of Commons, The Private
Finance Initiative
note de recherche 03/79, 21octobre 2003, la Bibliothque de la Chambre des communes,
LInitiative de financement priv
A new Approach to Public Private Partnerships (PF2 Policy) December 2012

Une nouvelle approche des contrats de partenariat public priv (document dorientation
PF2), dcembre 2012
Standardisation of PF2 Contracts (PF2 Guidance), December 2012

La normalisation des contrats PF2 (note directive PF2), dcembre 2012
Infrastructure procurement : delivering long-term value, HM Treasury, March

2008
March public dinfrastructure : procurer de la valeur long terme , Trsor, mars 2008
Competitive Dialogue in 2008, HM Treasury

dialogue comptitif en 2008, Trsor
Major project approval and assurance guidance, HM Treasury, April 2011

note directive relative lapprobation de projet majeur et lassurance-qualit, Trsor, avril
2011
Gestion et Finances publiques n 6, juin 2013, Bilan et perspectives des contrats

PFI britanniques (1992-2012).
Autres sources
Sites Internet de :
HM Treasury, Trsor;
Local Parnerships, Partenariats locaux.

Rapport D Information: Sénat

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N 733

Enregistr la Prsidence du Snat le 16 juillet 2014

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de lgislation, du suffrage

I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION .......

A. UN OUTIL DINSPIRATION BRITANNIQUE ...................................................................

B. LORIGINE, UN OUTIL DROGATOIRE DE LA COMMANDE PUBLIQUE .............. 10

D. UN EFFET DVICTION DES PME-TPE ............................................................................

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

III. REVENIR UN ENCADREMENT STRICT DU RECOURS DES CONTRATS

C. DFINIR UNE DOCTRINE DE RECOURS AUX CONTRATS DE PARTENARIAT ........ 42

LISTE DES RECOMMANDATIONS

LISTE DES RECOMMANDATIONS

Ordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

Mme si les contrats de partenariat ne reprsenteraient, selon les

Au regard de la lgislation de lUnion europenne, le contrat de partenariat est un march public,

LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION

I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE

Le contrat de partenariat trouve son origine dans la Private Finance

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

une nouvelle approche du partenariat public-priv avec la Private

Lexemple britannique a inspir la France, comme de nombreux

Les marchs dentreprise de travaux publics

LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION

Des personnes publiques ont alors expriment de nouveaux montages, confrant

Le contrat de partenariat a t conu, ds lorigine, comme un outil

titre dexemple, Conseil dtat, 25 fvrier 1994, Sofap-Marignan, n 144641-145406.

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

Conseil constitutionnel a estim que la gnralisation de telles drogations au

LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION

drogatoire au droit commun, elle doit rester strictement cantonne des

Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008, n 2008-567 DC, considrant 14.

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

gographique dtermins, de la ncessit de rattraper un retard particulirement

LE CONTRAT DE PARTENARIAT : UN OUTIL EN VOIE DE BANALISATION

lurgence ne pouvait tre caractrise par de simples difficults ou

Dcision de la Cour administrative dappel de Lyon du 2 janvier 2014,

Enfin, le critre de lefficience conomique a t valid par le

Pour vrifier leffectivit et la prsence dun de ces critres, la

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

La rdaction dun tel document nest pas laisse lapprciation de

Outre des dlais damortissement plus longs, le caractre global et

UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE PARTENARIAT

Il convient de prciser quune fraction de la dette bancaire de long

UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE

A. LES RAISONS DUN SUCCS RAPIDE

1. La mission dappui aux partenariats public-priv : un outil de

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE PARTENARIAT

Critiques mthodologiques des valuations pralables

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

Vos rapporteurs estiment que lvaluation pralable tablie par les

UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE PARTENARIAT

B. UNE FORMULE A PRIORI SDUISANTE MAIS SOUVENT FALLACIEUSE

Le recours un contrat de partenariat prsente, a priori, pour les

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

oprations dexternalisation comptable menes par certains tats membres

La formule du contrat de partenariat conduit dune certaine manire

UNE VOLONT DE GNRALISER LES CONTRATS DE PARTENARIAT

infantilisante 1. Le contrat de partenariat reprsenterait une forme de

LES CONTRATS DE PARTENARIAT : DES BOMBES RETARDEMENT ?

Linsuffisance de la prise en compte des enjeux financiers lis un

Rapport public annuel de la Cour des comptes, fvrier 2008.